Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS): Génesis de la Autoridad Social

20 de septiembre

2011

El nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) propuesto por el Ejecutivo al Legislativo (31/08/2011) mediante Ante Proyecto de Ley Nº 125/2011-PE (31/08/2011), podría ser el umbral evolutivo hacia un organismo de múltiples dimensiones, una suerte del “Avalokiteshvara”, el discípulo de Buda que casi alcanza la iluminación y que encarna a la nueva generación, sacrificando su gracia para ayudar a los dolientes. Se le representa con seis brazos, que simbolizan las seis direcciones del mundo (adelante, atrás, izquierda, derecha, arriba y abajo) u ocho brazos (las condiciones que llevan a la iluminación). Encontramos no obstante coincidir con la motivación central, que el diseño del MIDIS tiene fisuras que los funcionarios a cargo pudieron superar (asumimos con la experiencia del periodo anterior y que continúan en funciones, ante tan pocos cambios), que la Administración actual debe resolver.

Artículo 20

Política social

Pá

gin

a2

Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS): Génesis de la Autoridad Social.

Por Econ. Alfredo Espinal

Ethos del cambio.

Desde esta ventana de incidencia, “Gestión Pública y Desarrollo”, con anterioridad analizamos y formulamos propuestas en torno al tema social y su vinculación con la economía y la gestión pública, estableciendo que la política social era lugar común de amplia mención pero sin definición formal ni legal; que los atributos de la política social (stricto lineamientos, orientados por la Presidencia del Consejo de Ministros) están delimitados en varios Ministerios (Consejo de Ministros, Mujer y Desarrollo Social, Salud, Educación, Cultura, Trabajo y Promoción del Empleo, Economía y Finanzas, Producción, Ambiente, como principales); y, que los enfoques y métodos aún esperan definición, y orientación (¿Protector-Habilitador, Etáreo, individual-familiar, género o sectorial-funcional?), sin mencionar1 dificultades administrativas, conceptuales y lógicas, pre existentes. Una frase famosa de Octavio Paz2, dice “Las masas humanas más peligrosas son aquellas en cuyas venas ha sido inyectado el veneno del miedo …. del miedo al cambio”, y ello es aún más sensible en lo social, dado que todo cambio genera expectativas y amenazas (positivas, de cambio y justicia; o negativas, por la pérdida de beneficios o poder) ante lo cual cada involucrado actúa según su poder para influir, con una masa enorme de personas en cuyo nombre se ejecuta tal “cambio”. El nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) propuesto por el Ejecutivo al Legislativo (31/08/2011) mediante Ante Proyecto de Ley Nº 125/2011-PE (31/08/2011), podría ser el umbral evolutivo hacia un organismo de múltiples dimensiones, una suerte del “Avalokiteshvara”, el discípulo de Buda que casi alcanza la iluminación y que encarna a la nueva generación, sacrificando su gracia para ayudar a los dolientes. Se le representa con seis brazos, que simbolizan las seis direcciones del mundo (adelante, atrás, izquierda, derecha, arriba y abajo) u ocho brazos (las condiciones que llevan a la iluminación). Encontramos no obstante coincidir con la motivación central, que el diseño del MIDIS tiene fisuras que los funcionarios a cargo pudieron superar (asumimos con la experiencia del periodo anterior y que continúan en funciones, ante tan pocos cambios), que la Administración actual debe resolver.

I. Desminando el terreno: Hitos de importancia. El diseño y construcción del Poder Ejecutivo no resulta de la sola “inspiración”, sino de “transpiración”, para lo que hay un marco legal ad hoc, que debe generar un análisis causal del “Qué, cómo y para quién” expresado en competencias y funciones a nivel intergubernamental e intersectorial, simbiótico con el proceso asignador de recursos orientado a resultados. Comenzaremos por establecer el escenario bajo el cual surge el MIDIS. Desde el punto de vista formal, revisemos la normativa vigente y protocolos a que esa normativa nos remite: 1. Ley Nº 27658, Ley marco de modernización de la gestión del Estado: Según el artículo 5º, literal a, una de

sus principales acciones es “Priorización de la labor de desarrollo social en beneficio de los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otras acciones, la prestación de los servicios públicos”. La segunda disposición complementaria y final establece que “Para la creación de ministerios así como de entidades, instituciones, de organismos públicos descentralizados, autoridades autónomas, corporaciones, fondos o de cualquier otra entidad del Estado, se requiere de la opinión técnica previa de la Presidencia del Consejo de Ministros”. Ello para asegurar la consistencia técnica de diseño del Poder Ejecutivo.

2. Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: El artículo III dispone “El Poder Ejecutivo afirma los derechos fundamentales de las personas y el ejercicio de sus responsabilidades, procurando: Inclusión y Equidad”, definiéndolos. Los artículos 4º y 5º muestran las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo, dentro de ellas políticas nacionales y sectoriales (por ende, define “Sector”), exclusivas y compartidas; el artículo 20º, en el numeral 2, establece “La Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, es la

1 Revista Gestión Pública y Desarrollo Nº 35-36-2010 (La Política de las Políticas y la Gestión Pública: Sumario sobre el caso peruano); Nº 42-2011 (Gestión Pública “Social”: “El Mito de Sísifo”); Nº 47 (Gestión Pública y Enfoque de Género: ¿Eva en el mundo de los jaguares?.), de Espinal, Alfredo. 2 Poeta, ensayista y diplomático mexicano, Premio Nobel de Literatura 1990 y uno de los poetas en español más importantes de la segunda mitad del siglo XX.

Política social

Pá

gin

a3

encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la política y del gasto social, así como supervisar su cumplimiento. Tiene como función principal reducir la pobreza y extrema pobreza”. El articulo 22º en el numeral 22.5 dispone que “Los Ministerios son creados, fusionados o disueltos mediante ley a propuesta del Poder Ejecutivo. El redimensionamiento y reorganización de los Ministerios se podrá hacer mediante decreto supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros”. Los artículos 45º y 48º establecen el alcance y cualidad de los sistemas funcionales y la no obligación de crear entes para el cumplimiento de tales sistemas. Finalmente, la Cuarta Disposición Complementaria establece que “Las competencias exclusivas y compartidas del Poder Ejecutivo, con los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, serán especificadas en las Leyes de Organización y Funciones de los distintos ministerios de conformidad con la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades”.

3. Resolución Ministerial Nº 188-2008-PCM que aprueba la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP: “Lineamientos para la elaboración de la matriz de competencias y funciones y ante proyectos de Ley de organización y funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas” cuyo artículo 12º dispone el proceso de formulación del Ante Proyecto de Ley de organización y funciones (LOF) y los requisitos de consistencia técnica y apoyo de la Secretaria de Gestión Pública (SGP) para su formulación; El Anexo 2 establece la estructura de LOF de Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas según la lógica jurídica de la Ley Nº 26889, Ley marco para la producción y sistematización legislativa. El Anexo 3 contiene el modelo de LOF de los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas para formular su ante proyecto. Tal diseño configura la metodología a seguir.

4. Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM, Decreto Supremo que aprueba el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009, y otras disposiciones para el desarrollo del proceso de descentralización”, cuyo artículo 2º dispone la gestión descentralizada como nuevo enfoque para la continuación de la descentralización administrativa, señalando el literal e) del numeral 2.2 que “Los Ministerios establecerán las medidas necesarias para la definición, formulación y desarrollo de su ROL RECTOR, a partir de sus responsabilidades sobre las políticas nacionales y sectoriales, considerando los intereses generales del Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, en el marco de un Estado Unitario y Descentralizado, que conlleve dicha rectoría a referirse a objetivos y metas de focalización y resultados, así como asegurar estándares y normas mínimas en la calidad de los servicios públicos a nivel nacional y en las decisiones administrativas que se tomen; para la formulación de dichas políticas, los Ministerios establecerán mecanismos de coordinación entre los Gobiernos Regionales y Locales, según dispone el artículo 4º de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo”.

5. Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM, Decreto Supremo que dicta disposiciones para la aprobación de las matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones de los ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas, cuyo artículo 1º dispone que “Mediante Decreto Supremo, los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas deberán aprobar, en un plazo que no excederá de 60 días hábiles posteriores a la aprobación de sus Leyes de Organización y Funciones, sus respectivas matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones, tomando en cuenta los avances realizados en la formulación de dichas matrices, sobre la base de los lineamientos establecidos en la Directiva N° 003-2008-PCM/SGP aprobada por Resolución Ministerial Nº 188-2008-PCM, además de las consultas realizadas con los gobiernos regionales y las adecuaciones metodológicas para culminar la formulación concertada de las matrices entre los tres niveles de gobierno, que se incorporen a sugerencia de la Presidencia del Consejo de Ministros”.

Resulta claro, según la normativa citada, que el “Cómo” está resuelto y solo requería un prudente esfuerzo la formalización de un Ante Proyecto de Ley ceñido a la organicidad formal, consistencia jurídica y técnica, para superar el test de coherencia y viabilidad técnica que el marco técnico y administrativo, demanda. Veamos el estado administrativo sectorial sobre el que el Ante Proyecto de Ley Nº 125/2011-PE influye, o el “Qué”: 6. Ley Nº 29597, Ley de organización y funciones Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES): Cuyo

artículo 2º lo define “organismo del Poder Ejecutivo, rector de los Sectores Mujer y Desarrollo Social, con personería jurídica de derecho público y constituye pliego presupuestal. Promueve el desarrollo humano, con visión intersectorial a través de la generación de políticas públicas orientadas al bienestar social”. Los roles y funciones clave entre MIMDES y MIDIS se examinarán en un apartado, para mejor interpretación.

Política social

Pá

gin

a4

7. Decreto Supremo Nº 012-2011-MIMDES: Aprueban matriz de delimitación de competencias y distribución de funciones de los sectores Mujer y Desarrollo Social en los tres niveles de Gobierno. A diferencia de lo ordenado en el artículo 4º de la Ley Nº 29597, aquí aparecen 5 competencias sobre cuya base se formula 18 procesos esenciales (Mujer: 11, Desarrollo Social: 7). Se analizará conjuntamente con lo anterior.

