MEXICO SISTEMAS DE COMPRAS GUBERNAMENTALES A NIVEL...
41
MEXICO SISTEMAS DE COMPRAS GUBERNAMENTALES A NIVEL ESTATAL GUANAJUATO Octubre, 2003 Gerencia de Contrataciones Dirección Subregional para Colombia y México Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial ▬▬▬▬▬ 72 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized
Transcript of MEXICO SISTEMAS DE COMPRAS GUBERNAMENTALES A NIVEL...
MEXICO
SISTEMAS DE COMPRAS
GUBERNAMENTALES A NIVEL
ESTATAL
GUANAJUATO
Octubre, 2003
Gerencia de Contrataciones
Dirección Subregional para Colombia y México
Región de América Latina y el Caribe
Documento del Banco Mundial
▬▬▬▬▬
72472 P
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
edP
ublic
Dis
clos
ure
Aut
horiz
ed
2
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tasa de cambio efectiva al 1o. de julio del 2003)
Unidad monetaria = $ Pesos Mexicanos
1 $ = $0.0956 Dólares
$1 Dólar = $10.4545
AÑO FISCAL
Del 1º de enero al 31 de diciembre
ABREVIATURAS Y ACRONIMOS
ABA Barra Americana de Abogados (American Bar Association)
CMU Dirección Subregional para Colombia y México (Country Management Unit)
Compranet Sistema de Compras Electrónicas Gubernamentales
Ley de
Adquisiciones
Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios
relacionados con Bienes Muebles e Inmuebles del Estado de Guanajuato
Ley de Obra
Pública
Ley de Obra Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato
Ley de
Responsabilidades
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato
OCS Servicios Centrales de Operación (Operations Core Services)
PIB Producto Interno Bruto
PREM Unidad para la Reducción de la Pobreza y Gerencia Económica (Poverty Reduction
and Economic Management Unit)
USAID Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Norteamérica
(United States Agency for International Development)
Directora Subregional para
Colombia y México:
Isabel Guerrero
Asesor para la Región de
América Latina y el Caribe:
Bernard Becq
Gerente de Contrataciones: Lea D. Braslavsky
3
INDICE
INDICE
3
ANTECEDENTES Y OBJETIVOS
4
RESUMEN
5
1. CARACTERISTICAS DEMOGRAFICAS Y ECONOMICAS
7
2. INSTITUCIONALIDAD
2.1 Marco Jurídico
2.2 Política de Adquisiciones
2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional
2.4 Recomendaciones
8
8
9
12
12
3. PROCEDIMIENTOS Y PRACTICAS GENERALES
3.1 Planeación y Presupuestación
3.2 Elaboración de Bases
3.3 Publicación de Convocatoria
3.4 Presentación de Ofertas
3.5 Apertura de Ofertas
3.6 Evaluación de Ofertas
3.7 Adjudicación
3.8 Servicios de Consultoría
3.9 Contratación
3.10 Recomendaciones
13
13
15
16
16
17
18
18
19
20
21
4. RECURSOS HUMANOS
4.1 Recomendaciones
23
23
5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD
25
6. EVALUACIÓN DEL RIESGO Y PLAN DE ACCION
6.1 Plan de Acción
28
29
Bibliografía 30
Anexo 1. Indicadores de Guanajuato 31
Anexo 2. Marco Legal y Regulatorio 32
Anexo 3. Foro de Discusión “Reformas a la Ley de Adquisiciones Estatales”
Anexo 3.1 Recomendaciones Normativas
33
38
4
ANTECEDENTES Y OBJETIVOS
Los sistemas de contrataciones gubernamentales constituyen un apartado de relevancia
considerable ya que coadyuvan a cumplir con las funciones de utilidad pública y
satisfacción del interés general por parte de los poderes públicos, y al mismo tiempo
impulsan y fomentan la actividad económica. En este sentido, la historia del
financiamiento del Banco Mundial a proyectos del Gobierno Federal revela varias
fortalezas. Ha cumplido con las normas de licitación, y el desempeño ha sido
equivalente al promedio de otros países. Además, la adopción de las normas para la
selección y contratación de consultores en proyectos financiados por el Banco ha
demostrado a las dependencias ejecutoras nacionales que su aplicación se ha traducido
en una mejoría en la calidad de los servicios contratados.
La descentralización en México, caracterizada por una transferencia de
responsabilidades y recursos de programas federales hacia estados y municipios, exige
actualizar y modernizar el sistema de compras y contrataciones de bienes, obras y
servicios, así como crear capacidades para su manejo bajo principios de economía y
eficiencia.
En el año 2001, el Banco analizó el sistema mexicano de compras a nivel federal. La
evaluación del sistema de compras de Guanajuato se llevó a cabo aplicando la misma
metodología que se utilizó para la Federación, y donde la participación de todos los
interesados jugó un papel muy importante. Esta metodología, con un fuerte enfoque
participativo, demostró su pertinencia y permitió sostener un diálogo con las
autoridades gubernamentales –que es por naturaleza fuente de clarificación y de
comprensión mutua- centrado en la propuesta de recomendaciones para que las
contrataciones sean consistentes con los principios y prácticas internacionalmente
aceptadas.
Este informe presenta las conclusiones de un trabajo conjunto, del Gobierno Estatal y
del Banco Mundial. Las Cámaras de la Construcción, del Comercio, de Empresas de
Consultoría, y de la Industria de la Transformación, así como universidades locales y
organizaciones no gubernamentales, incluida Transparencia Mexicana, fueron
entrevistadas, y jugaron un papel importante en la discusión que condujo a la
preparación de este informe. Las recomendaciones del estudio y las propuestas de
funcionarios públicos y académicos realizadas el 8 de abril del 2003 en el Foro de
Discusión “Reformas a la Ley de Adquisiciones Estatales” (véase Anexo 3) alimentarán
la toma de decisiones por parte de las autoridades estatales para un emprender un
proceso de reforma en los procedimientos de compras gubernamentales.
