MODELOS DE POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA: UNA ...
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10 MODELOS DE POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA: UNA APROXIMACIÓN DESDE LAS LEGISLACIONES Y EL GASTO DEL ESTADO COLOMBIANO PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTA D.C 2012
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MODELOS DE POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA: UNA
APROXIMACIÓN DESDE LAS LEGISLACIONES Y EL GASTO DEL ESTADO
COLOMBIANO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTA D.C
2012
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MODELOS DE POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA: UNA
APROXIMACIÓN DESDE LAS LEGISLACIONES Y EL GASTO DEL ESTADO
COLOMBIANO
PEDRO FRANCO MORALES
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
ARSECIO VALENZUELA
Economista
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C
2012
12
MODELOS DE POLÍTICAS DE DROGAS EN COLOMBIA: UNA
APROXIMACIÓN DESDE LAS LEGISLACIONES Y EL GASTO DEL ESTADO
COLOMBIANO
PEDRO FRANCO MORALES
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTA D.C
2012
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Tabla de contenido Introducción ...................................................................................................................................... 13
1. Modelos de políticas públicas de drogas (PPD) ........................................................................ 17
1.1. Discusión alrededor del modelo prohibicionista o de enforcement ................................ 19
1.2. Críticas al modelo de enforcement ................................................................................... 22
1.3. Modelo de reducción del daño ......................................................................................... 25
1.4. Síntesis de la sección ......................................................................................................... 31
2. Legislación de la droga en Colombia ......................................................................................... 31
3. La Política Nacional de Reducción del Consumo de Drogas: Fundamentos teóricos y ejes de
intervención. ..................................................................................................................................... 37
3.1. Justificación ....................................................................................................................... 37
3.2. Fundamentos teóricos ...................................................................................................... 38
3.3. Ejes de intervención .......................................................................................................... 40
4. El modelo de reducción del daño y el de reducción del consumo de drogas en Colombia ...... 43
5. Gasto del Estado colombiano en PPD 1995 – 2010: La prevalencia del enforcement Vs. la
Reducción del consumo .................................................................................................................... 46
5.1. Series de tiempo para el gasto del Estado colombiano en PPD 1995 - 2010 .................... 48
6. Comentarios finales ................................................................................................................... 60
7. Anexos ....................................................................................................................................... 63
Trabajos citados ................................................................................................................................ 68
Introducción Para la ONU (Organización de Naciones Unidas) no hay distinción entre droga licita e ilícita, lo que
le atribuye una u otra categoría a cualquier sustancia es el uso que se le dé según las convenciones
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internacionales(UNODC, 2000; UNODC, 2012). Dicho en otros términos, una droga no es ilegal sino
hasta que es objeto de control internacional. Las regulaciones internacionales tienen sus
antecedentes en la Convención Única de Estupefacientes de 1961(UNODC, 2008). Esta fue
modificada posteriormente con la Convención de Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención
de Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.
La Convención Única de 1961 estableció controles sobre más de 116 tipos de drogas Iniciando con
los derivados del Opio como la morfina y la heroína, drogas sintéticas como la metadona y la
petidina, además de la marihuana, la hoja de coca y la cocaína. La lista fue ampliada para cobijar
alucinógenos como el LSD (Dietilamida de Ácido Lisérgico) y estimulantes como la anfetamina y la
metanfetamina. Al final de la década de los 80’s los organismos multilaterales involucrados
estimularían acciones contra el narcotráfico y sus actividades asociadas1.
La teoría entorno a la política de drogas en el mundo académico y en las políticas públicas tiene
dos modelos principales, los cuales han marcado las controversias en la materia(Benoit, 2003). El
primer modelo es el prohibicionismo o enforcement y el segundo es la legalización. Como lo
indican sus respectivos nombres, uno propende por un estado de cero consumos de drogas a
través de la penalización de los narcóticos y el otro por la despenalización de los mismos.
La controversia originó posturas menos extremas, ubicadas entre ambos modelos, las cuales
pueden llamárseles áreas grises. Estos modelos se conocen como la regulación y la reducción del
daño. Los autores que defienden el modelo de regulación argumentan que el Estado debería
legislar el consumo de la marihuana, el hachís y otros narcóticos tal como lo hace con el alcohol y
el tabaco(MacCoun, Reuter, & Schelling, 1996). Quienes se encuentran del lado del modelo de
reducción del daño sostienen que, el Estado debería implementar estrategias tendientes a
minimizar los comportamientos riesgosos entre la población adicta a las drogas, desde un enfoque
de salud pública(International Harm Reduction Association, 2011).
1 Según UNODC (2000) ‘’ [El narcotráfico] es el comercio o expendio de un bien considerado ilegal, en este
caso una droga. Incluye la importación o exportación de drogas o la posesión de drogas con el propósito de
venderla u ofrecerla a otras personas. En las leyes, las penas contra el tráfico de drogas usualmente son
mayores que con la posesión o uso individual de las mismas. La distinción entre el tráfico y otros delitos
menores va de acuerdo al monto de droga determinado por la ley como tráfico, o por el monto de dinero
asociado a las actividades de venta y oferta de droga. En la práctica, muchos consumidores se ven envueltos
en pequeñas transacciones de drogas.’’ (Traducción propia)
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Recientemente Colombia ha cambiado algunas de sus legislaciones y políticas sociales en el tema
de drogas, con las cuales el Estado colombiano avanza en el tratamiento de los adictos,
considerando que el consumo de sustancias sicotrópicas lícitas o ilícitas es un asunto que debe
tratarse desde las políticas de salud pública.
El Acto Legislativo 02 del 2009 por el cual se modifica el Artículo 49 de la Constitución Política de
Colombia, Prohíbe el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas, a menos que sea bajo
“prescripción médica”; y determina que con fines preventivos y rehabilitadores la ley establecerá
medidas y tratamientos administrativos de orden pedagógico, profiláctico o terapéutico para las
personas que consuman dichas sustancias”.
La Ley 1566 de 2012 establece que “toda persona que sufra trastornos mentales o cualquier
otra patología derivada del consumo, abuso y adicción a sustancias psicoactivas lícitas o
ilícitas, tendrá derecho a ser atendida en forma integral por las Entidades que conforman el
Sistema General de Seguridad Social en Salud y las instituciones públicas o privadas
especializadas para el tratamiento de dichos trastornos”.
El Estado Colombiano ha tenido una estrecha relación con el modelo prohibicionista o de
enforcement al ratificar varios tratados internacionales en el tema de prohibición de
drogas(Guzmán & Uprimny, 2010b), como, la Convención de Estupefacientes de 1961 que dio la
pauta para las subsiguientes legislaciones internacionales. Así mismo, desde la década de los 80’s
se aplicaron controles al negocio del narcotráfico, época en la que varios capos colombianos
tomaron las riendas de esa industria, por lo que EEUU incluyó a Colombia en su agenda
internacional, logrando que el Estado persiguiera a los capos y las organizaciones dedicadas al
narcotráfico. Por su parte, los narcotraficantes infiltraron la política nacional y emprendieron una
lucha frontal contra el Estado colombiano, impulsándolo a asumir políticas de enforcement.
Aunque en Colombia las políticas se han centrado en la lucha contra los carteles del narcotráfico y
su relación con el sistema político(Gutiérrez, 2006; Gutierrez, 2007; Leal Buitrago, 2005; Orjuela,
1990). Falta por ahondar en el tema de las políticas de salud pública orientadas al tratamiento del
consumo, abuso y adicción a sustancias psicoactivas lícitas o ilícitas. Por este motivo se justifica
emprender un estudio exploratorio, el cual vincule las discusiones internacionales actuales
entorno a las políticas de drogas con las acciones del Estado colombiano para tratar el tema desde
la salud pública, las implicaciones fiscales o presupuestales y la capacidad de los gobiernos
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regionales y locales para asumir competencias en materia de prevención al consumo y atención
del paciente adicto, entre otros aspectos.
En tal sentido, en este documento se responderán dos preguntas que surgen de la reflexión
presentada: 1. ¿Qué modelos de política pública de drogas (PPD) ha venido adoptando el Estado
colombiano tomando en consideración las recientes discusiones internacionales? y 2. ¿Cuáles son
los efectos fiscales para el Estado Colombiano derivados de la aplicación de estrategias de salud
pública para resolver el problema de la adicción?
Este estudio pretende situar la discusión de las PPD en el plano de la ciencia política, abordando
los supuestos implícitos del enfoque neo institucional(Casas, A y Losada, R, 2009). Tal perspectiva
llama la atención respecto que los hechos sociales guardan relación con las instituciones políticas y
económicas que adopta una nación(North, 1993). Además, que las instituciones son dinámicas y
cambian en virtud del interés de los actores que las diseñan(Ostrom, 2000). Para tener claridad en
este momento, se entenderá por neo institucionalismo como aquel enfoque de análisis político, el
cual presupone que en las sociedades existen reglas de juego, ya sea formales, como las
Constituciones, las leyes y códigos, e informales, como las convenciones, ritos y prácticas
culturales, cuya aplicación por parte de una entidad o sujeto, llámese Estado o grupo social,
constriñe los intereses, acciones y formas de pensar de una(s) persona(s). Así entonces si un actor
tiene en mente realizar una acción para alcanzar un objetivo, primero debe comprender el
conjunto de reglas de juego (o instituciones) que pueden afectar su accionar para alcanzar tal
meta; posteriormente esbozar las estrategias que le permiten acometer lo planteado adaptándose
a las instituciones, bajo el riesgo de ser sometido a sanciones en caso de incumplir con estas.
El primer capítulo hace referencia a las controversias que se suscitan sobre los modelos de PPD,
soportadas en las reflexiones de Ellen Benoit (2003) y de MacCoun, Reuter y Schelling (1996). El
capítulo explica los principales supuestos del modelo de prohibicionismo o enforcement,
enunciando las críticas que se esgrimen en su contra, y luego se expone los principios del modelo
de reducción del daño. El segundo capítulo alude la normativa que Colombia ha promulgado en el
tema de las drogas. Este capítulo profundizará en las tres causas mencionadas que condujeron al
país en la dirección del modelo prohibicionista, enfatizando en los aspectos históricos e
institucionales. El tercer capítulo describe la política pública vigente de reducción del consumo de
drogas en Colombia; se mencionan la justificación, objetivos principales, fundamentación teórica y
ejes de intervención. El cuarto capítulo responde la primera pregunta de la investigación y se
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concluye la postura del Estado colombiano en la discusión internacional en lo referente a la
reducción del daño. El quinto capítulo resuelve el segundo interrogante planteado, relacionando y
analizando los valores del presupuesto asignado por el Estado colombiano en la llamada estrategia
de reducción de la demanda.
1. Modelos de políticas públicas de drogas (PPD)
La política pública de drogas de los Estados Unidos ha tenido una marcada inclinación hacia la
prohibición, especialmente en las últimas tres décadas del siglo XX(Hathaway, 2001), en tanto que
algunos países de Europa occidental, tales como Gran Bretaña y Holanda(Leuw, 1991; Marlatt,
1996), desde la segunda mitad del siglo pasado, han adoptado un esquema enfocado en eliminar
los daños producto del consumo de drogas. A pesar de las similitudes culturales e históricas,
Canadá, vecino continental de Estados Unidos, optó por una política de corte europeo.
Las legislaciones de la droga en EEUU han ido variando a lo largo del siglo XX. A principios del siglo
se disponía de un régimen que permitía el porte y consumo de drogas, pero llegada la década de
los 30’s la legislación revirtió la situación(Benoit, 2003). Durante los 60’s, gracias a la perspectiva
ideológica liberal de los jueces de las altas cortes, se vivió un período de relativa apertura a la
despenalización del consumo de drogas, sin embargo, dicha actitud se vería replegada por cuenta
de las posturas conservadoras del gobierno del presidente Republicano, Ronald Reagan (1980 -88).
El proceso histórico de Canadá por su parte, se presentó en forma opuesta, primero tuvo lugar la
prohibición y luego la flexibilización. Antes de los 60’s las drogas fueron ilegales en el país, pero en
1966, el gobierno canadiense promulgó el Medical Health Act, un paquete de medidas médicas
orientadas a ofrecer atención en salud universal a los ciudadanos canadienses, facilitando también
el tratamiento médico de los adictos.
Resulta aparente la existencia de dos posturas extremas en cuanto a la política pública de drogas
en el mundo: la prohibición y la legalización(MacCoun, Reuter, & Schelling, 1996). Valga decir que
no existe un país que haya legalizado enteramente la droga. De hecho, el modelo de la legalización
resulta siendo uno de tipo ideal más que práctico. Ni Holanda, ni Gran Bretaña, así como tampoco
Canadá, han legislado la droga de manera que pueda consolidarse un mercado, al mejor estilo del
alcohol y el tabaco(Nadelmann, 1992). Por años, la discusión osciló entre los dos polos, pero
paulatinamente se fue abriendo paso la opción de la reducción del daño a modo de alternativa de
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política pública. En este sentido, los países mencionados han confeccionados sus políticas desde
esta perspectiva.
