Modelo para el análisis de innovaciones en las organizaciones ...

XXVII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“La Innovación en la Gestión Pública”

Caracas, 2014

Modelo para el análisis de innovaciones en las organizaciones públicas

Israel Aguilar Márquez

______________________________

Mención Honorífica

Introducción

Desde principios de la década de los años ochenta, las organizaciones públicas sub-

nacionales, nacionales y supra-nacionales han experimentado múltiples modificaciones. Aunque se

han documentado algunos casos representativos de los procesos de reforma o modernización

administrativa experimentados, gran parte de las experiencias de cambio organizacional en

entidades públicas se desconocen al no quedar registradas en ningún documento gubernamental,

público o científico. La ausencia de modelos que permitan diseñar, documentar, comparar y evaluar

las distintas reformas emprendidas en las organizaciones públicas podría representar una de las

pérdidas de conocimiento más significativas de la época moderna. Diseños organizacionales,

prácticas administrativas y procesos de producción más eficientes podrían ser el resultado de la

generación e intercambio de conocimiento proveniente de las organizaciones públicas que han

alcanzado un alto grado de sofisticación, procesos de reforma satisfactorios y maximización en el

uso de sus recursos.

Dentro de las firmas comerciales e industriales, la generación y apropiación del conocimiento

sirve para tomar ventaja a los competidores. La investigación y el desarrollo efectuados en el sector

privado buscan crear o mejorar productos, servicios o procesos para cumplir el objetivo principal de

estas organizaciones: aumentar su nivel de renta. Los objetivos en las organizaciones públicas no

siempre son claros y públicos, por el contrario, la existencia de contextos plurales implica la

presencia de distintos actores que persiguen intereses y objetivos diversos, algunas veces

contrapuestos. Adicionalmente, en un contexto competitivo, los gobiernos nacionales también

pugnan por allegarse recursos de inversiones privadas. Entonces, las organizaciones públicas

tendrían incentivos similares a las firmas empresariales e industriales para resguardar celosamente

el conocimiento que generan.

Los actores púbicos enfocados en la generación y divulgación del conocimiento, como

universidades, centros de investigación, organizaciones de la sociedad civil y grupos de expertos

(think-tanks), son imprescindibles para documentar y analizar las enseñanzas derivadas de las

innovaciones organizacionales y sus cambios generados. Sin embargo, estos esfuerzos analíticos

requieren un marco referencial que facilite la sistematización de las experiencias recabadas. El

objetivo de la presente investigación es proponer un modelo analítico que identifique el proceso

causal que siguen las innovaciones en las organizaciones públicas, para facilitar su documentación,

análisis, comparación y divulgación. El modelo analítico se sustenta en la idea de que las

innovaciones surgen como una respuesta a una crisis o punto de inflexión en la historia de la

organización. Los procesos de cambio que se desencadenan después de la innovación se basan en

una estrategia (tácita o implícita), afectan distintos ámbitos de la organización, representan

modificaciones en distintos niveles organizacionales, generan efectos deseados y no deseados y,

finalmente, deben ser evaluadas para corregir desviaciones del plan previsto.

El conocimiento relativo a la gestión de las organizaciones públicas tiene un doble origen.

Por una parte, como esfuerzo intelectual inductivo, trata de generar conceptos universales,

permitiendo establecer ideas de la forma en que estructural y funcionalmente deben trabajar las

organizaciones del Estado. En este sentido, la gestión pública como disciplina de estudios es

prescriptiva. Por otro lado, desde el análisis casuístico, es posible describir experiencias, explicar

los resultados obtenidos y aprender de esta praxis (Moore, 1998). Así, la gerencia pública implica

una tarea tanto normativa como técnica. La construcción del sustrato teórico sin el sustento efectivo



Caracas, 2014

2

que la evidencia empírica ofrece es estéril, y viceversa, ambas dimensiones son imprescindibles

para realizar análisis robustos y generar conocimiento válido.

Considerando la necesidad de vincular los modelos ideales con los aspectos materiales de la

realidad organizacional, la presente investigación documenta la experiencia de tres procesos de

innovación realizados en una organización pública mexicana excepcional, el Instituto del Fondo

Nacional de Vivienda para los Trabajadores (Infonavit). La peculiaridad de esta organización radica

en sus funciones, estructura, la integración de sus órganos de gobierno y el grado de autonomía que

tiene del gobierno Ejecutivo Federal. El Infonavit es una entidad financiera, pública y autónoma

dedicada a administrar las aportaciones de los empleados, empleadores y gobierno a la subcuenta de

vivienda de cada trabajador. Con estos fondos, el Instituto se encarga de otorgar créditos a los

trabajadores para la adquisición o remodelación de viviendas. Debido a que los fondos para

vivienda tienen un origen tripartito, los órganos de gobierno del Infonavit se encuentran integrados

por representantes de los trabajadores, empresarios y gobierno Federal. El análisis del Infonavit

representa una experiencia novedosa, atípica e interesante en el contexto de las organizaciones

públicas en América Latina.

Para mostrar el modelo causal analítico de innovaciones en las organizaciones públicas y su

aplicación, al documentar la experiencia del Infonavit, la presente investigación se estructura de la

siguiente manera: en primer lugar, se presenta un breve esbozo conceptual de las innovaciones

organizacionales, después se describe el modelo analítico propuesto, el tercer apartado documenta

la experiencia del Infonavit con base en el modelo propuesto, posteriormente se discuten los

alcances y las limitaciones de este modelo analítico y, finalmente, se presentan algunas reflexiones

finales a manera de conclusión.

1. Argumentos teóricos de la innovación en las organizaciones públicas

Por innovación se entiende un evento que detona un conjunto de procesos de reconfiguración

y cambio de uno o varios elementos de un sistema, implica la aplicación de conocimiento novedoso

para identificar y aprovechar oportunidades o para dar solución creativa a los problemas y,

generalmente, supone la obtención de resultados explícitos y mesurables. De esta manera, es posible

señalar cuatro elementos preponderantes de las innovaciones: originalidad, conocimiento, cambio y

resultados (Figura 1). A continuación se desarrolla cada una de estas características para vincular

esta aproximación conceptual con los procesos de innovación en las organizaciones públicas.

Figura 1. Elementos de las innovaciones

Fuente: Elaboración propia



Caracas, 2014

3

En primer término, las innovaciones involucran originalidad. Etimológicamente, la palabra

innovar implica hacer cosas nuevas o encontrar nuevas formas de hacer las cosas. Sin embargo, en

el contexto de las organizaciones públicas, innovar no requiere implementar prácticas o procesos

inéditos o tecnológicamente avanzados. Por el contrario, es posible innovar a partir de la adopción,

por vez primera, de estructuras, procesos y funciones empleadas por otras organizaciones. De

acuerdo con Joseph Schumpeter (Katz, 1974) existen dos tipos de innovaciones, las mayores y las

menores. Las innovaciones mayores se refieren a la generación de conocimiento, el uso de

tecnología novedosa o nuevas maneras de organizar o gestionar el trabajo. Las innovaciones

menores se refieren al uso de conocimiento para generar modificaciones marginales en sistemas,

recursos, procesos o productos específicos. De esta manera, innovar no sólo significa inventar,

también implica adaptar, mejorar o perfeccionar.

En segundo lugar, las innovaciones se encuentran vinculadas con la generación, aprehensión

y transmisión del conocimiento. El conocimiento es uno de los insumos primordiales de cualquier

innovación y, a su vez, es un producto de ella. Todas las organizaciones se encuentran

tecnológicamente diferenciadas, poseen conocimientos y habilidades (know-how) disímiles,

presentan capacidades de aprendizaje distintas y cuentan con mecanismos diversos para el

procesamiento de la información (Arrow, 1962; Nelson, 1991). Existen organizaciones públicas que

utilizan intensivamente los recursos disponibles y operan con un stock técnico cercano a la frontera

tecnológica internacional. Podría pensarse que estas organizaciones son más proclives a introducir

innovaciones. Sin embargo, el conocimiento puede ser producido, capturado y reproducido por

cualquier organización, sin importar su tamaño, desarrollo tecnológico o recursos disponibles.

En tercer lugar, las innovaciones conllevan cambios. Si bien, la naturaleza de las

organizaciones es la estabilidad, la permanencia de sistemas no es absoluta debido a que existe la

necesidad de cambio implícita en contextos competitivos y turbulentos. El cambio organizacional es

un fenómeno complejo que es analizado desde diversas perspectivas teóricas e instrumentales, de

acuerdo con las direcciones que toma y los efectos que genera (Arellano ...[et al], 2000; Brunsson y

Olsen, 2007b). Las causas que originan el cambio en una organización son diversas: fallas en su

estructura o funcionamiento, necesidad para de adaptarse a su medio, respuesta a las pugnas y

negociaciones internas o, simplemente, como el resultado de modificaciones casi imperceptibles en

actividades cotidianas. Asimismo, el cambio se efectúa en distintos grados de complejidad y

distintos espacios organizacionales, involucrando a toda la organización, sólo a una parte de ella o

de forma individual a sus miembros.

El cuarto elemento de las innovaciones son los resultados o efectos obtenidos. Las

innovaciones no necesariamente implican el diseño de reformas, cambios o procesos de

modernización organizacional de manera integral o parcial en algunas áreas o procesos de la

organización. La innovación organizacional puede ser detonada por un individuo. Tanto las grandes

modificaciones en la organización, como los cambios en alguna tarea específica generan resultados

que pueden ser identificados, cuantificados y contrastados con el momento anterior a la innovación.

La evaluación de los cambios efectuados permite definir si los resultados fueron los esperados, si

existieron resultados no esperados y si éstos son positivos o negativos. El siguiente apartado

presenta una propuesta de modelo causal para comprender, diseñar, analizar, comparar y evaluar los

procesos de innovaciones organizacionales.

2. Modelo analítico de innovaciones organizacionales

El modelo analítico propuesto se basa en el supuesto de que las innovaciones son productos

de uno o varios agentes de cambio que se enfrentan a una crisis y deciden actuar para desafiarla.

Las crisis son puntos de inflexión en la historia organizacional, generados por la identificación de

un problema que necesita ser solucionado o una oportunidad que puede ser aprovechada. Las crisis

son el primer eslabón causal que genera el proceso de innovación y éstas pueden ser de eficiencia,

eficacia o legitimidad. Las acciones para encarar las crisis se basan explícita o implícitamente en

estrategia de innovación que se sustentan en postulados de las ciencias administrativas. Así, las

estrategias pueden sustentarse en axiomas burocráticos tradicionales, ideas de la nueva gestión



Caracas, 2014

4

pública o de la nueva gobernanza pública. El proceso de cambio generado por las innovaciones

puede implicar distintos elementos, sistemas o subsistemas de la gestión organizacional y puede ser

de naturaleza jurídica, gerencial, organizacional, financiera, material o humana.

Los cambios generados pueden implicar distintos niveles: al interior de la organización se

pueden modificar la estructura y funciones o la dinámica organizacional; al exterior pueden cambiar

los mecanismos que permiten a la organización relacionarse con otros agentes públicos y privados y

responder a las contingencias del entorno. Finalmente, toda innovación genera efectos deseados y

no deseados que pueden ser evaluados, permitiendo la retroalimentación del proceso de cambio.

También es importante identificar los actores públicos y privados involucrados a lo largo de todo

este proceso de reconfiguración generado por las innovaciones. La Figura 2 muestra gráficamente el

modelo analítico de innovaciones en organizaciones públicas propuesto. En las secciones

siguientes, se desarrolla cada uno de los elementos del modelo y se presentan algunas

consideraciones metodológicas para su uso.

Figura 2. Modelo analítico de innovaciones organizacionales


2.1 Origen de la innovación

Las innovaciones en las organizaciones públicas pueden ser el resultado de la generación de

conocimiento y la acumulación de experiencia, de la necesidad para solucionar algún problema (al

interior o al exterior de la organización), de la aspiración por mejorar la estructura y funciones de la

organización o como una respuesta para adaptarse al contexto (Arellano ...[et al], 2000; Brunsson y

Olsen, 2007b; Crozier, 1992; Pentland y Feldman, 2005). A un nivel micro-organizacional, la

reproducción cotidiana de patrones conductuales análogos permite mantener el conocimiento

adquirido a través del tiempo; sin embargo, la repetición de acciones y procesos sólo es un elemento

latente. En cualquier momento, las manifestaciones concretas del sistema organizacional pueden

cambiar, generando innovaciones endógenas.

Así como la reiteración de rutinas organizacionales permite la especialización y la mejora de

los procesos administrativos, los cambios marginales en ellas propicia el surgimiento de procesos de

innovación (Arrow, 1962; Katz, 1974; Nelson, 1991; 1998; Nelson y Phelps, 1966; Nelson y

Winter, 2002; Romer, 1990; 1994). Generalmente, este tipo de innovaciones surgen de procesos no

planificados y son introducidos por el personal operativo de la organización (en sentido bottom-up).



Caracas, 2014

5

La evidencia empírica documentada demuestra que este caso es poco probable, debido a que existe

una fuerte resistencia al cambio entre los trabajadores de base (Cabrero y Arellano, 1993).

Otro catalizador endógeno de las innovaciones ocurre cuando uno o más actores

organizacionales relevantes tratan de introducir ideas, procesos o sistemas novedosos. Los

emprendedores (Nelson, 1991) se convierten en los generadores de cambio organizacional.

Partiendo de la concepción racional-instrumental de la organización, se tiene la aspiración de que

un diseño racional y planificado de actividades y procesos permitirá cambiar intencionalmente a la

organización y que este proceso en todo momento es susceptible de ser medido, controlado y

evaluado (Brunsson y Olsen, 2007a; Del Castillo, 2000b) Sin embargo en la práctica, las reformas

no siguen una linealidad causal, son influidas por los recursos existentes, presiones internas y

externas y contingencias del medio ambiente (Arellano ...[et al], 2000; Brunsson y Olsen, 2007b).

Estas innovaciones planificadas corresponden a procesos generalmente definidos por la alta

dirección de la organización con un sentido de influjo arriba-abajo (top-down).

Las innovaciones también pueden detonarse como una respuesta a las contingencias externas

que generan la necesidad de modificar las estructuras y el desempeño de la gestión pública. Por

ejemplo, para rehuir la crisis fiscal en la década de los años setenta, algunos gobiernos nacionales

transfirieron funciones a los gobiernos locales, sin descentralizar recursos para su prestación. Los

aparatos administrativos municipales tuvieron que cambiar para afrontar el aumento de sus

funciones con presupuestos similares (Cabrero, 2008; Reichard, 2003; Wollmann, 2004). En

términos generales, los problemas u oportunidades que favorecen el proceso de innovación

organizacional pueden agruparse en tres tipos de crisis: eficiencia, eficacia y legitimidad (Cabrero,

1995).

Las crisis de eficiencia son originadas generalmente por crisis fiscales, por lo que es

necesario maximizar la utilidad presupuestal, recomponiendo las relaciones insumo-producto e

incorporando nuevas técnicas de gestión. Las soluciones de los problemas de eficiencia se ubican

principalmente en el nivel operativo y son a largo plazo.

Las crisis de eficacia se caracterizan por la incapacidad para cumplir con las atribuciones

asignadas por mandato y alcanzar los objetivos planificados. Las soluciones pueden ser mecánicas,

cuando se establecen ordenamientos normativos-jurídicos para mejorar el desempeño de la gestión.

Las soluciones también pueden ser orgánicas, cuando pretenden modificar la dinámica decisoria de

las organizaciones públicas, su estructura de poder, las interacciones e intercambios que

condicionan el funcionamiento de la administración.

Por su parte, las crisis de legitimidad se fundamentan en la falta de consenso en los fines

buscados o en los medios de ejercicio del poder empleados por la organización. También puede

percibirse una crisis de legitimidad cuando existe una disociación e incongruencia entre las acciones

organizacionales y los valores sociales. Así, el objetivo de la reforma es restablecer el diálogo entre

la organización y los actores sociales, las entidades del Estado y los organismos privados,

modificando las formas y los medios de interlocución, concertación, participación y alineando las

acciones organizaciones con los valores sociales.

2.2 Estrategia de la innovación

En el plano gerencial, la estrategia es la capacidad para analizar distintas variables de la

realidad con el propósito de diseñar un plan o proceso para dirigir diversas acciones a fin de

alcanzar uno o más objetivos.

La estrategia considera tanto los medios disponibles y necesarios para alcanzar los objetivos

trazados, como los intereses de otros actores y las contradicciones del contexto, proveyendo así,

alternativas de acción en función de las distintas variables analizadas. La estrategia determina los

detalles de la acción.

Las estrategias que guían los procesos de innovación en las organizaciones públicas se

fundamentan en distintos marcos teóricos y valorativos de las corrientes contemporáneas de las

ciencias administrativas. En términos generales, es posible identificar tres estrategias de la

innovación organizacional que han utilizado preponderantemente, pero no exclusivamente, la rama



Caracas, 2014

6

ejecutiva del gobierno para generar cambios: reformas burocráticas tradicionales, nueva gestión

pública y nueva gobernanza pública (Cabrero, 2003; Cabrero y Arellano, 1993; Hood, 1991;

Kooiman, 2003). El énfasis en la administración pública del Estado se relaciona con la

administración burocrática tradicional, los instrumentos de mercado y gerenciales se vinculan a la

nueva gestión pública, mientras que el énfasis en la sociedad civil se relaciona con la nueva

gobernanza pública.