II. Prueba de calidad: Cimientos de la nueva entelequia social.

El análisis de creación de un nuevo Ministerio requiere establecer objetivamente tal decisión como solución a un problema identificado, y si ello genera un nuevo escenario o rediseña el existente; definimos se crea en base al MIMDES actual, según la Segunda disposición complementaria final del Ante Proyecto comentado. Y ello requiere de una taxonomía formal para evidenciar primero si tiene consistencia lógica su estructura:

Cuadro 1: Diseño lógico del MIDIS, contrastado. Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP Ante Proyecto de Ley MIDIS Ley Nº 29597 - MIMDES

Finalidad 1º Objeto de la Ley 1º Objeto de la Ley Naturaleza jurídica 2º Naturaleza jurídica 2º Naturaleza jurídica 3º Sistema Funcional 4º Objetivos del SINADIS 5º Composición del Sistema 6º Ente rector del Sistema 7º Reglamentación 8º Principios y valores Ámbito de competencia 9º Ámbito de competencia 4º Áreas Programáticas de Acción Sector 3º Sectores 5º Competencias exclusivas 6º Competencias compartidas 10º Funciones generales 7º Funciones exclusivas Funciones rectoras 8º Rectoría del MIMDES Funciones específicas compet. compart. 11º Funciones exclusivas y compartidas 9º Funciones compartidas Otras funciones especificas Estructura orgánica 12º Estructura orgánica 10º Estructura orgánica Estructura básica 13º Estructura básica Órganos de Alta Dirección Órganos de Alta Dirección Órganos de Alta Dirección

Despacho Ministerial 14º Despacho Ministerial 11º De la Ministra o Ministro Despacho Vice Ministerial 15º-16º Despachos Vice Ministeriales 12º De las (los) Vice Ministras (os) 13º Vice Ministra (o): Mujer 14º Vice Ministra (o):Desarrollo Social Secretaria General 17º Secretaria General 15º Secretaria (o) General

16º Órganos de administración interna 17º Órganos de Línea 18º Organismo Público Articulación y coordinación 18º-19º Articulación y coordinación 19º-20º Coordinación y relaciones 20º Régimen económico y financiero Disposiciones: Disposiciones: Disposiciones:

Para la implementación 1º Para la implementación Reglamento Organización-funciones 1ª Procedimientos administrativos 2º Reglamento Organización-funciones Matrices distribución de funciones 2ª Matriz de competencias y funciones 3ª Régimen de personal 4ª Medidas presupst.de implementación 5ª Medidas de contrataciones implement. Seguimiento a entidades publicas Funciones en proceso transferencia 3º Funciones en proceso transferencia Vigencia VII Vigencia de la Ley Derogatorias y especificas I Adecuación a la Ley II Delegación III Adscripción y fusión IV Autorización modificación presupuestal V Documentos de gestión MIDIS VI Registros Única: Derogación Única: Derogación

Elaboración: Del Autor.

Del análisis de la normativa legal desarrollada en el Apartado I y del Ante Proyecto de Ley, verificamos que:

Política social

Pá

gin

a5

a. La estructura y prelación de materias formuladas en el Ante Proyecto Nº 125/2011-PE no se ajusta a la estructura general desarrollada en la Ley Nº 29158, ni al modelo y protocolos dispuesto en la Resolución Ministerial Nº 188-2008-PCM, que aprueba la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP, articuladas en base a la malla legal desarrollada en el Apartado I anterior. Se resalta que el diseño impreciso de contenidos y una estructura singular respecto al diseño homogéneo de Ministerios sostenido por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, representa grados de libertad que pueden facilitar interpretaciones legislativas en el proceso de su aprobación, que resulten en la aprobación de una norma que no refleje la propuesta original, como el caso de la misma Ley Nº 29597, analizada en el Cuadro 1 y que evidencia lo descrito. De otro lado, toda norma de diseño de un Ministerio y por ende de sus rectorías y competencias dentro del Poder Ejecutivo debería ser preservada en su diseño, lógicamente si tal es sólido y conforme a la normativa de sustento.

b. Antes de abordar los aspectos lógico conceptuales y de competencias, se señala las rigideces formales más obvias y relevantes, observadas en el Ante Proyecto bajo análisis: 1. El Poder Ejecutivo tiene un procedimiento específico para delegación de facultades que la Segunda

Disposición Complementaria Final del Ante proyecto propone, que aprueba3 el Poder Legislativo. Le corresponde al Poder Ejecutivo, como función del Presidente de la Republica (Ley Nº 29157, articulo 8º, numeral 2, literal b) el “Ejercer el derecho de iniciativa legislativa, con aprobación del Consejo de Ministros”. Tal formula es la legítimamente ejercida en el Oficio Nº 196-2011-PR con que se remite el Ante Proyecto analizado. Además cuando el Legislativo delega al Ejecutivo facultades legislativas, éstas revisten forma de Decretos Legislativos (Ley Nº 29158, artículo 11º, numeral 1).