El Equipo del Banco responsable de la preparación de las evaluaciones estatales (2002)
y talleres de análisis de las recomendaciones correspondientes (2003) está compuesto
por Bernard Becq, Lea D. Braslavsky, Luiz Gazoni, Silvia Porche, Rosa Valencia
Estrada (LCOPR), los consultores Sergio Huacuja Betancourt (Jurídico), Roberto Gary
Ortiz (Tecnología de la información), Faustino Barrón (Moderador) y Benjamín Santa
María (Diagnósticos Estatales).
5
RESUMEN
INSTITUCIONALIDAD
Marco Jurídico
Actualizar las leyes de adquisiciones y obra pública, considerando la
posibilidad de emprender su simplificación y codificación.
Revisar y actualizar normas municipales para contrataciones.
Estipular en el marco legal para que se permita la participación de
personas físicas o morales no inscritas en un padrón; dejando este
requerimiento como condición para firmar contrato
Preparar y publicar los reglamentos de las leyes actualizadas.
Política de Adquisiciones
Planear y ejecutar sectorialmente la adquisición de compras
consolidadas.
Consolidar la batería de indicadores sobre número de operaciones,
valor y tiempo, para medir eficacia del proceso de contrataciones, y
crear una base de datos con precios de mercado de los productos que
se adquieren habitualmente (papelería, medicinas, mobiliario autos,
etc.).
Coordinación Inter e Intrainstitucional
Revisar el Código Civil para legalizar la firma electrónica con el
objetivo de utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas.
Contratar con personal con experiencia en compras gubernamentales,
por parte de la Contaduría Mayor.
PROCEDIMIENTOS Y PRÁCTICAS GENERALES
Planeación y Presupuestación
Suprimir la preferencia por empresas localizadas en el estado.
Fijar los umbrales en función de la capacidad institucional.
En el caso de la obra pública, fijar los montos máximos atendiendo a
la cuantía de cada obra.
Elaboración de Bases
Contar con bases estándar, para que las condiciones de presentación y
evaluación de ofertas no sean casuísticas.
Incluir en las bases los modelos de contratos.
Publicación de Convocatoria
Legislar un plazo mínimo para preparar propuestas.
Integrar todas las publicaciones al sistema de Compranet,
garantizando de esta manera una mayor difusión.
Presentación de Ofertas
No licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo.
Hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas, con
excepción de consultoría.
Eliminar la garantía de seriedad de la oferta y crear una lista de no
elegibilidad con las empresas que no hagan honor a su oferta.
Apertura de Ofertas
No eliminar ninguna oferta; las diferencias respecto al presupuesto
base o las irregularidades identificadas deben ser documentadas para
su consideración durante la evaluación.
6
Proteger la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y
figuras afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y
definiendo la información que debe ser pública.
Evaluación de Ofertas
Incluir en la evaluación de las ofertas por comités y subcomités a
miembros de colegios de profesionistas u organizaciones no
gubernamentales como una acción de transparencia en el proceso.
Introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de
comités: la elección mediante escrutinio secreto, un sistema de listas
para que un suplente reemplace al titular, y la rotación de miembros
propietarios.
Adjudicación
Establecer la prohibición legal de la negociación de las condiciones
contenidas en las bases o en las propuestas presentadas.
Servicios de Consultoría
Distinguir entre los procesos de selección y evaluación de consultores
y la compra de un bien o contratación de una obra.
Contratación
Contar con contratos estándar para mitigar el tratamiento casuístico de
aspectos contractuales.
RECURSOS HUMANOS
Crear el servicio civil de carrera en Guanajuato, específicamente para
la función de las adquisiciones gubernamentales.
Diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el
personal dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial
énfasis para el personal municipal.
Promover la creación de un posgrado en la universidad sobre
contrataciones gubernamentales.
Revisar los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados
asignados a las contrataciones gubernamentales.
MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD
Simplificar procesos administrativos, reforzamiento del seguimiento,
control y evaluación ex post de contratos independientemente de las
auditorias.
Aceptar los mecanismos de arbitraje y promover el uso de otros
medios alternos tales como conciliación y mediación para la
resolución de controversias en los contratos.
7
1. CARACTERÍSTICAS DEMOGRÁFICAS Y ECONÓMICAS
El estado de Guanajuato se localiza al centro de una confluencia regional de tres
ciudades importantes del país (Monterrey, Guadalajara y Ciudad de México). Esta
ubicación con respecto a la República ha resultado estratégica para su desarrollo
económico, ya que convierte a la entidad en un punto articulador carretero y ferroviario.
La entidad tiene una población de 4.6 millones de habitantes (poco más del 5 por ciento
de la población nacional) y creció de 1995 al 2000 a una tasa promedio anual de 1.13.
Su población es predominantemente urbana (67.2 por ciento). La población indígena
únicamente representa únicamente el 0.1 por ciento del total estatal. Casi 4 de cada 10
habitantes vive en localidades con menos de 50,000 habitantes; nueve de cada diez
localidades en Guanajuato cuentan con menos de 500 habitantes, lo que se traduce en un
reto para cualquier programa estatal y municipal, porque la agregación de demandas por
servicios proviene de una multiplicidad de territorios desconectados entre sí.
El estado tiene 46 municipios regidos por sus respectivos ayuntamientos. Cerca del 40
por ciento de la población estatal vive en las ciudades de Celaya, Irapuato, León y
Salamanca, que son los centros industriales más grandes de Guanajuato.
Aproximadamente, el 13 por ciento de la población ocupada se dedica al sector
primario, más de la cuarta parte al sector manufacturero, y casi el 18 por ciento al
comercio. Las industrias estatales más importantes son el procesamiento de alimentos,
textiles, calzado y químicos. Otras industrias relevantes son el ensamblaje de
automóviles, minería, y metal-mecánica (maquinaría y equipo). Las zonas norte y sur de
la entidad se caracterizan por su actividad agrícola, precisamente donde se concentran
las regiones de mayor pobreza.
