MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE …€¦ · descriptivamente, el ordenamiento...

1

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

DIRECCIÓN DE GESTIÓN Y ORDENAMIENTO AMBIENTAL TERRITORIAL DGOAT

GRUPO DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL TERRITORIAL GOAT

DOCUMENTO TÉCNICO ORIENTADOR PARA LA FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL PARTICIPATIVA

OBJETO DEL PUNTO 1.1.10 DEL ACUERDO FINAL DE PAZ

Julio de 2018

2

Tabla de contenido

INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................................... 5

1. MARCO LEGAL Y DE POLÍTICA ............................................................................................ 6

1.1. ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE USO DEL TERRITORIO .......................... 6

1.1.1. Determinantes ambientales del ordenamiento territorial .............................. 7

1.2. PAZ TERRITORIAL Y SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL DEL DESARROLLO ...................................................................................................................................... 9

1.3. ACUERDO FINAL ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LAS FARC PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA ................................................................................ 10

1.3.1. Acceso a tierras y uso ambientalmente adecuado del territorio ............ 11

1.4. DECRETO LEY 902 DE 2017 ......................................................................................... 12

1.4.1. Fondo de Tierras .......................................................................................................... 12

1.4.2. Plan de formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural 15

2. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO .............................................................. 16

2.1. PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL OBJETO DEL PUNTO 1.1.10 .... 16

2.1.1. Ámbito territorial del plan de zonificación ambiental: Subregiones de PDET 17

2.1.2. Bases técnicas del plan de zonificación ambiental ...................................... 18

2.2. ÁREAS DE ESPECIAL INTERÉS AMBIENTAL - AEIA EN LOS TERRITORIOS DE PDET ............................................................................................................. 23

2.2.1. AEIA consideradas por el Acuerdo de paz ...................................................... 24

2.2.2. AEIA No consideradas por el Acuerdo de paz ............................................... 24

2.2.3. Categorización y tipología de las AEIA .............................................................. 24

2.3. CONFLICTOS AMBIENTALES Y TERRITORIALES POR USO, OCUPACIÓN Y TENENCIA DE TIERRAS, AL INTERIOR DE LAS AEIA ............ 26

2.4. AEIA EN LOS PDET ............................................................................................................ 29

2.5. ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE USO DE LOS TERRITORIOS DE PDET ....................................................................................................................................................... 31

2.6. ENFOQUE TERRITORIAL Y ESTRATEGIA PARTICIPATIVA DEL PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL .............................................................................................. 35

3

2.6.1. Demanda social de servicios ecosistémicos como eje de la participación comunitaria ........................................................................................................... 35

2.6.2. Estrategia de participación institucional y comunitaria ............................... 36

2.7. FRONTERA AGRÍCOLA ................................................................................................... 41

2.7.1. Desarrollo del Concepto en Colombia ............................................................... 41

2.7.2. Marco normativo de su definición ......................................................................... 42

2.7.3. Construcción del concepto normativo ................................................................ 43

2.7.4. Límite de la Deforestación Aceptada .................................................................. 46

2.7.5. Definición de Frontera agrícola (UPRA 2017) ................................................ 46

2.7.6. Resolución 261 de 2018 del MADR que define la frontera agrícola

nacional ............................................................................................................................................. 48

En junio 21 de 2018 fue suscrita dicha Resolución y la definición que sigue corresponde a su artículo 1. .................................................................................................... 48

2.8. ÁMBITO DE IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL ......................................................................................................................................... 49

2.8.1. Franjas y/o enclaves de estabilización de la frontera agrícola ............... 50

3. OBJETIVOS DEL PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL .................................... 52

3.1. OBJETIVO GENERAL DEL PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL ........ 53

3.1.1. FASE 1. DESARROLLADA EN 2017 Y 2018 ........................................... 53

3.1.2. FASE 2 .............................................................................................................................. 56

4. POBLACIÓN BENEFICIARIA ................................................................................................. 60

5. SEGUIMIENTO .............................................................................................................................. 60

5.1. Indicadores SIIPO ................................................................................................................. 60

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................ 61

Índice de Tablas Tabla 1. Servicios ecosistémicos considerados por las Bases técnicas de la zonificación ambiental, a partir de la información oficial nacional de escala

1:100.000, de acuerdo con MADS & PNUD 2016 .................................................................. 21 Tabla 2. Demanda hídrica, presiones y amenazas que configuran una dinámica socioambiental en el territorio, a partir de la información oficial nacional de escala

1:100.000, de acuerdo con MADS & PNUD 2016 .................................................................. 21 Tabla 3. Áreas de Especial Interés Ambiental AEIA. Con base en Decreto Ley 2811 de 1974, ley 99 de 1993, Decreto 3600 de 2007, Decreto 2372 de 2010, Decreto 1076 de 2011, Ley 1450 de 2011, Ley 1753 de 2014. PRESERV. = Preservación; C & DS= Conservación y desarrollo sostenible; COND= Condicionado; RESTR= Restringido; EXCLU= Excluido. Fuente Tabla: Córdoba G.

C. En MADS-DGOAT 2016 ............................................................................................................... 25

4

Tabla 4. Estado actual de las Decisiones de la autoridad ambiental sobre Usos ambientalmente adecuados y acceso a Tierras en AEIA. Fuente Tabla: Córdoba C. G. En MADS-DGOAT 2017, actualizado en 2018 de acuerdo con el estado actual

de la discusión. ........................................................................................................................................ 29 Tabla 5. Temas relevantes del plan de zonificación ambiental (punto 1.1.10 del Acuerdo de paz) para entidades del SINA del orden nacional y regional. Fuente

MADS 2017 ............................................................................................................................................... 38 Tabla 6. Corporaciones con jurisdicción en los PDET. Fuente Tabla: Este trabajo

......................................................................................................................................................................... 40 Tabla 7. Presupuesto en pesos colombianos, ejecutado (2017) y en ejecución (2018) para el desarrollo de las bases técnicas de la zonificación ambiental

1:100.000 (Convenio MADS & PNUD) ......................................................................................... 55 Tabla 8. Estructura y fases de formulación e implementación del Plan de

Zonificación Ambiental 1:100.000 (Convenio MADS & PNUD) 2017-2029…………..58

Índice de Figuras Figura 1. Subregiones y municipios de los PDET definidas por el Decreto 893 de 2017. Fuente Mapa: MADS & PNUD, 2017 ............................................................................... 18 Figura 2. Modelo de los servicios ecosistémicos y de las bases técnicas de zonificación ambiental. ........................................................................................................................ 20 Figura 3. Zonificación ambiental de escala 1:100.000 por fases de desarrollo de los territorios de PDET, para un total de 16 subregiones y 202 municipios, de los cuales 170 pertenecen a PDET. Fuente MADS & PNUD 2017 .......................................................... 23 Figura 4. Áreas de Especial Interés Ambiental en las subregiones y municipios de PDET ........................................................................................................................................ 31 Figura 5. Zonas con alta oferta de servicios ecosistémicos en 10 de las 16 subregiones de PDET y 95 de 170 municipios (fase 1). Fuente: MADS & PNUD 2017. Fuente: MADS & PNUD 2017 ..................................................................................................................... 32 Figura 6. Zonas de uso sostenible y sus mosaicos, en 10 de las 16 subregiones de PDET y 95 de 170 municipios (fase 1). Fuente: MADS & PNUD 2017. ...................................... 33 Figura 7. PDET Sur de Córdoba. Zonificación ambiental. Fuente: MADS & PNUD 2017. 34 Figura 8. Estructura base del plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo final de paz. Las fases 1 y 2 se refieren al desarrollo de las bases técnicas de zonificación ambiental. Fuente gráfico: Este trabajo. ....................................................... 36 Figura 9. Temas de los Talleres SINA, clasificados de acuerdo con los principios y propósitos del punto 1.1.10. ............................................................................................. 39 Figura 10. Esquema de la dinámica de colonización de acuerdo con la caracterización general descrita por Molano 2014 y Reyes 2016 entre otros. Fuente Esquema: Córdoba C. G., en MADS-DGOAT 2016 ........................................................................................ 42 Figura 11. Frontera agrícola nacional. Fuente: UPRA 2017 ............................................. 49 Figura 12. Franja de estabilización de la frontera agrícola en el PDET Sur de Córdoba. Fuente: MADS & PNUD 2017, UPRA 2018. .................................................................... 52 Figura 13. Estructura del plan de zonificación ambiental, planteamiento de la Fase 1. Insumos técnicos y Productos obtenidos en la Fase 1 [2016 – 2018]. Fuente: Este trabajo. ........................................................................................................................................ 54

5

INTRODUCCIÓN Una lectura integral del punto 1 y del decreto ley 902 de 2017 evidencia que el plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo final de paz es la herramienta que relaciona el uso ambientalmente adecuado del territorio con el acceso a tierras, lo que le confiere al tema ambiental un rol estructural en la Reforma Rural Integral – RRI, pivote del Acuerdo. Bajo este enfoque se desarrolla el presente documento. El plan de zonificación se compone de tres fases; la primera de ellas, desarrollada en 2017 y 2018, identificó los insumos (conceptuales, técnicos, jurídicos, de política) de su formulación, la segunda formaliza el ámbito geográfico de su implementación, la tercera constituye propiamente el proceso de ordenamiento ambiental territorial. Elementos como Áreas de Especial Interés Ambiental, Frontera agrícola, zonificación y ordenamiento ambiental de uso del territorio, son tratados ampliamente y soportan conceptualmente la formulación del plan. .

6

1. MARCO LEGAL Y DE POLÍTICA

La Constitución Política de 1991, el Decreto ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993, definen los principios, los criterios y los elementos estructurales de la política ambiental colombiana y del ordenamiento ambiental del territorio nacional, cuyo propósito fundamental es el de contribuir a garantizar la funcionalidad y sostenibilidad del sistema natural de soporte de la población y de los procesos sociales y económicos para el bienestar de la Nación1. 1.1. ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE USO DEL TERRITORIO La Ley 99 de 1993 establece que corresponde al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) “formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”2 y define el Ordenamiento Ambiental de Uso del Territorio, como “la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible” 3. En consecuencia, el ordenamiento ambiental del territorio, o más descriptivamente, el ordenamiento ambiental de uso del territorio comprende tanto la protección para la conservación de ecosistemas que resultan estratégicos en la provisión de servicios vitales a la sociedad, como la determinación de un régimen ambiental de uso del resto del territorio nacional4. La Ley 99 de 1993 estableció también5 que las corporaciones son la máxima autoridad ambiental y administradoras de los recursos naturales renovables de su jurisdicción y las encargadas de velar por la inclusión de la dimensión ambiental en las decisiones de planificación y de ordenamiento territorial. Esto significa que las CAR tienen un rol importante en la incorporación de los temas ambientales en el ordenamiento territorial de los municipios y distritos, principalmente en los modelos de ocupación territorial por ellos propuestos. Para lo anterior, las CAR en conjunto con los organismos adscritos y vinculados al

1 Ministerio del Medio Ambiente 1998

2 Ley 99 de 1993, artículo 5 numeral 1

3 Ley 99 de 1993, artículo 7.

4 Márquez en Ministerio de Ambiente 1998, Márquez 1996, 2008, 2009.

5 Ley 99 de 1993. Artículo 31, numerales 2 y 5

7

MADS y con las entidades técnicas y científicas del SINA, deben adelantar estudios enfocados al análisis territorial que les permita tomar decisiones y emprender las acciones pertinentes para identificar las determinantes ambientales de su jurisdicción.6

1.1.1. Determinantes ambientales del ordenamiento territorial A la función del MADS como ente rector de la política ambiental del país, de establecer reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio, se suma la especial importancia otorgada por la Ley 388 de 1997 7 al componente ambiental en los procesos de ordenamiento territorial, en particular a la sostenibilidad ambiental de los modelos de ocupación del territorio propuestos por los municipios en sus planes de ordenamiento territorial 8. El término determinante fue establecido por la Ley 388 de 1997, específicamente en su artículo 10º, el cual prevé que los municipios y distritos en la elaboración y adopción de sus Planes de Ordenamiento Territorial deben tener en cuenta las “determinantes que constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las Leyes”. Las determinantes ambientales del Ordenamiento Territorial son las definidas por el artículo 10° de la Ley 388 de 1997 y contenidas en el numeral 1°, literales a, b y c de competencia de las autoridades ambientales y literal d, competencia primaria de los municipios, así:

“En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen norma de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así:

a. Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos

6 MADS – DGOAT & PNUD 2017.

7 La Ley 388 de 1997 fijó los fines, principios y objetivos del ordenamiento territorial que rigen las actuaciones de las

autoridades municipales y distritales para alcanzar el objeto del ordenamiento del territorio, esto es, complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible en los términos de los artículos 1 º, 2 º, 3 º y 6 º de la mencionada ley (MADS-DGOAT & PNUD 2017). 8 GIZ, MADS & CRA 2017

8

relacionados con el ordenamiento espacial del territorio de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del Estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre el uso del suelo, en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales. b. Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alinderamiento, administración o sustracción de los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica.

c. Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales.

d. Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.”

El decreto 1682 de 2011 por el cual se modifican los objetivos y la estructura del MADS y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible, determinó las funciones específicas de la Dirección General de Ordenamiento Ambiental del Territorio y Coordinación SINA del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, entre las que se destaca “Brindar asistencia técnica a las entidades territoriales, a los esquemas asociativos territoriales, a las áreas metropolitanas, a las provincias administrativas y de planificación y a las regiones de planeación y gestión, en materia de ordenamiento ambiental [de uso] del territorio” 9.