2. Cada Ministerio ejerce Rectoría sobre un Sector (su razón de ser) y las entidades adscritas a él, ello por el Principio de Organización e Integración (Ley Nº 29158, artículo V), y delimitar competencias materiales exclusivas y compartidas, cuyo fundamento práctico es lograr el ordenamiento del Estado y gestión para resultados, armonizada con el Clasificador Funcional del Sector Público (Decreto Supremo Nº 068-2008-EF). Una carencia notable del Ante Proyecto es la de no definir el Sector sobre el cual tendrá Rectoría, luego ¿Dónde el Estado señala el ente al que delega su Jus Imperio?.

3. El Ante Proyecto señala en Ámbito de competencia una finalidad no para establecer el raciocinio de justificación de la LOF (determinar y regular ámbito, estructura, competencia y funciones) sino para alabar sus efectos no señalando las materias-causa, sin las que no hay vinculación a tales efectos.

4. Se crea el “Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social como sistema funcional4 encargado de asegurar el cumplimiento de las políticas públicas que orientan la intervención del Estado, destinada a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales” siendo su Rector el MIDIS, Secretaría técnica del CIAS. Se superponen con igual ámbito las competencias del MIDIS y SINADIS, por lo que era necesario aplicar las disposiciones de la Ley Nº 29158, articulo 23º, en materia de políticas5, con el atributo operativo propio al sistema funcional, bajo6 el artículo 44º de la norma invocada precisando al órgano responsable de ejercer las funciones sustantivas. Tal formula fue ya ejercida por ejemplo en la Ley Nº 27943-Ley del Sistema Portuario Nacional, cuyo artículo 18º señala es el Ministerio de Transportes y Comunicaciones el Órgano Rector que define las políticas sectoriales y la normatividad general correspondiente para todas las actividades orientadas al transporte y las comunicaciones, y el Sistema Portuario Nacional, siendo la Dirección Nacional de Transporte Acuático el órgano de línea competente.

5. Dado que la materia objeto de análisis es transversal, intersectorial e intergubernamentalmente, era de importancia incluir una fórmula para precisar la aplicación normativa “Toda mención a Desarrollo e Inclusión Social en normas anteriores a la presente, entiéndase referidas al MIDIS”.

c. Finalmente, para mejor aplicación de los instrumentos de asignación de recursos y clasificación, hubiese sido apropiado incluir una disposición ad hoc para la adecuación del Clasificador Funcional del Sector Público, aprobado por el Decreto Supremo Nº 068-2008-EF, para especializar las funciones propuestas.

3 Constitución Política: Artículo 104°.- El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa. 4 Ley Nº 29158; Artículo 45º- Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. 5 Son funciones generales de Ministerios: a) Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno. 6 Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones complementarias.

Política social

Pá

gin

a6

III. Diseño Social: Aclarando incógnitas Para precisar instrumentalmente el propósito de Estado (Exposición del Premier Lerner ante el Congreso, 25/8/2011) se identifica7 la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión: Primer horizonte: Crecimiento con inclusión social en democracia Asistimos al agotamiento de un tipo de crecimiento que, si bien redujo la pobreza, no distribuye de manera equitativa los esfuerzos que los peruanos hacemos todos los días y que, por el contrario, conserva la desigualdad, no conserva apropiadamente nuestro medio ambiente e incrementa la informalidad y la ilegalidad. Segundo horizonte: Igualdad de derechos, oportunidades y metas sociales alineadas con los objetivos del milenio Con ese propósito estableceremos una nueva autoridad social mediante la creación de un Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, una reforma del Estado largamente postergada, en el marco de un nuevo Modelo de Gestión Social. Diez políticas para la gran transformación

Crecimiento, políticas sociales e infraestructura para la inclusión: El gobierno, en los próximos cinco años se concentrará en diseñar e implementar un plan de crecimiento productivo con inclusión social económica acorde con las demandas del siglo XXI que, después de décadas, reconozca la necesidad del Estado de llevar adelante una política de competitividad que favorezca a todo el aparato productivo.

Las principales ofertas en política social8

La creación del programa CUNA MÁS permitirá un cuidado integral al niño de 0 a 3 años de manera profesional, con nutrición y estimulación temprana. Nos proponemos implementar 1,000 cunas por año para atender 20,000 niños en 180 distritos y la construcción de 500 cunas nuevas por año. Se ampliará el Programa Juntos con la incorporación de 204 distritos para llegar a 850 en total. La Pensión 65 será entregada a personas de pobreza extrema, mayores de 65 años, sin pensión de jubilación. Se entregará 250 soles por hogar.

