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Modificación a la metodología de Valoración de Pasivos

Contingentes por sentencias y conciliaciones

Jenifer Bustamante Moreno1

j.bustamante2141@gmail.com

Resumen

Este documento exhibe una propuesta de actualización metodológica para la valoración del

pasivo contingente por sentencias y conciliaciones, junto con el posible impacto fiscal en el

Presupuesto General de la Nación. Se comparan tres posibles métodos de apropiación de

recursos para el rubro se sentencias y conciliaciones: la apropiación de recursos siguiendo

el artículo 80 de la Ley 1687 de 2013, la apropiación de recursos derivada de la estimación

del Pasivo Contingente por Litigios de la Metodología desarrollada por el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público - MHCP y las apropiaciones estimadas de acuerdo con las

modificaciones planteadas a la Metodología del MHCP. Los resultados sugieren que si se

decidieran adoptar las modificaciones a la metodología como método de apropiación de

recursos, la Nación evitaría apropiaciones anuales innecesarias por aproximadamente

$98.000 millones de pesos.

Palabras Claves: Apropiaciones, Sentencias y conciliaciones, Litigios, Pasivos

contingentes

Clasificación JEL: B41, E62

1 Agradezco a Luis Felipe Manrique por darme la oportunidad de trabajar este tema y por ser un apoyo incondicional

siempre; a Juan Guillermo Vélez por la disposición, el tiempo y las ideas que permitieron sacar este documento adelante;

a Ximena Peña por sus sugerencias e importantes retroalimentaciones; a mis compañeros de memoria de grado; a la

Agencia Nacional de Defensa Jurídica, en especial a Johana Tautiva y Omar Castelblanco, por facilitarme la información

con la que se realizó el documento y por los aportes realizados para el cambio de la metodología. Finalmente agradezco a

mi familia y amigos por el apoyo y la paciencia que me brindaron en estos meses.

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1. Introducción

La actualización en la metodología de valoración de Pasivos contingentes por Litigios

propuesta en este documento que refleja de manera más acertada las dinámicas de pagos

recientes por demandas contra el Estado, evitaría la apropiación de recursos innecesarios en

el Presupuesto General de la Nación.

Con la entrada en vigencia de la Ley 448 de 1998, los pasivos contingentes de la Nación

adquirieron importancia debido al impacto fiscal que estos pueden llegar a representar. En

particular, las obligaciones contingentes por Litigios al ser un hecho futuro e incierto, en el

que un eventual fallo en contra de la Nación representaría la indemnización económica a un

tercero, implican un riesgo fiscal que se debe valorar. En este sentido, contar con una

metodología adecuada para la valoración del riesgo que representan para la Nación los

pasivos contingentes por sentencias y conciliaciones, reduce el posible impacto fiscal, así

como puede dar lineamientos en las políticas de defensa jurídica del Estado y prevención

del daño antijurídico. La constante actualización de la metodología permitirá que la Nación

no apropie recursos innecesarios en esta materia. Adicionalmente, teniendo en cuenta el

panorama actual de Colombia, en donde el país se va a enfrentar a una eventual reparación

de victimas producto del proceso de paz, los pasivos contingentes adquieren aún más

relevancia, y su correcta valoración se vuelve fundamental.

Los datos históricos demuestran que desde el año 2000 se han apropiado anualmente más

recursos de los realmente ejecutados para el pago de Litigios. Este análisis indica que el

método de apropiación utilizado por el Gobierno no ha sido eficiente y se necesita un ajuste

al sistema de apropiación para que éste refleje de mejor manera las dinámicas de pago de

sentencias.

Este trabajo actualiza la “Metodología de valoración de pasivos contingentes por procesos

judiciales y conciliaciones en contra de las entidades estatales”, emitida por la Dirección

General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público en 2011. Los cambios sugeridos reflejan de manera más exacta las apropiaciones

que se deberían hacer para el rubro de sentencias y conciliaciones. La actualización es una

versión mejorada de la cartilla actual en la que se incorporan algunas variables y se

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eliminan otras. No obstante, en general, la actualización sigue contemplando la estructura

fundamental de la versión inicial para obtener una probabilidad de fallo en contra y poder

estimar el pasivo contingente. Algunos de los elementos de ésta actualización, ya están

siendo implementados dentro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, bajo un marco

institucional. Así mismo, algunos de los cambios ya habían sido discutidos y acordados

dentro de la institución, previo a este trabajo, aunque no han sido oficializados.

La contribución principal de este trabajo es sugerir un método de apropiación de recursos

para el rubro de sentencias y conciliaciones que refleje mejor la dinámica de pagos de la

Nación y evite la apropiación de recursos innecesarios en el Presupuesto General de la

Nación.

2. Revisión de Literatura

2.1 Antecedentes y marco conceptual y normativo

Los pasivos contingentes se definen como hechos futuros e inciertos que representan un

riesgo y pueden llegar o no, a convertirse en una obligación económica por la cual se debe

responder. Asimismo, las apropiaciones presupuestales al rubro de Sentencias y

conciliaciones, son el monto económico que se destina anualmente al pago de los fallos

judiciales generados en contra de la Nación.

En la Ley 448 de 1998, se crea el Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales –

FCEE, el cual está destinado a cubrir los riesgos generados por obligaciones contingentes.

Actualmente, este fondo no está reglamentado para las obligaciones contingentes

provenientes de procesos judiciales. No obstante, a partir de la vigencia 2015, se empezarán

a realizar ahorros con base en lo estipulado en la Ley 1687 de 2013.

Con la Ley 448 de 1998, se plantea la importancia de tener en cuenta y gestionar los

pasivos contingentes de la Nación. Adicionalmente, se le otorga la responsabilidad a la

Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del MHCP, de realizar la

valoración de las obligaciones contingentes de las Entidades Estatales.

Asimismo, la Ley 790 de 2002, establece la consolidación de un Sistema integral de

información Litigiosa del estado –LITIGOB, y el Decreto 1795 de 2007, asigna la

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responsabilidad a los apoderados que defienden al Estado del reporte oportuno y la

actualización de la información en LITIGOB.

Por otro lado, la Ley 1437 de 2011, establece que las Entidades Estatales deben efectuar la

valoración de sus contingentes por procesos judiciales. En esta línea, la Ley 1687 de 2013,

por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de

Apropiaciones para la vigencia 2014, se establece la obligación de las Entidades que

constituyen una sección del Presupuesto General de la Nación, a trasladar recursos al Fondo

de Contingencias de las Entidades Estatales a partir de la vigencia 2015.

Los Pasivos contingentes de la Nación han adquirido importancia en el tiempo dado el

impacto fiscal que pueden generar. No obstante, existen pocos países que han

implementado mecanismos para valorar y gestionar los riesgos fiscales derivados de las

diferentes obligaciones contingentes (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011).

La República Checa ha comenzado con la identificación de los riesgos fiscales de los

pasivos contingentes y sus consecuencias sobre la estabilidad de su presupuesto. Estados

Unidos e Italia asignan anualmente en su presupuesto costos fiscales provenientes de

pasivos contingentes, aunque no incluyen los derivados por Litigios. Asimismo, Australia y

Nueva Zelanda realizan provisiones dentro de los Estados Financieros del Gobierno, para

cubrir las eventuales obligaciones contingentes. (Ministerio de Hacienda y Crédito Público,

2011)

En la actualidad, no existen modelos estandarizados de valoración de pasivos contingentes

por Litigios reconocidos internacionalmente. Las metodologías de valoración desarrolladas

por Chile y Colombia, han sido trabajos realizados por los Ministerios de Hacienda de cada

país. En el caso de Chile, la aplicación de la metodología le corresponde a la Dirección de

Presupuesto, mientras que en el de Colombia le corresponde a la Dirección General de

Crédito Público y Tesoro Nacional (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011). En

cualquiera de los casos, ni en Colombia ni en Chile, existe normatividad alguna acerca de la

forma en la que se deben apropiar recursos para cubrir las obligaciones contingentes por

litigios, basados en las metodologías utilizadas.