El índice de marginación que elabora el Consejo Nacional de Población sitúa al estado
en el lugar 13 a nivel nacional. Existen 28 municipios con características rurales, donde
hay 5,761 localidades y habitan 1.3 millones de habitantes. La entidad tiene una de las
más altas tasas de emigración a nivel nacional, contribuyendo con el 12 por ciento del
total de emigrantes nacionales, cuya gran mayoría se dirige hacia los Estados Unidos de
Norteamérica.
Desde 1993, Guanajuato se ha ubicado entre el séptimo y octavo estado en importancia
económica del país. La industria manufacturera (19 por ciento del PIB estatal),
comercio, restaurantes y hoteles (18 por ciento) y los servicios comunales sociales y
personales (21 por ciento) son las divisiones que contribuyen en mayor medida a la
economía estatal.
A la población guanajuatense le correspondió en el año 2000 un PIB per capita de
aproximadamente 5,815 dólares ajustados. La distribución del ingreso es similar a la
que presenta el panorama nacional, es decir, el grupo poblacional más representativo es
aquel que recibe hasta 2 salarios mínimos (véase Anexo 1).
8
2. INSTITUCIONALIDAD
En este informe se entiende por institucionalidad al conjunto de normatividad,
reglamentación, política y mecanismos de coordinación inter e intrainstitucional para
regular las compras estatales.
2.1 Marco jurídico
Las compras estatales están reguladas por diversos ordenamientos normativos vigentes,
incluyendo la Constitución Política del Estado, códigos, leyes, reglamentos, decretos,
circulares, acuerdos, lineamientos, convenios y formatos que directa, indirecta y/o
supletoriamente sancionan lo relativo a las adquisiciones de bienes y contratación de
obras públicas y de servicios, las responsabilidades de los funcionarios públicos del
Estado, y la fiscalización (véase Anexo 2). Esta inflación normativa tiene el riesgo de
traducirse en políticas confusas o incompletas, y en falta de certeza jurídica tanto para el
servidor público como para el particular.
La Constitución Estatal dispone que los contratos que tengan que celebrarse para la
ejecución de obras públicas sean adjudicados en concurso público, mediante
convocatoria, en la que se presenten propuestas en sobres cerrados que serán abiertos en
junta pública. El Código Civil Estatal contempla las disposiciones generales aplicables a
los contratos de toda índole, entre los que figuran los de adquisiciones gubernamentales
y obra pública, por ejemplo, en materia de obras a precio alzado.
En materia de contrataciones, los principales cuerpos legales en el Estado son la Ley de
Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios
relacionados con Bienes Muebles e Inmuebles del Estado de Guanajuato (Ley de
Adquisiciones) y su reglamento, promulgada en el 1996 y que rige a los tres poderes; y
la Ley de Obra Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato (Ley de Obra
Pública) también del mismo año, que es aplicable al Gobierno del Estado,
ayuntamientos y organismos auxiliares de éstos. El Poder Ejecutivo podrá convenir con
los poderes Legislativo y Judicial para que éstos lleven a cabo las obras públicas cuando
esté relacionado con el ejercicio de sus funciones.
El reglamento de la Ley de Adquisiciones incluye normas mínimas para la organización
y funcionamiento de un comité de enajenaciones por dependencia. La Ley de Obra
Pública no tiene reglamento y se aplican disposiciones administrativas emitidas por la
Secretaría de Obra Pública, lo que existen los riesgos de contradicciones regulatorias y
discrecionalidad en la aplicación de la Ley.
Cuando el Estado o los Municipios realizan adquisiciones, arrendamientos, o requieren
la prestación de servicios o la ejecución de obras públicas financiadas total o
parcialmente con fondos federales, incluyendo los proyectos financiados por el Banco
Mundial, las leyes federales aplican. No hay obligación de observar el principio anterior
cuando se trata de aportaciones federales directas a estados y municipios.
La Ley de Adquisiciones no regula la organización y funcionamiento de los comités de
adquisiciones de los ayuntamientos. De acuerdo con la Ley Orgánica Municipal para el
Estado de Guanajuato, en materia de obra pública, servicios públicos y adquisiciones,
los ayuntamientos están facultados para aprobar el programa de obra pública, convenir y
9
contratar la ejecución de obra pública, prestar servicios públicos a los habitantes del
municipio, instrumentar los mecanismos necesarios para ampliar la cobertura y mejorar
la prestación de los servicios públicos, y emitir las normas generales para la aprobación
de adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y contratación de servicios de bienes
muebles e inmuebles, entre otros.
2.2 Política de Adquisiciones
El control de la aplicación de la Ley de Adquisiciones está a cargo de la Secretaría de
Finanzas y Administración, que tiene facultades para interpretar esta Ley y sus
disposiciones reglamentarias, y para dictar las disposiciones administrativas que
requiera su adecuada aplicación. También es responsable de adquirir y proveer los
bienes y servicios que requieran la administración pública estatal y vigilar que los
servidores públicos que manejen fondos del Estado caucionen debidamente su manejo.
La Secretaría de Obra Pública es la dependencia encargada del control de la aplicación
de la Ley de Obra Pública sin perjuicio de la intervención de otras dependencias del
propio Ejecutivo con facultades para interpretar las disposiciones de esta Ley para
efectos administrativos.
Los poderes del Estado y los organismos autónomos deben establecer comités de
adjudicaciones como órganos colegiados de carácter técnico, de coordinación y
asesoría, cuyo propósito fundamental es promover que las actividades y operaciones que
realicen las dependencias en materia de adquisiciones y obras públicas se realicen en
condiciones de legalidad, transparencia, imparcialidad y eficiencia. Las dependencias y
entidades pueden establecer subcomités con los mismos objetivos cuando la naturaleza
de sus funciones o magnitud de sus operaciones se justifique su instalación. Los cargos
en comités y subcomités son honoríficos y designados los miembros propietarios y
suplentes.