9 Decreto 3570 de 2011, artículo 7, numeral 10.

9

En consonancia con dichas funciones, el MADS – DGOAT formuló en 2016 las “Orientaciones a las Autoridades Ambientales para la Definición y Actualización de las Determinantes Ambientales y su Incorporación en los Planes de Ordenamiento Territorial Municipal y Distrital” (MADS – DGOAT & PNUD 2017). De acuerdo ellas, se definen como determinantes ambientales los términos y condiciones fijados por las autoridades ambientales 10 para garantizar la sostenibilidad ambiental de los procesos ordenamiento territorial 11. Las determinantes ambientales que definen las autoridades ambientales, en particular las de escala regional, sirven a su vez al Plan de Ordenamiento Territorial Departamental. 1.2. PAZ TERRITORIAL Y SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL DEL DESARROLLO El Plan Nacional de Desarrollo Todos por un nuevo país. Paz, Equidad, Educación 2014 – 2018 tiene la paz como propósito fundamental, enunciado como la “creación de las condiciones necesarias para una sociedad en paz, promoviendo la garantía efectiva de los derechos y el fortalecimiento de las instituciones con un enfoque territorial, el fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana y la confianza de los ciudadanos en las instituciones12. En ese sentido, Garantía de derechos y enfoque territorial son los atributos básicos de la Paz como la concibe el Gobierno Nacional y son la base del concepto de Paz Territorial, pivote del Acuerdo de paz (OACP, 2013). El PND 2014-2018 parte de reconocer que las brechas entre el campo y la ciudad en materia de indicadores sociales son demasiado grandes y muestran que en el campo se concentran los principales problemas de pobreza, falta de educación y falta de infraestructura, entre otros. El campo ha sido, además, escenario principal de violencia, del largo conflicto armado interno y del narcotráfico13. La Transformación del campo y el Crecimiento verde son las estrategias del PND 2014-2018 directamente relacionadas con la construcción de paz territorial; la primera aborda elementos del Punto 1 Política de Desarrollo Agrario Integral. La segunda aborda una perspectiva de desarrollo bajo en carbono (mitigación) y resiliente (adaptativo) al cambio climático.

10

Autoridades ambientales: El MADS, las CAR, PNN, departamentos, municipios y distritos. (MADS-DGOAT & PNUD 2017) 11

MADS-DGOAT & PNUD 2017

12

De Documento base de la Ley del Plan. Exposición de motivos. 13

Documento base de la Ley del Plan. Exposición de motivos

10

1.3. ACUERDO FINAL ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LAS FARC PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO ARMADO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA14

En el marco del Acuerdo Final de Paz entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP, es un compromiso del Gobierno Nacional el cumplimiento del Punto 1.1.10. Cierre de la frontera agrícola y protección de zonas de reserva, mediante el desarrollo, en un plazo no mayor que 2 años, de un plan de zonificación ambiental que, bajo los principios de Transformación estructural del campo, Bienestar y buen vivir, Desarrollo sostenible y Participación social: a) Delimite la Frontera agrícola, b) Proteja las áreas que deben tener un manejo ambiental especial 15 y c) Oriente alternativas sostenibles para las comunidades rurales que habitan y/o que colindan con ellas. Para ello,

“ (…) el gobierno nacional desarrollará en un plazo no mayor a 2 años un plan de zonificación ambiental que delimite la frontera agrícola y que permita actualizar y de ser necesario ampliar el inventario, y caracterizar el uso de las áreas que deben tener un manejo ambiental especial, tales como: zonas de reserva forestal, zonas de alta biodiversidad, ecosistemas frágiles y estratégicos, cuencas, páramos y humedales y demás fuentes y recursos hídricos16 , con miras a proteger la biodiversidad y el derecho progresivo al agua de la población, propiciando su uso racional.

Como criterios generales del desarrollo del Plan, el Gobierno nacional tendrá en cuenta:

- “Los propios emprendimientos de convivencia y desarrollo”

- “La participación de las comunidades y organizaciones rurales —hombres y mujeres— [como] garantía del cumplimiento de los propósitos de este punto, sin perjuicio de los intereses comunitarios y socio- ambientales y del bien común.”

Para su implementación territorial, el Acuerdo da lineamientos al Gobierno nacional:

14

Suscrito en noviembre 24 de 2016, Teatro Colón, Bogotá 15

Denominadas en forma genérica por el Acuerdo como “Áreas de Especial Interés Ambiental” – AEIA. En el marco del Plan de zonificación ambiental, a cargo del MADS, se formuló (C. Córdoba G. En MADS 2016) la Categorización y Tipología de éstas, en correspondencia con la ley y el reglamento ambiental actual. Ver REFERENCIAS 16

En negrilla, para destacarlas luego como objeto específico del Acuerdo

11

- “Apoyará a las comunidades rurales que actualmente colindan o están dentro de las áreas que deben tener un manejo ambiental especial detalladas previamente, en la estructuración de planes para su desarrollo, incluidos programas de reasentamiento o de recuperación comunitaria de bosques y medio ambiente, que sean compatibles y contribuyan con los objetivos de cierre de la frontera agrícola y conservación ambiental tales como: prestación de servicios ambientales, dando especial reconocimiento y valoración a los intangibles culturales y espirituales y protegiendo el interés social; sistemas de producción alimentaria sostenible y silvopastoriles; reforestación; Zonas de Reserva Campesina (ZRC); y en general, otras formas de organización de la población rural y de la economía campesina sostenibles.17

El Acuerdo plantea así mismo, alcances del corto plazo:

a) Delimitar la frontera agrícola

b) Actualizar y de ser necesario ampliar el inventario de las áreas que deben tener un manejo ambiental especial c) Caracterizar el uso de las áreas que deben tener un manejo ambiental especial, tales como: Zonas de reserva forestal, Zonas de alta biodiversidad, Ecosistemas frágiles y estratégicos, Cuencas, Páramos y Humedales y demás fuentes y recursos hídricos

1.3.1. Acceso a tierras y uso ambientalmente adecuado del territorio

Los alcances de corto plazo del plan de zonificación ambiental, enunciados antes, cobran todo su sentido en el marco de la Reforma Rural Integral RRI (punto 1) y del Decreto ley 902 de 2017 que reglamenta su implementación: El punto 1.1.10 Cierre de la frontera agrícola y protección de zonas de Reserva se relaciona con dos mecanismos básicos del acceso a tierras18 expresados en los puntos 1.1.1. Fondo de Tierras y 1.1.5. Plan de formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural. El punto 1 relaciona el acceso a tierras y el uso ambientalmente adecuado de ellas como condiciones de una verdadera transformación estructural del campo19, la cual “requiere adoptar medidas para promover el uso adecuado de la tierra de

17

Acuerdo final de paz, p. 20 18

Un tercero, la Restitución de Tierras, se trata enteramente en el punto de Víctimas, además de hallarse desarrollada por la Ley 1448 de 2011. 19

Transformación estructural del campo, entendida como la transformación de la realidad rural con equidad, igualdad y democracia, que cierre las brechas entre el campo y la ciudad y cree condiciones de Bienestar y buen vivir para la población rural, entendidos como la erradicación de la pobreza y la satisfacción plena de necesidades y derechos de la población rural Acuerdo final de paz. P. 12

12

acuerdo con su vocación y estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de la misma, garantizando el acceso progresivo a la propiedad rural de quienes habitan el campo” 20.

Señala que “el ordenamiento socioambiental sostenible de los territorios campesinos y étnicos contribuye a la transformación estructural del campo y en particular al cierre de la frontera agrícola. Para ello es necesario el reconocimiento y apoyo a las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y demás formas de asociatividad solidaria”. Por el Fondo de Tierras se adjudicarán 3 millones de hectáreas a trabajadores y trabajadoras agrarios, sin tierra o con tierra insuficiente, en forma individual o asociativa; por el Plan de Formalización masiva se formalizarán 7 millones de hectáreas ocupadas por población campesina. Así un total de 10 millones de hectáreas serán objeto de reforma rural integral durante los próximos 10 años. Como base del uso adecuado de las Tierras, el Punto 1 establece el Cierre de la frontera agrícola y la protección de zonas de reserva (punto 1.1.10). 1.4. DECRETO LEY 902 DE 2017 Expedido por el mecanismo de “fast-track” para la Implementación de la Reforma Rural Integral, reconoce que es imperioso modificar la actual legislación sobre adjudicación de tierras y formalización de la propiedad rural y desarrolla la estructura procedimental para adjudicar y formalizar tierras a campesinos.

1.4.1. Fondo de Tierras

Mediante el artículo 18 en particular, crea el Fondo de Tierras para la reforma Rural Integral, que operará como una cuenta de dos subcuentas: “Acceso para la población campesina” y “Acceso para comunidades étnicas”, cuya administración estará a cargo de la Agencia Nacional de Tierras ANT. Dentro de los bienes que conforman la subcuenta de acceso a tierras para la población campesina se encuentran:

“(…) 5. Las tierras provenientes de la sustracción, fortalecimiento y habilitación para la adjudicación de las zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, y de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente incluyendo la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales Renovables. 6. Las tierras baldías con vocación agraria a partir de la actualización del inventario de áreas de manejo especial que se hará en el marco del plan de zonificación ambiental al que se refiere el Acuerdo Final, con sujeción a

20

Op cit. P 10

13

acciones de planeación predial, de producción sostenible y conservación, y de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente.

La actualización, delimitación y fortalecimiento de la Reserva Forestal es el mecanismo para la sustracción y adjudicación de áreas de la Reserva en el marco del Fondo de Tierras, sustracción conforme con la Ley 99 de 1993 y el Decreto ley 2811 de 1974. La sustracción de tierras mediante este mecanismo estará condicionada a la formulación, con la participación de las comunidades, de planes que garanticen sostenibilidad social y ambiental. En los territorios de PDET, el plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 actualiza la caracterización del uso de las reservas forestales de ley 2ª, si bien no modifica su régimen ambiental de uso. Esta actualización, sin embargo, serviría para considerar operar las sustracciones por oferta y no por demanda como actualmente ocurre.

“Tierras con vocación agraria” El numeral 6 del precitado artículo se refiere a identificar tierras con vocación agraria en los territorios de PDET, a partir de la actualización del inventario de otras Áreas de Especial Interés Ambiental AEIA, sobre las que se focalizaría la identificación de baldíos con fines de adjudicación de tierras, sirviendo entonces de insumo para orientar el catastro multipropósito por barrido predial, la identificación de baldíos y su incorporación al Fondo de Tierras. La identificación de tierras con vocación agraria, a partir de la actualización de las Áreas de Especial Interés Ambiental AEIA y la caracterización de usos en su interior, en las subregiones de PDET, parte de precisar el significado y alcance del término, de una definición de ellas, la cual es competencia de la autoridad agraria por lo que se requiere de un trabajo interinstitucional en 2019, como segundo momento del ya realizado (ver adelante Frontera agrícola). Se pueden avanzar, sin embargo, las siguientes consideraciones: Tierras no es equivalente de Suelos. El concepto de Tierra hace referencia al componente de suelos como un factor central, pero corresponde al conjunto de condiciones ambientales presentes en una porción del terreno, que influyen en el uso y en la producción agropecuaria. La definición general de Tierra de acuerdo con la FAO es “una extensión delineable de la superficie terrestre que contiene los elementos biofísicos, ambientales y socioeconómicos que influyen en el uso” (FAO 1976, 1995 en UPRA 2013) 21.

21 UPRA 2013. “Consolidación de la metodología general de evaluación de tierras para la zonificación con fines

agropecuarios a nivel nacional”. Bogotá - Colombia

14

Vocación o capacidad de uso agropecuario. La clasificación de tierras por su capacidad de uso (IGAC 2000, 2010) descansa en el concepto de Vocación de las tierras para usos agropecuarios, estimada por el tipo, el número y la intensidad de limitaciones que presentan, lo que las clasifica en las clases agrológicas I a VIII. Las limitaciones pueden ser climáticas, topográficas o propiamente de los suelos (acidez, profundidad efectiva, entre otros); éstas definen subdivisiones de la clasificación. Así, las tierras amazónicas y altoandinas, por ejemplo, corresponden de una manera general a las clases agrológicas VII y VIII aun cuando presentan suelos muy diferentes, perteneciendo incluso a Ordenes taxonómicos distintos. Por su parte los suelos son cuerpos naturales formados y evolucionando por la acción recíproca del clima, la geogénesis y las geoformas resultantes, la geología, la vegetación, la fauna, las actividades humanas. Son parte de los paisajes y ecosistemas terrestres naturales y transformados, soportan la nutrición de plantas y animales y la productividad primaria terrestre, incluida la productividad agropecuaria. Una buena cantidad de definiciones podrían citarse, todas ellas poniendo en juego estos elementos con énfasis diferentes. Los suelos no se distribuyen al azar en los paisajes ecológicos, por el contrario, su distribución obedece a la lógica espacial y temporal de distribución de sus factores de formación, arriba enunciados. Por ello es posible mapearlos. La totalidad de los Suelos de Colombia se encuentran mapeados a escala 1:100.000. Aproximadamente el 34% del país tiene cartografía de suelos a la escala 1:25.000 (IGAC 2016). El término agrario se refiere a temas de Tierras, en particular a la propiedad (no siendo el único aspecto). Política agraria, reforma agraria, mesa agraria, ley de tierras, se refieren todas al tema central del acceso a la propiedad de la tierra. En el marco del punto 1, Tierras con vocación agraria se referiría entonces a áreas al interior de las AEIA transformadas por usos agropecuarios y ocupadas por campesinos, sujetos de Reforma Rural Integral. De las categorías de ordenamiento ambiental de uso propuestas por la zonificación ambiental (bases técnicas), las de Uso sostenible y Rehabilitación y uso sostenible, son zonas transformadas por usos agropecuarios entre otros, las cuales estarían dando cuenta en forma indirecta de lo que podrían ser tierras con vocación agraria. Un aspecto central, que no es evidente y que cabe destacar aquí es que las Reservas Forestales de la Ley 2ª de 1959 son objeto de un complejo escenario de demanda de tierras en el marco del posconflicto: Adjudicación gratuita, Formalización (dado que ya hay ocupación), Restitución de tierras (dado que hubo

15

desalojo y despojo), Reubicación de habitantes de Parques Naturales Nacionales y Regionales. La historia de las sustracciones de las reservas forestales ha desembocado sistemáticamente en la concentración de la propiedad de la tierra y el desalojo de población campesina. Se encuentran actualmente, dependiendo de la región, bajo usos de ganadería extensiva o de plantaciones (monocultivos intensivos) de palma aceitera o de banano. Ello no remite a un problema del mecanismo de sustracción sino a la falta de una política efectiva de titulación y de desarrollo rural de las grandes extensiones sustraídas. Por otra parte, el hecho de que tierras con vocación agraria se encuentren al interior de las Áreas de Especial interés Ambiental AEIA impone, a la luz de la legislación vigente, restricciones ambientales tanto al uso como al acceso a tierras; ello constituye un gran reto a la luz del posconflicto.

1.4.2. Plan de formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural El Acuerdo establece en el punto 1.1.5 que el Gobierno Nacional,

“Formalizará progresivamente, con sujeción al ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que ocupa o posee la población campesina en Colombia. Con este propósito, el Gobierno Nacional formalizará 7 millones de hectáreas de pequeña y mediana propiedad rural, priorizando áreas como las relacionadas con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), Zonas de Reserva Campesina, y otras que el Gobierno defina”.