En primer lugar, las innovaciones de talante burocrático tienen dos objetivos fundamentales:

la construcción administrativa elemental y la reforma administrativa tradicional (Cabrero, 2003). La

construcción administrativa elemental es el establecimiento de los mecanismos de racionalidad

administrativa (principalmente a través de instrumentos normativos) que permiten contar con

estructuras jerarquizadas y especializadas, con funciones claramente definidas y técnicas, con

servidores públicos profesionales y apolíticos. Las reformas administrativas tradicionales se

enfocan en modificaciones que permiten mejoras enmarcadas en los supuestos de la administración

weberiana, como los manuales de organización y procedimientos, el desarrollo de recursos

humanos, los sistemas de planificación, de control, financieros, contables, entre otros (Cabrero,

2003).

En segundo lugar, la nueva gestión pública es una corriente administrativa que retoma

principios del nuevo institucionalismo económico y del gerencialismo. Propugna por el

redimensionamiento de la estructura administrativa, la reestructuración administrativa mediante la

descentralización de las decisiones, una gestión pública dirigida por profesionales, énfasis en las

prácticas gerenciales del sector privado, introducción de mecanismos o incentivos de mercado,

orientación hacia los ciudadanos, establecimiento de estándares explícitos y medidas de desempeño,

énfasis en los productos y acento en la disciplina y parsimonia de recursos (Hood, 1991).

Finalmente, el enfoque de nueva gobernanza pública trasciende el carácter exclusivamente

gubernamental de la esfera pública. Reconoce la necesidad de establecer un nuevo proceso directivo

de la sociedad, donde el gobierno es un agente de dirección necesario pero insuficiente,

estableciéndose nuevos tipos de relación entre el gobierno y la sociedad civil (Aguilar, 2006; 2010).

La “nueva” gobernanza pública se diferencia de la “vieja” gobernanza por el papel que desempeña

el gobierno. En la “vieja” gobernanza, las autoridades continúan teniendo un rol primordial en las

iniciativas, coordinación e implementación de políticas y programas públicos (Imrie y Raco, 1999).

La “vieja” es una gobernanza jerárquica, superimpuesta sobre los gobernados y con un modo

unidireccional de gobierno de arriba hacia abajo (Kooiman, 2003).

Las modalidades que adopta la nueva gobernanza pública son la cogobernanza y la

autogobernanza. En la cogobernanza, se permite que distintos actores sociales (públicos y privados)

interactúen y colaboren (formal o informalmente) para conseguir objetivos comunes. En algunos

casos, el gobierno puede ser el elemento de cohesión. Por su parte, la autogobernanza es la

capacidad de las entidades sociales de gobernarse autónomamente, sin la intervención del Estado

(Kooiman, 2003). La Tabla 1 sintetiza las tres estrategias de innovación descritas.

Tabla 1. Estrategias de innovación

Estrategia de

innovación Características Descripción

Reformas

burocráticas

* Énfasis en la administración

pública del Estado

* Racionalidad como valor

* Jerarquías como instrumento

Acciones y programas que permiten implementar o mejorar las

funciones que tradicionalmente son responsabilidad de los

gobiernos locales

Nueva Gestión

Pública

* Énfasis en el mercado

* Eficiencia como valor

* Mercado como instrumento

Acciones y programas surgidos de la práctica gerencial y la

teoría económica, que buscan eficientar estructuras y funciones

administrativas

Nueva Gobernanza

Pública

* Énfasis en la sociedad civil

* Democracia como valor

* Redes como instrumento

Acciones que buscan incentivar la participación ciudadana en el

proceso de gobierno y establecer mecanismos para la

cooperación de distintos agentes públicos.

Fuente: Elaboración Propia



Caracas, 2014

7

2.3 Ámbito de la innovación

Los cambios organizacionales desencadenados por los procesos de innovación tienen dos

dimensiones, siendo necesario modificar ambas para generar transformaciones reales. La primera,

que puede ser llamada racional o técnica, refiere los cambios en las leyes, normas y

reglamentaciones (instituciones formales), así como en las estructuras y procedimientos de la

organización. La segunda dimensión es la dimensión cultural, implica un cambio en el conjunto de

valores (instituciones informales) que orientan el comportamiento de los individuos dentro de la

organización, la comunicación y cooperación con el exterior (North, 1993; Vergara, 2005). Sin

embargo, ambas dimensiones son ideales, en la realidad, los elementos organizacionales objeto de

modificaciones, es decir los ámbitos de las innovaciones, podrían contener elementos de ambos

extremos. El modelo de análisis propuesto define seis ámbitos en los que se pueden enfocar los

procesos de cambio detonados por las innovaciones, éstos son los ámbitos jurídico, gerencial,

organizacional, financiero, material y humano.

El ámbito jurídico está relacionado con las instituciones formales, implica modificaciones en

las normas y reglamentaciones legales. Los incentivos que los individuos (y organizaciones) tienen

para acatar estas modificaciones son negativos, en la mayoría de los casos. Es decir, de manera

teórica, la existencia de una entidad externa al individuo (o a la organización), capaz de sancionar

las desviaciones del comportamiento o los resultados esperados, será un incentivo suficiente para

que los individuos racionales actúen en concordancia a los ordenamientos formales. En ocasiones

los cambios jurídicos no se materializan plenamente, debido a que sobresimplifican la realidad y los

cambios no se efectúan por decreto.

En el otro extremo, el ámbito humano se relaciona con las modificaciones a las instituciones

informales, es decir, los valores, hábitos, comportamientos y rutinas. Los incentivos para que

individuos y organizaciones adopten los cambios suelen ser positivos. La ausencia de agentes

externos que constriñen al individuo o a la organización para que se efectúe el cambio, implica que

las modificaciones sólo se realizarán debido a que fueron internalizadas por los individuos. Los

únicos mecanismos de sanción provienen del individuo, aunque también puede existir sanción

social en caso de que un cambio sea acordado por varios individuos.

Los ámbitos gerencial, organizacional, financiero y material de las innovaciones pueden ser

combinaciones en distintos grados de elementos formales e informales. El ámbito gerencial implica

modificaciones en el tipo de dirección y liderazgo que se lleva a cabo en la organización. Involucra

tanto instituciones formales como instituciones informales. En el primer caso, la autoridad se

legitima en los mandatos legales que señalan la existencia de jerarquías.

En el segundo caso, el liderazgo no se legitima exclusivamente en la autoridad emanada de la

normatividad, por el contrario, se genera a través de procesos orgánicos de interacción humana y

habilidades interpersonales, como la comunicación, negociación, motivación, entre otras.

En el ámbito organizacional, si bien la gran mayoría de procesos de innovación se generan a

partir de mandatos formales que definen la estructura y funciones que deben de seguirse, en la

realidad, esto podría no cumplirse cabalmente. Pueden existir conflictos de identidad institucional,

cuando un proceso de reforma no es aceptado por la mayoría de los miembros de la organización,

entonces se genera una estructura fáctica paralela a la estructura formal. Así, coexistirían dos

estructuras, procesos e ideologías; donde los procesos formales son los encargados de la producción

de bienes y servicios, pero existe una estructura informal caracterizada por los rituales

organizacionales (Brunsson y Olsen, 2007a). Los procesos de reforma pueden desembocar en

simulación de las tareas operativas, o en hipocresía organizacional, es decir, la incongruencia entre

las normas, el discurso, la toma de decisiones y las acciones (Brunsson, 1989; 2007).

Los ámbitos financiero y material podrían parecer mecanismos de innovación técnicos y

formales; sin embargo, también involucran el factor humano. Ambos se corresponden casi siempre

con crisis de eficiencia, es decir, con la necesidad de adecuar la operación organizacional para

evitar dispendios o economizar recursos. Los cambios en la gestión de los recursos financieros se

desarrollan principalmente cuando la organización necesita equilibrar su contabilidad. Por su parte,



Caracas, 2014

8

las modificaciones en los recursos materiales pueden corresponder también a necesidades de

austeridad; sin embargo, en otros casos, implica la incorporación de mejoras físicas que amplían la

frontera tecnológica de producción, en el caso particular de la organización. Como se verá en el

siguiente apartado, los ámbitos de las innovaciones y los niveles de cambio organizacional son

similares. La diferencia en este modelo causal es que mientras los primeros corresponden a

aspiraciones diseñadas por los emprendedores, los segundos son los resultados materializados.

2.4 Nivel de cambio organizacional

Las reformas planificadas son normativas, son una propuesta discursiva, profesional y técnica

que simplifica la realidad organizacional. Se presentan más como intentos por ordenar el caos, que

como instrumentos para entender la compleja y dinámica realidad organizacional o enfocarse en

soluciones de los problemas. Son parciales porque involucran un solo conjunto de valores y

percepciones, pero otorgan una orientación de los cambios hacia el futuro y ofrecen una visión que

permite aprehender de forma abstracta la realidad, simplificando sus elementos y clarificando las

acciones a emprender (Brunsson y Olsen, 2007b; Olson, 2007). Toda reforma es susceptible de ser

únicamente un elemento discursivo y no necesariamente materializarse.

La estrategia de la reforma siempre parte de una planificación del cambio de forma

secuencial y causal. La reforma es considerada como un proceso racional, con posibilidades de ser

introducirla, orientarla y controlarla. El análisis de estos procesos de cambio puede enfocarse en el

nivel macro-organizacional o en el nivel micro-organizacional. El nivel macro o de automaticidad

se centra en los patrones regulares de comportamiento, expresados en forma de funciones, mientras

que el nivel micro o de intencionalidad combinada se basa en el comportamiento individual basado

en cálculos individuales, intereses propios y creencias (Coronilla y del Castillo, 2000).

La implementación de innovaciones organizacionales, en un número amplio de casos, se

complica debido a que la planificación es efectuada bajo una perspectiva racionalista, suponiendo

que las cadenas de relación medios-fines e insumos-producto podrán ser materializadas a través de

pasos secuenciales y que serán automáticamente adoptadas por los miembros de la organización. Se

presupone que los diseñadores e implementadores de los cambios tienen amplio control sobre las

reformas: que pueden iniciarlas, determinar su contenido, implementarlas automáticamente y

obtener los efectos deseados (Olsen, 2007). Sin embargo, la realidad es compleja. Los procesos de

cambio organizacional no se efectúan por medio de patrones secuenciales planificados, construidos

desde una lógica racional-instrumental.

En la implementación, más que existir un proceso secuencial, ocurre un proceso desordenado

que adquiere una dinámica propia al ser adoptado. Los efectos son inciertos, debido a la

multiplicidad de variables que intervienen en el proceso. Algunos miembros de la organización

mostrarán una resistencia natural al cambio, de esta manera, más que una adaptación mecánica de

los postulados de las reformas, existirá una negociación e intercambio a lo largo del proceso de

implementación. Finalmente, los procesos de cambio ocurren mientras la organización se encuentra

en constante interacción e intercambio con el exterior, en relaciones marcadas muchas veces por la

ambigüedad (Brunsson y Olsen, 2007a; Brunsson y Winberg, 2007; Del Castillo, 2000a; Olsen,

2007; Wærnes, 2007).

Así, la implementación de las innovaciones implica un proceso complejo debido a que los

cambios necesarios no solamente involucran los elementos formales de la organización, además se

requieren modificaciones en las dinámicas al interior y con agentes externos a la organización. Los

cambios en aspectos estructural-funcional, comportamental y relacional requieren modificar los

marcos de referencia colectivos de los miembros de la organización, es decir, sus valores, símbolos

organizacionales, conocimientos, tecnologías, actitudes y comportamientos. El proceso de

implementación de las reformas requiere tiempo, debido a que los cambios no se efectúan por

decreto, las ideas no se transforman en acciones de inmediato (Brunsson y Winberg, 2007). El

cambio no sólo es un proceso oficialmente autorizado y objetivamente planificado, sucede en el

terreno de la cotidianeidad (Coronilla y del Castillo, 2000), por tanto, los emprendedores y

reformadores necesitan realizar esfuerzos sistemáticos para permear los marcos de referencia



Caracas, 2014

9

colectivos de los receptores de la reforma.

Existen por lo menos tres niveles de cambio: 1) estructural-funcional, que abarca variables

organizacionales como la estructura organizacional, estructura decisoria, sistema de planeación,

sistema de dirección, procesos operativos y sistema de evaluación; 2) comportamental, que se

enfoca en el comportamiento organizacional y el liderazgo, y 3) relacional, donde se modifican los

mecanismos de vinculación de la organización con los factores contextuales, la relación con otras

organizaciones o los mecanismos de comunicación y participación con la sociedad (Arellano y

Cabrero, 2000; Cabrero, 1995; Cabrero ...[et al], 2000).

La estructura establece los arreglos jerárquicos que sirven para controlar o distinguir los

componentes de una organización, determina la división y especialización del trabajo, contempla

los mecanismos de coordinación para alcanzar objetivos e integra las características tangibles que

ocurren con regularidad y que ayudan a formar el comportamiento de los miembros de la

organización (Culebro, 2000).

Las dimensiones en las que puede ser desagregada la estructura son la complejidad

(horizontal, vertical o de dispersión espacial), la centralización (el número de actores que participan

en las tomas de decisión) y la formalización (grado de control del trabajo).

Los cambios en el nivel comportamental desencadenan procesos que lleva al comportamiento

individual a convertirse en hábitos y que provocan que el desempeño colectivo se convierta en

rutinas. El nivel comportamental contiene los elementos que definen la conducta de los miembros

de la organización y establece los patrones de liderazgo. Este tipo de cambio puede ser influido por

la coerción o la socialización; sin embargo, el proceso que permite la sedimentación e

interiorización de nuevas prácticas es incierto, aunque su resultado es la institucionalización de

prácticas y comportamientos (Brunsson y Olsen, 2007a). Es particularmente complicado el cambio

comportamental porque “cada miembro de la organización imprime su propia lógica a los procesos,

es decir, cada individuo moldea su actividad organizativa desde su propio marco de referencia”

(Coronilla y del Castillo, 2000: 122).

El cambio relacional modifica la vinculación de la organización con los factores contextuales,

la relación con otras organizaciones o los mecanismos de comunicación y participación con la

sociedad. Una configuración en las relaciones con actores externos puede ser la construcción de

redes (Cabrero ...[et al], 2000). Las redes pueden ser formales o informales. Entre los tipos de redes

formales se encuentran las sociedades (partnership), redes “transfronterizas”, empresas conjuntas

(join ventures) y las asociaciones tripartitas (Méndez, 2006). La Tabla 2 presenta las características

y descripción de los tres niveles de cambio organizacionales.

Tabla 2. Niveles de cambio organizacional

Nivel de cambio Características Descripción

Estructural-funcional * Impacto al interior de la organización

* Modifica las capacidades técnicas

Cambios en la forma en que se dividen, agrupan y

coordinan las actividades en la organización

Comportamental * Impacto al interior de la organización

* Modifica las capacidades humanas

Cambio en la conducta de los miembros de la

organización y la dinámica entre ellos

Relacional * Impacto al exterior de la organización

* Modifica las capacidades de vinculación

Cambio en las formas de interacción de la

organización con otros actores, su medio

ambiente y elementos contextuales

Fuente: Elaboración Propia

2.5 Efectos de las innovaciones

Los efectos pueden percibirse como las manifestaciones materiales que se originan a lo largo

del proceso de implementación de las innovaciones y como consecuencia de éstas. Es difícil que

todos los actores que intervienen en el proceso de cambio tengan una perspectiva unificada y

objetiva de los efectos provocados. Tanto los reformadores como los receptores y los individuos o

grupos interesados (stakeholders) califican el éxito o fracaso de una reforma, pudiendo tener

perspectivas antagónicas (Rombach, 2007). Sin embargo, en algo es posible coincidir: los



Caracas, 2014

10

resultados obtenidos, generalmente, son disímiles de los resultados esperados.

La intencionalidad de las acciones individuales, en la multiplicidad de relaciones e

interacciones en una organización, no pueden entenderse como un flujo continuo y racional de

insumos que provocarán consecuencias previsibles. “El cambio es un proceso más que una decisión

racional, una dinámica de relaciones entre actores que se gestan y evolucionan en el tiempo, donde

son los diversos movimientos entre agentes y estructuras los que en realidad van generando las

nuevas dinámicas organizacionales, más allá de los instrumentos y mecanismos utilizados para

enmarcar estos comportamientos de manera formal” (Arellano, 2000: 338).

Existe una relación problemática entre las innovaciones planificadas y los cambios obtenidos:

las reformas casi nunca terminan produciendo lo que buscaban. Debido a que existen distintos

efectos y niveles de profundidad de los cambios originados por las innovaciones organizacionales,

además, los efectos percibidos dependen del momento en el que se analicen.

La implementación de las innovaciones debe considerar aquellas variables determinantes en

el resultado final, para poder establecer una estrategia que permita alcanzar los efectos esperados.