Es conveniente comentar que la operación de numerosos comités corre el riesgo de
perder mejores condiciones de compras en función de economías de escala; es el caso
de compras de papelería o productos para guarderías infantiles.
Los comités de compras se integran por servidores públicos –miembros propietarios y
suplentes-. Deben garantizar su actuación a través del otorgamiento de fianzas de
fidelidad. Las sesiones son públicas y dirigidas por su Presidente quien tiene voto de
calidad. En estos cuerpos colegiados no participan representantes de la iniciativa
privada; su participación no se ha considerado necesaria o deseable para evitar
conflictos de interés o riesgo de favoritismo o clientelismo.
La Secretaría de Finanzas y Administración tiene constituido su Comité de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios relacionados con Bienes Muebles. Hasta la
fecha, existen los subcomités de adquisiciones de la Secretaría de Educación y del
Instituto de Salud Pública del Estado. Por su parte, la Secretaría de Obras Públicas actúa
como lo haría un comité de adjudicación de obra pública, centralizando las decisiones
de contratación en la materia, pero sin ser un cuerpo colegiado. En general, una de las
limitantes de los comités es que regulan pero sin supervisión y evaluación como parte
del procedimiento de contratación.
10
Si a juicio de los comités existen proveedores idóneos fuera del territorio nacional,
pueden enviar copias a las correspondientes representaciones diplomáticas acreditadas
en el país con objeto de procurar su participación, sin perjuicio de que puedan
publicarse en los diarios o revistas de mayor circulación en el país donde se encuentren
los proveedores potenciales.
Los comités a nivel estatal no se ocupan de intervenir en las adjudicaciones que se
realizan con cargo a aportaciones federales. La Ley Orgánica Municipal establece que el
ayuntamiento debe crear un comité de adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y
contratación de servicios, el cual se integra con un regidor de cada una de las diversas
fuerzas políticas que constituyan el ayuntamiento y los servidores públicos que se
determine.
La Secretaría de Finanzas y Administración es la dependencia encargada de integrar y
mantener actualizado el Padrón General de Proveedores del Poder Ejecutivo. La
Secretaría de Obra Pública está encargada de integrar el Padrón Estatal de Contratistas
en Obra Pública y de Servicios y Suministros. En cada municipio existe un padrón de
contratistas. El departamento de obra pública o su equivalente en cada municipio o en
su defecto la respectiva tesorería municipal pueden integrar el padrón que debe operar
en los mismos términos del estatal. Si el ayuntamiento no lo tiene o fuera insuficiente,
puede optar por utilizar el padrón estatal para celebrar contratos materia de la Ley de
Obra Pública.
Los contratos de obra pública sólo se pueden celebrar con personas inscritas en el
padrón cuyo registro este vigente, salvo que se trate de trabajos que requieran
fundamentalmente, de mano de obra campesina o urbana marginada y que se contrate
directamente con los habitantes beneficiarios de la localidad o del lugar donde deba
ejecutarse la obra, o con las personas morales o agrupaciones legalmente establecidas y
constituidas por los propios habitantes beneficiarios. Los anteriores supuestos también
son suficientes para que proceda la adjudicación directa de la obra.
La inscripción en el padrón de contratistas es considerada como una forma de
precalificación de concursantes, ya que desde el proceso de registro se solicita a las
personas físicas y empresas proporcionar información sobre su especialidad,
experiencia, capacidad financiera y recursos con los que cuentan para obligarse en
términos contractuales. Es importante notar que el registro de inscripción quebranta los
principios de no discriminación y de libre competencia –y la reducción de costos que
normalmente conlleva- ya que empresas de otros estados o extranjeras no pueden
participar en ningún concurso de obra sin cumplir el requisito.
En los procesos de invitaciones, éstas se giran con base en la información del padrón
estatal de proveedores o contratistas, según sea el caso, sin que exista evidencia
documental de que se permite la participación de otras empresas en dichos procesos.
En materia de control y vigilancia del gasto público y de la gestión de las áreas de
contrataciones públicas, la Secretaría de la Contraloría tiene la máxima responsabilidad
en el ámbito del Poder Ejecutivo, además de la función de emisión de las medidas
preventivas para procurar el estricto apego a las disposiciones aplicables, y para
verificar y vigilar el cumplimiento de la normatividad en la materia por parte de las
dependencias.
11
Conforme a la Ley de Adquisiciones, se pueden celebrar contratos sin llevar a cabo la
licitación pública considerada como regla general, cuando, entre otras causas, peligre o
se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad,
o el ambiente de alguna zona del Estado, como consecuencia de desastres producidos
por fenómenos naturales, o por casos fortuitos o de fuerza mayor o cuando existan
circunstancias que puedan provocar trastornos graves, pérdidas o costos adicionales
importantes.
En el caso de adquisiciones, los procedimientos que se aplicaron en la entidad en el
2002 fueron los siguientes (en porcentajes):
MÉTODO DE CONTRATACIÓN
MONTO
MILL $MN
PORCENTAJE
DEL TOTAL
Adjudicación directa 84.8 16.0
Adjudicación directa por invitación de tres 78.9 14.9
Adjudicación directa por invitación de
cinco
102.8 19.4
Licitación 263.4 49.7
La estadística anterior hace evidente que la adjudicación directa, es decir, sin seguir un
procedimiento competitivo, se utiliza mayoritariamente por estar definido en función
del costo estimado del contrato y por debilidades de planeación, lo cual se explica más
adelante (véase subcapítulo 3.1, supra).
También aplica la contratación mediante la modalidad de adjudicación directa cuando el
monto de la obra o etapa programada no exceda el uno al millar del programa de
inversión para la obra pública del Gobierno del Estado, conforme a varios supuestos,
por ejemplo, cuando peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios
públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del Estado,
cuando se generen como consecuencia de desastres producidos por fenómenos
naturales, casos fortuitos o de fuerza mayor.