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En Argentina, la Procuración del Tesoro de la Nación se encarga de brindar asesoramiento

jurídico al poder ejecutivo y a los organismos dependientes, para asumir la defensa del

Estado y realizar los pagos de sentencias y conciliaciones que resulten en contra de la

Nación. Finalmente, Ecuador y Perú concentran su sistema de defensa legal en la

Procuraduría y en el Consejo de Defensa Judicial del Estado, respectivamente. No obstante,

hasta el 2011 no se efectuaban reportes de la estimación del pasivo contingente ni de su

manejo en las cuentas fiscales de los respectivos países. (Ministerio de Hacienda y Crédito

Público, 2011)

3. Datos

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, mediante el Sistema Único de

Gestión de Información Litigiosa –LITIGOB, recauda toda la información correspondiente

a los procesos judiciales que cursan en contra de la Nación. Los apoderados de la Nación,

tienen la responsabilidad de llenar un formato e incorporar la información de los procesos a

su cargo, en LITIGOB. En este sentido, se alimenta una base de datos y la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica, realiza un reporte para el Ministerio de Hacienda y Crédito

Público, con el cual ésta entidad realiza el cálculo de los pasivos contingentes por

sentencias y conciliaciones.

Para el presente trabajo, se usará la base de datos de LITIGOB del año 2012 y la

información histórica de los pagos y apropiaciones por el rubro de sentencias y

conciliaciones desde el año 2000 hasta el 2013. Con lo anterior, se realizará la valoración

de los pasivos contingentes y se hará una comparación entre los diferentes posibles

métodos de apropiación, para determinar cuál se asemeja mejor a las dinámicas de pagos

por sentencias y conciliaciones en Colombia. Sin embargo, existe una limitación en cuanto

a la información disponible. Solamente será posible realizar el ejercicio con la base de

datos de LITIGOB del año 2012, dado que la información anterior no cuenta con la calidad

necesaria para ser usada, o en ocasiones no existe. No obstante, se realizará una proyección

hacia atrás, con base en los resultados arrojados con la base de 2012, para poder determinar

la dinámica que representan los pasivos contingentes por cada uno de los métodos. Por

último, la base del 2012 tiene errores en cuanto a las características de los procesos, los

cuales se intentarán disminuir al máximo.

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4. Metodología

En el presente trabajo se analizan tres (3) diferentes métodos de apropiación de recursos

para el rubro de sentencias y conciliaciones. Además del método presente en la Ley 1687

de 2013, se realizan una serie de modificaciones a la metodología actual de valoración de

pasivos contingentes por litigios del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Los

cambios realizados a la metodología se resumen en el siguiente cuadro y se explican con

mayor detalle más adelante.

Tabla 1. Resumen de cambios realizados a la Metodología de Valoración de Pasivos

contingentes por Litigios

Elemento Metodología Actual Propuesta de Metodología

Árbol Probabilístico -Tres momentos

-Cuatro momentos

-Conciliación en cualquier

instancia

Valoración del

Abogado

-Cuatro criterios -Tres criterios

-Evaluación del proceso como

Alto, medio alto, medio bajo y

bajo

-Evaluación del proceso con

respuestas de si y no

Sesgo del Abogado

-Diferencia entre lo observado y

lo ocurrido al final del proceso

-Diferencia entre lo observado y

lo ocurrido en dos momentos del

proceso

-Se tiene en cuenta el monto

económico del proceso

-No se tiene en cuenta el monto

económico del proceso

-Se estima sesgo de sobre

confianza

-Se estima sesgo de sub

confianza y sobre confianza

Relación valor

económico / condena

-Se estima con las pretensiones

iniciales del proceso

-Se estima con las pretensiones

indexadas del proceso

Valoración del Proceso -No hubo cambio -No hubo cambio

Tiempo del proceso -No se tenía en cuenta -Se incluyó formalmente su

estimación

Fuente: Elaboración propia

4.1 Apropiación de recursos bajo el artículo 80 de la Ley de 1687 de 2013

La Ley 1687 de 2013, de Presupuesto, especifica una forma de apropiación y fondeo inicial

del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales por litigios, a partir de la vigencia

2015. Se espera que una vez el fondo tenga los recursos necesarios para atender las

obligaciones contingentes derivadas del rubro de sentencias y conciliaciones, todos los

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pagos de éstas, se realizarán con los ahorros presentes en el Fondo. Por tanto, se espera que

el rubro de sentencias y conciliaciones desaparezca del Presupuesto General de la Nación.

El método de apropiación presente en la Ley es:

“Las entidades que constituyan una sección del Presupuesto General de la Nación,

deberán trasladar al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, un porcentaje no

menor al 20% del promedio de los tres (3) últimos años del monto ejecutado por

Sentencias y conciliaciones; y deberán hacerlo hasta completar el 120% del promedio de

los tres (3) últimos años del monto ejecutado por Sentencias y conciliaciones. Durante los

años en que se hagan los aportes hasta completar el referido 120% de cada entidad, no se

podrán pagar sentencias con cargo a los montos provisionados en el Fondo.” (Art. 80 Ley

1687,2013)

La metodología para calcular los aportes que se deben realizar hasta completar el 120% del

promedio de los pagos de los últimos tres (3) años, de acuerdo a lo estipulado en la Ley, se

puede expresar formalmente como:

𝑃𝑃 =𝑃𝑝−3 + 𝑃𝑝−2 + 𝑃𝑝−1

3

AP𝑝+1 ≥ (20% ∗ 𝑃𝑃)

En el presente documento, PP hará referencia al promedio móvil de los pagos, 𝑃𝑝 a los

pagos realizados en el rubro de sentencias y conciliaciones en el año p, 𝐴𝑃𝑝+1 a los aportes

que se deben realizar en el año p+1

Lo anterior se debe realizar anualmente hasta completar el 120% del promedio de pagos de

los últimos tres (3) años, formalmente:

𝐹𝐶 ≥ 𝑃𝑃 ∗ 120%

En este sentido, FC representa los aportes acumulados en el Fondo de Contingencias de las

Entidades Estatales.

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Una vez el acumulado del Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, sea mayor o

igual al 120% del promedio de pagos por sentencias y conciliaciones de los últimos tres (3)

años, las entidades estatales podrán empezar a hacer uso del Fondo para cubrir sus

obligaciones contingentes por el concepto de litigios.

4.2 Metodología de valoración de pasivos contingentes por litigios del MHCP2

En el 2011, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, publico la “Metodología de

Valoración de Pasivos Contingentes por procesos judiciales y conciliaciones en contra de

las Entidades Estatales”

Esta metodología cuenta con un árbol probabilístico que representa la dinámica de los

procesos litigiosos históricos cursados en contra de la Nación desde la instauración de la

demanda hasta el fallo por parte del Juez en cada instancia (Favorable o Desfavorable). A

partir de la historia, se construye el árbol con el cual se obtiene una probabilidad de fallo en

contra histórica. Adicionalmente, se incorpora la valoración del abogado, en donde éste

debe emitir, a su juicio, el estado de cada uno de los procesos que tiene a su cargo, en una

escala de (Alto, Medio Alto, Medio Bajo y Bajo). Esta valoración, se ajusta por un sesgo

del abogado que representa la sobre confianza y tiene en cuenta el monto económico de

cada proceso. Con lo anterior, se obtiene la Probabilidad de Fallo en Contra del abogado.

