Modulo 2 Problemas Internacionales

Sistemas Políticos Comparados – María Cecilia Caro Leopoldo | 2

3. FORMAS DE GOBIERNO I.

LOS SISTEMAS

PRESIDENCIALES

La principal clasificación de sistemas políticos es la que distingue entre el sistema presidencialista, el parlamentarista y el semipresidencialista.

Esta unidad tiene como objetivo principal analizar el sistema presidencialista de gobierno en sus elementos más significativos, para poder comprender las distintas ventajas y críticas que se han identificado en su implementación.

Se tomarán como referencia para el análisis los casos estadounidense y francés como prototipos de los sistemas presidenciales y semi-presidenciales respectivamente, y se analizarán las particularidades del presidencialismo latinoamericano, tomando como caso de estudio el caso brasileño.

Nociones básicas

La clasificación clásica de los sistemas de gobierno, distingue entre democracias parlamentarias y presidenciales. A estas dos categorías debemos sumarle el más importante de los llamados “sistemas mixtos”: el semi-presidencialismo.

Siguiendo los criterios analizados por Garrido (2006), son elementos esenciales de estos sistemas los que siguen:

Presidencialismo Parlamentarismo Semi-presidencialismo

El jefe de estado (presidente) resulta de la elección popular

El jefe de gobierno (primer ministro) es elegido por el parlamento

El presidente de la República es elegido por sufragio universal

No puede ser removido por un voto parlamentario

Puede ser removido por un voto parlamentario

Posee considerables poderes

Elige su gabinete Encabeza un gabinete que goza de la confianza parlamentaria

Comparte con él el poder ejecutivo un primer ministro y un gobierno responsable ante los diputados

Enfocándonos en la primera gran distinción entre parlamentarismo y presidencialismo, Garrido (2006) recurre a dos elementos teóricos para marcar las grandes diferencias entre ambos.


De este modo, utilizando en primer lugar la teoría del mandante/agente, sostiene que en el sistema parlamentario, existe una cadena única y jerárquica entre agentes y mandantes: los ciudadanos son los mandantes de los parlamentarios que componen la asamblea, y éstos, a su vez, son los mandantes del gobierno (que es un comité de las cámaras parlamentarias). Algo muy distinto ocurre en el presidencialismo, en donde los ciudadanos son los mandantes de dos agentes: el presidente y la asamblea, que tienen que implicarse en constantes intercambios y transacciones horizontales.

En segundo lugar, recurre a los mecanismos para reducir las pérdidas de agencia y los costes de control, inducir al agente a actuar en beneficio de sus electores, fiscalizar los actos y omisiones de los agentes y evitar que la delegación se transforme en abdicación. En los regímenes presidenciales, predominan los procedimientos ex post, es decir, los mecanismos de control e información acerca de las actividades de los agentes y los contrapesos institucionales. Por el contrario, los sistemas parlamentarios ponen el énfasis en los mecanismos ex ante, como el diseño cuidadoso de los procedimientos de delegación y de selección del agente.

Respecto al semi-presidencialismo, Garrido (2006) lo caracteriza como un sistema de ejecutivo dual, dividido o bipolar. Para este autor, constituye un auténtico sistema intermedio entre el parlamentarismo y el presidencialismo, cuyo rasgo característico es que el gabinete sirve como agente de dos mandantes: el presidente y el parlamento, que a su vez, son agentes del electorado. En este tipo de regímenes, y a causa del probable conflicto de intereses entre presidente y asamblea, los procedimientos constitucionales son determinantes para controlar el comportamiento del agente. Es decir, son las normas establecidas para la selección de los agentes, y especialmente las relativas a la sanción sobre sus acciones y su conducta efectiva, los medios más eficaces para influir en sus preferencias y motivaciones.

3.1. Sistemas presidenciales. El

prototipo estadounidense

Definición de democracia presidencialista

De acuerdo con Shugart y Mainwaring (2004) una democracia debe satisfacer tres criterios:

Elecciones abiertas y competitivas que determinen quien llevará a cabo las políticas públicas (alternancia)

Sufragio universal

Garantías básicas para los derechos civiles tradicionales (libertad de palabra, de organización y debido proceso)

Una democracia presidencialista por su parte, supone los siguientes caracteres:

Elección popular: El Jefe del Ejecutivo es elegido por el electorado. Por lo general, la elección es además directa, aunque algunos países como EEUU tienen un colegio electoral que no se desvía en lo significativo del principio de la elección popular. En este último caso, los votos se


agregan a nivel subnacional y los delegados elegidos de ese modo eligen formalmente al presidente.

Mandatos fijos: Los mandatos del presidente y la asamblea son fijos, por lo que la supervivencia de cada uno de ellos en el cargo no depende del otro. Los presidentes carecen de la autoridad para disolver el Congreso cuando lo encuentre políticamente conveniente, ni pueden ellos ser relevados de su cargo antes del final de su mandato, excepto en circunstancias extraordinarias. La mayor parte de las constituciones contempla la posibilidad del impeachment o juicio político, pero sólo luego de haber descubierto una conducta delictiva o anticonstitucional, a menudo en el marco de un proceso judicial; en general, se requiere una mayoría extraordinaria del Congreso para que dicho juicio proceda.

Estos rasgos contrastan claramente con lo que ocurre en el sistema parlamentario, en donde el jefe del ejecutivo es elegido por el parlamento, y los mandatos no son fijos.

3.2. Sistemas semi-presidenciales. El

prototipo francés

Los sistemas semipresidenciales se caracterizan por el hecho de que el presidente es popularmente electo y tiene poderes políticos, incluida la autoridad para designar (o al menos nominar) al primer ministro, y usualmente, para disolver el parlamento (Shugart y Mainwaring, 2004).

Sin embargo, en estos sistemas, a diferencia de lo que ocurre en los sistemas presidencialistas, el gabinete es colectivamente responsable ante el parlamento, y por ello, el presidente no tiene autoridad constitucional para despedir a los ministros, mientras éstos cuenten con la confianza del cuerpo legislativo.

A su vez, como los gabinetes son responsables ante el parlamento, el presidente puede funcionar como jefe de gobierno (líder del ejecutivo) sólo cuando su partido tiene una mayoría de escaños parlamentarios, como ocurrió en el caso francés, prototipo de este sistema, entre 1958 y 1986. Cuando ello no sucede –lo que da origen a la “cohabitación”- el presidente debe ceder los poderes más importantes al primer ministro y al gabinete, como sucedió en Francia en 1986-1988 y 1993-1995.

Por último, a diferencia del presidencialismo, en el semipresidencialismo el líder del gobierno puede ser expulsado por medio de un voto de desconfianza, y normalmente (como en el caso francés) puede disolver la asamblea.

Semejanzas entre presidencialismo y semi-presidencialismo

1. Problemas derivados de la elección directa del jefe de Estado:

Los rasgos fundamentales del presidencialismo –cualquiera sean las variaciones entre sus diversos tipos- son el origen separado y la supervivencia separada (ni el PE, ni el PL pueden recortar el mandato del otro). (Shugart y Mainwaring, 2004, pág. 22).


De acuerdo con Linz (citado por Garrido, 2006) la elección presidencial es un juego de suma cero en el que las pérdidas de un jugador son iguales a las ganancias del otro, en un juego simple de dos o más candidatos disputándose la presidencia. Hay por ende, un único ganador que se lleva todas las recompensas a distribuir, al ser único e indivisible el premio. Ello trae aparejado dos consecuencias: a) el premio se concentra según el orden de llegada, por lo que sólo un partido obtiene toda la representación, y b) la indivisibilidad del cargo impide cualquier combinación entre los participantes1.

A su vez, existen matices respecto a estos problemas, según que la elección presidencial sea por pluralidad, o mediante doble vuelta. En el primer caso, los procedimientos directos no garantizan la proximidad del presidente al centro de gravedad de la asamblea; no existe garantía de convergencia de preferencias entre ejecutivo y legislativo. Ello posibilita la victoria de candidatos minoritarios y extremos apoyados en pequeñas pluralidades, con el consiguiente riesgo de crisis políticas.

Respecto a los sistemas de doble vuelta, que caracterizan a casi todas las nuevas experiencias democráticas con sistemas semi-presidenciales, se incentiva la presencia de un número mayor de candidatos en la primera vuelta. Ello desincentiva la formación de grandes coaliciones preelectorales, lo que refuerza la fragmentación existente en el nivel parlamentario, y limita la posibilidad de transformar el apoyo electoral presidencial en una mayoría legislativa, haciendo más probable un escenario de gobierno dividido mayoritario. La doble vuelta también permitiría el acceso a la presidencia de outsiders (candidatos con estilos y discursos anti-partidistas, que participan en las elecciones sin el apoyo de un importante partido nacional, o que han desarrollado sus carreras políticas fuera de los tradicionales canales partidarios), una circunstancia que puede poner en riesgo la estabilidad institucional. Fujimori y Humala en el Perú constituyen un claro ejemplo de ello.

2. Escenarios Políticos

Garrido (2006) distingue una serie de escenarios políticos en el marco del presidencialismo y semi-presidencialismo. El primero de ellos es el gobierno unificado, en el que coinciden la mayoría parlamentaria y la presidencial. En él, lo normal es que el sistema funcione aproximándose al modelo de liderazgo presidencial, dirigiendo el presidente la mayoría parlamentaria.

De acuerdo con este autor, y tratándose de sistemas semipresidenciales, sólo podrían surgir problemas por una no jerarquización de la dualidad entre el presidente y el primer ministro, sobre todo cuando la mayoría parlamentaria no es monolítica, sino una coalición equilibrada. En este sentido, la inestabilidad del gabinete representa el riesgo más serio en contra de la ventaja que en principio, podría suponer la posibilidad de efectuar los ajustes de gobierno necesarios removiendo al titular del ejecutivo cuando convenga. Precisamente, el abuso en algunas democracias semi-presidenciales de las crisis de gobierno evidencia que la caída y reconstrucción constante de los gobiernos es más una consecuencia de los múltiples conflictos interinstitucionales y los inestables equilibrios de poder de este tipo de sistema que de su flexibilidad ante las crisis (Garrido, 2006).

1 Ello no ocurriría en los sistemas parlamentarios, caracterizados como un juego de suma variable, donde tanto la distribución de las recompensas como el volumen de lo distribuido dependen de las decisiones estratégicas de los jugadores (Ver Garrido, 2006, p. 15).


El segundo escenario es el gobierno dividido mayoritario y cohabitación, la hipótesis de una mayoría escindida entre el ejecutivo y el legislativo. De acuerdo con Sartori (citado por Garrido, 2006) en este esquema el objetivo de cada una de estas instituciones es el fracaso de la otra y su debilitamiento ante el electorado. El resultado es el “blame game” un juego en el que ambos actores tratan de transferir al adversario una imagen negativa con el objeto de presentarlo ante los votantes como responsable de la inestabilidad política ante el electorado.

Bajo un régimen semipresidencial, dado que el primer ministro cuenta con el apoyo de una mayoría, cabe la posibilidad de que el presidente en este escenario, abandone la realidad del poder al primer ministro, y el sistema pueda funcionar aproximándose al modelo parlamentario. Como señala Garrido (2006), el semipresidencialismo soluciona el problema del conflicto entre distintas mayorías en el parlamento y la presidencia, puesto que éste se resuelve con el cambio temporal hacia una solución parlamentaria. De todas maneras, no es seguro que estas oscilaciones puedan funcionar en sociedades en proceso de transición democrática de la misma manera que han operado en Francia, una democracia ya consolidada, y por obra de un político hábil y experimentado como Mitterrand. Además, si los partidos de la mayoría parlamentaria rechazan la legitimidad del jefe del ejecutivo para continuar en su cargo, podría abrirse un período de incertidumbre, de punto muerto o de confrontación.

El tercer y último escenario es el del gobierno dividido minoritario que, de acuerdo con Garrido (2006) es el más problemático tanto para el presidencialismo como para el semipresidencialismo.

En el caso del semipresidencialismo, y tratándose de democracias multipartidistas, fragmentadas o polarizadas, el resultado de este escenario depende de la fortaleza o debilidad del partido que apoya al presidente y de la posición de éste en relación con el resto de los partidos. La habilidad de los políticos también resulta fundamental, y se exige de ellos una mayor voluntad de cooperación política que en otros diseños constitucionales, para disminuir las tensiones y los conflictos. Como señala Skach (citada por Garrido, 2006), el gobierno minoritario dividido en un sistema semipresidencial combina los tipos más problemáticos de gobierno presidencial y parlamentario (gobierno dividido y gobierno minoritario, respectivamente). El presidente está dividido de la asamblea, la asamblea está dividida contra sí misma, y el presidente está usualmente dividido contra su primer ministro. Esto hace al gobierno vulnerable a la quiebra de la democracia, en virtud de coaliciones cambiantes y remodelaciones gubernamentales de un lado, y continua intervención presidencial y uso de sus poderes reservados, por otro.

Garrido (2006) distingue analíticamente dos situaciones bajo el subtipo del gobierno dividido mayoritario en democracias semipresidenciales: un gobierno parlamentario minoritario en sentido estricto, y un gobierno presidencial que cuenta con la aquiescencia parlamentaria. La tendencia hacia una u otra pauta de gobierno dependerá esencialmente del número y tipo de partidos políticos, del resultado siempre azaroso de las estrategias y la campaña presidencial.

En el caso de los sistemas presidenciales, es inevitable que el político con tendencias suprapartidistas o el outsider que ha alcanzado la presidencia se vea en una difícil situación para afirmar su autoridad, designar un gabinete afín y construir una sólida base de apoyo legislativo (Garrido, 2006). La pérdida de apoyo puede inclusive producirse con el tiempo dentro de los


propios partidos que respaldan al ejecutivo, al distanciarse de los presidentes los candidatos con más probabilidad en la futura elección presidencial.

Finalmente, resulta importante destacar que la elección de outsiders y la combinación de sistemas presidenciales y semipresidenciales con gobiernos divididos minoritarios, puede conducir a una democracia “delegada o delegativa”, término con el que O’Donnell (citado por Garrido, 2006, pág. 40) designa a un tipo de democracia opuesto a las democracias representativas o institucionalizadas. Ello queda reflejado en la frágil naturaleza del presidencialismo en Brasil, Perú, Ecuador, Corea y Venezuela, entre otros; y del semipresidencialismo, especialmente en Rusia y en Ucrania. De hecho, como Garrido (2006) destaca, la mayor parte de las crisis políticas que acabaron con el mandato presidencial en América Latina entre 1985 y 2005, se dieron en el marco de gobiernos divididos minoritarios.

3. Primeros ministros y gabinetes

Garrido (2006) distingue diversos subtipos de gobierno presidencial y semipresidencial, teniendo en cuenta las facultades del presidente y la asamblea en la designación del gabinete.

Con relación al sistema presidencial, en algunos casos el presidente debe consultar con el congreso los nombramientos de su gabinete (tal el caso de EEUU, Corea y Filipinas), y a veces la asamblea puede censurar a los ministros (como en el Uruguay). En el caso de la destitución o cese de ministros, la influencia potencial de la asamblea en la formación de gabinetes es relativamente reducida en fórmulas de responsabilidad ministerial en las que es necesaria una mayoría calificada para censurar a los ministros, como en Costa Rica, Paraguay y Guatemala. Se asemejan más al sistema parlamentario aquellos sistemas en los que basta una mayoría absoluta para la destitución de ministros, como en Colombia. Ningún régimen presidencialista contempla la posibilidad de disolución del parlamento, como sí ocurre en los sistemas semipresidenciales.

