MODELOS DE GESTIÓN

PÚBLICA

"Quien nunca ha cometido un error nunca ha probado algo nuevo."

-Albert Einstein

CONTENIDO

1. Modelos de Gestión Pública. 2. Modelos de Gestión Pública. Nuevos y viejos desafíos.

3. Contexto de la revolución gerencial. 4. Modelos de administración pública: un debate oculto acerca del Estado.

5. Administración gerencial y burocracia: la persistencia de la dicotomía. 6. Rumbo a la revolución post-gerencial: en busca de la buena administración

pública.

Al terminar de estudiar éste capítulo podrá:

Señalar los distintos modelos de gestión pública. Describir los procesos de coacción y cohesión en el Estado. Describir los modelos de administración pública: ortodoxa, liberal, empresarial.

Esquematizar las relaciones política y administración en los distintos modelos de gestión pública.

CAPÍTULO 9

GOVERNANCE: SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT

358

1. MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

La voz gestión ha tenido un empleo muy intenso en Francia desde tiempo atrás. Nació

con la ciencia de la administración pública misma: Charles-Jean Bonnin la usó en 1812, cuando refirió la ejecución de las leyes como un asunto necesario a la "gestión de los

asuntos públicos" (gestion des affaires publiques).En español dicho vocablo ha sido usado como sinónimo de administración, o, más generalmente, como una parte de la misma. De

modo que el gestor es un procesador, un hacedor de acciones. Inclusive la gestión se concebía como algo que apunta exclusivamente al funcionamiento de esa administración y tenía un matiz de actividad secundaria y subordinada. Sin embargo, desde la década de

los ochenta, gestión comenzó a ser usada como antónimo de administración, precediendo e inspirando a la corriente anglosajona de la nueva gestión pública (new public

management)1. El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) señala que: “La

gestión pública es la respuesta en políticas, planes y programas de ejecución que el Estado, en sus afán de eficacia, se proporciona a sí mismo y a la sociedad, a través de

procesos políticos propios a su naturaleza; ampliamente entendida como un instrumento de racionalización del manejo o dirección de la acción pública”2.

Una vez que hemos tratado el aporte francés a la gestión pública, debemos orientarla a su estatuto de modelo, para lo cual pasaremos a las contribuciones anglosajonas3.

La idea de modelo es inteligible a través de estructuras simbólicas. Cuando un hombre desea conocer, piensa, por medio de símbolos adecuados en grado y medida, la forma en

que están distribuidos los objetos reales de estudio, pues "conocer siempre quiere decir omitir y seleccionar". Un modelo consiste en un grupo de símbolos y reglas operativas.

Símbolo es una orden para hacer surgir de la memoria una cosa o evento determinados, o bien, un conjunto específico de cosas o eventos, en tanto que las reglas operativas son los

instrumentos mediante los cuales los modelos realizan directamente la producción del conocimiento. Esencialmente, el modelo es una construcción racional, cuya función central es reflejar con una máxima aproximación las realidades en estudio.

La configuración conceptual de la gestión pública contemporánea deriva de la

globalización. Es el resultado de la estandarización de la administración pública, singular de cada país, bajo el mismo esquema de organización y funcionamiento. Cada administración pública individual debe quedar uniformada bajo un patrón universal,

formado por cinco rasgos prominentes: el mimetismo organizativo de la empresa privada; la incorporación del mercado como proceso de confección de los asuntos públicos; el

fomento a la competitividad mercantil; el reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la reivindicación de la dicotomía política-administración, sublimada como la antinomia policy-management. Este esquema constituye un modelo, es decir, un grupo de

símbolos y reglas operativas, orientados a representar del modo más fidedigno la realidad del fenómeno. Pero, más propiamente, se trata de una guía de implementación, pues su

objetivo es establecer reglas prescriptivas de "buena" administración pública, que estén destinadas a reconfigurar un fenómeno -la administración pública-, con base en las

1 GUERRERO, Omar. Nuevos Modelos de Gestión Pública. Revista Digital Universitaria 2 CLAD. Una Nueva Gestión Pública para América Latina. 1998 3 GUERRERO, Omar. Ob. Cit.

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

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cualidades de otra manifestación -la gestión privada-. Por tal motivo, el fenómeno administrativo público debe asumir la forma de empresa. La hechura de policy debe dejar

el proceso político para adquirir la forma del mercado; los servicios públicos deben abandonar las fórmulas burocráticas para tomar la modalidad de la competencia

mercantil; el ciudadano debe convertirse en consumidor, y la gestión debe apartarse de todo contacto con la política.

El modelo parte de una realidad administrativa que desea transformar, es decir, un esquema burocrático que se juzga está en quiebra, y que David Osborne y Ted Gaebler

visualizaron como la absoluta erosión de la confianza en el gobierno estadounidense. Estando paralizada su burocracia pública, la sociedad permanece inmóvil y sin fuerzas para avanzar. Es patente aquí un problema de implementación, pues la administración

pública es incapaz de continuar sus labores. La propuesta central del modelo gestionario radica en hacer implementables los propósitos de una "buena" administración gerencial,

esto, luego de desechar un modelo de "mala" administración burocrática, eliminando la desconexión entre principios y resultados, observable bajo el modelo burocrático. Éste modelo debe ser reemplazado en el curso de la actividad de la administración pública,

pues toda acción iniciada es lo que da lugar a la implementación, que se encamina hacia "el punto final". Debido a que la administración pública debe adaptarse a las nuevas

realidades de la economía mundial, aunque está en marcha continua y no puede detenerse, su nivel de implementabilidad sólo puede elevarse cambiando de modelo de operación. En última instancia sus problemas de implementación radican en su

incapacidad para continuar, más que por la ineptitud para comenzar.

1.1. MODELOS DE GESTIÓN PUBLICA

En los capítulos previos se ha revisado de manera extensa los distintos modelos de gestión pública, en este acápite se los presenta de manera resumida, a objeto de luego hacer análisis comparativos y críticos.

Las características de los distintos modelos de gestión:

a) Modelo patrimonialista: El patrimonialismo es una “herencia de la época

feudal”, el clientelismo en el gobierno sirve a los intereses de la clase dominante, lo que

representa un mero instrumento de la usurpación del poder.

Un estado patrimonialista es aquel cuyas instituciones y estructura se ven involucradas en la persecución de los intereses de una parte determinada de la sociedad que tiene

relaciones particulares (de parentesco, económicas, de clan) con el patriarca o jefe del Estado. El objetivo de esta estructura es crear una red de influencias y relaciones que garantice al patriarca y a sus allegados poder y recursos. Así, las políticas de los estados

de este tipo se utilizan en aras de conseguir un beneficio particular, en vez de uno global. El Estado patrimonialista, a medida que evoluciona, se amplía viéndose obligado a repartir

rentas entre segmentos cada vez mayores de la población, lo que consigue mediante el crecimiento de la burocracia, dando lugar neo-patrimonialismo (patrimonialismo que convive con la burocratización). Pero, al contrario de lo que cabría pensar, el Estado neo-

patrimonialista no es disfuncional. Es un modelo que se reproduce y subsiste a lo largo del tiempo porque el país entero se encuentra atrapado en su red de funcionamiento, y la

mayoría se beneficia de ello4.

4 http://economiacritica.net/web/index.php?option=com_content&task=view&id=96&Itemid=39

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360

Por lo tanto, el neo-patrimonialista es un estado sobredimensionado (absorbe recursos y utiliza su poder sobre la actividad económica para hacerlo) y débil (dependiente para su reproducción de satisfacer unos intereses privados y específicos) que fomenta el

clientelismo, la corrupción y la excesiva burocracia.

Los efectos del clientelismo es que la corrupción y el nepotismo son inherentes a este tipo de gestión. Otros efectos surgen del hecho de que el patrocinio para desvirtuar los fines básicos del Estado para defender el bien público, porque las actividades públicas ya no

están comprometidas con el mejor costo beneficio para la sociedad. De esta manera cambia el foco de atención de la sociedad a las cuestiones que favorecen la voluntad de

unos pocos. Así también se conoce como modelo patrimonialista a una desviación del modelo

burocrático y consiste en la dominación del Estado por un solo hombre (el presidente o su equivalente), que ejerce un cuasi-monopolio en la designación, reemplazo, traslado o

remoción de funcionarios y se rodea de las instituciones formales de una democracia; exhibe un bajo grado de organización y activación de la sociedad civil; la capacidad de

respuesta de la sociedad a los programas y políticas estatales resulta muy reducida, por lo que el régimen recurre a la coerción y el control personalista; es común el “enroque” de funcionarios que refuerza lealtades personales y evita la incertidumbre que podría derivar

de una marcada heterogeneidad del elenco; al desvirtuarse el sistema de autoridad, crece el nivel de incertidumbre en las relaciones intra-burocráticas, se pulveriza el liderazgo y

disminuye la capacidad de negociación de las diferentes unidades, ya que paralelamente se refuerza el sistema de lealtades personales y contraprestaciones prebéndales; la intención de estos mecanismos, así como la de otros tendientes al mismo objeto, es diluir

presiones y evitar la formación de frentes internos; esto genera falencias conocidas como indicadores de “atraso técnico” en el funcionamiento de estas organizaciones públicas,

tales como la ausencia de carrera administrativa, la existencia de heterogéneos regímenes salariales, la falta de organización sindical del funcionariado o la inexistencia de un régimen automático de retiro para el personal; este tipo de organización otorga al

Presidente gran ´”flexibilidad”, tanto en términos de gestión como de control; los mecanismos utilizados para limitar las atribuciones de los diferentes entes estatales en

materia de uso y disposición de recursos permiten al Presidente canalizarlos hacia las áreas, funciones o actividades que en cada momento resultan críticas de acuerdo con los lineamientos del programa de gobierno, evitando trabas burocráticas y reivindicaciones

sectoriales u organizacionales quizá incompatibles con dichos lineamientos.