Teniendo los componentes ya mencionados, se calcula una probabilidad de fallo en contra

total. Los siguientes pasos de la metodología, consisten en la estimación del monto

económico, ajustado por el IPC, y la relación valor económico /condena. Finalmente, el

valor del pasivo contingente se estima mediante la multiplicación de la probabilidad de

fallo en contra total, el valor económico ajustado por el IPC y la relación valor

económico/condena (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011).

4.2.1 Árbol Probabilístico

El árbol probabilístico de la metodología se construye a partir de procesos históricos que ya

tuvieron un fallo final definitivo. Con estos procesos terminados, se genera una

representación de cada uno de los escenarios posibles en cada instancia (primera, segunda o

2 Por cuestiones de recaudo de información, la metodología no se aplica en su totalidad. La relación

pretensión/condena no se incluye actualmente en el valor estimado del pasivo contingente.

9

recurso extraordinario). Adicionalmente, se toma la frecuencia relativa de ocurrencia, se

determinan las probabilidades condicionadas y se obtiene la probabilidad de fallo en contra

histórica de la Nación.

En esta estructura no se tiene en cuenta la posibilidad de conciliación en el proceso judicial,

ni en la etapa pre-judicial. Esta última es fundamental dado que todos los procesos deben

pasar por ésta etapa antes de ser admitidos. Lo anterior, se soluciona más adelante con la

propuesta de modificación a la metodología.

Para calcular la Probabilidad de Fallo en contra, se tiene en cuenta la definición de 𝑋 =

{𝑥1, 𝑥2, … , 𝑥𝑛} en donde X representa las variables básicas del problema (los nodos).

Además, se define 𝑦𝑛 = {𝑥𝑛|𝑥𝑛 𝑛𝑜 𝑓𝑎𝑣𝑜𝑟𝑎𝑏𝑙𝑒}, en donde 𝑦𝑛 es el conjunto de nodos

terminales y cuyo fallo fue no favorable (nodos rojos)

Gráfico 1. Representación del árbol probabilístico

Fuente: Metodología de valoración de pasivos contingentes por procesos judiciales y conciliaciones en contra

de las entidades estatales. – MHCP

Fallo

Final

Segunda

Instancia

Recurso

Extraordinario

Favorable

Favorable

F

F

F

No Favorable

No Favorable NF

NF

NF

No Apelación II |

Favorable I

NA II | F I

NA III | NF II | F I

NA III | F II | NF I

NA III | NF II | NF

I No Apelación I |

No Favorable I NA I | NF I

NF

NA III | F II | F I

F

Favorable

No Favorable

Primera

Instancia

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De esta manera, la probabilidad de fallo en contra, dada por el árbol probabilístico, se

puede expresar matemáticamente como:

𝑃𝐹𝐶𝐴(𝑥𝑖) =𝑝𝑗𝑥𝑖

∑ 𝑝𝑗𝑥𝑖

𝑁𝑗=1

ó 𝑃𝐹𝐶𝐴(𝑥𝑖) = ∑ 𝑦𝑛

𝑁

𝑛=1

En donde 𝑃𝐹𝐶𝐴(𝑥𝑖) es la probabilidad de fallo en contra del árbol para el nodo 𝑥𝑖 y 𝑝𝑗𝑥𝑖 es

la frecuencia absoluta de ocurrencia del evento j en el nodo 𝑥𝑖

4.2.2 Valoración de Abogado3

Esta etapa de la metodología tiene por objetivo calcular las expectativas a futuro que se

tienen de los procesos activos. Para esto, mediante LITIGOB, cada abogado llena un

formulario sobre cada proceso que tiene a su cargo. En el proceso de evaluación, se valoran

cuatro (4) indicadores: Fortaleza de la defensa, Fortaleza probatoria de la defensa, presencia

de riesgos procesales y el nivel de jurisprudencia. En cada uno de los indicadores, el

abogado emite una calificación entre Alto, Medio alto, Medio bajo y Bajo, siendo alto el

mejor escenario para la Nación y bajo el peor.

Para encontrar la probabilidad de fallo en contra del abogado, se toma la información de la

calificación de cada proceso y se le asigna un peso específico a cada indicador.

En consecuencia, la Probabilidad de fallo en contra del abogado, está dada por:

𝑃𝐹𝐶𝐿(𝑥𝑖) = 1 − (𝜆1 ∙ 𝛽1,𝑖 + 𝜆2 ∙ 𝛽2,𝑖 + 𝜆3 ∙ 𝛽3,𝑖 + 𝜆4 ∙ 𝛽4,𝑖)

De la ecuación anterior se tiene que 𝑃𝐹𝐶𝐿(𝑥𝑖) es la probabilidad de fallo en contra del

abogado para un proceso que se encuentra en el nodo (𝑥𝑖) del árbol. Asimismo, 𝛽𝑚,𝑖 hará

referencia a la calificación asignada por el abogado al indicador 𝑚 𝜖 {1,2,3,4} para el

proceso en el nodo (𝑥𝑖); 𝜆𝑚 será la ponderación del criterio m, de tal forma que ∑ 𝜆𝑘 =4𝑘=1

1 y m será el subconjunto conformado por: Fortaleza de la defensa, Fortaleza probatoria de

la defensa, presencia de riesgos procesales y nivel jurisprudencial.

3 La valoración que el abogado realiza se refiere a la probabilidad estimada, siguiendo unos criterios, dadas

las condiciones actuales del proceso.

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4.2.2.1 Sesgo histórico del Abogado

El sesgo histórico del abogado consiste en estimar la sobre-confianza que los apoderados

pueden tener frente a algunos procesos. Este sesgo, nació a raíz de varios estudios que

demuestran que las personas tienden a exhibir un sesgo de sobre confianza o sub confianza

en sus juicios de valor al tomar decisiones bajo riesgo o incertidumbre (Kahaneman &

Tvrsky, 1974)

El sesgo de sobre-confianza y sub-confianza puede ser definido como un error sistemático

de calibración subjetiva de éxito en la toma de decisiones bajo incertidumbre. Éste, consiste

en la sobreestimación o subestimación del éxito de las propias decisiones. De manera más

específica, puede formularse como el exceso o la falta de confianza en las estimaciones

subjetivas ( E ) en comparación con los resultados reales obtenidos u observados ( O ) en la

historia (Kahaneman & Tvrsky, 1974).

𝐶 = ∑(𝐸𝑖 − 𝑂𝑖)

𝑛

𝐼=1

La confianza ( C ) o calibración subjetiva de éxito en las propias decisiones surge de la

discrepancia entre lo estimado ( E ) y lo observado (O ) para una serie (n) de tareas. Si lo

estimado es mayor que lo observado, se genera el sesgo de sobre-confianza. Si lo estimado

es menor que lo observado, se produce el fenómeno contrario, esto es, el sesgo de sub-

confianza. La sobre-confianza se identifica con puntajes positivos de C y la sub-confianza

con puntajes negativos (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2011).

La Metodología de valoración de pasivos contingentes por litigios, define únicamente el

sesgo de sobre confianza, dado que el objetivo de ésta es cubrir el impacto fiscal que tienen

las demandas en contra de la Nación. Es decir, la metodología busca emitir una valoración

ácida. Adicionalmente, en esta metodología se tiene en cuenta el monto económico de los

procesos, para el cálculo del sesgo, pues se considera que los apoderados exhiben su sesgo

ante procesos de diferentes cuantías.

En este sentido, el sesgo del apoderado se define formalmente como:

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𝑐 =∑ ((1 − 𝑃𝐹𝐶𝑃) − 𝑂𝑝)𝑀𝑝

𝑛𝑝=1

∑ (1 − 𝑃𝐹𝐶𝑝)𝑀𝑝𝑛𝑝=1

→ 𝑐 = 1 −∑ 𝑂𝑝𝑀𝑝

𝑛𝑝=1

∑ (1 − 𝑃𝐹𝐶𝑝)𝑀𝑝𝑛𝑝=1

De lo anterior se tiene que 𝑐 es el sesgo histórico del abogado; (1 − 𝑃𝐹𝐶𝑃) es la

probabilidad de fallo a favor que emiten los abogados con respecto al proceso p histórico;

𝑀𝑝 es el monto económico del proceso p histórico y 𝑂𝑝 toma valores de 1 si el fallo final

del proceso p histórico fue favorable y de 0 si fue desfavorable.