Con relación a las formas de gobierno semipresidencial, en materia de prerrogativas presidenciales, para el nombramiento del primer ministro y su gabinete pueden distinguirse varias modalidades. En el subtipo francés llamado semipresidencialismo monista, parlamentarizado o de confianza parlamentaria, el presidente designa al primer ministro y ministros, pero éstos sólo pueden permanecer en su cargo si el parlamento no muestra su oposición. Ello lleva a que el presidente procure siempre designar ministros aceptables para la cámara, lo que fomenta la negociación y el compromiso entre el presidente y la asamblea sobre tales nombramientos. En el caso de un enfrentamiento institucional, es previsible que, como sólo la asamblea tiene poder para destituir al gabinete, el primer ministro se sienta más inclinado a cooperar con la asamblea y a distanciarse del presidente. A este subtipo responden los casos de Finlandia, Portugal, Polonia, Rumania, Lituania y Mongolia, entre otros.

El segundo subtipo es el semipresidencialismo de doble confianza, dual o presidencializado, el gabinete está sujeto a la doble confianza del presidente y el parlamento. El presidente posee además considerables poderes, entre ellos el de disolver la asamblea y otros poderes legislativos (decreto, veto, referéndum). Al haber simetría en los poderes de nombramiento y cese del gabinete, el primer ministro se mueve en un escenario de lealtad dual o confusa, lo que hace difícil predecir su estrategia más probable, aunque como destaca Garrido (2006) suelen estar más próximos al punto ideal de


presidente que de la Asamblea. Ejemplos de este modelo son Rusia, Ucrania, Armenia, Croacia y Taiwán.

Otra cuestión importante a ser considerada, son los tipos de gabinete que pueden configurarse en el presidencialismo y semipresidencialismo.

Así, es posible distinguir (Garrido, 2006):

Gabinetes de coalición estructurada: formados por dos o más partidos y una selección ministerial basada en criterios partidistas. Es el tipo de gabinete característico de los sistemas semipresidenciales parlamentarizados, que desarrollan una lógica parlamentaria a causa de los limitados poderes presidenciales en el proceso de formación de gobiernos (Eslovenia, Finlandia, Irlanda, Mongolia, Portugal, etc.).

Gabinetes de coalición poco estructuradas: combinan los compromisos de gobierno con dos o más partidos, con un criterio de selección ministerial mixto (partidario y no partidario). Son frecuentes en los sistemas presidencialistas.

Gabinetes o gobiernos de cooptación: implican la extensión de carteras ministeriales a ciertos miembros de dos o más partidos (un criterio mixto de selección ministerial) sin alcanzar un acuerdo de colaboración con los dirigentes de estos partidos. Suponen por ello una forma de cooperación informal, coyuntural y ad hoc. Son frecuentes en los sistemas presidencialistas, con partidos débiles o indisciplinados.

Gabinetes no partidarios: basados en una concepción extraparlamentaria, suprapartidista y a veces incluso antipartidista, y compuestos primordialmente por tecnócratas, independientes sin vínculos con los partidos o leales y colaboradores del presidente. Son frecuentes en algunas democracias presidenciales, como el Ecuador, Corea del Sur y Filipinas; y en las democracias semipresidenciales presidencializadas o dualistas, como Rusia, Ucrania, Taiwán o Armenia.

4. Poderes legislativos del presidente

De acuerdo con Garrido (2006), los poderes formales legislativos en las democracias presidenciales exceden notablemente de los poderes otorgados a los presidentes en las democracias semipresidenciales.

Ahora bien, no en todas las democracias presidenciales los presidentes detentan los mismos poderes legislativos, pudiéndose distinguir presidencias fuertes, basadas sobre todo en poderes reactivos de veto, y presidenciales débiles, en las que los presidentes son marginales al proceso legislativo.

En el primer caso, presidencias reactivas, según la terminología de Garrido (2oo6)- el poder de veto del que goza el presidente sólo puede ser dejado sin efecto por una mayoría extraordinaria de la asamblea. Ello implica que –habiendo gobierno dividido- cuando la mayoría parlamentaria intenta desarrollar políticas opuestas a las que defiende el presidente, resulta fácil que la situación derive hace el inmovilismo y el estancamiento. Ello no ocurre normalmente en las democracias semipresidenciales, en donde sólo excepcionalmente los presidentes tienen esta prerrogativa.

En aquellos países en los que el presidente sólo tiene un poder débil de veto2 o carece de él (situación que se da en la mayoría de sistemas

2 Fundamentalmente, este subtipo corresponde a los sistemas que posibilitan superar el veto

presidencial mediante la insistencia de una mayoría simple de los miembros de la asamblea.


semipresidenciales, y en unos pocos regímenes presidenciales como Venezuela, Nicaragua, Paraguay o México), su influencia en la producción legislativa podría verse muy reducida con la oposición del Congreso. Esto es, la mayoría parlamentaria puede marginar al presidente en la formación e implementación de la agenda legislativa, lo que asemeja el proceso al de una democracia parlamentaria.

Finalmente, una variante de este tipo de configuración de poderes legislativos es la presidencia proactiva, caracterizada por un jefe de Estado con una débil capacidad de veto (anulable por una mayoría relativa o absoluta) pero con autoridad suficiente para promulgar decretos o con una amplia capacidad de iniciativa legislativa. Aquí, los presidentes pueden establecer nuevas leyes sin necesidad de una autorización previa por el parlamento, generando así, por sí mismos, un nuevo status quo. De acuerdo con Garrido (2006), una hábil utilización por parte del presidente de su poder de decretar nuevas políticas, lo acerca a las presidencias reactivas fuertes, con la diferencia de que en estas últimas, el presidente se mueve dentro de un status pasivo (sólo reacciona ante las propuestas del congreso), mientras que en las proactivas, asume una posición interventora que le permite determinar más claramente la agenda política.

3.3. Presidencialismo y democracia en

América Latina. Brasil.

En los 80’ se inició un interesante debate respecto a las ventajas y desventajas del gobierno presidencial, alimentado por la sucesión de transiciones a la democracia en el sur de Europa, América Latina, Europa Central, Asia y África. Sin embargo, las principales discusiones se enfocaron en nuestra región, y giraron en torno a la siguiente pregunta:

El presidencialismo latinoamericano, ¿ha contribuido a los problemas de gobernabilidad y estabilidad democrática?

La relevancia de este debate en Latinoamerica se manifestó no sólo en el plano académico, sino en una serie de propuestas concretas para la modificación de los sistemas presidencialistas e incluso, su reemplazo por gobiernos parlamentarios:

Brasil: fue el país en el que el debate llegó más lejos, en cuanto que existió la posibilidad real de que el Congreso Constituyente de 1987-1988 votara la instauración de un sistema semipresidencialista. En 1993, se realizó además un referéndum acerca del sistema de gobierno, en el que el presidencialismo triunfó con facilidad a pesar de los sondeos previos, que mostraron un apoyo mayoritatio a las propuestas de reforma.

Argentina: Alfonsín conformó una comisión de expertos para producir propuestas de reforma hacia un gobierno parlamentario.

Colombia: Adoptó en 1991 una constitución para rectificar la falta de armonía entre el Congreso y el presidente.

Chile: Se debatieron reformas constitucionales que postulaban un nuevo entramado de relaciones entre el PE y el PL.


Bolivia: Se debatió la posibilidad de reforma del sistema político en el Congreso Constituyente de 1993.

Sin embargo, ninguna de las propuestas mencionadas superó el debate.

Gran parte del debate fue iniciado a partir de la ensayo de Juan Linz llamado “Democracia presidencial o parlamentaria: ¿Hay alguna diferencia?” del año 1984. En él, el autor argumentaba que los sistemas presidencialistas generaban inestabilidad democrática en América Latina.

Shugart y Mainwaring (2004) analizaron los términos de este debate, llegando a la conclusión de que no existe una forma de gobierno mejor que otra universalmente. Simplemente, se dan condiciones diferentes (incluyendo el sistema de partidos y los distintos grados de conflicto social y de desarrollo económico) que hacen que los sistemas políticos funcionen mejor o peor.

Para demostrar su tesis, los autores desarrollan tres argumentaciones, en torno a los siguientes temas:

1) Manifiestan su escepticismo sobre el punto de vista dominante que sostiene que el presidencialismo es inestable.

2) Muestran que las diferencias al interior del presidencialismo son muchas y profundas, y que sus variaciones pueden ser tan amplias como las que existen entre presidencialismo y parlamentarismo, variaciones que dependen fundamentalmente de los poderes constitucionales asignados al presidente y el tipo de partidos y de sistema de partidos.

3) Señalan la dependencia del funcionamiento del presidencialismo respecto de otras instituciones (los poderes legislativos del presidente y el sistema de partidos) y de las condiciones societales.

Se toman a cuatro países como estudios de caso:

Brasil: para los autores, ha sido una combinación de sistema de partidos fragmentados, partidos indisciplinados y federalismo lo que ha modelado el presidencialismo brasileño. Los presidentes gozan en este país de amplias facultades legislativas; sin embargo, poseen poco poder partidario para llevar a cabo sus agendas. Se trata en definitiva de la combinación de un presidencialismo fuerte con un sistema pluripartidista fragmentado, que hace que los presidentes no obtengan mayorías en el congreso (Desde 1950 ningún presidente ha tenido mayoría parlamentaria).

Cuando los presidentes gozan de la aprobación popular, son apoyados por políticos de todos los colores, pero cuando pierden el favor del público suelen tener dificultades para retener el apoyo legislativo. En consecuencia los presidentes encuentran problemas para formular e implementar políticas en tiempos difíciles, y se ven forzados a gobernar en forma ad hoc y a eludir a las instituciones democráticas, en especial al Congreso y a los partidos. (Shugart y Mainwaring, 2004, pág. 15).

Colombia: el presidente cuenta con amplios poderes constitucionales pero tiene problemas para conseguir apoyos reales, en Parlamentos fragmentados y bipartidistas. Entre 1974 a 1990, todos los paquetes de reforma presentados por el ejecutivo fueron rechazados por el Congreso, o aprobados de forma fragmentaria. A ello se agrega como característica del sistema político el patronazgo:

Los poderes delegados constitucionalmente al Presidente forman parte de los medios a través de los cuales los políticos en busca de patronazgo delegan en


el Ejecutivo el grueso de la formulación de políticas nacionales, pero esos políticos cuentan con numerosos medios para impedir el uso de esos poderes en contra de sus propias necesidades movilizadas por el patronazgo” (Shugart y Mainwaring, 2004, pág. 16).

México: durante mucho tiempo, los presidentes mexicanos han sido los líderes indiscutidos del único partido con posibilidades reales de ganar las elecciones, dadas sus enormes ventajas en términos de recursos y capacidad de manipulación de los resultados electorales. El nombramiento del futuro presidente se daba sin competencia interpatidaria ni intrapartidaria, sino por la voluntad del presidente en curso, asegurando así la continuidad entre las administraciones. Ello desincentivaba fuertemente la oposición al Presidente, que en definitiva, derivaba su poder no tanto de su aparente predominio constitucional, sino de sus abrumadores poderes partidarios.

Argentina: se caracteriza por contar con un ejecutivo fuerte, tanto constitucionalmente como dentro del sistema de partidos. De acuerdo con Mark Jones “el predominio de los dos principales partidos, el carácter disciplinado de los mismos y el federalismo ayudaron al sistema a alcanzar la estabilidad democrática aún ante severos problemas económicos.” (citado por Shugart y Mainwaring, 2004, pág. 17). Por otra parte, existen otros factores institucionales que han permitido a los presidentes adoptar actitudes arrogantes respecto a las instituciones democráticas. Tal ha sido el caso del uso de los decretos de necesidad y urgencia, la delegación de facultades, el control de la Corte Suprema de Justicia y el control del presupuesto y de los ingresos fiscales. Ello ha derivado en un ejecutivo inusualmente dominante para un sistema presidencialista democrático.

Retomando el análisis del debate, los autores plantean que el argumento empírico contra el presidencialismo se basa mayormente en la experiencia latinoamericana, ignorando que:

La democracia presidencialista ha existido sobretodo en América Latina, por lo que es dificil separar los obstáculos para la democracia en la región que se derivan del tipo de régimen y los que se originan en factores socioeconómicos de otra índole.

El parlamentarismo ha existido sobretodo en Europa y ex colonias, lo que debería inducirnos a sospechar de los argumentos que sostienen que funcionaría igualmente bien en otros contextos.

La mayor parte de las críticas al presidencialismo parten de la observación de que pocas de las democracias que han sido estables por mucho tiempo, son presidencialistas.

Stepan y Skach (citado por Shugart y Mainwaring, 2004, pág. 26) señalan que de un total de 43 Democracias consolidadas existentes en el mundo entre los años 1979 y 1989, había 34 sistemas parlamentarios, 2 semipresidenciales y sólo 5 presidenciales.

Además, sostienen que, comparados con los sistemas presidencialistas, los parlamentarios que fueron democráticos durante por lo menos un año entre 1973 y 1989 tenían mayores posibilidades de haber sido democráticos en

¿Qué evidencias empíricas existen en contra de los sistemas presidencialistas?


forma continua durante al menos diez años consecutivos en ese período, y que tenían probabilidades menores de haber experimentado un golpe militar mientras eran democráticos.

Para Shugart y Mainwaring (2004), el estudio que comentamos, y la mayor parte de los estudios que presentan pruebas de este tipo caen presos de cierta parcialidad en la selección, y por lo tanto, de correlaciones espurias. Algunas de las deficiencias detectadas por estos autores son las que siguen:

Si el parlamentarismo aparece más a menudo en sociedades que presentan condiciones contextuales más favorables para la democracia, la correlación puede surgir de la parcialidad de la selección y no de las fortalezas y debilidades inherentes al diseño institucional.

La mayor parte de los fracasos del presidencialismo que atrajeron la atención de los críticos se produjeron en el marco de una ola de rupturas en los 60 y 70, sobre todo en América Latina. Dada la ausencia de sistemas parlamentarios en la regió, no es posible estar seguros de que esos colapsos resultaran más del presidencialismo que de las condiciones más generales que afligían a la democracia sudamericana.

La naturaleza epocal de las rupturas de democracias presidenciales en los 60 y 70 se pone más en evidencia si se toma en consideración la ola previa de colapsos democrátiocos de los años 20 y 30: en esos años, las democracias cayeron en Alemania, Italia, Portugal, España y los Estados bálticos, todos ellos parlamentarios con la excepción de Alemania.

Los estudios reseñados no tienen en cuenta el tamaño de la población, ni el nivel de ingresos ni la herencia cultural. La mayor parte de los regímenes parlamentarios corresponde a países con un nivel de ingresos elevado, una población reducida de gran homogeneidad cultural y con una fuerte herencia colonial británica, todas variables contextuales fundamentales para la democracia. Por el contrario, los Estados presidenciales suelen ser grandes y cultural y socialmente heterogéneos (tal el caso de EEUU, Brasil, Argentina, México).

Existen más probabilidades de que el Presidencialismo sea adoptado en América Latina o África que en otras partes del mundo, y es posible que estas partes del mundo enfrenten obstáculos más formidables para la democracia cualquiera sea su forma de gobierno. Por otra parte, el Parlamentarismo ha sido el régimen elegido en la mayor parte de Europa y en las ex colonias británicas (un alto porcentaje de las cuales son microestados), donde posiblemente las condiciones para la democracia sean en general más favorables. Así, existen razones para ser cautelosos en lo que se refiere a la correlación observada entre forma de constitucional y éxito de la democracia, pese a lo impresionante que esa correlación pueda parecer en un principio. (Shugart y Mainwaring, 2004, pág. 36).