Es difícil introducir el cambio esperado si éste no se encuentra basado en el consenso (Feldman,

2000). El diseño de la reforma debe considerar elementos para persuadir sus receptores, incentivos

y motivación permanente a lo largo del proceso. Es necesario introducir en el análisis variables

políticas para reconocer la necesidad de articular coaliciones que apoyen las innovaciones y

reformas diseñadas. “Para que una reforma tenga éxito a pesar de que entre en conflicto con la

identidad organizacional, sus defensores tendrán que lograr una concentración de poder que

sobrepase por mucho cualquier recurso y alianza que puedan movilizar aquellas personas a quien

pretenden reformar” (Brunsson y Olsen, 2007a: 21).

Los procesos de reforma planificados tiene consecuencias sociales, organizacionales y

humanas; algunas de ellas son esperadas, explícitas; sin embargo, algunas no lo son (Arellano,

2009). Los efectos deseados son aquellos resultados que explícitamente habían sido determinados

en el diseño de las reformas organizacionales. Sin embargo, es posible encontrar efectos no

esperados como resultado de los intrincados procesos que permiten la materialización de las

innovaciones, reformas y cambios. El papel de las evaluaciones se vuelve fundamental para valorar

el alcance de las reformas, determinar las desviaciones o incumplimientos con el plan original y

determinar si los efectos no deseados son positivos o negativos.

2.6 Evaluación de las innovaciones

La evaluación se ha convertido en un instrumento fundamental de la gestión de las

organizaciones públicas, debido a que permite la recopilación de la información, la identificación de

desviaciones entre lo propuesto y lo obtenido, el análisis de los recursos empleados e información

relevante para retroalimentar los procesos y tomar decisiones de manera informada. La evaluación

de innovaciones organizacionales es un campo de análisis relativamente novedoso (Perrin, 2002). El

escrutinio a las innovaciones organizacionales permite, además, explicar los supuestos sobre el

comportamiento humano en la dinámica relacional, generar compromisos, asignar

responsabilidades a los funcionarios públicos y vincular acciones específicas con las consecuencias

reales (Arellano, 2009).

En términos generales, la evaluación puede representar un proceso técnico o un proceso

democrático. La primera es la realizada por un grupo de expertos (internos o externos a la

organización), la evaluación democrática se lleva a cabo integrando las percepciones y experiencias

de ciudadanos o usuarios en aspectos específicos como la atención y evaluación subjetiva de los

resultados e impactos. La evaluación técnica, a su vez, puede dividirse en evaluación sumativa y

formativa. La evaluación sumativa se efectúa al concluir la implementación de los cambios,

proporciona información primaria del grado de cumplimiento de las metas y su eficiencia. La

evaluación formativa se lleva a cabo a lo largo del proceso, por lo que es similar a las funciones de

control y monitoreo, su objetivo es tener sistemas de revisión para corregir inmediatamente las

distorsiones entre lo planificado y lo efectuado (Palfrey ...[et al], 2012).

El modelo para el análisis de innovaciones organizacionales que se propone, tiene la



Caracas, 2014

11

pretensión de fungir como un instrumento metodológico que permite el diseño de las innovaciones,

reformas y procesos planificados de cambio organizacional, al igual que ser un instrumento para la

evaluación tanto formativa (monitoreo y seguimiento), como sumativa (ex post). Sin embargo, este

modelo debe representar un complemento de otros métodos de valoración objetiva más específicos

como aquellos para evaluar diseño, procesos, resultados e impacto.

2.7 Análisis del entorno y de los actores relevantes

El análisis del entorno y de los actores relevantes permite evaluar la incertidumbre y la

complejidad ante la que se enfrentarán las innovaciones. El análisis del entorno permite realizar una

evaluación pormenorizada del contexto e identificar oportunidades o amenazas potenciales. Existen

distintas variables contextuales que influencian el desempeño de las organizaciones públicas, por

ejemplo: legislación vigente, variables micro y macroeconómicas, actores y organizaciones sociales

y culturales, fuerzas políticas (como grupos de interés, sindicatos, partidos políticos, medios de

comunicación, organizaciones religiosas), y la fuerza científico-técnica (representada por

universidades, centros de investigación y think-tanks). Sin embargo, no todas las variables tienen el

mismo grado de importancia y proximidad, por lo que es necesario identificar las variables

relevantes con base en su grado de influencia y proximidad a la organización. Con la información

recabada, es posible elaborar supuestos, construir escenarios y crear pronósticos.

Por su parte, el análisis de los actores relevantes (o stakeholders, en inglés) permitirá

identificar los individuos o asociaciones que tienen intereses particulares en las innovaciones

emprendidas, su implementación y efectos. “Un stakeholder es una organización o individuo que,

en el cumplimiento de sus objetivos, se ve afectado por la acción de la empresa” (Arellano, 2004:

83). Pueden existir stakeholders internos, que son personas o grupos al interior de la organización

que reclama atención, recursos, productos o servicios, por ejemplo accionistas, directivos, sindicato,

líderes, decisores, investigadores, entre otros. Por su parte, los stakeholders externos se encuentran

vinculados a los efectos de la organización, o la afectan directamente; entre los actores relevantes

externos destacan: gobierno, ciudadanos, partidos políticos, competidores, proveedores, gobiernos

extranjeros, organismos internacionales, entre otros. Un análisis minucioso de todos los actores

individuales y grupales que influyen en la organización permite identificar los actores relevantes y

centrar la atención en ellos para satisfacer sus necesidades.

2.8 Algunas consideraciones metodológicas

El modelo de análisis de innovaciones organizacionales propuesto sugiere importantes retos

metodológicos. En primer lugar, es necesario un análisis longitudinal de las organizaciones para

documentar el origen, diseño, implementación y efecto de las innovaciones. Algunas innovaciones

podrán ser documentadas desde su proceso de gestación; sin embargo, es factible analizar y evaluar

procesos de cambio originados por las innovaciones en etapas avanzadas (in media res) o al

finalizar el proceso (ex post). Las estrategias metodológicas que requiere el modelo propuesto se

pueden concentrar en tres grupos: métodos para entender eventos previos (por ejemplo, métodos

históricos y retrospectivos), métodos para analizar eventos contemporáneos (observación directa,

estudios de caso y análisis comparado) y métodos para conseguir información transversal, tanto de

eventos pasados como presentes (análisis documental, encuestas y entrevistas).

En segundo lugar, el modelo implica una relación causal en cada una de las etapas del

proceso de innovación. El modelo parte de la concepción racional-instrumental de las

organizaciones públicas; sin embargo, es importante señalar que los modelos representan un

ejercicio ideal por abstraer la realidad compleja.

En ocasiones, las organizaciones se comportan de forma incierta, sin seguir planes y

programas de trabajo previamente establecidos y se desarrollan en contextos problemáticos y

complejos. El cambio en las organizaciones también puede corresponderse con procesos en los que

se involucran distintos actores organizacionales, definiciones de problemas, alternativas de solución

y oportunidades de decisión de forma aleatoria y sin perseguir objetivos previamente establecidos

(Cohen ...[et al], 1972). “Las situaciones se van sucediendo de forma repentina, las decisiones son



Caracas, 2014

12

tomadas muchas veces de forma espontánea y el resultado que se obtenga nunca es totalmente

controlado. Esta situación contribuye a que el cambio sea, de hecho, una manifestación más de la

ambigüedad e indeterminación del sistema” (Coronilla y del Castillo, 2000: 90).

En tercer lugar, el modelo implica la identificación, análisis y documentación detallada de

diversos aspectos de la innovación organizacional. Retomando la metáfora de Feldman y Pentland

(2003), las organizaciones son un mar de acciones interdependientes, interpretaciones y elementos

contextuales, por lo tanto identificar los patrones causales de los cambio en una organización es

como encontrar un pequeño islote en un océano inmenso. No siempre son evidentes los actores,

procesos e instrumentos que permiten materializar los cambios. Es complicado percibir o

documentar el desempeño integral de los procesos de cambio generados por las innovaciones

organizacionales y analizar el papel particular de la diversidad de interacciones humanas que se

llevan a cabo.

Además, los cambios graduales implementados a través del tiempo, pueden ser

imperceptibles. Epistemológicamente, los efectos de las innovaciones son difíciles de apreciar

debido a que muchos cambios no se corresponden con un efecto material, más bien implican

modificaciones intangibles como el cambio de valores e ideas. En caso de que sea inviable la

documentación detallada de los procesos de cambio generados por la innovación organizacional, es

posible ofrecer aproximaciones generales de las tendencias y cambios en un nivel de agregación

macro.

En cuarto lugar, para documentar y evaluar procesos de innovación concluidos o en etapa de

implementación, la recopilación de información retrospectiva aumenta la complejidad en el análisis

de los procesos de cambio organizacional producto de las innovaciones. En ocasiones no podrá

identificarse la innovación que detona todo el proceso de cambio, entonces el análisis se realizará a

partir de eventos críticos o puntos de inflexión en el desarrollo de la organización. Es decir, la

reconstrucción de la innovación como una saga organizacional (Burton, 1972) se realizará en

sentido contrario: a partir de los efectos generados se identificarán los niveles y ámbito del cambio,

las estrategias, actores de la innovación y las causas que originaron todo el proceso. El siguiente

apartado presenta el análisis de los procesos de innovación realizados en una organización

financiera pública de México, el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores.

3. Estudio de caso: Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores

(Infonavit), México

El Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) de México es

una entidad financiera pública y autónoma. El Infonavit fue creado en 1972, para instrumentar el

derecho constitucional que se otorga a los trabajadores de contar con una habitación o vivienda.

La manera en la que se materializa este derecho social es a través del otorgamiento de

créditos a los trabajadores para la adquisición o remodelación de su vivienda. Cada trabajador tiene

derecho a una cuenta individual y propia donde acumula recursos suficientes para solicitar un

crédito hipotecario ante el Instituto. Este fondo individual para la vivienda es recaudado a través de

aportaciones obligatorias realizadas por el empleado, el empleador y el gobierno federal.

En un principio, las aportaciones eran exclusivas de los empleadores. Posteriormente, con la

creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), la banca privada administró algunos años esta

cuenta para la vivienda y, a partir de julio de 1997, se realizó la transferencia de estas cuentas

individuales a las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afore). De esta manera, las

aportaciones individuales se integran a la subcuenta de vivienda del fondo de ahorro para el retiro.

El monto total de las aportaciones individuales es concentrado en el Fondo Nacional de la Vivienda.

El Infonavit es la organización encargada de administrar este Fondo Nacional (Infonavit, 2014).

Los principales objetivos financieros del Instituto son dos. En primer lugar, es responsable de

administrar los fondos individuales de la subcuenta de vivienda de cada trabajador y busca que los

recursos depositados generen intereses. De esta manera, en caso de que el trabajador no solicite un

crédito al Instituto, el monto total de la subcuenta de vivienda puede ser utilizado junto con su

cuenta de ahorro para el retiro en el momento en el que cumpla con la edad y los requisitos formales



Caracas, 2014

13

para retirarse de la vida laboral y hacer uso de los recursos. En segundo lugar, el Instituto tiene el

objetivo de otorgar créditos hipotecarios a los trabajadores que cumplan con los requisitos de

elegibilidad para hacerse acreedores al crédito para la adquisición o remodelación de vivienda.

Debido a que las aportaciones para la vivienda tienen un triple origen, el régimen interno de

operación se basa en órganos de gobierno tripartitos, integrados por representantes de los

trabajadores, empresarios y el gobierno federal. Éstos órganos de gobierno son: Asamblea General,

Consejo de Administración, Comisión de Vigilancia, Comité de Auditoría, Comisión de

Inconformidades, Comité de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Comisiones

Consultivas Regionales. El responsable de cumplir los acuerdos de la Asamblea General, y los otros

órganos de gobierno, por medio del cuerpo administrativo del Instituto es el Director General.

Además, funge como su representante legal y es nombrado por la Asamblea General a iniciativa del

Presidente de la República. Dentro de los órganos de administración, el Director General tiene voz,

pero no voto.

Para documentar la experiencia del Infonavit, con base en el modelo de análisis causal de las

innovaciones, se reconocen cinco etapas en su historia. El primer periodo abarca desde la creación

del Instituto (en 1972) hasta 1992. En 1992 se documenta el primer proceso de innovación en el

Instituto, como resultado de las reformas en la Ley del Infonavit. El segundo proceso de innovación

que se documenta fue generado en 1997, nuevamente a raíz de modificaciones en la Ley del

Instituto. En 2001, inician una serie de reformas integrales en el Infonavit. Finalmente, el último

periodo, que no será analizado, pero que es importante señalarlo como base para futuras

investigaciones, son nuevamente modificaciones legales en 2005 a la Ley del Infonavit y la crisis

financiera global de 2008. La reconstrucción de los primeros veinte años de vida del Instituto y de

los dos primeros procesos de innovación organizacional se efectuó mediante análisis documental,

dado que la información es retrospectiva.

Para los procesos de innovación iniciados en 2001, se empleó además de revisión

documental, entrevistas semi-estructuradas con funcionarios del Infonavit que fueron actores clave

en esos procesos de reforma administrativa.

3.1 Surgimiento y primeros años

Los primeros años del Instituto fueron adversos, debido a que no existía una industria de la

vivienda capaz de satisfacer la demanda de desarrollos habitacionales. Debido a estas restricciones,

el Instituto se dedicó a la edificación de viviendas de interés social, desvirtuando su finalidad y

naturaleza jurídica. No existían fondos suficientes para otorgar financiamiento a los trabajadores,

principalmente aquellos de menores ingresos. Además, en los primeros años de la década de 1980,

el Instituto emprendió actividades que excedían sus facultades, como fomentar la auto-

administración de los conjuntos habitacionales por medio de la organización vecinal, desviando la

atención en asuntos que no correspondían con su naturaleza jurídica y vocación financiera (Pardo,

2006). El Infonavit, en el periodo de 1982 a 1992, sufrió una parálisis económica derivada de la

disminución del gasto público en materia social, el deterioro del poder adquisitivo en el ingreso de

los trabajadores, los altos niveles de desempleo, la alta inflación y altas tasas de interés bancario,

aunado al hecho de que la tasa de interés de sus créditos hipotecarios permaneció constante en 4%,

lo que en conjunto provocó la descapitalización del Instituto.

En 1987 se decidió otorgar los créditos en salarios mínimos, no en moneda nacional, para

proteger los fondos y cobrar intereses de acuerdo a las variables macroeconómicas (Moreno, 2006).

Asimismo, se iniciaron infructuosas reformas administrativas para combatir el rezago de la cartera

vencida (expidiendo normas, criterios y manuales para regular esta función, enfatizando la

cobranza) y se intentó modernizar el sistema de gestión de la información al desarrollar un

programa informático que permitía emitir los requisitos de pagos de empresas y acreditados, la

captura y validación de información derivada de pagos y aclaraciones.

A lo largo de este periodo existieron dos mecanismos para el acceso a los créditos. Durante

los primeros años, por medio de promociones directas el trabajador individualmente se inscribía y el

Instituto asignaba los créditos de acuerdo al perfil socioeconómico. Sin embargo, a mediados de la



Caracas, 2014

14

década de los setenta se comenzó a imponer el modelo de promoción externa como mecanismo de

asignación de créditos a través de los sindicatos. En 1977 las promociones externas representaban el

85 por ciento del total de promociones, y para 1980 las promociones directas desaparecieron

(Casanueva ...[et al], 1991). De esta forma, las centrales obreras tuvieron el control de la asignación

de viviendas durante estos años (Aldrete, 1983; Casanueva ...[et al], 1991).

En términos generales, el procedimiento para el otorgamiento de créditos presentaba distintas

deficiencias: las actividades podían ser manejadas de forma discrecional, provocando corrupción,

gestión inadecuada de los recursos del Instituto y poca certeza de los criterios empleados; el proceso

era complicado y no era distribuida la información suficiente para efectuarlo; se solicitaban muchos

documentos para constatar los datos del trabajador y como soporte para integrar el expediente; el

tránsito de la documentación, su dictaminación y autorización pasaba por diversas oficinas y el

Instituto no con contaba con la capacidad organizacional para efectuar procesos eficientes de

coordinación y comunicación; y, el tiempo para realizar todo el procedimiento era excesivo.

3.2 Reforma de 1992

El adverso escenario económico y el inadecuado desempeño financiero del Instituto llevaron

al Infonavit a sufrir una crisis de eficiencia. Además, la falta de transparencia en los procedimientos

y criterios para la asignación de créditos ocasionó una crisis de legitimidad (Figura 3). La reforma a

la Ley del Infonavit en 1992 pretendía, principalmente: a) abandonar las actividades de

construcción (salvo en el caso de subasta), b) iniciar la operación del Sistema de Ahorro para el

Retiro (SAR), que implicaba, además de continuar con su función sustantiva de otorgamiento de

crédito a los trabajadores, generar rendimientos al ahorro en la subcuenta de vivienda, c) establecer

el monto de los créditos en función del salario mínimo, de manera que fueran recuperables, d)

reconocer al Instituto como un órgano fiscal autónomo que puede determinar créditos, con

facultades para establecer monto de aportaciones y fijar adeudos y cobrarlos, y e) en materia de

otorgamiento de crédito, eliminar paulatinamente las facultades otorgadas a los líderes obreros y

empresarios para asignar créditos y viviendas (Moreno, 2006; Pardo, 2006).