Una vez obtenido el sesgo histórico del abogado, se estima la probabilidad de fallo en

contra del abogado, ajustado por el sesgo de sobre confianza, de la siguiente manera.

𝑃𝐹𝐶𝑆𝐿(𝑥𝑖) = 𝑃𝐹𝐶𝐿(𝑥𝑖) + [1 − 𝑃𝐹𝐶𝐿(𝑥𝑖)] ∗ 𝑐

La expresión anterior muestra cual es la probabilidad de fallo en contra, según el abogado,

teniendo en cuenta la existencia de un sesgo de sobre confianza. Es de esperarse, que la

probabilidad aumente dado que el sesgo emitido refleja cuan confiado ha estado el abogado

frente a los procesos a su cargo.

4.2.3 Probabilidad Total de Fallo en Contra

La probabilidad total de fallo en contra, es la suma ponderada de la probabilidad de fallo en

contra obtenida en el árbol probabilístico y la probabilidad de fallo en contra ajustada por el

sesgo, que se obtuvo de la valoración del abogado.

𝑃𝐹𝐶𝐹(𝑥𝑖) = 𝑤 ∙ 𝑃𝐹𝐶𝐴(𝑥𝑖) + (1 − 𝑤) ∙ 𝑃𝐹𝐶𝑆𝐿(𝑥𝑖)

En este sentido 𝑃𝐹𝐶𝐹(𝑥𝑖) es la probabilidad total de fallo en contra, para un proceso que se

encuentra en el nodo 𝑥𝑖; y 𝑤 𝜖 [0,1] y es la ponderación de la probabilidad de fallo en

contra total.

Para efectos de la metodología adoptada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,

se le da mayor importancia a la valoración cualitativa del abogado, que a la cuantitativa del

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árbol probabilístico. Lo anterior, debido a la cantidad de información histórica con la que se

cuenta y al tiempo de recaudo4.

4.2.4 Valoración del Monto Económico

La valoración del monto económico se realiza con el objetivo de determinar el valor

monetario de cada proceso. Para esto, se indexa el valor de las pretensiones iniciales con el

Índice de Precios al Consumidor (IPC).

∆𝐼𝑃𝐶𝑡𝑜,𝑡1=

𝐼𝑃𝐶𝑡𝑖

𝐼𝑃𝐶𝑡𝑜

− 1

𝑉𝐶𝐼𝑛𝑑𝑒𝑥𝑎𝑑𝑎 = 𝑀𝑝(1 + ∆𝐼𝑃𝐶𝑡𝑜,𝑡1)

De lo anterior se desprende que ∆𝐼𝑃𝐶𝑡𝑜,𝑡1 es la variación porcentual del IPC entre los

tiempos 𝑡𝑜 , 𝑡1; 𝑡𝑜 se entiende como el mes del año de admisión de la demanda; 𝑡1es el mes

del año de valoración del contingente; 𝑀𝑝 es el valor de las pretensiones iniciales y

𝑉𝐶𝐼𝑛𝑑𝑒𝑥𝑎𝑑𝑎 es el valor económico indexado

4.2.5 Relación valor económico / condena5

Esta parte de la metodología, pretende corregir el sesgo que se pueda generar entre las

pretensiones del demandante y lo realmente condenado. Esta situación se puede dar debido

a que en general, los demandantes sobreestiman las pretensiones, con el objetivo de

garantizar que el monto de la condena sea una suma de dinero considerable. Para corregir

este sesgo, se toman datos históricos de procesos terminados y se obtiene la relación entre

el monto de la condena sobre el valor económico pretendido.

𝑅𝐶 = ∑𝑉𝐶𝑝

𝑀𝑝𝑃

4 Con la creación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica se está recaudando la información pertinente a

todos los procesos litigiosos. No obstante, la información actual cuenta con fallas, por lo cual se realizan

constantes mejoras mensualmente. 5 El recaudo de información del monto de la condena no ha sido exitoso, por lo cual, aunque está dentro de la

metodología no ha sido posible incorporarlo en la estimación del pasivo contingente, aun.

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En el documento, 𝑅𝐶 es la relación valor económico /condena; 𝑉𝐶𝑝es el valor de la

condena para el proceso p histórico y 𝑀𝑝 es el valor económico pretendido para el proceso

p histórico. Teniendo esto, se calcula el valor económico pretendido ajustado

𝐶𝑉𝐴𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜 = 𝐶𝑉𝐼𝑛𝑑𝑒𝑥𝑎𝑑𝑜 ∙ 𝑅𝐶

4.2.6 Valoración del proceso

Finalmente, se estima el pasivo contingente mediante la multiplicación entre la

probabilidad de fallo en contra final (𝑃𝐹𝐶𝐹(𝑥𝑖)) y el valor económico ajustado

(𝐶𝑉𝐴𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜)

𝑉𝐸𝐶 = ∑ 𝑃𝐹𝐶𝐹(𝑥𝑖) ∙ 𝐶𝑉𝐴𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜

𝑝

La expresión anterior, refleja la estimación del pasivo contingente por sentencias y

conciliaciones, presente en la metodología diseñada por el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público. Una vez obtenido el valor del pasivo contingente de todos los procesos

que cursan en contra de la Nación, este valor se divide por los años estimados de duración

de los procesos. Lo anterior, con el fin de estimar el plan de ahorro necesario para cubrir las

contingencias por procesos judiciales.

4.3 Modificación a la metodología del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público.

4.3.1 Árbol Probabilístico

Para obtener una valoración ajustada a la dinámica de los procesos judiciales en Colombia,

es necesario contar con un árbol probabilístico que muestre el comportamiento de los

procesos, desde su instauración hasta su fallo.

En este sentido, se deben tener en cuenta los Mecanismos Alternativos de Solución de

Conflictos6, que se pueden presentar durante el proceso judicial o en la etapa prejudicial

7.

Por lo anterior, el árbol probabilístico queda estructurado de la siguiente manera:

6 En la metodología actual, los MASC se valoran como una jurisdicción

7 Las conciliaciones pre judiciales se dan antes de que se admita la demanda

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Gráfico 2. Representación del árbol probabilístico con conciliaciones8

Fuente: Elaboración Propia

El proceso simplificado en el gráfico, muestra cómo se puede llegar a la solución del litigio

en un máximo de cuatro momentos, etapa prejudicial dos instancias judiciales y el recurso

extraordinario.

La frecuencia y las probabilidades condicionadas para encontrar la probabilidad de fallo en

contra histórico, se realiza de la misma forma que en la metodología original.

4.3.2 Valoración del Abogado9

Para representar las dinámicas de los procesos judiciales en Colombia, de acuerdo con la

perspectiva de los apoderados de la Nación, resulta conveniente reducir los elementos de

8 Los nodos color naranja hacen referencia a lo que se añade en la nueva metodología

9 La modificación realizada a la valoración del abogado fue estudiada previo a la realización de este trabajo,

en un marco institucional dentro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

No Admitidos

Primera

Instancia

Etapa

Prejudicial

Conciliado

No Apelado

Conciliado

No Favorable

Favorable

No Apelado

Conciliado

No Favorable

Favorable

Segunda

Instancia

Recurso

Extraordinario

Fallo Final

Conciliado

No Conciliado

Favorable

No Favorable

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evaluación de cuatro (4) a tres (3). Adicionalmente, dado que resulta complejo por parte de

los abogados emitir una valoración cuantitativa acerca del riesgo que representan los

procesos judiciales, resulta pertinente realizar una serie de preguntas relacionadas con los

procesos, en las cuales los abogados solo responderán sí o no, y a partir de esto se obtiene

el riesgo que representan.