b)- Modelo burocrático: como tipo ideal se configura en base a: formalidad (regido por normas escritas y exhaustivas); racionalidad (coherente con los fines que persigue); división sistemática del trabajo (establece las atribuciones de los participantes

de la organización, su capacidad de mando y los límites de su accionar); continuidad y previsibilidad en el comportamiento de sus miembros; delimitación de poderes a través de

reglamentaciones impersonales; sistema de jerarquías y controles; determinación de medios coercitivos admisibles; separación entre la función y la vida privada; supresión en la herencia en el sistema de funciones; código interno de procedimientos y

fundamentalmente, el énfasis en el personal de la organización (especialistas, asalariados, el cargo es su única profesión, nombrados por un superior jerárquico, sujetos a una

estricta disciplina, mandato por tiempo indefinido, fieles a su cargo, evaluados en su

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desempeño en forma individual, incorporados y ascendidos por mérito y capacidad, con carrera dentro de la organización)

c) Nueva Gestión Pública5. El modelo neo-gestionario contemporáneo que tiene

como base: el mimetismo organizativo de la empresa privada; la incorporación del mercado como proceso de confección de los asuntos públicos; el fomento a la competitividad mercantil; el reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la

reivindicación de la dicotomía política-administración, sublimada como la antinomia policy-management, no constituye un tronco del cual emanan ramas especializadas, sino un tallo

relativamente corpóreo alimentado por raíces fuertemente hermanadas. Dicho tallo tiene la denominación general de nueva gestión pública (new public management), que en la modalidad británica se llama modelo Whitehall. Bajo la variante estadounidense se

conoce como gobierno empresarial y esquema post-burocrático. Concebido en la escala global, constituye el modelo OCDE (Organización de Cooperación para el Desarrollo

Económico). Cada una de estas modalidades comparten las líneas generales de la nueva gestión pública, pero ponen énfasis en algunos aspectos de conformidad con su cultura nacional o su espectro internacional: las versiones estadounidenses subrayan los atributos

empresariales bajo la noción del gobierno emprendedor y los rasgos procesales, con el modelo pos burocrático, en tanto que la OCDE ofrece la noción primigenia de la

orientación hacia el cliente. c.1) La Nueva Gestión Pública. De principio trataremos los rasgos generales de

la Nueva Gestión Pública, que denota una filosofía gerencial dominante en la agenda de la administración pública, cuyo origen es el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia, para

después extenderse hacia Canadá, Estados Unidos de América y varios países más. Tal como lo anunciamos, en los tres primeros países se le conoce como el modelo Whitehall,

por conjuntar a naciones que propagan la cultura anglosajona. La nueva gestión pública consiste en un movimiento de reforma del sector público, basado en el mercado como modelo de relación política y administrativa, cuyo sustento doctrinario está fundamentado

en la opción pública, la teoría del agente principal, la gerencia de calidad total y la economía de costos de transacción. Por consiguiente, categorías políticas como

votante, burócrata, representante electo y grupo de interés, están basados en tal modelo de mercado.

c.2) El Modelo OCDE: Orientación hacia el Cliente. El modelo de gestión pública se está implementando en muchas de las administraciones públicas del mundo. Se

trata de un producto exportado por organismos económicos internacionales, principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, pero destaca especialmente la OCDE, cuyas administraciones en operación en el mercado, deben

calcular precios, hacer de sus oficinas centros productivos y estimular que estas últimas sean competitivas entre sí, como con otras del exterior. Hasta donde se sabe, la

presentación pública del modelo neo-gestionario ocurrió en Madrid durante 1979, a través de la forma de iniciativa en pro de la reforma de la administración pública. En efecto, en la conferencia sobre el manejo del cambio para la administración pública, la OCDE hizo su

primer requerimiento para apremiar el mejoramiento de la administración pública, con miras al crecimiento de la economía de mercado. A partir de entonces la OCDE se

convirtió en la cabeza internacional de un nuevo movimiento gerencial. Sin embargo, el primer desarrollo integral de ese modelo apareció hasta 1987, como un informe redactado por el Comité de Cooperación Técnica de la OCDE. Su tesis central consistió en la

5 GUERRERO, Omar. Ob. Cit.

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orientación hacia el cliente: debido a que los ciudadanos estaban influidos principalmente

por los bienes tutelares -educación, salud y recursos proporcionados por el Estado benefactor-, existía el problema central de cómo financiar un enorme gasto con cargo a los ingresos del erario público. La solución se materializó en la tesis primigenia de la

gestión pública de la OCDE: la orientación hacia el cliente.

c.3) El Gobierno Empresarial. El gobierno empresarial se está gestando dentro de un panorama, en el que los regímenes emergen bajo una visión inédita del mundo administrativo en los Estados Unidos, donde nuevos entes aparecen por doquier, menos

en el gobierno burocrático, cuando esos entes son el único remedio para sus males. Sin embargo, hay esperanzas en favor de que el gobierno asuma una reforma hacia nuevos

estilos administrativos, porque lenta, silente y quietamente emergen otras clases de instituciones públicas que son frugales, descentralizadas e innovadoras. Paralelamente, siendo flexibles y adaptativas, están prontas a aprender nuevos métodos cuando cambien

las condiciones donde operan. Modeladas en las empresas que operan en el mercado, ellas laboran con base en la competencia, la libre elección de los consumidores y otros

mecanismos no burocráticos. Esas entidades hacen su trabajo con creatividad y eficiencia, y constituyen el mejor futuro del gobierno.

El gobierno y la empresa son instituciones esencialmente diversas porque, entre otras cosas, los líderes empresariales están motivados por la ganancia, en tanto que los

dirigentes gubernamentales tienen el deseo de reelegirse. Otra diferencia central es que las empresas obtienen la mayor parte de sus recursos de su clientela, mientras que los

gobiernos lo hacen de los contribuyentes. En suma, la empresa privada está animada por la competencia, mientras que los gobiernos recurren a los monopolios. Sin embargo, no siendo el gobierno una empresa, ello no obsta para que no se pueda transformar en más

empresarial. Cualquier institución pública o privada puede ser empresarial, del mismo modo que como cualquier institución puede ser burocrática. Los autores razonan que muy

pocos estadounidenses desearían que su gobierno actuara como una empresa, tomando decisiones rápidas a puerta cerrada para obtener ganancias privadas, porque de tal modo la democracia sería abolida. Y sin embargo, a los ciudadanos les gustaría tener un

gobierno menos burocrático; y debido a que existe un ancho continuom entre el comportamiento burocrático y el empresarial, es indudable que el gobierno puede mover

su posición dentro de tal espectro

c.4) El Modelo Posburocrático. El modelo posburocrático parte del uso común de

términos como cliente, calidad, servicio, valor, incentivo, innovación, empoderamiento (empowerment) y flexibilidad. Estos términos están siendo utilizados por quienes,

tratando de mejorar las operaciones gubernamentales en Estados Unidos de América, aceptan explícitamente que el paradigma burocrático ya no es la fuente más relevante de las ideas y las argumentaciones acerca de la gestión pública. "El término más apropiado

para la nueva generación de extensa familia de ideas, acerca de cómo el gobierno hace productivas y responsables sus operaciones, es paradigma posburocrático". Este vocablo

implica que el modelo posburocrático sea tan multifacético como su predecesor, el paradigma formulado por Max Weber varias décadas atrás, al cual paternal rinde tributo, pues se trata de una generación de ideas que evolucionó desde el paradigma burocrático.

Debido a que el modelo posburocrático supone una etapa progresiva y superior desde el

paradigma burocrático, está formado por los siguientes pasos: del interés público a los resultados que aprecian los ciudadanos; de la eficiencia a la calidad y el valor; de la

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administración a la producción; del control a la consecución de la adhesión a las normas; más allá de las funciones, la autoridad y la estructura; de la imposición de la

responsabilidad a la construcción de la rendición de cuentas; de la justificación de costos a la provisión de valor; más allá de las reglas y de los procedimientos, y más allá de los

sistemas administrativos en operación.

2. MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA. VIEJOS Y NUEVOS DESAFÍOS6

El Estado en sus distintas formas administrativas: i) autocrática; ii) burocrática o iii)

gerencial continúa siendo el centro de la discusión y de la atención política. Su peso en la economía, su bagaje institucional y su sustancia ideológico-simbólica, lo hacen referente

permanente en cualquier momento de la historia moderna o pre-moderna. La cuestión es anticiparse a qué tipo de Estado se tendrá a futuro dentro del estadio de

desarrollo del capitalismo contemporáneo ante el análisis atento de las formas que se privilegiaron para construir la sociedad y el estilo de la cultura prevaleciente.

Si se logran identificar los ejes de sustentación del Estado como emergente de una sociedad que reclama de espacios, soberanía, seguridad, manutención, servicios,

identificación, entre otros requisitos, será posible darle un mayor sentido histórico a como se fueron gestando las distintas estrategias de dominación desde el aparato público.

En el presente acápite se trata de identificar la base de legitimación del Estado como referente privilegiado de los distintos estadios de desarrollo y anticipar posibles otros ejes

de consolidación en función de los cuales entender la dinámica de la reforma o transformación de las prácticas, instituciones y roles de los actores gubernamentales.

2.1. LOS EJES DE SUSTENTABILIDAD DEL ESTADO Y SUS FORMAS DE

ADMINISTRACIÓN. LA COACCIÓN Y LA COHESIÓN

Las distintas escuelas y enfoques sobre la emergencia del Estado como núcleo condensador de formas de dominación e instrumentos de administración, suelen ocultar elementos estructurales que permitan a lo largo de la historia de distintas civilizaciones

occidentales u orientales identificar ejes de articulación sobre los cuales se fueron construyendo las distintas estrategias de administración estatal.