En la entidad no existe una medición detallada y consistente, en términos del PIB, de
servicios, inversiones y compras del sector público, desagrada por tipo nivel de
gobierno y poder público, que permita la aplicación de conceptos, políticas y medidas
acordes al nivel de desarrollo del sector de la pequeña y mediana industria en el estado.
Cabe mencionar que la Contaduría Mayor de Hacienda, institución del Poder
Legislativo Estatal, fiscaliza en forma posterior a su ejercicio los ingresos y egresos, así
como el manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos de los poderes del Estado y
los ayuntamientos. Esta Contaduría también fiscaliza el cumplimiento de los objetivos
contenidos en los planes y programas respectivos, debiendo entregar al Congreso un
informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública. La Contaduría Mayor, al no
contar con capacidad para el análisis de las compras, limita su revisión a los aspectos de
carácter contable.
12
2.3 Coordinación Inter e Intrainstitucional
Los poderes del estado y las dependencias pueden celebrar convenios de colaboración
administrativa para lograr la adquisición y contratación en forma consolidada de bienes
y servicios de uso generalizado.
La Secretaría de Obra Pública tiene atribuciones para intervenir en los procedimientos
de planeación, programación, presupuesto, adjudicación y contratación de la obra
pública en coordinación con las demás dependencias del Poder Ejecutivo que participen
en dichos procedimientos, así como brindar asistencia técnica y jurídica a las
autoridades municipales para la planeación, diseño y ejecución de la obra pública a su
cargo, cuando lo soliciten.
El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado celebraron un Acuerdo de Coordinación
que tiene por objeto la realización de un programa especial denominado
“Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y
Colaboración en Materia de Transparencia y Combate a la Corrupción”. En virtud de
dicho acuerdo y del proceso de federalización para fortalecer al estado y municipios en
la descentralización de funciones, el Gobierno del Estado se compromete a
implementar, con el apoyo de Compranet, un sistema electrónico de contrataciones
gubernamentales para garantizar la aplicación transparente de recursos, que permita
conocer las licitaciones de bienes, servicios y obra pública, los resultados de los
concursos, el origen y destino de los recursos públicos, las obras y acciones que se están
realizando, y que simplifique el pago de las bases y demás trámites relacionados con la
participación en licitaciones públicas en el nivel estatal
(www.guanajuato.compranet.gob.mx).
Su propósito también es realizar acciones conjuntas orientadas al fortalecimiento de los
sistemas de control y evaluación de la gestión pública estatal y municipal, para lograr un
ejercicio eficiente, oportuno, transparente y honesto de los recursos que el Gobierno
Federal asigne, reasigne o transfiera al Gobierno del Estado, en los términos de las
reglas de operación que corresponda.
2.4 Recomendaciones
Las recomendaciones fundamentales sobre institucionalidad son las siguientes:
(a) la actualización de las leyes de adquisiciones y obra pública, considerando la
posibilidad de emprender su simplificación y codificación,
(b) planear y ejecutar sectorialmente la consolidación en forma consolidada de bienes y
servicios de uso generalizado para reducir costos y obtener mejores condiciones de
compra,
(c) la estipulación en el marco legal que se permita la participación de personas físicas o
morales no inscritas en un padrón; dejando este requerimiento como condición para
firmar contrato,
(d) la preparación y publicación de los reglamentos de las leyes actualizadas,
(e) la revisión del Código Civil para legalizar la firma electrónica, con el objetivo de
utilizar Compranet para recibir ofertas electrónicas, ya que está demostrado que
abren el mercado y contribuyen a la reducción de precios,
13
(f) la consolidación de la batería de indicadores sobre número de operaciones, valor y
tiempo, para medir eficacia del proceso de contrataciones gubernamentales, y crear
una base de datos con precios de mercado de los productos que se adquieren
habitualmente (papelería, autos, mobiliario, medicinas, etc.), y
(g) la contratación de personal con experiencia en compras gubernamentales, por parte
de la Contaduría Mayor.
14
3. PROCEDIMIENTOS Y PRÁCTICAS GENERALES
3.1 Planeación y Presupuestación
Las disposiciones estatales establecen la obligatoriedad de planear, programar y
presupuestar adecuadamente los recursos que se aplicarán en todas y a cada una de las
actividades gubernamentales. Sin embargo, la planeación no se respeta durante el
ejercicio del presupuesto por la asignación tardía de recursos a las dependencias. Ello
limita la competencia y le imprime opacidad al proceso de contratación, debido por lo
menos a dos riesgos (i) recurrir a la adjudicación directa, que es discrecional y no
competitiva o (ii) emprender un proceso de licitación en corto tiempo, lo que impide
una integración correcta de ofertas, y previsiblemente puede contribuir a que los
precios de los contratos se incrementen desmedidamente al momento de la licitación.
Los principales proyectos y programas anuales del gobierno y las estimaciones de
presupuesto público asignadas a los mismos se definen en el Decreto de Presupuesto de
Egresos del Estado que se aprueba cada año por el Congreso Local. Se exige a las
dependencias estatales que se ajusten a los objetivos, metas y previsiones establecidos
en el Presupuesto, lo que les obliga a no iniciar procedimiento alguno fuera de los
montos, parámetros y supuestos definidos y autorizados; cualquier erogación que
realicen las dependencias relacionada con adquisiciones o arrendamientos o realización
de obras, requerirá la autorización de inversión de la Secretaría de Finanzas y
Administración en forma específica y previa al ejercicio del gasto correspondiente.
En los actos, contratos y procedimientos que regula la Ley de Adquisiciones, se debe
preferir en igualdad de condiciones, a los guanajuatenses, así como a las sociedades
cooperativas, con la finalidad de incentivar estos sectores de la economía. La Ley de
Obra Pública marca que en los contratos, suministros y servicios de obra pública, se
debe preferir en igualdad de condiciones y circunstancias a los contratistas del Estado.
Debe subrayarse que ambas disposiciones se convierten en prácticas discriminatorias.
El Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado para cada ejercicio fiscal establece
parámetros para la aplicación de cada método de contratación, y no existe una forma de
cálculo de umbrales explícita para cada categoría de contratación. El monto asignado
está en función del tamaño de la dependencia pero no del monto de la compras per se,
lo que origina que en las dependencias con mayor presupuesto los límites para una
licitación sean altos. Cabe aclarar que este procedimiento es el mismo que se aplica a
las compras a nivel nacional.
En el año 2002, los métodos de adjudicación para los tres poderes del estado fueron los
siguientes:
- La adjudicación directa es la norma para adquisiciones menores de 140,580 pesos y
para compras mayores sólo se considera como excepción. En virtud de este método,
la autoridad gubernamental actúa discrecionalmente a fin de adjudicar, por causas
específicas o técnicas y de forma directa, bienes o servicios requeridos mediante un
proceso de negociación con un proveedor en particular.
- El concurso por invitación a cuando menos tres proveedores es la norma para
adquisiciones mayores de 140,581 y menores de 562,320 pesos.
- El concurso por invitación a cuando menos cinco proveedores es la norma para
15
adquisiciones mayores de 562,320 y menores de 1,514,430 pesos, y para compras
mayores sólo se considera como excepción.
- Licitación pública. Se aplica como regla general para la contratación pública,
cuando los montos y supuestos en que se realizan las adquisiciones no se encuadran
en los casos anteriores.
Los umbrales de los métodos de selección de proveedores y contratistas fueron los
siguientes:
ADQUISICIONES
Adjudicación directa De 1.00 a 140,580 pesos
Adjudicación directa (3 cotizaciones) De 140,581 a 562,320 pesos
Adjudicación directa ((5 cotizaciones) De 562,320 a 1,514,430 pesos
Licitación Desde 1,514,432 pesos
En el caso de obra pública y servicios relacionados con la misma, los montos máximos
se fijan atendiendo a la cuantía de cada obra y en función de la inversión total
autorizada a cada dependencia, conforme a los métodos de adjudicación siguientes:
- La adjudicación directa. Esta opción se ejerce conforme al monto estipulado, a
efecto de que no se rebasen los importes consignados en el Decreto de Presupuesto
de Egresos para el ejercicio respectivo, y en función de las inversiones autorizadas
para la dependencia o entidad interesada. Cuando se usa como excepción, la
autoridad gubernamental actúa discrecionalmente a fin de adjudicar, por causas
específicas o técnicas y de forma directa, alguna obra o servicio requerido mediante
un proceso de negociación con un contratista en particular.
- La adjudicación por invitación restringida. Es el método de invitación por el cual se
giran invitaciones a cuando menos tres personas o empresas; la utilización de este
método es obligatoria conforme a los montos estimados de las obras o servicios y la
inversión autorizada a las dependencias.
- La licitación pública. Los casos en que se aplica éste método son los que rebasan los
montos o parámetros calculados conforme al Decreto de Presupuesto de Egresos del
Estado para el ejercicio fiscal correspondiente, referidos a los importes estimados de
las obras y las autorizaciones presupuestales para cada dependencia y entidad en lo
individual.
Tratándose de los umbrales para los métodos de selección en obra pública, los vigentes
en el año fueron los siguientes:
OBRA PUBLICA
Adjudicación directa De 1.00 a 1,000,022.33 pesos
Invitación restringida (3 cotizaciones) De 1,000,022.34 a 5,000.111.74
Licitación Desde 5,000,111.75
Cabe comentar que tanto en adquisiciones como en obras públicas, la adquisición de
una misma cantidad en una repartición grande se puede realizar mediante una
adjudicación directa, lo que además limita la competencia, mientras que una institución
pequeña se ve obligada a realizar una licitación pública.
16
Solamente se realizan licitaciones de carácter internacional, cuando ello sea
contemplado en los tratados o cuando las características de las líneas de crédito para
adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios así lo requieran. Puede
negarse la participación de proveedores extranjeros en licitaciones internacionales,
cuando un país no conceda reciprocidad a los proveedores, contratistas, bienes o
servicios mexicanos.
El reglamento de la Ley de Adquisiciones dispone que si los licitantes son extranjeros,
las ofertas deben presentarse en el idioma español. La Ley de Obra Pública establece
que la convocatoria debe indicar si la licitación es nacional o internacional, si se realiza
bajo la cobertura de algún tratado, y el idioma o idiomas en que pueden presentarse las
proposiciones.
Cuando no se exige que los bienes deban tener un grado de contenido nacional
equivalente a cuando menos el 50 por ciento, las dependencias están en posibilidad de
convocar a licitación internacional. No existe disposición sobre un margen de
preferencia en el precio respecto de los bienes y servicios de importación frente a los
nacionales o los producidos en Guanajuato.
3.2 Elaboración de Bases
Las bases de licitación las prepara cada comité o subcomité. No existen bases estándar
para las contrataciones estatales. Tampoco hay documentos atendiendo al origen del
proveedor o contratista, nacional o internacional. Conforme a las leyes de adquisiciones
y de obra pública, las áreas licitantes deben especificar desde las convocatorias y bases
de licitación el plazo, lugar, condiciones de entrega y formas de pago, en que será
exigible la misma a cargo de la dependencia, y demás condiciones aplicables.
De acuerdo con el reglamento de la Ley de Adquisiciones, la dependencia convocante
es responsable de precisar al comité todas las especificaciones de los bienes o servicios
objeto de licitación, de manera que sean susceptibles de medición, para verificar su
cumplimiento.
Desde las bases que emitan los convocantes para las licitaciones públicas, deben
incluirse indicaciones generales para elaborar y entregar las propuestas, así como
criterios claros y detallados para la adjudicación de los contratos, para la evaluación de
la calidad de los servicios, y en general todos los requisitos que deben cumplir quienes
deseen participar.