Este compromiso resulta un formidable reto para el posconflicto, teniendo en cuenta que la estructura de la propiedad de la Tierra en Colombia ostenta un índice de Gini de concentración de la propiedad de 0.81 (Restrepo & Bernal 2013) y un índice de propietarios de las explotaciones agrícolas de 0,91 según el Censo Agropecuario de 2014, de acuerdo con Kalmanovitz (2017). Significa que el 0,2 % de las explotaciones son dueñas del 72 % de la superficie, donde varias de ellas pueden ser de un mismo dueño, según el mismo autor. Colombia es también el primer país del mundo en número de desplazados internos: 7.200.000 de acuerdo con el Informe del Consejo Noruego para Refugiados del 22 de mayo de 2017, (citado por Kalmanovitz, 2017). Por otra parte, se calcula que 1.202.366 hectáreas de baldíos fueron sustraídas la nación22, que 800.000 familias campesinas se encuentran sin tierra en absoluto, y que el 59,9% de la propiedad campesina es informal 23.

22

Auto de Seguimiento 222 de 2017 a la sentencia T-488 de 2014, citado por decreto ley 902 de 2017

16

El decreto ley 902 establece que los Planes de Ordenamiento Social de la· Propiedad Rural (POSPR) estarán a cargo de la ANT y operarán de oficio por barrido predial masivo en zonas focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (artículo 40) para el acceso a tierras por adjudicación gratuita del Fondo de Tierras y la formalización masiva de la propiedad rural. Los POSPR deberán comenzar: “Por los territorios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y las áreas donde existan Zonas de Reserva Campesina ZRC, atendiendo los planes de desarrollo sostenible que se hayan formulado”. 2. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO El ordenamiento ambiental del territorio es un proceso técnico-político que parte de la zonificación de uso adecuado del territorio con un enfoque ecosistémico24 el cual establece la compatibilidad de las actividades que se realizan en las diferentes unidades territoriales con las características ecológicas, sociales y económicas de las mismas, que hagan sostenible el desarrollo desde el punto de vista ambiental25. La zonificación ambiental o zonificación de uso ambientalmente adecuado del territorio es una herramienta técnica de planificación ambiental que permite ordenar el territorio atendiendo una problemática particular y orientar las decisiones de la autoridad territorial sobre los usos del suelo. Subdivide un territorio en zonas, unidades homogéneas (a una determinada escala) por atributos biológicos, ecológicos y ambientales seleccionados como relevantes en la caracterización de un problema particular, en la consecución de un objetivo particular. Aun la zonificación ecológica (a partir de elementos físico-bióticos) puede abordarse desde varias aproximaciones conceptuales: La Teoría ecológica del paisaje, el Análisis fisiográfico, los Servicios ecosistémicos de la biodiversidad, dependiendo del interés. 2.1. PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL OBJETO DEL PUNTO 1.1.10

23

DANE 2011 en decreto ley 902 de 2017

24 Varias metodologías de zonificación: Fisiográfico-ecológica, zonificaciones de capacidad de uso de tierras. 25

MMA 1998.

17

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible26 es responsable del desarrollo del plan de Zonificación ambiental participativa objeto del punto 1.1.10 del acuerdo final de paz, tal como quedó establecido a inicios de marzo de 2016 por la Agenda de Alistamiento del Gobierno Nacional para el cumplimiento de los compromisos del Acuerdo de paz (MADS & OACP 2016). Sin embargo, el contenido del punto 1.1.10 involucra conceptos y procesos cuyo desarrollo son competencia de la institucionalidad agraria, ambiental, territorial y de posconflicto. Así, el plan de zonificación ambiental, bajo la responsabilidad del MADS, consiste en alinear visiones, competencias, recursos institucionales y de cooperación internacional, alrededor de un conjunto de objetivos, estrategias y acciones institucionales, con asignación de responsables y recursos, en función de implementar una zonificación ambiental regional y local participativa que estabilice el proceso de expansión (cierre) de la frontera agrícola, proteja las Áreas de Especial Interés Ambiental AEIA y oriente alternativas de desarrollo sostenible para las comunidades rurales que las habitan y/o que colindan con ellas (MADS 2018)

2.1.1. Ámbito territorial del plan de zonificación ambiental: Subregiones de PDET

Bajo el principio de priorización del Acuerdo, los compromisos del punto 1 se adelantarán en los territorios que han sufrido con mayor intensidad los impactos del conflicto armado, la pobreza y la ausencia de Estado y que han sido definidos por el gobierno nacional para el desarrollo de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial PDET (Decreto 893 de 2017). Sobre ellos se concentra inicialmente el esfuerzo integral del Estado, mediante el desarrollo focalizado de los Planes nacionales para el desarrollo de la Reforma Rural Integral a cargo de autoridades nacionales sectoriales, ambientales y de posconflicto 27 y la formulación e implementación participativas de un Plan de acción para la transformación regional PATR (punto 1.2.3), que incluya todos los niveles del ordenamiento territorial, concertado con las autoridades locales y las comunidades. La coordinación de los planes nacionales y la formulación e implementación de los PATR en los PDET está en cabeza de la ART. Como principal instrumento de reconciliación, los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) tienen como propósito lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad, de manera que se aseguren (…) mediante el acceso integral a la tierra y a bienes y servicios productivos y sociales, los objetivos de:

26

El compromiso 1.1.10 está en cabeza de la Dirección de Gestión y Ordenamiento Ambiental Territorial DGOAT, Grupo de Ordenamiento Ambiental Territorial GOAT. 27

Involucrando a las Agencias agrarias para el posconflicto: ART, ANT, ADR, así como a la ACPC

18

- Bienestar y el buen vivir de la población - Protección de la riqueza pluri-étnica y multicultural - Desarrollo de la economía campesina y familiar (cooperativa, mutual,

comunal, micro- empresarial y asociativa solidaria) y de formas propias de producción de las comunidades indígenas, negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras.

- Desarrollo e integración de las regiones abandonadas y golpeadas por el conflicto, implementando inversiones públicas progresivas, concertadas con las comunidades

En este marco se formula el plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10; se circunscribe geográfica y administrativamente a los 170 municipios priorizados por el Gobierno Nacional como territorios de PDET (Decreto 893 de 2017), como lo muestra la figura 1.

Figura 1. Subregiones y municipios de los PDET definidas por el Decreto 893 de 2017. Fuente Mapa: MADS & PNUD, 2017

2.1.2. Bases técnicas del plan de zonificación ambiental

19

Un paso básico para el desarrollo del plan ha sido formular las bases técnicas de zonificación ambiental de los territorios de PDET. Desarrolladas por la Corporación Paisajes Rurales mediante el Convenio MADS-PNUD 353 de 2016, se fundamentan en la Oferta de Servicios Ecosistémicos de la biodiversidad. Generan un mapa escala 1:100.000 de cada una de las 16 subregiones de PDET, incluidas las AEIA que contienen.

Servicios ecosistémicos Los fundamentos teóricos de la PNGIBSE y de la propuesta ulterior de Valoración Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (VIBSE 2014), se encuentran asociados a dos grandes iniciativas internacionales:

- La Evaluación de Ecosistemas del Milenio EEM en 2005 (MEA, sigla en inglés) que destacó la importancia de estos temas frente a las graves consecuencias que tiene para la humanidad el continuo deterioro de los ecosistemas, y aportó las bases conceptuales y metodológicas para el estudio de los servicios ecosistémicos (SE).

- La iniciativa de La Economía de los Ecosistemas y la Biodiversidad EEB en 2010 (TEEB, sigla en inglés), la cual se centró en el tema de la valoración de los servicios ecosistémicos y señaló la necesidad de tener en cuenta valores ecológicos, sociales y monetarios en ejercicios de este tipo.

Si bien el término “servicio ecosistémico” fue presentado por primera vez en la literatura científica por Costanza et al., (1997), De Groot et al. (2002) indican que el concepto estaba en formulación desde la década de 1960. Tras la implementación de la estrategia de la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio existe un acuerdo casi generalizado en que los servicios ecosistémicos son los beneficios que las poblaciones humanas obtienen, directa o indirectamente, de los procesos y las funciones de los ecosistemas.28

La figura 2 presenta el modelo conceptual, adaptado por el Protocolo ECOSER 2014.

Zonificación ambiental basada en servicios ecosistémicos

El mapa de cada subregión de PDET identifica zonas distintas y homogéneas (a la escala 1:100.000) de acuerdo con:

- Un estado de Oferta de 10 servicios ecosistémicos de la biodiversidad, asociados a la disponibilidad de agua, de suelos y de recursos naturales

28 UNEP-WCMC 2011 en IDEAM 2012.

20

- Una dinámica socioambiental, representada por la demanda total de agua,

por presiones sectoriales (minería e hidrocarburos), actividades económicas ilegales (minerales, cultivos ilícitos, deforestación) y por amenazas asociadas a Cambio climático,

Dichas variables pueden estimarse a partir de la información secundaria oficial más actualizada de escala 1:100.000 para todo el país; se enuncian en la Tabla 1 y 2 respectivamente.

Figura 2. Modelo de los servicios ecosistémicos y de las bases técnicas de zonificación

ambiental.

TIPO DE S. E SERVICIO ECOSISTÉMICO

De Provisión

Provisión de agua superficial

Provisión de agua subterránea

Productividad natural del suelo / Producción potencial de cultivos

Oferta de recursos maderables

De Regulación

Retención y regulación hídrica (mantenimiento del flujo hídrico)

7

1. Oferta de SS.SE

Conservación y recuperación de servicios ecosistémicos a través de HMP

Mapa de OFERTA DE

SS.EE

7 Funciones Ecosistémicas

Modelo de la Zonificación Ambiental

10 Mapas de Flujo de SS.EE

Adaptado de Protocolo ECOSER 2.0

21

Moderación de movimientos de masa y retención del suelo (control de erosión)

Moderación/Amortiguación de inundaciones

Regulación climática global por reducción de gases de efecto invernadero

Regulación climática local y regional

Culturales Ecosistemas y/o paisajes con importancia cultural

Tabla 1. Servicios ecosistémicos considerados por las Bases técnicas de la zonificación ambiental, a partir de la información oficial nacional de escala 1:100.000, de acuerdo con MADS & PNUD 2016

CATEGORÍA DINÁMICA

DEMANDA Demanda Hídrica Total (IDEAM 2014)

Población Total 2017 (DANE 2017)

PRESIONES / AMENZAS

Incendios Forestales (IDEAM 2009)

Deforestación 2000-2016 (IDEAM 2016)

Proyectos de Minería (ANM 2015)

Proyectos de Hidrocarburos (ANH 2015)

Escenarios de Cambio Climático (IDEAM 2015)

Conflicto de Uso de Suelo (IGAC 2012)

Cultivos ilícitos (SIMCI 2016)

Minería illegal (UPME 2015)

Vulnerabilidad al Cambio Climático (IDEAM 2017)

Susceptibilidad a Deslizamientos (IDEAM 2010)

Degradación del suelo por Erosión (IDEAM 2015)

Tabla 2. Demanda hídrica, presiones y amenazas que configuran una dinámica socioambiental en el territorio, a partir de la información oficial nacional de escala 1:100.000, de acuerdo con MADS & PNUD 2016

La relación [Oferta Servicios Ecosistémicos] / [Dinámica socioambiental] define zonas distintas por la oferta relativa de servicios ecosistémicos en el territorio de PDET.

La información, ponderada y acumulada, genera un mapa de acumulación de la oferta de los servicios ecosistémicos en cada subregión y por municipio. Este mapa es fundamental pues permite evaluar todo el territorio y establecer el estado de la oferta, tanto al interior de las AEIA como en las áreas que no están dentro de las AEIA (PNUD-CPR 2016)

Ordenamiento ambiental de uso del territorio en los PDET

En función de la Oferta relativa de servicios ecosistémicos, se asigna a cada zona una de las categorías de ordenamiento ambiental de uso del territorio provenientes

22

de la Política Nacional de Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos PNGIBSE 2012: Preservación, Restauración, Uso sostenible y sus mosaicos, las cuales definen directrices y lineamientos ambientales de uso del territorio.

El ordenamiento ambiental 1:100.000 de los territorios de PDET resultante, constituye la base ambiental territorial, enmarcando espacialmente y orientando las decisiones de uso del suelo de las autoridades territoriales municipales (POT, PDM) y departamentales (POD, PDD), así como los instrumentos de planificación ambiental regionales y la concertación del POT en sus aspectos ambientales entre la autoridad ambiental regional y la autoridad territorial local.

Orienta el desarrollo de proyectos productivos agro- ambientales en el PDET y su articulación con autoridades ambientales e instrumentos ambientales de planificación en la formulación e implementación del Plan de Acción para la Transformación Regional – PATR, así como el desarrollo de los planes nacionales para la implementación de la RRI en los PDET, a cargo de autoridades sectoriales. Así mismo, enmarca espacialmente y orienta el catastro multipropósito para la determinación de Áreas susceptibles de Formalización y de Adjudicación. Con base en la zonificación ambiental son posibles Acuerdos con las comunidades rurales que colindan con AEIA para el uso ambientalmente adecuado del territorio y el desarrollo de alternativas sostenibles con la intervención articulada de los sectores ambiental y agropecuario en territorios de PDET.

Escala cartográfica Tanto la selección de la escala cartográfica 1:100.000 como la información temática empleada para construir la zonificación ambiental base de cada subregión, se basan en la información secundaria oficial (documental y cartográfica) más actualizada disponible, para todo el país. La brecha de conocimiento en los temas arriba mencionados a la escala semi-detallada de1:25.000, hace inviable una zonificación ambiental basada en información secundaria oficial a dicha escala en tiempo razonable. La escala 1:100.000 resulta sin embargo apropiada para el análisis ambiental territorial a nivel de subregión; en un mapa de escala 1:100.000, 1cm2 representa 1 km2 o 100 hectáreas del territorio.

Fases de la zonificación ambiental de escala 1:100.000 La figura 3 presenta las subregiones de PDET a zonificar mediante 2 fases de ejecución de las bases técnicas (Convenio MADS & PNUD 2016).