Figura 3. Innovaciones de 1992


Para lidiar con la crisis de eficiencia, la reforma administrativa de 1992 además de tener una

naturaleza jurídica, pretendía abarcar aspectos organizacionales y financieros. Sin embargo, el

diseño del cambio organizacional propuesto implicaba exclusivamente el uso de la autoridad

pública para conseguir los fines propuestos, por ello, es posible afirmar que este proceso de

innovación y cambio se basó en reformas burocráticas tradicionales (Figura 3).

Los cambios organizacionales producto de esta reforma legal impactaron exclusivamente el

nivel estructural-funcional, modificando la estructura organizacional y decisoria, los procesos



Caracas, 2014

15

operativos y los sistemas de planificación, dirección y evaluación. La estructura organizacional se

modificó como resultado de la reforma legal. Hubo cambios en la estructura decisoria, debido a que

el Infonavit tenía facultades para establecer monto de aportaciones y cobrar los adeudos; además, se

recuperó la capacidad para seleccionar los trabajadores beneficiados con los créditos. El sistema de

planificación cambió debido a que las modificaciones legales contemplaban la necesidad de

elaborar planes operativos y financieros para un periodo de cinco años. Los procesos operativos se

modificaron también, principalmente al eliminarse la función de construcción.

Los cambios en los procesos operativos se efectuaron al asumir una nueva encomienda

institucional: otorgar rendimientos a la subcuenta de ahorros como parte del SAR, para disponer de

los recursos en caso de jubilación o retiro de los trabajadores que no ejercieron su derecho a crédito.

La operación de procesos también cambió al modificarse elementos en el procedimiento de

otorgamiento de créditos. Las reformas financieras también afectaron los procesos operativos como

resultado de las modificaciones en los criterios para la asignación de créditos, estableciendo montos

máximos de acuerdo al ingreso del trabajador y su riesgo creditico. Los sistemas de evaluación

cambiaron como resultado de las modificaciones financieras, para generar valoraciones oportunas

de las funciones operativas y financieras (Figura 3).

En 1994 comienzan a percibirse los efectos de las reformas de 1992: los rendimientos de las

subcuentas de vivienda superan los que ofrecen otros instrumentos de ahorro, se otorgan más de

cincuenta mil créditos anuales y se incrementa la recuperación de la cartera.

En 1995 se diseñó un plan quinquenal para ampliar la cobertura y descentralización de los

créditos, haciendo más transparente y equitativa su distribución, mejorando la calidad de las

viviendas y procurando el desarrollo regional (Moreno, 2006) (Figura 3).

3.3 Reforma de 1997

El 6 de enero de 1997 se publicaron, en el Diario Oficial de la Federación, reformas a la Ley

del Infonavit. Esta reforma tenía como objetivo principal adecuar el sistema de seguridad social y

pensiones para integrar y coordinar las distintas organizaciones públicas y privadas que se

encontraban a cargo del SAR. El efecto esperado de las reformas era aumentar el ahorro interno del

país y aligerar la carga financiera que implicaba al Estado el esquema prevaleciente para los

trabajadores jubilados, transfiriendo a las personas buena parte de la responsabilidad de contar con

una pensión para el retiro (González, 2006). En términos generales, la reforma a la Ley del

Infonavit de 1997 “consideraba cambios en tres rubros: mejoras en la administración financiera,

mayor y mejor control sobre las obligaciones patronales, y mejora de la operación del instituto a

través de la coordinación por medio del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) del Infonavit con

las instituciones de seguridad social y las entidades federativas” (González, 2006: 84).

El proceso de innovación generado por la reforma de 1997 fue originalmente una respuesta a

una crisis de eficiencia; sin embargo, las acciones emprendidas generaron una crisis de legitimidad

(Figura 4). Este proceso contradictorio ejemplifica la complejidad a la que se enfrentan las

organizaciones públicas. Las finanzas del Instituto se encontraban en una etapa crítica, por lo que

fue necesaria una gestión financiera austera. De marzo de 1997 a abril de 1998 la administración del

Instituto se caracterizó por una política conservadora que privilegió la consolidación y

fortalecimiento de las finanzas de la organización y la operación bajo criterios de eficiencia

financiera. Durante esos meses, la liquidez del Instituto y la disponibilidad de recurso aumentaron

significativamente. Sin embargo, el número de créditos otorgados no aumentaba, lo que ocasionó el

malestar entre los sectores obrero y patronal, debido a la disminución en el otorgamiento de

créditos, así como un impulso negativo en la oferta de vivienda (González, 2006). De esta manera,

la eficiencia y la equidad, como valores públicos, estaban en pugna en la gestión del Instituto.



Caracas, 2014

16



A partir de mayo de 1998 se tuvo la encomienda específica de ofrecer resultados

políticamente atractivos a la brevedad. De esta forma, arribó al Infonavit un nuevo director general.

Las reformas de 1997 habían definido el perfil del Infonavit como una institución eminentemente

financiera, además, se había iniciado un proceso de modernización administrativa, a través de

nuevos esquemas de organización interna. Se tenían dos prioridades: reactivar la oferta de vivienda

de interés social como condición para elevar el otorgamiento de créditos y mantener la estabilidad

mejorando los principales indicadores de administración financiera (cartera vencida, fiscalización y

rendimientos de la subcuenta de ahorro) (González, 2006).

La estrategia que fundamentaba las reformas de 1997 fue en un principio basada en aspectos

financieros de la gestión tradicional de las organizaciones públicas; sin embargo, posteriormente, se

incorporaron ideas de la nueva gobernanza pública, para obtener los resultados esperados (Figura

4). Se modificaron principalmente cuatro ámbitos de la organización, el aspecto jurídico y

financiero fueron los preponderantes, pero el proceso de innovación también modificó elementos

gerenciales y organizacionales (Figura 4).

Los cambios organizacionales generados en un primer momento fueron principalmente en el

nivel estructural-funcional; sin embargo, cuando el Instituto comenzó a comunicarse y colaborar

con otras organizaciones públicas y privadas, se efectuó un cambio también en el ámbito relacional.

A continuación se desarrollan los cambios significativos.

En primer lugar, dentro del nivel estructural-funcional se consiguieron cambios en las

estructuras organizacional y decisoria, sistemas de planificación, dirección y evaluación, y en los

procesos operativos. El cambio de la estructura organizacional se efectúa como producto de los

procesos de modernización administrativa, a través de nuevos esquemas de organización interna.

Los cambios en la estructura decisoria se llevan a cabo, principalmente, por las modificaciones al

artículo 47 de la Ley del Infonavit y a las Reglas de otorgamiento de crédito, que facultaba al

Consejo de Administración para determinar periodos de inscripción mediante convocatorias

públicas para el otorgamiento de créditos a los trabajadores. En los sistemas de planificación y

evaluación se consolidaron cambios producto de la operación bajo criterios de eficiencia financiera,

que buscaba la consolidación y fortalecimiento del Instituto por medio de instrumentos de

planificación y evaluación.

El cambio en los procesos operativos se lleva a cabo principalmente por las reformas en el

ámbito financiero. Al sufrir modificaciones formales las reglas de otorgamiento de créditos, los

procesos administrativos debieron incorporar estos cambios. Los cambios en los manejos



Caracas, 2014

17

financieros como la suspensión de los descuentos para el mantenimiento de las unidades

habitacionales, la posibilidad de hacer aportaciones voluntarias a la subcuenta de vivienda y la

posibilidad de utilizar esta subcuenta como garantía para obtener crédito o cofinanciamiento con

entidades financieras, supusieron modificaciones en los procesos operativos. Adicionalmente, se

realizaron modificaciones en la administración financiera, que pretendía mantener la estabilidad y

mejorar los principales indicadores de administración financiera (cartera vencida, fiscalización y

rendimientos de la subcuenta de ahorro). Como último elemento del nivel estructural-funcional, en

el sistema de dirección se entendió la necesidad de instaurar un estilo de gestión, buscando alianzas

estratégicas con actores externos al Infonavit.

Precisamente, en el nivel relacional del cambio organizacional, se gestaron modificaciones en

los procesos de comunicación y la cooperación entre el Instituto y otras organizaciones relevantes.

Durante años, la fiscalización del Infonavit había sido deficiente, mínima o, en algunos casos,

inexistente. Gran parte de los empleadores no pagaban sus obligaciones patronales al Instituto. La

reforma de 1997 aumentó las facultades del Infonavit para determinar lo referente a las obligaciones

patronales incumplidas. En coordinación con el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), por

medio del SAR, se homologaron los criterios sobre la base y el límite salarial para determinar el

monto de las aportaciones, lo que permitió aumentar los ingresos por este concepto, como resultado

de la vinculación entre los sistemas de aportaciones de ambas instituciones. Para aumentar la

fiscalización, se contrató a personal externo para efectuar esta labor. La colaboración también se

realizó entre el Infonavit y otras entidades financieras, Administradoras de Fondos para el Retiro

(Afores) y aseguradoras (lo que posibilitó el cofinanciamiento, el uso de la subcuenta de vivienda

como garantía, compartir responsabilidades de coordinación y financiamiento de programas de

construcción, entre otros) (González, 2006).

Además, se establecieron vínculos de colaboración con los principales actores del sector de la

vivienda. Debido a que el Instituto abandonó las funciones de construcción, para centrarse en su

naturaleza financiera, era imprescindible reactivar el sector de la construcción de vivienda. Para

revertir el clima de desconfianza de los empresarios del ramo con el Infonavit, se firmó el

“Compromiso por la Vivienda”. El documento fue suscrito por el sector empresarial y el gobierno

(representado en el evento por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos). El “Compromiso

por la Vivienda” señalaba los mecanismos de cooperación entre promotores, proveedores e

industriales del ramo y el Infonavit; buscaba convencer a los empresarios para invertir, demostraba

(por medio de cifras y proyecciones) los márgenes de utilidad en el ramo y, señalaba los incentivos

y estímulos para catalizar la inversión necesaria. Por parte del Infonavit, el principal compromiso

era cumplir en tiempo y forma con lo ofrecido (González, 2006).

En términos generales, los efectos positivos de estas reformas fueron: 1) aumento en los

créditos otorgados, 2) aumento en la liquidez del Instituto y disponibilidad de recursos, 3) la

subcuenta de vivienda tuvo rendimientos reales del orden del 2%, 4) el crecimiento del PIB en la

construcción en 1999 fue de más 4.5% con respecto al año anterior (Figura 4). Las variables

contextuales también contribuyeron para generar estos resultados. Por un lado, el factor económico

permitió el aumento de los créditos otorgados y la planificación a mediano y largo pazos. En

particular, las variables macroeconómicas tuvieron un comportamiento benéfico: la economía

nacional presentaba un crecimiento económico moderado, una tasa de inflación con tendencia a la

baja que afectó las tasas de interés y, finalmente, había una tasa de interés interbancaria equilibrada.

Por otro lado, el factor político permitía cambios paradigmáticos. Después de las elecciones

federales de 1997, por primera vez en la historia, el Partido Revolucionario Institucional (PRI)

perdía la mayoría en la Cámara de Diputados. El nuevo escenario de gobierno dividido permitió una

“nueva dinámica de gobernabilidad en el país que cuestionaba la pertinencia de los esquemas

tradicionales de gestión de los actores gubernamentales para producir los resultados que demandaba

la sociedad” (González, 2006: 78).



Caracas, 2014

18

3.4 Reforma de 2001

A diferencia de los procesos de innovación anteriores que fueron generados por

modificaciones en la normatividad del Instituto, las reformas iniciadas en 2001 fueron detonadas

por el cambio de la alta dirección. La nueva administración tenía como objetivos: a) fortalecer

financieramente a la Institución, a través de una política de recuperación de cartera vencida, b)

mejorar los procesos de gestión y fiscalización del Fondo Nacional de Vivienda, c) aumentar el

financiamiento otorgado a los trabajadores, d) consolidar la independencia del Instituto, e) hacer

transparentes y eficientes los procesos internos (Moreno, 2006).

Los cambios generados en el Infonavit a partir de 2001 fueron integrales: partiendo de crisis

de eficiencia, eficacia y legitimidad; sustentando las reformas (implícita o explícitamente) en

postulados de la ciencia administrativa, la nueva gestión pública y la nueva gobernanza pública;

abarcando aspectos jurídicos, gerenciales, organizacionales, financieros, materiales y humanos;

materializando cambios estructural-funcionales, comportamentales y relacionales; y obteniendo

distintos efectos (Figura 5). El objetivo de las siguientes secciones es describir los procesos de

cambio generados por las innovaciones de 2001 en el Infonavit, utilizando el modelo analítico

propuesto.



3.4.1 Origen

Los procesos de innovación que se generaron con el cambio de la alta dirección del Infonavit

en 2001 responden a crisis de eficacia, eficiencia y legitimidad. La crisis de eficacia se generó

debido a que el Instituto no cumplía cabalmente con su naturaleza y funciones. Aunque el número

de créditos otorgados aumentó, ocho de cada diez correspondían a trabajadores que representaban

un menor riesgo crediticio, es decir, sólo el 20% de los créditos fueron asignados a trabajadores de

bajos ingresos. De igual manera, hasta antes de 2000, no se había incrementado la construcción de

viviendas de interés social.

Pese a las modificaciones normativas previamente emprendidas, el desempeño administrativo

y financiero del Infonavit presentaba oportunidades de mejora. La crisis de eficiencia en las

operaciones del Instituto, que contribuyó a emprender modificaciones en 2001, se fundamentó en la



Caracas, 2014

19

necesidad de enfocarse en las áreas sustantivas de la organización, hacer más eficientes y

transparentes los trámites y procesos y fortalecer las finanzas de la Institución.

La crisis de legitimidad fue generada por la desconfianza de los sectores representados en el

Instituto, los objetivos ambiciosos que fueron definidos y el contexto incierto, generado por la

alternancia partidista en el gobierno federal. En 2000 se efectuaron elecciones para renovar la

Presidencia de la República, este proceso fue evaluado favorablemente por observadores nacionales

e internacionales, y el resultado generó alternancia política en el Ejecutivo Federal por primera vez

en la época moderna del país. En términos generales, “el entorno en el que ocurrió la llegada del

nuevo equipo directivo estaba marcado por la desconfianza, las tensiones dentro y entre los sectores

representados en el Instituto y la incertidumbre sobre cómo los cambios políticos afectarían el

funcionamiento de la organización. A esto habría que añadir el enorme reto que significaba tener

que contribuir con un porcentaje mayoritario a la realización de las metas de vivienda planteadas

por el nuevo gobierno” (Cerdán ...[et al], 2006: 112).

3.4.2 Estrategias

Se definió una estrategia de transformación organizacional y las reformas fueron originadas

como un proceso de cambio incremental, mediante aproximaciones sucesivas (Cerdán ...[et al],

2006; Lindblom, 1992; Quinn y Voyer, 1997). La estrategia partía de la identificación de los

principios y valores organizacionales, la declaración de la misión y visión y el establecimiento de

los objetivos institucionales, y comprendía la planificación de largo plazo, una renovada orientación

social, el fortalecimiento financiero de la Institución, la innovación, eficiencia y calidad en el

servicios, la subcontratación, el cambio cultural y, posteriormente, el fortalecimiento de la

transparencia institucional (Cerdán ...[et al], 2006).

Como se verá al analizar detalladamente los niveles de cambio organizacional, las estrategias

de innovación diseñadas e implementadas se sustentaron en distintos enfoques de la administración

pública y tenían como objetivo generar cambios profundos en el Instituto, no sólo en los elementos

formales de su gestión, sino en los patrones de comportamiento y relación entre los miembros de la

organización y con otros actores externos.

La Tabla 3 presenta, de manera sucinta y sólo para ejemplificar, distintas innovaciones

organizacionales que pueden ser implementadas, considerando la estrategia en la que se basa y el

nivel de cambio organizacional que afecta, cuando las modificaciones implementadas tienen los

resultados esperados.