Como consecuencia de esta decisión de Política general, se analiza la interpretación del Poder Ejecutivo para materializar la misma en una propuesta social que tome forma orgánica funcional en el Ante Proyecto de Ley Orgánica del MIDIS, compatible con la Presentación citada, de cuyo contenido se establece lo siguiente:

Cuadro 2: Delimitando el tema social en el MIDIS. Articulo (MIDIS) Materia Contenidos

9º Ámbito de competencia

El MIDIS es la entidad competente en materia de política de desarrollo e inclusión social del Estado, encaminada a reducir la pobreza, las desigualdades, vulnerabilidades y riesgos sociales en aquellas brechas que no pueden ser cerradas por la política social universal, regular, de competencia sectorial.

15º, Numeral 15.1 Vice Ministerio de Políticas y Evaluación Social Es considerado sector (Numeral 15.3)

Formular, planificar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial en materia de desarrollo e inclusión social

16º, Numeral 16.1 Vice Ministerio de Prestaciones Sociales Gestionar9, administrar y ejecutar la política, planes, programas y proyectos.

3º Sistema Funcional Asegurar el cumplimiento de las políticas públicas destinadas a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales.

6º Ente rector del Sistema

El MIDIS es el ente rector del sistema y tiene a su cargo la elaboración, programación, coordinación, gestión, supervisión, monitoreo y evaluación de las políticas públicas del Estado destinadas a reducir la pobreza, las desigualdades, vulnerabilidades y los riesgos sociales

Fuente: Ante Proyecto de Ley Nº 125/2011-PE. Elaboración del Autor.

7 Artículo 130º de la Constitución Política.

8 Como parte del fomento de empleo para alivio a la pobreza se incluye “Hemos creado el Programa de Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú” con la finalidad de generar empleo decente en las 195 provincias. En el corto plazo 200 mil personas se verán beneficiadas directamente con este programa, alcanzando un total de 1´160,000 personas durante todo el período de gobierno”. En Políticas de género y combate frontal contra el feminicidio y violencia contra los niños, se enfatiza fortalecer la rectoría del Ministerio de la Mujer para el cumplimiento de las políticas de equidad e inclusión. 9 Gestionar, administrar y ejecutar son términos equivalentes.

Política social

Pá

gin

a7

La propuesta de LOF del MIDIS, diseñada tipo “Ley Ómnibus”, con multiplicidad de disposiciones colaterales al tema sustancial, se condiciona solo a una nueva Ley de Organización y Funciones del MIMDES, en base a su actual marco legal. Bajo tal premisa, se determinará las competencias del MIDIS aplicando una metodología de análisis basada en el enfoque residual respecto al MIMDES. Ello se justifica por cuanto no se ha dotado de contenido sustantivo10 a las materias que comprende a las competencias asignadas al MIDIS. El proceso de análisis toma como punto de inflexión en el tema social, las competencias establecidas en la Ley Nº 29597 para el MIMDES; contrasta el propósito conceptual de Desarrollo Social e Inclusión Social que como Glosario de Términos desarrolla el Ante Proyecto de Ley Nº 125/2011-PE, y por teoría de dominios, le valida competencias a cada concepto (Desarrollo Social e Inclusión Social) para redefinir la realidad orgánica post redimensionamiento funcional, transvase del MIMDES al MIDIS. Para ello se contrasta Competencias según la Ley Nº 29597 con los procesos esenciales, materia del Decreto Supremo Nº 012-2011-MIMDES. Se concluye el análisis formalizando el mapa competencial en base a las normas en vigencia que establecen Sistemas o Cuasi Sistemas (tejido institucional de relaciones-mandatos previas al año 2007 que adopta la denominación amplia de sistemas por anacronismo11 legal –la LOPE se aprueba en Diciembre 2007-). Para proseguir, es imprescindible demostrar que el Decreto Supremo Nº 012-2011-MIMDES, que aprueba la matriz de procesos esenciales, es inorgánico e informal: Señala 5 competencias (Mujer 3 y Desarrollo Social 2), que no corresponden a las de la Ley Nº 29597 cuyo artículo 4º precisa 8 (Mujer 5, Desarrollo Social 3) siendo “nuevas” competencias las 5 señaladas en la matriz aprobada. Sostenemos son nuevas, al amparo de la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP invocada en los Considerandos del Decreto Supremo comentado, Anexo 1, Numeral II–Conceptos de especial relevancia, el cual define Competencia: “Ámbito de actuación material o territorial de la entidad, establecido de acuerdo a un mandato constitucional y/o legal”. Es inexplicable se haya producido tal distorsión legal y funcional, dado un marco procedimental claro y aplicado anteriormente. Los resultados de la metodología indicada son presentados a continuación, en fases:

Diagrama 1: Delimitación de competencias MIMDES - MIDIS

10

Ley Nº 29158, artículo 3º: 2. Los órganos de línea ejercen las funciones sustantivas y su estructura no incluye unidades de administración interna. Realizan sus funciones coordinando con los respectivos niveles de gobierno. 11

La LOPE establece que todo Sistema Funcional se crea por Ley (Articulo 43º).