Shugart y Mainwaring (2004) destacan como principales argumentos en contra del presidencialismo los siguientes:

El mandato fijo del cargo presidencial es muy rígido y resta flexibilidad al régimen, a diferencia de lo que ocurre en los sistemas parlamentarios (mecanismo de no confianza y disolución). Ello se hace evidente sobre todo en momentos de crisis, en cuanto que los intentos de deponer a un presidente incapaz hacen peligrar al propio régimen, por lo que resulta muy difícil su remoción. A su vez, el presidente tampoco puede reforzar su autoridad mediante un voto de confianza o disolviendo el parlamento para convocar a nuevas elecciones. Por consiguiente su liderazgo puede ser más débil que el de algunos primeros ministros. El mandato fijo también es un obstáculo para la continuidad de buenos gobiernos, en cuanto que la mayor parte de las constituciones prohiben la reelección. En consecuencia, los buenos presidentes cuentan con poco tiempo para llevar a cabo sus proyectos, y son dejados cesantes aun cuando la población continúe apoyándolos.

Mayor tendencia al inmovilismo que los sistemas parlamentarios, en virtud de dos razones: 1) Los presidentes pueden no contar con mayorías parlamentarias, engendrando gobiernos débiles. 2) No existen mecanismos (salvo extra-constitucionales) para poder gobernar sin mayorías parlamentarias. De allí que el inmovilismo pueda ser la causa de una grave crisis. Como señala Linz, dado que ambos poderes derivan su poder del voto del Pueblo, hay un conflicto siempre latente y a veces a punto de entrar dramáticamente en erupción; no hay ningún principio democrático para resolverlo, y los mecanismos que pudieran existir en la Constitución son generalmente complejos, altamente técnicos, legalistas, y por consiguiente, de dudosa legitimidad democrática para el electorado (citado por Shugart Mainwaring, 2004, pág. 38). Esto no ocurre en el parlamentarismo, en cuanto que el ejecutivo no es independiente de la asamblea, por lo que ésta puede reemplazar al gobierno por medio de un voto de no confianza.

El presidencialismo incorpora una lógica de “el ganador se lleva todo”; lo que no favorece la estabilidad democrática. Esta situación no se presentaría en el caso del parlamentarismo, que normalmente otorga representación a un mayor número de partidos, siendo necesarias en él las negociaciones para obtener apoyo mayoritario. En los sistemas presidenciales en cambio, la elección popular imbuye a los presidentes de la sensación de no tener nada que negociar ni conceder a la oposición: los ganadores y perdedores quedan claramente definidos para todo el mandato.

La elección popular directa del presidente puede favorecer la aparición de outsiders sin experiencia legislativa ni real apoyo político parlamentario o partidario. Ello puede ser un incentivo para la demagogia y el populismo.

¿Cuáles son los principales argumentos esgrimidos contra el presidencialismo?


Shugart y Mainwaring (2004) destacan como ventajas del presidencialismo las siguientes:

Mayor cantidad de opciones para los votantes: la existencia de elecciones tanto para el ejecutivo como para el legislativo proporciona a los votantes un abanico más libre de opciones, pudiendo éstos inclusive dar su apoyo partidario a un candidato o partido en el plano legislativo, y a otro para la jefatura del ejecutivo.

Responsabilidad e identificabilidad electoral: La accountability electoral designa el grado y los medios con que los funcionarios electos son electoralmente resposables ante los ciudadanos. La identificabilidad a su vez refiere a la capacidad de los votantes para realizar una elección informada antes de los comicios, basada en su capacidad para calcular el abanico probable de gobiernos que puedan resultar de las elecciones. En estos aspectos, el presidencialismo es superior al parlamentarismo. En primer lugar, como el presidente es elegido en forma directa, éste y su partido pueden ser juzgados por los votantes en elecciones subsiguientes, máxime cuando se permite la reelección. En el parlamentarismo en cambio, el ciudadadano no puede estar seguro acerca de cómo votar a favor o en contra de un potencial jefe del ejecutivo. En segundo lugar, y con relación a la identificabilidad, la misma es mucho más elevada en el presidencialismo (sobre todo en los sistemas de pluralidad simple en una sola vuelta electoral), ya que los votantes reconocen a quienes compiten por el control del ejecutivo y establecen una conexión lógica inmediata entre su candidato o partido preferido y su voto óptimo. Ello no ocurre en el parlamentarismo, en donde muchas veces (en situaciones de pluripartidismo) los votantes no pueden predecir cuál será el efecto de su voto en la composición del ejecutivo.

Independencia del congreso en cuestiones legislativas: en el presidencialismo, los legisladores ejercen un juicio independiente sobre los asuntos legislativos, lo que puede alentar la construcción de coaliciones amplias en cuanto que, ni siquiera un presidente mayoritario, tiene la garantía de un apoyo sin reservas por parte de sus partidarios en el congreso. En cambio, cuando en un sistema parlamentarista, el partido de un primer ministro cuenta con una mayoría, éste puede gobernar casi sin controles si el sistema electoral asegura una mayoría de escaños para el partido.

Mandatos fijos versus inestabilidad del gabinete: la flexibilidad de los sistemas parlamentarios para reemplazar gabinetes también puede ser un factor de inestabilidad. Las crisis terminales de muchos sistemas parlamentarios fallidos (como Turquía y Somalía) han sobrevenido precisamente a causa de la dificultad para sostener gabinetes viables. De allí que no debe suponerse que la compatibilidad entre coaliciones pluripartidistas y laestabilidad del régimen en Europa sea transferible al mundo menos desarrollado. El presidencialismo por el contrario, eleva el umbral para la remoción del jefe del ejecutivo; sus oponentes deben por lo tanto, esperar hasta el final del mandato o promover gobiernos no democráticos. Ello proporciona más estabilidad al proceso de toma

¿Qué ventajas puede presentar el presidencialismo respecto al parlamentarismo?


de decisiones que el frecuente desmantelamiento y reconstrucción de gabinetes que aqueja a algunos sistemas parlamentarios.

El presidencialismo puede impedir los juegos en que „el ganador se lleva todo‟: el parlamentarismo no ofrece ninguna ventaja a este respecto, ya que cuando se da en ellos la existencia de un partido mayoritario disciplinado, ello supone escasos controles sobre el partido gobernante, y por consiguiente, promueven más que los sistemas presidencialistas un enfoque donde el ganador se lleva todo (un solo partido controla el ejecutivo y el legislativo durante un plazo prolongado). El presidencialismo en cambio, se basa en un sistema de pesos y contrapesos, fundamento de la adopción del sistema estadounidense. Tales pesos y contrapesos inhiben las tendencias a que el ganador se lleve todo, ya que los opositores al presidente siempre pueden controlar votos decisivos en el congreso, poniéndole límites y frenando sus iniciativas. Un congreso controlado por la oposición puede inclusive conservar la iniciativa en la legislación, como sucede a menudo en los Estados Unidos.

De acuerdo con Shugart y Mainwaring (2004), cuando se califica a una presidencia como “fuerte” o “débil”, se está hablando de la capacidad que tienen los presidentes de poner su propio sello a las políticas o llevar su propia agenda. Existen en este sentido dos formas principales a través de las cuales los presidentes pueden tener esa influencia:

1. Que posean poderes constitucionales inherentes al cargo de presidente, que obliguen a que sus preferencias sean tomadas en consideración a la hora de aprobar leyes;

2. Que tengan control sobre sus propios partidos, y que éstos controlen una mayoría de escaños en el congreso (poderes partidarios).

Los poderes constitucionales y partidarios interactúan para determinar el grado de influencia que tienen los presidentes sobre las políticas, y por lo tanto, su fortaleza, pudiéndose dar diversas situaciones. Así, los presidentes sin autoridad constitucional independiente sobre la legislación, serían muy débiles si no tuvieran control sobre un partido mayoritario, pero parecerían dominantes – a pesar de su debilidad constitucional- si fueran los líderes indiscutidos del partido mayoritario. A su vez, presidentes con poderes legislativos sustanciales pueden ejercer una influencia significativa sobre la legislación aún si sus partidos carecieran de una mayoría legislativa.

Respecto a los tipos de poderes legislativos, debemos distinguir entre:

Poderes proactivos: son aquellos que permiten al presidente establecer un nuevo statu quo. Tal es el caso del poder de decreto y el poder exclusivo de iniciativa legislativa.

Poderes de decreto: Si el presidente puede firmar un decreto que se convierte en ley en el momento en que es firmado, ha establecido efectivamente un nuevo status quo. Aquellas constituciones que confieren esta autoridad permiten que lospresidentes sean muy poderosos (tal es el caso de Brasil, Argentina y Colombia); sin embargo, usualmente también permiten que el congreso rescinda o enmiende el decreto si así lo decide. Ahora bien: aún cuando una

¿De qué variables depende el desempeño de los diferentes sistemas presidencialistas, en cuanto poder de los presidentes para formular políticas?


mayoría pueda rescindir un decreto, el presidente sigue desempeñando un papel fundamental a la hora de dar forma a la legislación por 3 razones: 1) un decreto presidencial es ya una ley antes de que el poder legislativo tenga la oportunidad de reaccionar ante ella; 2) los presidentes pueden invadir la agenda del Congreso con una avalancha de decretos, haciendo difícil que éste tenga tiempo de considerarlas antes de que produzcan efectos irreversibles; y 3) un presidente puede hacer uso estratégico de su poder de decreto, para diseñar políticas respecto a las que la mayoría parlamentaria sea indiferente entre el status quo y el decreto.

El poder exclusivo de iniciativa legislativa: Varios presidentes tienen, además del poder de veto y de decreto, el derecho de iniciativa exclusiva para las propuestas legislativas en ciertas áreas de políticas, como presupuesto, política militar, creación de nuevas reparticiones, políticas tarifarias y crediticias. Usualmente, la autoridad del congreso para modificar un proyecto enviado por el presidente no tiene restricciones, por lo que se trata simplemente de un poder de guardabarrera. Hay sin embargo, algunas constituciones en las cuales no sólo se le prohibe al congreso considerar cambios en algunas áreas de políticas reservadas al ejecutivo, sino que también se restringe su poder para proponer enmiendas (ejemplo: Brasil, Colombia, Chile y Perú respecto a temas presupuestarios).

Poderes reactivos: son aquellos que sólo permiten al presidente defender el statu quo contra las tentativas de cambio de una mayoría legislativa. Los más frecuentes son el poder de veto (e insistencia) y el veto parcial.

Veto (e insistencia): los presidentes que detentan este poder pueden firmar o vetar una ley enviada hasta su despacho por el congreso. Si es vetada, prevalece el status quo, a menos que el congreso logre superar ese veto. Los requisitos para superar los vetos presidenciales varían desde una mayoría simple (en donde en definitiva no hay veto sino una oportunidad de retrasar la promulgación y pedir una reconsideración) hasta el veto casi absoluto, donde ningún proyecto es ley sin la aprobación presidencial (salvo referendum). Los procedimientos más comunes exigen mayoría absoluta (Brasil y Colombia) o de dos tercios (Argentina y Chile).

Veto parcial: los presidentes pueden vetar disposiciones específicas de una ley en algunas constituciones, como la argentina y la brasileña. En el caso de un verdadero veto parcial, los presidentes pueden promulgar los items o artículos de la ley con los cuales están de acuerdo, a la vez que vetar y devolver al congreso para su reconsideración sólo las porciones vetadas.


Pluripartidismo, federalismo fuerte y presidencialismo en Brasil

De acuerdo con Shugart y Mainwaring (2004), el presidencialismo brasileño ha sido afectado por la combinación de tres rasgos institucionales: 1) los presidentes han tenido poderes amplísimos; 2) el sistema de partidos es altamente fragmentado (los presidentes se encuentran en una situación de gobierno de coalición informal o un presidencialismo de minoría) y los partidos “atrapatodo” han sido comparativamente indisciplinados (con lo que hacen difícil que el presidente pueda confiar exclusivamente en los canales de apoyo partidarios); y 3) finalmente, el federalismo ha modelado el funcionamiento del presidencialismo brasileño.

Con esta combinación de rasgos institucionales, los presidentes tienen poderes constitucionales amplísimos pero poderes partidarios débiles. En resumen, la combinación presidencialismo, sistema pluripartidista fragmentado, partidos indisciplinados y federalismo fuerte es a menudo difícil.

En principio, un presidente con importantes poderes proactivos es más fuerte que otro con grandes poderes reactivos, puesto que el primero puede ignorar al congreso al hacer la ley, mientras que el segundo sólo puede evitar que el congreso altere el status quo. Sin embargo, un presidente cuyos decretos sean constantemente anulados es probablemente más débil que uno que tiene un poder de veto que requiere una mayoría extraordinaria, dado que sus opiniones deben ser tomadas en cuenta para aprobar cada ley.

Por otra parte, los presidentes partidarios del status quo aparecen fuertes frente al Congreso si tienen poder de veto, pero los que desean más de una determinada política aparecen débiles. En cuanto a los poderes de decreto, los presidentes que quieren más acción que el Congreso aparecen como fuertes, porque pueden emitir un decreto que lleve a la política más lejos de lo que el Congreso quiere.

Los poderes constitucionales de los presidentes sobre las legislaciones entran a jugar especialmente cuando ellos carecen de una base sólida de apoyo, es decir, cuando carecen de poderes partidarios (Shugart y Mainwaring, 2004).


4. FORMAS DE GOBIERNO II.

LOS SISTEMAS

PARLAMENTARIOS

En esta unidad, continuaremos el tema de la unidad anterior, esta vez poniendo el énfasis en el sistema parlamentario, que es el sistema predominante en el mundo. Se estudiarán las principales características del parlamentarismo en sus diferentes subtipos, desarrollando el ejemplo de parlamentarismo del Reino Unido e Irlanda del Norte, como exponente paradigmático de este sistema.

4.1. Los sistemas parlamentarios

Los sistemas parlamentarios deben su nombre a su principio fundador, o sea, que el Parlamento es soberano. Por lo tanto, los sistemas parlamentarios no permiten una separación entre el gobierno y el parlamento: su característica primordial es que el ejecutivo-legislativo se comparte, o en otras palabras, se requiere que los gobiernos sean designados, apoyados y eventualmente destituidos por el voto del parlamento (Sartori, 2003).

En el sistema parlamentario se comparte el poder. En este sentido, Sartori (2003) señala que el jefe de gobierno puede relacionarse con los demás integrantes del mismo como:

Un primero por encima de sus desiguales: es el caso del Reino Unido, en donde el jefe del ejecutivo es a la vez jefe de partido, quien difícilmente puede ser destituido por el voto del parlamento, y que designa o cambia a los ministros de su gabinete según le plazca. De manera que este “primero” gobierna sobre sus ministros y de hecho puede contradecir sus órdenes.

Un primero entre desiguales: es el caso del canciller alemán, que puede no ser el líder del partido oficial, y sin embargo, no se le podría destituir mediante un mero voto parlamentario de no confianza. Es decir, se espera que permanezca en el cargo aunque los miembros de su gabinete cambien. De modo tal que este “primero” puede destituir a sus ministros, pero éstos no lo pueden destituir a él.

Un primero entre iguales: es el caso de los primeros ministros en un sistema parlamentario ordinario, que caen con su gabinete, que generalmente deben incluir en el gabinete a ministros que le son impuestos, y que tienen poco control sobre el grupo.

Para el autor que comentamos, esta escala indica que un primer ministro inglés puede gobernar mucho más efectivamente que un presidente estadounidense, y que por otra parte, no hay ninguna ventaja en reemplazar a un presidente (primus solus) por un primero entre iguales. En otras palabras, un primer ministro que no puede controlar a sus ministros y que no tiene la libertad de elegirlos, en realidad no está “al frente”.


De allí que la conclusión a la que arriba Sartori (2003) es que las formas de compartir el poder que realmente ofrecen la promesa de gobernar, son las dos primeras mencionadas supra: un primero por encima de sus desiguales, y un primero entre desiguales, lo que equivale a sugerir que los casos interesantes en que el gobierno parlamentario funciona son los sistemas de primer ministro que comprenden desde la variante inglesa a la alemana.