Tabla 3. Estrategias de innovación y niveles de cabio

Nivel del cambio

Estructural-funcional Comportamental Relacional

Est

rate

gia

de l

a i

nn

ov

ació

n

Reformas

burocráticas

Planificación, presupuesto,

procesos, regulación, nuevas

estructuras político-

administrativas

Formación de recursos

humanos, establecimiento de

código de conducta

Redefinición de roles y relaciones

entre los gobiernos local y central o

local y estatal

Nueva

Gestión

Pública

Reducción de jerarquías,

privatización, tercerización,

planeación estratégica,

reingeniería, benchmarking,

presupuesto por resultado,

gestión de la calidad

Pago por desempeño, sistemas

de incentivos, innovación en

las formas y cultura

organizacional, nuevos

patrones de liderazgo, cultura

empresarial

Enfoque centrado en el cliente,

tercerización, redes

intergubernamentales, sociedades

público privadas, gobierno

electrónico, consorcios

intergubernamentales, competencia

y vales (vouchers)

Nueva

Gobernanza

Pública

Estructuras y procesos

administrativos ad hoc, flujos de

información y comunicación,

coordinación, claridad en roles y

responsabilidades, mecanismos

de monitoreo

Liderazgo colaborativo,

capacidad administrativa y

social para gestionar relaciones

institucionales, habilidad para

construir y mantener relaciones

interpersonales

Rendición de cuentas, participación

democrática, sociedades público

privadas, control y evaluación social




Caracas, 2014

20

3.4.3 Ámbitos

Las reformas iniciadas en 2001 en el Infonavit son un ejemplo aleccionador de

modificaciones organizacionales integrales, que abarcan múltiples subsistemas de gestión, que

involucran distintos actores externos, públicos y privados, que no se basa en postulados

doctrinarios, sino que adecua soluciones particulares a sus necesidades. No sólo se modificaron

distintos instrumentos normativos al interior de la organización. Los cambios en la gestión del

Instituto, los problemas detectados y las amenazas potenciales sirvieron como insumo para

proponer posteriormente modificaciones jurídicas más amplias. Además, las reformas afectaron

todos los ámbitos de la gestión del Infonavit.

En el ámbito organizacional, como se detallará en los apartados siguientes, se modificó

profundamente la estructura y las funciones del Instituto. La gestión interna del Infonavit cambió,

adoptando prácticas que flexibilizaron sus operaciones y que aproximaron su desempeño al de

organismos financieros privados, sin olvidar su vocación social. En el ámbito financiero se

realizaron modificaciones profundas que fortalecieron los números de la Institución en los años

posteriores a la reforma. En el ámbito de los recursos materiales, se invirtió no sólo en generar

espacios físicos más adecuados para los miembros de la organización y para atender de mejor

manera a los derechohabientes que realizaban trámites personalmente en las oficinas de atención,

además, se inició un proceso de modernización y utilización intensiva de tecnología. Finalmente, las

innovaciones implementadas buscaron fortalecer los recursos humanos de la Institución y

profesionalizar su gestión.

3.4.4 Niveles de cambio

Debido a la complejidad en las reformas emprendidas en 2001 y a la multicausalidad en los

efectos, se han seleccionado algunas innovaciones relevantes implementadas en el Infonavit. Para

cada una, se describe el proceso causal que siguieron con base en el modelo analítico propuesto. En

términos generales, algunos cambios en el nivel estructural-funcional que impactaron los procesos

sustantivos de la organización fueron: flexibilización de la estructura, definición de áreas

sustantivas, estandarización, simplificación y transparencia de los trámites y procesos

(principalmente en el procedimiento de asignación de créditos), cambios en la gestión de los

recursos humanos, certificación en la norma internacional ISO 9001:2000 y modernización

tecnológica. Los cambios en el nivel comportamental fueron cambios simbólicos y establecimiento

de incentivos (basados en una gestión orientada a resultados). Finalmente, los cambios en el nivel

relacional se efectuaron por medio de mecanismos de gestión por redes, relación con otras

organizaciones y establecimiento de canales de atención para los derechohabientes. A continuación

se detallan cada uno de ellos.

A. Nivel estructural-funcional

Flexibilización de la estructura. La primera innovación que impactó el nivel estructural de

la organización fue la flexibilización del diseño organizacional. Los cambios efectuados permitieron

avanzar de una estructura mecánica a una estructura más orgánica (Culebro, 2000). Se efectuó un

proceso de diferenciación vertical generado por modificaciones en el perfil de la alta dirección y la

especialización de sus funciones.

La diferenciación horizontal se concretó por medio de la redefinición de las actividades

institucionales sustantivas y adjetivas. También se efectuó una diferenciación espacial,

consolidando las delegaciones estatales del Infonavit. La planificación estratégica permitió

considerar el desempeño en el largo plazo y ser flexible ante los cambios contextuales. En el control

interno, se mejoraron los mecanismos para fiscalizar los recursos y evaluar los programas. La

concentración del conocimiento dejó de estar centralizada en la alta dirección. Los flujos de

comunicación dejaron de ser verticales descendentes, para darse en forma horizontal, vertical y

transversa (tanto ascendente como descendente), además de mejorar la comunicación hacia el

exterior.

La necesidad de flexibilizar la estructura organizacional fue generada por una crisis de



Caracas, 2014

21

eficacia y eficiencia; se basó en postulados tanto de la administración pública tradicional como de la

nueva gestión pública y la nueva gobernanza pública; abarcó los ámbitos jurídico y organizacional,

aunque su diseño consideró también los otros ámbitos; implicó modificaciones en las estructuras

organizacional y decisoria. En concreto, los cambios en la estructura organizacional permitieron

tener una mayor especialización y concentrarse en las áreas sustantivas del Instituto, tener una

menor jerarquía, una mayor descentralización de la autoridad y un mayor control, al aumentar y

mejorar los canales de comunicación que permitieron el flujo de la información.

Definición de áreas sustantivas. En el aspecto funcional, el Infonavit necesitaba centrarse

en las dos actividades que por ley le corresponden: otorgar créditos a los trabajadores para la

adquisición de vivienda y ofrecer rendimientos de la subcuenta de vivienda para el retiro. La

institucionalización de tres áreas sustantivas sirvió para fortalecer financieramente al Infonavit y

aumentar su solvencia para otorgar créditos. El área de Recaudación fiscal se originó para mejorar

el cobro y administración de las aportaciones patronales (del 5 por ciento del salario de cada

trabajador) al Fondo Nacional de Vivienda. El área de Administración de cartera surgió a partir de

los problemas cartera vencida, debido al aumento del incumplimiento en los pagos de las

obligaciones crediticias por los trabajadores (que, en casos extremos, llevaba al abandono de las

casas ante la imposibilidad de pagar los compromisos adquiridos).

El área de Otorgamiento de crédito se centró principalmente en tres aspectos: primero, en

buscar fuentes internas y externas de recursos financieros recuperables para aumentar la oferta

crediticia; segundo, diversificar la oferta de créditos para la vivienda, de forma que los trabajadores

pudieran escoger uno a su medida; finalmente, en la simplificación administrativa y transparencia

del proceso de asignación de los créditos, protegiendo a los derechohabientes y acreditados contra

prácticas discrecionales y abusos. La definición de áreas sustantivas se originó por una crisis de

eficacia; es una estrategia basada en la administración pública tradicional; representó un cambio en

el ámbito jurídico y organizacional, que posteriormente debía impactar los ámbitos gerencial y

humano; modificó principalmente la estructura decisoria, el sistema de dirección y los procesos

operativos.

Estandarización, simplificación y transparencia de los trámites y procesos. Se mejoró el

sistema de asignación de créditos. Antes de las reformas de 2001, el proceso de asignación de

crédito iniciaba con la publicación de una convocatoria, seguida del registro (en plazos específicos)

de aquellos trabajadores que deseaban obtener un crédito, el sorteo para elegir a los beneficiarios no

se realizaba públicamente y los resultados se publicaban en periódicos de circulación nacional.

Este proceso generaba estrés organizacional en los periodos de registro y subutilización de

recursos el resto del tiempo, pésima atención al derechohabiente, establecimiento de cotos de poder,

discrecionalidad, opacidad, colusión entre servidores públicos e intermediarios y corrupción. En

1992, con la llamada Ley Aspe (Moreno, 2006), se habían eliminado paulatinamente las facultades

otorgadas a los líderes obreros y empresarios para asignar créditos y viviendas. Con una sólida base

financiera que permitía otorgar más créditos que los proyectados, desde finales de 2002

desaparecieron las convocatorias y se creó un sistema de inscripción permanente.

Utilizando distintas tecnologías de información y comunicación (teléfono, internet o módulos

de información del Infonavit), los trabajadores podían conocer la puntuación necesaria para adquirir

un crédito, el monto al que tenían derecho y el descuento mensual que representaría la obligación.

Asimismo, el trabajador puede elegir libremente la vivienda que cumplía con sus expectativas, en

ubicación y tamaño (considerando su capacidad crediticia). Además, las viviendas contaban con un

seguro de calidad y uno que las protege de desastres naturales. La estandarización y simplificación

de trámites y procesos sustantivos respondió a problemas de eficiencia y legitimidad, tocó los

ámbitos jurídico, gerencial, organizacional, material y humano; el cambio se llevó a cabo en las

estructuras organizacional y decisoria, los sistemas de dirección, planificación y evaluación,

procesos operativos y comunicación. Al modificar sustancialmente el proceso de otorgamiento de

créditos, se logró reducir los trámites, disminuir costos, aumentar la productividad, ofrecer mayor

certidumbre, transparentar las operaciones del Instituto y evitar espacios para la discrecionalidad y

la corrupción.



Caracas, 2014

22

Cambios en la gestión de los recursos humanos. En la gestión de los recursos humanos

también se realizaron cambios significativos. Para hacer más eficientes las operaciones del

Infonavit, se automatizó la nómina y se establecieron políticas de administración del personal. Se

creó un catálogo de competencias y conocimientos, permitiendo orientar las acciones de planeación

de recursos humanos, selección, reclutamiento, promoción, evaluación de desempeño, formación y

desarrollo profesional. Se diseñó un tabulador sindical simple y un esquema de formación orientado

a desarrollar las capacidades que permitieran desempeñarse en cualquier área del Infonavit. El

personal de la Institución ha sido capacitado permanentemente. En la revisión contractual de 2005,

en colaboración con el sindicato, se modernizó el contrato colectivo, negociando el aumento salarial

por los siguientes cinco años y otorgando seguro de gastos médicos mayores y menores para todos

los trabajadores del Instituto y sus dependientes económicos.

Para promover el trabajo en equipo, la mejora continua y la eficiencia de los procesos, se

diseñaron Unidades Estratégicas de Alto Nivel de Rendimiento (UERS). Las UERS fueron grupos

de trabajo que se reúnen cada tres meses para establecer compromisos y metas, asegurar la

coordinación transversal de las actividades, fortalecer el trabajo en equipo y cimentar una cultura de

servicio. Las UERS estaban compuestas por personal de distintas unidades, que por medio de la

discusión grupal bajo técnicas de recopilación de opiniones, intercambian puntos de vista,

establecen objetivos y metas operativas y diseñan planes de acción para la mejora permanente

(Cerdán ...[et al], 2006; Moreno, 2006). La creación de las UERS permitió el trabajo en equipo, la

búsqueda deliberativa de soluciones y la implementación colaborativa de acciones.

Las modificaciones en el sistema de gestión de recursos humanos fueron originadas por

carencias en la eficacia y eficiencia; se basó en postulados de la administración pública y la nueva

gestión pública; se afectaron componentes gerenciales, organizacionales y humanos; el cambio

impactó las estructuras organizacional y decisoria, sistemas de planificación, dirección y

evaluación, procesos operativos y cultura organizacional.

Certificación en la norma internacional ISO 9001:2000. Como parte del proceso de

modernización del Infonavit, el 90% de los procesos de la institución fueron certificados en la

norma internacional ISO 9001:2000 (Moreno, 2006). El establecimiento del sistema de gestión de la

calidad y la certificación de los procesos organizacionales en la norma ISO 9001:2000 se originó

por una crisis de eficacia y eficiencia; esta reforma se basó en los postulados de la nueva gestión

pública; implicó los ámbitos gerencial, organizacional, financiero, material y humano; el cambio se

efectuó en la estructura decisoria, los sistemas de planificación, dirección y evaluación, procesos

operativos, liderazgo, cultura organizacional y comunicación. La certificación de los procesos

institucionales contribuyó en la estandarización de las operaciones del Infonavit, fortaleció la

orientación al cliente, mejoró los servicios otorgados y la satisfacción de las expectativas de los

derechohabientes, permitió la optimización de recursos materiales, mejoró el clima organizacional,

impactó en la mejora de la comunicación interna y con el exterior, entre muchas otras ventajas.

Modernización tecnológica. Se concretaron distintas estrategias como parte del proceso de

modernización tecnológica. La infraestructura tecnológica se encontraba distribuida

inadecuadamente en las distintas áreas del Infonavit. Como primera medida, se adquirieron 700

computadoras personales para otorgárselas a los empleados operativos y sindicalizados, así las

tecnologías de la información dejaron de ser un privilegio, para convertirse en una herramienta

indispensable para el trabajo. Todo el personal de la institución cuenta con una computadora de

escritorio con acceso a internet. Además, cada proceso sustantivo se fortaleció a partir de un sistema

informático particular, permitiendo homologar criterios de operación, aumentar la capacidad de

procesamiento de información, asegurar la secuencia correcta de actividades, facilitar el

seguimiento y evaluación de resultados.

Para fortalecer las actividades de Fiscalización se adquirió el sistema CRM (Costumer

Relationship Management) y, posteriormente, el PSCD (Public Sector Collections and

Disbursement). Para el proceso de Otorgamiento de crédito, se utilizó el modelo OCI (Sistema de

Otorgamiento de Crédito del Infonavit) que permitía homologar procedimientos, automatizar

actividades y hacer reportes de resultados. Para la Administración de cartera se compró el ALS



Caracas, 2014

23

(Advance Loan System), que permite tener información en línea en las oficinas centrales y

delegaciones, con el fin de controlar adecuadamente los créditos para su bursatilización. Además,

para asegurar la interconexión se adquirió un paquete de administración de la marca SAP R3 (que

facilitó la integración contable y presupuestal, la planificación y la administración de recursos

humanos) (Cerdán ...[et al], 2006). La modernización tecnológica se originó como estrategia para

incrementar la eficiencia; se basa en postulados de la nueva gerencia pública; implica

modificaciones en el ámbito material y humano; el cambio se efectuó en los procesos operativos y

la cultura organizacional.

B. Nivel comportamental

Los cambios comportamentales en una organización generalmente son iniciados y

promovidos por la alta dirección. Ward (2004) afirma que existen tres formas en que es posible

detonarlos: mediante un discurso racional, utilizando la coerción o por medio del convencimiento.

Los cambios impuestos rara vez funcionan, por lo que la estrategia óptima para impulsar y adoptar

los cambios es por medio de una combinación adecuada de acciones de cada grupo. Por lo menos,

la experiencia del Infonavit demuestra su pertinencia.

Cambios simbólicos. Los cambios comportamentales fueron detonados por cambios

simbólicos de la alta dirección. “Los símbolos son objetos, actos, relaciones o formaciones

lingüísticas que se establecen ambiguamente para una multiplicidad de significados, evocan

emociones e impulsan a los individuos a actuar” (Pettigrew, 1979: 574). En concreto, en el

Infonavit se establecieron valores institucionales, se adoptaron esquemas de liderazgo participativo

más abierto (o coaching), se redujeron las funciones políticas de la alta dirección, se tuvo

continuidad, se eliminó la visión patrimonialista, se publicitaron las declaraciones patrimoniales de

la alta dirección, se transparentó el manejo de los recursos, se redujo el staff del Director General,

se modificó el lenguaje y discurso del Infonavit, se mejoró la comunicación entre la alta dirección y

los empleados sindicalizados, se otorgaron mayores responsabilidades y participación de los

empleados sindicalizados, además, se fomentó la pertenencia, solidaridad, orgullo e identidad con la

institución.

Antes de 2001, el Infonavit se caracterizaba por poseer formas burocráticas típicas del sector

público mexicano: las relaciones se encontraban altamente formalizadas, existía una distancia

infranqueable entre los jefes y los subordinados, la comunicación era unidireccional, las acciones de

los subordinados se encontraban supeditadas a las indicaciones de los jefes, el desempeño se

enfocaba en el cumplimiento de normas y procedimientos, existía una baja orientación a resultados,

existía una arraigada visión patrimonialista del servicio público, entre muchas otras.

Al iniciar la administración encabezada por Víctor Manuel Borrás Setién, el perfil de la alta

dirección cambió. El nuevo Director General “no llegó con un grupo de colaboradores ya

conformado, sino que poco a poco creó un equipo de trabajo que combinaba personas que ya

laboraban en el Instituto y jóvenes profesionales de áreas como finanzas, riesgo, tecnología, entre

otras, provenientes también del sector privado” (Cerdán ...[et al], 2006: 113). La renovación del

personal se dio paulatinamente, respetando la trayectoria y el mérito de algunos funcionarios que

tenían experiencia en el Infonavit y que pudieron ser promovidos a cargos de mayor

responsabilidad. La profesionalización de la alta dirección y su desapego por utilizar al Instituto

para fines ajenos a los propiamente financieros, permitió abandonar paulatinamente la politización

del Infonavit y enfocar las energías organizacionales en sus funciones sustantivas.

Sin embargo, existía escepticismo y resistencia al cambio, principalmente entre los

empleados sindicalizados, por lo que se diseñaron programas de jubilación y retiro voluntarios. Con

estos programas, algunos trabajadores del Infonavit que no compartían las ideas del cambio, que

percibían en las modificaciones una amenaza o que tuvieron la oportunidad para adelantar su

proceso de jubilación, salieron del Instituto1. La alta dirección fue el catalizador del cambio,

comprometiéndose con la reforma, adoptando los nuevos principios institucionales y difundiéndolos

1 Entrevista con Vicente Pablo Rodríguez Woog, 29 de abril de 2009.



Caracas, 2014

24

al resto de los empleados. El nuevo perfil profesional de la Institución permitió la adopción y

compromiso con los nuevos valores, misión, visión y objetivos institucionales.