En el mundo anglosajón, la política prohibicionista se conoce bajo la etiqueta de ‘’enforcement’’.
En el español es difícil encontrar una palabra que se asemeje en significado. Más aun, en las
publicaciones científicas tampoco se hace referencia al término en un solo sentido. Así, por
ejemplo, enforcement puede hacer referencia a las operaciones policiacas para incautar droga,
como también al aumento de las penas por posesión y consumo de drogas, incluso, a las acciones
llevadas a cabo por Estados Unidos en países de los Andes para erradicar los cultivos de los que se
extrae la materia prima para producir droga(Andreas, Bertram, Blachman, & Sharpe, 1992, págs.
109 - 111).
En un sentido general, conviene entender enforcement como la combinación del aumento de
penas por portar y consumir drogas y la intensificación de las acciones policiacas para capturar
expendedores o consumidores de narcóticos. Esta fórmula se enmarca en la teoría de elección
racional (TER) de la economía. La TER asume que los hechos sociales se pueden explicar a partir de
las acciones de los individuos, quienes son agentes racionales: Maximizan sus utilidades y
minimizan sus costos. Llevado a este contexto, la TER enseña que el efecto combinado del
incremento de ambas variables será el aumento del precio del narcótico en el mercado (Costo),
suponiendo un desestimulo para que el adicto, catalogado como racional, consuma(MacCoun,
1993).
Es importante aclarar que al traducir al español el término ‘’drug policy’’ no necesariamente se
entiende por ‘’política antidroga’’. En este documento, en su lugar, se tratará como política
pública de drogas (PPD), debido a que no todas las políticas están orientadas a reprimir el
consumo de drogas, algunas por el contrario, admiten que los adictos sean proveídos con una
dosis de sostenimiento(Bridge, Hunter, Atun, & Lazarus, 2012; Kerr, Small, & Wood, 2005). Por
raro que parezca, el único programa de reducción del daño implementado en Estados Unidos es la
dosis de sostenimiento de metadona.
En esta sección se explorará la discusión académica derivada de las PPD que los gobiernos del
mundo han implementado. Como se verá, muchas de estas discusiones tienen componentes
altamente teóricos y son más bien escasas en contenido empírico. Naturalmente, en primer
momento se presentarán los elementos centrales de la postura llamada prohibicionista o de
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‘’enforcement’’, como también los de sus críticas. Posteriormente, se hará referencia a las
posiciones alternativas, con especial énfasis en la reducción del daño. Para efectos analíticos, a
partir de ahora se llamará modelo de política pública de drogas a cada una de las posturas recién
expuestas.
Antes de iniciar la discusión se tomará la definición de Roth (2009), la cual sostiene que PP es “un
conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y
por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u
organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores
individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o
problemática”(Roth, 2009, pág. 34). Es igualmente importante agregar a este entendimiento que
UNODC (2000) define la política de drogas (o drug policy) como:
[…] El conjunto de políticas diseñadas para intervenir la oferta o demanda de drogas,
localmente o nacionalmente. La política de drogas contiene diversas estrategias en
aspectos como la educación, tratamiento, leyes de drogas, seguridad y vigilancia de
fronteras.[…] (Traducción propia)
Siguiendo lo anotado, una PPD será aquel conjunto de grupos de actores quienes intervienen una
situación percibida como problemática, en este caso el consumo de drogas y/o sus efectos sobre
la sociedad e individuo, aplicando una paquete de acciones para reducir el consumo, el daño o la
oferta de estupefacientes, constriñendo el accionar y las prácticas de quienes expenden y/o
consumen. La intervención cubre un rango de asuntos variados, desde los más generales como las
leyes de drogas, la seguridad y patrullaje de fronteras, hasta los más particulares como los
métodos para el tratamiento de los pacientes adictos en clínicas y los currículos de educación en
drogas para los colegios.
1.1. Discusión alrededor del modelo prohibicionista o de enforcement En los medios de comunicación, sea radio, televisión o cualquier otro, es bastante normal
encontrar noticias sobre incautaciones de droga, captura de expendedores y operativos policíacos
que dan con el desmantelamiento de un cartel del narcotráfico. Esta situación es todavía más
aguda en los Estados Unidos desde la década de los 80´s. Por aquellos días, el gobierno
conservador del presidente Ronald Reagan, con apoyo de su coalición en el Congreso y algunos
jueces de altas cortes, logró expedir leyes que progresivamente elevaron las penas por portar y
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consumir drogas, de igual forma, el presupuesto para la persecución de expendedores de
narcóticos fue aumentado. Para finales de esa década las penitenciarías norteamericanas se
encontraban atestadas de personas judicializadas por tráfico de drogas(Andreas, Bertram,
Blachman, & Sharpe, 1992).
Según Ellen Benoit (2003) es importante comprender que el sesgo de una nación por un tipo de
PPD particular tiene que ver con la división del trabajo asignado a las agencias estatales en el
marco de sus políticas sociales. Se pueden enumerar tres tipos de tareas: Prohibición, tratamiento
y prevención. La primera tarea se encuentra ligada a las entidades policiacas y judiciales; la
segunda a las instituciones médicas, mientras que la tercera se le asigna frecuentemente a las
escuelas. Lo anterior debe ponerse en el contexto histórico de las políticas sociales de cada país. La
autora destaca que una de las marcadas diferencias entre Estados Unidos y Canadá recae en este
último punto.
Por ejemplo, Estados Unidos a diferencia de otros países de Europa occidental y el mismo Canadá,
ha tenido problemas para implementar un sistema médico universal gratuito. Por ende, el Estado
de Bienestar norteamericano adoleció de lo que Canadá pudo consolidar durante el siglo XX,
cuando se expidió el Medical Healt Act de 1966, quedando permanentemente definida la suerte
de la política de drogas en este país, pues las estrategias de reducción del daño quedaron incluidas
en el paquete de tratamientos ofrecidos por el sistema de seguridad social. Es de resaltar el hecho
que, ni siquiera en los años 80´s cuando estuvieron en boga las reformas estructurales del Estado
impulsadas por los sectores políticos neoliberales, Canadá eliminó la reducción del daño de su
seguridad social (Benoit, 2003, pág. 287).
Volviendo sobre el punto de la división del trabajo de Bennoitt, el enforcement es el primer tipo
PPD que se caracteriza porque: 1. el porte y consumo de drogas es ilegal, 2. el objetivo del
gobierno es eliminar el consumo (llegar a un estado ideal de cero consumo) y 3. cualquier medida
para eliminar la reducción de daño es marginal. El punto dos es prioritario para los teóricos del
enforcement, para quienes el objetivo principal de las estrategias de prohibición es reducir a cero
la cantidad de personas consumidoras, lo que parece ser bastante difícil (Hathaway, 2001). La
reducción del daño es más realista en esta materia, dado que acepta que la adicción existe y
siempre existirá un porcentaje de personas en dicha situación, por lo que es mejor prepararse
para asesorar a esa población para que no adopte comportamientos riesgosos (ver más adelante
las críticas al prohibicionismo).
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El segundo tipo de PPD es la medicalización, cuando la droga solo está disponible para usos
clínicos. Este modelo ha ido muy de la mano del prohibicionismo, ya que solo está permitido el uso
de narcóticos para anestesias y tratamientos para enfermos terminales. El tercer tipo es la
reducción del daño, cuyo rasgo distintivo es que el Estado distribuye dosis (de heroína
especialmente) e implementos (agujas y jeringas) para el consumo de drogas en ambientes
clínicamente controlados, toda vez que las drogas permanecen con el status de ilegalidad.
Finalmente, existe el modelo del ideal libertario, del cual sus defensores –el célebre economista
Milton Friedman- coinciden en que la oferta de drogas debería ser responsabilidad del libre
mercado y el Estado no tendría por qué entrometerse.
MacCoun, Reuters y Schelling (1996) reconocen la existencia de distintos tipos de regímenes
respecto a la droga en función de su grado de prohibición o regulación. Si bien aceptan el modelo
de libre mercado, lo hacen solo para fines ilustrativos. Para estos autores, con puntos de vista
enraizados en la ciencia económica, el Estado debería regular las drogas ilegales tal como lo hace
con las legales (alcohol y tabaco)2. El régimen más común de todos es la prohibición el cual
penaliza todo tipo de consumo. En orden de permisividad con la droga, siguen los regímenes
prescriptivos, en los que solo los profesionales de la salud pueden administrar los narcóticos. Una
forma de prescripción es la provisión de la dosis de mantenimiento. El mejor ejemplo es el
programa estadounidense de metadona que involucra surtir a los adictos con cantidades del
narcótico, de manera que su organismo pueda satisfacer la demanda de este. Este escenario
conserva similitudes con la reducción del daño.
MacCoun y sus colegas postulan el régimen regulatorio como alternativa de PPD. Los gobiernos
pueden permitir la venta de drogas aplicando una serie de controles. El tabaco y el alcohol sirven
como ejemplo paralelo. Ambos se venden a personas mayores de 18 años, deben incluir
advertencias en los empaques sobre los daños que producen en la salud y no pueden mostrar
personas consumiéndolos en sus anuncios comerciales. Algunos países también regulan su
consumo en espacios públicos, en ciertas horas del día, ciertos días de la semana y unos pocos, de
acuerdo a la profesión del consumidor (a los conductores de carros pesados y pilotos de
aeronaves). Esta teoría no es restrictiva en referencia al ente que produce y/o vende la droga, bien
puede ser el Estado o el sector privado.
2 Esta definición del alcohol y tabaco como drogas hace parte de la propuesta teórica de los autores.
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En síntesis, el modelo prohibicionista ha apuntalado uno de los extremos de la discusión sobre la
política pública de drogas. El otro extremo es el modelo hipotético de la legalización, tipo libre
mercado o libertario, cuyas experiencias en el mundo son nulas. Sin embargo se pueden contar
varios casos que se encuentran en puntos intermedios, se les puede llamar áreas grises, entre ellos
la reducción del daño y la regulación. Más allá de los modelos tremendamente abstractos que
caracterizan la recién mencionada discusión sobre la PPD, la puesta en marcha de uno u otro
enfoque depende del tipo de políticas sociales que históricamente han adoptado las naciones,
como es visible en la exposición que hace Bennoitt de la PPD de Canadá y Estados Unidos. No
sobra decir que la autora reconoce la falta de investigación de corte histórico – sociológico en el
tema (Benoit, 2003).
1.2. Críticas al modelo de enforcement Los críticos del prohibicionismo han señalado que la guerra contra las drogas produce efectos que
no ocurren en régimenes de regulación o reducción del daño. Las críticas de Reuter y MacCoun
(1995) son enriquecedoras en este sentido, dado que el enforcement persigue la disminución del
consumo de drogas en la sociedad atacando la oferta del narcotico, para ello la estrategia
predilecta es arremeter contra los carteles que producen, transportan y distribuyen droga. Cuando
hay escases de droga en el mercado a causa de la incautación de narcoticos el precio se elevará y
los consumidores se encontrarán desincentivados a comprarla. No obstante, el problema es que la
demanda de narcoticos suele ser inelástica (marcadamente en drogas fuertes como la heroína).
Sin importar cuanto sea el incremento del costo del producto, el consumidor siempre va querer
adquirirlo. La crítica de los investigadores es que los adictos intetarán conseguir rentas extras para
el consumo de drogas a través de actividades criminales, por el incremento en los precios
producto de éxitosas operaciones policiacas contra el narcotráfico. Ello permite entender porque
en los Estados Unidos frecuentemente se vincula al mercado de las drogas ilícitas con la violencia
urbana.
Reuter y MacCoun sugieren que si el chocolate fuera prohibido y crecierá un mercado negro
entorno al producto, probablemente ocurrirían acontecimientos violentos por su control. Desde
los años 80’s ha aumentado el número de personas judicializadas por crimenes relacionados con la
droga, sin que haya reducido la oferta de la misma; por el contrario, cuando el precio de los
narcoticos es muy alto, la posición de los expendedores capturados es cooptada rápidamente por
otras personas quienes acuden a ese mercado atraídas por el incentivo monetario de la actividad.
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De lo anterior se puede concluir que: 1. La PPD de drogas norteamericana es abiertamente de
enforcement y procura eliminar los efectos de la droga en los no consumidores, en contraste con
la PDD europea que se concentra directamente en la atención de esta población, 2. La eliminación
de las afectaciones se hace de forma indirecta, es decir, primero se busca acabar a los carteles y
luego tratar al consumidor y 3. La tradicional relación entre droga y violencia es perpetuada y
agudizada por la persecusión policiaca(Reuter & MacCoun, 1995). Los tres puntos dejan posiciones
encontradas respecto al enforcement como estrategia efectiva para tratar el problema de las
drogas. Una de las críticas es que Estados Unidos invierte recursos para reducir la oferta con el
objetivo de terminar con las afectaciones de la droga, sin preocuparse por el tratamiento médico
de los ciudadanos que estan involucrados en el problema del consumo (reducción del
daño)(Wodak, 2012).