23

Figura 3. Zonificación ambiental de escala 1:100.000 por fases de desarrollo de los territorios de PDET, para un total de 16

subregiones y 202 municipios, de los cuales 170 pertenecen a PDET. Fuente MADS & PNUD 2017

2.2. ÁREAS DE ESPECIAL INTERÉS AMBIENTAL - AEIA EN LOS

TERRITORIOS DE PDET Los términos “área de especial importancia ambiental” y “área de manejo ambiental especial” son empleados como sinónimos en la normativa ambiental y corresponden a un área que se delimita para la administración, manejo y protección del ambiente y de los recursos naturales renovables (Artículo 308, decreto-ley 2811 de 1974). En consecuencia, tiene un nivel de restricción de uso del suelo y un manejo ambiental especial reconocidos por la legislación vigente.

24

2.2.1. AEIA consideradas por el Acuerdo de paz

El Acuerdo enuncia las AEIA que deberán ser objeto de actualización y caracterización con miras a proteger la biodiversidad y el derecho progresivo al agua de la población, propiciando su uso racional. Son ellas:

- Zonas de reserva forestal - Zonas de alta biodiversidad - Ecosistemas frágiles y estratégicos - Cuencas, páramos y humedales - Demás fuentes y recursos hídricos

Señala que el plan de zonificación ambiental debe servir de base al Gobierno nacional para apoyar a las comunidades rurales que actualmente colindan o están dentro de las áreas que deben tener un manejo ambiental especial detalladas previamente, en la estructuración de planes para su desarrollo que sean compatibles y contribuyan con los objetivos de cierre de la frontera agrícola y conservación ambiental 29. Así, el enunciado particulariza reservas forestales, páramos y humedales. Las denominaciones restantes son genéricas: zonas de alta biodiversidad, cuencas, fuentes y recursos hídricos.

2.2.2. AEIA No consideradas por el Acuerdo de paz No se encuentran expresamente incluidos en el Acuerdo los Parques Naturales. Estarían implícitamente considerados en los programas de reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria y cuando se declara a las personas y comunidades que deberán reasentarse, beneficiarios del Fondo de Tierras.

2.2.3. Categorización y tipología de las AEIA

Una categorización y tipología (clasificación) de estas áreas, soportadas en la legislación vigente, fue propuesta por MADS (2016) en el marco de la zonificación ambiental para el posconflicto. Dicha clasificación se presenta en la Tabla 3. Permite considerar el conjunto de AEIA en forma sistemática, tanto por las autoridades ambientales como sectoriales y territoriales y constituye actualmente una base del análisis de la zonificación misma, de la delimitación de la frontera agropecuaria y de la implementación de los PDET. Facilita sistematizar, actualizar

29

Acuerdo Final. Punto 1.1.10

25

y de ser necesario ampliar su inventario, y caracterizar su uso, como lo establece el punto 1.1.10.

Tabla 3. Áreas de Especial Interés Ambiental AEIA. Con base en Decreto Ley 2811 de 1974, ley 99 de 1993, Decreto 3600 de 2007, Decreto 2372 de 2010, Decreto 1076 de 2011, Ley 1450 de 2011, Ley 1753 de 2014. PRESERV. = Preservación; C & DS= Conservación y desarrollo sostenible; COND= Condicionado; RESTR= Restringido; EXCLU= Excluido. Fuente Tabla: Córdoba G. C. En MADS-DGOAT 2016

Así, la Tabla 3 indica las categorías generales de Ordenamiento ambiental, jerarquizadas por el nivel de regulación ambiental. Cada tipo de Área de Especial

CATEGORÍA DE

ORDENAMIENTO AMBIENTAL

ÁREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA

AMBIENTALRUNAP REEAA

CATEGORÍAS

ORDENAMIENTO

AMBIENTAL

CATEGORÍAS

ORDENAMIENTO

PRODUCTIVO

CATEGORÍAS

ORDENAMIENTO

MINERO

Parques Nacionales Naturales PRESERV EXCLU EXCLU

Reservas Naturales PRESERV EXCLU EXCLU

Áreas Naturales Únicas PRESERV EXCLU EXCLU

Santuarios de Fauna y Flora PRESERV EXCLU EXCLU

Vías Parque PRESERV EXCLU EXCLU

Prospección para la declaración de Áreas PRESERV EXCLU EXCLU

Parques Regionales Naturales PRESERV EXCLU EXCLU

Reservas Forestales Protectoras Nacionales PRESERV EXCLU EXCLU

Reservas Forestales Protectoras Regionales PRESERV EXCLU EXCLU

Distritos Nacionales de Manejo Integrado C & DS COND PMA

Distritos Regionales de Manejo Integrado C & DS COND PMA

Área de Manejo Especial de La Macarena C & DS COND PMA

Distritos de Conservación de Suelos C & DS COND PMA

Áreas de Recreación C & DS COND PMA

Reservas Naturales de la Sociedad Civil C & DS COND PMA

Complejos de Páramo PRESERV EXCLU EXCLU

Subpáramos, Zonas Recarga Acuíferos C & DS COND PMA

Nacimientos agua, Rondas hídricas PRESERV EXCLU EXCLU

Humedales Interiores C & DS COND PMA

Sabanas Naturales C & DS COND PMA

Bosques Naturales C & DS COND PMA

Bosques Secos C & DS COND PMA

Zonas A de Reservas Forestales de Ley 2a PRESERV EXCLU RESTR

Manglares C & DS COND EXCLU

Zonas costeras, estuarios, meandros, C & DS COND PMA

Arrecifes coralinos PRESERV NA EXCLU

Pastos marinos C & DS NA RESTR

Zonas B y C de Reservas Forestales de Ley C & DS COND RESTR

Humedales RAMSAR C & DS COND EXCLU

Reservas de la Biósfera C & DS COND PMA

Patrimonios de la Humanidad C & DS COND PMA

AICAS C & DS COND PMA

Suelos de Protección para la Conservación PRESERV EXCLU PMA

AEIA NACIONALES

AEIA REGIONALES

AEIA LOCALES

SINAP

ÁREAS DEL SISTEMA DE

PARQUES NACIONALES

NATURALES DE COLOMBIA

SINAP

OTRAS CATEGORÍAS

ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS

ESTRATEGIAS

COMPLEMENTARIAS DE

CONSERVACIÓN Y

DESARROLLO SOSTENIBLE

26

Interés Ambiental pertenece a una de las categorías enunciadas y son de nivel nacional, regional o local 30. También identifica aquellas AEIA inscritas en el RUNAP (Registro Único Nacional de Áreas Protegidas) y las inscritas en el REEAA (Registro de ecosistemas Estratégicos y Áreas de importancia Ambiental). Por último, reseña la categoría de ordenamiento ambiental de uso (Decreto 2372 de 2010), de ordenamiento productivo (agropecuario UPRA 2016) y de ordenamiento minero (Ley 685 de 2001) en las que cada una se incluye. 2.3. CONFLICTOS AMBIENTALES Y TERRITORIALES POR USO,

OCUPACIÓN Y TENENCIA DE TIERRAS, AL INTERIOR DE LAS AEIA Proteger las áreas que deben tener un manejo especial ambiental implica reconocer que, como una consecuencia del prolongado conflicto armado, pero también de políticas agrarias históricas31, las áreas de especial interés ambiental AEIA han sido ocupadas y transformadas en distinta medida y actualmente hay una población rural que las habita y/o que colinda con ellas, que ejerce una tenencia informal de la tierra y un uso agropecuario de economía campesina. El Acuerdo plantea la protección de estas áreas mediante el ordenamiento de los territorios con ocupación campesina; conservación y sostenibilidad ambiental con la gente. Las AEIA que presentan mayores conflictos ambientales y territoriales por uso, ocupación y tenencia de tierras por población rural campesina son: Los Parques Nacionales Naturales, los Páramos, los Humedales (permanentes y temporales), las Reservas Forestales de la Ley 2ª de 1959 y las Rondas hídricas. Los escenarios de resolución de conflictos ambientales y territoriales son diferentes en cada caso porque el régimen ambiental de uso de estas áreas es diferente, siendo el más restrictivo el de Parques Naturales.

En este punto es importante destacar que el plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo de paz, si bien comprende todo el territorio de cada PDET incluidas las Áreas de Especial Interés Ambiental AEIA presentes en ellos, no modifica el régimen ambiental de uso de estas últimas y, en este sentido, resulta indicativo para la autoridad ambiental competente en sus determinaciones, puesto que identifica áreas transformadas al interior de las AEIA comprendidas en el PDET.

30 Estas últimas, las AEIA locales no son representables a la escala nacional 1:100.000, sino que deben ser determinadas a escalas más detalladas, del nivel regional y local. 31

Un análisis detallado de las reformas agrarias históricas del siglo XX y de la estructura de la propiedad de la tierra entre 1900 y 2012 se encuentra en Centro Nacional de Memoria Histórica CNMH. 20116. Tierras y Conflictos Rurales, Historia, Politicas agrarias y Protagonistas. Bogotá

27

Así, el tratamiento de dichos conflictos está determinado por la normativa ambiental vigente. De acuerdo con ella, se debe hacer claridad en los territorios frente a preguntas básicas de las comunidades rurales que ocupan y transforman las distintas AEIA:

- ¿Pueden permanecer?

- ¿Pueden acceder a la propiedad de la tierra (adjudicación, formalización, restitución, reasentamiento)?

- ¿Pueden continuar con sus actividades productivas?

- ¿Cuáles serían las alternativas y cuál el esquema institucional para

la orientación y el soporte de una reconversión productiva ambientalmente sostenible?

- ¿Cuáles son los escenarios de Participación para la decisión, la

implementación, el seguimiento? La Tabla 4 sintetiza el estado actual de las decisiones de la autoridad ambiental (MADS, PNN) frente al acceso y uso adecuado de las tierras por campesinos en AEIA.

AEIA EN PDET

DECISIONES DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL

(MDS-DBBSE y PNN)

SITUACIÓN ACTUAL FRENTE AL CUMPLIMIENTO DEL

ACUERDO

Páramos

DOCUMENTO DE LINEAMIENTOS DE MANEJO (DBBSE) Sobre uso ambientalmente adecuado: Sustitución y reconversión de actividades agropecuarias. Horizonte 15 años. Actividades productivas ambientalmente sostenibles, coherentes con objetivos de conservación de los páramos y económicamente suficientes para una calidad de vida digna. Sobre acceso a tierras: Sin titulación de baldíos. Permanencia de pobladores. RESOLUCIÓN 886 DE 2018 por la cual se adoptan los

La Resolución 886 de 2018 dispone (artículo 3, numeral 1) que el diseño de los programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias estará a cargo del MADR a través de la UPRA, la ADR, la ANT y demás entidades adscritas y vinculadas del sector, así como de las entidades territoriales, en coordinación con las autoridades ambientales regionales, con jurisdicción en el páramo delimitado. Como se verá adelante, los páramos están por fuera de la frontera agrícola y, en principio,

28

lineamientos para la zonificación y régimen de usos en las áreas de páramos delimitados y se establecen las directrices para diseñar, capacitar y poner en marcha programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias y se toman otras determinaciones.

por fuera del ámbito de intervención de las autoridades agrarias a cargo del ordenamiento productivo del suelo rural y del ordenamiento social de la pequeña y mediana propiedad rural.

Reservas Forestales de Ley 2ª

PROYECTO DE MODIFICACIÓN DE LA LEY (DBBSE) Sobre uso ambientalmente adecuado: De acuerdo con lo establecido para zonas A, B y C. Basado en el desarrollo forestal del bosque natural, con gestión e inversión ambiental & agraria Sobre acceso a tierras: Titulación sin sustracción (luego, bajo régimen de usos forestales) ACUERDO DE LA ANT 2018 por el cual se conceden derechos de uso de baldíos no adjudicables, entre ellos, en Reservas Forestales de ley 2ª.

El Acuerdo de paz, así como el decreto ley 902 de 2018, son taxativos en cuanto a la sustracción de RFL2a como mecanismo vigente para la adjudicación de tierras a sujetos de Reforma Rural Integral, a partir del Fondo de tierras, del cual harían parte aquellas áreas transformadas identificadas a partir de la actualización y caracterización de usos. La consecuencia directa de la adjudicación (en baldíos) y de la formalización (en predios privados) SIN sustracción es que dichos predios quedan sujetos a un régimen Forestal de uso, aun si se permiten las actividades agropecuarias de subsistencia. El Fondo de Tierras, por el contrario, está destinado a la economía campesina.

PNN

PROYECTO DE LEY SOBRE USO, OCUPACIÓN Y TENENCIA DE TIERRAS EN PNN Sobre uso ambientalmente adecuado: Sustitución y reconversión en el mediano plazo, de acuerdo con usos permitidos Sobre acceso a tierras: Sin titulación de baldíos. No

El régimen de uso de los PNN es incompatible con la ocupación campesina y los usos agropecuarios.

29

Permanencia de pobladores, transitoriedad de ocupación.

Humedales ACUERDO DE LA ANT 2018 por el cual se conceden derechos de uso de baldíos no adjudicables, entre ellos, en “playones y sabanas comunales”

Los “playones y sabanas comunales” son modelados aluviales transitorios (Serrato 2014), sujetos a la variabilidad climática y a los efectos del cambio climático relacionados con altas precipitaciones en las cuencas altas. Los usos agrícolas son temporales. Se han introducido búfalos que deterioran el control hidráulico de humedales permanentes y temporales.

Tabla 4. Estado actual de las Decisiones de la autoridad ambiental sobre Usos ambientalmente adecuados y acceso a Tierras en AEIA. Fuente Tabla: Córdoba C. G. En MADS-DGOAT 2017, actualizado en 2018 de acuerdo con el estado actual de la discusión.

2.4. AEIA EN LOS PDET De acuerdo con la zonificación ambiental 1:100.000 (MADS & PNUD, 2017) para las 16 subregiones y 170 municipios de PDET, más del 80% de los municipios está bajo alguna figura de protección o de regulación (PNN o RF). La Figura 4 muestra los límites de los municipios de PDET (en rojo) y las AEIA que contienen.

- Bajo figura de protección 65 municipios se traslapan con áreas de PNN y 7 de ellos tienen más del 50% de su área bajo esta figura de protección estricta. Así, municipios de alto impacto del conflicto armado, como Tierralta (Córdoba), Planadas (Tolima) o Convención (Norte de Santander) tienen respectivamente el 64%, el 53% y el 63% del territorio bajo figura de PNN.