De todas formas, si bien lo expuesto (identificación de elementos estructurales) podría ser un aporte a la conceptualización de distintos modelos de gestión estatal, la base previa, el

sustento o basamento sobre el cual discurre cualquier eje articulador que fuera funcional a una teoría suficientemente “abarcativa” de la emergencia del Estado, apunta a destacar la

gobernabilidad y a la legitimidad como elementos fundantes y condicionantes. Por gobernabilidad, debemos entender a la capacidad hegemónica de un gobierno de dar

cabida a los distintos intereses que conforman una sociedad según el régimen político imperante y articular esquemas de conducción que permitan consolidar soluciones de

corto, mediano o largo plazo en la agenda de temas prioritarios fijados por los actores sociales y económicos. Por legitimidad, entendemos a la lógica de la existencia misma del

6 MALVICINO Guillermo A. (internet)

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Estado como emergente necesario de una sociedad que reclama una institucionalización

de prácticas, consensos o dominios que sea funcional a sus necesidades de perpetuación y subsistencia.

Sin capacidad de dar sustento a los requerimientos de una sociedad por más precaria que sea en el nivel o estadio de desarrollo que fuera, el Estado perdería su legitimidad y por lo

tanto, otras figuras “coordinadoras” serían demandadas con capacidad de ordenar, mandar o servir según sea el caso, a la sociedad en su conjunto.

En ese orden de prioridades, primero, la sociedad, luego el Estado y finalmente el modelo de gestión, surge claramente que es la sociedad la que define tales elementos, claramente

acotada por el estilo de dominación o representación imperantes, es decir, por el modelo de sujeción impuesto que hace que sean algunos los que deciden y otros los que se ajusten a tales reglas de juego.

En atención a tales aclaraciones previas, podríamos identificar al menos dos ejes de

condensación que explicarían la forma de organización estatal relevable al menos desde las primeras culturas de hace 5.000 años atrás hasta nuestros días con distintos grados

de conformaciones administrativas. Dichos ejes sería: i) la coacción y ii) la cohesión.

LOS EJES DE TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO

Calidad? / Cooperación? /conocimiento? / Comunicación?

COACCIÓN

Despotismo Oriental - Esclavos

Monarquía Medieval - Siervos

Estado Absolutista - Súbditos

Estado Capitalista – habitantes/consumidoresEstado Bienestar - ciudadano

Estado Post-Bienestar Cliente-ciudadano

ESTADO?

COHESIÓN

Desde el eje de la coacción el Estado surge como garante de un proceso de construcción material cuyos logros serán administrados más adelante en la historia por el Estado

ampliado conforme el eje de la cohesión. Ambas manifestaciones estatales dan cuenta de la evolución histórica en la construcción de las formas estatales que van desde el

despotismo oriental hasta el Estado de Bienestar según una secuencia de estadios de avance los cuales son sintetizados en el gráfico.

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

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La coacción es el eje que explica la legitimación de la irrupción del Estado como garante de la seguridad y la defensa de lo común (fronteras y espacio territorial). Es básicamente el primer servicio por el cual el Estado es reclamado como agencia articuladora de poder y

de monopolización del uso de la fuerza (Ch. Tilly, 1990)

Es el eje hobessiano a partir del cual las sociedades encontraron su primera forma de organización. Las cristalizaciones público administrativas más relevantes se orientan hacia las instituciones que representan a la fuerza armada del Estado (seguridad interna y

externa), a la defensa de las fronteras, al desarrollo del espacio interior, caminos, puentes, puertos, medios de transporte, identificación y desarrollo de los recursos

materiales básicos, la tributación y al diseño de símbolos de soberanía que faciliten la condensación ideológica y a la emergencia de la simbología de la unificación nacional o imperial.

Por su parte, la cohesión es el eje que reclama la sociedad una vez organizada como

Nación y está sustentada mediante un Estado que ya ha logrado consolidar sus fronteras y ha penetrado los ámbitos territoriales que le dan sustento material.

Es el segundo paso histórico hacia la modernidad y hacia la integración social mediante la cual la ciudadanía surge como un valor nuevo (o al menos superador del concepto de

ciudadanía acotada que tenían los griegos o los romanos) que adhiere y reclama regímenes representativos que reconozcan las necesidades de integración y de participación de los ciudadanos.

Dentro del eje de la cohesión, las instituciones más representativas son aquellas

directamente vinculadas con la capacitación, el seguro social, los derechos humanos, la protección de los más vulnerables, la distribución del ingreso, la ecología. El valor fundante de este nuevo Estado sería el de la solidaridad organizada desde un Estado actor

y distribuidor, en contrapartida al del Estado de la coacción cuyo valor preponderante es la obediencia.

En el primer eje de condensaciones estatales (la coacción), la autocracia surge como la forma más común de administración en atención a la tipicidad de los regímenes de

gobierno prevalecientes (despotismos, monarquías no constitucionales). Este estilo de administración será funcional a prácticas de exclusión y de prebendas y reflejará un

Estado más proclive a mandar que a servir. (L.C. Bresser- Pereira, 2004)

El segundo eje muestra la evolución histórica del Estado surgido a partir de la irrupción de los estados nacionales con regímenes de gobiernos de mayor amplitud representativa y con estructuras de equilibrio de poder (República) cuya consolidación actual es el Estado

de Bienestar o Welfare State.

Es en este medio donde aparece la burocracia como el elemento emergente de una forma impersonal de administrar el Estado, con cargos públicos que no se apropian de la función, con exigencias de profesionalismo y de racionalidad en el ejercicio del cargo. Será

Max Weber quien definirá con precisión el rol y funciones de la burocracia, la cual, asume como un actor relevante en el marco de la promoción y administración de las instituciones

estatales. (O. Guerrero, 1986)

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Es de resaltar que la acumulación de la “estatalidad” conforme los ejes propuestos debe

ser la forma de entender la dinámica de evolución de las formas de Estado en sus manifestaciones administrativas.

Los rasgos o cristalizaciones institucionales de la coacción continúan vigentes en el Estado amoldado por el eje de la cohesión ya que el primero es un presupuesto para que

el segundo eje defina un nuevo Estado. Se deberá seguir construyendo y manteniendo una infraestructura económica, se deberá seguir prestando servicios de seguridad, cobrar impuestos, vacunar imperativamente, controlar que los padres envíen a sus hijos a la

escuela, entre otras tantas funciones coactivas. Sólo a partir de la instancia del primer Estado, puede surgir otro y no reemplazándolo sino superándolo en la ampliación de

funciones, no en la eliminación de unas sobre otras. (O. Oszlak, 1985) El eje de la coacción y el eje de la cohesión presuponen una constelación de

instituciones administrativas que se perfilan adecuadas para que la función principal del Estado sea materializada. Ambos Estados definidos por sus funciones se fueron gestando

a lo largo de la historia occidental sin que fuera posible identificar hitos indelebles, como puntos de ruptura a partir de los cuales, era posible entender la prevalencia del uno sobre

el otro. Probablemente, la Revolución Francesa dio inicio definitivo al Estado post autocrático.

Probablemente, la caída del muro de Berlín marcó el inicio del Estado post burocrático.

Ambos hechos se reflejaron con distintas consecuencias en nuestros países latinoamericanos sin capacidad manifiesta de influir en hitos históricos como los señalados más allá de la gesta independentista de inicios del siglo XIX.

Si estos elementos de condensación de las formas de irrupción estatal coadyuvan a

entender la lógica de “acumulación” de Estado y por lo tanto deducir las formas institucionales y administrativas derivadas, la pregunta que cabe hacerse ahora es cuál es o cuáles son los ejes que deberían dar cuenta de la gestación de las nuevas formas

estatales y que definirán a futuro el nuevo Estado.

Anticiparse a esa pregunta permitiría entre otras cosas: i) entender los fenómenos actuales que de manera subyacente operan en un nuevo replanteo de la función del Estado; ii) anticipar presiones que definirán en un plazo no necesariamente largo las

instituciones representativas de un Estado nuevo; iii) identificar las nuevas formas administrativas que habrá que planificar para dar sustento técnico al nuevo eje de

condensación estatal; iv) replantear el rol, la función, la aptitud y la actitud en la que deberá formarse la nueva burocracia o servicio civil.

2.2. LOS NUEVOS EJES

Plantearse una respuesta a la pregunta formulada anteriormente implica adoptar una visión de futuro que advierta sobre escenarios en los cuales el Estado debería asumir

nuevos roles. Para ello, es necesario advertir la emergencia silenciosa o manifiesta de nuevas

demandas, nuevos actores, nuevas tecnologías, nuevos desafíos, nuevas amenazas que

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vayan delineando las otras aristas de vinculación Estado - Sociedad hasta ahora no pensadas o no suficientemente desarrolladas.

Conforme las manifestaciones más sensibles de esa vinculación, advertimos, al menos 4

posibles ejes que van formando la emergencia de un nuevo futuro Estado: • Calidad: aglutina y conforma entidades públicas desde el servicio con el objeto de

satisfacer las necesidades implícitas y explícitas del ciudadano desde la flexibilidad y

la diferenciación • Conocimiento: aglutina y conforma entidades públicas con eje en la capacidad

profesional de su capital humano ofreciendo y orientando a la sociedad hacia servicios y capacidades de educación, investigación y desarrollo

• Cooperación: aglutina y conforma entidades públicas con eje en la participación y

establecimientos de redes de asistencia mutua con delegación y autoridad para el desarrollo de servicios públicos

• Comunicación: aglutina y conforma entidades públicas a partir de una exposición permanente hacia el exterior mediada por un alto grado de participación desde los nuevos instrumentos de información y comunicación (TICs)

Cualquiera de estas opciones podrá ser el eje aglutinador a futuro de las nuevas formas

del Estado y probablemente podrá dar explicación al presente de manifestaciones o presiones hacia las instituciones públicas como por ejemplo: i) servicios de mayor calidad orientados a las necesidades de una población con

crecientes exigencias y con capacidad de reclamar y litigar contra las entidades públicas;

ii) programas de protección y/o tutela focalizados según necesidades de grupos sociales emergentes no claramente identificables aún por las instituciones públicas (nuevos

pobres urbanos, población rural sin tierras, enfermos de patologías no tradicionales, control y cuidado del medio ambiente, protección de vulnerables, reinserción productiva de la tercera edad, jóvenes sin acceso al mercado de trabajo ni al sistema

educativo, drogadicción, economía informal); iii) programas de apertura hacia la sociedad en cuanto a una mayor participación en la

gestión de programas y proyectos sociales y en el control social de los resultados de la gestión pública en base a transparencia y mecanismos de toma de decisión;

iv) utilización de nuevas formas de comunicación y acceso a las organizaciones públicas

a partir de la emergencia de nuevas tecnologías que facilitan un contacto más mediatizado y no necesariamente presencial (Internet, mail, telefonía celular, firma

digital, contact-centers) del ciudadano con el gobierno; v) respuestas a nuevos conocimientos emergentes de los avances tecnológicos que

abren nuevas fronteras en la ciencia y de la técnica y que definen nuevos perfiles

productivos y nuevos roles estatales tanto para su promoción como para la prevención y tutela de las consecuencias negativas de la post-modernidad en

términos sociales (planes de estudio adaptados a la necesidades productivas, investigación de base, socialización del conocimiento científico, nuevo rol de la universidad);

vi) propuestas de coadministración de organizaciones de la sociedad civil respecto a programas y proyectos públicos compartiendo la utilización de recursos públicos y el

concurso de recursos privados ad-hoc y responsabilizándose por las consecuencias ante la sociedad.