El procedimiento de licitación establece plazos mínimos; atendiendo a las circunstancias
especiales de cada obra, la Secretaría de Obras Públicas puede modificar los plazos,
siempre y cuando sea justificado. Empero la brevedad de dichos plazos, en particular
para la preparación de ofertas antes del cierre de los procedimientos de licitación, corre
el riesgo de limitar la competencia, podría hacer cuestionable la transparencia del
proceso de licitación y, además impide la preparación de propuestas correctamente
integradas tomando en cuenta factores tales como la complejidad de la obra, grado de
subcontratación, tiempo para transmitir las ofertas, etc.
17
3.3 Publicación de Convocatoria
Las convocatorias para adquisiciones que se deban licitar deben ser publicadas en uno
de los diarios de mayor circulación en el país y en el Estado, así como en el Periódico
Oficial del Estado, y a través de los medios o redes de comunicación electrónica, sin
que ello sea obligatorio. El reglamento de la Ley de Adquisiciones ordena que la
publicación de la convocatoria se efectúe por lo menos durante dos días consecutivos;
debe contener la indicación de los lugares, fechas y horarios en que los interesados
pueden obtener las bases y especificaciones de la licitación.
La Ley de Obra Pública ordena que la convocatoria pública contenga los requisitos que
deben cumplir los interesados y los criterios conforme a los cuales se decidirá la
adjudicación. Todo interesado que satisfaga los términos y requisitos contenidos en la
convocatoria, en las bases de licitación y en el reglamento de la Ley, tiene derecho a
presentar proposiciones.
Para realizar licitaciones públicas de obra, las convocatorias deben ser publicadas
cuando menos por una vez en el periódico de mayor circulación en el Estado y se debe
remitir un ejemplar a las dependencias que la Ley y otros ordenamientos estipule, y a la
cámara empresarial que corresponda. La convocatoria debe contener la información
respecto del lugar, fecha y hora para el registro de contratistas, así como para la entrega
de las bases y especificaciones de licitación.
Conforme a la Ley de Obra Pública, ni los requisitos previstos en la convocatoria ni las
proposiciones presentadas por los participantes pueden ser objeto de negociación.
Generalmente, los plazos entre la publicación y la venta de las bases de licitación son
muy breves y, como se mencionó anteriormente (véase página anterior) también lo es el
periodo de tiempo que se establece entre dicha publicación y la fecha en que deben
presentarse las propuestas por parte de los licitantes, limitando así la competencia.
Uno de los problemas más serios es que se han presentado casos en que por razones de
urgencia o motivos de coyuntura política, no se cuenta con diseños finales para
convocar a licitaciones públicas, y para la presentación de propuestas de obras públicas,
causando eventuales contingencias en la realización de obras que, en ocasiones, llegan a
repercutir en un aumento de costos que terminan siendo reconocidos a través de
convenios modificatorios.
3.4 Presentación de Ofertas
La Ley de Adquisiciones requiere que se presenten ofertas en sobre cerrado, que es
abierto públicamente, pero el reglamento correspondiente confirma que la entrega de
ofertas se hace por escrito mediante dos sobres cerrados, uno con la propuesta técnica, y
otro con la económica, con la garantía de seriedad de las ofertas. Merece destacarse que
este sistema retrasa el proceso de evaluación y facilita que una oferta solvente sea
eliminada por razones no substanciales, sin conocer sus precios.
La Ley de Obra Pública contiene una serie de disposiciones respecto de la recepción y
apertura de propuestas, que se realiza en una etapa y presentándose dos sobres que
contienen, por separado, la propuesta técnica y la económica, respectivamente.
18
Previamente a la aplicación de los factores y criterios de selección, se eliminan las
propuestas que se ubiquen 25 por ciento por debajo del presupuesto base, determinado
por la convocante. Es decir, se permite rechazar ofertas aún cuando el presupuesto haya
sido subestimado o sobrestimado por la persona que lo elaboró. Las ofertas están siendo
devueltas y son irrecuperables, sin existir oportunidad para revisión y análisis
cuidadosos.
La Ley de Adquisiciones ordena que las personas físicas o morales que participen en las
licitaciones o en la celebración de contratos que regula, garanticen las proposiciones en
los procedimientos de adjudicación. La Ley de Obra Pública estipula que la propuesta
económica debe contener la garantía de seriedad y carta compromiso de la proposición.
Las garantías deben otorgarse por los contratistas en favor de la Secretaría de Finanzas y
Administración o de la Tesorería Municipal que corresponda, de manera tal que la
garantía de sostenimiento de las ofertas sea equivalente a 5 por ciento del valor de la
oferta.
El alto costo de la garantía, por un lado, limita la competencia; por el otro, abre la
posibilidad de que se conozca el precio de las ofertas a través de la compañía
afianzadora o que por un error aritmético mínimo una oferta sea descalificada.
3.5 Apertura de Ofertas
Tanto para adquisiciones como para obra pública, se aplica la misma metodología para
la apertura de ofertas. En el acto público correspondiente a la recepción y apertura de
ofertas se da lectura en voz alta del acta que se levanta.
De acuerdo con el reglamento de la Ley de Adquisiciones, al acto de apertura de ofertas
deben asistir los miembros propietarios del comité o sus suplentes, los proveedores
licitantes o sus representantes legales y el personal auxiliar designado por el propio
comité. Todas las ofertas son revisadas por los licitantes pero deben de guardar estricta
confidencialidad acerca de las mismas; en la práctica, esta situación tiene el riesgo de
generar presión para que se suscite una descalificación entre competidores. La
dependencia convocante debe levantar acta circunstanciada del acto de apertura de
ofertas, que deben firmar las personas que hayan intervenido.
Una vez hecha la declaratoria oficial de iniciación del acto de apertura, los servidores
públicos que intervienen en el mismo tienen prohibido realizar cualquier modificación,
adición, eliminación o negociación respecto de las bases y/o ofertas de los concursantes.