4.2. El Modelo Westminster

De acuerdo con Lijphart (2000), la expresión “modelo de Westminster” o modelo mayoritario, puede designar un modelo general de democracia, o bien, de modo restringido, referirse a las instituciones parlamentarias y gubernamentales británicas (de hecho, se denomina de ese modo porque el parlamento del Reino Unido se reúne en el Palacio de Westminster, en Londres).

La versión británica es el ejemplo más original y mejor conocido de este modelo, que ha sido exportado a muchos países, tales como Canadá, Australia, Nueva Zelanda y la mayor parte de las antiguas colonias británicas en Asia, África y el Caribe.

Los diez elementos interrelacionados que conforman el modelo de Westminster –identificados por Lijphart (2000)- quedan ilustrados con las características de tres democracias, que son prototipos de sistemas mayoritarios: El Reino Unido, Nueva Zelanda y Barbados.

El modelo de Westminster en el Reino Unido

1. Concentración del poder ejecutivo en gabinetes de un solo partido y de mayoría escasa.

El órgano del gobierno británico que goza de mayor poder es el Gabinete. Por lo general, está compuesto por los miembros del partido que tiene la mayoría de escaños en la Cámara de los Comunes y la minoría no forma parte de él. Dado que en el sistema bipartidista británico los dos partidos principales poseen aproximadamente la misma fuerza, el partido que vence en las elecciones representa poco más de una mayoría estrecha, siendo la minoría relativamente amplia.

Ello determina que los gabinetes de coalición sean excepcionales, siendo la mayoría de un solo partido, como encarnación del principio del gobierno de la mayoría: otorga un vasto poder político para gobernar como representante de y en interés de una mayoría que no tiene proporciones abrumadoras (Lijphart, 2ooo).

2. El predominio del gabinete

El Gabinete depende de la confianza del Parlamento. En teoría, la Cámara de los Comunes controla el Gabinete, pero en la realidad, la relación está invertida: como el Gabinete se compone de los líderes de una partido mayoritario cohesionado en la Cámara de los Comunes, normalmente se ve respaldado por la mayoría en dicha cámara, por lo que el Gabinete domina claramente frente al Parlamento.

Como el liderazgo del Gabinete depende del apoyo mayoritario de la cámara de los comunes y de la cohesión del partido de la mayoría, aquellos pierden su posición dominante si falta alguna de estas condiciones.


Más que el sistema parlamentario, es el sistema bipartidista el que origina el predominio del ejecutivo, ya que en los parlamentos multipartidistas, los gabinetes, que suelen ser de coalición, tienen una menor preponderancia.

3. Sistema bipartidista

La política británica está dominada por dos grandes partidos: el Conservador y el Laborista. Entre ellos, consiguen el grueso de los escaños, y son los que forman normalmente los gabinetes.

Los sistemas bipartidistas tienden a ser sistemas de partido uni-dimensionales. Ello significa que las políticas de los partidos difieren en lo concerniente a una dimensión, las cuestiones socioeconómicas. En el espectro izquierda-derecha los laboristas representan las preferencias de centro-izquierda, y los conservadores las de centro-derecha. Ello también se ve reflejado en el modelo de apoyo de los votantes: los trabajadores tienden a dar su voto a los candidatos laboristas y la clase media a los conservadores. Los liberales y liberal-demócratas por su parte, ocupan una posición de centro.

La única ligera excepción a la uni-dimensionalidad del sistema de partidos es que una cuestión de política exterior (la pertenencia a la Unión Europea), ha sido fuente frecuente de divisiones tanto dentro como entre los partidos Conservador y Laborista.

4. Sistemas de elecciones mayoritario y no proporcional

La Cámara de los Comunes es un amplio órgano legislativo compuesto por un número de miembros que oscila entre los 625 de 1950 y los 659 de 1997 1 (Lijphart, 2000). Los miembros son elegidos en distritos uninominales de acuerdo con el método de la mayoría relativa o, sistema del que „llega del primero‟. (Lijphart, 2000)

Este sistema produce resultados muy desproporcionales, en cuanto que generalmente, el partido vencedor consigue claras mayorías de escaños con porcentajes que apenas superan el 40% de los votos. Por eso Rae (citado por Lijphart, 2000, pág. 26) se refiere a “mayorías fabricadas”, es decir creadas de manera artificial por un sistema electoral a partir de meras mayorías relativas de votos. Por consiguiente, el Reino Unido es una democracia de mayoría relativa, más que una democracia mayoritaria, en la medida en que la desproporcionalidad del método electoral puede producir un vencedor global que no ha logrado obtener una mayoría relativa de votos.

El sistema electoral no proporcional ha sido especialmente adverso para liberales y liberal-demócratas, quienes se han mostrado favorables a la introducción de alguna forma de representación proporcional. Sin embargo, dado que la mayoría relativa ha beneficiado muchísimo a los Conservadores y Laboristas, éstos han seguido aferrados al viejo método no proporcional.

5. Pluralismo de grupos de interés

Al concentrar el poder en manos de la mayoría el modelo de Westminster establece un modelo de gobierno contra oposición que propicia la competencia y el enfrentamiento, no sólo respecto a los partidos, sino también con relación a los grupos de interés. Se trata de un sistema de pluralismo competitivo, caracterizado por una multiplicidad de grupos de

1 De acuerdo con los resultados de las elecciones de 2010, la Cámara de los Comunes posee un total de 646 escaños, de los cuales 306 pertenecen al Partido Conservador, 258 al Laborista, 57 al Liberal y los 28 restantes se hallan repartidos entre 7 partidos menores.


interés que ejercen presiones en el gobierno de forma competitiva y falta de coordinación. Ello contrasta con el corporatismo de grupos de interés, caracterizado por la búsqueda de acuerdos en materia de políticas socioeconómicas. El sistema de grupos de interés del Reino Unido es claramente pluralista, con excepción del Contrato Social del ‟75.

6. Gobierno unitario y centralizado

El Reino Unido es un Estado unitario y centralizado. Los gobiernos locales realizan una serie de funciones importantes, pero son criaturas del gobierno central y sus poderes no están garantizados constitucionalmente. A nivel financiero dependen del gobierno central, y no tienen áreas geográficas y funcionales claramente delimitadas de las que queden fuera la mayoría parlamentaria y el Gabinete (Lijphart, 2000).

Existen dos excepciones a este esquema: 1) Irlanda del Norte, que está gobernada por un Parlamento y un gabinete propios que gozan de un elevado índice de autonomía; y 2) el movimiento gradual hacia una mayor autonomía de Escocia y Gales, que cuentan desde 1997 con asambleas autónomas elegidas directamente por la población de estas regiones.

7. Concentración del poder legislativo en una legislatura unicameral

Para la organización de la legislatura, el principio mayoritario de la concentración del poder implica que el poder legislativo debe centrarse en una única cámara. En tal sentido, el Reino Unido se desvía del modelo mayoritario puro, en cuanto que el Parlamento se compone de dos Cámaras: la de los Comunes (elegida por los ciudadanos) y la de los Lores (compuesta fundamentalmente por miembros de la nobleza hereditaria, aunque incluye también pares vitalicios, nombrados por el gobierno).

La relación entre ambas cámaras es asimétrica, porque casi todos los poderes pertenecen a la Cámara de los Comunes. La de los Lores sólo puede demorar la entrada en vigor de la legislación durante un año.

8. Flexibilidad constitucional

El Reino Unido posee una constitución no escrita, porque no existe un documento escrito que defina la composición de los poderes de las instituciones y los derechos de los ciudadanos. En su lugar, estos elementos se hayan recogidos en una serie de leyes básicas (Carta Magna de 1215, Declaración de Derechos 1689, Leyes sobre el Parlamento de 1911 y 1949), los principios del derecho común, las costumbres y las convenciones.

Esto tiene dos implicancias significativas: 1) la flexibilidad de la Constitución (porque no requiere mayorías agravadas para modificar las leyes constitucionales); y 2) la ausencia de revisión judicial, que se aborda en el próximo punto.

9. Ausencia de revisión judicial

No existe documento constitucional alguno que posea el estatuto de ley superior, frente al cual los tribunales puedan confrontar la constitucionalidad de la legislación regular. Por lo tanto, en lo que refiere a la Constitución, puede decirse que el Parlamento goza de autoridad última y soberana. La Soberanía Parlamentaria significa que el Parlamento dispone del derecho de aprobar y revocar leyes de todo tipo, y que además, las leyes inglesas no reconocen a ninguna persona u organismo el derecho de derogar o dejar sin efecto la legislación del Parlamento.

Una excepción a la soberanía parlamentaria viene dada por la entrada de Reino Unido en la Unión Europea en 1973, por la que tuvo que aceptar las


leyes e instituciones comunitarias como autoridades por encima del Parlamento en varias áreas. Ello implica por su parte la posibilidad de revisión de lo actuado por el Parlamento por el Tribunal de Justicia Europeo y los tribunales británicos, a fin de comprobar su adecuación a la legislación comunitaria.

De manera similar, el Reino Unido ha sido miembro de la Convención de Derechos Humanos desde 1951, y su aceptación de una cláusula optativa de esta convención en 1996 ha otorgado al Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo el derecho de revisar e invalidar cualquier actuación legislativa que vulnere la Convención.

10. Un banco central controlado por el ejecutivo

El Banco central es el responsable de la política monetaria y se considera que los bancos independientes son mejores a la hora de controlar la inflación y de mantener la estabilidad de los precios que los bancos que dependen del ejecutivo.

Ello claramente entra en conflicto con el principio del modelo de Westminster de concentrar el poder en manos del Gabinete de mayoría. De allí que el Banco de Inglaterra no haya actuado con independencia, y ha estado históricamente bajo el control del Gabinete. Recién en 1997 se le concede al Banco la facultad independiente de fijar los tipos de interés.

El modelo de Westminster en Nueva Zelanda

Muchos de los rasgos del modelo de Westminster fueron exportados a otros países de la Commonwealth; sin embargo, Nueva Zelanda ha sido el único país que adoptó el modelo en su integridad. En 1996, se alejaría del mayoritarismo, a partir de la adopción de un sistema electoral proporcional, lo que no invalida que siga siendo un importante ejemplo del modelo que analizamos.

1. Concentración del poder ejecutivo en gabinetes de un solo partido y de mayoría escasa

Durante seis décadas (desde 1935 hasta mediados de los 90), Nueva Zelanda ha tenido gabinetes de mayoría de un solo partido. El Partido Laborista y el Partido Nacional han dominado el panorama político neozelandés y se han alternado en el poder. Al adoptarse el sistema proporcional, las posibilidades se han diversificado, dándose desde entonces gabinetes de coalición y de minorías.

2. Predominio del gabinete

Durante la mayor parte del periodo de posguerra, la combinación del sistema parlamentario de gobierno y el sistema bipartidista con partidos cohesionados hizo que en Nueva Zelanda el Gabinete predominara sobre el legislativo.

3. Sistema Bipartidista

Dos grandes partidos controlaban todo el sistema de partidos, y formaron los gabinetes durante seis décadas, hasta mediados de los 90: el Laborista y el Nacional. Los primeros representaban el centro-izquierda y los segundos el centro-derecha de las preferencias políticas. Se trataba de un sistema bipartidista casi puro, ya que los terceros partidos estaban normalmente ausentes de la Cámara de Representantes.


4. Sistema de elecciones mayoritario y no proporcional

La cámara de representantes era elegida de acuerdo con el método de la mayoría relativa en distritos uninominales. Existían cuatro grandes distritos especiales, que se superponían con los distritos regulares más pequeños, reservados a la minoría maorí.

El sistema de mayoría relativa produjo –al igual que en el Reino Unido-resultados muy desproporcionales; todas las mayorías parlamentarias desde 1954 fueron prefabricadas.


El sistema de grupos de interés en Nueva Zelanda es netamente pluralista y ha mostrado altos niveles huelga y confrontación, en lugar de concertación entre sindicatos y patronales. Tanto Reino Unido como Nueva Zelanda pertenecen al pluralismo extremo dentro del espectro pluralismo-corporativismo.

6. Gobierno unitario y centralizado

El actual sistema de gobierno es unitario y centralizado, lo que no sorprende tratándose de un país de 4,4 millones de habitantes.

7. Concentración del poder legislativo en una legislatura unicameral

Nueva Zelanda tuvo una legislatura bicameral, que consistía en una cámara elegida y una cámara alta designada, pero ésta fue perdiendo poder. En 1950, se produce su abolición, quedando un sistema unicameral puro.

8. Flexibilidad constitucional

Su constitución no escrita ha consistido en una serie de leyes básicas (Leyes constitucionales de 1852 y 1986, la Leyes electorales de 1956 y 1993, y la Declaración de derechos de 1990) y diversas convenciones y costumbres.

Algunas disposiciones claves de las leyes básicas están protegidas y solo pueden ser modificadas mediante mayorías cualificadas de ¾ partes o mediante el voto mayoritario en un referéndum. De todos modos, esta protección puede ser anulada por medio de mayorías regulares, de forma que prevalece el gobierno de la mayoría.

Por ello, el parlamento neozelandés, al igual que el británico, es soberano, y puede adoptar cualquier ley, incluyendo las que modifican la constitución no escrita.

9. Ausencia de revisión judicial

La soberanía parlamentaria significa también –como en Reino Unido- que los tribunales no están autorizados a efectuar una revisión judicial de las leyes.

10. Un banco central controlado por el ejecutivo

Hasta 1989 el Banco de Reservas de Nueva Zelanda tenía una autonomía menor que el de Inglaterra. En ese año, se dicta una ley que le asigna a dicho banco la responsabilidad de controlar la inflación, que no puede superar un cierto porcentaje (cuyo nivel ha de ser negociado entre el Banco central y el Ministerio de Hacienda).

La reforma del sistema electoral

Hasta 1996 la democracia en Nueva Zelanda era claramente mayoritaria, con dos excepciones: los escaños parlamentarios reservados a la minoría maorí y el rápido cambio a favor de la autonomía del Banco Central. Sin


embargo, la adopción de la representación proporcional (RP) y las primeras elecciones mediante este procedimiento en 1996, supusieron un alejamiento radical del modelo de Westminster.

La forma de RP (representación proporcional) adoptada en las elecciones del 96 fue un sistema modelado a imitación del sistema alemán (se eligen 65 miembros por el sistema de mayoría relativa en distritos uninominales y 55 miembros mediante RP por listas de partido). El nombre del sistema es “mixto nominal-proporcional”, pero es claramente un sistema RP.

Las primeras elecciones mediante RP transformaron la política de Nueva Zelanda en varios aspectos:

- Los resultados electorales fueron mucho más proporcionales;

- Las elecciones generaron un sistema multipartidista sin precedentes, compuesto por seis partidos con representación parlamentaria;

- Ningún partido obtuvo la mayoría de los escaños;

- Al sistema de partidos se añadió una dimensión étnica: partido Primero Nueva Zelanda (encabezado por un maorí).

- Se formó un gabinete bipartidista de coalición con el Partido Nacional y el Primero Nueva Zelanda.

El modelo de Westminster en Barbados

Barbados es una pequeña isla-Estado de 281 mil habitantes, ubicada en el Caribe. Si bien en 1966 logra la independencia de Gran Bretaña, se la conoce con el nombre de la “pequeña Inglaterra” del Caribe.

1. Concentración del poder ejecutivo en gabinetes de un solo partido y de mayoría escasa

Desde su independencia, Barbados ha tenido gabinetes de mayoría de un solo partido. Sus dos partidos principales –el Partido Laborista de Barbados y el Partido Laborista Democrático- han dominado abrumadoramente la política de Barbados, y se han alternado en el poder. Desde el establecimiento del sufragio universal y del gobierno de gabinete a principios de los ‟50, la secuencia de gabinetes de mayoría de un solo partido no se ha visto interrumpida.