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Cualquiera fuera el nuevo eje (quizás un poco de cada uno) todas estas nuevas demandas

deberán ser atendidas adecuadamente en atención a dos fenómenos independientes que deberá afrontar la nueva forma de Estado: i) la sociedad cambia en función de nuevos valores y roles pero más aceleradamente que antes; ii) las tecnologías de gestión son

cada vez más virtuales y más baratas y fáciles de acceder.

Por ello, los nuevos desafíos en relación a los viejos (consolidar un Estado legitimado desde la coacción y la cohesión) implicará la emergencia de una nueva forma de administración pública que deberá sustentarse en:

a) una nueva manera de entender la “disciplina social” (la coacción deberá ser encarada como soporte necesario de un Estado que cumple un activo rol legitimado

conforme la sociedad recibe lo que espera de él); b) una nueva forma de consolidar la solidaridad (la cohesión deberá ser administrada

conforme los criterios de economía, eficiencia y eficacia sin exclusiones sociales y

dando prioridades de integración comenzando por la indigencia y la pobreza); c) un (nuevo) planeamiento estratégico que prevea, anticipe y asuma que los

cambios sociales y económicos que se van larvando responden a una dinámica cuyas causas primarias responden a complejas articulaciones de presiones subyacentes

expresadas en términos de calidad, cooperación, comunicación y conocimiento (entre otros);

d) un nuevo liderazgo a nivel de los organismos públicos que imprima una dinámica

proactiva motivando y reconociendo el concurso de recursos humanos profesionalizados y retribuidos conforme su capacidad y compromiso;

e) una nueva administración que privilegie la gestión por resultados y la eficiencia a aspirar sea lograda: i) no a expensas de disminuir los beneficios que presta y, ii) a costos menores producto de una mayor implementación de tecnologías de gestión

actualizadas y de inversión en el capital humano.

Esta agenda de temas prioritarios conforma los lineamientos de la Transformación del Estado (más que reforma) con alcance a los aspectos administrativos y no específicamente a los de la representatividad en democracia. Esta representatividad que

denota una creciente debilidad en la construcción actual de hegemonías y capacidades de imponer rumbos y consensos con legitimidad es uno de los pilares más debilitados del

actual Estado de Bienestar.

2.3. LOS NUEVOS PERFILES ADMINISTRATIVOS La autocracia no requería para consolidar su modelo de dominación más que meros

ejecutores de acciones vinculadas con el ejercicio del monopolio del poder. Ello requería de todas maneras de una capacidad de conducir a ingentes masas de esclavos o soldados

y por otra parte, recaudar por distintas vías de extracción la plusvalía social elegida. Si bien el despotismo oriental muestra algunos ejemplos de burocracias más

profesionales, la no distinción entre cargo público y apoderamiento del mismo en beneficio propio (prebendas) hacía que los ejecutores públicos tuvieran poco estímulo en conocer

los aspectos negativos de su gestión, ni la opinión de la gente, ni la capacidad y/o idoneidad de sus asistentes. Todo contribuía a consolidar un esquema administrativo que no requería profesionalismo específico, ni racionalidad en la toma de decisiones, ni

rendición de cuentas. (Guerrero, 1986; F. Fukuyama, 2004)

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

369

Es a partir de la emergencia del Estado Republicano o Liberal que la sociedad civil logra contrapesar el absolutismo cuyo reflejo interno, es decir, hacia adentro de la

administración pública, es la constitución de una burocracia independiente del poder y que en aras del equilibrio político logrado reclama una administración más profesional que ya

no detente el cargo público como usufructo personal. (L.C. Bresser-Pereira, 2004) Surge de esta manera, la burocracia estatal tal como un actor central con capacidad de

administrar conforme lineamientos de políticas prefijadas y con criterios de asignación y utilización de recursos sujetos a normativas pre-establecidas.

Es esta burocracia la que finalmente acompañará con mayor profesionalización a la erección del Estado de Bienestar que es la más prominente manifestación del Estado

moderno en términos de promotor del crecimiento económico y en la participación del gasto público respecto al Producto Bruto Interno como testimonio de su pretensión de

arbitrar activamente en una mejor distribución de la riqueza en contraposición a las formas aplicadas por el mercado como principal asignador de recursos.

En la actualidad, el resquebrajamiento de la dinámica del Estado de Bienestar por deficiencias en su base de financiamiento, su capacidad de endeudamiento, y los

problemas de representación y eventualmente de gestión hacen que se planteen nuevas formas de Estado (tal como se hiciera mención más arriba) y por ende la expectativa de que nuevos actores sociales complementen o directamente reemplacen a la lógica

burocrática.

Surge de esta forma, el rol del gerente público o del gerente social (B. Klinsberg, 2002) como piloto de tormentas no ya de la vieja administración acotada por lo previsible y la

estabilidad sino en pos de una nueva gestión condicionada por la incertidumbre y la inestabilidad, propios de una sociedad cambiante en términos de nuevas necesidades, nuevas tecnologías, nuevos actores, nuevas costumbres, nuevos valores.

De la autocracia a la burocracia hubo que esperar cientos de años hasta tanto la sociedad

madurara para imponer formas de contención, de inclusión y participación al poder absoluto enraizado en monarquías y absolutismos.

De la burocracia al nuevo enfoque gerencial (público y social) dentro de la administración pública habrá que esperar sólo décadas en respuesta a la emergencia de un nuevo Estado,

que consolide un salto cualitativo desde la cultura del mando y el control, a la cultura del servicio y la participación sin resignar espacios de poder y capacidad de arbitraje. Es decir, un salto cualitativo que no debilite la capacidad de un Estado en cuanto a gestionar

las políticas públicas que la sociedad le reclame y que lo consolide a partir del concurso de herramientas de gestión sólidas, por la cuales, el falso debate acerca de la “ineficiencia”

estructural del Estado discurra sobre terrenos menos ideológicos y más pragmáticos.

2.4. COROLARIO La concepción tradicional de la gestión pública en tiempos de estabilidad, debe ser

reconsiderada. La incertidumbre respecto al comportamiento anticipable de los distintos elementos que constituyen a la sociedad es ya una de las cuestiones a aceptar en

cualquier estrategia si se pretende entender los tiempos que corren. Más allá de la globalización (nuevo fantasma creado para crear correcciones acríticas), la dinámica social

GOVERNANCE: SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT

370

en busca de nuevos horizontes y equilibrios muestra distorsiones imprevisibles a priori, lo

que genera incertidumbre en la planificación real de las políticas públicas. La concepción burocrática adhirió en su momento a pautas de conducta vinculadas con la

autosuficiencia, la racionalidad, el profesionalismo, la estandarización, el plan de muy largo plazo, la independencia del poder como modo de configurar un esquema de trabajo

y un criterio para la asignación de recursos. Tal concepción tarde o temprano será superada por nuevas formas de entender los

aspectos organizacionales y administrativos de los entes estatales en la medida que la legitimidad de los actos públicos sea, todavía, un valor a tutelar.

Se trata de encarar a futuro el desafío de administrar el Estado desde opciones estratégicas en atención a las múltiples variables concurrentes, más flexibilidad en la

toma de decisiones, aplicación de tecnologías de punta, accesos no tradicionales (remotos) a los servicios, mayor descentralización en la gestión, reconocimiento de la

opinión del ciudadano, más transparencia y control social.

La Transformación del Estado asumirá la dinámica emergente de la problemática de la gobernabilidad o de la legitimidad del Estado. La primera, en cuanto a capacidad de responder a las necesidades de la gente. La segunda en cuanto justificar los esfuerzos de

la sociedad en sostenerlo y en lograr mecanismos de coordinación y de refuerzo de la identidad.

Claramente, no se podrá aspirar a nuevas formas estatales que se mimeticen con los potenciales nuevos ejes de sustentación (calidad, cooperación, conocimiento,

comunicación) si no se consolida la inclusión social (cohesión) en el sentido de que el Estado sea garante de un pacto social que mejore la distribución del ingreso a partir de la

tutela y promoción del trabajo y de la educación como los pilares esenciales. (C. Ramió Mata, 2001)

Sin duda, la tecnología es y debe ser un aporte necesario e indispensable para mejorar la asignación de recursos y la utilización de los mismos, pero, su disponibilidad debe ser

priorizada para consolidar, al menos en los países periféricos, los objetivos del Estado de Bienestar, ampliamente postergados en las últimas décadas.

En nuestros países latinoamericanos, recuperar el rol del Estado en consonancia con los actuales desafíos de la cohesión social, es todavía el paso principal a asegurar, antes de

pensar en otros ejes. Sin embargo, prever el futuro con criterios abiertos según lo expuesto en este aporte conceptual, permitirá advertir ciertas fuerzas destructivas y constructivas que operan en conjunto y que terminan modelizando estructuras estatales

que, conforme una mirada poco exigente, emergen como entes pétreos y omnipresentes.