Desde otro marco de referencia, Kerr, Small y Wood (2005) hacen una revisión de los daños que la
política antidrogas crea entre personas consumidoras y no consumidoras, agrupándolos en cuatro
grandes categorías: 1. Aquellas que tienen que ver con las inyecciones y los comportamientos
riesgosos. Es el caso típico en el que el consumidor de heroína busca con urgencia su dosis y se la
inyecta rapidamente antes de que cualquier agente de policia pueda confiscarla, de forma que
incurre en comportamientos riesgosos tales como:
Falta de purificación de la droga3
Falta de limpieza del área del cuerpo donde se colocará la inyección
Posibilidad de que las inyecciones se pongan de forma erronea
Incremento de las bacterias en los implementos utilizados
Posibilidad de sobredosis por hacer mediciones erroneas del narcotico
2. El desplazamiento de los consumidores a lugares clandestinos donde la policia no pueda
interrumpirlos. Es una costumbre en algunas ciudades norteamericanas que las personas acudan a
‘’salones de inyección’’, donde el expendedor de droga adecua un espacio para que sus clientes
consuman heroína. 3. Muchas veces se utilizan las mismas jeringas para varios clientes o se
almacenan para futuras inyecciones. Con la persecución policiaca ocurre que los mercados de
3 Es una práctica bien conocida entre adictos a la heroína calentar el narcótico en una cuchara metálica,
poniendo un mechero o encendedor debajo, con el objeto de eliminar las impurezas que puedan disminuir
sus efectos.
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droga se hacen cada vez más cerrados, por tanto el consumidor tiene que desplazarse a lugares
más discretos y posiblemente menos seguros donde pueda conseguir su dosis. 4. Las operaciones
de la policía pueden derivar en otros daños, tanto para consumidores como para policias. De
acuerdo con Kerr y sus colegas, se han reportado casos donde los consumidores sufren ataques
cardíacos y los agentes de policia son agredidos durante las redadas.
Varios problemas filosoficos estan al orden del día en el debate de la prohibición de la droga en
Estados Unidos(Hathaway, 2001, págs. 130 - 132). La moral que ha permeado sus políticas sociales
esta basada en la racionalidad instrumental, lo que quiere decir que, no es aceptado el consumo
recreativo de substancias debido a que el daño que produce al organismo (costo) no es
compensado por el placer que siente la persona (beneficio). Como resultado, la relación costo –
beneficio del acto de fumar marihuana, por ejemplo, disminuye la posibilidad de aprobarlo como
algo recreativo. Otro problema es que no se pueden juzgar a todas las drogas por igual. Desde el
punto de vista de los daños que generan en el organismo algunas son más peligrosas, como las
fuertes (tipo heroína) a diferencia de las suaves (tipo marihuana y hachís). En parte, por esta
razón, habría que reflexionar entorno al problema de la expansión del consumo en una sociedad
una vez legalizada la droga, pues persiste el miedo que puedan dispararse los casos reportados de
personas con adicción, siendo que no todas las drogas generan el mismo grado de dependencia y
ni todas las personas son consumidoras frecuentes.
Las críticas a la PPD de enforcement han resaltado dos cuestiones principales, su efecto
incremental en la violencia del mercado negro de la droga(Reuter & MacCoun, 1995) y los daños
que produce en el bienestar de los consumidores(Kerr, Small, & Wood, 2005), sin embargo, la
organización Count the Cost llevó a cabo una investigación que señala otros aspectos en los que el
enforcement en vez de ayudar, produjo severas afectaciones a consumidores y no consumidores
del mundo entero. Entre otros, se tienen (Count the Costs, 2012):
Socavando el desarrollo y la seguridad, alimentando el conflicto: En tanto que los
carteles de la droga y grupos armados son los responsables de la producción, transporte y
distribución de los narcoticos, Count the Cost argumenta que uno de los costos del
enforcement es perpetuar las situaciones de subdesarrollo en los territorios de
producción. Para los grupos mencionados es más conveniente mantener la dependencia
del campesinado del cultivo de hoja de coca y amapola que promover otro tipo de
actividades, por lo que terminan atacando cualquier otra iniciativa productiva diferente al
25
narcotráfico. Si el precio del mercado es alto, inflado por los decomisos y captura de
productores, entonces la situación en las zonas de producción se mantiene4.
Deforestación y contaminación: En varios paises suramericanos sobre los Andes se
adelantan fumigaciones áereas a cultivos de hoja de coca. El costo de estas acciones es la
deforestación localizada por causa de los daños que los hervicidas producen en el resto de
los componentes de esos ecosistemas. En respuesta, los cultivadores de hoja de coca van
buscando nuevas locaciones que, posteriormente se serán fumigadas. En este caso las
afectaciones del enforcement no ocurren de forma indirecta, como en el punto de arriba
(a través del aumento de los precios del mercado), sino que dañan directamente a las
personas y ecosistemas cerca del cultivo.
1.3. Modelo de reducción del daño En el extremo opuesto al enforcement esta la legalización tipo libre mercado. No hay referencias
de autores que expongan los principios teóricos, ni experiencias internacionales de la puesta en
marcha de este tipo de medidas. La razón es que tanto las teorías como las experiencias
internacionales se han concentrado en las áreas grises de la discusión, derivadas de la regulación y
la reducción del daño.
Para Alex Wodak (2012) la reducción del daño se puede definir como una forma de minimizar el
riesgo. En vez de permitir que los adictos acudan a lugares clandestinos, utilicen artefactos
contaminados y esten expuestos al intercambio de agujas, lo que aumenta el riesgo del contagio
de VIH (Virus de Inmunodeficiencia Humana), sobredosis y daños por malos procesos de inyección,
este énfoque busca que los consumidores tengan espacios, artefactos y procedimientos que
disminuyan tales riesgos.
4 Este punto remite al lector a pensar en la economía cocalera en departamentos de Colombia como el
Putumayo y Norte de Santander. En el municipio de Tibú, ubicado en este último departamento, desde el
arribo de grupos guerrilleros en los años 80’s se comenzaron a reemplazar cultivos de cacao, plátano y yuca
por los de hoja de coca. La situación se agudizo durante los 90’s cuando la apertura económico del gobierno
del presidente Gaviria (1990 – 94), que consistió en la entrada de empresas extranjeras a competir con las
nacionales en diversos mercados, hizo caer los precios de los productos cultivados y la economía campesina
se vio resentida, como resultado, los grupos armados aprovecharon la crisis y presionaron a los campesinos
para sembrar las coberturas vegetales con hoja de coca (MINGA, 2008).
26
La definición de la Asociación Internacional de Reducción del Daño define el modelo de reducción
del daño de la siguiente manera:
[…]La reducción del daño se refiere a las políticas, programas y prácticas cuyo propósito
principal es reducir las consecuencias adversas para la salud, la sociedad y la economía por
uso de drogas psicoactivas legales e ilegales sin necesariamente reducir el consumo. La
reducción del daño beneficia a las personas que usan drogas, sus familias y su
comunidad.[…] Traducción propia. (International Harm Reduction Association, 2011)
Según Marlatt (1996) la reducción del daño se sustenta en cuatro pilares. En primer lugar, es una
alternativa que florece en respuesta al modelo de enforcement. El modelo de la criminalización
parte del supuesto que es moralmente incorrecto consumir drogas, entonces debe penalizarse a la
persona que la consume; así se justifica la implementación de estrategias policivas y jurídicas
orientadas a des incentivar el consumo. La idea es que, sea por cuenta de la oferta o la demanda,
se reduzca el uso de narcóticos. La reducción del daño acepta que hay adicción y que esta tiene
efectos negativos sobre el consumidor y su entorno. No se concentra en atacar el consumo, sino
los efectos de esa práctica.
En segundo lugar, el modelo acepta la abstinencia (cero consumos) como el resultado de política
pública más importante pero tolera otros resultados. Por ejemplo, la política antidroga de EEUU
se concentra en el supuesto de cero tolerancias, es decir, penalizar a las personas que tiene
consumos ocasionales como si fueran consumidores cotidianos. Sin embargo, tal estado de
abstinencia total de la población no es realista, porque persistirá una tasa de personas
consumidoras. El enfoque de reducción del daño hace hincapié en la idea de reducir
paulatinamente el consumo, llevándolo de unos niveles muy riesgosos a unos menos riesgosos.
En tercer lugar, el modelo de reducción del daño está construido de la base hacia arriba (bottom
up), tomando distancia del enforcement que es una política claramente confeccionada de arriba
hacia abajo (top down). La iniciativa pionera de la reducción del daño en Holanda vino de parte de
los adictos; estas y otras acciones colectivas han tenido lugar desde la participación de
asociaciones de adictos. En ese país, por ejemplo, la Liga de Adictos (Junkie League) desde la
década de los 80’s pudo intervenir en el diseño de estrategias para evitar daños innecesarios por
el consumo de drogas entre la población adicta. Uno de los resultados más sobresalientes fue que,
el Servicio Municipal de Salud (Municipal Health Service) de Ámsterdam acordó con la Liga de
27
Adictos la distribución semanal de jeringas limpias entre los consumidores de la ciudad, para evitar
la transmisión de enfermedades, especialmente el VIH.
En cuarto lugar, la reducción del daño promueve estrategias de política pública que facilitan el
acceso de los consumidores a los servicios sociales. La reducción del daño busca ayudar a las
personas reduciendo la exposición a la crítica social al enrolarse en programas de rehabilitación y
manutención con principios tales como:
1. El consumidor debe ser abordado con unas estrategias de cooperación y compañerismo.
2. El consumidor debe ser tratado sin estigmas.
3. El consumo de la persona debe ser puesto en contexto, identificando las variables que
lo ponen en peligro de ser un consumidor de alto riesgo.
Para citar la experiencia más famosa de reducción del daño en el mundo tenemos a Holanda, país
que vivió el cambio de la política antidroga en los años 70's, cuando el Narcotics Working Party
publicó un documento en el que llamaba la atención a que la política antidroga debía orientarse a
disminuir el riesgo en la salud de las personas. Dicho documento, entre otros efectos, generó una
revisión de la Legislación del Opio (Dutch Opium Act) en 1976, distinguiendo entre drogas de
riesgo inaceptable y drogas de bajo riesgo(Leuw, 1991, págs. 240 - 251). El programa de reducción
del daño holandés es de corte localizado, lo que significa que permite el consumo de drogas en
lugares particulares llamados ‘’zonas de tolerancia’’. Estos se definen como espacios en los que las
personas pueden intercambiar sus agujas y jeringas utilizadas por unas nuevas, además de tener la
posibilidad de inyectarse con todas las medidas de seguridad(Reuter & MacCoun, 1995, pág. 30).
Mientras tanto, en cafés especiales y otros espacios de la ciudad se vende marihuana y hachís
libremente (Marlatt, 1996, pág. 783).
Otro ejemplo es el de Reino Unido que implementó su propio programa de reducción del daño 80
años atrás. En la década de los 20’s se integró el Comité Rolleston (Rolleston Committee),
conformado por un grupo de reconocidos fisiólogos, quienes propusieron que los consumidores
de drogas como la cocaína y la heroína podían ser prescritos con la dosis de droga para satisfacer
la demanda de sus organismos. Con los años el programa se redujo solamente al área
28
metropolitana de Merseyside, Inglaterra, donde Liverpool es la ciudad que más disfruta del
servicio(Marlatt, 1996).
Australia es otro país que implementó desde los 60's una política de reducción del daño.
Incluso, cuando se reportó la epidemia de VIH a nivel mundial en los 80’s, las autoridades
australianas iban un paso adelante, pues habían iniciado programas de cambio de jeringas usadas
por nuevas. Se destacan otras estrategias de política pública como la provisión de la dosis de
subsistencia de la metadona y los programas de rehabilitación de entrada gratuita. Australia
conservó un rasgo distintivo con una penalización flexible de la droga, en donde la condena por
portar o consumir drogas no es la cárcel sino el pago de una multa(Bammer, Hall, Hamilton, & Ali,
2002).
El 1 de julio de 2001 Portugal también inicio políticas de reducción del daño. Al igual que en
Australia, ser encontrado portando y consumiendo drogas es un delito, pero apenas penalizado
con una multa, no con encarcelamiento. Las medidas de reducción del daño son casi las mismas
que en los otros países, pero con la diferencia que existen zonas focalizadas. En Lisboa (capital del
país) se encuentra ubicado un vecindario, famoso por ser punto de reunión de expendedores y
consumidores de droga, llamado Casal Ventoso. El gobierno ofrece allí sitios para que los adictos a
la heroína puedan dormir, bañarse, comer, cambiar sus jeringas usadas por nuevas y recibir
información sobre programas de rehabilitación(Loo, Beusekom, & Kahan, 2002).