2. Predominio del gabinete

Los gabinetes han sido tan predominantes como los modelos de Gran Bretaña y Nueva Zelanda. El término “dictadura elegida” encuentra su aplicación en este caso. Una razón para el predominio del gabinete es el pequeño tamaño de su legislatura. Por eso es que muchos de los legisladores son ministros de gabinete, lo que les impide mantener una postura independiente y crítica respecto del ejecutivo.

3. Sistema Bipartidista

Los mismos dos grandes partidos han controlado la política de partido de Barbados desde la independencia, y han formado la totalidad de los gabinetes. El Partido Laborista de Barbados (BLP) ocupa el centro-derecha y el Partido Laborista Democrático (DLP) el centro-izquierda de las preferencias políticas.


4. Sistema de elecciones mayoritario y no proporcional

En las elecciones anteriores a la independencia se utilizaba el método de la mayoría relativa, pero en distritos binominales. Ello aumentaba la desproporción en los resultados de las elecciones, ya que en los sistemas de mayoría relativa, la desproporcionalidad aumenta conforme aumenta el número de representantes elegidos por distrito.

Desde 1971, todas las elecciones se han celebrado por mayoría relativa en distritos uninominales, aunque la desproporcionalidad ha seguido siendo muy elevada.


Barbados ha dispuesto de un sistema de grupos de interés más pluralista que corporativista, al igual que los casos anteriormente descriptos. Sin embargo, en los últimos tiempos se ha producido un giro hacia prácticas corporatistas, a partir de la negociación de pactos sobre salarios y precios.

6. Las características de la segunda dimensión (federal-unitaria) del modelo mayoritario

Barbados posee una forma de gobierno unitaria y centralizada, pero en lo que se refiere a las otras cuatro características de la dimensión federal-unitaria, no se ajusta al modelo mayoritario puro:

- Posee un legislativo bicameral compuesto por una Cámara de Diputados elegida popularmente y un Senado con derecho de demora, pero no de veto.

- Existe una constitución escrita que puede ser modificada con los 2/3 de los votos de ambas cámaras.

- La constitución otorga el poder de revisión judicial de las leyes.

- El banco central de Barbados posee un estatuto que le otorga un grado medio de autonomía en la política monetaria.

4.3. Gran Bretaña e Irlanda del Norte

Siguiendo el esquema propuesto por Méndez Lago y Anduiza Perea (2000), destacaremos a continuación algunos elementos centrales del régimen político de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

La Constitución

El Reino Unido carece de constitución escrita, lo que ha garantizado la continuidad de su evolución política, al no haber momentos de ruptura con la tradición que forzaran a los políticos a escribir cómo debía ser gobernado el país. El equivalente a una constitución en la que se organizan los poderes públicos, es un conjunto de decisiones del parlamento, pronunciamientos judiciales, costumbres y convenciones.

Las fuentes del derecho constitucional pueden enumerarse como sigue:

Leyes estatutarias, como la Carta Magna de Juan sin Tierra (1215) Petition of Rights (1628), Bill of Rights (1689). Act of Settlement (1701), los tratados de unión con Escocia (1707) e Irlanda (1800). Así como otras leyes electorales y parlamentarias.


Uno de los principios más importantes de este régimen político es la supremacía del parlamento, como única fuente directa o indirecta de legislación. También es fundamental la importancia que se le atribuye a las decisiones judiciales y a la interpretación judicial, determinantes en materia de derechos y libertades de los ciudadanos (Méndez Lago y Anduiza Perea, 2000).

El Common Law, o conjunto de costumbres o reglas no escritas reconocidas judicialmente.

Las convenciones constitucionales, que son reglas de la praxis política que deben ser observadas como obligatorias por aquellos a quienes vienen referidas, pero que no son leyes porque no pueden ser exigidas ni por los tribunales ni por el parlamento.

El derecho de la Unión Europea, desde 1973.

La constitución británica es flexible, en cuanto que las leyes de contenido constitucional siguen el mismo procedimiento de elaboración que las leyes ordinarias. El parlamento puede por ello cambiar las normas constitucionales con gran facilidad, para adaptarlas a circunstancias históricas y políticas cambiantes.

La organización territorial

El Reino Unido ha sido durante mucho tiempo un ejemplo de sistema unitario, matizado por el fuerte desarrollo de los gobiernos locales, producto del proceso de industrialización y urbanización. Durante el siglo XX, los gobiernos locales fueron los órganos ejecutores de las principales políticas del Estado de bienestar, y actualmente, gozan de competencias en ámbitos muy diversos: educación, vivienda, desarrollo social, ordenamiento territorial, ocio, transporte, sanidad, tratamiento de desechos, alumbrado público, protección a los consumidores, etc. Los consejos locales están gobernados por órganos representativos, elegidos periódicamente por sufragio universal.

Hasta fecha reciente, no existía ningún nivel de gobierno entre el central y el local, lo que ha cambiado con el proceso de descentración política a favor de Escocia y Gales. Tal proceso sufrió a lo largo del siglo XX diversos avances y retrocesos, hasta que el partido Laborista inglés incluyera la cuestión como parte de su propuesta de reforma constitucional en el programa con el que venció en las elecciones legislativas de 1997.

Tan pronto como llegó al gobierno, el laborismo elaboró dos proyectos de ley de devolución de los poderes a Gales y Escocia, previendo la transferencia de poderes y la creación de una asamblea legislativa en cada uno de estos territorios. Las propuestas obtuvieron el respaldo del electorado en Escocia y Gales, celebrándose en 1999 por primera vez elecciones para sus parlamentos autónomos.

La Corona

En el Reino Unido, el jefe de Estado es el Rey, cuyas potestades se han ido limitando históricamente, tanto por la legislación como por la práctica política y las convenciones, hasta llegar a convertirse en el modelo de monarquía parlamentaria.

El monarca respeta la soberanía popular que refleja el parlamento, y es políticamente irresponsable: “reina, pero no gobierna”. De allí que sus actos


deban ser siempre refrendados por el primer ministro o algún otro ministro, y aunque sanciona las leyes aprobadas por el parlamento, no puede opinar sobre la legislación. Debido a esta función de representación y a que es símbolo de unidad, el monarca debe mantener una posición de neutralidad política, sin decantarse por ningún partido.

El rey tiene poderes simbólicos en distintos ámbitos.

En el ámbito legislativo:

- Formalmente, tiene la función de legislar de manera conjunta con las cámaras.

- Sanciona las leyes.

- Pronuncia el discurso de apertura del parlamento (escrito por el primer ministro).

- Convoca al parlamento y también lo disuelve a propuesta del primer ministro.

- Nombra a los Lores, así como también al primer ministro, del que también acepta su cese.

En el ámbito judicial:

- Puede detener un proceso judicial a través del fiscal general.

- Puede ejercer el derecho de gracia.

En el ámbito ejecutivo:

- En la práctica, las facultades ejecutivas de la Corona prácticamente han desaparecido, por más que formalmente el rey sea parte del gobierno.

- Actúa como representante del Reino Unido y también es el jefe de Estado de otros países de la Commonwealth, como Canadá y Australia.

El Gobierno

Es el órgano más importante de la política británica, cuya misión es dirigir la vida política del país, y coordinar y dirigir la actividad de la administración pública.

El sistema electoral generalmente asegura la mayoría parlamentaria a un partido, y su líder es nombrado primer ministro por el monarca. El primer ministro elige a sus ministros, que formalmente son nombrados por la reina, que no interviene en su designación.

Los miembros del gobierno deben proceder de una de las dos cámaras del parlamento, y la mayoría de ellos suelen ser diputados. Como no está definido en ninguna norma jurídica, una definición laxa del mismo incluye tanto a ministros como a los secretarios privados parlamentarios que trabajan para ellos en el parlamento.

Mientras que el gobierno está formado por 40 o 50 personas, sólo una parte de éstas conforman el Gabinete, órgano más importante del gobierno británico. Es el primer ministro el que decide qué ministros y departamentos integran el gabinete, pero en general, éste incluye a los ministros de economía y hacienda, del interior, sanidad, seguridad social, asuntos exteriores y educación.


El gabinete por lo general se reúne semanalmente bajo la presidencia del primer ministro, y en él se toman las decisiones políticas más importantes. Se han desarrollado además subcomités de ministros y otros altos cargos que se reúnen para adelantar trabajo y decisiones.

El gobierno británico se rige en su funcionamiento por el principio de la responsabilidad colectiva. Esto implica que una vez que el gobierno ha tomado una decisión, la misma es asumida colectivamente por todos sus miembros, más allá de sus posiciones individuales al respecto. La única forma de expresar disenso es presentar la dimisión.

Los ministros son individual y colectivamente responsables ante la Cámara de los Comunes. Si bien un gobierno podría caer cuando pierde una moción de confianza, en la práctica cada votación en la Cámara es una demostración de apoyo parlamentario al gobierno. El equilibrio de dicho control se halla en la capacidad del primer ministro de proponer al monarca que disuelva la Cámara de los Comunes y convoque a nuevas elecciones.

Desde 1945, se han alternado en el gobierno los partidos Laborista y Conservador, aunque estos últimos han gobernado durante un mayor número de años. En todos los casos se ha tratado de gobiernos monocolores2, y en casi todas las legislaturas el gobierno ha dispuesto de mayoría absoluta en la Cámara de los Comunes.

El primer ministro ejerce un papel de liderazgo en el seno del gobierno, porque además es el líder del partido mayoritario. Designa al resto de los ministros, en función de sus capacidades, experiencias y lealtad personal, además de otros criterios de representatividad. Dirige la política del gabinete, y es el encargado principal de defenderla en los debates parlamentarios. Cumple además la función de enlace entre la Corona y el parlamento, y es el miembro del gobierno que mayor relación tiene con los jefes de Estado y de gobierno del mundo.

Al igual que el resto del gobierno, el primer ministro debe mantener la confianza de la Cámara de los Comunes. Como generalmente es el líder del partido mayoritario, difícilmente la oposición pueda derribarlo; sin embargo, puede perder la confianza de su propio partido.

El Parlamento

El parlamento está dividido en dos cámaras: la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes, ambas ubicadas en el interior del Palacio de Westminster.

La Cámara de los Lores

No es elegida directamente por el electorado. Desde la reforma de 1999, se redujo el número de miembros que la integran, hallándose compuesta actualmente por cerca de 700 miembros.

Existen diferentes tipos de Lores:

- Lores o pares espirituales: incluyen a los arzobispos de Canterbury y York, los obispos de Londres, Durkham y Winchester, y otros 21 obispos de la iglesia anglicana.

- Lores temporales: incluyen los lores jurídicos, los vitalicios y hereditarios. Estos últimos, detentores de un título nobiliario,

2 En el año 2010, el Reino Unido contó con el primer Gobierno de coalición del país en 70 años, tras la formación del gabinete resultante de la coalición entre los conservadores de David Cameron y los liberal-demócratas de Nick Clegg.


fueron eliminados casi en su totalidad por la reforma de 1999. En cuanto a los Lores Jurídicos, se nombran de forma vitalicia entre los que hayan desempeñado por más de dos años un cargo judicial, o por más de 15 la profesión de abogados; desempeñan las funciones judiciales reservadas a esta Cámara. Finalmente, los Lores vitalicios, son nombrados por haber prestado un servicio relevante al país (ex primeros ministros, figuras del mundo académico, de las artes, y la cultura).

La característica esencial de la Cámara de los Lores es su heterogeneidad, dada la composición descripta. Por la misma razón, el debate en ella está menos constreñido por la política de los partidos, y no todos los lores tienen una adscripción partidista.

Si bien las funciones de esta Cámara se han ido reduciendo progresivamente, aún desempeñan algunas significativas:

- Tiene una potestad dilatoria, por la que puede detener por un año una ley aprobada por la Cámara de los Comunes.

- Puede hacer que las propuestas de gobierno sean rechazadas, en cuyo caso, o bien se introducen las enmiendas propuestas por sus miembros, o bien se debe esperar un año para aprobar la ley en cuestión.

- Desempeña funciones de carácter judicial, actuando como tribunal supremo de apelación.

La Cámara de los Comunes

Está compuesta en la actualidad por 646 diputados (según elecciones del año 2010), elegidos para un período máximo de 5 años por un sistema mayoritario en circunscripciones uninominales.

Está presidida por el Speaker, que preside sus trabajos. Cuando es elegido por consenso, adopta una posición políticamente neutral. Normalmente, una vez elegido es reelecto hasta que se retira o fallece; no participa en los debates, excepto para ceder la palabra y mantener el orden. Tampoco vota, aunque está facultado para hacerlo.

Los partidos se organizan en grupos parlamentarios. Los dos principales partidos reúnen cerca del 90% de los escaños; el porcentaje restante se divide en cerca de una docena de partidos menores. Un rasgo esencial del funcionamiento de estos grupos es la disciplina de voto en el seno de cada uno de ellos, la que es mantenida por los “Whips”. Éstos tienen como misión asegurarse de que siempre haya quórum, y conseguir que el mayor número de diputados apoye las posiciones de su partido.

La Cámara de los Comunes desarrolla funciones legislativas y de control de gobierno. Tanto el gobierno como las cámaras poseen iniciativa legislativa, aunque la mayor parte de las propuestas de legislación provienen del primero de ellos. Por eso, la mayor parte del trabajo de esta cámara consiste en dedicarse a los proyectos de ley del gobierno, realizándose una triple lectura de los mismos. Si son aprobados, pasan a la Cámara de los Lores. Allí se sigue también un procedimiento de triple lectura, y si la ley es aprobada entra en vigor tras la sanción real. Por el contrario, si esta última cámara no la aprueba, vuelve a ser revisada por los Comunes.

En cuanto a las funciones de control, los Comunes controlan al gobierno a través del principio de la responsabilidad colectiva del gabinete. Aunque existen las figuras del voto de confianza y la moción de censura, en la


práctica cada votación de un proyecto de ley se convierte en un voto de confianza. El control también es económico, a través de la aprobación del presupuesto. Otra institución de control parlamentario es la comparecencia de los miembros del gobierno en la Cámara de los Comunes, en donde se pone a prueba la capacidad de reacción y la habilidad dialéctica de los diputados.

El contrapeso a estos mecanismos de control del gobierno es la potestad del primer ministro de disolver la Cámara, decisión que previamente tiene que ser deliberada en el gabinete.


5. FORMAS DE GOBIERNO III.

COMPARACIÓN

PRESIDENCIALISMO VS.

PARLAMENTARISMOS El objetivo de la presente unidad es comparar el sistema parlamentario con el presidencialista y el semipresidencialista, en base a distintos ejes analíticos y en relación a diferentes ejemplos para cada uno de los sistemas.

5.1. Formación y disolución de los

ejecutivos Para el análisis de este punto, seguiremos la exposición que realiza Pasquino (2004), quien analiza las diferencias y semejanzas entre los sistemas presidenciales, parlamentaristas y semipresidenciales, en torno a una serie de variables asociadas a la formación y disolución del ejecutivo. Se toman como casos de estudio los EEUU (donde el jefe del ejecutivo es elegido directamente por los electores), la Italia de la Primera República (donde el jefe del ejecutivo y su gabinete son designados básicamente por los partidos), la Francia de la Quinta República, Gran Bretaña y Alemania, estos últimos tres como casos intermedios.

A. Formación de los gobiernos parlamentarios y confianza del parlamento

Señala Pasquino (2004) que de algún modo, todos los gobiernos parlamentarios deben tener una relación positiva, definida por la existencia explícita (expresada con un voto de confianza) o implícita (hasta que no intervenga un voto de desconfianza) con sus parlamentos.