Por eso, suscribimos la necesidad de afrontar el presente con el pragmatismo necesario como para reivindicar el Estado para la sociedad después de algunas experiencias de debilitamiento de las organizaciones públicas y , a su vez, reconstruirlas desde una óptica

optimista, actualizada y que reposicione a la gestión estatal como necesaria, profesional y generadora de prestigio social.

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

371

3. CONTEXTO DE LA REVOLUCIÓN GERENCIAL7 En el presente acápite se analizará la relación política y administración, atributo presente

desde los clásicos griegos en el ideal del buen gobierno y punto central en las discusiones contemporáneas sobre la buena gestión de gobierno. Continuando con el

análisis realizado en los capítulos precedentes se revisara el contexto cambiante de la burocracia contemporánea, que tiende a incorporar formas de organización y de gestión pública originadas en la llamada “revolución gerencial”.

En primera instancia se verá el contexto en el cual la “revolución gerencial” hizo eclosión,

y relacionarlo con el tema más general de la crisis del Estado y con el tema más específico de la reforma del Estado. Seguidamente se caracterizarán tres tipos ideales de administración pública: el ortodoxo, el liberal y el empresarial para por último considerar

el carácter dicotomizante entre política y administración.

El patrón de caracterización de la crisis del Estado engloba algunos puntos recurrentes que se interrelacionan en diferentes medidas: a) fin del desarrollismo de postguerra debido al fin de Bretton Woods8, las crisis del petróleo, las crisis de liquidez y la

inestabilidad del mercado financiero internacional, los nuevos requisitos de integración competitiva de la globalización, etc.; b) crisis del welfare state9 keynesiano por las

disfunciones y desventajas de la intervención estatal como garantía del bienestar o de la estabilidad económica, en relación con los atributos del mercado, de acuerdo con lo sostenido por las corrientes de inclinación neoliberal a partir de los años 70; c)

disfunciones burocráticas o crisis del modo de implementación estatal de servicios públicos; y d) ingobernabilidad: sobrecarga fiscal, exceso de demandas y crisis de

legitimidad, entre otros problemas. Lo sucedido en Europa y en los Estados Unidos con anterioridad a la “revolución gerencial”

se encuadra en la macro-referencia antes señalada. En particular en Inglaterra se consolidó un patrón de welfare state de carácter universalista y un patrón de

administración pública de orientación más ortodoxa, que ya entre 1966 y 1969, según la comisión Fulton, presentaba disfuncionalidades. Experimentaba, además, una aguda transformación demográfica que sobrecargaría al Estado y una confrontación política que

culminó con el ascenso de los conservadores y sus prácticas reformistas, inicialmente más desestatizantes – rolling back the state - que racionalizadoras. Los Estados Unidos, que

consolidaron un patrón residual de Pública, welfare state -pero un sólido patrón de

7 FALCAO Martins, Humberto. Administración pública gerencial y burocracia. La persistencia de la dicotomía entre política y administración. Revista del CLAD Reforma y Democracia. Octubre 1997. Caracas 8 El objetivo más importante de Bretton Woods fue el nuevo orden de la economía mundial y el apoyo al comercio a través de un régimen internacional monetario (Bretton Woods System) con tipo de cambio estable y fuerte y con el dólar estadounidense como patrón. Los componentes más importantes de este sistema fueron:

Total convertibilidad del Dólar estadounidense en oro con una cotización de 35 US$ por onza (el banco emisor de USA

estaba por consiguiente obligado a comprar y vender el dólar a esa cotización),

Obligación del resto de los bancos centrales al mantenimiento de las respectivas cotizaciones internas a través de intervenciones en el mercado de divisas, manteniendo los márgenes de fluctuación establecidos,

Adjudicación de créditos del FMI por problemas transitorios de la balanza de pagos,

Ajuste de las paridades por dificultades permanentes en la balanza de pagos.

El sistema Bretton Woods quebró cuando, alrededor del final de los años 1960, el Dólar estadounidense no podía seguir cumpliendo con su función de dinero patrón. 9 Estado del Bienestar o Estado Providencia (en inglés The Welfare State) es un concepto de las ciencias políticas y económicas con el que se designa a una propuesta política o modelo general del Estado y de la organización social, según la cual el Estado provee ciertos servicios o garantías sociales a la totalidad de los habitantes de un país.

GOVERNANCE: SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT

372

warfare state10- y de burocracia federal, se debatían con cuestiones semejantes, pero las

respuestas liberales a estas cuestiones fueron de cuño aún más descentralizante. La revolución gerencial hizo eclosión en este contexto que hemos presentado en forma bastante resumida.

Las respuestas administrativas a esta situación fueron, sin embargo, diferentes en los

casos de Gran Bretaña y de Estados Unidos. En el contexto inglés se sucedieron tres categorías de soluciones administrativas: el gerencialismo puro, el consumerism y el modelo del Public Service Oriented (PSO). El gerencialismo puro, más desestatizante

que racionalizador, consistió en una reacción inicial a la crisis del Estado inglés, como parte de una estrategia centrada en el aumento de la productividad y en la reducción de

costos y de personal. Apuntaba a establecer una definición de responsabilidades de funcionarios y organizaciones públicas, de sus misiones y objetivos. En lo fundamental, se apoyaba en una ética de valorización del costo de los recursos - value money. Entre las

acciones prácticas del gerencialismo puro figuran la racionalización presupuestaria, la evaluación del desempeño, la administración por objetivos, la descentralización y la

delegación de autoridad. Entre las principales críticas que se plantean al modelo están la falta de atención a la efectividad, derivada del énfasis en la eficiencia -que dio lugar,

inclusive, a que se lo rotule de neo-taylorista- y la despolitización de las acciones estatales (Pollit, 1990).

El consumerism11 consistió en una segunda respuesta, una reorientación del gerencialismo puro, más volcada hacia la racionalización, teniendo como punto central la

cuestión de la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos/consumidores de servicios públicos. Este modelo hacía énfasis en una estrategia de calidad, a ser controlada por el programa Citizen's Charter, cuyos resultados se apoyaban en medidas

tales como la descentralización, el estímulo a la competitividad, modelos contractuales flexibles y direccionados hacia la calidad. El problema básico que se planteó en relación

con este modelo fue el conflicto de intereses del consumidor y del ciudadano, que implica límites respecto de los resultados (accountability), problemas de equidad y efectos perversos de la competitividad – como los de suma cero.

Estas críticas indujeron la concepción de un tercer modelo no típicamente gerencial, que

propone la reconstrucción de la esfera pública bajo la denominación de public service oriented (orientación al servicio público). Contrariamente a los dos anteriores, que se centraban en el “cómo” de la acción estatal, este modelo se preocupa por el “qué”. De

esta forma, propone una revalorización de la política en la definición de las finalidades estatales, aumento de accountability, participación, transparencia, equidad y justicia. Este

movimiento se basa en una visión colectiva del ciudadano, enfoca la esfera pública como un locus de aprendizaje social y propone el perfeccionamiento de la cultura cívica del ciudadano, del burócrata y del político. Lo más interesante es que, al tiempo que procura

retomar el concepto clásico de lo público, no descarta la tecnología gerencial desarrollada por los modelos anteriores.

10 La nociones actuales de "Estado del Bienestar" corresponde al término inglés Welfare State (del que es traducción literal), cuyo uso quedó acuñado a partir de 1945, en la posguerra de la Segunda Guerra Mundial, a partir de una expresión original de William Temple, entonces Arzobispo de Canterbury, en la que contraponía las políticas keynesianas de posguerra al Warfare State ("Estado de Guerra") de la Alemania Nazi. 11 El término "consumismo" fue utilizado por primera vez en 1915 para referirse a "la defensa de los derechos e intereses de los consumidores" (Diccionario Oxford de Inglés).

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

373

El contexto estadounidense se caracteriza por la hibridación entre una tendencia generalista, que está presente en la cultura empresarial y en los ideales de fundación del

Estado federado, y una tendencia más ortodoxa, más próxima al tipo ideal burocrático utilizado por Weber, que ha desempeñado un papel de barrera frente a las formas

patrimonialistas de administración pública, como el patronaje. En el contexto norteamericano, la reducción de la transferencia de recursos federales hacia los Estados, en una radicalización de la descentralización, generó una respuesta en las instancias

subnacionales bastante identificada con sus bases culturales gerencialistas, suscitando el movimiento de reinventing government, que siendo originariamente municipal y estadual,

fue posteriormente extrapolado hacia el ámbito federal - según lo expresa el National Performance Review.

Lo fundamental es que el contexto general de estas experiencias no se agota en ellas. La razón está en que su éxito o fracaso dependerán en buena medida de la noción que se

tenga de la crisis del Estado y de la gestión de los procesos de reforma. El punto a destacar es que, en su gran mayoría, los abordajes de adecuación organizacional del Estado están centrados en visiones desintegradoras y fragmentadas de la crisis del

Estado. Soluciones económicas, organizacionales e institucionales son propuestas y practicadas en formas no siempre conexas y coherentes con un marco general de

comprensión política acerca del carácter social del Estado.

4. MODELOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: UN DEBATE OCULTO ACERCA DEL ESTADO12

Holmes y Shand (1995), presentan una caracterización genérica de los modelos

gerenciales de administración pública: a) carácter estratégico u orientado por resultados del proceso decisorio; b) descentralización; c) flexibilidad; d) desempeño creciente; e)

competitividad interna y externa; f) direccionamiento estratégico; g) transparencia y responsabilidad por los resultados (accountability); etc.; si bien esta caracterización es lo suficientemente genérica como para abarcar los diferentes matices de los modelos

gerenciales de administración pública, es por otro lado, de poca o de ninguna utilidad para revelar la imagen o el proyecto de Estado subyacente en estos modelos.

Los modelos de administración pública que se presentan a continuación han sido

reconstituidos a partir de la literatura corriente sobre administración pública. De ellos, los dos primeros se encuentran sugeridos en Stillman (1991).