- Bajo figura regulada

117 municipios traslapan con Reservas Forestales de Ley 2ª, 57 de ellos en más del 50% de su área, 22 en más del 90% y 11 tienen el 100% de su área en RF Ley 2ª. De estos últimos, son ejemplo Buenaventura (Valle del Cauca), Murindó y Vigía del Fuerte (Antioquia). Los 170 municipios PDET se encuentran en jurisdicción de 23 Corporaciones

30

Autónomas Regionales; 19 de ellas cuentan con los presupuestos más bajos para inversión y funcionamiento (ASOCARS, 2016).

31

Figura 4. Áreas de Especial Interés Ambiental en las subregiones y municipios de PDET

2.5. ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE USO DE LOS TERRITORIOS DE

PDET

Las 10 subregiones y 95 municipios de PDET zonificados (Fase 1, 2017) corresponden al 23% del territorio continental del país (26.638.119 Has). Se encuentran bajo la jurisdicción de 19 departamentos y 20 Corporaciones ambientales. El 55.9% (14’891.278 ha) de las áreas zonificadas (Fase 1) corresponden a áreas de Preservación, claves para asegurar la Oferta de SS.EE. De éstas, 10´401.048 ha (98.6%) son Áreas de Alta Oferta de SS.EE que no se encuentran bajo ninguna figura de protección particular. La figura 5 presenta las zonas con alta oferta de servicios ecosistémicos en 10 de las 16 subregiones de PDET y 95 de 170 municipios.

32

Figura 5. Zonas con alta oferta de servicios ecosistémicos en 10 de las 16 subregiones de PDET y 95 de 170 municipios (fase 1). Fuente: MADS & PNUD 2017. Fuente: MADS &

PNUD 2017

Por otro lado, como lo muestra la figura 6, en los mismos territorios el 20,24% (5’391.274 has) corresponde a zonas mosaico donde confluyen dos categorías de manejo, destacándose las áreas de Rehabilitación y Uso Sostenible que ocupan el 19.3% (5.152.759 ha).

33

Las zonas de Uso Sostenible ocupan el 18.3% (4.870.794 ha) de las cuales 2’327.614 ha se encuentran al interior de AEIA. Son zonas donde históricamente ha habido actividad humana ligada a la producción, la extracción y el asentamiento y donde es necesario iniciar programas de reconversión productiva, mejoramiento de las prácticas, establecimiento de nuevas alternativas de producción (MADS & PNUD 2017).

Figura 6. Zonas de uso sostenible y sus mosaicos, en 10 de las 16 subregiones de PDET

y 95 de 170 municipios (fase 1). Fuente: MADS & PNUD 2017.

Altas presiones antrópicas por deforestación (2000-2015), Proyectos de minería, Proyectos de hidrocarburos, Escenarios de Cambio climático (temperatura y precipitación), Conflictos de uso del suelo, Cultivos ilícitos y Minería informal, más

34

una alta demanda total de agua, afectan el 13.7% (3.669.660 ha) de las subregiones de PDET zonificadas (MADS & PNUD 2017).

La figura 7 presenta la zonificación ambiental 1.100.000 del PDET Sur de Córdoba, la cual incluye una zona de alta oferta de servicios ecosistémicos (en verde). Al interior de ésta, transformaciones asociadas a los cauces (en azul claro), donde se identifican como puntos rojos los cultivos de coca (de acuerdo con UNDOC 2017) al interior del PNN, pero sobre todo en el borde. El norte se compone de áreas transformadas y se corresponden con zonas de uso sostenible y sus mosaicos.

Figura 7. PDET Sur de Córdoba. Zonificación ambiental. Fuente: MADS & PNUD 2017.

35

2.6. ENFOQUE TERRITORIAL Y ESTRATEGIA PARTICIPATIVA DEL PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL

Condición del plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 es la participación social, en particular de las comunidades que habitan y/o que colindan con Áreas de Especial Interés Ambiental AEIA. El enfoque territorial de las comunidades, como los enfoques de Derechos y Diferencial y de Género y la Participación ciudadana, dan coherencia y unidad a la implementación los compromisos del Acuerdo de paz. El enfoque territorial supone:

- Reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socioambiental;

- Procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participación de la ciudadanía. La implementación se hará desde las regiones y territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad.32

2.6.1. Demanda social de servicios ecosistémicos como eje de la participación

comunitaria Para el Acuerdo, la sostenibilidad socioambiental de los territorios es el resultado de reconocer y tener en cuenta las necesidades, las características y particularidades sociales y económicas de territorios y comunidades. En el marco del plan de zonificación ambiental, se estaría hablando de una demanda social de servicios ecosistémicos. La demanda social de tierras, agua, biodiversidad como demanda de servicios ecosistémicos no guarda una aproximación cartográfica análoga a la de la Oferta de servicios ecosistémicos. De una manera general, la información secundaria oficial y calificada de los aspectos sociales, económicos y culturales de los territorios no son escalares y emplean como unidad espacial el Municipio. No se discute la utilidad de dicha información, solo su integración cartográfica (directa, a la misma escala) al mapa de Oferta. La caracterización de la demanda social de tierras, de las Tierras con vocación agraria y de factores comunitarios de sostenibilidad social y ambiental para la estabilización de la frontera agrícola, son elementos (variables) que se deben abordar mediante procesos de Participación social, lo que permite establecer el enfoque territorial de las comunidades, con el fin de incorporarlo al ordenamiento ambiental de uso del territorio formulado por las bases técnicas de zonificación

32

Acuerdo Final. P.6

36

1.100.000. Dichas variables no generarán nuevos polígonos en el mapa, sino nuevos atributos que se integrarán a las categorías de ordenamiento ambiental y/o a los lineamientos ambientales de uso.

2.6.2. Estrategia de participación institucional y comunitaria La Participación de las autoridades ambientales regionales y de las entidades territoriales es indispensable para implementar un ordenamiento ambiental de uso en los territorios de PDET que, partiendo de los instrumentos de planificación ambiental regional tenga en cuenta las bases técnicas de la zonificación ambiental 1.100.000 y el enfoque territorial de las comunidades. A su vez, las bases técnicas de la zonificación ambiental 1.100.000 deben incorporar criterios, categorías y lineamientos de dichos instrumentos regionales vigentes y del enfoque territorial de las comunidades. La participación comunitaria y la participación institucional se deben considerar los tres niveles: nacional, regional y local. La figura 8 plantea la estructura general del plan de zonificación ambiental y el rol de la participación, con objetivos de implementación.

Figura 8. Estructura base del plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo final de paz. Las fases 1 y 2 se refieren al desarrollo de las bases técnicas de zonificación ambiental. Fuente gráfico: Este trabajo.

37

La estrategia de participación institucional y comunitaria que se desarrolla en 2018 comprende:

Reuniones técnicas con las agencias agrarias para el posconflicto, ANT, ART y ADR nacional y territoriales, y con autoridades sectoriales a cargo de planes nacionales para el desarrollo de la RRI, con el fin de presentar y entregar las bases técnicas de la zonificación ambiental 1:100.000 (MADS & PNUD 2017, 2018) para su consideración en el marco de la planificación sectorial en los PDET.

Mesas ambientales subregionales ART – MADS – CORPORACIÓN – PNN

lideradas por la ART en el marco de la formulación de los PATR (2018), mediante las cuales se aproxima una visión ambiental regional, se identifican los principales conflictos ambientales y territoriales, así como oportunidades económicas, organizaciones sociales y factores comunitarios de sostenibilidad ambiental.

Reuniones técnicas con Proyectos piloto de zonificación participativa

llevados a cabo por otras iniciativas (VISIÓN AMAZONIA & CESPAZ 2018; SINCHI & UE 2017) para la presentación y entrega de la zonificación ambiental 1.100.000 como insumo técnico de zonificaciones locales más detalladas.

Socialización y discusión de las bases técnicas de zonificación ambiental

con organizaciones campesinas del nivel nacional y con presencia en los PDET y acuerdos de apoyo financiero (PNUD 2018) al fortalecimiento organizacional para el desarrollo de la zonificación y ordenamiento ambiental participativos

En 2017 se desarrollaron temas básicos mediante la participación institucional, como son:

La socialización, discusión y validación del enfoque conceptual y metodológico y de los primeros resultados de las bases técnicas de la zonificación ambiental (MADS & PNUD 2016, 2017), con entidades del SINA del orden nacional y regional, incluidos los institutos de investigación y las autoridades ambientales

El análisis del conjunto de ocho (8) talleres realizados entre el segundo semestre de 2016 y primero del 2017 con los actores mencionados, produjo una información primaria valiosa, proveniente de la reflexión de actores oficiales competentes sobre los temas básicos que debería abordar el plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo de Paz. La Tabla 5 los enuncia, en orden de mayor a menor importancia, la cual se relaciona con el número de intervenciones sobre el tema, en el conjunto de talleres.

38

Temas relevantes para entidades del SINA nacionales y regionales sobre el plan de zonificación

ambiental

Presiones / Amenazas / Demanda

Tipos de AEIA

Ordenamiento y gestión ambiental, territorial y sectorial

Frontera agrícola: Definición y relaciones

Oferta ambiental

Escalas cartográficas de la zonificación

Unidades de ordenamiento y manejo

AME (territorios étnicos)

Articulación institucional

Zonificación participative

Priorización

Enfoque territorial

Zonificaciones existentes, PMA, instrumentos regionals

Conflictos

Ordenamiento social y productive

Riesgos

Tabla 5. Temas relevantes del plan de zonificación ambiental (punto 1.1.10 del Acuerdo de paz) para entidades del SINA del orden nacional y regional. Fuente MADS 2017

La figura 9 presenta dichos temas clasificados y jerarquizados en función de los principios y propósitos del punto 1.1.10. Los resultados cobran significancia y se puede establecer la importancia relativa de los temas tratados, en términos de los elementos estructurales del Acuerdo en el punto 1.1.10.

39

Figura 9. Temas de los Talleres SINA, clasificados de acuerdo con los principios y

propósitos del punto 1.1.10.

Socialización y discusión de las bases técnicas de zonificación ambiental con las autoridades ambientales que tienen jurisdicción en los PDET, en el

40

marco de la planificación y la gestión para la sostenibilidad ambiental de estos territorios

En 2017 el MADS acompañó el relacionamiento de la ART con las autoridades ambientales regionales e incorporó la socialización y discusión de los resultados de la zonificación ambiental a las mesas institucionales con las 20 autoridades ambientales regionales que tienen jurisdicción en los 32 municipios por los que se inició la implementación de los PDET, como lo presenta la Tabla 6.

Tabla 6. Corporaciones con jurisdicción en los PDET. Fuente Tabla: Este trabajo

La discusión sobre las bases técnicas de la zonificación ambiental escala 1:100.000 con las Corporaciones, destacó los siguientes temas como los más relevantes:

- Estado de desarrollo de los instrumentos de ordenamiento y planificación ambiental y territorial para abordar retos del posconflicto

REGIÓN SUBREGIÓN PDET CORPORACIÓN

Caribe Montes de María CARSUCRE

CARDIQUE

CSB

Sierra Nevada - Perijá

CORPOGUAJIRA

CORPOCESAR

CORPAMAG

Orinoquia – Amazonia

Arauca CORPORINOQUIA

Guaviare – Meta CDA

CORMACARENA

Cuenca Caguán – Piedemonte caqueteño

Regional CORPOAMAZONIA

CAM

Putumayo Regional CORPOAMAZONIA

Paramillo – Uraba

Paramillo – Urabá CORANTIOQUIA

CORPOURABÁ

CVS

Catatumbo Catatumbo CORPONOR

Pacífico Chocó CODECHOCÓ

Alto Patía – Norte del Cauca

Pacífico Medio CVC

CRC

Pacífico y Frontera Nariñense

CORPONARIÑO

Andina Centro

Sur Tolima CORTOLIMA

41

- Relación de los instrumentos de ordenamiento y planificación ambiental regional con la figura de PDET y con la zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo final de paz, en el marco legal vigente.

o ¿Es vinculante la zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10?, ¿Mediante qué instrumento?

- Aspectos técnicos, en particular la escala general (1:100.000) de la

zonificación frente a escalas semi-detalladas de instrumentos regionales.

o Se verificó, sin embargo, que la mayor parte de las zonificaciones ambientales regionales se encentra igualmente a la escala de 1: 100.000.

- La concordancia (equivalencia u homología) de las categorías de

ordenamiento ambiental de las bases técnicas MADS & PNUD 2017 con las categorías de otros instrumentos.

2.7. FRONTERA AGRÍCOLA

2.7.1. Desarrollo del Concepto en Colombia El desarrollo del concepto de frontera agrícola en Colombia fue estudiado en el marco del Plan de Zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo (MADS 2016). De allí se toma el modelo que ilustra la Figura 10, la cual representa en forma esquemática la dinámica general de la colonización y la expansión de la frontera agrícola sobre las AEIA y las transformaciones de uso asociadas, de acuerdo con Fajardo (2014), Restrepo (2011), (2013), Reyes (2016), estudiosos del Conflicto armado en Colombia y su relación con las Tierras. El término frontera agrícola fue empleado desde los años 50, a propósito de la expansión de la economía cafetera (Lauchlin Currie, 1949). Molano (2014, 2016), Reyes (2016), Restrepo (2011, 2014), entre otros, explican la expansión de la frontera agrícola por las dinámicas sociales de colonización campesina de áreas naturales (inicialmente baldíos de la nación) como producto del despojo, el desplazamiento y la consolidación violenta de la estructura de la propiedad de la tierra. La violencia partidista, el conflicto armado y las economías ilegales, tales como la extracción ilegal de fauna, maderas y minerales, plantaciones de coca y toda la cadena de producción, comercialización y transporte de cocaína, han sido mecanismos de renta ilegal y de apropiación y concentración final de la tierra, así como de control territorial y de las poblaciones

42

Figura 10. Esquema de la dinámica de colonización de acuerdo con la caracterización general descrita por Molano 2014 y Reyes 2016 entre otros. Fuente Esquema: Córdoba C. G., en MADS-DGOAT 2016

2.7.2. Marco normativo de su definición

La definición de la frontera agrícola nacional es competencia de la UPRA y proviene del mandato de la ley de ZIDRES (Ley 1776 de 2016), por la cual se crean y se desarrollan las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social, ZIDRES, que en su artículo 4° dispone que “el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural definirá la frontera agrícola teniendo en cuenta las definiciones de las zonas de reserva ambiental y demás restricciones al uso del suelo impuestas por cualquier autoridad gubernamental”. El decreto reglamentario 1273 de 2106 destaca la importancia de considerar, en la definición de la frontera agrícola, la definición de las zonas de reserva ambiental, incluidas las áreas declaradas y delimitadas como ecosistemas estratégicos, parques naturales, páramos y humedales, y demás restricciones al uso del suelo direccionadas por la autoridad gubernamental. La Ley 160 de 1994 y el Decreto 1777 de 1996, definen y reglamentan respectivamente la constitución de zonas de reserva campesina, como instrumento para controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país.