En el caso de Gran Bretaña, la Cámara de los Comunes es una cámara electoral: elige a las personas que le agradan para que ocupen el gobierno, y los obliga a renunciar. Elegir en este sentido, no significa votar de manera efectiva, sino que simplemente se toma nota de la existencia de una mayoría de parlamentarios que se reconocen en un partido y en el líder de ese partido y por lo tanto, que esa mayoría puede dar vida a un gobierno y apoyarlo. Una vez contados los votos y las bancas, el líder del partido que es mayoría es considerado de manera automática Primer Ministro. El encuentro con la reina es una simple consagración formal del cargo que le ha sido reconocido por el parlamento.

En otros gobiernos parlamentarios, como es el caso de Dinamarca, Finlandia, Holanda, Noruega y Suecia (hasta 1975), no existe la necesidad de un voto de confianza parlamentaria explícito para que el gobierno asuma el cargo. Esta ausencia constituye una pequeña cláusula técnico-constitucional de importantes consecuencias, porque gracias a ello sigue siendo posible la formación de gobiernos de minoría (que no cuentan con el apoyo de la mayoría absoluta de los parlamentarios).


En la Francia semipresidencial por su parte, el primer ministro goza de la confianza de la mayoría del Parlamento, hasta que una mayoría absoluta opuesta no manifieste una explícita moción de desconfianza.

En Alemania e Italia en cambio, la confianza debe ser expresada a fin de que el canciller y el gobierno asuman el cargo. En el caso de Alemania, nominado por el Presidente de la República (en base a datos electorales y parlamentarios y el conocimiento de las predisposiciones de los partidos), el canciller es elegido por el Bundestag con el voto de la mayoría absoluta. La designación depende siempre de una clara definición de las relaciones de fuerza entre los partidos y de la composición de las coaliciones de gobierno, y a los partidos y a los electores siempre les ha resultado claro que se convertiría en Canciller el jefe o candidato del partido de mayoría en la coalición vencedora.

El caso de Italia es más complicado, en virtud de la naturaleza del sistema y del tipo de partidos. Tradicionalmente, se han dado gobiernos multipartidistas, siendo la explícita confianza parlamentaria necesaria para que asuma todo el gobierno, no sólo el Presidente del Consejo. La confianza también puede ponerse sobre determinados actos de gobierno, pero ningún gobierno italiano ha sido derrotado en el voto de confianza requerido para leyes específicas. Aún más: un solo gobierno fue derrotado en el voto de confianza que solicitó explícitamente. En todos los otros casos, las crisis fueron extraparlamentarias, nacidas en los conflictos entre los secretarios de partido y entre los jefes, y nunca sancionadas por un debate parlamentario. Con relación a la formación del gobierno y la elección del presidente del Consejo, ello fue siempre objeto de convenios, no sólo entre partidos sino entre las distintas corrientes de partidos, con resultados en general bastante imprevisibles, por lo menos hasta mediados de la década de los 90.

El caso italiano

Destaca Pasquino (2004) que en teoría, los partidos siempre quieren maximizar su poder, obteniendo el mayor número posible de cargos ministeriales, comportándose de manera rigurosamente office-seeking. De allí que los partidos en Italia, deberían tratar de crear coaliciones definidas “minime vincenti”, es decir, prescindiendo de cualquier otra consideración, compuestas por el menor número posible de partidos cuyo aporte sea suficiente para controlar la mayoría absoluta de las bancas en el parlamento. Este tipo de coaliciones no se dieron sin embargo en el caso bajo análisis, por diferentes razones.

En primer lugar, resulta difícil excluir de la formación de un gobierno al partido que ocupa el centro de la formación política, al que hace referencia el “elector medio”. En el caso italiano, nos referimos a la Democrazia Cristiana (DC).

Otro elemento a destacar aquí es que las coaliciones de gobierno fueron en general sobredimensionadas, en cuanto que también contenían al menos uno o incluso dos partidos numéricamente superfluos respecto al objetivo mínimo de control de una mayoría absoluta de bancas parlamentarias.

Cuando no fueron sobredimensionados, los gobiernos italianos se configuraron como gobiernos de minoría (minority) casi exclusivamente monocromáticos democristianos, privados de una mayoría parlamentaria absoluta pre-constituida.


Ello demuestra que los partidos italianos no son sólo office-seaking, sino que además persiguen otros objetivos. Según Pasquino (2004), éstos pueden:

querer influenciar en las políticas gubernamentales, comportarse como policy seeking apoyando al gobierno desde afuera a cambio de políticas convenientes;

renunciar a cargos de gobierno persiguiendo un acrecentamiento futuro de sus votos, manteniéndose en la oposición y evitando cualquier responsabilidad por decisiones impopulares, pero criticando selectivamente al gobierno y sugiriendo alternativas;

mantenerse en la oposición, para mantener la cohesión de la organización de partidos, para evitar y/o aminorar las tensiones del partido.

De todas maneras, una postura office-seeking es la más efectiva para los partidos, porque con los cargos se influencia más y mejor en las políticas, se parte de mejores posiciones para la conquista de votos, y se gratifican los componentes internos de la organización del partido.

Otra particularidad de la formación de los gobiernos en Italia está constituida por la elección del Presidente del Consejo. En otros lugares, en general el jefe del partido más grande de la coalición es el jefe de gobierno. En el caso italiano, por el contrario, era muy difícil que el jefe de la DC fuera el jefe de gobierno, y en el caso de que ello ocurriera, debía dejar el cargo de secretario de partido de modo inmediato.

A modo de síntesis:

Entre 1953 y 1993, no existió en el caso italiano influencia directa ni automatismo entre la expresión del voto de los electores y la formación de los gobiernos, cuya composición estuvo sujeta a frecuentes cambios y ajustes.

Los electores no tenían un conocimiento previo de los candidatos, ni los partidos llevaban a cabo una campaña de información en este sentido, ni coordinación alguna del comportamiento de los electores.

Se trató en definitiva de un sistema político en el que los partidos tuvieron un extraordinario poder político, controlando las instituciones y manipulando al electorado (una verdadera “partidocracia”).

La situación ha cambiado parcialmente, tanto por la reforma de los mecanismos electorales como por las modalidades de competición política a partir de 1993. Se puede decir que desde entonces, los electores saben casi con certeza quién será presidente del Consejo y qué partidos formarán la coalición de gobierno, al menos en el caso de la victoria del centro-derecha.

Desde un punto de vista constitucional, lo que aún se discute es si –en caso de una crisis de gobierno- el Parlamento debe disolverse, o el Presidente de la República debe analizar todas las alternativas practicables antes de ello. Hasta ahora, la respuesta italiana ha privilegiado la Constitución formal antes que permitir al Presidente del Consejo destituido pedir y obtener la disolución anticipada (aún contra las críticas berlusconianas de pérdida de la mayoría parlamentaria).

Los gobiernos de minoría no son ni menos duraderos (es igual de difícil sustituirlos) ni menos productivos que los gobiernos mínimos


vencedores o que las coaliciones sobredimensionadas, ya que sus posibilidades de duración dependen de su capacidad para formular e implementar políticas públicas.

B. La formación del ejecutivo en los sistemas presidenciales

Tomando como referencia el sistema presidencial estadounidense, Pasquino (2004) identifica los rasgos que han fundado los sistemas presidenciales:

El Presidente es elegido directamente -con un paso intermedio por el Colegio Electoral- por los ciudadanos, y al menos en parte, separadamente de la elección del Congreso.

El Presidente no puede elegir al Congreso.

El Congreso, salvo impeachment, no puede sustituir, sospechar o hacer dimitir al Presidente (caso en el cual no necesariamente opera una crisis institucional, en cuanto que queda el Vicepresidente, igualmente elegido popularmente).

Una vez electo, el Presidente no necesita establecer ninguna relación institucional con el Congreso, que a su vez, debe re-organizarse después de su renovación total para la cámara de los Representantes, de un tercio para el Senado.

Es muy probable que en el período entre el día de su elección y el de su asunción, el Presidente proceda a los nombramientos más importantes de sus colaboradores con rango ministerial, los secretarios, quienes luego son confirmados formalmente en las sesiones informativas del senado. Así, el jefe del ejecutivo da vida en pocas semanas a su gobierno, que nunca puede estar compuesto por parlamentarios en funciones, y que apunta a un equilibrio entre políticos y profesionales competentes. Cada cambio de presidente por su parte, implica cambios sustanciales de su equipo de colaboradores.

Ahora bien, las sustituciones ministeriales –que no requieren aprobación del Congreso- frecuentemente, sobre todo respecto a los cargos subalternos. Los cargos más estables conciernen habitualmente al Secretario de Estado, al Secretario del Tesoro y al Secretario de Defensa.

La discrecionalidad del presidente en estos nombramientos y recambios es muy elevada, y tiene un importante significado para la Teoría Democrática. Ejerciéndola, el Presidente asume plenamente la responsabilidad de sus nóminas y, por ende, del éxito o fracaso de sus colaboradores y de su obra de gobierno.

Esta caracterización difiere de los sistemas presidencialistas en Latinoamérica, a causa del sistema de partidos. Como las asambleas latinoamericanas son elegidas con sistemas proporcionales, la selección de los ministros debe tomar en cuenta la coalición de partidos que en el Congreso apoyará al Presidente. De allí que la atribución de los llamados

No es el tipo de coalición de gobierno lo que determina y explica las capacidades de implementación de políticas públicas. Más bien, son los partidos que componen esos gobiernos, y naturalmente, los mismos hombres políticos convertidos en gobernantes, su competencia y su imaginación para dar una impronta más o menos positiva a la acción de gobierno (Pasquino, 2004, pág. 99).


portfolios (carteras ministeriales) responda a reglas que si no son respetadas, pueden conducir a tensiones entre los partidos de la coalición presidencial, o aún más, entre el ejecutivo y la mayoría que debe apoyarlo en el congreso.

C. La formación del ejecutivo en los sistemas semipresidenciales

Para Pasquino (2004), el semipresidencialismo no se ubica a medio camino entre el parlamentarismo y el presidencialismo, sino que se trata de un régimen en sí mismo, con normas propias y procedimientos de formación, de funcionamiento y de transformación que difieren de manera significativa de los otros sistemas.

Centrándonos en el caso francés, el presidente es elegido directamente por los electores y puede ser destituido solamente con el juicio político. Es el jefe de Estado, pero debe nombrar a un jefe de Gobierno, un Primer Ministro. Es por esto que el Poder Ejecutivo en los sistemas semipresidencialistas es dual, a diferencia del presidencialismo, que tiene una sola cabeza.

A diferencia de lo ocurre en este último sistema, el presidente francés puede disolver al Parlamento, a lo sumo una vez al año, lo que no quiere decir que ésta sea una situación que se dé con frecuencia o de manera insensata.

El Primer Ministro por su parte, deseado por el presidente y nombrado por él (o bien indeseado, pero igualmente nombrado), ocupa y permanece en el cargo al menos que la Asamblea nacional vote la desconfianza con mayoría absoluta, o bien hasta que el Presidente los destituya, consiguiendo identificar y constituir una mayoría parlamentaria diferente.

Al Primer Ministro no le es necesaria una confianza explícita: es suficiente una confianza presunta. Ello vuelve más simple tanto la formación como el funcionamiento del gobierno, y ha convertido al voto de desconfianza de la asamblea en un expediente sumamente raro. Lo que no implica claro está, que el primer ministro goce de absoluta estabilidad; el presidente puede decidir su sustitución, aun gozando aquél de la confianza de la asamblea. Esto es posible cuando la mayoría política que ha elegido al presidente es la misma que la mayoría en la asamblea, lo que le permite sustituir a primeros ministros para cambiar políticas, otorgar mayor dinamismo al gobierno, por incompatibilidad de caracteres, etc., con la conciencia de que “su” mayoría parlamentaria no recurrirá a un voto de desconfianza.

A la luz de las experiencias del caso francés, Pasquino extrae una doble generalización:

Cuando mayoría presidencial y mayoría parlamentaria coinciden, el Presidente usa su poder de nominar para una multiplicidad de objetivos, siendo los más importantes cambiar políticas y ponerse en sintonía con la opinión pública.

Cuando hay cohabitación, el Primer Ministro es más estable en el cargo, ya que su mayoría parlamentaria está obligada a apoyarlo y tiene todo el interés político de hacerlo, e incluso de ser lo más operativa posible, para evitar darle al Presidente cualquier pretexto de disolución anticipada de la Asamblea nacional.

Los gobiernos franceses de la Quinta República han sido esencialmente gobiernos de partido. Es decir, todos tuvieron una clara connotación partidaria, con primeros ministros y ministros de extracción partidaria, con


los partidos formulando y decidiendo las políticas públicas y nombrando personas afines a ellos para los cargos más importantes.

En cuanto a la composición de las coaliciones que se presentan como candidatas para gobernar, su oferta de cohesión, estabilidad y decisión se vuelve imperativa por las características del sistema electoral a segunda vuelta, y constituye un requisito importante para la victoria electoral.

El modelo de Westminster

Es el caso más simple de formación de gobierno. En Gran Bretaña, el Jefe del partido que obtiene la mayoría absoluta de las bancas en el Parlamento es reconocido automáticamente como Primer ministro de la Reina.

De allí que la regla del juego de la premiership más importante es la siguiente: „el Primer ministro nunca es derrotado ni sustituido por una victoria de la oposición en el Parlamento. Sin embargo, corre el riesgo de ser sustituido por un voto de sus colegas de partido.’

De acuerdo con Pasquino (2004), en el caso inglés hay tres puntos a tener en cuenta:

No existe ninguna elección popular directa del Primer ministro que, de lo contrario, no debería y no podría ser sustituido por los parlamentarios de su partido.

Todos los electores son perfectamente conscientes de que la victoria de los Conservadores por sobre el New Labor llevará a Downing Street a ese específico líder del partido victorioso.

Esos resultados se deben a la específica estructuración del sistema de partidos inglés en sentido bipartidista, y no a mecanismos institucionales susceptibles de ser imitados o importados.

Debido al hecho de que el líder que ha ganado las elecciones es el jefe de su partido, una vez convertido en Primer ministro adquiere un extraordinario poder, tanto para nombrar como para destituir a sus ministros. Éstos evitan en la medida de lo posible debilitarlo, para no afectar al partido. Los parlamentarios son el sostén insustituible del primer ministro, de donde éste recluta a su vez a todos los ministros que conforman el gobierno.

El modelo alemán

Señala Pasquino (2004) que la experiencia político-constitucional de Alemania entre 1949 y nuestros días se ha caracterizado por una extraordinaria estabilidad de los Cancilleres, superior a la de los primeros ministros ingleses.

Debido a que los cancilleres alemanes son competentes (gracias al voto de investidura del Bundestag), fuertes (porque son jefes de una mayoría parlamentaria disciplinada) e institucionalmente protegidos por la moción de censura constructiva, han podido recurrir a reajustes de ministros, sin necesidad de atravesar por verdaderas crisis de gobierno.

En cuanto a la posibilidad de sustituir al Canciller, el mecanismo alemán ofrece una solución que al mismo tiempo es muy original y totalmente parlamentaria. A la luz de la trágica experiencia de la República de Weimar, los constituyentes quisieron evitar dos grandes inconvenientes: la inestabilidad de los gobiernos y las frecuentes disoluciones del Parlamento, responsables ambas del deterioro democrático.


La cuestión del sistema electoral se resolvió con la cláusula del 5%, para evitar la fragmentación de los partidos; y en cuanto al problema del gobierno, para reforzar al Canciller y darle un alto perfil político, se determinó que fuera elegido con la mayoría absoluta del Bundestag, pero separadamente de sus ministros.