Un cambio en el lenguaje institucional fue abandonar las denominaciones “personal de base”

y “personal de confianza”. Aunque pudiera resultar retórico y demagógico, se argumentó que todo

el personal de la institución era de confianza, la única diferencia era que éste podía estar

sindicalizado o no sindicalizado. Así, se utilizaron estas dos denominaciones: personal

sindicalizado, para referirse al personal operativo de base, y personal no sindicalizado, para referirse

a los funcionaros públicos del nivel estratégico. El personal sindicalizado tampoco estaba

compuesto por “subordinados”, a partir de 2001, eran llamados “colaboradores” (Cerdán ...[et al],

2006; Moreno, 2006).

Un acto que permitió difundir el nuevo enfoque de gestión fue la reducción del staff del

Director General. Antes del arribo de Borrás Setién al Infonavit, el cuerpo de asistentes, asesores y

secretarias que los directores generales tenían a su cargo era amplio. De acuerdo con Víctor

Eduardo Pérez Orozco2, quien en 2001 fungió como secretario particular de Borrás Setién, después

de las modificaciones realizadas, el Director General solamente conservó a dos de sus secretarias,

incorporando a los miembros del staff en distintas áreas del Infonavit. Así, se mejoró la

comunicación con los subdirectores generales, debido a que se realizaba directamente con el

Director General, sin que mediara ningún asesor o secretario particular.

Por años, era una idea compartida aunque no comprobable, el hecho de que los altos

funcionarios del Infonavit, por medio de prácticas alejadas de principios éticos, aumentaban su

patrimonio personal de forma cuantiosa. El Instituto era percibido como un medio para adquirir

utilidades extraordinarias por medio del tráfico de influencias, la corrupción y el intermediarismo.

A partir de 2001, los altos funcionarios de la institución, se preocuparon por realizar un manejo

transparente de los recursos del Infonavit, además, por realizar y publicar sus declaraciones

patrimoniales de forma anualizada. Acciones de este tipo han permitido hacer congruentes los actos

de los altos funcionarios con los nuevos valores institucionales.

En sus primeros dieciséis años, de 1972 a 1988, el Infonavit sólo había tenido dos directores

generales; sin embargo en los siguientes trece años; de 1988 a 2001, el Instituto tuvo nueve.3 La

falta de continuidad de la alta dirección impidió generar una relación de confianza. La falta de

profesionalización permitió, hasta antes de 2001, que el Instituto fuera un “trampolín político”,

donde los directivos no se comprometían con el Infonavit y buscaban rentabilidad personal en el

corto plazo. Los empleados sindicalizados sentían que la alta dirección no apotraban soluciones sino

problemas, inconvenientes que ellos tendrían que solventar, debido a que los funcionarios no

sindicalizados abandonaban rápidamente la Institución. La continuidad en la administración de

Borrás permitió generar certidumbre y confianza en las relaciones entre sindicalizados y no

sindicalizados.

Se adoptó un nuevo estilo de liderazgo participativo (o coaching) más abierto, que permitía la

participación de todos los niveles de la estructura organizativa, logrando un ambiente más

horizontal y amable. Se respetaban y consideraban las opiniones, lo que permitió asegurar la

colaboración, generar confianza, estrechar la comunicación y las relaciones y alcanzar las metas

establecidas. Se otorgaron mayores responsabilidades a los trabajadores sindicalizados, mientras en

paralelo se les dotaba de habilidades que permitieran cumplir con las nuevas funciones. Sin duda,

“el liderazgo del director general [fue] uno de los componentes centrales para entender la dinámica

del cambio en el Infonavit” (Cerdán ...[et al], 2006: 124).

2 Entrevista con Víctor Eduardo Pérez Orozco, 16 de abril de 2009. 3 Los directores del Infonavit han sido: Jesús Silva-Herzog Flores (mayo de 1972 a diciembre de 1976), José Campillo

Sáenz (diciembre de 1976 a diciembre de 1988), Emilio Gamboa Patrón (diciembre de1988 a enero de 1991), Gonzalo

Martínez Corbalá (enero a octubre de 1991), José Juan de Olloqui y Labastida (octubre de 1991 a abril de 1993), José

Francisco Ruíz Massieu (abril de 1993 a mayo de 1994), Alfredo Phillips Olmedo (mayo a diciembre de 1994), Arturo

Núñez Jiménez (diciembre de 1994 a marzo de 1995), Alfredo del Mazo González (abril de 1995 a febrero de 1997),

Óscar J. Joffre Velázquez (marzo de 1997 a abril de 1998), Luis de Pablo Serna (mayo de 1998 a enero de 2001), Víctor

Manuel Borrás Setién (enero de 2001 a diciembre de 2012) y Alejandro Ismael Murat Hinojosa (diciembre de 2012 a la

fecha).



Caracas, 2014

25

Otra de las estrategias para lograr mayor cercanía de la alta dirección con el personal

sindicalizado fue la interacción y comunicación directa del Director General con todo el personal de

la Institución, tanto de las oficinas centrales como de las delegaciones estatales. Se creó el

“Programa Café con el Director”, en el que el Director General tenía reuniones informales con los

trabajadores sindicalizados y no sindicalizados, para atender y discutir sus preocupaciones. Hasta

2006, se habían realizado 90 charlas informales con 2,397 empleados sindicalizados y no

sindicalizados (Moreno, 2006).

Se realizaron esfuerzos para cambiar la visión patrimonialista por un sentido de pertenencia,

solidaridad e identidad con la institución. En este aspecto contribuyeron diversos cursos y talleres.

De 2001 a 2003 se impartieron 65 cursos de transformación cultural en los que se compartía la

misión, visión, valores, objetivos y táctica, a los que asistieron 2,167 participantes (Moreno, 2006).

En términos generales, los cambios en el estilo gerencial de la alta dirección contribuyeron a

obtener otras modificaciones importantes. El rol de la alta dirección cambió y su papel se alejó de la

concepción tradicional del funcionario público, para acercarla a la idea de gerentes públicos. Pese a

que la función administrativa se basa en preceptos legales, la función de los gerentes públicos debe

trascender dichos preceptos, sin violentarlos. De igual manera, la labor del gerente público

trasciende la exclusividad de aspectos técnicos, debido a que la gestión pública opera en un

contexto con múltiples actores (organizacionales e individuales), que tratarán de incidir en el

ejercicio público para satisfacer sus demandas, intereses o expectativas.

El gerente público debe ser un estratega, no sólo un técnico: debe diferenciar las condiciones

de los problemas, ser innovador, analizar la viabilidad de las políticas y programas a su cargo,

generar los escenarios para incrementar su viabilidad, facilitar los procesos de deliberación,

negociación y consenso, generar acuerdos entre actores con intereses disímiles y considerar en todo

momento a la ciudadanía (Barzelay, 1998; Lynn, 1996; Moore, 1998). En el nivel comportamental,

los cambios simbólicos se originaron por una crisis de eficacia; los cambios se basaron en los

postulados de la nueva gestión pública; las modificaciones implicaron los ámbitos jurídico,

gerencial y organizacional; los cambios se dieron en la estructura decisoria, sistema de dirección,

liderazgo y cultura organizacional.

Gestión orientada a resultados. Además de los cambios simbólicos generados por la alta

dirección, se lograron cambios comportamentales por medio de la incorporación de elementos de la

gestión orientada a resultados. Se modificó el esquema de compensación, tanto para el personal

sindicalizado como para el no sindicalizado, teniendo una estructura salarial fija y otra variable,

asociada a la compensación del desempeño.

La gestión por cumplimiento de metas ha permitido medir, reconocer y remunerar la

contribución individual a la organización. Semestralmente se definen metas por áreas e

individuales. Si las metas son cumplidas y los objetivos alcanzados, se otorgan bonos y

compensaciones variables, que para algunos servidores públicos sindicalizados representa más que

el propio sueldo base.

En caso de no ser alcanzadas las metas individuales en un periodo semestral, se tiene otro

periodo de la misma duración para mejorar el desempeño y obtener los resultados. De no alcanzar

las metas establecidas en dos periodos semestrales, las sanciones a los servidores públicos pueden

llegar hasta la separación de su cargo. El cumplimiento de las metas, al ser parte del expediente de

cada trabajador, también es un incentivo para los empleados que desean recibir promociones a

cargos con mayor responsabilidad. El establecimiento de incentivos, bajo un esquema de gestión

orientada a resultados, se originó como parte de las crisis de eficacia y eficiencia; se basa en los

postulados de la nueva gerencia pública; afecta los ámbitos gerencial, organizacional y humano de

la organización; el cambio se efectuó en los sistemas de planificación y evaluación, procesos

operativos, liderazgo y cultura organizacional.

C. Nivel relacional

El enfoque basado en las teorías de las relaciones humanas, aplicado a la ciencia

administrativa, permite enfocarse no sólo en el individuo, sino en las relaciones que entre ellos se



Caracas, 2014

26

producen. Retomando una metáfora fisiológica, se pone énfasis en las neuronas, pero también en los

axiomas. Tanto en las relaciones neuronales que se establecen en el cerebro, como en las relaciones

interpersonales que se establecen en las organizaciones, la diferencia cualitativa radica en los

vínculos y la fortaleza de ellos. Vínculos estrechos y colaborativos permitirán una mayor sinergia y

conexión entre las distintas funciones administrativas. De igual manera, vínculos más sólidos con

otras organizaciones y actores externos generarán sinergias para alcanzar los objetivos

institucionales.

Gestión por redes. En materia de adaptación y relación con el medio, aunque las

condiciones contextuales eran estables, principalmente en materia macroeconómica; al interior del

Instituto se crearon los mecanismos financieros para encarar dificultades y escenarios no previstos.

Con respecto al control interno, se pasó de un esquema jerárquico a una gobernanza en redes

(Cerdán ...[et al], 2006; Méndez, 2006). Es decir, se transitó de un esquema de gobierno basado en

la autoridad y las órdenes directas a un modelo de organización en el que las decisiones son

descentralizadas y existe participación de actores y grupos externos a la organización. Este modelo

de gestión impactó también los rubros de concentración del conocimiento y flujos de comunicación.

La comunicación intraorganizacional y con el exterior dejaron de ser verticales y unidireccionales,

para ser numerosas, latentes, tanto ascendentes como descendentes, hacia el exterior y al interior.

Relación con otras organizaciones. Desde 1992, cuando el Infonavit abandonó las

funciones de construcción para enfocarse en el fortalecimiento financiero y el otorgamiento de

créditos, se entendió la necesidad de colaboración entre el Instituto y otros agentes externos. En

1999, la firma del “Compromiso por la Vivienda” permitió vincular de forma más colaborativa al

sector de la construcción con el gobierno y el Infonavit.

Sin embargo, las alianzas necesarias para afrontar el déficit de vivienda debían ser mayores.

Un elemento que modificó la relación que el Infonavit tenía con otros organismos de vivienda en el

ámbito nacional fue la creación, el 26 de julio de 2001, de la Comisión Nacional de Fomento a la

Vivienda (Conafovi). La Conafovi es un organismo desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo

Social, responsable de establecer y dirigir la política de vivienda, impulsando mecanismos para

instrumentar y coordinar su ejecución. Así, debe existir comunicación y colaboración estrecha entre

los organismos de vivienda de cobertura nacional, como el Infonavit, el Fondo de Operación y

Financiamiento Bancario a la Vivienda (Fovi), el Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (Fovissste) y el Fondo Nacional de Habitación

Popular (Fonhapo) (Moreno, 2006).

El 31 de agosto de ese mismo año, se crea el Consejo Nacional de Vivienda, para publicitar

las inquietudes de distintos actores sociales (trabajadores, gobierno federal, sector empresarial,

institutos administradores de los fondos federales, gobiernos estatales y municipales, organismos

estatales e instituciones académicas) y poder ofrecer asesoría en materia de vivienda al Ejecutivo

Federal. En 2002, se firmó en Yucatán el primer Convenio de Fomento a la Vivienda Infonavit, que

comprometía al gobierno estatal, los municipios, los sectores laboral y patronal, y las empresas de

construcción para impulsar la edificación de viviendas económicas (Moreno, 2006).

La cooperación del Infonavit con otras organizaciones permitió consolidar un sistema de

alianzas estratégicas, traducido en una gestión por redes. El Infonavit ha podido ampliar su

capacidad de operación y servicio con la colaboración y subcontratación (outsourcing) de

organizaciones externas especializadas y proveedores de servicios que participan en el proceso de

crédito. El Infonavit es un caso destacado de subcontratación en el que participan aproximadamente

dos mil notarios públicos, 11 instancias de valuación inmobiliaria, 57 despachos de cobranza de

cartera vencida, 1,597 desarrolladores, 315 empresas verificadoras de obra y mil proveedores de

bienes y servicios. Participan aproximadamente 19 mil personas (Moreno, 2006). Entre los

resultados de la gestión por redes destaca el fortalecimiento financiero del instituto a través de la

recuperación de la cartera vencida y una mayor actividad de fiscalización, lo que ha permitido

ofrecer mayores oportunidades para adquirir un crédito para la vivienda.

Además, el Instituto ha mantenido una relación colaborativa y de apoyo recíproco con el

sindicato, lo que permitió emprender las reformas necesarias para aumentar la eficiencia financiera



Caracas, 2014

27

y operativa. Los resultados del Infonavit, su solvencia, capacidad técnica y la prudencia para

conducirse en materia crediticia han generado confianza y permitido la colaboración con

instituciones privadas para otorgar créditos para la vivienda (por montos mayores) a los

trabajadores de mayores ingresos. Asimismo, la transparencia y eficiencia en la gestión del

Infonavit han aumentado la confianza de la ciudadanía y derechohabientes en el Instituto,

demostrando que para obtener resultados es necesaria la cooperación, no simplemente el ejercicio

de la autoridad.

En materia de otorgamiento de crédito, se buscó aumentar las fuentes de financiamiento,

diversificar la oferta crediticia y mejorar los medios para su otorgamiento. En 2001, comenzaron a

operar las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (Sofoles), que permitieron aumentar el

financiamiento para los trabajadores con ingresos mayores.

Ese mismo año, se constituyó la Sociedad Hipotecaria Federal, que permitió otorgar créditos

y garantías del gobierno federal para administrar el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario

a la Vivienda (Fovi) e impulsar los mercados hipotecarios primario y secundario. Así, en 2004, el

Infonavit emitió Certificados de Vivienda de Interés Social (Cedevis)4, marcando el inicio en

México del mercado de capital hipotecario secundario. Se diversificó la oferta del crédito. Aunque

el 78 por ciento de los derechohabientes tienen ingresos menores a cuatro salarios mínimos,

también se buscó ofrecer servicios y créditos para los trabajadores con mayores ingresos. Así, la

oferta iba desde los créditos económicos Infonavit para viviendas con un costo menor a 117 salarios

mínimos (poco más de ciento setenta mil pesos) hasta apoyo Infonavit, donde el crédito es

financiado cien por ciento por un banco o Sofol para adquirir vivienda por un valor de 1230 salarios

mínimos (más de un millón setecientos cincuenta mil pesos).

Para emitir los certificados bursátiles, el Infonavit necesitó la calificación de una agencia

internacional. Standard & Poor’s fue la encargada de examinar al Instituto, otorgándole la

calificación, a escala nacional, de “mxAAA/mxA-1+” (Cerdán ...[et al], 2006). Esta calificación de

excelencia responde a la capacidad de generación de ingreso del Infonavit, a sus fuertes flujos de

efectivo y sus procedimientos prudentes de administración del riesgo. Además, la calificación

demuestra la confianza en la gestión financiera y operativa del Instituto. Así, la transparencia se

volvió indispensable para operar en términos del mercado y un prerrequisito para alcanzar a colocar

certificados en el mercado hipotecario secundario.5

Canales de atención para los derechohabientes. Para atender a los distintos actores

involucrados se creó un sistema de canales de atención. Antes de 2001, existía poca claridad e

información de los requisitos y procedimientos para realizar un trámite, lo que generaba visitas

frecuentes a las oficinas y filas que ocasionaban la pérdida de un día laboral. Se tenía un sistema de

comunicación telefónica, cuya capacidad instalada era limitada y la posibilidad de acceder a

información personal por medio de internet; sin embargo, era necesario que el sindicato

proporcionara una clave de acceso, permitiendo así, el manejo discrecional de este medio.6

A partir de 2001, con el sustento de la actualización tecnológica en el Infonavit, se diseñan y

fortalecen distintos canales de atención. En 2005, se creó la Coordinación de Canales de Atención

para unificar los mecanismos de atención masiva para los derechohabientes y acreditados del

Instituto. Así, la atención personalizada se da por medio de los Centros de Servicios Infonavit

(Cesis) y se han consolidado tres canales alternos de comunicación con el derechohabiente:

Infonatel (servicio de atención telefónica que permite conocer el puntaje del trabajador e informa de

las condiciones de los créditos), los kioscos Infonavit (módulos con terminales electrónicas en línea,

ubicados en espacios de amplia afluencia, como centros comerciales y palacios municipales, donde 4 Los Cedevis son “títulos de valor emitidos en el mercado de valores por un fideicomiso, cuyo pago futuro está

respaldado por los flujos que generará el portafolio de créditos que Infonavit cede a dicho fideicomiso emisor, a cambio

de recursos pagados por los inversionistas” (Cerdán ...[et al], 2006: 211). Así, debido a la buena calidad de los activos

crediticios del Infonavit, el Instituto no tiene que esperar veinte años para recuperar sus créditos, existen inversionistas

dispuestos a otorgar en el presente el monto de los créditos otorgados, mediante un intermediario financiero (el

fideicomiso), con la certeza de que a cambio recuperará en el futuro su inversión con una tasa de retorno competitiva. 5 Entrevista con Vicente Pablo Rodríguez Woog, 29 de abril de 2009. 6 Entrevista con Vicente Pablo Rodríguez Woog, 29 de abril de 2009.