En España son conocidos los Clubes de Cannabis (Cannabis Clubs). Actualmente existen alrededor
de 700 de estas organizaciones en todo el país. Aprovechando la legislación española que no
prohíbe el consumo personal, además de la decisión de la Suprema Corte, al permitir cultivar
droga en tanto no tuviera como destino mercados negros, los consumidores de marihuana han
establecido redes de distribución de la hierba sin tener que recurrir a traficantes. Los propios
consumidores la cultivan y la comparten entre sí, de forma que pueden garantizar la calidad del
producto en un modelo que está diseñado para que el consumo sea focalizado. A pesar de que
esta iniciativa no es estrictamente de los gobiernos para reducir el daño, toma ventaja de las
legislaciones para crear un sistema de producción y distribución de droga que afecta
negativamente el mercado negro de ese producto(Barriuso, 2011).
29
En Argentina existen programas de reducción del daño que van de la mano con los esfuerzos del
gobierno para disminuir la propagación del VIH. Desde el año 2000 existen estrategias de cambio
de jeringas en la ciudad de Rosario, la segunda más grande y con más habitantes después de
Buenos Aires. Igualmente se han ofrecido capacitaciones a varias poblaciones sobre los
procedimientos de desinfección de agujas y jeringas(Inchaurraga, 2003).
Es preciso introducir la noción del Paquete Integral (Comprehensive Package) que la Organización
Mundial de la Salud (WHO), ONUSIDA y la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el
Delito (UNODC) han estipulado para los programas de reducción del daño. Este conjunto de
medidas pretenden ser una referencia para establecer las intervenciones mínimas que deberían
tener las políticas públicas para tratar personas que se inyectan drogas. A continuación se
relacionan las nueve medidas(WHO, UNODC,UNAIDS, 2009):
Programas de cambio de agujas y jeringas
Terapias de sustición de Opio y otras drogas que generan dependencia
Pruebas de VIH
Terapia anti retroviral
Prevención y tratamiento de enfermedades trasmitidas sexualmente
Programas de distribución de condones para personas que se inyectan y sus parejas
Información y educación para personas que se inyectan y sus parejas
Diagnóstico y tratamiento de hepatitis
Prevención y diagnóstico de la tubercolosis
Un estudio publicado recientemente alude a la inversión mundial en programas de reducción del
daño a partir de los datos de The Global Fund to Fight AIDS Esta organización se compone de
varias entidades financieras internacionales que jalonan recursos para el tratamiento del SIDA, la
Tubercolosis y la Malaria. Uno de los programas que se financian con estos dineros son los de
reducción del daño. El fondo ha venido dando luz verde a proyectos de este tipo desde el 2002 y
hasta el momento no se habian efectuado cálculos de la inversión total en el rubro. Los autores
encontraron, tomando como referencia las categorías del paquete integral que, los programas de
cambio de agujas y jeringas ocupan el primer lugar en millones de dolares invertidos, seguido de
los planes de sustitución de Opio y pruebas de VIH (Ver Anexos 1). Esto quiere decir que alrededor
30
del mundo el cambio de jeringas es la estrategia predilecta para consolidar programas de
reducción del daño.
Ilustración 1 - Distribución del presupuesto de The Global Fund en el ‘’paquete integral’’ de WHO en millones de dólares y procentaje 2002 - 2009
Fuente: (Bridge, Hunter, Atun, & Lazarus, 2012)
Esta acotación es importante para reflexionar sobre la relación costo – efectividad de los
programas de reducción del daño. Varios de los argumentos a favor del modelo comprenden
ideas del tipo ‘’la reducción del daño se concentra en reducir directamente las afectaciones de las
drogas’’, ‘’es realista dado que comprende que siempre existirá adicción’’, ‘’ no incrementa el
precio de las drogas’’ y ‘’disminuye los comportamientos riesgosos’’. Los anteriores puntos tienen
en común, entre otras cosas, que surgen a partir de comparaciones entre el modelo de
enforcement y el de reducción del daño. El modelo de reducción del daño es más deseable, en
tanto que su rival ha demostrado generar daños sociales que de otra manera no se generarían (ver
sección 1.2). Pero este no es motivo para tomar automaticamente parte en la discusión a favor de
la reducción del daño, debido a que aun se debe demostrar si los resultados de política pública
justifican las inversiones de los gobiernos. No obstante resulta evidente la falta de bibliografía en
esta materia.
Programas
de cambio de aguja
s y jering
as
Terapia de sustitución
de Opio
Pruebas de VIH
Terapia
antiretrovir
al
Infecciones transmitid
as sexualment
e
Distribución de
condones
Informació
n y comunicaciones
Vacunación hepat
itis
Tratamiento de
la tuberculosi
s
Desarrollo de
ambientes de
apoyo
Monitoreo
y evaluación
Programas
de asesoramie
nto
Apoyo
psicosocial
Entrenamiento y
capacitación
Centros de rehabilitaci
ón
Otros
Inversión 76.6 56.3 13.8 16.3 7 20 44.4 2.2 3.2 15.1 17.5 49.4 14.5 9.9 5.1 9.7
Porcentaje 21 16 4 5 2 6 12 1 1 4 5 14 4 3 1 3
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Po
rce
nta
je
31
1.4. Síntesis de la sección En los apartes que precedieron se examinaron los modelos de PPD que sobresalen en la literatura
académica. La atención se concentró en la postura de prohibición o enforcement y la de reducción
del daño. Sobre la primera se consideró pertinente entenderla como las estrategias que mezclan
el aumento de penas y la inversión en persecución policiaca para el porte y consumo de drogas, en
un intento de reducir la oferta de los narcóticos, hasta un punto ideal de ‘’cero consumo’’. La
segunda se definió a partir de lo dicho por la Asociación Internacional para la Reducción del Daño,
es decir, como las políticas, programas y prácticas que buscan reducir las consecuencias del
consumo de drogas.
En cuanto a la primera se señalaron distintas críticas, principalmente que el enforcement aumenta
el precio del droga y con ella la violencia en el marcado negro del producto, adicionando más
afectaciones a las que de por sí acarrea el consumo de drogas. También que los operativos
policiacos involucran riesgos para las dos partes, quienes persiguen y son capturados. En cuanto a
la reducción del daño se señalaron muchas de las ventajas de esta desde el punto de vista
conceptual, sin embargo se dejo abierta la cuestión sobre la relación costo-beneficio que implica la
implementación de políticas con este modelo.
Para cerrar la sección hay que decir que el objetivo del documento es tomar estos modelos de PPD
y colocarlos en el contexto de la legislación colombiana en torno al problema de las drogas. En la
siguiente sección se revisará brevemente cuales han sido los esfuerzos del gobierno colombiano
para prohibir la droga y cuales para reducir el daño. De antemano se advierte que las PPD han
estado inclinadas más hacia el extremo prohibicionista, aunque muy recientemente se han dado
pasos en la dirección contraria. Posteriormente se realizará un ejercicio de análisis estadístico con
el fin de determinar cuál ha sido la inversión de las entidades territoriales en materia de
prevención y tratamiento del consumo de drogas.
2. Legislación de la droga en Colombia
En cuanto a las legislaciones de drogas ilícitas en Colombia es necesario tener en cuenta tres
hechos históricos que han marcado su evolución. Desde mediados del siglo XX en adelante, la
legislación sobre drogas ha tenido un corte represivo, alineada con los acuerdos internacionales en
la materia; en la última década del siglo pasado se presenció la agudización de esta postura, no
32
solo por lo ocurrido en Estados Unidos con el gobierno Reagan (ver sección 1.1) sino además por
las situaciones que se desarrollaron en la política domestica.
La década de los ochentas se caracterizó por la presencia de los carteles del narcotráfico como
actores políticos(Gutierrez, 2007). Estas organizaciones fueron paulatinamente introduciéndose
en las campañas políticas ofreciendo financiación, especialmente a miembros del partido Liberal.
Incluso el máximo jefe del cartel de Medellín, Pablo Escobar, llegaría a ser Senador de la República
por este partido(Gutiérrez, 2006). Sin embargo, algunos sectores políticos liderados por el
candidato a la presidencia Luis Carlos Galán y el entonces ministro de justicia (1984) Rodrigo Lara
Bonilla, pondrían en evidencia el vínculo de Escobar con el negocio del tráfico de drogas. Ello
desencadenó una lucha entre el Estado y el cartel de Medellín (valga decir que la situación con el
cartel de Cali fue radicalmente distinta) (Snyder, R. y Duran, A., 2009).
Según Guzmán y Uprimny (2010b) la reacción del Estado colombiano frente al narcotráfico fue la
profundización de las PPD de prohibición. Esta situación de política doméstica se cuenta como una
de las más importantes para que Colombia haya tomado el camino del enforcement. El gobierno
del Presidente conservador Belisario Betancur (1982 -86) declaró el estado de sitio como
consecuencia del asesinato del Ministro Rodrigo Lara Bonilla en Abril de 1984 e inauguró el
período de la llamada ‘’Guerra contra el narcotráfico’’. En este contexto se expidió la Ley 30 de
1986 o Estatuto Nacional de Estupefacientes. El documento tuvo como objeto fortalecer la
represión sobre la mayoría de las actividades que involucraba la droga, desde el control en la
fabricación, pasando por los delitos asociados al tráfico y consumo de drogas, hasta la destrucción
de las sustancias incautadas.
Otro factor histórico que tornó la legislación represiva fue la entrada de Colombia en la agenda de
Estados Unidos(Guzmán & Uprimny, 2010c, págs. 2 - 11). Rápidamente los carteles del
narcotráfico colombiano dominaron el mercado de las drogas norteamericano, por lo que la
respuesta de los gobiernos del país del norte fue presionar al Estado colombiano para que
invirtiera recursos en la captura de cabecillas y desmantelamiento de esas organizaciones. Ello en
la línea de la filosofía de ‘’Guerra contra las drogas’’ del gobierno Reagan.
Desde finales de los 80’s también se impulsaron programas de fumigación en los Andes
colombianos (Andreas, Bertram, Blachman, & Sharpe, 1992). De hecho las PPD colombianas en la
actualidad siguen la influencia de Estados Unidos. Una muestra de ello es el Plan Colombia, un
33
paquete de medidas encaminadas a reducir el tráfico de drogas y proveer recursos para el
desarrollo socio-económico del país(GAO, 2008; CRS, 2005), que inicio como un acuerdo de
cooperación entre ambos países durante el gobierno del ex presidente Andrés Pastrana (1998 –
2002) y fue fortalecido durante el de Álvaro Uribe (2002 – 10).
Finalmente, la tercera situación histórica, tuvo que ver con la consolidación de toda una regulación
internacional en materia de drogas, encabezada principalmente por la Convención Única de
Estupefacientes de 1961 creada por la Naciones Unidas Dentro de los puntos más importantes se
encuentran las medidas para restringir el comercio de materias primas para producir narcóticos, la
prohibición de las drogas para usos culturales, la utilización de la droga única y exclusivamente
para usos médicos y científicos, la criminalización de los cultivos de amapola, adormidera,
cannabis y hoja de coca, la generación de listas de drogas según su propensión a generar adicción
y la discrecionalidad de las autoridades nacionales sobre el problema de la rehabilitación.
Guzmán y Uprimny (2010a)(2010b) proponen cuatro etapas en la evolución de la legislación de
drogas en Colombia durante el siglo XX. La etapa que comprende entre los años 20’s y los 70’s que
se caracterizó por el tránsito de una regulación preventiva a una represiva. Inicialmente era lícito
consumir una dosis personal, a pesar de que las drogas solo podían ser prescritas por
profesionales de la salud; paulatinamente se endurecieron las penas para los productores de
narcóticos y para los consumidores, excepto el consumo personal que fue permitido en tanto se
restringiera a espacios privados. Entretanto la legislación contemplaba tratamientos médicos para
las personas adictas.
Un segundo momento se deriva de la adhesión de Colombia a los tratados internacionales en
temas de drogas. Estos tratados estaban orientados a la prohibición y se fueron articulando con el
primer Estatuto Nacional de Estupefacientes o decreto 1188 de 1974. En esta regulación se
confeccionaron las primeras medidas para tratar integralmente el problema de las drogas, desde
su producción hasta el tratamiento y rehabilitación de personas adictas.
Como se menciono, el período de la década de los 80’s afecto profundamente la legislación
inclinándola hacia el lado prohibicionista. El motivo fue la entrada del narcotráfico como actor
preponderante en la política domestica e internacional (Tercer momento). La cuarta etapa es la
que comprende desde principios de los 90’s a la actualidad. En estos años aconteció la
despenalización de la dosis personal y su posterior penalización.
34
La Corte Constitucional declaro inexequibles varios artículos del Estatuto Nacional de
Estupefacientes mediante la sentencia C-221 de 1994, con especial atención en aquellos que
versaban sobre dosis personal, lo que abrió la puerta para que los consumidores no fueran
sancionados por portar o consumidor drogas. El gobierno del presidente Gaviria (1990 – 94)
anunció un referendo para contraponerse a la decisión, aunque esta se sostuvo(Guzmán &
Uprimny, 2010a) (En la actualidad el ex presidente es uno de los principales formadores de opinión
pública a favor de la legalización e implementación de programas de reducción del daño en
Colombia).