Para desalentar las crisis parlamentarias se recurrió al mecanismo de censura constructiva. El Canciller puede ser sustituido sólo después de dos votaciones del Bundestag con mayoría absoluta (la primera expresa el voto de desconfianza, y la segunda elige al nuevo Canciller, con 48 horas de distancia entre una y otra). La moción de censura constructiva tiene dos efectos:

Efecto disuasivo: ninguna mayoría reunida de modo causal y desordenado decidirá la desconfianza a un Canciller, si no tiene otro Canciller listo para sustituirlo de manera inmediata y estable. Debe haber un acuerdo previo sobre quién será el próximo Canciller.

Efecto deseado: evitar la inestabilidad y el vacío de poder: derrotado un Canciller, se lo reemplaza por otro.

El Canciller que ha recibido el voto de desconfianza, pero que no ha sido sustituido, puede permanecer en funciones, con el consenso del Presidente de la República, por un período que puede llegar a un año. Después de ese período y si no se ha constituido una mayoría absoluta que lo apoye, el Presidente de la República puede disolver el Bundestag, pero el Canciller permanece en funciones incluso durante la campaña electoral.

Pasquino nos advierte de la importancia de no olvidar dos elementos de este sistema:

La moción de censura funciona en Alemania (y en España) porque está inserta dentro de un contexto político-partidario compacto y en un contexto cultural preocupado por la inestabilidad y las crisis de gobierno.

Su lógica corresponde a una visión de la democracia que es representativa y parlamentaria. Un canciller elegido por el Bundestag puede ser legítimamente sustituido por éste, pero un jefe de ejecutivo elegido popularmente, no debería ser sustituido más que por los mismos electores.

Algunas Conclusiones

Francia, Alemania, Gran Bretaña y Estados Unidos no sólo representan las tres formas de gobierno más difundidas (presidencialismo, semipresidencialismo y parlamentarismo), sino también algunas importantes variedades del parlamentarismo. El análisis de estos casos nos permite arribar a algunas conclusiones interesantes:

La inestabilidad de los gobiernos y gobernantes puede darse en sistemas políticos estructuralmente distintos.

El circuito sistema electoral-sistema de partidos-asamblea parlamentaria es el factor más significativo en la producción de estabilidad política.

El funcionamiento y la disolución de los gobiernos están estrechamente conectados con el tipo de asambleas electivas, representativas, legislativas con las que cada ejecutivo se confronta y de las que obtiene


confianza y fuerza, pero que al mismo tiempo pueden debilitarlo y expresar una moción de censura contra él.

5.2. Problemas de funcionamiento Para el análisis de este punto, seguiremos la exposición que realiza Pasquino (2004), quien –al igual que en el apartado anterior- analiza las diferencias y semejanzas entre los sistemas presidenciales, parlamentaristas y semipresidenciales, en torno a una serie de variables asociadas a los principales problemas de funcionamiento que se presentan en cada uno de ellos.

Para este desarrollo partiremos de la consideración de que ningún sistema político funciona como está previsto por su Constitución formal. Por ello, para entenderlos cabalmente, se necesita además analizar y explicar cómo y porqué funcionan, persisten y, eventualmente, frente a los desafíos, se auto-regulan y reequilibran.

A. El gobierno dividido en los sistemas presidenciales

Si bien es cierto que la opinión pública y los políticos esperan que el presidente sea no sólo el jefe del ejecutivo, sino que efectivamente actúe como tal, bajo ciertas condiciones se ha vuelto irreal pensar que éste pueda ejercer todo su poder ejecutivo formal y llevar a cabo su programa, traduciendo todas sus promesas en políticas públicas.

Según la Teoría de los veto players, el problema de los gobiernos presidenciales y semipresidenciales es similar: proviene de la existencia de una pluralidad de actores dotados de poderes de veto.

Si nos encontráramos con un presidente que pudiera decidir y gobernar con pocos obstáculos actuando un mandato popular, estaríamos frente al caso de un gobierno unificado donde el poder ejecutivo del Presidente se unifica con el poder legislativo de su mayoría (de su partido) en el Congreso.

La realidad de la presidencia de los Estados Unidos –y de muchos presidencialismos latinoamericanos- es otra: el gobierno dividido, donde no sólo no existe fusión entre el detentor del poder ejecutivo con la mayoría de los detentadores de poder legislativo (como sí se da en el parlamentarismo), sino justamente, separación institucional y diferenciación política.

El gobierno dividido puede ser definido desde dos puntos de vista:

La ausencia simultánea de mayorías del mismo partido en las ramas ejecutiva y legislativa de gobierno (definición aritmética).

La situación en la que hay conflicto entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno, cualquiera sea el apoyo hacia el ejecutivo en el Parlamento en el Congreso (definición de comportamiento).

Para que exista un gobierno dividido, no basta que haya un grupo más o menos amplio de parlamentarios del mismo partido del Presidente que a menudo voten en contra de sus propuestas. Lo que verdaderamente importa es que el Presidente en funciones debe rendir cuentas con al menos una rama del Congreso, en la que el otro partido tiene la mayoría. Si el partido opositor controla la mayoría de las bancas en las dos cámaras,


entonces con mayor razón nos encontraremos frente a un gobierno dividido.

En este sentido, y como destaca Pasquino (2004), el gobierno puede estar dividido en mayor o menor medida. La máxima división se encuentra cuando al Presidente de un partido se le contraponen ambas ramas del Congreso, en las que el otro partido goza de una mayoría. La división es más rígida si estas mayorías son amplias y disciplinadas. En el extremo opuesto está el caso en el que el partido opuesto al Presidente controla sólo una rama del Congreso, más aún si goza de una mayoría arriesgada e indisciplinada.

En cualquier caso, el Presidente encuentra dificultades en ejercer el poder ejecutivo, pudiendo llegar hasta el límite de la parálisis decisional, que se da cuando aquél no consigue gobernar porque una o ambas cámaras bloquean, desvían, corrigen profundamente sus disposiciones. A su vez, el Congreso tampoco puede gobernar, ya que el presidente ejerce su poder de veto.

Cada vez que una de las Cámaras tiene una mayoría de un color político contrario al Presidente, se pueden dar los siguientes inconvenientes:

1) Demora/pausa en la toma de decisiones: ni el Presidente ni el Congreso logran producir las políticas públicas que desean y bloquean recíprocamente las respectivas iniciativas.

2) Alto nivel de conflicto político.

3) Legislación inadecuada, fruto de contratos y compromisos.

4) Legislación excesivamente costosa, porque los acuerdos y compromisos deben satisfacer a muchos actores con poderes de veto.

5) Intentos de violación de esquemas, que para el Presidente pueden desembocar en apelaciones mediáticas, retóricas, populistas y para el Congreso, llegar a bloquear las nóminas presidenciales y en la amenaza de impeachment.

Para aquellos que apoyan un eventual gobierno unificado, el efecto más grave del gobierno dividido es que el Presidente no es capaz de ejercer el mandato que ha recibido de los electores, es decir, no puede llevar a cabo el programa con el que ganó las elecciones. Por el contrario, aquellos que consideran que el gobierno dividido no es un inconveniente, notan que el efecto del gobierno dividido es que el Presidente debe negociar con el Congreso, y que por lo tanto, una política pública (o un paquete de ellas) podría resultar finalmente más cercana a las preferencias complejas del electorado que si la decisión fuera exclusivamente presidencial o congresual.

Para Pasquino (2004), más allá de estas cuestiones teóricas, en la práctica del gobierno dividido de los Estados Unidos se dan dos tipos de problemas:

1) El comportamiento del Presidente: Se espera que los presidentes conservadores acepten de buen grado el gobierno dividido, y entren en una secuencia de procesos de negociación con el Congreso y sus dirigentes cuyas cuentas las pagará el contribuyente. Por el contrario, si se trata de presidentes activistas, se espera que éstos traten de forzar la situación, haciendo por ejemplo apelaciones retóricas o plebiscitarias al electorado para que presione sobre sus representantes.

En suma, el “gobernante más poderoso del mundo” no es en la mayoría de los casos, un gobernante más que en una pequeña medida. Ello podría llevarnos a afirmar que el resultado del gobierno dividido sería en definitiva


un equilibrio óptimo que no puede ser cambiado, ya que responde de manera satisfactoria a las preferencias tanto de los parlamentarios como del Presidente.

2) Las evaluaciones de los electores: según Pasquino (2004) el gobierno dividido debe ser criticado desde dos puntos de vista:

- Institucional: hay un entrecruzamiento de tensiones e inmovilismo, antes que equilibrio.

- De la democracia: se dan problemas para el electorado, sobre todo para el racional, que trata de votar con referencia a las prestaciones de los representantes y gobernantes (nadie puede reivindicar per se el éxito ni culpar exclusivamente a la oposición del fracaso de las políticas adoptadas).

En esta atribución de responsabilidades se ubica uno de los principios fundamentales de la democracia: el accountability o la posibilidad de ser llamado a rendir cuentas. Cuando el elector vuelva a las urnas, no sabrá quién es el responsable de lo que se ha hecho y de lo que no se ha hecho, no pudiendo entonces premiar o castigar a nadie. En otras palabras, si el gobierno dividido no genera parálisis institucional, al menos impide una limpia atribución de responsabilidades, y por lo tanto, complica la tarea de evaluación de lo realizado por el presidente y los representantes por parte del electorado.

Respecto a las factores que se encuentran en el origen de esta situación, Pasquino (2004) destaca que el electorado de Estados Unidos a menudo recurre al split ticket, o voto partido. Ello se da fundamentalmente porque evalúa de modo distinto las diferentes opciones: por ejemplo, eligen a candidatos y representantes demócratas porque desea servicios sociales adecuados y un gasto público que permita su funcionamiento; y se orientan a favor de un candidato presidencial republicano, para que baje los impuestos. El resultado suele ser un gobierno dividido.

Otra razón se vincula con la renovación completa de la Cámara de los representantes cada dos años. La misma sirve para múltiples fines, tales como:

Mantener en alerta a los representantes para que no pierden el contacto con su base electoral.

Mandar mensajes al Presidente en funciones después de 2 años de mandato.

Permitir al electorado expresar su insatisfacción y señalar cambios en las preferencias políticas, de modo que su incidencia en la división del gobierno sigue siendo elevada.

Los críticos del gobierno dividido han formulado dos propuestas para superarlo:

Obligar al elector a elegir toda la lista de candidatos de un partido. El straight ticket contribuiría a que no existan gobiernos divididos.

Hacer que todos los cargos duren el mismo período de tiempo: 4 años. Las elecciones simultáneas/concomitantes constituirían un incentivo para no recurrir al split ticket.

Para los críticos de estas propuestas, estas soluciones quitarían poder a los electores, impidiéndoles expresar el disenso con mayor frecuencia, afectando la esencia de la democracia al posibilitar una tiranía de la


mayoría, y con ello, el pensamiento constitucional de los padres fundadores.

Recapitulando, del examen del gobierno dividido se pueden extraer dos conclusiones:

El jefe del ejecutivo de los Estados Unidos, puesto que debe rendir cuentas con contrapesos partidarios, políticos e institucionales, rara y ocasionalmente es el más fuerte gobernante del mundo en el sentido de su capacidad de implementar su programa político, social y económico.

Es muy improbable que los norteamericanos procedan a cualquier reforma constitucional o electoral con el fin de imponer el straight ticket.

En otras palabras, teniendo que elegir entre una tiranía de la mayoría y una secuencia de negociados incesantes, los electores estadounidenses seguramente preferirán la segunda alternativa, ateniéndose como un mal menor, al gobierno dividido.

B. La cohabitación en los sistemas semipresidenciales

Existe cohabitación cuando el Presidente electo de una coalición se encuentra frente a una Asamblea Nacional en la que otra coalición detenta la mayoría absoluta de las bancas. En este caso, el Presidente tiene la posibilidad que se le concedió constitucionalmente de disolver a la Asamblea Nacional (con el riesgo de volver a encontrarse con la misma situación a partir de una nueva elección), o bien puede aceptar convivir con esa situación nombrando Primer Ministro al jefe de la mayoría parlamentaria. Cohabitación es pues aquella situación en la que Presidente y Primer ministro están obligados a tolerarse y convivir en la casa del Poder Ejecutivo. No sólo se limitarán a vivir juntos, sino que también, deberán redistribuirse el poder ejecutivo.

En lo que respecta a la realidad histórica de Francia, se han presentado hasta la fecha sólo tres casos, que llegaron a su fin sin tensiones graves:

1) Período 1986-1988: Presidente socialista (Mitterrand) y Primer ministro gaullista (Chirac, jefe del partido más grande del centro-derecha)

2) Período 1993-1995: Presidente socialista (Mitterrand) y Primer ministro gaullista (Balladur, exponente más relevante de ese partido).

3) Período 1997-2002: Presidente gaullista (Chirac) y Primer ministro socialista (Jospin, jefe de la formación de izquierda).

Desde muchos puntos de vista, es posible afirmar que la cohabitación de la Quinta República se presenta distinta respecto de las experiencias de gobierno dividido del régimen presidencial de los Estados Unidos:

En la cohabitación –a diferencia de lo que ocurre en el gobierno dividido- siempre hay alguien que verdaderamente gobierna, el Primer ministro, porque dispone de mayoría parlamentaria. Ésta a su vez es consciente de que tiene que apoyar a su primer ministro, mostrándose compacta y operativa porque se encuentra siempre bajo la amenaza de una disolución anticipada decidida por el Presidente.

La cohabitación contrapone de manera fructífera las ambiciones de los detentores de los cargos más elevados, lo que los modera y orienta en la persecución de la estabilidad y funcionamiento del sistema político. Obstaculizar el sistema de gobierno en la cohabitación implica no sólo no


entrar en la historia, sino tampoco conseguir objetivos políticos concretos: ganar las elecciones, ser reelegido, llevar a cabo un programa.

Desde el punto de vista sistémico, la cohabitación ofrece mayor flexibilidad de las instituciones y mayor correspondencia a las preferencias de los electores que la que pueda dar un gobierno dividido. El sistema político-institucional francés tiene la posibilidad de ponerse en sintonía con la ciudadanía si no lo está, o bien de permitir la obtención de un nuevo mandato más aggiornado.

Es importante aclarar que el electorado acepta e incluso –siempre y cuando los dos protagonistas mantengan su autocontrol- agradecen las situaciones de cohabitación. De hecho, es el elector el primer artífice de las mismas al recurrir a un comportamiento de voto diferenciado. De allí que tal situación sólo pueda evitarse mediante dos vínculos muy precisos: elecciones concomitantes y obligación de votar por el candidato de la circunscripción uninominal vinculado al presidente.

El siguiente cuadro resume algunos aspectos centrales de los problemas de funcionamiento del presidencialismo y semipresidencialismo en clave comparativa:

Gobierno dividido Cohabitación

Definición El Presidente no tiene la mayoría en una o en ambas Cámaras del Congreso

El Presidente ha sido electo por una mayoría político-partidista distinta y opuesta a la existente en el Parlamento.

¿Quién gobierna? Las leyes sólo pueden ser aprobadas con acuerdos entre el Presidente y el Congreso, por lo que nadie lo hace de modo efectivo.

Las leyes son hechas y aprobadas por la mayoría parlamentaria/gubernativa, a la que pertenece el primer ministro, quien es así el que efectivamente gobierna.

Propuestas de Soluciones

Elecciones concomitantes de la misma duración para todos los cargos.

Obligación de votar todos los candidatos del mismo partido.

Elecciones concomitantes para Presidente y parlamentarios

Obligación de votar por el candidato de la circunscripción uninominal vinculado al presidente.

C. La inestabilidad e indecisión en los sistemas parlamentarios

De acuerdo con Pasquino (2004), los mayores inconvenientes que normalmente se le atribuyen a los sistemas parlamentarios son los siguientes:

La inestabilidad de los gobiernos.

La dificultad de decidir las políticas públicas y por lo tanto el de la variabilidad de las políticas o bien de los compromisos en las políticas.