Política social

Pá

gin

a8

Basados en el Ante Proyecto de Ley Nº 125/2011-PE, específicamente numeral 4.2 (“Articular y armonizar la gestión de las políticas, planes, estrategias, programas y proyectos de desarrollo e inclusión social, a nivel intergubernamental. Para tal efecto, se tomarán en cuenta los conceptos generales que se señalan en el anexo adjunto, que forma parte de la presente norma”) y 14.1 (“El Ministro es la más alta autoridad política del Sector Desarrollo Social e Inclusión Social y la más alta autoridad ejecutiva del Ministerio”), es evidente el diseño del MIDIS en un solo Sector Funcional, Desarrollo e Inclusión Social, aunque el anexo de la norma se propone dos, que actúan con independencia pero articulados. Como el Sector Desarrollo Social está definido en la Ley Nº 29597 (su artículo 14º delimita las competencias: a. Desarrollo social, superación de la pobreza y promoción de la inclusión y equidad social; b. Prevención, protección y atención a los desplazados internos; c. Desarrollo de la dimensión poblacional en las políticas públicas) era preciso definir los contenidos de inclusión social en la Ley Nº 29597, en base a la definición de Inclusión Social, del anexo del Ante Proyecto. Pobreza, desigualdad, vulnerabilidades y riesgos son los factores clave de tal definición de Inclusión Social. Luego, debe diferenciarse lo que propiamente corresponde al Sector Mujer del ámbito de competencia que establece la Ley Nº 29597 (Desarrollo Social está delimitado en esa Ley), por lo que se propone lo siguiente:

Cuadro 3: Delimitando inclusión social. Competencia Base legal de sustento Propuesta Delimitación de competencias

b) Desarrollo y atención integral de niñas, niños y adolescentes, personas adultas mayores y fortalecimiento de la familia

D. S. N° 027-2007-PCM; Ley N° 27337: Código de los Niños y Adolescentes

MIMDES:

Promoción y Protección Integral de los Derechos y Deberes de las Niñas, Niños y Adolescentes

D. S. N° 027-2007-PCM; Ley N° 28542: Ley de fortalecimiento de la familia

MIMDES:

Promoción y Fortalecimiento de la Familia

Ley Nº 28803: Ley de las personas adultas mayores

MIDIS:

Promoción y Protección de las Personas Adultas Mayores

d) Protección social de poblaciones en situación de riesgo, vulnerabilidad y situación de abandono.

D. S. N° 027-2007-PCM; Ley N° 26918: Ley de creación del Sistema Nacional para la población en riesgo - SPR

MIDIS:

Promoción y Prestación de Servicios de Protección Social

Leyenda: Elaboración del Autor; D. S. N° 027-2007-PCM: Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional.

En el Diagrama 1 se definió las materias delimitadas al MIMDES que según el numeral 4.2 del Ante Proyecto, son dominio propuesto para el MIDIS. No obstante ser competencias ya delimitadas en la Ley Nº 29597, analicemos con el rigor necesario lo referido a Desplazados internos y Dimensión poblacional, para deslindar el vacio conceptual del Ante Proyecto de Ley Nº 125/2011-PE, respecto a tales; es obvio que la Competencia “Desarrollo social, superación de la pobreza y promoción de la inclusión y equidad social” es del MIDIS: a. La competencia “Prevención, protección y atención a los desplazados internos” señalada en el artículo 4º,

literal g) de la Ley Nº 29597, se sujeta en cuanto a propósitos y fundamentos, en la Ley Nº 28223, Ley sobre desplazamiento internos, estableciendo su artículo 21º que “El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, tiene entre sus funciones, asesorar, capacitar y atender, según sea el caso, a la población desplazada, de acuerdo a su presupuesto y con la colaboración de otras entidades del Estado, para lo cual puede, mediante un decreto supremo, encargar dichas funciones a una dependencia interna o a uno de sus Organismos Públicos Descentralizados”. Por viabilidad jurídica, y eficacia administrativa, redefinir esta competencia al MIDIS requiere perfeccionar la citada Ley Nº 28223, pero por sus contenidos y dados los convenios internacionales vinculantes, resulta preferible, además por afinidad de competencias, que el Ministerio de Cultura, específicamente en el Vice Ministerio de Interculturalidad, asuma esta subrogación funcional. Recordemos que este tema está vinculado a la Ley Nº 29785, de derecho de consulta previa.

b. La competencia “Desarrollo de la dimensión poblacional en las políticas públicas” señalada en el artículo 4º, literal h) de la Ley Nº 29597, se sujeta en cuanto a propósitos y fundamentos en el D. Leg. Nº 346, Ley de política nacional de población, para lo cual dicha norma creó al Consejo Nacional de Población (CNP) adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que la Ley Nº 29597 reasigna al MIMDES. Se enfoca los temas de Familia Salud, Educación y población (procesos biológicos y ocupación espacial) por lo que una actualización de la norma resulta extremadamente urgente, pero dado que los conceptos de familia, educación y salud reproductiva constituyen un vector social de carácter inclusivo en los demás temas que el MIMDES tiene como responsabilidad, resulta conveniente continúe es este órgano, reformulado.