El gobierno Uribe logró concretar el Acto Legislativo 02 del 2009 con el cual reformó el artículo 49
de la Constitución Política de Colombia. La carta política que fue expedida en 1991 y no incluía el
tema de la droga, fue transformada para establecer la prohibición. A continuación el fragmento
que se incluyó en el citado artículo:
‘’El porte y el consumo de sustancias estupefacientes o sicotrópicas están prohibidos,
salvo prescripción médica. Con fines preventivos y rehabilitadores la ley establecerá
medidas y tratamientos administrativos de orden pedagógico, profiláctico o terapéutico
para las personas que consuman dichas sustancias. El sometimiento a esas medidas y
tratamientos requiere el consentimiento informado del adicto.’’ (Constitución Política de
Colombia, Artículo 49)
Sin embargo, el Acto Legislativo también deja espacio para que la provisión de programas de
reducción del daño sea obligación constitucional del Estado:
[…]Así mismo el Estado dedicará especial atención al enfermo dependiente o adicto y a su
familia para fortalecerla en valores y principios que contribuyan a prevenir
comportamientos que afecten el cuidado integral de la salud de las personas y, por
consiguiente, de la comunidad, y desarrollará en forma permanente campañas de
prevención contra el consumo de drogas o sustancias estupefacientes y en favor de la
recuperación de los adictos. […] (Constitución Política de Colombia, Artículo 49)
Más recientemente, por iniciativa del senador Juan Manuel Galán(El Espectador, 2012; El Tiempo,
2012; Semana, 2012), el Congreso de la República profirió la ley 1516 de 2012, titulada ‘’ Por la
cual se dictan normas para garantizar la atención integral a personas que consumen sustancias
35
psicoactivas”. Los dos primeros artículos de la norma reconocen y aseguran la atención integral al
problema de la drogadicción como problema de salud pública. Véase el artículo 1:
[…]Reconózcase que el consumo, abuso y adicción a sustancias psicoactivas, lícitas o ilícitas
es un asunto de salud pública y bienestar de la familia, la comunidad y los individuos. Por
lo tanto, el abuso y la adicción deberán ser tratados como una enfermedad que requiere
atención integral por parte del Estado […] (Ley 1516 de 2012)
La ley se aprueba en un momento en el que sectores políticos modernizantes y actores
internacionales están generando conciencia en la opinión pública colombiana sobre la necesidad
de cambiar la PPD hacia la regulación y la reducción del daño. Entre las voces más importantes se
encuentra la del presidente de turno, Juan Manuel Santos, y la del ex presidente César Gaviria.
Estas medidas van en la misma dirección que las posturas de organizaciones internacionales a
favor del cambio de las PPD como TNI (Transnational Institute), WOLA (Washington Office for Latin
America), Count the Cost, International Harm Reduction Association e International Drug Policy
Conssortium. De hecho en la Cumbre de la Américas, realizada en Abril de 2012 en Cartagena, el
tema de las drogas produjo expectativa entre los medios de comunicación que cubrieron el
evento.
Teniendo en cuenta lo dicho por Benoit (2003) (ver sección 1.1) respecto a la división del trabajo,
la nueva ley incluye al sector de la salud en las PPD. Durante la sección se ha señalado que la
legislación de drogas en Colombia ha estado enmarcada en el modelo de enforcement. Las causas
de esa adhesión han tenido que ver con la política domestica, la influencia de los Estados Unidos y
la ratificación de varios tratados internacionales orientados a la prohibición. En este contexto
histórico las entidades del Estado que se han encargado de las PPD han sido:
Concejo Nacional de Estupefacientes
Dirección Nacional de Estupefacientes
Policía Nacional
Ejército Nacional
Sistema Judicial
36
Las entidades aludidas están encargadas de planificar las políticas de control y eliminación de la
producción, tráfico y consumo de narcóticos. La primera institución tiene la tarea de centralizar y
articular las decisiones en materia de lineamientos de PPD (Artículo 89, Ley 30 de 1986). La
segunda está encargada de muchas labores, de las que se destacan ejercer control en actividades
marítimas y aéreas de forma que se evite el transporte de narcóticos, sea dentro o fuera del país.
Así mismo, administrar los bienes incautados a los miembros de organizaciones narcotraficantes y
apoyar en los programas de inversión en seguridad enmarcados en la lucha contra las drogas
(Decreto 2586 de 2003).
La función de Policía y Ejército son las relacionadas con la persecución, incautación y eliminación
de narcóticos. La Policía vigila el cumplimiento de la prohibición de la dosis personal y el Ejército,
siguiendo lineamientos del Plan Colombia, debe erradicar cultivos ilícitos y desarticular
organizaciones narcotraficantes. La labor del Sistema Judicial es investigar y juzgar a las personas
capturadas en actividades asociadas al tráfico de drogas.
La ley 1516 de 2012 circunscribe a las IPS (Instituciones Prestadores de Salud), al Ministerio de
Salud y Protección Social y la Comisión Reguladora de Salud (Cres) en la implementación de PPD.
Esto implica un paso hacia el modelo de reducción del daño. Oficialmente la constelación de
instituciones involucradas no solo se restringirá a la rama ejecutiva y judicial del poder público,
sino que además integrará a los profesionales de la salud, generando una nueva división del
trabajo en la PPD.
En Colombia coexiste la carga histórica de unas legislaciones prohibicionistas con la acción en
política de sectores que propenden por el cambio de modelo de PPD. Entonces se mantienen dos
de los tres fundamentos del enforcement según Benoit (2003), pero queda socavado el tercero: 1.
El porte o consumo de drogas continúa siendo ilegal y 2. El objetivo del gobierno es eliminar el
consumo desde la oferta, es decir, atacando las organizaciones criminales y erradicando los
cultivos ilícitos (Plan Colombia). No obstante a excepción de otros momentos de la legislación de
drogas, hoy las normas dicen que la drogadicción es un problema de salud pública y merece un
tratamiento clínico integral. Ello en detrimento del tercer fundamento del enforcement, según el
cual las medidas de reducción de daño son marginales.
Cuarto, la adopción de la nueva ley amerita revisar la inversión de recursos públicos que las
entidades territoriales y la nación han realizado en materia de prevención y tratamiento del
37
consumo de drogas ilegales. De esta manera es necesario identificar cuál es el monto de
inversiones discriminando por tipo de entidad territorial, variación anual y tipo de actividad a
realizar.
3. La Política Nacional de Reducción del Consumo de Drogas:
Fundamentos teóricos y ejes de intervención.
3.1. Justificación En el año 2006 se adelanto un proceso de planificación y concertación de objetivo para una
Política Nacional de Reducción del Consumo de Drogas, liderada por el Ministerio de Protección
Social. El proceso conllevo a la conformación de la Comisión Nacional para la Reducción de
Sustancias Psicoactivas y su Impacto; esta organización se compuso de un cuerpo de profesionales
en el ámbito de la salud y las drogas psicoactivas, ya fuere de ONG’s, sector público o sector
académico. El producto del proceso fue la ‘’Política Nacional de Reducción del Consumo de
Sustancias Psicoactivas su Impacto’’, siendo aprobada en 2007 por el Consejo Nacional de
Estupefacientes – órgano rector en el tema (Ver capítulo 2)-.
El documento de política pública expone dos motivos por los cuales Colombia necesita
implementar una directriz en cuestión de reducción del consumo. La primera razón es que en el
país ha venido aumentando el consumo interno de drogas; ya no se trata únicamente del
problema de la producción e importación de narcóticos, sino que existen poblaciones dentro del
país que se ven afectados por el consumo de drogas –jóvenes escolares-(Ministerio de la
Protección Social, 2008, pág. 2; Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008,
pág. 13). La segunda razón tiene que ver con la gestión del riesgo. El documento sostiene que es
apremiante establecer unas líneas de acción que permitan manejar los factores de riesgo y los
riesgos asociados al consumo de drogas(Ministerio de la Protección Social, 2008, pág. 4).
La gestión de los riesgos que emprende el Estado colombiano tiene distintos niveles de
intervención. A nivel personal, las drogas deterioran la salud física y mental del consumidor. Lo
cual va ligado al nivel familiar, donde tales sustancias afectan la estabilidad económica, propician
episodios de violencia domestica y provocan modelos de crianza ligados a las drogas. Las
comunidades se ven afectadas por causa del aumento de la delincuencia y porque una respuesta
de estas ante las personas consumidoras es la exclusión, o como lo denomina el documento
‘’fragmentación del capital social’’. A nivel social, el documento toma posición por un enfoque de
38
desarrollo humano, asegurando que las drogas producen perdidas del capital humano debido a
que se asocian con la deserción escolar y laboral(Ministerio de la Protección Social, 2008, págs. 8 -
11).
A continuación se presentarán los enfoques teóricos que se encuentran explícitos en el
documento de política. Es útil mencionarlos en tanto permitirán abordar en el Capítulo 4 la
discusión teórica sobre los modelos de PPD vigentes en Colombia. En el fragmento que subsigue se
describirán los ejes de intervención de la política, se observará que hay una marcada tendencia
hacia la prevención a expensas de la reducción del daño.
3.2. Fundamentos teóricos La política de reducción del consumo se compone de tres enfoques teóricos. El primero tiene que
ver con la concepción de desarrollo humano, estimulado por los aportes del célebre economista
hindú Amartya Sen5 . Este enfoque se concibe a partir del concepto de gestión social de riesgos6,
según el cual las personas en una sociedad pueden disminuir su ingreso por causa de una serie de
factores que los hacen vulnerables, por lo que el Estado debería intervenir sobre ellos,
minimizándolos. Llevado al campo de la salud pública, se añaden las nociones de capacidad y
oportunidad, con los que se hace referencia a la implementación de políticas que brinden
capacitación a las poblaciones más vulnerables y les permitan conseguir los recursos necesarios
para superar la vulnerabilidad(Ministerio de la Protección Social, 2008, págs. 15 - 17).
El segundo enfoque es la reducción de la demanda de drogas. La política pública no es muy clara al
respecto, pero se trata de la creación de redes público – privadas, en las instituciones, familias y
comunidades puedan interactuar con el objeto de prevenir el consumo de drogas integrando a los
sectores más vulnerables que componen esas redes. El tercer enfoque es la promoción de la salud.
Este alude al fomento de la capacidad de las personas de ejercer control sobre su estado de salud
y calidad de vida por medio de estrategias focalizadas en poblaciones con hábitos y prácticas que
afectan negativamente su estado de salud(Ministerio de la Protección Social, 2008, págs. 17 - 18).
5 En la bibliografía se encuentran citados los trabajos de este autor que fueron reseñados en la política de
reducción del consumo. Aquí no interesa ahondar en su trabajo, más bien ilustrar la importancia que toma
su pensamiento en el documento.
6 En Ingles ‘’Social risk management’’.
39
Los enfoques teóricos dejan entrever que las prioridades de los diseñadores de la política pública
se encuentran en función de un sujeto particular, quien no es precisamente el consumidor de
drogas sino la persona que es susceptible de caer en ellas, dados factores como la edad, la
pertenencia a grupos sociales particulares, el ambiente escolar, el ambiente laboral y la presencia
de redes de micro tráfico. Dicho en otros términos, prevalece la importancia de la prevención
sobre la reducción del daño. Al revisar el Plan Nacional de Reducción del Consumo de Colombia
por ejemplo, es notorio que existe mayor cantidad de metas en prevención, así como también que
la población focalizada es la correspondiente a los rangos etarios de 5 a 18 años, escolarizada y no
escolarizada. Los pertenecientes a agrupaciones juveniles: tribus urbanas, barras bravas y
pandillas; adolecentes en conflicto con la ley (recluidos en correccionales). Además personas en
desplazamiento y privadas de la libertad(Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de
Drogas, 2008, pág. 13).