43

Por su parte, el Acuerdo final de paz en su punto 1.1.10 plantea como propósito el cierre de la frontera agrícola.

2.7.3. Construcción del concepto normativo Entre 2016 y 2017 se realizó un trabajo articulado MADS-DGOAT & UPRA para su definición, mediante la revisión integral de la relación y las recíprocas implicaciones de la frontera agrícola y la zonificación ambiental, con el fin de precisar las estrategias para su contención y estabilización. Mediante dicho trabajo, se identificaron criterios para la definición de la frontera agrícola desde el sector agrario y ambiental, en el marco de la legislación vigente. La Tabla 7 los sintetiza comparativamente.

CRITERIOS DE FRONTERA AGRÍCOLA DESDE EL SECTOR AGRARIO

CRITERIOS DE FRONTERA AGRÍCOLA DESDE EL SECTOR AMBIENTAL

Debe ser una línea -aun discontinua- que permita definir el ámbito espacial de las políticas de inversión para el desarrollo agrícola del país.

Se excluye de la frontera agrícola aquellas Áreas de Especial Interés Ambiental cuyo ordenamiento y manejo ambiental no permite las actividades agrícolas: Sistema de PNN (SINAP estricto) y páramos.

Se relaciona por mandato de ley con las ZIDRES, por lo que se basa en la relación: Aptitud del suelo (territorio) / Ordenamiento Productivo del suelo, que apunta al desarrollo agroindustrial, incluyendo plantaciones forestales comerciales y otras formas de producción, cuyo rasgo común es entre otros, el de requerir una alta inversión en ciencia, tecnología y medios de producción.

El concepto de Aptitud no supone un afinamiento del concepto Vocación de uso, este último relacionado con la fertilidad natural de los suelos y con sus funciones en la oferta de servicios ecosistémicos. Se relaciona con la posibilidad de ser usados económicamente, en la producción agroindustrial, con la tecnología y el nivel de recursos de inversión adecuados a la producción en gran escala. En este ámbito, operan las Determinantes ambientales del Ordenamiento territorial.

44

Se relaciona también con la multifuncionalidad del suelo (territorio), por lo que incluye los suelos transformados por usos agrícolas y formas de producción como la Agricultura Familiar, Comunitaria y Asociativa, en un marco de desarrollo rural integral, de economía formal, de ordenamiento social de la propiedad rural y de uso eficiente del suelo, allí donde estos usos estén ambientalmente permitidos y/o condicionados por la normativa ambiental vigente

Se Incluye en la frontera agrícola, aquellas AEIA cuyas categorías de Ordenamiento y manejo ambiental las permiten de manera condicionada. En este ámbito, operan las Determinantes ambientales del Ordenamiento territorial.

Para efectos de la planificación predial y de la identificación de las áreas en las que el Estado debe hacer inversión, la frontera debe representarse como una línea indicativa, trazada a la escala de 1:100.000 para todo el país.

La zonificación ambiental de las subregiones de PDET a la escala de 1:100.000 es indicativa y su ajuste territorial es participativo.

Donde no se permiten usos agrícolas y éstos existen, son objeto de la Zonificación ambiental. No es función de UPRA cerrar la frontera sino definirla e intervenir la productividad al interior de ésta.

Las alternativas de sostenibilidad ofrecidas a las comunidades que habitan y/o que colindan con AEIA, es decir, que se encuentran por fuera de la frontera agrícola, no deben ser de competencia exclusiva del sector ambiental. Es indispensable que el sector agrario intervenga, junto con el ambiental, para ofrecer alternativas sostenibles a estas comunidades.

Sin embargo, en el marco de la zonificación ambiental, se acepta una intervención diferencial y transitoria en áreas objeto de zonificación, para ofrecer a dicha población alternativas sostenibles, formas de producción y de manejo agro- ambientales

Se requiere de la intervención y de la posibilidad de inversión del sector agrario para ofrecer a dicha población alternativas permanentes de desarrollo sostenible, formas de producción y de manejo agro- ambientales.

Tabla 7. Criterios para la definición de frontera agrícola. Fuente Tabla: Córdoba C. G. En MADS-DGOAT 2017

Como resultado del trabajo conjunto MADS & UPRA (2016, 2017) se obtuvo la siguiente definición de Frontera agrícola que recoge de una manera general los criterios antes expuestos:

45

Límite del suelo rural que separa las áreas donde las actividades agrícolas (agrícolas, pecuarias, acuícolas, pesqueras y plantaciones forestales comerciales) están permitidas, de aquellas áreas de especial interés ambiental que se deben dedicar a la preservación, la restauración ecológica u otros usos derivados de la zonificación ambiental. Estas áreas pueden ser discontinuas; su delimitación se basa en el territorio transformado y su multifuncionalidad, excluyendo aquellas áreas de especial interés ambiental donde el desarrollo de la actividad agropecuaria no esté permitido.

Dicha definición si bien no es la definitiva, ilustra los dos ámbitos de planificación importantes de diferenciar: El interior de la frontera agrícola y el exterior de ésta.

- Al interior de la frontera agrícola Se encuentran las áreas transformadas donde son permitidos los usos agrícolas, tanto de pequeña y mediana escala como las áreas con aptitud de uso agroindustrial, cuya coexistencia es soportada conceptualmente por la multifuncionalidad del suelo y por el ordenamiento productivo del territorio de acuerdo con la aptitud del suelo. También se encuentran las AEIA cuyas categorías de ordenamiento y plan de manejo aceptan en forma condicionada las actividades agropecuarias. En este ámbito, la UPRA deberá realizar un Ordenamiento social y productivo del territorio. El Ordenamiento productivo se concibe bajo los enfoques básicos de Uso eficiente, Aptitud de Uso de la Tierra y Reconversión productiva de los usos del suelo. Delimitado por una línea discontinua, el interior de la frontera agrícola conforma áreas (polígonos) que totalizan 35.996.700 de hectáreas.

- Al exterior de la frontera agrícola Se encuentran las AEIA y sus áreas colindantes, objeto de la zonificación ambiental, que en las regiones más impactadas por el conflicto armado se encuentran ocupadas por campesinos expulsados del interior de la frontera agrícola. En este ámbito, la autoridad ambiental deberá realizar la zonificación ambiental para un Ordenamiento y gestión ambiental del territorio que estabilice la frontera agrícola, que proteja las áreas de especial interés ambiental y que oriente alternativas equilibradas de desarrollo sostenible para las comunidades que habitan y/o colindan con ellas.

46

Se convino, sin embargo, que en ellas se desarrollaría un manejo agro- ambiental diferencial donde intervendrían en conjunto, las autoridades ambientales y agrarias, así como el Programa de Sustitución de cultivos ilícitos. La intervención de las autoridades agrarias sería en todo caso transitoria, debido a que áreas bajo un manejo ambiental especial imponen limitaciones al ordenamiento social de la propiedad y a la permanencia de población. Adicionalmente, implicaría procesos administrativos de Declaratoria (UPRA, 2017).

2.7.4. Límite de la Deforestación Aceptada Una decisión estructural en la delimitación de la frontera agrícola fue incorporada en abril de 201733: Se fijó como límite de deforestación aceptada, la acumulada hasta 2010. Decisión del MADS que tuvo su origen en el marco de la Estrategia Nacional contra la Deforestación (MADS-DBBSE 2017) y que fue adoptada por la UPRA. La meta voluntaria de deforestación cero a 2030 suscrita por Colombia a nivel internacional, parte también de considerar como límite de la deforestación aceptada, la acumulada a 2010. En consecuencia, al interior de la línea de deforestación acumulada a 2010, esto es, al interior de la frontera agrícola, operan las políticas de Productividad y Competitividad y criterios como el de Aptitud del suelo y el de Reconversión para la productividad. Las áreas deforestadas con posterioridad a 2010 y los usos agrícolas establecidos se consideran por fuera de la frontera agrícola y son objeto de la zonificación, de medidas de ordenamiento y manejo ambiental y de reconversión hacia alternativas de conservación y desarrollo sostenible, siempre que se encuentren por fuera de los Parques Nacionales Naturales. Ahora bien, la deforestación ocurrida entre 2011 y 2017 tiene una distribución de franjas discontinuas y de enclaves, en las áreas colindantes de las AEIA y al interior de ellas. Son los frentes de colonización y de expansión de la frontera, lugares hasta donde ha llegado población campesina por efectos del conflicto y la pobreza y donde se encuentran cultivos ilícitos.

2.7.5. Definición de Frontera agrícola (UPRA 2017) La propuesta de resolución de la UPRA en 2017 define la frontera agrícola nacional en los siguientes términos:

33

Acta de reunión UPRA – MADS / DBBSE - DGOAT de abril 09 de 2017.

47

Artículo 1. Definición de frontera agrícola. Es el límite del suelo rural que separa las áreas donde las actividades agropecuarias 34 están permitidas, de las áreas protegidas, las de especial importancia ecológica, y las demás áreas en las que las actividades agropecuarias están excluidas por mandato de la ley o el reglamento. Parágrafo 1. Entiéndase por actividades agropecuarias las agrícolas, pecuarias, acuícolas, pesqueras y plantaciones forestales comerciales Parágrafo 2. Las determinantes ambientales existentes deberán considerarse al interior de la frontera agrícola

Artículo 2. Inclusión de otras áreas en la frontera agrícola. La frontera agrícola podrá incluir otras áreas cuya categoría de manejo derivada de la zonificación ambiental permita las actividades agropecuarias, de acuerdo con la legislación ambiental vigente.

Artículo 3. Objetivos de la frontera agrícola. Orientar la formulación de política pública y focalizar la gestión e inversiones del sector agropecuario y de desarrollo rural. Además, promover el uso eficiente del suelo rural agropecuario, el ordenamiento productivo y social de la propiedad rural, y el fortalecimiento de la productividad y competitividad de las actividades agropecuarias. Así mismo, contribuir a estabilizar y disminuir la pérdida de ecosistemas de importancia ambiental.

De una manera general:

- Las áreas donde las actividades agropecuarias están permitidas son aquellas que no tienen un ordenamiento y un régimen ambiental de uso particular o que, permitiéndolas, tienen condicionamientos ambientales.

- De la Frontera agrícola se excluyen aquellas AEIA cuyo régimen ambiental de uso prohíbe los agropecuarios.

- La línea (continua o discontinua) de la Frontera agrícola se extiende hasta una línea de deforestación acumulada a 2010 (límite de Deforestación aceptada). Sin embargo, este último atributo, estructural, no hace parte de la definición anterior.

34 Se entiende por actividades agropecuarias aquellas cuya actividad económica está circunscrita a los ámbitos agrícola, pecuario,

forestal, acuícola y pesquero (parágrafo. Propuesta Resolución UPRA 2018

48

- Se precisa como actividad agrícola, las plantaciones forestales comerciales (incluso de especies nativas) pero no el desarrollo forestal del bosque natural. Se considera que no es éste el escenario para reglamentar el parágrafo 1 de la ley 101 de 1993, soporte del desarrollo forestal como actividad agropecuaria.

- Si bien el concepto de uso eficiente de la tierra, central de la política de productividad y competitividad agropecuarias, incluye consideraciones de sostenibilidad ambiental, hay expreso reconocimiento de las determinantes ambientales del ordenamiento territorial del suelo rural.

- Se podrán incluir otras áreas al interior de la frontera agrícola, de acuerdo con lo establecido por la zonificación ambiental, en el marco de la normativa ambiental vigente.

- Con relación al Ordenamiento social de la propiedad, ésta ocurre exclusivamente al interior de la frontera agrícola.

2.7.6. Resolución 261 de 2018 del MADR que define la frontera agrícola nacional

En junio 21 de 2018 fue suscrita dicha Resolución y la definición que sigue corresponde a su artículo 1.

“Artículo 1. Frontera agrícola nacional. Se define frontera agrícola nacional como el límite del suelo rural que separa las áreas donde se desarrollan actividades agropecuarias, las áreas condicionadas y las áreas protegidas, las de especial importancia ecológica, y las demás áreas en las que las actividades agropecuarias están excluidas por mandato de la ley”. 35

El análisis de la definición formal de frontera agrícola destaca elementos estructurales del ordenamiento productivo y social del suelo rural que tienen implicaciones en la zonificación ambiental y en la implementación de la Estrategia Nacional de Control de la Deforestación (ENCD) entre ellas, que las entidades agrarias, de acuerdo con la normativa vigente, no tendrían competencia para intervenir por fuera de la frontera agrícola. Este es un reto mayor si se tiene en cuenta el propósito de orientar alternativas sostenibles, necesariamente productivas, para las comunidades que colindan con AEIA. No son temas agotados y, por el contrario, tienen efecto sobre el ordenamiento, la planificación y la gestión ambiental y territorial de los PDET, por lo cual deben ser

35

Parece haber un error de redacción; falta un “de” que separe las áreas donde se desarrollan actividades agropecuarias de las demás que se mencionan.

49

considerados frente al enfoque territorial de las comunidades, la estrategia de participación y las posibilidades de ofrecer alternativas productivas sostenibles a las comunidades rurales que colindan con AEIA. La Figura 11 ilustra los ámbitos de planificación derivados de la definición y determinación de la frontera agrícola.

Figura 11. Frontera agrícola nacional. Fuente: UPRA 2017

2.8. ÁMBITO DE IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE ZONIFICACIÓN

AMBIENTAL Como se destacó antes, el plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo de paz, si bien comprende todo el territorio del PDET incluidas las Áreas de Especial Interés Ambiental AEIA presentes en cada uno, no modifica el régimen ambiental de uso de estas últimas, por lo que resulta indicativo para la autoridad ambiental competente en sus determinaciones, puesto que identifica áreas transformadas al interior de las AEIA comprendidas en el PDET. Las áreas al interior o comprendidas por la frontera agrícola por su parte, constituyen el ámbito de planificación, inversión y gestión de las autoridades agrarias y son objeto de Ordenamiento Productivo y Social del suelo rural. En ellas se deben atender las determinantes ambientales del ordenamiento territorial vigentes.