4.1. UNA VISIÓN ORTODOXA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La visión ortodoxa de la administración pública es la que más se aproximó originariamente a la concepción del tipo ideal utilizado por Weber, aun cuando haya evolucionado en lo que respecta a su morfología. Tiende a prescribir reformas centradas

en el empleo y mejoramiento de medios como factores de eficiencia para el fortalecimiento institucional de organizaciones y poderes. La visión ortodoxa de la

administración pública se remonta a las primeras iniciativas de la administración pública estadounidense para estructurarse, hacia 1870, como reacción al patrimonialismo, y

posteriormente, en 1939 con la Comisión Brownlow, que sentó las bases del welfare state estadounidense contemporáneo y alcanzó una sólida tradición en la disciplina. Su mayor

12 FALCAO, Humberto. Ob. Cit.

GOVERNANCE: SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT

374

exponente podría ser Woodrow Wilson, taxativo al afirmar que las cuestiones

administrativas no son cuestiones políticas (Wilson, 1887), seguido por los fundadores de la administración pública moderna, a partir de las obras de Luther Gulick, Louis Brownlow y Leonard White, perfeccionadas por diversos autores contemporáneos, entre los cuales

se destacan Paul Volcker, Robert Denhardt, Edward Jennings, Robert Reich, Steven Cohen, James Stever y Charles Goodsell.

El pensamiento ortodoxo ha evolucionado en el sentido de prescribir reformas que apuntan a la consolidación de una administración pública actuante, basada en la

expansión efectiva del Estado y en la construcción de instituciones fuertes (institution building)13 para la maximización de las respuestas a los desafíos sociales, con las

siguientes características: - control (federal) central sobre las actividades de planificación, coordinación,

dirección, formulación e implementación de políticas públicas;

- énfasis en el aumento global de la capacidad de implementación de políticas en las diversas esferas del Estado;

- ocupación de cargos-clave por funcionarios de carrera, profesionales especializados, entrenados y equipados con tecnologías y métodos gerenciales, y dotados de

recursos presupuestarios; - énfasis en la capacidad gerencial del servidor público como incentivo para la

innovación;

- limitación de la interferencia política sobre la administración, mediante contratos de gestión flexibles, inclusive por medio de arreglos organizacionales experimentales;

- responsabilidad desde la base hacia el vértice, versus dirección desde el vértice hacia la base;

- énfasis en los ciudadanos usuarios y clientes;

- prioridad en la administración de cargos y salarios públicos; - incremento de los programas de reclutamiento en polos de excelencia profesional.

Desde el punto de vista organizacional, se trata de una propuesta de aumento de la productividad del ejecutivo federal, cuyo principal aspecto es el énfasis en la

aplicación de tecnologías administrativas para el mejoramiento de la gestión pública. Los teóricos de esta vertiente desarrollaron, a lo largo de las últimas seis

décadas, un amplio arsenal técnico y metodológico centrado en el aumento de la eficiencia de los sistemas burocráticos públicos.

4.2. UNA VISIÓN LIBERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Una visión liberal de la administración pública se contrapone a la visión ortodoxa en el sentido de que propone un modelo de administración pública basado en la lógica del

mercado. En el nivel micro-organizacional se reduce la utilidad de las organizaciones públicas a las finalidades del mercado, tanto en el sentido macroeconómico como en lo que respecta a la evaluación de la relación costo-beneficio. Se propone un aumento de la

capacidad de decisión política del burócrata, pero se enfoca la cuestión de la ética de la burocracia desde la óptica de su conformación a las orientaciones político-partidarias.

En el plano macro-organizacional, se basa en la adecuación del equipamiento administrativo del Estado a las finalidades mínimas del Estado de Derecho, acorde

13 Creación de instituciones.

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

375

con los valores políticos dominantes. La propuesta liberal de administración pública invierte la visión de burocracia pública y la subvierte a la lógica del mercado,

posicionándose contra el Estado.

Sus principios se inspiran en el ideal de intervención estatal de los economistas clásicos y de los adeptos de la llamada teoría de la escogencia pública (public choice), inspirados en la filosofía liberal de Adam Smith y en el pensamiento económico de la Escuela

Austríaca del siglo XIX. Este pensamiento -en el que actualmente se destacan las corrientes monetarista y neoliberal, dentro de las cuales se incluyen principalmente Milton

Friedman, George Stigler y Gary Baecker, y los más destacados teóricos de la escogencia pública, James Buchanan, Gordon Tullock, William Niskanen y Vincent Ostrom- alcanzó su máxima notoriedad en los medios académicos y políticos en los años 80, período ilustrado

con evidencias empíricas como la caída del mundo socialista y la crisis del welfare state.

Éste abordaje partió de una imagen altamente negativa de la burocracia pública: negligencia ante el interés público; exceso de gastos; dispendio; falta de interés directo del funcionariado en la obtención de resultados; monopolio de funciones; adopción, por

parte de los burócratas, de las políticas más convenientes a sus propios intereses, etc., en consecuencia, se prescribe un modelo de modernización basado en la imposición de

severos límites a la acción pública, en una clara tentativa por contener, no por superar la patología burocrática que se denuncia. Las características de este modelo son las siguientes:

- reducción del tamaño del Estado, vía privatización, terciarización y voluntarismo; - descentralización y desconcentración de la esfera federal hacia la estadal14 y

municipal; - desreglamentación radical;

- fuerte liderazgo político desde el vértice hacia la base; - lealtad extrema a los programas de gobierno; - ocupación de cargos-clave en la administración por individuos comprometidos con la

agenda política partidista, en lugar de funcionarios de carrera; - papel tecnocrático del administrador público: restringido a tareas administrativas,

como administración de contratos, servicios y normas; - empleo de técnicas de administración por resultados en las instancias de ejecución,

como administración por objetivos, premios e incentivos por productividad; y

- proceso decisorio centrado en análisis de costo-beneficio.

Desde el punto de vista meramente gerencial, éste modelo se destaca por el énfasis en los resultados y el carácter cuestionador de la gestión pública sobre los costos y los beneficios de las opciones públicas, para quién y para qué interés público están direccionados los

beneficios. Por otra parte, comprende aspectos polémicos: a) estilo gerencial autoritario y jerárquicamente rígido; b) ocupación de cargos-clave según criterios fundamentalmente

políticos; c) desestimulo a la administración participativa, democrática; d) síndrome de la privatización y la desreglamentación, que puede llevar a la omisión en áreas donde la acción pública es necesaria.

Pero la crítica principal es que este modelo parece ubicarse contra el Estado, así como

posicionar a la política contra la administración pública, tanta es su creencia fatalista en la imposibilidad de que los sistemas burocráticos puedan tornarse en

14 En el caso federal hacia los Estados, y a los departamentos en el caso de Bolivia

GOVERNANCE: SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT

376

instancias capaces de promover la voluntad política de una manera más integrada y

funcional.

4.3. UNA VISIÓN EMPRESARIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Un tercer modelo de administración pública alcanzó a ocupar, de una forma incisiva, un

lugar central en las discusiones académicas y políticas en el campo de la administración pública en los años 90. El enfoque empresarial para el sector público se basa en la

prescripción de técnicas originalmente empresariales, tales como la reingeniería, la calidad total, el redimensionamiento, etc., para la gestión de organizaciones públicas. Abordajes originariamente empresariales, incluyendo la calidad y la reingeniería, son recomendados

para aplicar en el ambiente de la administración pública, sobre la base del argumento de que existen presiones crecientes para el mejoramiento de los servicios y la reducción de

gastos, mediante restricciones presupuestarias15. En efecto, son instrumentos con potencial racionalizador, aun cuando su eficacia en escenarios públicos carezca de evaluaciones, adaptaciones al contexto y controles finales.

El ejemplo más popular es la propuesta de Reinvención del Estado, un compendio del

enfoque empresarial para el sector público. Osborne y Gaebler proclamaron la Reinvención del Estado, basados en la superación de la era progresiva del Estado norteamericano, en la que se verificó la implantación del modelo ortodoxo de administración pública. La nueva

era, post-progresiva, se caracteriza por la competencia global, por la integración de la comunicación, por la economía centrada en la tecnología y en los nichos de mercado;

características, según estos autores, incompatibles con la lógica operacional de la burocracia tradicional. Sugieren, por lo tanto, un nuevo modelo de gobierno, centrado en la producción de bienes y servicios públicos de alta calidad, orientados hacia los clientes

de una manera empresarial, de acuerdo con estos diez principios:16 - preferencia por alternativas de producción externa de bienes y servicios:

terciarización, asociaciones gobierno-sociedad civil, voluntariado, etc.; - gestión participativa de programas y proyectos con los clientes;

- estímulo a la competencia interna y externa; - desreglamentación interna, simplificación organizacional y clarificación de papeles y

misiones;

- evaluación y financiamientos basados en resultados; - imagen del cliente como consumidor: con derecho a escogencia, investigación de

preferencias y actitudes, entrenamiento en atención y formularios de sugerencias; - creación de centros de resultados financieros, promoviendo una acción pública

rentable;

- previsión estratégica de servicios; - descentralización y desconcentración: control jerárquico versus autoridad, desarrollo

de equipos (team building), gestión participativa, cooperación trabajadores-gerentes, círculos de control de calidad y programas de desarrollo gerencial; y

- atención de las finalidades gubernamentales a través de la reestructuración del

mercado.

15 DOBYNS Lloyd y CRAWFORD-MASON. Thinking about Quality. Progress, Wisdom, and the demming philosophy. New York: Times Books-Random House. 1994. 16 OSBORNE David y GAEBLER Ted. La Reinvención del gobierno: la influencia del espíritu empresarial en el sector público. Barcelona: Ediciones Paidós. 1992.