Otros aspectos de este tipo que se pueden mencionar son los supuestos de consumo cero y aporte
agregado al daño. El supuesto de consumo cero indica que el primer resultado de política pública
de drogas debe ser la abstención total de los narcóticos, no importa si se utilizan con fines
recreativos o por dependencia. Los siguientes pasajes son ilustrativos:
‘’ También será objeto de acción política el uso indebido de sustancias por parte de cualquier
persona en cualquier momento de su ciclo vital, de medicamentos psicofármacos y
psicotrópicos de control especial sin prescripción médica y sin evidente relevancia terapéutica;
así como el uso de químicos volátiles con la única intención de obtener sus efectos
psicoactivos.’’(Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008, pág. 19)
‘’ Será objeto de la política la dependencia, entendida como un mismo fenómeno para todas la
SPA (Sustancias Psicoactivas), se diferencia de otras dependencias (como el juego) por las fuentes
farmacológicas y fisiológicas del refuerzo.’’(Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de
Drogas, 2008, pág. 20)
Este último fragmento guarda relación con el supuesto de daño agregado. Cualquier consumo de
droga, así se haga en una actitud de experimentación, tiene efectos perversos para el conjunto de
la sociedad. Por lo que no hay distinción entre drogas suaves (Marihuana y Hachís) y fuertes
(Cocaína y Heroína), las primeras que generan menos dependencia que las segundas. Un enfoque
de este tipo resulta restrictivo, como lo señalan Guzmán y Uprimny (2010a)(2010b), si una persona
40
no atenta contra el bienestar de su entorno social al consumir una droga, penalizar su dosis
personal es una violación a su libertad individual. En consecuencia, este supuesto no diferencia
entre los daños que conllevan los distintos tipos de drogas. Para finalizar véase el fragmento que
lo ilustra mejor:
‘’ Esta perspectiva permite reconocer que en todo consumo, sea este de alcohol, tabaco u
otras SPA (Sustancias Psicoactivas) hay riesgos, y estos más allá de ser o no producto de una
dependencia, son relevantes por su aporte a la suma total de problemas derivados del
fenómeno.’’(Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008, pág. 20)
3.3. Ejes de intervención La política de reducción del consumo plantea cuatro ejes estratégicos de intervención: Prevención,
mitigación, superación y capacidad de respuesta(DNE, 2010, págs. 210 - 233; Ministerio de la
Protección Social, 2008, págs. 21 - 32). Cada eje se desagrega en productos, metas y estrategias
sucesivamente.
El objetivo general de la prevención es ‘’Reducir la vulnerabilidad de SPA (Sustancias Psicoactivas)
lícitas, ilícitas y de control especial, interviniendo de manera integrada los factores macro sociales,
micro sociales y personales más predictivos del consumo’’. Para tal fin se propusieron cinco
productos, cada uno con dieciocho metas y/o estrategias. Vale resaltar que varios productos
tienen componentes intangibles, a continuación un ejemplo:
Tabla 1 - Eje de prevención
PRODUCTO Los grupos de alta vulnerabilidad al consumo de SPA (Sustancias Psicoactivas) cuentan con proyectos de vida realizables y sostenibles que facilitan su inclusión social y productiva
7.
INSTITUCIÓN RESPONSABLE
META/ESTRATEGIA
1
A 2010 se ha implementado una estrategia de promoción de 600 emprendimientos y proyectos productivos y socio – culturales para jóvenes de alta vulnerabilidad al consumo de SPA quienes también trabajaran como líderes pares y multiplicadores de la promoción y prevención del consumo de SPA.
ICBF
SENA
Colombia Joven
(Presidencia de la
República)
META/ESTRATEGIA A 2010 el 20% de las instituciones de educación media (en entidades territoriales de mayor prevalencia de consumo de
Ministerio de
7 Se debe hacer caso omiso a los verbos en presente que se encuentran en las tablas. El Plan Nacional de
Reducción del Consumo se publico en 2008.
41
2 SPA) están articuladas y ofrecen información técnica-profesional pertinente.
Educación Nacional
Fuente: (Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008)
El objetivo de la mitigación es disminuir ‘’el impacto del consumo reduciendo la vulnerabilidad de
individuos, familias y comunidades a sufrir riesgos y daños continuos evitables y prevenibles’’. Este
eje cuenta con menor cantidad de productos y estrategias. En él se recogen actividades como la
promoción de servicios de salud física y mental, ejercicios de control social para disminuir la
accidentalidad vial por culpa del alcohol, provisión de información a los consumidores sobre los
efectos y riesgos de las drogas e igualmente campañas para reincorporar a la sociedad a las
personas estigmatizadas por consumir. La siguiente tabla incluye un ejemplo:
Tabla 2 - Eje de mitigación
PRODUCTO La comunidad reduce el estigma y la discriminación frente a los consumidores de alcohol y otras SPA y viabiliza su recuperación a partir de su inclusión social en el sistema de oportunidades.
INSTITUCIÓN RESPONSABLE
META/ESTRATEGIA
1
A 2010 al menos 10 ciudades han formado e integrado operadores pares a sus equipos institucionales para apoyar las acciones de mitigación y promoción de la salud, así como la reducción del estigma y la discriminación.
Ministerio de
Protección Social
Comités territoriales
de prevención del
consumo8
META/ESTRATEGIA
2
A 2010 en al menos 10 ciudades se cuenta con un sistema de evaluación y seguimiento de casos de procesos de inclusión.
(Comisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas, 2008)
El eje de superación tiene como objetivo ‘’Reducir el impacto del consumo ofreciendo medios
(información, servicios, asistencia y apoyo) oportunos e integrales a individuos, familias y
comunidades’’. La superación es el eje con menor cantidad de productos y metas, cuyo
componente principal resulta siendo la creación de Centros de Atención en Drogadicción (CAD). La
política contempla, adicionalmente, ajustar la oferta de este tipo de espacios con la demanda que
existen de los mismos. Los productos y las metas de este eje permiten ver que no hay referencia a
la reducción del daño.
Tabla 3 - Eje de dependencia
8 Uno de los principios de la política de reducción del consumo es la territorialidad, consistente en la
desconcentración de funciones y presupuestos en las entidades territoriales para la aplicación de las
estrategias compiladas en el documento. Las iniciativas regionales en materias de drogas pueden
consultarse en el sitio web www.descentraliza.gov.co.
42
PRODUCTO La oferta de servicios para la superación de la dependencia al alcohol y otras SPA es amplia y de calidad
INSTITUCIÓN RESPONSABLE
META/ESTRATEGIA
1
A 2010 el 100% de las entidades territoriales del orden departamental cuentan al menos con un CAD o alguna otra modalidad de atención para la atención de la dependencia.
Ministerio de Protección
Social
Fondo Nacional de
Estupefacientes
ICBF
El cuarto eje de la política es la construcción de capacidad de respuesta. Este contempla una serie
de medidas de integración de las políticas sobre las drogas entre los niveles nacional y territorial.
Las metas para garantizar la capacidad de respuesta tienen que ver con mínimos en cobertura que
deben tener los CAD y los planes territoriales de salud mental y reducción del consumo. El Plan
Nacional de Reducción del Consumo se proyecta como un todo, de forma que al concretar los
primeros tres ejes en términos de resultados, se supone que se haya concretado el último. La
siguiente tabla ofrece un ejemplo:
Tabla 4 - Eje de capacidad institucional
PRODUCTO Se ha aumentado la disponibilidad de servicios sanitarios, informativos, sociales de calidad que facilitan la atención oportuna e integral a la población consumidora de SPA, sus familias y la comunidad en general.
INSTITUCIÓN RESPONSABLE
META/ESTRATEGIA
1
A 2010 el 100% de los Centros de Atención en Drogadicción CAD se encuentran habilitados por las secretarías de salud territoriales.
Ministerio de Protección
Social
Secretarias de Salud
Territoriales
3.4. Síntesis de la sección
Al llegar a este punto se pueden dilucidar algunos de los supuestos implícitos en la política pública
de reducción del consumo. Primero, el sujeto al que se dirige la política es el joven escolarizado
perteneciente a organizaciones juveniles, no la persona que se encuentra en condición de
adicción. Segundo, toma lugar por el supuesto de cero consumos. Por lo que, no hace distinciones
entre drogas suaves y fuertes. En este sentido, cuarto, no incorpora medidas de reducción del
43
daño dentro de sus productos y metas. Estas posturas se ven reflejadas en aspectos operativos
como por ejemplo el énfasis en los programas de prevención.
Al dar un vistazo a otros de los supuestos que se hallan en la política, se infiere que se
incorporaron algunos de los principios que se mencionaron en la sección 1.3 sobre reducción del
daño. Recuérdense cuales son:
1. El consumidor debe ser abordado con unas estrategias de cooperación y compañerismo.
2. El consumidor debe ser tratado sin estigmas.
3. El consumo de la persona debe ser puesto en contexto, identificando las variables que
lo ponen en peligro de ser un consumidor de alto riesgo.
La política de reducción del consumo hace hincapié en que la persona que consume o esta
propensa a consumir deben estudiarse en su contexto y su tratamiento implica acciones que
vienen desde la familia y las redes sociales. Al verse envuelto el enfoque de desarrollo humano,
ligado a la noción de capital social (ver sección 3.1), la política depura la estigmatización de la
persona que consume. Como recién se vio, el eje de mitigación compendia los productos en el
tema. En la siguiente sección se discutirá esta política pública desde el punto de vista de los
modelos presentados en el Capítulo 1, con el objeto de responder la primera pregunta de
investigación.
4. El modelo de reducción del daño y el de reducción del consumo
de drogas en Colombia
En este capítulo se enunciaran tres argumentos con los cuales se responderá la primera pregunta
de investigación, la cual indaga por el modelo de política pública de drogas (PPD) que ha venido
adoptando el Estado colombiano, tomando en consideración las recientes discusiones
internacionales. Las cuestiones tratadas en este espacio servirán para tener un mejor
entendimiento del capítulo subsiguiente, enfocado en el gasto del país en PPD, pero por el
instante la discusión se restringe al plano teórico. Cabe recalcar que las ideas que se exponen a
continuación son producto de la reflexión crítica del autor, por lo que resultan siendo un aporte
original al tema de estudio.
En primer lugar se sostiene que ‘’ Colombia ha venido implementando una política pública de
reducción del consumo a expensas del modelo de reducción del daño’’. El segundo lugar se
44
asegura que ‘’ Colombia no adopta el modelo de reducción del daño porque este acepta la
despenalización de las drogas suaves y tolera la provisión de dosis de sostenimiento para las
fuertes’’. Finalmente se argumenta que ‘’El modelo colombiano de PPD es una combinación de la
reducción del consumo y de enforcement’’.
Para iniciar la discusión hay que recordar los dos puntos de vista principales propuestos por Benoit
(2003) en relación a las PPD. La autora asegura que deben analizarse en el contexto histórico de
las instituciones políticas. Para el caso de Canadá ella asevera que la consolidación del sistema de
salud universal, en el marco del Estado de bienestar, llevó a que el país le diera un tratamiento de
salud pública a las drogas. Entretanto, su vecino, Estados Unidos, no robusteció su sistema de
salud universal, por lo que el Estado no delego las funciones de tratamiento del problema de las
drogas en las instituciones de salud. Como consecuencia, en segundo lugar, las PPD de Canadá se
pusieron en manos de las entidades prestadoras de salud y en los profesionales de la salud,
mientras que Estados Unidos lo hizo con las instituciones policivas y judiciales. Así entonces, los
marcados contrastes entre las PPD de Canadá y Estados Unidos reposan en el tipo de instituciones
que históricamente adoptaron y la forma en la que determinaron la división del trabajo de las
entidades estatales. Es necesario recordar que el modelo de reducción del daño se caracteriza por
ser tolerante con la despenalización de las drogas suaves como la marihuana y el hachís(Bammer,
Hall, Hamilton, & Ali, 2002; Leuw, 1991; Loo, Beusekom, & Kahan, 2002), además de tener como
estrategia predilecta el cambio de agujas y la provisión de dosis de sostenimiento para los adictos,
financiadas por el Estado(Marlatt, 1996).
Por su parte, el Estado colombiano ha tenido una fuerte relación con el modelo de enforcement
por la presión del gobierno de los Estados Unidos y la ratificación de tratados internacionales,
orientando las instituciones políticas colombianas en materia de drogas hacia la lucha contra los
carteles del narcotráfico(Guzmán & Uprimny, 2010c). En este proceso histórico las entidades del
Estado que se han encargado de las PPD son de tipo policivo y judicial. No obstante,
recientemente se expidieron nuevos marcos normativos y políticas públicas en materia de drogas
desde un enfoque de salud pública, pero debido a que esta normatividad no acepta el consumo
recreativo de las drogas suaves, no discrimina entre drogas fuertes y suaves y pone especial
énfasis en la reducción del consumo, es válido decir que no adopta el modelo de reducción del
daño. Como documento expedido por el Estado, la Política Nacional de Reducción del Consumo no
puede contradecir las leyes vigentes ni tampoco el Artículo 49 de la Constitución, que penalizan las
45
drogas, razón por la que no se echa mano de la reducción del daño en términos operativos. En
reemplazo del cambio de jeringas y la provisión de las dosis de sostenimiento, tal Política se
concentra en la prevención del consumo de drogas.
Si bien es cierto que Wodak (2012) define la reducción de daño como una forma de gestión del
riesgo, como pretende hacerlo la Política de Reducción, la diferencia radica que uno tiene como
sujeto de planificación a la persona que es adicta, en contraste con la otra que tiene como sujeto a
la persona en riesgo de consumir drogas. La discrepancia es marcada. Se puede argumentar que el
eje de ‘’Superación’’ focaliza a la población adicta, pero como se vio en el anterior capítulo, las
acciones contempladas son para ajustar la oferta de los CAD a la demanda, con el objetivo de
reducir el consumo, no necesariamente llevarlo de niveles de riesgo altos a niveles aceptables9.