50

Para identificar entonces el ámbito de implementación del plan de zonificación ambiental objeto del punto 1.1.10, donde éste opera y ordena ambientalmente el uso del territorio de PDET, “donde podría cambiarle la vida a la gente”, los elementos expuestos hasta aquí permiten plantear que se debe pensar en un ámbito espacial por fuera de las AEIA y por fuera de la Frontera agrícola.

2.8.1. Franjas y/o enclaves de estabilización de la frontera agrícola La expansión de la deforestación, la ocupación de tierras, los usos agropecuarios y los usos ilícitos ocurridos de 2010 a hoy, mayoritariamente por campesinos desplazados, genera una franja (discontinua) ubicada entre la frontera agrícola (deforestación acumulada a 2010) y las Áreas de Especial Interés Ambiental. Son áreas bajo usos agropecuarios por fuera de la frontera agrícola que colindan con AEIA. Dicha franja – como toda la subregión de PDET – es objeto del plan de zonificación ambiental y se ha denominado Franja y/o enclaves de estabilización de la Frontera agrícola. En dicha franja, el plan de zonificación ambiental tiene la competencia (punto1 del Acuerdo, decreto ley 902 de 2017) para definir un ordenamiento ambiental de usos del territorio que estabilice la frontera agrícola y ofrezca alternativas de desarrollo sostenible a las comunidades que colindan con AEIA. Si bien la estabilización de la frontera agrícola tiene que ver en gran medida con usos ambientalmente adecuados del suelo, el motor de su estabilización y, como directa consecuencia, de la sustitución voluntaria de cultivos de coca, es la adjudicación de baldíos a partir del Fondo de Tierras (punto 1.1.1) y la formalización de la pequeña y mediana propiedad rural (punto 1.1.5). El decreto ley 902 de 2017 para la implementación de la reforma rural integral RRI establece en su artículo 18 como fuentes del Fondo de tierras:

a) Las provenientes de la actualización de las reservas forestales de ley 2ª y

b) Las tierras baldías con “vocación agraria” identificadas a partir de la actualización del inventario de las AEIA realizado por el plan de zonificación ambiental.

La zonificación ambiental 1:100.000 identifica zonas transformadas al interior de las Reservas Forestales de Ley 2a que se encuentran en las subregiones de PDET. Resulta indicativa de la ocupación y usos, diferentes de los permitidos. La definición e identificación de tierras con “vocación agraria” deben ser específicamente abordadas en la franja de estabilización de la frontera agrícola,

51

en conjunto con la UPRA como entidad competente, e incorporadas a la zonificación ambiental en una o varias categorías de ordenamiento ambiental de uso del territorio. Ahora bien, en la franja de estabilización de la frontera agrícola existen también zonas con una alta oferta de servicios ecosistémicos y se han identificado 10 millones de hectáreas de bosques naturales en las subregiones de PDET, que no se encuentran bajo una figura de protección (MADS & PNUD 2017, 2018). Estas zonas deben ser objeto de la Estrategia Nacional de Control de la Deforestación ENCD (MADS 2018) de desarrollo forestal del bosque natural, integradas al desarrollo sostenible de la franja de estabilización junto con las zonas con “vocación agraria” en, para el cierre (estabilización) de la frontera agrícola; en estas últimas la protección de la economía campesina implica orientar alternativas productivas sostenibles.

La figura 12 muestra de nuevo en el Sur de Córdoba, la frontera agrícola (en morado), el PNN Nudo de Paramillo (en rosado). Entre ambas, se observa una franja discontinua, la cual constituye la franja de estabilización de la frontera agrícola.

52

Figura 12. Franja de estabilización de la frontera agrícola en el PDET Sur de Córdoba. Fuente: MADS & PNUD 2017, UPRA 2018.

3. OBJETIVOS DEL PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL Los objetivos estratégicos del plan de zonificación ambiental, definidos por el punto 1.1.10 del Acuerdo de paz son:

1. Cerrar (estabilizar) la frontera agrícola 2. Proteger las áreas que deben tener un manejo ambiental especial y 3. Orientar alternativas sostenibles para las comunidades que habitan y/o que

colindan con ellas

53

Su cumplimiento debe plantearse bajo un esquema de fases36 con un horizonte de implementación a 10 años (tiempo previsto para la implementación de los PDET y los PATR), dado que involucran a la institucionalidad agraria, ambiental, territorial y de posconflicto, como también a las comunidades locales y sus organizaciones sociales, en procesos técnicos, de participación social, de articulación institucional, todos ellos de mediano y de largo plazo. 3.1. OBJETIVO GENERAL DEL PLAN DE ZONIFICACIÓN AMBIENTAL Desarrollar acciones interinstitucionales para implementar una zonificación ambiental regional y local participativa del suelo rural en los territorios de PDET, que permita cerrar (estabilizar) la frontera agrícola, proteger las áreas que deben tener un manejo ambiental especial y orientar alternativas ambientalmente sostenibles de uso del territorio para las comunidades que habitan y/o que colindan con Áreas de Especial Interés Ambiental.

3.1.1. FASE 1. DESARROLLADA EN 2017 Y 2018

OBJETIVO

Obtener los insumos técnicos requeridos para formular e implementar el plan de zonificación ambiental en los territorios de PDET.

El desarrollo de esta primera FASE se llevó a cabo desde finales de 2016 a 2018.

Los resultados obtenidos constituyen insumos que han permitido construir el marco conceptual y metodológico del plan de zonificación ambiental que se ha desarrollado en el presente documento. La figura 13 sintetiza los productos obtenidos en la Fase 1.

36

Se habla aquí de fases de desarrollo del plan de zonificación. Antes se habló de fases de desarrollo de las bases técnicas.

54

Figura 13. Estructura del plan de zonificación ambiental, planteamiento de la Fase 1. Insumos técnicos y Productos obtenidos en la Fase 1 [2016 – 2018]. Fuente: Este trabajo.

PUNTO 1 PUNTO 1.1. PUNTO 1.1.10FASE 1.

INSUMOS TÉCNICOS DEL PZAPPRODUCTOS FASE 1

RESOLUCIÓN MADR 2018

MAPA DE LA FRONTERA AGRÍCOLA

DE ESCALA 1: 100.000 (UPRA 2017)

ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE USO DE

LA FRANJA DE ESTABILIZACIÓN DE LA

FRONTERA AGRÍCOLA

DEFINICIÓN, DETERMINACIÓN Y

EXTENSIÓN DE LA FRANJA DE

ESTABILIZACIÓN DE LA FRONTERA

AGRÍCOLA

CATEGORIZACIÓN Y TIPOLOGÍA

(CLASIFICACIÓN) DE AEIA

INVENTARIO ACTUALIZADO DE AEIA

EN TERRITORIOS DE PDET

CONFLICTOS AMBIENTALES Y

TERRITORIALES POR UOT EN AEIA,

PARTICULARMENTE: PNN, Páramos,

Humedales permanentes y

temporales , Reservas Foresta les de

Ley 2a, Rondas hídricas

ALTERNATIVAS DE USO / ACCESO

INICIATIVAS DE LEY Y DE

REGLAMENTO SOBRE EL USO Y EL

ACCESO A TIERRAS EN AEIA: PNN,

PÁRAMOS, RFL2, HUMEDALES

("PLAYONES Y SABANAS

COMUNALES")

BASES TÉCNICAS DE LA ZONIFICACIÓN

AMBIENTAL, BASADA EN LA OSE / DSA Y

EN LAS CATEGORÍAS / LINEAMIENTOS

DE LA PNGIBSE 2012

ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE

USO DE LOS TERRITORIOS DE PDET,

INCLUIDAS LAS AEIA

ENFOQUE TERRITORIAL DE

ORGANIZACIONES CAMPESINAS DEL

NIVEL NACIONAL, IDENTIFICADO

MEDIANTE UN PROCESO DE

PARTICIPACIÓN SOCIAL

METODOLOGÍA DE ZONIFICACIÓN

AMBIENTAL PARTICIPATIVA Y EL

ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE

USO EN ZONAS DE RESERVA

CAMPESINA ZRC, EN TERRITORIOS

DE PDET

ENFOQUE AMBIENTAL TERRITORIAL DE

LAS AUTORIDADES AMBIENTALES

REGIONALES IDENTIFICADO MEDIANTE

UN PROCESO DE PARTICIPACIÓN Y

ARTICULACIÓN INSTITUCIONAL

MESAS DE TRABAJO PARA EL

ANÁLISIS AMBIENTAL DE LOS

TERRITORIOS DE PDET Y LA

INTEGRACIÓN (EQUIPARACION) DE

ZONIFICACIONES AMBIENTALES

BASE DE INSTRUMENTOS DE

PLANIFICACIÓN REGIONAL

ACTUALIZACIÓN Y

HABILITACIÓN PARA LA

SUSTRACCIÓN DE

ÁREAS EN RFL2a

ACTUALIZACIÓN DE LA OFERTA DE

SERVICIOS ECOSISTÉMICOS Y

TRANSFORMACIÓN POR USOS EN LAS

RFL2A EN TERRITORIOS DE PDET

ZONIFICACIÓN AMBIENTAL DE LOS

PDET INCLUIDAS LAS RFL2A

HABILITACIÓN PARA LA

ADJUDICACIÓN

(BALDÍOS)

ZONIFICACIÓN AMBIENTAL DE LOS

PDET INCLUIDA LA FRANJA DE

ESTABILIZACIÓN DE LA FRONTERA

AGRÍCOLA

FUENTES DEL

FONDO DE

TIERRAS

Decreto ley 902

de 2017, art. 18,

num. 5 y 6

PROTECCIÓN DE LAS

AEIA

DEFINICIÓN E IDENTIFICACIÓN DE

TIERRAS CON VOCACIÓN AGRARIA EN LA

FRANJA DE ESTABILIZACIÓN DE LA

FRONTERA AGRÍCOLA

ALTERNATIVAS

SOSTENIBLES PARA

COMUNIDADES QUE

COLINDAN CON AEIA

DEFINICIÓN Y DELIMITACIÓN DE LA

FRONTERA AGRÍCOLA (UPRA 2018)

CIERRE DE LA

FRONTERA AGRÍCOLA

USO

AMBIENTALMENTE

ADECUADO DEL

TERRITORIO

TRANSFORMACIÓN

ESTRUCTURAL DEL CAMPO

Medidas para promover

el uso adecuado de la

tierra de acuerdo con su

vocación y estimular la

formal ización, resti tución y

dis tribución equitativa de

la misma, garantizando el

acceso progres ivo a la

propiedad rura l de quienes

habitan el campo y en

particular a las mujeres

rura les y la población más

vulnerable, regularizando y

democratizando la

propiedad y promoviendo

la desconcentración de la

tierra , en cumpl imiento de

su función socia l .

FORMALIZACIÓN

55

Los temas y productos destacados en azul estuvieron directamente a cargo de MADS-DGOAT. En gris se destacan los temas y productos a cargo de otra institución (UPRA) o de otra dirección del MADS (DBBSE). En rosa, el tema a desarrollar en conjunto con la institucionalidad agraria.

Como breve descripción de la matriz anterior puede decirse que, partiendo del principio básico de la RRI, la transformación estructural del campo, se plantean los objetivos estratégicos del plan de zonificación, enmarcados en el punto 1.1.: Acceso a tierras y Uso ambientalmente adecuado del territorio. El plan de zonificación ambiental (punto 1.1.0) es el mecanismo general previsto para la implementación de un uso ambientalmente adecuado del territorio que da cuenta de los 3 objetivos estratégicos arriba enunciados. Un cuarto objetivo estratégico lo plantea la relación del plan de zonificación ambiental (punto 1.1.10) con el Fondo de tierras (punto1.1.1), relación enunciada por el Acuerdo y desarrollada por el decreto ley 902 de 2017, en su artículo 18, numerales 5 y 6, los cuales consisten, por una parte, en actualizar y caracterizar el estado de transformación y la oferta de servicios ecosistémicos en las Reservas forestales de ley 2ª como una condición habilitante de la sustracción, y por otra, en identificar “tierras con vocación agraria” como condición habilitante de la adjudicación de baldíos. Los insumos técnicos comprenden temas a los cuales se asocian los productos y resultados de gestión obtenidos. Todos ellos implicaron en mayor o menor medida, un trabajo interinstitucional.

La Tabla 8 da cuenta del presupuesto, en pesos colombianos, ejecutado en 2017 y en ejecución en 2018 mediante convenio MADS & PNUD para el desarrollo de las bases técnicas de la zonificación ambiental escala 1:100.000 de las 16 subregiones y 170 municipios de PDET (más 32 municipios, tal como se indicó en el ítem 2.1.1.)

Presupuesto General de la Nación ($)

Cooperación internacional PNUD

2017 1.282.000.000 886.000.000

2018 883.157.120 900.000.000

Tabla 7. Presupuesto en pesos colombianos, ejecutado (2017) y en ejecución (2018) para el desarrollo de las bases técnicas de la zonificación ambiental 1:100.000 (Convenio MADS & PNUD)

56

Del análisis conjunto de resultados y productos obtenidos a 2018, se identifican dos (2) objetivos que orientan las fases siguientes, a desarrollarse entre 2019 a 2031.

3.1.2. FASE 2

OBJETIVO Definir formalmente la Franja de estabilización de la frontera agrícola e Implementar el ordenamiento ambiental de uso del territorio propuesto por las bases técnicas de la zonificación ambiental MADS & PNUD 2017 en la franja de estabilización de la frontera agrícola, que cierre la frontera agrícola, proteja las áreas que deben tener un manejo ambiental especial y oriente alternativas sostenibles para las comunidades que colindan con ellas, incorporando el enfoque territorial de las comunidades y de las autoridades ambientales y territoriales para el uso ambientalmente adecuado del territorio y el acceso a tierras, resultando indicativo para las áreas de especial interés ambiental declaradas y para el interior de la frontera agrícola. Descripción de la Necesidad Como ya se ha enunciado, el plan de zonificación ambiental no modifica el régimen ambiental de uso de las AEIA, por lo cual tiene un carácter orientador para la autoridad ambiental competente (PNN, MADS-DBBSE, CAR). Igualmente ocurre al interior de la frontera agrícola, ámbito del ordenamiento social y productivo del suelo rural que atiende las determinantes ambientales del ordenamiento territorial. Así, el ámbito de implementación del plan de zonificación ambiental que conduzca a un efectivo ordenamiento ambiental de uso del territorio que estabilice la frontera agrícola, proteja las AEIA y oriente alternativas sostenibles a las comunidades que colindan con ellas, es la franja de estabilización de la frontera agrícola (ver arriba ítem 2.7); en ella, los mecanismos de acceso a tierras y de uso ambientalmente adecuado de ellas en los que se enmarca el plan de zonificación ambiental, tienen oportunidad de desarrollarse en el corto, mediano y largo plazo, en el marco de la legislación y el reglamento ambiental vigentes. La franja de estabilización de la frontera agrícola en los territorios de PDET se ha identificado cartográficamente (MADS-DGOAT 2018). Son áreas (continuas o discontinuas) que se encuentran entre el límite de la frontera agrícola definido por la UPRA y formalizado por la Resolución MADR 261 de 2018 y el límite de las Áreas de Especial Interés Ambiental AEIA (PNN, RFP, RFL2a, Páramos, Humedales principalmente en las subregiones de PDET).