Política social

Pá

gin

a9

c. Identificado “Pobreza” como uno de los factores claves de la Inclusión Social, concepto subsumido como Sector “Desarrollo e Inclusión Social” (Ante Proyecto, numeral 14.1) analizamos el alcance de la Tercera Disposición Complementaria Final del Ante Proyecto: Adscripción y fusión. Anotamos al márgen: invocar la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la gestión del Estado para el fin de dicha Disposición, es un lapsus calami, ya que dicha ley contempla un mecanismo previsto en ella misma a tales efectos: 1. Del Ministerio Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) adscribe el Programa Nacional de apoyo

a los más pobres – JUNTOS. 2. Del MIMDES adscribe FONCODES, PRONAA; Gratitud, Wawa wasi. 3. El Ante Proyecto ignora, no obstante el anuncio de un nuevo modelo de gestión social y su evidente

vinculación con la pobreza, al Programa nacional de emergencia social productivo “Construyendo Perú”, encargado al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, cuyo diseño y precedentes le facilitan reasignarse al no ser parte específica de sus competencias. Por afinidad de objetivos y de instrumentos y población objetivo, el “Programa Mejoramiento Integral de Barrios y Pueblos” a cargo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento forma una conjunto sinérgico con el primero citado. Tampoco incluye a la “Estrategia Nacional Crecer” bajo coordinación de la Secretaria técnica de la actual CIAS, de la PCM.

Ahora, podemos ya mostrar el resultado de la metodología de análisis y la propuesta lógica de estructura competencial para el MIDIS, en base a la reestructura y ordenamiento bajo el marco legal vigente:

Diagrama 2: Estructura propuesta de competencias y ámbito para el MIDIS

Concluyendo el análisis según la metodología aplicada, en el Ante Proyecto no se establece si los programas han de ser fusionados en un Programa Social Integral bajo un modelo de gestión social descentralizado o de carácter modular con una Autoridad Ejecutiva Nacional. En todo caso, este sería un tema a perfeccionar. Las ausencias e imprecisiones anotadas, no facilitan interpretar con mayor rigor científico el significante de lo que es “Modelo de Gestión Social”. Administrativamente sin embargo, el Ante Proyecto analizado describe al Vice Ministerio de Prestaciones Sociales como ente operativo (el numeral 15.1, Vice Ministerio de Políticas y

Política social

Pá

gin

a1

0

Evaluación Social no incluye capacidad de ejecutar políticas nacionales en materia de desarrollo e inclusión social, no obstante que el artículo 26º de la Ley Nº 29158 le señala tal atribución12) de la política de desarrollo e inclusión social. Ello contraria la Ley Nº 29158 y la definición de Modernización de la gestión del Estado En lo referido a “Promover13 la generación de información así como la investigación en materia de desarrollo e inclusión social” y “Promover14 y desarrollar investigaciones en materia de desarrollo e inclusión social”, en su contenido sustantivo se omite inexplicablemente, o se ratifica en el MIMDES (interpretación por defecto) el diseño y la gestión de los indicadores de desarrollo social del país, en los que también está inserto Genero, niñez y adolescencia, familia, población y otras variables, por su transversalidad. El Ante Proyecto señala al SINADIS entre otros “Disponer de la información necesaria para la formulación de planes, programas y proyectos, así como la implementación de instrumentos de focalización”, siendo una de las funciones exclusivas del MIDIS: “Gestionar los registros y bases de datos de los programas sociales a su cargo, así como la selección y registro de beneficiarios y otros registros que se creen”. Actualmente se tiene un registro centralizado en el Ministerio de Economía y Finanzas para Focalización de Hogares (SISFOH), para Registro de beneficiarios (RUBEN), Vaso de Leche y Comedores Populares. Evidentemente, este es un tema en el cual el modelo social debe estar claro y técnicamente fortalecido, no plagado de nuevas bases de datos y registros que implican cargas administrativas y luchas por espacios, innecesarios, pero sobre lo que el Ante Proyecto analizado no establece liderazgo visible ni solución institucional integral.

IV. Reflexiones finales Este trabajo se sujeta a las rigideces de un formato que exige claridad, extensión límite y un esquema lógico, pasando del tema controvertido a conclusiones sobre el mismo, lo que hemos tratado de cumplir. Se ha visto lo más saltante y técnicamente relevante, quedando por esclarecer varias materias, obviando redacción y uso (o ausencia) de conceptos, que lo breve del formato no permite analizar. Sin embargo destacamos que: a. Siguiendo la línea de la política general de Gobierno, oficial, este Ante Proyecto se esperaba diera forma

y contenido a “….una nueva autoridad social mediante la creación de un Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, una reforma del Estado largamente postergada, en el marco de un nuevo Modelo de Gestión Social”. Consideramos, y hemos efectuado las propuestas técnicas necesarias, aun requiere de desarrollos adicionales para alcanzar tal condición.