Expuesto lo anterior, se afirma que Colombia ha venido implementado un modelo de PPD desde el
enfoque de salud pública que no corresponde con la reducción del daño. La razón por la que no se
adopta el modelo es porque una PPD no puede ir en contraposición de las instituciones políticas
de enforcement históricamente adoptadas.
Este documento asegura que Colombia ha tomado un modelo de PPD que combina el enforcement
y la reducción del consumo, los cuales son complementarios desde el punto de vista de los
supuestos teóricos en los que se sustentan. . Si bien el Ministerio de Protección Social, el
Ministerio de Educación y el ICBF hacen parte de la constelación de instituciones encargadas de la
PPD en la actualidad, las políticas que han surgido desde estas entidades discrepan del consumo
recreativo y la distinción entre drogas suaves y fuertes. Del modelo de reducción del daño apenas
se toman unos cuantos supuestos, aunque se ignoran los procedimientos que recomienda para
gestionar el riesgo.
Si se plantean dos extremos en la discusión en torno a los modelos de PPD, el lector sabrá que en
una esquina se ubicará el prohibicionismo y en la otra la legalización (solo como modelo
abstracto). Justo en el medio se encontrará la regulación y la reducción del daño. La condición
para que existan ambos modelos es que el Estado despenalice cierto tipo de drogas y penalice
otros en virtud del nivel de dependencia que generan. Por este motivo son áreas grises o puntos
intermedios, dado que necesitan del control regulatorio del Estado y de la oferta del mercado para
9 El lector recordará los comportamientos riesgosos que se presentaron en el Capítulo 1 a partir del artículo
de Kerr, Small y Wood (2005).
46
funcionar. Muy cerca al extremo del enforcement se puede posicionar la reducción del consumo,
pues esta no implica despenalización de droga alguna. Dicho modelo sirve para complementar el
enforcement en las áreas de salud pública en las que este no actúa directamente.
Es preciso distinguir la diferencia entre la Ley 1566 de 2012 y la Política Nacional de Reducción del
Consumo. La ley regula las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), es decir, afecta los
componentes principales del Sistema de Salud Colombiano. Por otra parte, la Política pone
directrices para ciertos sectores en determinados territorios, de manera que afecta a un conjunto
de personas cuyo rasgo compartido es ser vulnerables o adictos a las drogas. La diferencia se halla
en que la ley interviene en los proveedores de servicios de salud en todo el país, tiene efecto a
nivel de todo el sistema de salud, mientras la Política no, su alcance es mucho más limitado. Con
esta legislación se espera presenciar en años venideros un cambio sustantivo en la forma en la que
las personas adictas a las drogas son tratadas desde un enfoque de salud pública. En el siguiente
Capítulo se tendrá la oportunidad de apreciar gráficamente la prevalencia del gasto del Estado
colombiano en las estrategias de enforcement sobre la denominada reducción del consumo.
5. Gasto del Estado colombiano en PPD 1995 – 2010: La prevalencia
del enforcement Vs. la Reducción del consumo En las secciones anteriores se pudieron conocer los fundamentos de la política pública vigente en
el tema de reducción del consumo de drogas, y se consideraron varias discusiones teóricas
entorno a la postura que asume la PPD en relación al modelo de reducción del daño. Entretanto,
este apartado versará sobre el gasto del Estado colombiano en PPD para el período que
comprende entre 1995 y el año 2010. La razón de tomar este horizonte temporal para el análisis
presupuestal tiene que ver con la disponibilidad de datos.
El Observatorio de la Droga de Colombia (ODC) compila año a año una gran cantidad de
información sobre los gastos que el Estado colombiano realiza en materia de drogas. El resultado
es un documento titulado ‘’Gasto directo del Estado colombiano contra las drogas’’(DNE/DNP,
2005; DNE/DNP, 2007; DNE/DNP, 2008; DNE/DNP, 2009; DNE/DNP, 2010). Durante los últimos
siete años, el observatorio ha hecho esfuerzos por consolidar un modelo único de rendición de
cuentas para el público en general, presentando grandes avances en referencia a la
estandarización, no obstante con algunas falencias, las cuales dificultan el análisis detallado.
47
Por ejemplo, uno de los fallos más comunes es la presentación de una tabla de datos en términos
de porcentaje para un año y para el siguiente la misma tabla en términos de millones de pesos. Es
igualmente desalentador que el modelo de informe utilizado por estos días solo se consolido hasta
2008, de forma que hay un vacío en términos de comparabilidad para los informes de 1995 a
2007. Muy a pesar de lo anterior, los funcionarios del Departamento Nacional de Estupefacientes
(DNE) y el Ministerio de Justicia y Derecho facilitaron su colaboración en la consecución de datos.
Retomando el punto de las discusiones teóricas, en el acápite el lector encontrará las siguientes
conclusiones:
El gasto del Estado colombiano en el tema de drogas esta primordialmente
concentrado en las estrategias de enforcement.
El gasto en reducción del consumo es pequeño frente al enforcement y muestra una
evolución negativa para el período de los últimos cinco años.
La división del trabajo en las PPD ha tendido a involucrar otras entidades estatales
diferentes a las policivas, en este caso el Ministerio de Salud y Protección Social, ICBF
(Instituto Colombiano de Bienestar Familiar) y Ministerio de Educación.
Las entidades territoriales han tendido a aumentar su gasto en reducción de la
demanda.
Para el período 2009 – 2010 las entidades territoriales invirtieron gran parte de su
presupuesto en prevención, seguido de tratamiento y rehabilitación del consumo de
drogas.
Haciendo caso al objetivo general de la investigación, el cual es determinar el monto histórico de
los gastos de la nación y las entidades territoriales en PPD con enfoque de salud pública, se opto
por incluir tres tipos de variables que informaran al respecto: Gasto agregado por entidades, gasto
agregado por estrategias y gasto desagregado de las entidades territoriales en reducción del
consumo. La siguiente tabla resume las variables y sub variables estudiadas en este fragmento:
Tabla 5 - Variables y subvariables de la investigación
VARIABLES SUBVARIABLES
Gasto agregado por entidades -Gasto agregado de cada entidad pública año a
año en cada estrategia de PPD.
Gasto agregado por estrategias de PPD -Gasto agregado de todas las entidades
48
públicas año a año en cada estrategia de PPD.
Gasto desagregado de las ET en reducción del
consumo
-Gasto de departamentos y municipios año a
año en la estrategia de reducción del consumo.
-Gasto de departamentos y municipios año a
año en actividades de la estrategia de
reducción del consumo.
Antes de iniciar el análisis, cabe recalcar que no se dispone del micro dato de todas las actividades
en las que invirtieron sus presupuestos las entidades territoriales ni tampoco la nación. Esto
quiere decir que se cuentan con datos agregados, como por ejemplo el gasto global del Ministerio
de Defensa o el gasto global en la estrategia de enforcement. Apenas se cuentan con datos
desagregados para 2009 y 2010. Por otra parte, los gastos que las entidades territoriales reportan
en el rubro de prevención no son confiables, debido a que se tienen en cuenta los presupuestos
para construcción de parques y actividades culturales, independientemente del objetivo de tratar
el consumo de drogas desde la salud pública. En esta misma línea de argumentación, los datos de
gasto global para la reducción de la demanda varían positivamente, en parte, a causa de la
introducción de nuevas entidades territoriales en los registros; si para el año X se computan 10
entidades, para el año Y se hace lo mismo con 20, incrementando el valor del gasto agregado para
el año Y.
5.1. Series de tiempo para el gasto del Estado colombiano en PPD 1995
- 2010 Para comenzar se debe advertir que en consideración con lo dicho en la sección 1.1, se hablará de
política de drogas más no de política anti droga. La razón es que, más allá de las orientaciones que
tengan las legislaciones de la droga en Colombia, las estrategias que se contemplan en la materia
no están sujetas únicamente a la reducción de la oferta. El Estado colombiano ha venido haciendo
inversiones en temas de desarrollo alternativo, gestión ambiental y por supuesto, en reducción de
la demanda.
El informe del ODC contempla seis estrategias en las que el Estado colombiano interviene en
asuntos relacionados con la drogas, a saber: I. Desarrollo alternativo, II. Reducción de la oferta de
drogas ilícitas, III. Fortalecimiento jurídico e institucional, IV. Reducción del consumo de drogas, V.
Gestión ambiental y VI. Política internacional. En la primera se contabilizan programas como
49
Familias Guardabosques y la inversión en proyectos productivos. En la segunda la erradicación de
cultivos ilícitos y la destrucción de laboratorios de narcóticos. En la tercera la capacitación de
funcionarios en lucha contra las drogas y el aumento de la nomina para tal fin.
La cuarta tiene que ver con la inversión en estudios, prevención y rehabilitación de consumidores.
La quinta trata de las investigaciones para determinar el daño de las aspersiones con herbicidas
para erradicar los cultivos de hoja de coca y la última sobre las campañas de lucha contra las
drogas. La lista no es exhaustiva, pero sirve para hacer una idea de cada estrategia10.
La gráfica No. 1 evidencia que entre los años 1995 y 2010 la tendencia del gasto del Estado
colombiano en la ejecución de políticas de drogas ha sido creciente de manera exponencial (Ver
gráfica 1). . Los últimos años muestran un crecimiento notable, los gastos entre los años 2008 y
2010 equivalen al 13% y 14% de los gastos histórico en el tema (Ver gráfica 2).
Gráfica 1- Gasto total del Estado colombiano en políticas de droga 1995 - 2010
10
En los anexos se encuentra la tabla 11 de los gastos desagregados para estrategia en los años 2009 y 2010.
50
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia Gráfica 2 - Participación del valor de cada año respecto al gasto total
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Porcentaje 1.6 2.3 3.0 3.1 2.7 3.5 3.9 4.2 4.5 4.5 7.6 9.4 8.3 13.9 14.0 13.4
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
Po
rce
nta
je
51
En la gráfica No. 2 se observan las proporciones del gasto en cada una de las estrategias durante
los años 1995 a 200811. Durante el periodo analizado, entre el 50% y el 70% del total de la
inversión anual se orientó a la reducción de la oferta, significando con ello la intención de los
gobiernos en adelantar acciones contra la oferta de drogas ilícitas en el país; está política estuvo
acompañada por el fortalecimiento jurídico e institucional destinando entre el 20% y el 40% de los
recursos asignados en cada año. El tercer componente de gasto se dedicó al desarrollo alternativo
con inversiones promedio anual del 5% al 19%. Las restantes estrategias presentaron inversiones
que no superaron en promedio el 5% de los recursos asignados en cada año (Ver gráfica 2)12. En tal
sentido, el gasto del Estado colombiano se ha enfocado en las estrategias de enforcement.
Los picos de gasto de reducción del consumo se alcanzaron más de 10 años atrás. Por el contrario,
entre 2003 y 2008 se observan caídas por debajo de los niveles reportados en la década de los
90’s. Esto sugiere que el gasto de la nación no prioriza el tratamiento directo del problema de las
drogas, es decir, desde los consumidores, sino que se concentra en el indirecto, golpeando
carteles de las drogas.
11
En los anexos gráficos 8 y 9 se detallan los gastos de inversión en millones de pesos.
12 Para ver el gasto del Estado colombiano en la estrategia de fortalecimiento institucional se recomienda
ver la gráfica 8 en los anexos.
52
Gráfica 3 - Porcentaje del gasto directo del Estado colombiano en políticas de drogas por estrategias 1995 - 2008
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia
53
La tabla 7 muestra las estadísticas descriptivas de tendencia central para el gasto en las estrategias
de reducción de la oferta y para la reducción del consumo. En promedio, el Estado colombiano ha
gastado 425.216 millones de pesos en reducción de la oferta, 194.337 millones en fortalecimiento
institucional y 25.442 millones en reducción de la demanda. El pico máximo de gasto en reducción
de la oferta fue de 1.347.317 billones de pesos. El máximo de reducción del consumo ha sido de
54.918 millones de pesos.
Tabla 6 - Estadísticas descriptivas gasto enforcement Vs. Reducción del consumo 1995 – 2008 *
Gasto total en
Reducción de la
Oferta
Gasto total en
Fortalecimiento
Institucional
Gasto total en
Reducción del
Consumo
Media 42.5216 19.4373 25.422
Mediana 26.9139 198.895 23.073
Desv. típ. 32.9144 99.800 12.177
Rango 1.184.008 384.778 46.374
Mínimo 163.309 51.039 8.544
Máximo 1.347.317 435.817 54.918
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia
*Valores en millones de pesos colombianos
La tendencia observada en la última década debe ponerse en el contexto de la política
internacional y la colombiana. A nivel internacional los Estados Unidos transformaron el discurso
de seguridad luego de los atentados terroristas del 11 de Septiembre de 2001, en los que un grupo
de fundamentalistas islámicos se inmolo piloteando aviones comerciales contra el World Trade
Center, el corazón económico de la ciudad de Nueva York. El gobierno del entonces presidente
George Bush, candidato del partido Republicano, inauguro el discurso de lucha contra el
terrorismo.