Caracas, 2014

28

es posible consultar información relativa al crédito) y el portal de Internet (principal medio de

difusión) (Moreno, 2006).

Asimismo, se han empleado otros medios para informar al derechohabiente, como el

Infomóvil (vehículo equipado con terminales en línea que permiten la comunicación con los

derechohabientes y acreditados al ubicarse en las inmediaciones de los lugares donde laboran) y los

mensajes de texto en teléfonos celulares.7

Los procesos de innovación organizacional que impactaron el nivel relacional del Infonavit

se generaron por crisis de eficacia, eficiencia y legitimidad; se basaron en ideas tanto de la nueva

gestión pública como de la nueva gobernanza pública; abarcaron los ámbitos jurídico, gerencial y

organizacional; el cambio se manifestó en las estructuras organizacional y decisoria, los sistemas de

dirección y evaluación, procesos operativos, liderazgo y cooperación.

3.4.5 Efectos

Como se ha descrito en los apartados anteriores, los efectos generados por las reformas

integrales iniciadas en 2001 son extensos. Cada innovación organizacional generó efectos diversos,

pero con respecto a las funciones sustantivas de la organización, los resultados más destacados son:

aumento de la participación del Infonavit en el mercado hipotecario (del 42% en 2001 pasó al 62%

en 2006), se duplicaron sus ingresos, la cartera vencida bajó a menos de la mitad, se multiplicaron

por cinco los ingresos por fiscalización, se otorgó un mayor número de créditos y se dio énfasis a la

atención al cliente (Moreno, 2006). La mejora en el desempeño del Instituto en este periodo se debe

a las reformas emprendidas en toda la organización. Parte del éxito financiero se debió también a

las variables contextuales. Las condiciones macroeconómicas estables (baja inflación y estabilidad

en las tasas de interés) permitieron la planificación a largo plazo en materia de finanzas e

inversiones.

3.4.6 Entorno y actores relevantes

En los apartados anteriores se ha destacado el contexto en el que se desarrollaron las

modificaciones del Infonavit durante estos años. En términos generales, en el ámbito político, la

alternancia en el Ejecutivo Federal representaba el riesgo de lo desconocido, pero también la

oportunidad de aprovechar la legitimidad que generaban procesos electorales transparentes. En el

ámbito económico, los principales indicadores macroeconómicos indican estabilidad en la

economía mexicana en el periodo. Por su parte, las relaciones de colaboración entre el Infonavit y

otros actores públicos y privados a partir de las reformas de 2001 podrían ser objeto de un análisis

exhaustivo. En términos generales, con base en los cambios señalados en los apartados previos, es

posible apreciar los procesos de comunicación y cooperación con distintos actores externos, que

favorecieron el logro de los objetivos organizacionales previamente definidos. Las relaciones

colaborativas no sólo se efectuaron con los organismos gubernamentales con los que tiene la

obligación legal de vincularse. Además, se generaron sinergias productivas con el sindicato de

trabajadores de la Institución, las empresas que integran el sector de la construcción y las

organizaciones contratadas para efectuar distintas funciones. Las innovaciones implementadas

pueden representan un ejemplo de relaciones complejas entre los sectores gubernamental, privado y

social.

3.5 Para la agenda de investigación: reformas jurídicas de 2005 (y posteriores) y crisis

financiera de 2008

En 2009, se hizo público que durante los años 2005 y 2006, el Infonavit vendió parte de su

cartera vencida (a un costo que no rebasaba el 20% del valor real de la deuda) a empresas o

despachos privados dedicados a recuperar créditos hipotecarios por vías legales (Méndez, 2009;

Valdez, 2009). Teniendo como respaldo legal las reformas a la Ley del Infonavit realizadas en

2005, el Instituto tomó la decisión de diversificar los mecanismos para realizar la cobranza de la

7 Entrevista con Víctor Eduardo Pérez Orozco, 16 de abril de 2009.



Caracas, 2014

29

cartera vencida de aquellos créditos que no se encontraban al corriente con sus pagos. En julio de

2005 se lanzó el programa “Cobranza social”, que permitió reestructurar la deuda de los morosos o

acordar nuevas condiciones de pago, con el objetivo de proteger el patrimonio inmobiliario de los

derechohabientes. Como parte de un cambio en la cultura financiera, las labores del área de

cobranza del Instituto también permitieron fomentar y exaltar la cultura de pago. Se mejoró la

calidad del portafolio hipotecario, se dio un trato digno y respetuoso al acreditado, se sustituyeron

cobradores por asesores en préstamos hipotecarios (otorgando soluciones, no sólo cobrando

deudas), encontrando arreglos administrativos antes de recurrir a mecanismos legales (Cerdán ...[et

al], 2006; Moreno, 2006).

Además de los mecanismos de cobranza ordinaria, cobranza social y reestructuración de las

deudas no cubiertas de los acreditados con voluntad de pago, el Instituto contrató los servicios de

despachos expertos en el cobro de adeudos, con lo que amplió su capacidad administrativa sin

incurrir en los costos asociados a infraestructura, recursos materiales y humanos. Sin embargo,

también realizó la cesión onerosa de cartera vencida a privados, que utilizaban métodos coercitivos

para realizar el cobro de la deuda o su reestructuración. Desde 2009, los derechohabientes pudieron

ampararse para evitar que el Infonavit vendiera su deuda a otra institución pública o privada

(Méndez y Pérez, 2009). Durante 2010 y 2011 se realizaron debates legislativos para modificar la

Ley del Infonavit, con el propósito de prohibirle explícitamente al Instituto la venta de deuda a

terceros. Aunque se aprobaron modificaciones legislativas en la Cámara de Diputados (Méndez y

Garduño, 2011), las discusiones no proliferaron en la Cámara de Senadores y al final las

modificaciones legales no se materializaron.

En 2012, se llevó a cabo una resolución judicial que reconoció finalmente que el Infonavit no

está legalmente facultado para ceder los créditos para vivienda que otorga, debido a que su función

social no es compatible con estas acciones y es derecho de los derechohabientes que solicitaron un

crédito con la Institución que ésta sea la encargada de cobrar su adeudo en los términos estipulados

por ambas partes en el momento de formalizar el crédito hipotecario (Castillo, 2012). Finalmente,

las reformas a la Ley del Infonavit publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 19 de marzo

de 2014, integran en el texto jurídico que rige la Institución, el concepto de “cobranza social”, por

lo que la recuperación de la cartera vencida debe hacerse sin olvidar los objetivos sociales (Ballinas

y Becerril, 2013).

Es importante recordar el contexto económico nacional y mundial durante estos años, para

entender la situación financiera por la que atravesaba el Instituto. En septiembre de 2008 se originó

una de las crisis económicas y financieras más severas de las últimas décadas. La combinación de

múltiples factores macroeconómicos, incentivos perversos en instituciones financieras y de una

“burbuja” en el mercado de bienes raíces, fueron los detonantes de esta crisis.

La presente investigación no tiene el objetivo de explicar las causas, documentar los procesos

o analizar los efectos de esta crisis; sin embargo, es relevante reconocer que la desaceleración y

recesión de la economía mundial afectó severamente el desempeño de la economía mexicana.

Durante estos años se contrajo el sector productivo nacional, se desaceleró la actividad productiva y

aumentó el número de personas en edad productiva sin empleo. Además, la construcción de

viviendas alejadas de los centros urbanos ha ocasionado que en los últimos años se incrementó el

número de viviendas desocupadas, a la par del aumento de deudores que perdieron su empleo o no

tienen los medios suficientes para pagar la deuda adquirida (Ramírez, 2014; Tapia, 2013).

Además, como resultado de la transición en la administración federal en 2012, la alta

dirección del Instituto cambió después de doce años de permanencia. De esta manera, los retos que

ha enfrentado el Instituto durante los últimos años se han magnificado debido a la complejidad e

inestabilidad del contexto. Los procesos de innovación y cambio originados en el Infonavit durante

estos años y la evaluación profunda de los efectos positivos y negativos que se han generado

deberán ser objeto de futuros análisis.



Caracas, 2014

30

4. Alcances y limitaciones del modelo

El modelo de análisis para las innovaciones en organizaciones públicas que se propone en la

presente investigación es útil para documentar, evaluar y comparar distintas experiencias. El grado

de detalle del análisis dependerá de la información disponible. La pretensión del modelo es ser útil

para el análisis de cualquier proceso de innovación en cualquier organización pública. Se busca

trascender la idea de que las reformas organizacionales son un monopolio técnico del gobierno,

particularmente de poder ejecutivo. Tanto las organizaciones administrativas de los poderes

legislativo y judicial, así como las organizaciones de la sociedad civil y los grupos de expertos,

tienen la capacidad de generar procesos de cambio que mejoren sus operaciones. Aunque el modelo

para analizar los procesos de innovación de las organizaciones públicas es útil, es necesario

reconocer sus limitaciones. A continuación se señalan algunas situaciones que pueden ser

consideradas para mejorarlo.

4.1 Congruencia interna de la organización

Los proceso de innovación, reforma y cambios en escasas ocasiones comienzan con un

análisis o evaluación de la naturaleza y congruencia organizacionales. Al provenir de crisis de

eficacia, eficiencia o legitimidad, las acciones se centran en dar respuesta a los problemas,

aprovechar las oportunidades o reducir las amenazas potenciales. Las preguntas que se generan son

¿cómo puedo materializar los resultados esperados?, ¿cómo puedo cumplir los objetivos utilizando

los menores recursos posibles?, o ¿cómo puedo aumentar la aceptación social de las acciones y

resultados obtenidos? Sin embargo, un paso previo es el análisis de la naturaleza y congruencia

organizacionales. Es imprescindible conocer si los objetivos de la organización se corresponden

realmente con su vocación, si la estructura y funciones son los instrumentos adecuados para

alcanzar los objetivos y si existen las motivaciones requeridas para obtener los resultados esperados.

La congruencia organizacional es un predictor del desempeño. En caso de que la congruencia

organizacional sea baja, los procesos de innovación, modernización, mejora, reformas y cambios

buscarían la manera de alcanzar objetivos irrelevantes, hacer más eficientes los procesos

intrascendentes y justificar situaciones indefendibles. El análisis de la congruencia organizacional

no es considerado por el modelo.

4.2 Integralidad de los cambios

El escenario ideal para el diseño e implementación de innovaciones organizacionales implica

modificaciones integrales, transversales, holísticas, que permitan cambiar todos los aspectos

susceptibles de mejora. El cambio en la gestión de las organizaciones gubernamentales en el caso

mexicano debería darse como parte de una reforma integral del Estado, que trascienda un simple

cambio periférico o mecánico, que se complemente además con una reforma política que permita

redefinir la sustancia estatal. Las reformas necesarias podrían partir desde la institucionalidad de las

prácticas gubernamentales, es decir, retomar los valores centrales del modelo garantista: la

seguridad jurídica y el estado de derecho (rule of law). De los modelos eficientista y contractualista

debiera retomar el principio de eficiencia, el primero bajo la previsión directa del gobierno y el

segundo mediante la subcontratación o tercerización. Así como el modelo servicial, enfocando la

función pública a satisfacer las necesidades ciudadanas (Echebarria, 2000).

Sin embargo, los procesos de reformas administrativas no se realizan de manera integral,

simplemente se trata de avanzar en algunas áreas gubernamentales, dejando a otras de lado. Si bien,

este modelo parece útil para entender casuísticamente las innovaciones, más que procesos de

cambio complejos, sería deseable que los procesos de innovación emprendidos fueran amplios y

abarcaran distintos ámbitos del quehacer público. Procesos complejos de reforma organizacional

trascienden el uso de instrumentos como el modelo analítico propuesto.

4.3 Continuidad de las innovaciones

Es importante que cuando los procesos de cambio generados por las innovaciones se han

puesto en marcha, estas acciones no se abandonen. La falta de continuidad es una de las



Caracas, 2014

31

características del sistema administrativo mexicano, lo que lleva a “reinventar el gobierno”

(Osborne y Gaebler, 1992) cada cambio de administración, desechando lo realizado anteriormente.

Las reformas emprendidas deben ser sostenidas en el tiempo, debido a que las mejoras pueden

efectuarse en todo momento y son continuas. Los procesos de innovación y cambio dependen de los

altibajos políticos y de los cambios en las administraciones. Es indispensable destacar que sólo los

procesos que son sostenidos a lo largo del tiempo tienen probabilidad de alcanzar su madurez y

obtener los objetivos trazados. Por tanto, muchas veces no importa el método o la herramienta, lo

trascendental es que ésta sea utilizada adecuadamente y mantenida pese a los avatares que la

política le imprime a la gestión pública. En este sentido, la innovación pasa a segundo plano, lo que

importa son los mecanismos que permiten la mejora y que ésta sea sostenida a lo largo del tiempo.

Aunque el modelo de análisis de innovaciones organizacionales señala la necesidad de evaluar las

innovaciones realizadas, no son claros los mecanismos que se utilizarán para la retroalimentación,

lo que sugiere una oportunidad de mejora.

4.4 Resistencias

El modelo permite esquematizar la ruta causal por la que pasan las innovaciones hasta

materializar cambios. Por tanto, puede ser útil para el diseño de procesos de cambio o para evaluar

las innovaciones emprendidas. Sin embargo, no detalla los instrumentos o las acciones necesarias

para convertir las resistencias en soporte de los procesos de cambio. Buscar los apoyos necesarios

para una propuesta es fundamental, al igual que neutralizar la oposición. Los procesos de cambio

organizacional siempre se enfrentan a limitantes jurídicas, restricciones de recursos, oposición de

actores o grupos relevantes, inercias administrativas, prácticas políticas anacrónicas, y otros factores

que complican la adopción de innovaciones (Guillén y Rojo, 2005). De esta manera, una limitación

de este modelo es que no señala herramientas para la implementación de las innovaciones, señala

exclusivamente la ruta lógica que los cambios deben seguir. Por tato, es más apropiada para el

diseño, evaluación y documentación de los procesos de innovación.

4.5 Fracasos

Hood (1998) identifica cuatro modelos culturales de organización y gestión pública. Cada

uno de ellos incluye un tipo específico de debilidad intrínseca que puede conducir al colapso o

fracaso. Los tipos de fracaso son: fatalista, jerárquico, individualista e igualitario. El fracaso

fatalista puede generarse por la ausencia de los recursos necesarios y falta de capacidad para

cambiar el modo de gestión. El fracaso jerárquico puede ser el resultado de proyectos sumamente

ambiciosos, la falta de habilidades de negociación y liderazgo que ocasionen la saturación de

demandas y un excesivo compromiso presupuestal. El fracaso individualista puede manifestarse por

intereses particulares de los actores involucrados en el proceso. El fracaso igualitario puede ser el

resultado de la ausencia de negociación, solución de conflictos y cooperación entre las distintas

instancias involucradas en la puesta en marcha de los programas. El modelo propuesto propone

mapear los procesos de innovación organizacional; sin embargo no representa un mecanismo para

entender las razones que contribuyen al éxito o fracaso de las innovaciones. Es imprescindible

incluir en este modelo causal este tipo de respuestas.

4.6 Trascender el discurso y las modas

De acuerdo con Arellano (2009), es necesario abandonar los discursos grandilocuentes, las

buenas intenciones y los marcos teórico-instrumentales simples sobre los que se ha sostenido la idea

de reforma, para ponerla en una dimensión mesurada que permita instrumentar cambios que

modifiquen incrementalmente el desempeño organizacional, las relaciones interpersonales y los

vínculos de colaboración con el exterior. Las reformas administrativas necesitan trascender la visión

de ser incorporaciones contingentes, limitadas y parciales de teorías de moda administrativa,

realizadas de forma inconexa organización por organización (Cabrero, 1995). Para efectuar una

correcta evaluación de los procesos de innovación es necesario obtener información de distintas

fuentes y utilizando métodos diversos, para poder contrastarlas y así arribar a conclusiones robustas.