Los elementos y preguntas a evaluar son:

Fortaleza de la demanda: Corresponde a la razonabilidad y consistencia de los

hechos, normas y pruebas en los que se fundamenta la demanda:

¿Existen hechos que sustenten la demanda?

¿Existen normas que sustenten la demanda?

¿Existen pruebas que sustenten la demanda?

Fortaleza de la defensa: Este criterio corresponde a la consistencia y solidez de los

hechos, normas y pruebas con los que cuenta la defensa para desvirtuar la demanda.

¿Existen hechos que sustenten la defensa?

¿Existen normas que sustenten la defensa?

¿Existen pruebas que sustenten la defensa?

Riesgos procesales y administrativos: Este criterio se relaciona con los eventos

que puedan afectar el normal transcurso de la defensa del proceso.

¿La posición del juez en procesos similares ha sido desfavorable para la

Nación?

¿Existen antecedentes judiciales en casos similares a este proceso, en los

que se haya fallado en contra de la Nación?

¿Podrían existir dificultades con la práctica de las pruebas por parte de la

defensa?

¿El acceso, la logística de comunicación o conectividad a la ubicación en

donde se encuentra el proceso, afectan negativamente la defensa del mismo?

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¿El proceso se encuentra en una zona con dificultades de orden público que

dificulten el ejercicio de la defensa?

Una vez obtenidas las respuestas, se evalúa si el riesgo que representa cada uno de los

criterios es Alto, Medio Alto, Medio Bajo o Bajo. Formalmente, la probabilidad de fallo en

contra del abogado se puede expresar como:

𝑃𝐹𝐶𝐿(𝑥𝑖) = 1 − (𝜆1𝛽1,𝑖 + 𝜆2𝛽2,𝑖 + 𝜆3𝛽3,𝑖)

Teniendo en cuenta que la base de datos utilizada en el presente trabajo contaba con cuatro

(4) criterios, fue necesario modificar la información para convertirlos en tres (3). El

procedimiento realizado, consistió en agrupar el criterio de “Riesgos procesales” y

“Jurisprudencia” y volverlos uno. No obstante, dado que las preguntas de “si” y “no”, no se

le podían realizar a los abogados para ser usadas en el 2012, se asumió que el riesgo de

cada proceso, por parte de los abogados, es igual al calculado con la metodología original.

Lo anterior tiene sentido, pues se esperaría que el riesgo bajo los cuatro criterios iniciales,

fuera similar al evaluado con los tres criterios, pues el proceso es el mismo.

4.3.2.1 Sesgo Histórico del Abogado

Teniendo en cuenta los estudios realizados por Kahneman & Tversky (1947) que muestran

la existencia de sesgos de sobre confianza o sub confianza a la hora de realizar

valoraciones, y teniendo como objetivo realizar una valoración ajustada a las dinámicas de

pagos por sentencias y conciliaciones, el sesgo del abogado se puede presentar de una

manera diferente a la presente en la metodología original.

Para el caso de esta metodología, se hallará el sesgo del abogado teniendo en cuenta dos (2)

datos observados – el fallo inmediatamente posterior a la valoración del abogado 𝑂𝑖1 y el

fallo final 𝑂𝑖2-. Lo anterior, debido a la constante rotación de apoderados, que se presenta

en los procesos judiciales en contra de la nación y por la cual, en general, el apoderado que

empieza con un proceso, no termina con el mismo. Cabe resaltar, que este sesgo se obtiene

a partir de procesos históricos terminados.

18

Para hallar el sesgo total de cada abogado, se debe primero hallar un sesgo parcial entre iE

y 𝑂𝑖1 , y otro entre iE y 𝑂𝑖2. Posterior a esto, se realiza una ponderación de los sesgos

parciales y se determina si el apoderado presenta sobre-confianza o sub-confianza.

Formalmente, el sesgo de los apoderados se expresa como:

𝑆 = ∑{𝑍[(1 − 𝑃𝐹𝐶𝑝𝐿) − 𝑂𝑖1] + (1 − 𝑍)[(1 − 𝑃𝐹𝐶𝑝

𝐿) − 𝑂𝑖2]}

𝑝

𝑝=1

Se define (1 − 𝑃𝐹𝐶𝑝𝐿) como la probabilidad de éxito subjetiva del abogado, para el proceso

p histórico; 𝑂𝑖1 toma valores de 1 si el fallo inmediatamente posterior a la valoración del

abogado es favorable ó 0 de lo contrario; 𝑂𝑖2 toma valores de 1 si el fallo final es favorable

ó 0 de lo contrario; 𝑍 𝜖 [0,1] es la ponderación de los sesgos parciales y 𝑆 hace referencia al

sesgo del abogado

Así, se obtiene la probabilidad de fallo en contra para un proceso que se encuentra en el

nodo ix del árbol, corregido por el sesgo de los abogados:

𝑃𝐹𝐶𝑆𝐿(𝑥𝑖) = 𝑃𝐹𝐶𝐿 + [1 − 𝑃𝐹𝐶𝐿(𝑥𝑖)] ∗ 𝑆

Para los efectos de esta metodología, solo se tendrá en cuenta uno de los sesgos parciales

(el último), dado que la información presente en la base de LITIGOB, no cuenta con la

información del fallo inmediatamente posterior al de la valoración.

4.3.3 Probabilidad Total de Fallo en Contra

La probabilidad de fallo en contra total se obtiene de la misma forma que se obtiene en la

Metodología original, desarrollada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

𝑃𝐹𝐶𝐹(𝑥𝑖) = 𝑤 ∙ 𝑃𝐹𝐶𝐴(𝑥𝑖) + (1 − 𝑤) ∙ 𝑃𝐹𝐶𝑆𝐿(𝑥𝑖)

Así mismo, la importancia dada al árbol probabilístico, continua siendo menor a la de la

valoración del abogado. En la media en que se vaya obteniendo mayor información de

procesos y de mejor calidad, este porcentaje tenderá a subir.

19

4.3.4 Valoración del monto económico

Esta parte de la metodología se sigue calculando al igual que en la metodología original.

Esto, debido a que según el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo las

condenas al pago o devolución de una cantidad liquida de dinero se ajustaran tomando

como base el Índice de Precios al Consumidor - IPC.

𝐼𝑃𝐶𝑡𝑜,𝑡1=

𝐼𝑃𝐶𝑡1

𝐼𝑃𝐶𝑡0

Entonces, el valor de la pretensión 𝑀𝑝 indexada se obtiene mediante la siguiente expresión:

𝑉𝑀𝐸 = 𝑀𝑝(𝐼𝑃𝐶𝑡0,𝑡1)

VME es el valor económico indexado que se debe tener en cuenta para la estimación del

pasivo contingente.

4.3.5 Valor económico / Condena

En este caso, es necesario corregir el sesgo de estimación de lo pretendido económicamente

por parte de los demandantes. Esta relación, se obtiene por medio de los datos históricos,

donde se estima la relación del monto de la condena sobre el valor económico pretendido e

indexado para cada uno de los procesos. Formalmente,

𝑅𝐸𝐶 = ∑𝑉𝐶𝑝

𝑉𝑀𝐸𝑝𝑝

Es importante destacar que el término del denominador debe ser el valor económico

indexado, porque de lo contrario se estaría cometiendo un error de cálculo en la estimación.

Aunque en la metodología original no se calcula el valor económico/condena teniendo en

cuenta el valor indexado, este cambio ya había sido contemplado con anterioridad a este

trabajo.