La ausencia de mandato explícito para los gobiernos parlamentarios.

Respecto al problema de la inestabilidad, Pasquino (2004) señala que la inestabilidad debe ser considerada un inconveniente operativo sólo bajo ciertas condiciones: 1) Es necesario que la inestabilidad de los gobiernos sea


efectivamente tal, esto es, que esté asignada por una discontinuidad de gran relevancia en los participantes de los gobiernos y no simplemente caracterizada por recambios marginales; 2) La inestabilidad de los gobiernos es un inconveniente cuando produce una incapacidad concreta en la toma de decisiones de los mismos sistemas parlamentarios; y 3) La inestabilidad se vuelve un grave inconveniente operativo cuando produce tensiones institucionales y políticas y se traduce en deslegitimación popular de las autoridades y de las instituciones.

En lo que respecta a las políticas públicas hay que distinguir entre la variabilidad de estas políticas (cuando los gobiernos entrantes derrumban las políticas de los gobiernos que les precedieron) y el compromiso en las políticas gubernativas (cuando todos los partidos que forman parte de las coaliciones de gobierno están obligados a diluir sus preferencias programáticas). Esto se da también en el marco de gobiernos divididos en los sistemas presidenciales.

Es precisamente respecto a los compromisos que es posible plantear el problema del mandato popular. Los gobiernos de coalición que se forman en el parlamento después de las elecciones no sólo no pueden haber recibido un mandato electoral, sino que los partidos que lo componen deben abandonar y cambiar algunas propuestas y promesas hechas durante la campaña. En otras palabras, las promesas electorales sobre políticas públicas (inputs) sufren adaptaciones para acomodar las exigencias de los partidos que entraron a formar parte de la coalición de gobierno (output).

Algunos autores destacan los aspectos positivos de la inestabilidad, cuando un nuevo gobierno significa el restablecimiento de sintonía con un electorado que cambia; o cuando el recambio de ministros significa reducción de las tensiones políticas y partidistas. Las dos afirmaciones más frecuentes en este sentido son las siguientes:

Los gobiernos de coalición son por definición más representativos de sus electorados que cualquier gobierno monopartidista;

Las políticas públicas fruto de compromisos entre los partidos seguramente serán más apreciadas por el elector medio y menos por los electores extremistas.

Claro está que estas afirmaciones no valen para los sistemas bipartidistas, en los que los gobiernos no son de coalición, sino que están conformados por un solo partido; las políticas públicas no son el fruto de compromisos y están expuestas a una variabilidad limitada cuando se produce la alternancia en el gobierno entre partidos muy distantes entre ellos (tal el caso de Gran Bretaña).

Como bien aclara Pasquino (2004), es en los sistemas multipartidistas donde se confrontan los inconvenientes individualizados supra, con algunas diferencias que dependen de dos variables conectadas entre sí: 1) el número de partidos relevantes y 2) la dinámica de la competencia político-electoral.

Cuando un sistema de partidos presenta un número de partidos relevantes superior a 5 ó 6, la formación de las coaliciones de gobierno se verá multiplicada, su inestabilidad aparecerá como probable, las políticas públicas constituirán elecciones de compromiso debilitadas, y la atribución de cualquier mandato será imposible (Italia). Por el contrario, si el número de los partidos relevantes está contenido alrededor de 5, se podrá hablar de un mandato para la coalición ganadora, incluso en las políticas públicas a ejecutar (Alemania).


Gran Bretaña

Se han señalado dos inconvenientes operativos:

1) Las alternancias demasiado frecuentes entre laboristas y conservadores y su distancia político ideológica, que los lleva a deshacer las políticas públicas realizadas por el predecesor; y

2) Un predominio numérico y temporal demasiado fuerte y amplio para un mismo partido, que inevitablemente tiende a traducirse en la tiranía de la mayoría. Se pone en cuestión el sistema electoral mayoritario simple, aplicado a circunscripciones uninominales, por producir mayorías excesivas.

Respondiendo a estas críticas, Pasquino (2004) destaca el hecho de que, gracias al sistema electoral mayoritario simple aplicado a circunscripciones uninominales, el parlamento inglés todavía se rige por un secreto eficiente: el Primer ministro no es sólo jefe de un partido, sino también el jefe de una mayoría parlamentaria suficientemente cohesionada. Por ende, tiene la posibilidad de llevar a cabo su programa disciplinando a su mayoría, incluso bajo la amenaza explícita de la disolución del Parlamento.

Debido a que estos mecanismos permiten que el parlamentarismo inglés funcione en la relación preferida de electores que otorgan el mandato y tienen el poder de sancionar el modo con que éste ha sido ejecutado, es improbable que el inconveniente de las mayorías demasiado amplias justifique una reforma de aquéllos.

Italia

Pasquino (2004) destaca que ningún sistema parlamentario de las democracias consolidadas ha producido un número tan elevado de gobiernos como el italiano, y de una duración promedio inferior.

En este sistema han estado generalmente presentes todos los ingredientes que hacen nacer, alimentan y apoyan la inestabilidad de los gobiernos, la variabilidad y la confusión de las políticas públicas, la imposibilidad para el electorado de expresar y para los partidos de obtener un mandato político electoral. Debido a la variante del sistema proporcional, no sólo el sistema de partidos es multipartidista extremo, sino que los partidos están fragmentados en su interior en corrientes organizadas y deben rendir cuentas con dos actores extremos imposibles de coalicionar: los neo-fascistas y los comunistas. Esta fragmentación a su vez afecta el poder del Presidente del Consejo, que no recibe ningún secreto eficiente ni prerrogativa de poder que le permita conducir las cambiantes mayorías parlamentarias que lo apoyan, formadas después del voto.

Si bien hubo alguna atenuación de estas características a partir de la reforma electoral de principios de los 90‟ (en la que se adoptó un sistema electoral imperfectamente mayoritario), tal reforma no es suficiente para cambiar la naturaleza y funcionamiento de este gobierno parlamentario, ni para reformar y superar el parlamentarismo tradicional con propensiones asambleístas.

Alemania

De acuerdo con Pasquino (2004), los dos mecanismos más importantes para entender el éxito de su gobierno parlamentario son: 1) el sistema electoral y 2) el voto de censura constructiva. Respecto al primer aspecto, el sistema de representación proporcional personalizada ha contribuido a la


reducción del número de los partidos relevantes y a la formación de coaliciones que presentan su candidatura al gobierno antes del voto y, por ende, a la estabilidad de los gobiernos y de los Cancilleres.

Esta estabilidad se encuentra agilizada por el limitado número de los partidos relevantes, que ha permitido la formación de coaliciones electorales y de gobierno compuestas por sólo dos partidos y por la dinámica de competencia político-electoral, que siempre ha sido bipolar. Pero también en parte es consecuencia de la censura constructiva, que ha obrado como disuasivo contra las crisis de gobierno.

El inconveniente operativo de mayor relevancia en el sistema parlamentario alemán deriva del poder ejercido por la segunda Cámara, el Bundesrat, cuyos exponentes son nombrados por las mayorías políticas del gobierno de cada Land. La existencia de mayorías no sólo distintas sino opuestas en el Bundestag y Bundesrat, complica el proceso de toma de decisiones, volviéndolo incierto en sus tiempos e imprevisible en sus contenidos.

Algunas Conclusiones

Partiendo de una subdivisión de los veto players en institucionales y partidarios, es posible afirmar que la distinción fundamental se da entre los sistemas políticos en los que existen pocos vetos players y aquellos en los que existen muchos:

En los Estados Unidos, los veto players institucionales son tres: Presidente, Cámara de Representantes y Senado. Si el gobierno es unificado, interesan entonces los veto players partidarios, que si bien teóricamente son dos (Republicanos y demócratas), en la realidad pueden ser más, ya que la disciplina del partido y la cohesión de voto son mínimas.

En Francia, el sistema de gobierno es unificado, siendo el veto player institucional solo uno cuando el Presidente y la mayoría parlamentaria corresponden a la centro-derecha. Los veto players partidarios son muchos, pero con escasa influencia.

En Alemania los veto players partidarios son pocos y están organizados en coaliciones. El bundesrat representa un veto player institucional influyente en los últimos tiempos.

En Italia los veto players institucionales son potencialmente numerosos tanto por el bicameralismo partidario como por la posible activación del rol y del poder del Presidente de la República.

En Gran Bretaña ni el sistema partidario ni el sistema institucional producen veto players.

La conclusión general es que existen inconvenientes operativos en cada forma

de gobierno y en cada variante de los sistemas parlamentarios, salvo tal vez

en la variante inglesa. La estabilidad de las autoridades y su eficacia

decisional dependen de la capacidad del sistema de autorregularse y

reequilibrarse. Esto a su vez no depende del diseño de una institución

específica, sino del circuito que conecta al ejecutivo con el legislativo

(Pasquino, 2004, pág. 156).


5.3. Presidencialismo y democracia

mayoritaria De acuerdo con Lijphart (1994), a todas las críticas ya mencionadas respecto al sistema presidencial, se agrega una debilidad adicional, que consiste en su marcada tendencia hacia la democracia mayoritaria, sobre todo en países con profundas divisiones étnicas, raciales, religiosas o políticas, y que por tanto, requerirían una democracia de tipo consensual para superarlas1.

Elementos esenciales de la democracia presidencial

Para Lijphart (1994), las democracias presidenciales se caracterizan por la presencia de tres elementos fundamentales, que permiten distinguirlas de las democracias parlamentarias:

1) El jefe de gobierno –presidente- es elegido para un mandato fijo, prescrito por la constitución, y en circunstancias normales, no puede ser obligado por la legislatura a dimitir. Ello no se verifica en las democracias parlamentarias, en las que el jefe de gobierno y su equipo dependen de la confianza de la legislatura, que puede cesarles en el cargo mediante un voto de no confianza o de censura.

2) El presidente es elegido popularmente, bien directamente, o por un colegio electoral. Por el contrario, a los primeros ministros los seleccionan las legislaturas.

3) El presidente es un ejecutivo de una sola persona, en tanto que el primer ministro y el gobierno forman un cuerpo ejecutivo colectivo.

Presidencialismo entre democracias mayoritarias y consensuales

Para Lijphart (1994), existen ocho características que permiten distinguir a las democracias mayoritarias de las consensuales, agrupadas en torno a dos dimensiones:

Dimensión partido-ejecutivo:

Gobiernos de un solo partido frente a amplias coaliciones

Dominio del ejecutivo frente a equilibrio entre ejecutivo y legislativo

Sistemas bipartido frente a sistemas multipartido

Sistemas de partidos unidimensionales frente a multidimensionales

Elecciones con pluralidad, frente a representación proporcional.

1 Lijphart identifica al sistema mayoritario como un sistema basado en la concepción clásica de democracia, en el que el gobierno representa al pueblo o a la mayoría de éste. Sin embargo, sostiene que este modelo, según el contexto social en el que se aplique, puede ser extremadamente injusto, de manera que llegue a excluir a las minorías sociales.

En comparación con este sistema deficitario, Lijphart nos plantea el sistema consensual, basado en la proporcionalidad como característica principal de la representación política, la coalición de los líderes políticos de todos los sectores, un veto mutuo de cada uno de los sectores aplicable a las cuestiones de su comunidad e importante autonomía para el manejo de asuntos de cada comunidad.

De este modo, los sectores minoritarios de la sociedad se verían más representados y probablemente se evitarían conflictos típicos de los sistemas mayoritarios, en los que sectores pequeños -pero no por ello sin importancia- caen en la frustración y se corre el riesgo de que ésta se manifieste en conflictos violentos de cualquier índole, ya que impedir que los grupos perdedores participen en la toma de decisiones es una clara violación del significado primordial de democracia (Lijphart, 1994).


Dimensión federal-unitaria:

Gobierno unitario y centralizado frente a gobierno federal y descentralizado

Legislaturas unicamerales frente a un bicameralismo fuerte

Constituciones no escritas frente a constituciones escritas y rígidas.

De acuerdo con el autor que comentamos, las cinco características de la primera dimensión, al estar relacionadas con el poder ejecutivo y los partidos políticos, se ven afectadas por el presidencialismo, principalmente con una inclinación hacia gobierno mayoritario. Respecto a las características restantes, Lijphart (1994) sostiene que el presidencialismo no parece tener consecuencias significativas.

Analizando primero la segunda de las características señaladas, para este autor la separación entre el poder ejecutivo y el legislativo que se da en el presidencialismo ayuda a equilibrar estos poderes. Se presenta en este sentido una paradoja en los sistemas parlamentarios: si bien en principio el ejecutivo depende de la legislatura, en la práctica los legisladores tienen que mantener al gobierno en el poder al momento de votar; la necesidad de evitar crisis de gobierno influye fuertemente en el proceso legislativo. En los sistemas presidenciales en cambio, la legislatura puede ocuparse de proyectos de ley basándose sólo en sus méritos, y sin miedo a causar una crisis de gobierno. Por ello, la separación de poder significaría una mayor independencia legislativa y una relación ejecutivo-legislativo más equilibrada. De todas maneras, los factores contextuales pueden variar, y negar así el efecto de la separación entre los poderes. Ello ocurre por ejemplo en los sistemas semipresidenciales, en donde el presidente domina a pesar de la separación, y en muchos gobiernos latinoamericanos, en los que el presidente se presenta como dominante.

Respecto a las otras características del ejecutivo y de los sistemas de partido y electorales en los cuales los sistemas mayoritarios y de consenso difieren, el presidencialismo significa más mayoritarismo y menos posibilidades de una política consensual, en opinión de Lijphart (1994). Analicemos a continuación cada una de las características:

Concentración del poder ejecutivo: las opciones van desde gobiernos con una mayoría de un solo partido, a grandes coaliciones de todos los partidos significativos. El presidencialismo asegura la concentración del poder ejecutivo en el extremo mayoritario del espectro; el poder está concentrado no ya en un solo partido, sino en una persona. Por ello es contrario al tipo de compromisos y pactos consociativos que pueden ser necesarios en el proceso de democratización y durante períodos de crisis, que tienen más chances de ocurrir en un sistema parlamentario, dado la naturaleza colegial del ejecutivo.

Sistemas de partidos: como la presidencia es el premio mayor a ganar y sólo los partidos más grandes tienen oportunidad de conseguirlo, representa un impulso que le aleja del multipartidismo, en dirección a un sistema bipartido. Esto es así sobre todo en sistemas de mayoría simple, y cuando la elección legislativa al mismo tiempo que la presidencial.

Dimensionalidad del sistema de partidos: refiere al número de dimensiones en relación con temas que son importantes en el sistema de partidos. En los sistemas bipartido, tiende a dominar sólo una dimensión: la socioeconómica o la de izquierda-derecha. En sistemas


multipartido están presentes otras dimensiones adicionales: religiosa, étnico-cultural, urbana-rural, política exterior, etc. La presión que el presidencialismo ejerce hacia un sistema bipartido es probable que también haga dominante la dimensión izquierda-derecha, desplazando a otras dimensiones que pueden ser muy importantes para las minorías.

Proporcionalidad del resultado electoral: El hecho de que una elección presidencial suponga la elección de una persona, significa que no se puede usar una representación proporcional, siendo posibles sólo los métodos de pluralidad y mayoría. Estos métodos, aplicados en distritos unipersonales, producen resultados cada vez más desproporcionados según va disminuyendo el tamaño del cuerpo a elegir, llegando al máximo de desproporción cuando se elige a una sola persona.

“En tanto que la separación de poderes ejerce presión en dirección a una

democracia consensual, la elección popular del presidente y la

concentración del poder ejecutivo en una persona son grandes influencias

en dirección del mayoritarismo.” (Lijphart, 1994, pág. 159).

Modulo 2 Problemas Internacionales

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