Caracas, 2014

32

No es posible evaluar las innovaciones únicamente con base en sus postulados o intenciones. El

escrutinio necesario implica contrastar hechos y evaluar tanto las acciones y resultados como las

motivaciones y fundamentos científicos que sustentan las innovaciones. En la era del conocimiento,

sería desafortunado que las administraciones públicas fueran guiadas exclusivamente por la

improvisación y las ocurrencias infundadas.

5. Reflexiones finales

El análisis de las innovaciones en las organizaciones públicas sugiere un reto metodológico

extenso; sin embargo, no por ello debe abandonarse esta empresa intelectual. Con la proliferación

de medios de intercambio de información a nivel mundial, resulta indispensable generar

información que pueda ser comparada y utilizada en contextos distintos al entorno donde se originó.

El modelo analítico expuesto en la presente investigación no pretende erigirse como la respuesta a

las deficiencias teóricas y metodológicas para evaluar procesos de innovación organizacional. Por el

contrario, la pretensión es señalar algunas ideas para profundos debates posteriores con respecto a

los detonantes, implementación y evaluación de las innovaciones en las organizaciones públicas.

Es posible puntualizar algunas ideas con respecto a la presente investigación. En primer

lugar, se debe recalcar la pertinencia de realizar análisis longitudinales de las organizaciones

públicas, aun cuando existan restricciones en la información disponible. El análisis de distintos

procesos de innovación en diferentes momentos de la historia organizacional, con la influencia de

actores y elementos contextuales diversos, muestra que cada proceso de innovación debe entenderse

casuísticamente. Es casi improbable reproducir combinaciones similares de variables

organizacionales y contextuales en dos momentos distintos. Además, también puede ser el caso que

soluciones que sirvieron en el pasado, en el contexto actual se vuelven estériles.

En segundo lugar, se puede destacar la necesidad de segmentar fenómenos complejos en

unidades de análisis compactas. Entender las innovaciones organizacionales implica un análisis

puntual de procesos, etapas, actores, recursos, momentos y la forma en la que se combinan todas

ellas. Segmentar el estudio de las innovaciones en etapas relacionadas causalmente permite

reconstruir lógicamente el itinerario desde su origen hasta los efectos generados. Sin embargo,

modelos más complejos seguramente se ajustarán mejor a la realidad, considerablemente más

compleja.

Finalmente, es imprescindible destacar que el ámbito de la gestión pública necesita

intensificar la vinculación de los postulados teóricos con las experiencias prácticas, avanzar en la

documentación de experiencias del sector público (tanto exitosas como fallidas) y difundir el

conocimiento generado.

La experiencia del Infonavit es aleccionadora también en muchos sentidos: 1) implica una

organización atípica en el contexto de la administración pública latinoamericana, 2) sus funciones

son altamente tecnificadas, pero su gestión también requiere habilidades para vincularse con actores

externos públicos y privados y ofrecer servicios directamente a los derechohabientes, 3) ha

experimentado múltiples procesos de innovación y cambio en cortos periodos de tiempo y 4) serán

necesarios esfuerzos analíticos adicionales para determinar el grado en que los cambios han

permeado en la organización y sus miembros o conocer si los procesos de cambio fueron

abandonados.

Bibliografía

Aguilar, Luis F. (2006), Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura Económica.

__________ (2010), Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar, México, Fundación Friedrich

Naumann para la Libertad.

Aldrete, José Antonio (1983), “Hacia un nuevo enfoque para el estudio de la acción burocrática

estatal: la política de vivienda del INFONAVIT”, en Estudios Sociológicos, Vol. 1 N° 2, pp.

317-356.

Arellano, David (2000), “Gestión estratégica para la inducción del cambio organizacional”, en

Reformando al gobierno: una visión organizacional del cambio gubernamental, David



Caracas, 2014

33

Arellano, Enrique Cabrero y Arturo Del Castillo (eds.), México, Miguel Ángel Porrúa,

Centro de Investigación y Docencia Económicas.

__________ (2004), Gestión estratégica para el sector público: del pensamiento estratégico al

cambio organizacional, México, Fondo de Cultura Económica.

__________ (2009), “Reformas administrativas y organizaciones como arenas: la lógica de la

interactuación (esbozando el “efecto neto” organizacional)”, Documento de Trabajo, División

de Administración Pública, N° 227, México, Centro de Investigación y Docencia

Económicas.

Arellano, David y Enrique Cabrero (2000), “Introducción”, en Reformando al gobierno: una visión

organizacional del cambio gubernamental, David Arellano, Enrique Cabrero y Arturo Del

Castillo (eds.), México, Miguel Ángel Porrúa; Centro de Investigación y Docencia

Económicas.

Arellano, David; Enrique Cabrero; y Arturo Del Castillo (2000), Reformando al gobierno: una

visión organizacional del cambio gubernamental, México, Miguel Ángel Porrúa, Centro de

Investigación y Docencia Económicas.

Arrow, Kenneth J. (1962), “The Economic Implications of Learning by Doing”, en The Review of

Economic Studies, Vol. 29 N° 3, pp. 155-173.

Ballinas, Víctor y Andrea Becerril (2013), “Aplicará el Infonavit el modelo de cobranza social”,

México, La Jornada, disponible en:

http://www.jornada.unam.mx/2013/12/03/politica/016n2pol, 15-06-2014.

Barzelay, Michael (1998), Atravesando la burocracia: una nueva perspectiva de la administración

pública, México, Fondo de Cultura Económica.

Brunsson, Nils (1989), The Organization of Hypocrisy: Talk, Decisions, and Actions in

Organizations, Chichester, Wiley.

__________ (2007), “La reforma como rutina”, en La reforma de las organizaciones, Nils

Brunsson y Johan P. Olsen (eds.), México, Centro de Investigación y Docencia Económicas.

Brunsson, Nils y Johan P. Olsen (2007a), “Formas organizacionales: ¿podemos elegirlas?”, en La

reforma de las organizaciones, Nils Brunsson y Johan P. Olsen (eds.), México, Centro de

Investigación y Docencia Económicas.

__________ (2007b), La reforma de las organizaciones, México, Centro de Investigación y

Docencia Económicas.

Brunsson, Nils y Hans Winberg (2007), “Implementación de las reformas”, en La reforma de las

organizaciones, Nils Brunsson y Johan P. Olsen (eds.), México, Centro de Investigación y


Burton, R. Clark (1972), “The Organizational Saga in Higher Education”, en Administrative Science

Quarterly, Vol. 17 N° 2, pp. 178-184.

Cabrero, Enrique (1995), Del administrador al gerente público, México, INAP.

__________ (2008), “La innovación local en América Latina. Los avances y los retos”, en

Innovación Local en América Latina, Enrique Cabrero y Ady P. Carrera (eds.), México,

Centro de Investigación y Docencia Económicas; Liaison Group; Observatorio

Latinoamericano de la Innovación Pública Local.

__________ (2003), “Políticas de modernización de la administración municipal. Viejas y nuevas

estrategias para transformar a los gobiernos locales”, Documento de Trabajo, División de

Administración Pública, N° 128, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas.

Cabrero, Enrique y David Arellano (1993), “Análisis de innovaciones exitosas en organizaciones

públicas. Una propuesta metodológica”, en Gestión y Política Pública, Vol. II N° 1, pp. 59-

86.

Cabrero, Enrique, David Arellano y María De Lourdes Amaya (2000), “Cambio en organizaciones

gubernamentales: innovación y complejidad”, en Reformando al gobierno: una visión



Económicas.



Caracas, 2014

34

Casanueva, Cristina; Díaz, Alberto; Alvarez, Norma; Blum, Roberto; Jaime, Edna; Katz, Isaac;

Magaloni, Beatriz; Rubio, Luis; y Vergara, Luis (1991), Vivienda y estabilidad política:

reconcebir las políticas sociales, México, Editorial Diana; Centro de Investigación para el

Desarrollo.

Castillo, Gustavo (2012), “Orden judicial al Infonavit para no delegar los cobros de créditos”,

México, La Jornada, disponible en:


Cerdán, Alonso; González, Manuel Alejandro; y Velasco, Ernesto (2006), “La reforma en marcha,

2001-2006”, en El proceso de modernización en el Infonavit 2001-2006. Estrategias, redes y

liderazgo, María Del Carmen Pardo y Ernesto Velasco (eds.), México, El Colegio de México.

Cohen, Michael D.; March, James G.; y Olsen, Johan P. (1972), “A Garbage Can Model of

Organizational Choice”, en Administrative Science Quarterly, Vol. 17 N° 1, pp. 1-25.

Coronilla, Raúl y Del Castillo, Arturo (2000), “El cambio organizacional: enfoques, conceptos y

controversias”, en Reformando al gobierno: una visión organizacional del cambio

gubernamental, David Arellano, Enrique Cabrero y Arturo Del Castillo (eds.), México,

Miguel Ángel Porrúa; Centro de Investigación y Docencia Económicas.

Crozier, Michel (1992), “El cambio en las organizaciones públicas”, en Gestión y Política Pública,

Vol. I N° 1, pp. 93-100.

Culebro, Jorge (2000), “Cambio estructural”, en Reformando al gobierno: una visión



Económicas.

Del Castillo, Arturo (2000a), “Cambio y procesos decisorios: planeación y ambigüedad”, en


Arellano, Enrique Cabrero y Arturo Del Castillo (eds.), México, Miguel Ángel Porrúa;


__________ (2000b), “Transformación institucional en organizaciones gubernamentales”, en


Arellano, Enrique Cabrero y Arturo Del Castillo (eds.), México, Miguel Ángel Porrúa;


Echebarria, Koldo (2000), “Reinvindicación de la reforma administrativa: significado y modelos

conceptuales”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N° 18, pp. 77-96.

Feldman, Martha S. (2000), “Organizational Routines as a Source of Continuous Change”, en

Organizational Science, Vol. 11 N° 6, pp. 611-629.

Feldman, Martha S. y Pentland, Brian T. (2003), “Reconceptualizing Organizational Routines as a

Source of Flexibility and Change”, en Administrative Science Quarterly, Vol. 48 N° 1, pp.

94-118.

González, Manuel Alejandro (2006), “Cambio en las políticas institucionales”, en El proceso de

modernización en el Infonavit 2001-2006: estrategias, redes y liderazgo, María Del Carmen

Pardo y Ernesto Velasco (eds.), México, El Colegio de México.

Guillén, Tonatiuh y Rojo, Pablo (2005), “Introducción”, en Gobernar con Calidad y para el

Desarrollo: experiencias de Innovación en los municipios mexicanos, Tonatiuh Guillén y

Pablo Rojo (eds.), México, Centro de Investigación y Docencia Económicas; Fundación

Ford.

Hood, Christopher (1991), “A public Management for all Seasons?”, en Public Administration, Vol.

69 N° 1, pp. 3-19.

__________ (1998), The art of the state: culture, rhetoric, and public management, Oxford,

Clarendon.

Imrie, Rob y Raco, Mike (1999), “How New Is the New Local Governance? Lessons from the

United Kingdom”, en Transactions of the Institute of British Geographers, Vol. 24 N° 1, pp.

45-63.

Infonavit (2014), “Todo sobre mi ahorro”, disponible en:



Caracas, 2014

35

http://portal.infonavit.org.mx/wps/wcm/connect/infonavit/trabajadores/mis_ahorros/todo+sob

re+mi+ahorro, 15-06-2014

Katz, Jorge (1974), Importación de tecnología, aprendizaje e industrialización dependiente,

México, Fondo de Cultura Económica.

Kooiman, Jan (2003), Governing as Governance, London, SAGE Publications Ltd.

Lindblom, Charles E. (1992), “La ciencia de 'salir del paso'“, en La hechura de las políticas, Luis F.

Aguilar (ed.) México, Miguel Ángel Porrúa.

Lynn, Laurence E. (1996), Public Management as Art, Science, and Profession, Chatham, Chatham

House Publishers.

Méndez, Enrique (2009), “Venden a extranjeros cartera vencida a 5 y 10% de su valor”, México, La

Jornada, disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2009/01/07/politica/003n1pol, 15-06-

2014.

Méndez, Enrique y Roberto Garduño (2011), “Modifican ley del Infonavit; no podrá vender cartera

vencida”, México, La Jornada, disponible en:


Méndez, Enrique y Ciro Pérez (2009), “Logra derechohabiente amparo y evita que el Infonavit

venda su deuda vencida”, México, La Jornada, disponible en:


Méndez, José Luis (2006), “Marco Analítico”, en El proceso de modernización en el Infonavit

2001-2006. Estrategias, redes y liderazgo, María Del Carmen Pardo y Ernesto Velasco

(eds.), México, El Colegio de México.

Moore, Mark H. (1998), Gestión estratégica y creación de valor en el sector público, Barcelona;

Buenos Aires, Paidós.

Moreno, Héctor (2006), Un gigante silencioso, el INFONAVIT, México, Océano.

Nelson, Richard R. (1991), “Why Do Firms Differ, and How Does it Matter?”, en Strategic

Management Journal, Vol. 12 N° Special Issue: Fundamental Research Issues in Strategy

and Economics, pp. 61-74.

__________ (1998), “The agenda for growth theory: a different point of view”, en Cambridge

Journal of Economics, Vol. 22 N° 4, pp. 497-520.

Nelson, Richard R. y Phelps, Edmund S. (1966), “Investment in Humans, Technological Diffusion,

and Economic Growth”, en The American Economic Review, Vol. 56 N° 1/2, pp. 69-75.

Nelson, Richard R. y Winter, Sidney G. (2002), “Evolutionary Theorizing in Economics”, en The

Journal of Economic Perspectives, Vol. 16 N° 2, pp. 23-46.

North, Douglass C. (1993), Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, México,

Fondo de Cultura Económica.

Olsen, Johan P. (2007), “La reforma de las organizaciones institucionalizadas”, en La reforma de

las organizaciones, Nils Brunsson y Johan P. Olsen (eds.), México, Centro de Investigación y


Olson, Olov (2007), “La reforma como proceso de aprendizaje”, en La reforma de las



Osborne, David y Gaebler, Ted (1992), Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is

transforming the public sector, Reading, Mass.; Wokingham, Addison-Wesley.

Palfrey, Colin; Thomas, Paul; y Phillips, Ceri (2012), Evaluation for the Real World: the Impact of

Evidence in Policy Making, Bristol, Policy.

Pardo, María Del Carmen (2006), “El proceso modernizador en el Infonavit: resultados y tareas

pendientes”, en El proceso de modernización en el Infonavit 2001-2006: estrategias, redes y

liderazgo, María Del Carmen Pardo y Ernesto Velasco (eds.), México, El Colegio de México.

Pentland, Brian T. y Feldman, Martha S. (2005), “Organizational routines as a unit of analysis”, en

Industrial and Corporate Change, Vol. 14 N° 5, pp. 793-815.

Perrin, Burt (2002), “How To-and How Not to-Evaluate Innovation”, en Evaluation, Vol. 8 N° 1,

pp. 13-28.



Caracas, 2014

36

Pettigrew, Andrew M. (1979), “On Studying Organizational Cultures”, en Administrative Science

Quarterly, Vol. 24 N° 4, pp. 570-581.

Quinn, James B. y Voyer, John J. (1997), “El incrementalismo lógico: cómo manejar la formación

de estrategias”, en El proceso estratégico: conceptos, contextos y casos, Henry Mintzberg,

James B. Quinn y John J. Voyer (eds.), México, Prentice Hall.

Ramírez, Zacarías (2014), “Pierden el rumbo en vivienda social”, México, El Universal, disponible

en: http://www.eluniversal.com.mx/finanzas-cartera/2014/impreso/pierden-el-rumbo-en-

vivienda-social-109618.html, 15-06-2014.

Reichard, Christoph (2003), “Local Public Management Reforms in Germany”, en Public

Administration, Vol. 81 N° 2, pp. 345-363.

Rombach, Björn (2007), “Sacrificar el control para obtener éxito”, en La reforma de las



Romer, Paul M. (1990), “Endogenous Technological Change”, en Journal of Political Economy,

Vol. 98 N° 5, pp. S71-S102.

__________ (1994), “The Origins of Endogenous Growth”, en The Journal of Economic

Perspectives, Vol. 8 N° 1, pp. 3-22.

Tapia, Patricia (2013), “Crece 23% la cartera vencida del Infonavit”, México, Milenio Diario,

disponible en: http://www.milenio.com/negocios/Crece-cartera-vencida-

Infonavit_0_186581386.html, 15-06-2014.

Valdez, Javier (2009), “Entrega Infonavit a extranjeros patrimonio de miles de familias”, México,

La Jornada, disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2009/01/06/estados/027n1est, 15-

06-2014.

Vergara, Rodolfo (2005), “La transparencia como problema”, N° 05, México, Instituto Federal de

Acceso a la Información Pública.

Wærnes, Marit (2007), “Implementación e identidad institucional”, en La reforma de las



Ward, Michael (2004), El cambio de cultura empresarial en la práctica, México, Panorama

Editorial.

Wollmann, Hellmut (2004), “Local Government Reforms in Great Britain, Sweden, Germany and

France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations”, en Local Government

Studies, Vol. 30 N° 4, pp. 639-665.

Modelo para el análisis de innovaciones en las organizaciones ...

Documents

Transcript of Modelo para el análisis de innovaciones en las organizaciones ...