b. Definir el Sector y dotarlo de materias específicas, es una notable ausencia que debe resolverse, dado que invocar Desarrollo e Inclusión Social (definidas además como factores independientes en el Anexo del Ante Proyecto) como Sector equivale a establecer que la Política General de Gobierno en lo social es definida por un solo Ministerio (La LOPE además establece a PCM el atributo de diseñar y coordinar las políticas nacionales, y esta lo sería)

c. No todo lo concerniente al Desarrollo Social y categorías conceptuales inherentes (enfoque habilitador, no exclusión, enfoque protector, inclusión, etc.) esta compendiado en la Ley Nº 29597, LOF del MIMDES.

d. Además de la legislación indicada, se tiene suscritos Acuerdos y Convenios internacionales en materia de asuntos sociales que requieren ser tomados en cuenta y en todo caso, establecer en adelante al MIDIS el carácter de interlocutor válido y visible, lo que no esclarece el Ante Proyecto.

e. Formular, efectuar seguimiento y evaluar los indicadores de desarrollo social, como concepto integrado, es una materia en la cual debe haber suficiente claridad y precisar la Rectoría, al igual que superponer los ámbitos del SINADIS y del CIAS, sobre cuya Secretaria Técnica no se establece disposición alguna en el Ante Proyecto.

f. Si se ha establecido una orientación para construir un Modelo de Gestión Social (SINADIS es un sistema) y MIDIS es Rector de tal modelo, este debería igualmente ser establecido, sobre todo considerando que hay Ministerios que desarrollan igualmente acción social (Educación, Salud, Vivienda, Ambiente, etc).

12

Formulan, coordinan, ejecutan y supervisan la política de desarrollo sectorial bajo su competencia, de conformidad con la respectiva política nacional. 13

Numeral 15.10 del Ante Proyecto. 14

Numeral 15.13 del Ante Proyecto.

Política social

Pá

gin

a1

1

g. Nuestro análisis no ha incluido el tema de MyPES (El Ante Proyecto no lo considera), competencia de PRODUCE por el lado de gestión empresarial y del MINTRA por procedimientos de formalidad laboral, que tiene claro impacto social, dado que no se cuenta con una definición ex ante de si se impulsará como generación de autoempleo o como emprendimiento. Anotamos no obstante que los Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867, artículo 60º, literal h) consideran el tema social bajo enfoque productivo. De forma similar, el tema de discapacidad y sus formulas, de inclusión, no exclusión y productiva, son materias respecto de las cuales se tiene un ordenamiento legal, y mecanismos institucionales de cierta trayectoria, y deberían continuar en el MIMDES reformulado, para no perder el concepto de unidad social focal y gestión ad hoc.

h. Siendo Ministerio nuevo como tal pero fundado sobre los cimientos de uno pre existente, es importante establecer el tema de las competencias objeto de transferencia a los niveles sub nacionales, o de forma singular, establecer que esa es condición inexistente, y modificar la matriz de competencias y funciones del MIMDES y de otros Pliegos que se considere, para confirmar tal aserto.

i. No está señalado el destino del SISFOH y RUBEN, ni cómo se gestionará la estadística social que no es sino información sistematizada de acuerdo a los clasificadores internacionales que gestiona el INEI, tema en el cual no debe admitirse sino una rectoría ni concurrencia de múltiples mecanismos (competitivos entre sí) de información sino uno oficial, central, regulado y objeto de evaluación permanente (la pobreza debe ser un estado dinámico y no estático, admitiendo nuevos ingresantes, graduados y mejorías) y ni que órgano sería el responsable final del diseño y gestión de indicadores de desarrollo social del país. No es posible tampoco soslayar que la base de identificación social y civil del Perú es la persona, individual, y asociada a un Código Único de Identificación (CUI) con el cual se expide el Documento Nacional de Identidad, en el cual además legitima la dinámica social consecuente: Formación de familia, deceso, etc.

Finalmente, coincidimos que en materia social resulta necesario una gestión unificada, intergubernamental y especializada de políticas y mecanismos, lo que nos ha impulsado a presentar este aporte, pero resaltamos igualmente que lo social es un tema nacional y no restringido a un Ministerio y Sector, y también destacamos que muchas de las fisuras comentadas y sus ausencias evidentes, devienen de asuntos públicos de gestión y administración que usualmente son analizados, orientados y resueltos por los funcionarios, empleados de confianza y los directivos superiores, cuya remoción o cambio en los Ministerios, por la Administración actual, no ha tenido un cariz dramático ni notorio, por lo que resulta licito asumir que, en un porcentaje mayoritario siguen en funciones, y por tanto dada su experiencia y familiaridad con el instrumental técnico usual, podían proyectar una norma de mejor calidad, desde la Presidencia del Consejo de Ministros y desde el núcleo de formulación del Ante Proyecto analizado, cualesquiera sea el órgano diseñador de esta norma. La Gestión Pública espera de sus servidores el mejor desempeño y el resultado del presente análisis, solo evidencia lo contrario; si profundizáramos el análisis, que no hicimos respetando el formato de artículo de esta Revista, encontraríamos otros detalles que admiten mejor fundamentación. Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Email: alfrespinal@hotmail.com Artículo publicado como Especial, en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 50/Septiembre2011, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)