Entonces el valor económico ajustado será igual a

𝑉𝐸𝐴𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑎 = 𝑉𝑀𝐸 ∗ 𝑅𝐸𝐶

20

La expresión anterior refleja el valor económico de la demanda ajustado por el IPC y la

relación valor económico/condena

4.3.6 Valoración del proceso

Teniendo todo lo anteriormente expuesto, el cálculo del pasivo contingente por litigios se

estima al igual que en la metodología original.

𝑉𝐸𝐶 = ∑ 𝑃𝐹𝐶𝐹(𝑥𝑖) ∙ 𝐶𝑉𝐴𝑗𝑢𝑠𝑡𝑎𝑑𝑜

𝑝

Una vez obtenida la estimación del pasivo contingente por sentencias y conciliaciones, se

obtiene la fecha aproximada de fallo de cada proceso, para obtener las apropiaciones que se

deben realizar en cada vigencia.

4.3.7 Tiempo estimado del Proceso10

Tener en cuenta el tiempo aproximado de duración de cada proceso es fundamental para

ajustar el valor del contingente en el tiempo y sus correspondientes apropiaciones. Es

importante tener en cuenta la dificultad para estimar la duración de un proceso, sin embargo

se pueden hacer aproximaciones subjetivas basadas en las apreciaciones de los abogados.

No obstante, los abogados también pueden presentar un sesgo en la estimación del tiempo,

el cual se debe tener en cuenta para la estimación de las apropiaciones. Este sesgo se puede

expresar formalmente como:

𝐶𝑡 = 𝑚𝑖𝑛 (∑ [𝑇𝐻𝑖𝑎/𝑇𝐴𝑖𝑎]𝑃

𝑖=1

𝑃, 1)

En la metodología, 𝐶𝑡 es el sesgo del tiempo; 𝑇𝐻𝑖𝑎 es la duración histórica de procesos

similares11

al proceso i del apoderado a y 𝑇𝐴𝑖𝑎 es la duración esperada según el apoderado a

para el proceso i desde su última actualización.

De esta forma, la duración esperada del proceso corregido por el sesgo sería:

10

El tiempo del proceso también es considerado en la metodología original, aunque no hace parte de la

versión oficial de ésta. 11

Los procesos similares se entienden como procesos que tienen la misma jurisdicción

21

𝑇𝑖 = 𝐶𝑡 ∗ 𝑇𝐴𝑖𝑎

Con base en esta información, se puede determinar aproximadamente cuantos procesos

están próximos a fallar y así realizar las apropiaciones correspondientes para el año

siguiente y evitar el riesgo fiscal.

Para llevar esto acabo se debe tener en cuenta la diferencia entre el año de la última

actualización de la demanda, el tiempo estimado del proceso ajustado por el sesgo y el año

de la valoración así:

𝐴𝑇𝑖 = 𝐴𝑉𝑖 − 𝐴𝐴𝑖

𝑇𝐹𝑖 = 𝑇𝑖 − 𝐴𝑇𝑖

De esta forma 𝐴𝑇𝑖 hace referencia al número de años transcurridos para el proceso i; 𝐴𝑉𝑖

es el año de valoración proceso i; 𝐴𝐴𝑖 es el año de última actualización del proceso; 𝑇𝐹𝑖 es

el tiempo probable del fallo y 𝑇𝑖 es el tiempo esperado del proceso ajustado por el sesgo12

.

5. Resultados y análisis de datos

Teniendo en cuenta los tres métodos de apropiación de recursos expuestos anteriormente,

usando la base de datos de LITIGOB para el último trimestre de 2012 y los datos históricos

de apropiación de recursos y pago de sentencias y conciliaciones desde el año 2000 hasta el

2013, se obtuvieron los siguientes resultados principales.

Primero, la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda

y Crédito Público, realiza anualmente las apropiaciones para el rubro de sentencias y

conciliaciones con base en la información que las entidades estatales reportan acerca de sus

obligaciones judiciales.

Según el análisis de datos, este método de apropiación de recursos es ineficiente dado que

aproximadamente el 32% de los recursos apropiados en una vigencia destinados a pagar

sentencias en contra de la Nación, no se están ejecutando. Lo anterior, genera una

distorsión debido a que en promedio, desde el año 2000 hasta 2013, se han apropiado

ineficientemente, $130.000 millones de pesos anuales, sobre pagos promedio de $396.000

12

El tiempo esperado que se tiene en cuenta es el que se estima en la última actualización.

22

millones. Este dinero, de haber sido invertido de manera distinta, hubiera podido estar

dirigido a rubros de inversión y no de gasto.

Gráfico 3. Apropiaciones y pagos por sentencias y conciliaciones desde el año

2000

Fuente: Dirección General de Presupuesto Nacional de Ministerio de Hacienda y Crédito Público Cifras en Millones de Pesos Constantes de 2012

Segundo, el método de ahorro de recursos dirigidos al FCEE, al que refiere el artículo 80 de

la Ley 1687 de 2013, no resulta un método adecuado de apropiación. Esto, debido a que la

tendencia creciente de los pagos, no refleja una terminación de fondeo inicial. En otras

palabras, si se decidiera adoptar este método para apropiar recursos para el pago de

sentencias y conciliaciones, los recursos recaudados no serían suficientes para cumplir las

obligaciones. Lo anterior, se puede observar en la siguiente tabla donde se realiza un test

inverso a partir del año 2003.

Cabe resaltar que el ejercicio realizado es un supuesto, en donde se plantean dos escenarios

posibles. En el primero, se asume que el 20% ahorrado en cada vigencia, se usa

inmediatamente para cubrir las obligaciones contingentes por el rubro de sentencias y

conciliaciones. El segundo, es teniendo en cuenta que el dinero ahorrado se va acumulando

hasta completar el 120%. No obstante, lo que se intenta mostrar es que bajo cualquier

escenario, emplear éste método como único método de apropiación de recursos por

sentencias y conciliaciones no es viable.

$- $200.000 $400.000 $600.000 $800.000

$1.000.000 $1.200.000 $1.400.000 $1.600.000

200

0

200

1

200

2

200

3

200

4

200

5

200

6

200

7

200

8

200

9

201

0

201

1

201

2

201

3

Pagos Reales Apropiaciones Reales

23

Tabla 2. Cálculo de apropiaciones siguiendo el artículo 80 de la Ley 1687 de 2013

Año Pago Promedio

últimos 3 años

20% del

promedio Acumulado

120% del

promedio Pago Real Diferencia

2003 $ 81.975 $ 58.266 $ 11.653 $ 11.653 $ 69.920 $ 81.975 -$ 70.321

2004 $ 117.280 $ 65.432 $ 13.086 $ 24.739 $ 78.518 $ 117.280 -$ 92.540

2005 $ 155.757 $ 81.914 $ 16.382 $ 41.122 $ 98.296 $ 155.757 -$ 114.635

2006 $ 203.491 $ 118.337 $ 23.667 $ 53.136 $ 142.005 $ 203.491 -$ 150.355

2007 $ 279.975 $ 158.843 $ 31.768 $ 71.819 $ 190.611 $ 279.975 -$ 208.156

2008 $ 345.480 $ 213.075 $ 42.615 $ 98.051 $ 255.690 $ 345.480 -$ 247.429

2009 $ 430.423 $ 276.315 $ 55.263 $ 129.646 $ 331.579 $ 430.423 -$ 300.776

2010 $ 573.738 $ 351.959 $ 70.391 $ 168.270 $ 422.351 $ 573.738 -$ 405.468

2011 $ 791.575 $ 449.880 $ 89.976 $ 215.631 $ 539.856 $ 791.575 -$ 575.944

2012 $ 1.165.317 $ 598.579 $ 119.715 $ 280.083 $ 718.295 $ 1.165.317 -$ 885.233

2013 $ 1.220.953 $ 843.543 $ 168.708 $ 378.400 $ 1.012.252 $ 1.220.953 -$ 842.553

Datos: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Cálculos: Elaboración Propia

Cifras en pesos constantes de diciembre de 2012

Gráfico 4. Apropiación de recursos por la Ley 1687 de 2013

Fuente: Dirección de Presupuesto de MHCP

Cálculos: Elaboración propia

Cifras en Millones de pesos constantes de diciembre de 2012

La gráfica anterior sugiere que si se decidiera adoptar, para realizar las apropiaciones, el

método de fondeo propuesto en la Ley 1687 de 2013, los recursos serían insuficientes.