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

377

Por una parte, esta visión de Estado empresario se constituyó en una alternativa crítica al modelo liberal de administración pública minimalista, porque propone un Estado actuante,

una administración pública activista, cuyo alcance es, además, inspirado por criterios de eficiencia empresarial. Por otra parte, el paradigma del empresarialismo público se plantea

como una alternativa crítica al modelo burocrático ortodoxo, porque prescribe, en amplia e irrestricta escala, métodos y técnicas de administración de empresas. En el ámbito micro-organizacional se propone la adopción de tecnología gerencial de punta. En el

ámbito macro-organizacional recomienda un sector público como emprendedor selectivo, basado en criterios empresariales, inclusive con mecanismos competitivos en su interior y

con el sector privado. Tomada en su conjunto, la propuesta de Osborne y Gaebler es un compuesto de viejas y

nuevas, buenas y malas ideas rotuladas globalmente como “gobierno reinventado”17. Desde el punto de vista gerencial, se suscitan dudas en cuanto a los límites entre

autonomía, participación y responsabilidad, entre competencia y paralelismo, entre libertad y desconfianza, entre ciudadanos y consumidores, entre derechos y escogencia, entre interés público y viabilidad del mercado. En lo fundamental, un problema básico del

enfoque empresarial para el sector público es el elevado riesgo de empresarización de la administración pública, toda vez que, de acuerdo con lo propuesto por Osborne y Gabler,

lo que se da teniendo como base el contexto local - donde la distancia entre el ciudadano y el consumidor es menor - se torna, según su crítica más recurrente, irreconciliable con la democracia en una escala federal, porque no puede captar la verdadera dimensión

política del Estado cuando reduce el carácter finalístico de su acción a la utilidad del mercado18.

No obstante la proliferación semántica, varios modelos de administración pública de la

llamada “revolución gerencial” caben en los tres paradigmas presentados, aun cuando se ubiquen predominantemente en el liberal en el caso del gerencialismo puro y en el empresarial en el caso del consumerism. Asimismo, como tendencia general, la

"revolución gerencial" ha evolucionado a través de un shifting (movimiento, cambio) desde el paradigma liberal hacia el empresarial. ¿Sería posible que el abordaje del public

service oriented sea el presagio del advenimiento de una escuela neo-ortodoxa, heterodoxa, “postgerencial”? Lo relevante es que en relación con las perspectivas de Estado que han sido formuladas, tanto los abordajes que proliferan como la crítica

académica difícilmente abordan de forma explícita algunas importantes cuestiones básicas que suscitan, como por ejemplo, la integración entre política y administración.

5. ADMINISTRACIÓN GERENCIAL Y BUROCRACIA: LA PERSISTENCIA DE LA DICOTOMÍA19

Weber fue pionero en señalar la problemática de la desintegración entre política y administración en la perspectiva del Estado moderno. Según su argumentación, el

surgimiento del Estado burocrático implicaría la renuncia a las responsabilidades por parte del liderazgo político y la usurpación de las funciones políticas por parte de los

administradores. La cuestión que subyace en esta problemática es el contraste, la

17 GOODSELL Charles T. Emerging Issues in public administration. Public administration – The state of the discipline. Compilado por Naomi Lynn y Aaron Wildavsky. House Publishers Inc. 1990. 18 TERRY Larry D. “Why we should abandon the misconceived quest to reconcile public entrepreneurship with democracy”. Public Administration Review. 19 FALCAO, Humberto. Ob. Cit.

GOVERNANCE: SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT

378

distinción y la tensión entre la racionalidad sustantiva de la búsqueda de intereses y la

racionalidad instrumental-formal del ejercicio de la autoridad. Weber no propone una teoría funcional de la integración entre política y administración, ya sea en el nivel de análisis organizacional que privilegia el carácter dicotomizante de las formas burocráticas,

como en el nivel de análisis de la sociología política, donde está en juego el carácter dicotomizante del Estado burocrático. La sociología política de Weber acepta el conflicto

entre política y administración, razón sustantiva e instrumental, hechos y valores, como insoluble, aun cuando pasible de equilibrio mediante el ejercicio efectivo del liderazgo político. En lo fundamental, la sociología política de Weber pone en evidencia los riesgos

de la desintegración entre política y administración, proceso de inversión de la racionalidad burocrática que amenaza la legitimidad del Estado20.

A pesar de su morfología organizacional, sólo incidentalmente la burocracia es comprendida en Weber en su significado sociológico original, donde figura como una

forma moderna de dicotomización entre política y administración, ya sea por el aislamiento de la administración en relación con las premisas valorativas de la acción

pública, o inversamente, la usurpación por la administración de las funciones políticas. La burocracia en Weber, sea la descrita en el tipo ideal o sea el efecto de su temible

inversión, contribuye a desintegrar política y administración21.

5.1. LA DICOTOMÍA ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN EN EL

CONTEXTO DE LA GESTIÓN DE GOBIERNO CONTEMPORÁNEA

En el escenario de la gestión de gobierno contemporánea, lo que está en juego es una especie de influencia burocrática sobre la práctica política y de influencia política sobre la

práctica burocrática, que no indican una integración funcional entre política y administración, conforme a lo sugerido por Aberbach y otros, al describir el proceso de politización de la administración y burocratización de la política como la

consagración de un patrón de relaciones entre políticos y burócratas en las democracias contemporáneas.

La desintegración entre política y administración se verifica, en primer lugar, porque la práctica de la política burocrática no descansa exclusivamente en los atributos

estructurales de la mecánica democrático-representativa, sino en el creciente predominio decisorio de la burocracia inserta en este contexto22. En segundo lugar, porque tampoco la

politización de la administración es el resultado de nuevos criterios de relevancia asimilados y procesados por la burocracia pública conforme a un patrón de racionalidad práctica y valorativa, sino el resultado de un proceso en el que la acción estatal típica del

Estado de Derecho, condicionada a sus procesos e imperativos racional-legales, puede tornarse cada vez menos confiable al asimilar criterios de evaluación de mercado23.

20 BENDIX Reinhardt. Max Weber: Un perfil intellectual. Brasilia: UnB. 1986. 21 Max Weber no hizo teoría de las organizaciones; hizo sociología política. Existe imprecisión en la concepción de un modelo burocrático weberiano. Esto sucede porque el tipo ideal de burocracia utilizado por Weber en su sociología política es transformado en modelo prescriptivo o convertido en disfuncionalidades equivalentes. El tipo ideal era un recurso metodológico utilizado por Weber. El tipo ideal burocrático es, asimismo, uno de los más pobres utilizados por Weber: sus elementos podrían ser encontrados en la ciencia de la administración alemana de ese entonces. El aspecto destacado del abordaje weberiano está donde la burocracia se ubica en su marco de pensamiento social. 22 LINDBLOOM Charles E. O processo de decisao politica. Brasilia: Universidade de Brasilia, serie pensamiento político. 1980. 23 OFFE Clauss. Problemas estructurales del Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro. 1984.

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

379

Política y administración, o sistema político-representativo y agencias de gobierno, en tanto espacios institucionales, o compiten más que lo que cooperan, o la cooperación no

responde a una racionalidad social. El aislamiento burocrático, el clientelismo y la negociación fisiológica son patrones de relación política-administración. El diagrama 1

procura ilustrar este cuadro.

La cuestión, tal como se presenta, consiste en establecer un patrón de interacción entre

política y administración que atienda simultáneamente a los requisitos de inserción social y de regulación política. La solución es tan intrincada, como el dilema en el cual es

planteado tradicionalmente y sobre todo mal interpretado, en el enfoque weberiano: o se somete la burocracia instrumental al control político, incrementándose el ejercicio de la política, o se crea una burocracia que no sea puramente instrumental, sino integrada y

permeada por la racionalidad política del sistema político, no por su propia racionalidad -alternativa ésta inexplorada por Weber, que le atribuyó el rasgo de pesimismo

determinista-. Ambas alternativas implican el advenimiento de un aparato post-burocrático, por definición, un sistema administrativo estatal fundado en ambas racionalidades, sustantiva e instrumental. La utopía post-burocrática es el sentido correcto

de superación de la sociedad burocrática y de liquidación de la burocracia.

Una mala lectura de Weber conduce a dos errores recurrentes. Primero, el de considerar el tipo ideal burocrático como una receta para la organización de la maquinaria burocrática independientemente de condiciones externas peculiares. Segundo, el de que la

dominación burocrática es un criterio estructural irreversible para las sociedades futuras, cuya trascendencia es independiente de una racionalidad integradora superior.

En resumen, a partir del significado de burocracia en Weber, una burocracia weberiana

tendría como atributo principal y necesario el carácter dicotomizante entre política y administración, entre racionalidad instrumental y racionalidad política -independientemente de su morfología organizacional. En esta perspectiva, la superación

de la crisis de la administración pública a través de una alternativa pretendidamente post-burocrática se restringe a la modernización de las formas burocráticas24 en tanto

burocracia, no se establece una relación, como sería recomendable, con el ecuacionamiento dialéctico de la cuestión, como es la búsqueda de paradigmas de administración pública que integren la racionalidad política y la racionalidad instrumental

24 MOSHER, Frederick. The public service en the temporary society. Public administration in a time of turbulence. Scranton: Chandler Publishers. 1971.

GOVERNANCE: SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT

380

en una racionalidad superior25. En esta misma situación se encuentran los modelos de

administración pública de la llamada “revolución gerencial”. No hay duda de que estos modelos, en la medida en que tiendan a readecuarse al carácter del Estado social, representan una crítica necesaria a la “gerencialidad” de la burocracia. Por otra parte, en

la medida en que reivindican una condición post-burocrática, estos modelos enmascaran muchas veces su potencial dicotomizante entre política y administración.

3.2. EL CARÁCTER DICOTOMIZANTE DE LOS MODELOS GERENCIALES Aceptemos que los modelos de la proclamada “revolución gerencial” son, en diferentes grados y perspectivas, enmarcables en los tipos ideales que presentamos, en particular en

el liberal y en el empresarial. Se procurara argumentar que los paradigmas de administración pública correspondientes se plantean en sentidos divergentes: el ortodoxo

se centra en la construcción institucional de una administración pública en el molde del tipo ideal utilizado por Weber, entre el Estado y la burocracia, distante de la política; el liberal, desestatizante y desregulador, se centra en una administración pública mínima

bajo un estrecho control político del mercado; y el empresarial se centra en la adopción de métodos de gestión y evaluación empresariales aplicados a las organizaciones públicas.