57

Dicha franja (y/o enclaves) se presenta en mayor y menor medida en todas las subregiones de PDET y totalizan, en forma preliminar 37 alrededor de 4 millones de hectáreas. Se debe entonces definir formalmente y caracterizar dicha franja, para darle posibilidad inmediata al cumplimiento de la RRI en el propósito de uso ambientalmente adecuado del territorio y acceso a tierras. Al ordenamiento ambiental de uso propuesto por las bases técnicas de la zonificación ambiental MADS & PNUD 2017 se deben integrar criterios y lineamientos de la Estrategia Nacional de Control de la Deforestación ENCD para el desarrollo forestal del bosque natural y para el control de los focos actuales de deforestación.

Así mismo, es necesario definir, identificar y caracterizar las “tierras con vocación agraria” 38 en la franja de estabilización de la frontera agrícola, para el desarrollo sostenible de sistemas productivos agro- ambientales y forestales de economía campesina, y su habilitación a condiciones de incorporación al Fondo de tierras (decreto ley 902 de 2018, artículo 18, numeral 6).

Por ello se requiere de un trabajo interinstitucional que involucra como mínimo al MADS, a la UPRA y a las Agencias agrarias para el posconflicto: ART, ANT, ADR.

El ordenamiento ambiental de uso de la franja de estabilización de la frontera agrícola y las condiciones habilitantes para el acceso a tierras, en el marco de la normativa ambiental vigente, dan cumplimiento en el corto y mediano plazo al punto 1.1.10 del Acuerdo final de paz.

Producto

Franja de estabilización de la frontera agrícola definida formalmente, delimitada cartográficamente a la escala de 1: 100.000 y caracterizada ambientalmente (ecológica y socialmente) en los territorios de PDET, para la implementación de un uso orientado al desarrollo forestal y agro- ambiental del territorio y al ordenamiento social de la propiedad rural.

La franja de estabilización de la frontera agrícola en las 16 Subregiones PDET es objeto de desarrollos productivos sostenibles por comunidades rurales organizadas

Temporalidad

37

Información secundaria de escala 1: 100.000, estimada por MADS 2018 38

Decreto ley 902 de 2017, artículo 18, numeral 6.

58

2019 - 2029

Indicador

Área de la franja de estabilización de la frontera agrícola ocupada en usos productivos sostenibles, desarrollados por comunidades rurales organizadas en las 16 subregiones de PDET.

Actividades

Las actividades que se pueden prever hoy para un lograr una efectiva implementación del ordenamiento ambiental de uso del territorio en la franja de estabilización de la frontera agrícola, que redunden en un acto administrativo, tienen que ver con:

- Un proceso de articulación institucional para el desarrollo sostenible de la franja de estabilización de la frontera agrícola

- Un proceso técnico ambiental de caracterización de la oferta y la demanda de servicios ecosistémicos

- Un proceso participativo para establecer el enfoque territorial de las comunidades rurales, en la franja de estabilización de la frontera agrícola.

- Un proceso técnico jurídico para generar el referente y el acto normativo que habilita las decisiones.

Presupuesto estimado

3800 millones de pesos colombianos

59

Tabla 8. Estructura y fases de formulación e implementación del Plan de Zonificación Ambiental 1:100.000 (Convenio MADS & PNUD) 2017-2029.

PUNTO 1.

PRINCIPIO

PUNTO 1.1.

CRITERIOS

PUNTO 1.1.10

OBJETIVOS

ESTRATÉGICOS

FASE 1. FORMULACIÓN

(2017 - 2018)

PRODUCTOS

FASE 2. EJECUCIÓN E IMPLEMENTACIÓN

(2019 - 2029)

ACIVIDADES / PRODUCTOS

Incorporadas en la definición y delimitación

de la Frontera Agrícola las AEIA (excluidas /

condicionadas)

Consideradas la Zonificación ambiental y las

Determinantes ambientales del OT en la

Resolución (MADR 2018) de Frontera

agrícola

Establecidos Acuerdos de Uso y di rectrices de manejo en las

zonas con Alta Oferta de Servicios Ecos is témicos , a l interior de

la Frontera Agrícola , en las subregiones de PDET.

Diseñadas e implementadas Al ternativas productivas agro-

ambienta les en la Franja de estabi l i zación de la frontera

agrícola , por sectores ambienta l y agrario en las subregiones

de PDET.

Incorporada linea de Deforestación

Aceptada: Deforestación acumulada a 2010.

Definida la Frontera agrícola en la Al ti l lanura (Sabanas) y en

los Humedales : Ecos is temas estratégicos / ZIDRES

Categorizadas y tipificadas (clasificadas) las

Áreas de Especial Interés Ambiental de

acuerdo con la normativa ambiental vigente

Actual izados los Planes de Manejo Ambienta l de las AEIA

exis tentes en los PDET.

Definida la relación de la Franja de estabi l i zación de la

frontera agrícola con las zonas amortiguadoras y las zonas con

función amortiguadora de las AEIA.

ACTUALIZACIÓN Y

HABILITACIÓN

PARA LA

SUSTRACCIÓN DE

ÁREAS EN RFL2a

Actualizado el estado de oferta de servicios

ecosistémicos en las RFL2a presentes en

los PDET: Áreas transformadas y con menor

oferta de servicios ecosistémicos.

Modificaciones legislativas sobre RFL2a, implementadas en

las subregiones de PDET

DEFINICIÓN E

IDENTIFICACIÓN

DE TIERRAS CON

VOCACIÓN

AGRARIA

HABILITACIÓN

PARA LA

ADJUDICACIÓN

(BALDÍOS) Y LA

FORMALIZACIÓN

(PRIVADOS) -

Decreto Ley 902

de 2017

Establecida la Franja y/o enclaves de

estabilización de la Frontera agrícola: 4

millones de hectáreas en 16 subregiones de

PDET, susceptibles de adjudicación o de

formalización

Identi ficadas y caracterizadas las "tierras con vocación agraria"

en la Franja de estabi l i zación de la frontera agrícola , en las

subregiones de PDET.

Definidos los cri terios ambienta les y agrarios para la

formal ización o adjudicación de tierras en la Franja de

estabi l i zación de la Frontera agrícola , en las subregiones de

PDET.

Generadas las Bases Técnicas de

zonificación y ordenamiento ambiental de

uso del suelo rural, a la escala de 1:100.000,

basada en la Oferta de Servicios

Ecosistémicos (OSE): Modelo conceptual y

metodológico; cartografía 1.100.000;

Categorías de Ordenamiento ambiental de

uso del territorio y lineamientos ambientales

de uso, de acuerdo con la Política Nacional

de Gestión Integral de la Biodiversidad y sus

Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE 2012)

Definida una estrategia de participación

social (organizaciones campesinas) e

institucional (autoridades ambientales y

territoriales), multinivel y multiescalar, que

permite establecer el Enfoque Territorial de

las comunidades y de las autoridades en los

PDET, para incorporarlo a la zonificación y el

ordenamiento ambiental de uso del suelo

rural (Lineamientos ambientales de uso del

suelo) que oriente alternativas sostenibles

para la población que colinda con AEIA

Incluida la Zoni ficación ambienta l (AEIAs, Franja de

estabilización de la Frontera agrícola, Interior de la Frontera agrícola,

Categorías de ordenamiento y lineamientos ambientales de uso ) en

los PATR de las subregiones de PDET.

Definidos e implementados los Arreglos insti tucionales y

a justes normativos requeridos para el uso sostenible de la

franja de estabi l i zación de la frontera agrícola .

Implementada la Zoni ficación participativa , a parti r de las

Bases técnicas de la zoni ficación, en la franja de

estabi l i zación de la Frontera agrícola .

Definidas en forma participativa , a l ternativas productivas con

enfoque agro-ambienta l .

Definidos Acuerdos de Trans ición y reconvers ión a usos

ambienta lmente sostenibles , a l interior de las AEIA y en la

Franja de estabi l i zación de la Frontera agrícola .

Definidos Acuerdos con sectores (minero-energético,

infraestructura, agropecuario) para el desarrol lo sostenible de

los PDET.

TRANSFORMACIÓN

ESTRUCTURAL DEL

CAMPO

Medidas para

promover

el uso adecuado de la

tierra de acuerdo con

su vocación y

estimular la

formal ización,

resti tución y

dis tribución equitativa

de la misma,

garantizando el acceso

progres ivo a la

propiedad rura l de

quienes habitan el

campo y en particular

a las mujeres rura les y

la población más

vulnerable,

regularizando y

democratizando la

propiedad y

promoviendo la

desconcentración de

la tierra , en

cumpl imiento de su

función socia l .

ACCESO A TIERRAS

PROTECCIÓN DE

LAS AEIA

CIERRE DE LA

FRONTERA

AGRÍCOLA

USO

AMBIENTALMENTE

ADECUADO DEL

TERRITORIO

ALTERNATIVAS

SOSTENIBLES

PARA

COMUNIDADES

QUE COLINDAN

CON AEIA

60

4. POBLACIÓN BENEFICIARIA

La zonificación está dirigida a la población de los 170 municipios de PDET y a las autoridades territoriales y ambientales con jurisdicción en las subregiones de PDET: 19 departamentos y 20 CAR que cuentan con las bases técnicas de la zonificación ambiental 1:100.000. Otras entidades beneficiadas: ART, ANT, ADR, INVÍAS, UPRA 5. SEGUIMIENTO

5.1. Indicadores SIIPO

- Porcentaje de municipios priorizados para zonificación ambiental que son

zonificados de forma participativa En agosto de 2018 se habrán zonificado la totalidad de las 16 subregiones de PDET y 202 municipios, de los cuales 170 son de PDET. El proceso participativo se desarrolla actualmente en el marco de las mesas técnicas lideradas por la ART para la formulación de los PATR.

- Plan nacional de zonificación ambiental y de caracterización de uso de las áreas que deben tener un manejo ambiental especial, que no incluyen a los territorios de los pueblos étnicos

Las 16 subregiones de PDET incluyen, en mayor y menor medida, territorios étnicos. En el desarrollo de las mesas técnicas del plan marco de Implementación PMI las autoridades y representantes de los territorios étnicos se negaron a considerar en sus territorios el plan de zonificación ambiental para el posconflicto, como consta en el Acta DNP del 14 de diciembre de 2017. Esta Decisión se plasmó en el actual indicador de seguimiento del sistema SIIPO, mediante el cual se determina la no inclusión de los territorios étnicos en el plan de zonificación ambiental participativa objeto del punto 1.1.10 del Acuerdo.

61

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS GOBIERNO NACIONAL & FARC-EP 2016. Acuerdo final para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera. Bogotá, Teatro Colón. Noviembre 24 de 2016. GOBIERNO NACIONAL. Decreto ley 902 de 2017 para la Implementación de la Reforma Rural Integral RRI. FAJARDO M. D. 2013. Desarrollo Agrario integral. A un año de iniciadas las conversaciones de La Habana. En VARGAS V. A. (Ed). 2013. Diálogos de La Habana: Miradas múltiples desde la Universidad. Centro de Pensamiento y Seguimiento al diálogo de paz. Universidad nacional de Colombia. Bogotá p 59-93. HOCHSCHILD F. 2015. La paz la hacen los Territorios. Revista Autonomía Territorial. Federación Nacional de Departamentos. Bogotá. Abril de 2015. JARAMILLO, S. 2013. La paz territorial. En OACP. Abril 2014. Todo lo que debería saber sobre el proceso de paz. Bogotá. P 4-8. JARAMILLO, S. 2013. La paz territorial. En: Autonomía Territorial. Revista de la Federación Nacional de Municipios. Bogotá, Abril de 2015. JARAMILLO, S. 2013. La Transición en Colombia. Conferencia del Alto Comisionado para la Paz en la Universidad Externado. Foro Dilemas Jurídicos del Proceso de Paz. Universidad Externado de Colombia, Ámbito Jurídico & CIT-PAX. Bogotá 8p. KALMANOVITZ, S. 2017. Concentración de la propiedad del suelo rural en Colombia. En: El Espectador, Julio 19 de 2017 MADS – PNUD 2016. Bases técnicas para la construcción de la Zonificación Ambiental Participativa para municipios priorizados en el marco de los Acuerdos de Paz de La Habana. Corporación Paisajes Rurales CPR – PNUD. Versión Final, julio de 2017. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2014. Exposición de motivos Proyecto de Ley por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. En http://www.andi.com.co/Ambiental/Documentos RESTREPO S. J,C. & BERNAL M. A. 2014. La Cuestión agraria. Tierra y posconflicto en Colombia. Ediciones Debate. Random House Grupo editorial SAS. Bogotá. 342 p. REVISTA SEMANA SOSTENIBLE. Octubre 2015. La paz ambiental. Bogotá p 46-52.

http://www.andi.com.co/Ambiental/Documentos

62

Sistema de las Naciones Unidas. Colombia. Septiembre 2014. Consideraciones ambientales para la construcción de una paz territorial estable, duradera y sostenible en Colombia – insumos para la discusión. Bogota, D.C. Colombia. 119 p. VARGAS V. A. (Ed.), 2013. Diálogos de La Habana: Miradas múltiples desde la Universidad. Universidad Nacional de Colombia. Centro de Pensamiento y seguimiento al Diálogo de Paz. Bogotá

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE …€¦ · descriptivamente, el ordenamiento...

Documents

Transcript of MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE …€¦ · descriptivamente, el ordenamiento...