Tomando en cuenta los datos históricos que se tienen y aplicando el método para realizar

ahorros al Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales, el impacto fiscal que se

presentaría sería negativo y sustancialmente alto. Lo anterior, dado que presupuestalmente

no se contaría con los recursos para cubrir las obligaciones generadas por fallos en contra

de la Nación. Al cabo de once años, no se habría llegado todavía a la meta del 120%, y la

$ -

$ 200.000

$ 400.000

$ 600.000

$ 800.000

$ 1.000.000

$ 1.200.000

$ 1.400.000

200

3

200

4

200

5

200

6

200

7

200

8

200

9

201

0

201

1

201

2

201

3

Pago Apropiaciones meta Acumulado

24

brecha entre acumulado y la meta se abriría cada vez más. Adicionalmente, la diferencia

que se generaría entre lo apropiado para una vigencia y lo realmente pagado, arrojaría, al

cabo de once años, un déficit mayor a novecientos mil millones, teniendo en cuenta que la

tendencia de pagos es creciente en el tiempo.

Por otro lado, teniendo en cuenta la naturaleza del Fondo, en donde se hará fondeo hasta

contar con el 120% del promedio de pagos de los últimos tres (3) años y no se sacarán

recursos hasta llegar a ésta meta, lo que se evidencia en la gráfica es que no se podrá

empezar a operar el fondo para cubrir obligaciones contingentes, por lo menos en un

horizonte de diez (10) años.

No obstante, asumir que la tendencia en el futuro seguirá siendo creciente y exponencial,

indicaría de manera inequívoca que el problema fiscal que estaría a punto de enfrentar la

nación, no se soluciona con un cambio adecuado de metodología. Por esta razón, y teniendo

en cuenta los esfuerzos realizados por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica, se espera

que los pagos por sentencias y conciliaciones a través de los años vayan creciendo de

manera más moderada, mostrando tal vez tendencias aproximadas a la lineal. No obstante,

si se tiene en cuenta un eventual pos-conflicto, es de esperarse que las demandas en contra

de la Nación aumenten en los próximos años. En este sentido, la propuesta de metodología

está en capacidad de prever el riesgo que las demandas representan una vez las interpongan.

No obstante, el aumento sustancial de éstas es un tema que se sale del alcance de éste

documento y que debe ser tenido en cuenta presupuestalmente dentro de la Nación.

De cualquier modo, el método propuesto en la Ley 1687 de 2013, no resulta exacto ni

conveniente para adoptar como método de apropiación de recursos por sentencias y

conciliaciones.

Tercero, la metodología de valoración de pasivos contingentes por litigios desarrollada por

el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es una metodología acida. Esto quiere decir

que sus estimaciones y estructura, están encaminadas a arrojar resultados sobre estimados,

con el fin de cubrir y evitar que falten recursos para las eventuales contingencias. Esto ha

generado que al realizar la estimación del pasivo contingente y los cálculos necesarios para

25

obtener las apropiaciones que cubrirían el riesgo de un eventual fallo en contra, los

resultados arrojen sobre apropiación.

Para el caso de la valoración en el 2012, la apropiación de recursos innecesarios gira

alrededor de los $500.000 millones de pesos, es decir, el 29% apropiado seria innecesario.

Lo anterior, se puede ver en la siguiente ilustración.

Gráfico 5. Apropiación de recursos para 2013 por Metodología de Valoración

Actual

Fuente: Elaboración propia

*El monto de los pagos es reportado por la Dirección General de Presupuesto de MHCP

Cifras en Millones de pesos constantes de diciembre de 2012

Adicionalmente, al realizar el ejercicio de valoración del pasivo contingente mediante una

proyección hacia atrás de lo que hubieran sido las apropiaciones desde el año 200013

, bajo

este método, se encontró que en todos los casos hubiera existido un excedente incluso

mayor al existente con el método usado por la Dirección General de Presupuesto Nacional.

En la siguiente gráfica se muestra la dinámica de apropiaciones bajo el uso de esta

metodología, comparado con la dinámica de pagos realizados por sentencias y

conciliaciones. Lo que se observa, es que de haber utilizado este método para apropiar

recursos, el 42% de lo apropiado no hubiera sido ejecutado.

13

El ejercicio de proyección hacia atrás se realizó obteniendo la diferencia porcentual entre el valor arrojado

de apropiaciones, bajo la metodología, para el año 2012 y los pagos reales del 2013. A partir de esto, se

asumió que el cambio porcentual era constante y se proyectó hacia atrás.

$ 1.714.753

$ 1.220.954

$ 493.799

$ -

$ 500.000

$ 1.000.000

$ 1.500.000

$ 2.000.000

Apropiaciones 2013 Pago Real 2013* Excedente

26

Gráfico 6. Dinámica de Apropiación de recursos bajo el uso de la Metodología

de Valoración de pasivos contingentes por sentencias y conciliaciones del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Cálculos: Elaboración propia

Cifras en Millones de Pesos Constantes de 2012

Cuarto, en cuanto a los cambios realizados a la Metodología de valoración de pasivos

contingentes por litigios, se encontró que éste método es el que mejor estima las

apropiaciones para reflejar las dinámicas de pagos por el rubro de sentencias y

conciliaciones. Al hacer el ejercicio con la base de datos de 2012, se observó que la

diferencia entre lo apropiado y lo realmente pagado fue del -2,44%. Esta cifra, es

sustancialmente menor a las encontradas siguiendo los otros métodos de apropiación.

Gráfico 7. Apropiación de recursos para 2013 por modificación de

metodología

Fuente: Elaboración propia *El monto de los pagos es reportado por la Dirección de Presupuesto de MHCP Cifras en Millones de pesos constantes de diciembre de 2012

$ 0$ 200.000$ 400.000$ 600.000$ 800.000

$ 1.000.000$ 1.200.000$ 1.400.000$ 1.600.000$ 1.800.000

200

0

200

1

200

2

200

3

200

4

200

5

200

6

200

7

200

8

200

9

201

0

201

1

201

2

201

3

Pago Real Metodología MHCP

$ 1.191.220 $ 1.220.954

-$29,734

$ -

$ 200.000

$ 400.000

$ 600.000

$ 800.000

$ 1.000.000

$ 1.200.000

$ 1.400.000

Apropiaciones 2013 Pago Real 2013* Excedente

27

No obstante, es importante resaltar que aunque la diferencia es pequeña, ésta refleja un

descalce hacia abajo. Es decir, la nueva metodología, para el año 2012, sugiere apropiar

menos recursos que los realmente pagados. Lo anterior, se puede deber principalmente a la

calidad de la información con la que se cuenta. Posiblemente no se esté reflejando

adecuadamente el riesgo en algunos procesos, debido a que el reporte en la base de datos no

refleja el verdadero estado de la demanda.

Al realizar el análisis mediante la proyección hacia atrás de la nueva metodología, se

evidenció que a través de los años, ésta es la que mejor estima las apropiaciones para

evidenciar los pagos realmente realizados por la Dirección de Presupuesto Nacional. Bajo

éste método, la falta de ejecución de recursos seria en promedio 16%, cifra sustancialmente

menor al 32% actual. Lo anterior sugiere que efectivamente los cambios realizados son

pertinentes para modelar el riesgo que representan las demandas en contra de la Nación.