Por su parte, en 2002 fue elegido como presidente de Colombia Álvaro Uribe Vélez, cuya
candidatura hizo hincapié en la necesidad de aplicar políticas de seguridad que replegaran el
crecimiento de los grupos guerrilleros, principalmente FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia) y ELN (Ejército de Liberación Nacional). Uribe implemento entonces la política de
Seguridad Democrática en el marco del discurso de la lucha antiterrorista de los Estados Unidos.
Ello facilito que el país del norte girara recursos a través del Plan Colombia para la lucha contra el
54
narcotráfico (Ver Sección 2), principal fuente de financiación de las guerrillas. Ello involucro la
aspersión aérea con glifosato a cultivos de hoja de coca y la tecnificación de las FFMM
colombianas. Por ende, es compresible el nivel de gasto que ha tenido el Estado colombiano en
reducción de la oferta para el último segmento del período (2002 – 2008).
Un cambio que ha ocurrido desde el año 2007 es la introducción del Ministerio de Salud y
Protección Social a la constelación de instituciones encargadas de la PPD en forma integral. Esta
entidad tuvo a su cargo la formulación de la Política Nacional de Reducción del Consumo de
Drogas (Ver sección 3). Igualmente sobresalen el ICBF y el Ministerio de Educación. El ICBF tiene
entre sus funciones administrar los centros de rehabilitación gratuita del consumo de drogas
dispuestos para niños y jóvenes. MinEducación ha capitaneado los programas de prevención13.
El rol asumido por estas entidades en la estrategia de reducción de consumo es evidente, aunque
los datos sugieren que el Ministerio de Protección Social no reporta gastos en años recientes (Ver
gráfica 4). No obstante el ICBF y Min Educación han tendido a aumentar sus gastos. El ICBF
muestra un incremento progresivo del gasto hasta el año 2001, luego cae y se recupera hasta
alcanzar su máximo pico en el año 2008. Las cifras de MinEducación lucen erráticas, años con
grandes gastos seguidos de años sin ningún gasto. Para 2008 esta entidad también alcanza su pico
más alto que supera los 2 mil millones de pesos. El Fondo Nacional de Estupefacientes, adscrito al
Ministerio de Protección Social, muestra gastos considerables, pero disminuye en 2007 y 2008. La
Policía Nacional y el INPEC reportan gastos por concepto de los programas que adelantan en
prevención del consumo de drogas para niños, profesores y padres de familia, así como para
reclusos y jóvenes en correccionales14. En la gráfica 5 se observa que el ICBF ha tenido la
participación mayoritaria año a año en el gasto para la reducción del consumo, seguido del INPEC.
Al principio del período el Ministerio de Comunicación participa en los gastos, pero para el quinto
año en adelante no reportan datos.
13
Para ahondar en las funciones correspondientes a cada entidad dentro de la PPD se recomienda ver las
tablas 9 y 10 en los anexos.
14 Para ver la evolución del gasto para las otras entidades que aplican las estrategias de enforcement se
recomienda ver los anexos.
55
Gráfica 4 - Gasto de las entidades del Estado en la estrategia de reducción del consumo 1995 - 2008
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia
56
Gráfica 5 – Participación de las entidades del Estado en el gasto total anual en la estrategia de reducción del consumo 1995 - 2008
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia
Los gastos dedicados a la reducción de la oferta resultan superiores a los de las otras estrategias.
El Ejército Nacional, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea, junto con la Dirección Antinarcóticos de
57
la Policía Nacional reportan los mayores egresos (Ver gráfica 9 en anexos). Las cifras para las dos
primeras entidades se incrementan para todo el período y de forma rápida en los últimos tres
años. En tanto que las dos últimas entidades disminuyen su gasto en años recientes. El Ministerio
de Defensa no reporta cifras desde el año 2000, lo cual puede sugerir dos cosas, o bien
MinDefensa ha desconcentrado funciones de erradicación de cultivos e incautaciones de droga en
el Ejército y la Armada, o bien desde la época no envía informe al ODC. Resulta más coherente la
primera opción15.
Los datos también permiten hacer distinciones en gastos desde el punto de vista de la división
territorial del Estado (Ver gráfica 5). En el caso concreto de la reducción del consumo, las
entidades territoriales han tendido a un mayor porcentaje de la participación en el gasto durante
el período 2004 – 2007. Desde el 2003 hacia atrás el gasto de la Nación fue mayor que el de las
entidades territoriales para este rubro. La nación ha venido reportando gastos que oscilan entre el
27% y el 65% de los egresos globales, mientras las entidades territoriales hacen lo suyo en el rango
de 35% a 73%. Incluso es posible diferenciar el gasto de los municipios y los departamentos (No
olvidar que estas cifras varían en parte gracias al aumento de las entidades que reportan gastos).
Gráfica 6 - Porcentaje del gasto total en reducción del consumo - Nación Vs. ET 1995 - 2008
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia
15
Para las series de tiempo de gastos de las entidades públicas se utilizan gráficas en millones de pesos. Esta
elección metodológica tuvo que ver con que no se apreciaban muy bien los contrastes entres estrategias al
poner las series de tiempo con porcentajes.
58
Las alcaldías han ido aumentando sus egresos en materia de reducción paulatinamente, mientras
que los departamentos, a pesar de que han tenido momentos de reajuste, están a la cabeza en
cuanto a gasto se refiere (Ver gráfica 6). La excepción es el período 2000 a 2003 cuando los
municipios gastaron más que los departamentos. Para los dos últimos años de la serie se nota que
los presupuestos de ambos tipos de entidad son iguales. Esto ocurre porque la base de datos del
ODC no cuenta con cifras precisas para esos espacios de tiempo.
La tabla 8 contiene los estadísticos descriptivos para las variables de gasto de las entidades
territorales, distinguiendo departamentos y municipios. Para efectos comparativos se tuvo en
cuenta la participación de la nación. El promedio de gastos de las entidades territoriales en
reducción del consumo fue de 12.052 millones de pesos, lo que contrasta con los 13.370 millones
de la nación. Los departamentos reportan gastos por 5.983 millones, mientras que los municipios
alcanzan 4.198 millones. El pico más alto de gasto en la estrategia lo tuvo la nación con 32.368
millones. Las entidades territoriales tuvieron un máximo de 27.534 millones.
Tabla 7 - Gasto de la Nación y las entidades territoriales en reducción del consumo 1995 – 2008 *
Gasto de las
Entidades
Territoriales en
Reducción del
Consumo
Gasto de la
Nación en
Reducción del
Consumo
Gasto de los
Departamentos
en Reducción del
Consumo
Gasto de los
Municipios en
Reducción del
Consumo
Media 12.052 13.370 5.983 4.198
Mediana 9.472 12.019 4.671 2.136
Desv. típ. 7.400 6.907 5.112 5.289
Rango 23.630 27.728 17.834 18.171
Mínimo 3.904 4.640 1.033 696
Máximo 27.534 32.368 18.867 18.867
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia *Valores en millones de pesos colombianos
59
Gráfica 7 - Gasto de las entidades territoriales en reducción del consumo de drogas 1995 - 2008
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia16
Los datos de las actividades en las que las entidades territoriales han gastado los recursos públicos
para los años 2009 y 2010 resultan útiles, porque permiten indagar por las prioridades de estas en
el tema de reducción del consumo. El énfasis de las ET es la prevención del consumo, seguido del
tratamiento y la rehabilitación (Ver gráfica 7). Sin embargo esta prevención no solo se refiere a
programas educativos. Más bien a inversiones en infraestructura recreativa y juegos comunitarios.
Resulta enriquecedora esta información, pues alude a que las ET como la Nación no se encuentran
concentradas en programas de reducción del daño y tratamiento, en vez de ello, el énfasis lo
ponen en la prevención (Ver la discusión teórica entorno a la reducción del daño del Capítulo 4).
16
Los informes del ODC aclaran que los datos que se tienen para el cálculo del gasto de los municipios
provienen de 30 ciudades, pues el resto de municipio del país no responden los requerimientos de la
entidad. Para ver en detalle se puede consultar la gráfica 9 en los anexos.
60
Gráfica 8 - Gasto de las ET en actividades de reducción del consumo de drogas 2009 - 2010
Fuente: (DNE, 2010) – Elaboración propia
Las anteriores series de tiempo permiten decir que:
El gasto en enforcement prevalece sobre el gasto en reducción del consumo. El promedio
de gastos del Estado en reducción de la oferta es de 425.216 millones de pesos, en
fortalecimiento institucional de 194.373 millones frente a 25.422 millones en reducción
del consumo.
La división del trabajo en las PPD ha involucrado cada vez más instituciones de tipo social
como el ICBF, Ministerio de Protección Social y el Ministerio de Educación.
Las entidades territoriales han hecho esfuerzos presupuestales en el tema de PPD, aunque
existe una evidente concentración en la prevención. La nación muestra un promedio de
aportes superior a las entidades territoriales con 13.370 millones y estas últimas 12.052
millones. Los departamentos aportan más que los municipios en la estrategia, los primeros
con un promedio de 5.983 millones y los segundos con 4.198 millones.
6. Comentarios finales Enmarcado en la literatura de ciencia política, la investigación abordo el problema de las políticas
de drogas en Colombia desde una perspectiva de instituciones políticas. Se destaco que existe una
relación entre el tipo de instituciones que históricamente adopta un país, con el tratamiento que
61
se le ofrece a las políticas públicas desde un enfoque de salud pública. El marco institucional
colombiano ha sido marcado por el modelo de enforcement a expensas del modelo de reducción
del daño.
En este contexto, la Política Nacional de Reducción del Consumo, como esfuerzo del Ministerio de
Protección Social para elaborar directrices para el tratamiento de las drogas desde la salud
pública, toma parte a favor del enforcement. La política no hace distinción entre drogas suaves y
fuertes, debido a que se apega al supuesto de consumos cero. Tampoco contempla programas de
cambio de agujas, provisión de dosis de sostenimiento o terapias de sustitución como son
aconsejables desde la reducción del daño.
El estudio encontró que el modelo predominante de PPD en Colombia es el enforcement. A pesar
de los pasos avanzados en medidas de salud pública, las políticas en la materia son estrategias
para reducir el consumo más no el daño. Esto significa que ponen énfasis en la prevención, no en
el sujeto que se encuentra en condición de adicción. La reflexión propuesta es que la reducción del
consumo es un enfoque de salud pública que complementa la acción de las políticas de
enforcement por otros medios. Sin embargo genera expectativa la implementación de la Ley 1566
de 2012, dado que obliga al sistema de salud colombiano a proveer atención integral a las
personas adictas a las drogas.
Las series de tiempo muestran que el Estado colombiano gasta cantidades de dinero muy
superiores en estrategias de enforcement que en reducción del consumo. La reducción de la
oferta, la cual incluye actividades como la erradicación de cultivos de hoja de coca y destrucción
de laboratorios de narcóticos, presenta un gasto promedio anual de 425.216 millones de pesos a
partir de los cálculos para el período 1995 – 2008. La otra estrategia de enforcement, el
fortalecimiento institucional, tiene un gasto aproximado de 194.373 millones anuales. Dichas
cifras superan ampliamente los 25.422 millones gastados en reducción del consumo. Es
importante considerar que en los últimos años las entidades territoriales han aportado la mayor
porción de recursos a esa cifra, sin embargo muestran gastos en infraestructura recreativa y
eventos culturales, poniendo en duda si los recursos tienen como propósito atender a la población
en condición de drogadicción.
La investigación deja entrever que existe un proceso de transformación internacional y local en
cuanto a las posturas sobre las drogas y su despenalización. Recientemente se han pronunciado
62
actores políticos y organismos internacionales a favor de regular las drogas suaves e implementar
programas de reducción del daño para las fuertes, en vista de los perjuicios que la implementación
del modelo de enforcement ha producido. Sin embargo, desde la mirada histórica de las
instituciones políticas colombianas, la tarea no resultará fácil, porque los condicionantes de
política internacional y domestica se perpetuán, acentuando el énfasis en la prohibición o
enforcement.
63
7. Anexos Ilustración 1 - Distribución de recursos de The Global Fund en el ‘’paquete integral’’ de WHO 2002 - 2009
Fuente: (Bridge, Hunter, Atun, & Lazarus, 2012)
Ilustración 2 - Distribución del presupuesto de The Global Fund en el ‘’paquete integral’’ de WHO en millones de dólares 2002 - 2009
64
Fuente: (Bridge, Hunter, Atun, & Lazarus, 2012)
Gráfica 9 - Gastos directos del Estado colombiano en la estrategia de reducción de la oferta de drogas 1995 - 2008
65
Gráfica 10 - Gastos directos del Estado colombiano en la estrategia de fortalecimiento institucional 1995 – 2008
66
67
Tabla 8 - Programas y entidades responsables - Eje de prevención
Tabla 9 - Eje de mitigación
Gráfica 11 - Cantidad de entidades territoriales que reportan datos para el ODC
Elaboración ODC. Fuente: (DNE, 2010)
68
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