Se constata que cada uno de ellos desintegra política y administración de una u otra manera: el ortodoxo contrapone leyes y procedimientos administrativos a valores, políticos a burócratas; el liberal contrapone la política al Estado, Estado y ciudadanos a las

organizaciones públicas; y el empresarial contrapone el mercado a las organizaciones públicas, la gestión eficiente al Estado. El diagrama 2 ilustra la divergencia de estos

enfoques: Fig. 2: Orientación de los paradigmas de administración pública

Desde esta perspectiva, una primera conclusión es que los tres modelos analizados son

dicotomizantes. El modelo ortodoxo se centra en la racionalidad de la administración burocrática legal, representando el aislamiento de las premisas de la acción administrativa

en el sistema político, que detiene el feed back de la clientela y de los grupos políticos en lo que respecta a la atención de sus necesidades o a la identificación con sus valores. Los caracteres instrumentales y disociativos están representados por el diagrama 3:

25 GUERREIRO-RAMOS, Alberto. A modernizacao en nova perspectiva: Em Busca do modelo da possibilidade. Revista de administración pública. 1983.

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

381

El modelo liberal se centra en la racionalidad del consenso político y de la adecuación a las finalidades por la vía del mercado, lo que impone al sistema administrativo y a su

conformación legal una subordinación unilateral, no sólo una adecuación, a los intereses de la clientela y de los sectores sociales, conforme ilustra el diagrama 4:

En el modelo empresarial, las instancias políticas de deliberación valorativa se

encuentran sometidas a la racionalidad predominante de los sistemas administrativos, pero cuya administración se inspira fundamentalmente en las necesidades de la clientela,

donde se centra. El diagrama 5 procura traducir esta idea:

GOVERNANCE: SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT

382

Los dos últimos modelos tienen en común el requisito de la efectividad, mediante la

adecuación de la utilidad de su acción para la atención de las finalidades de la clientela. Se centran, por lo tanto, en un requisito de mercado. La diferencia básica está en los

mecanismos de identificación de la demanda, de desarrollo de productos y de definición del mercado-blanco. Mientras que en el modelo liberal el mercado utiliza el canal político sobre la administración, en el modelo empresarial la administración utiliza el mercado

sobre el canal político.

En el modelo liberal la efectividad se deriva de la imposición de demandas directamente sobre la administración, a quien no le cabe identificarlas sino atenderlas mediante un estricto control sin intervención de la dimensión política.

En el modelo empresarial la efectividad se deriva de la imposición de demandas por la

administración, a la que cabe identificarlas y atenderlas por encima del sistema político. Dicho de otra manera, el modelo empresarial preconiza que la parcela de la actividad pública no estatal estará más distante del control político, aunque más inserta en el

contexto social.

El problema es que en ambos casos la efectividad es concebida en forma disociada, ya sea por el sistema político en detrimento de la administración, caso del modelo liberal, ya sea

por la administración en detrimento del sistema político, caso del modelo empresarial.

6. RUMBO A LA REVOLUCIÓN POST-GERENCIAL: EN BUSCA DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La convicción de la necesidad de buscar nuevos paradigmas en el campo de las teorías de

la administración pública se deriva no sólo de la intensificación de las prácticas reformistas en los sectores gubernamentales en función de las disfunciones burocráticas del Estado

social contemporáneo. Se deriva también de una toma de conciencia teórica que se viene sedimentando a partir de la crítica epistemológica de las ciencias sociales, dirigida en particular al campo de la administración pública. La tendencia revisionista de las teorías

de la administración pública ha propiciado tanto el surgimiento de abordajes sistematizantes, que buscan elevar y repensar la situación actual sobre nuevas

perspectivas, señalando caminos y explicitando direccionamientos, como han hecho surgir

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

383

abordajes que proponen alternativas a las enmarcadas en las corrientes predominantes. De una manera general, la trayectoria del pensamiento en el terreno de la administración

pública ha evolucionado en el sentido de crear, criticar y mejorar modelos y principios de cambio organizacional planificado, en los niveles micro o macro-organizacional, desde un

enfoque organizacional hacia un enfoque político-sociológico que privilegia como punto central la tensión entre política y administración26.

Los paradigmas examinados y tantos otros venideros son tipos-ideales de administración pública. Importa explorar la construcción y el análisis crítico de paradigmas en el sentido

de fundamentar una visión de la administración pública que no avale la tradicional dicotomía entre administración y política, entre burocracia y democracia, sino que procure aprovechar su integración en términos de legitimidad de la acción pública. Esto no

significa abogar en favor de una línea heterodoxa stricto sensu, basada en la preselección de alternativas de acuerdo con las circunstancias políticas. Tampoco significa revisar los

paradigmas ortodoxo y liberal mediante un entendimiento más innovador sobre instrumentos de gestión más adecuados y sobre la conducta ética y moral más apropiada para los burócratas, alegando que sería preferible actualizar el paradigma ortodoxo en una

óptica de sumisión a la política, que someter la política a la lógica empresarial de la administración pública27. La buena administración pública es una posibilidad de

implementación organizacional del conjunto de las relaciones político-administrativas del Estado. Esto implica la adecuación de la tecnología gerencial -no necesariamente disponible bajo la forma de un determinado tipo-ideal de administración pública– a las

finalidades, valores y reglas operacionales básicas de cada Estado.

RESUMEN

Se pueden reconocer los siguientes modelos de gestión: patrimonialismo, burocracia, Nueva Gerencia Pública, Modelo OCDE – Orientación al cliente, Gobierno Empresarial,

Modelo Postburocratico.

Los ejes de legitimación del estado son la coacción y la cohesión. Desde el eje de la coacción el Estado surge como garante de un proceso de construcción material cuyos logros serán administrados más adelante en la historia por el Estado ampliado conforme el

eje de la cohesión. Ambas manifestaciones estatales dan cuenta de la evolución histórica en la construcción de las formas estatales que van desde el despotismo oriental hasta el

Estado de Bienestar según una secuencia de estadios de avance Cuatro posibles ejes que van formando la emergencia de un nuevo futuro Estado: Calidad

Conocimiento Cooperación Comunicación.

De la burocracia al nuevo enfoque gerencial (público y social) dentro de la administración pública habrá que esperar sólo décadas en respuesta a la emergencia de un nuevo Estado, que consolide un salto cualitativo desde la cultura del mando y el control, a la cultura del

servicio y la participación sin resignar espacios de poder y capacidad de arbitraje

26 DENHARDT, Robert. Public administration theory – The state of the discipline. Public administration. Compilado por Naomi Lynn & Aarón Wildavsky Chatham: Chatham House Publisers Inc. 1990. 27 MOE, Ronald C. The reinventing government Exercise: Misinterpreting the problem, misjudging the consequences. Public administration Review 54. 1994.

GOVERNANCE: SIMBIOSIS DE LA POLÍTICA Y EL MANAGEMENT

384

La revolución gerencial en Gran Bretaña y Estados Unidos surge como respuesta

administrativa a problemas de gestión y estructurales propios. En Gran Bretaña se dan sucesivamente tres tipos de soluciones administrativas: gerencialismo puro, consumerism, public service oriented.

Se plantean tres tipos de visión de la administración pública: la ortodoxa weberiana que

evoluciona en una visión de construcción de instituciones fuertes, la liberal, basado en la teoría de la escogencia pública y cuya orientación es la imposición de severos límites a la acción pública y la visión empresarial, cuya expresión se refleja en el planteamiento de

Osborne y Gaebler en “la reinvención de gobierno” que prescribe en amplia e irrestricta escala, métodos y técnicas de la administración de empresas.

En el escenario de la gestión de gobierno contemporánea, lo que está en juego es una especie de influencia burocrática sobre la práctica política y de influencia política sobre la

práctica burocrática, que no indican una integración funcional entre política y administración, al describir el proceso de politización de la administración y

burocratización de la política como la consagración de un patrón de relaciones entre políticos y burócratas en las democracias contemporáneas.

El modelo burocrático de Weber tendría como atributo principal y necesario el carácter dicotomizante entre política y administración, entre racionalidad instrumental y

racionalidad política. En el escenario de la gestión de gobierno contemporáneo, lo que está en juego es una especie de influencia burocrática sobre la práctica política y de influencia

política sobre la práctica burocrática, que no indican una integración funcional entre política y administración. Se constata que cada uno de los modelos mencionados desintegra política y administración de una u otra manera.

La buena administración pública es una posibilidad de implementación organizacional del

conjunto de las relaciones político-administrativas del Estado. Esto implica la adecuación de la tecnología gerencia –necesariamente disponible bajo la forma de un determinado tipo-ideal de administración pública- a las finalidades, valores y reglas operacionales

básicas de cada Estado.

PREGUNTAS Y TRABAJOS PRÁCTICOS 1. Realice una investigación sobre los conceptos gestión, modelo y modelos de gestión

pública. 2. Diferencie los modelos de gestión patrimonialista, burocrático y nueva gerencia

púbica. 3. Realice un ensayo sobre los ejes de legitimización del Estado, aplicadas a la realidad

del estado boliviano. 4. Señale las fases de reforma que ha realizado Gran Bretaña.

5. Explique las distintas visiones de la administración pública, de acuerdo a la clasificación de Humberto Falcao.

6. De manera esquemática explique la relación entre política y administración en la

gestión del gobierno contemporáneo. 7. Describa la dicotomía administración-política en los distintos modelos gerenciales.

8. En un ensayo formule cual el “modelo de gestión pública” a implantarse en el Estado Boliviano, considerando sus niveles central, departamenta, municipal, e indígena originario campesino.

MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA

385

PALABRAS CLAVES El orden en el que se señalan los conceptos, es el orden en el que se describen en éste

capítulo:

Patrimonialismo Burocracia Nueva gerencia

Coacción Cohesión

Welfare State Keynesiano Warfare State Gerencialismo puro

Consumerism Public service oriented

Visión ortodoxa de la administración pública Instituciones fuertes

Visión liberal de la administración pública.

Finalidades mínimas del Estado de derecho Teoría de la escogencia pública

Visión empresarial de la administración pública

Dicotomizantes

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