Sin embargo, es importante tener en cuenta los errores de reporte que pueden existir en la

base de datos usada para la elaboración de este documento, lo cual puede explicar el

descalce hacia abajo presente en los últimos años, bajo la propuesta de metodología. No

obstante, también cabe la posibilidad de que la metodología no sea del todo exacta a la hora

de valorar el riesgo de los procesos que cursan en contra de la Nación. Es por esto, que

teniendo en cuenta los resultados arrojados anteriormente y dado que el artículo 80 de la

Ley 1687 de 2013 es un hecho, por lo menos por los próximos años, se recomienda usar la

propuesta de metodología como método de apropiación de recursos y lo estipulado en el

artículo 80 de la Ley 1687, como “colchón” en caso de descalce. Es decir, se recomienda la

posibilidad de que, al menos los primeros años, los recursos del Fondo de Contingencias se

puedan usar en caso de que las apropiaciones arrojadas por la propuesta de metodología, no

sean suficientes para cubrir las obligaciones por pagos de sentencias y conciliaciones.

Adicionalmente, se sugiere realizar en los próximos años, este mismo ejercicio con bases d

datos actualizadas y de mejor calidad, con el objetivo de evitar cometer errores en la toma

de decisiones.

28

Gráfico 8. Dinámica de Apropiación de recursos bajo el uso de la modificación

de la Metodología del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Cálculos: Elaboración propia Cifras en Millones de Pesos Constantes de 2012

Finalmente, el resumen de los resultados en donde se concluye que el método adecuado

para realizar apropiaciones para el rubro de sentencias y conciliaciones es el propuesto en la

modificación de la metodología de valoración, se muestra en la tabla y gráfica siguiente.

Tabla 3. Apropiaciones para el rubro de sentencias y conciliaciones bajo los métodos

estudiados

Año Presupuesto Metodología

actual

Metodología

nueva

Ley 1687 de

2013

(acumulado)

Pago Real

2000 $ 114,440 $ 133,895 $ 93,043 - $ 60,479

2001 $ 120,168 $ 140,597 $ 97,701 - $ 67,835

2002 $ 124,264 $ 145,389 $ 101,031 - $ 46,487

2003 $ 136,698 $ 159,937 $ 111,140 $ 11,653 $ 81,975

2004 $ 177,291 $ 207,431 $ 144,143 $ 24,740 $ 117,280

2005 $ 240,669 $ 281,582 $ 195,671 $ 41,123 $ 155,758

2006 $ 253,689 $ 296,816 $ 206,257 $ 53,137 $ 203,492

2007 $ 380,441 $ 445,116 $ 309,311 $ 71,819 $ 279,975

2008 $ 447,907 $ 524,052 $ 364,162 $ 98,051 $ 345,480

2009 $ 953,943 $ 1,116,113 $ 775,585 $ 129,647 $ 430,423

2010 $ 695,539 $ 813,781 $ 565,495 $ 168,270 $ 573,739

2011 $ 900,280 $ 1,053,328 $ 731,955 $ 215,631 $ 791,576

2012 $ 1,350,960 $ 1,580,623 $ 1,098,372 $ 280,084 $ 1,165,317

2013 $ 1,465,160 $ 1,714,237 $ 1,191,220 $ 378,401 $ 1,220,954

Datos: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

Cálculos: Elaboración Propia

Cifras en pesos constantes de diciembre de 2012

$ 0

$ 200.000

$ 400.000

$ 600.000

$ 800.000

$ 1.000.000

$ 1.200.000

$ 1.400.000

200

0

200

1

200

2

200

3

200

4

200

5

200

6

200

7

200

8

200

9

201

0

201

1

201

2

201

3

Pago Real Modificacion Metodología MHCP

29

Si se decidiera usar la metodología propuesta como método de apropiación de recursos, la

Nación se ahorraría en promedio $98.000 millones de pesos anuales. Esto debido a que con

el método actual de apropiaciones se están dejando de ejecutar aproximadamente $130.000

millones de pesos anuales, que representan el 32% anual, mientras que con la nueva

metodología, este valor se reduciría a aproximadamente $32.000 millones, es decir, pasaría

de 32% a 16%. En este sentido, se empezarían a usar eficientemente aproximadamente

$98.000 millones de pesos anuales.

Gráfico 9. Dinámica de los posibles métodos de apropiación de recursos para el

rubro de sentencias y conciliaciones

Fuente: Elaboración propia

Cifras en Millones de pesos constantes de diciembre de 2012

6. Conclusiones

En este documento se hizo una comparación entre los diferentes métodos de apropiación de

recursos para el rubro de sentencias y conciliaciones que puede realizar la Nación. Lo que

se encontró, fue que el método de apropiación actual, el cual se realiza mediante el reporte

de la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público no es eficiente. Lo anterior,

debido a que se están apropiando recursos innecesarios que podrían invertirse en otros

rubros. Adicionalmente, se concluyó que lo estipulado en el artículo 80 de la Ley de

Presupuesto 1687 de 2013, no debe ser usado como único método de apropiación de

recursos, dado que al cabo de diez (10) años aún no habrían recursos para cubrir las

eventuales contingencias.

$ -

$ 200.000

$ 400.000

$ 600.000

$ 800.000

$ 1.000.000

$ 1.200.000

$ 1.400.000

$ 1.600.000

$ 1.800.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Pago Real Aprop. Presupuesto Aprop. metodología actual

Aprop. metodología nueva Ley 1687 de 2013

30

Por otro lado, al usar la base de datos de LITIGOB para el año 2012, realizar el ejercicio de

valoración teniendo en cuenta la “Metodología de Valoración de Pasivos contingentes por

Litigios” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y realizando una proyección hacia

atrás de lo que hubieran sido las apropiaciones, se concluyó que este método arroja

resultados ácidos. Es decir, se sobreestima el riesgo generando apropiación de recursos

ociosos y por ende ineficientes.

No obstante, al realizar el ejercicio anterior teniendo en cuenta las modificaciones

planteadas a la metodología, se concluyó que este método, usado para apropiar recursos, es

el que refleja de manera más acertada la dinámica de pagos por sentencias y conciliaciones

que ha venido teniendo el Gobierno. Las modificaciones realizadas modelan el riesgo que

representa cada uno de los procesos en contra de la Nación y evitarían que año a año se

apropien recursos innecesarios por aproximadamente $98.000 millones de pesos.

En este sentido, los resultados arrojados sugieren utilizar la modificación a la metodología

de valoración de pasivos contingentes por litigios, explicada en este documento, como

método de apropiación de recursos para el rubro de sentencias y conciliaciones. Así mismo,

se recomienda contar con un “colchón” en caso de que la metodología no sea exacta en

alguna de sus estimaciones. En cuanto al riesgo que pueden representar las futuras

demandas en contra del Estado, la metodología está diseñada para capturar ese riesgo en la

valoración y estimar un valor contingente lo más ajustado posible. No obstante, teniendo en

cuenta la robustez de la información con la que se realizó este documento, se recomienda

continuar realizando pruebas que solidifiquen la pertinencia y consistencia de los cambios

adoptados a la hora de modelar la dinámica de pagos por sentencias y conciliaciones.

BIBLIOGRAFÍA

Kahaneman, Daniel. Tvrsky, Amos. (1974): "Judgment under Uncertainty:

Heuristics and Biases"; Science, New Series, Vol. 185, No. 4157, pp. 1124-1131.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2011). "Metodología Valoración de

Pasivos contingentes por Procesos Judiciales y Conciliaciones en Contra de las

Entidades Estatales"; pp. 9-48. Bogotá.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (2011). "Obligaciones Contingentes : La

Experiencia Colombiana"; pp. 10-13, . Bogotá.