De acuerdo con la Ley de Obra Pública, el acto de presentación y apertura es presidido
por el servidor público que designe la convocante, única autoridad facultada para
aceptar y desechar cualquier proposición de las que se presenten. La dependencia
convocante puede declarar desierto el procedimiento de licitación en la etapa de
presentación y apertura de proposiciones, cuando éstas no cumplen los requisitos de la
convocatoria o no se ajusten a las bases de la licitación y en consecuencia, no sean
admitidas.
Cabe mencionar que en el procedimiento por invitación restringida, mediante invitación
a cuando menos tres contratistas, la etapa de recepción y apertura de los sobres pueden
desahogarse con o sin la presencia de los participantes y el fallo puede dictarse en junta
19
pública. En caso de no contarse con un mínimo de tres propuestas admitidas, la
dependencia convocante debe declarar desierto el concurso.
3.6 Evaluación de Ofertas
La evaluación de ofertas se realiza en el plazo que transcurre entre la apertura de las
mismas y la fecha en que se da a conocer el fallo de la licitación. Las ofertas que hayan
sido aceptadas se evalúan por el comité, según los criterios definidos en las bases,
tomando en consideración las tablas comparativas elaboradas previamente por el área de
adquisiciones correspondiente y el dictamen técnico realizado por el representante de la
dependencia solicitante.
Cuando los proyectos y el volumen o complejidad de los mismos lo ameritan, el comité
se auxilia de personal de las dependencias que cuentan con recursos humanos
especializados en el tipo de bienes o servicios que se requiere adquirir o contratar. No
existe la práctica de constituir grupos estables de evaluadores para el examen de ofertas;
ni tampoco un método de evaluación de ofertas mediante criterios costo-beneficio;
generalmente, se selecciona la oferta solvente de menor costo.
De acuerdo con la información recabada en campo, existe un amplio margen de
discrecionalidad para calificar a los licitantes, por lo que el criterio de quienes toman las
decisiones juega un papel determinante.
En los casos de excepción a la licitación pública, como es la invitación o la adjudicación
directa, hay espacio para un mejoramiento de la evaluación de las ofertas.
3.7 Adjudicación
La Ley de Adquisiciones no señala los plazos para los fallos pero, por el contrario,
permite que se establezcan caso por caso, conforme al proceso de adjudicación que
corresponda. El término para dar a conocer el fallo a los concursantes podrá diferirse,
siempre y cuando se prevea en la convocatoria, debiendo el comité de adquisiciones
emitir las consideraciones pertinentes al respecto.
El comité determinará el proveedor licitante o proveedores licitantes ganadores, y fijará
la fecha y lugar en que deban firmarse los pedidos y contratos. El reglamento de la Ley
de Adquisiciones dispone que dentro del término señalado en las bases del concurso, el
comité deba comunicar por escrito el fallo a los concursantes, dándoles a conocer los
resultados obtenidos de la evaluación de las tablas comparativas.
De acuerdo con la Ley de Obra Pública, el fallo mediante el cual se adjudica el contrato
a la persona que presentó la propuesta más viable se emite con apoyo en un dictamen
fundado y motivado, en el que se hace constar el análisis de las proposiciones
admitidas, describiéndose el razonamiento para desechar proposiciones. El fallo debe
ser emitido durante los 15 días hábiles siguientes al acto de recepción y apertura de
ofertas.
La dependencia convocante puede declarar desierto el procedimiento de licitación
cuando en la etapa de análisis y evaluación se detecta o determina que todas las
proposiciones admitidas no se ajustaron a las bases de la licitación o al objeto del
20
procedimiento o si los precios o condiciones económicas no resultan aceptables, en
cuyo caso la convocante queda facultada para expedir otra convocatoria.
En caso de que dos o más contratistas satisfagan los requisitos de la convocante, el
contrato se adjudicará a quien presente el presupuesto que más se ajuste a los términos
de la convocatoria.
La Ley de Adquisiciones no prohíbe ni regula las negociaciones antes o después de la
apertura y selección de las ofertas. Sin embargo, de acuerdo con el reglamento
correspondiente, una vez hecha la declaratoria oficial de iniciación del acto de apertura,
los servidores públicos que intervienen tienen prohibido realizar cualquier modificación,
adición, eliminación o negociación respecto de las bases y/o propuestas de los
concursantes; asimismo, deben guardar estricta confidencialidad acerca de las
propuestas presentadas.
De acuerdo con la Ley de Obra Pública, en el procedimiento por invitación restringida,
mediante invitación a cuando menos tres contratistas, la dependencia convocante debe
notificar por escrito al contratista ganador y a los postores que no les fuere favorable el
fallo las causas por las cuales su propuesta no resultó electa.
Las dependencias y entidades no están obligadas a publicar directamente el resultado de
las adjudicaciones de contratos, sin embargo, se publican en Internet a través del portal
gubernamental (www.guanajuato.gob.mx). Para lo anterior, las dependencias y
entidades remiten a la contraloría respectiva, por trimestre, la información
correspondiente.
La legislación prevé que los contratos que se formalicen como resultado de una
adjudicación deben suscribirse en un término no mayor de veinte días hábiles después
de que quede firme el fallo o decidida la adjudicación; los comités o subcomités pueden
celebrar contratos preparatorios para garantizar la operación.
3.8 Servicios de Consultoría
La apertura y evaluación de las propuestas para la selección de servicios de consultoría
se efectúa, conforme a las leyes de adquisiciones y de obra pública, como se realiza en
cualquier otra contratación, en dos etapas, lo cual es correcto. Pero debe mencionarse
que no existe en el marco legal guanajuatense una distinción entre los procesos de
selección de consultores y la compra de un bien o contratación de una obra, ignorándose
por tanto el carácter intelectual del servicio de consultoría. Este se selecciona con el
criterio de menor costo, en detrimento de la calidad técnica, lo que afecta el diseño o los
consejos que pueden proporcionar dichos consultores.
En algunos casos de asesorías o servicios profesionales especializados, algunas
dependencias han llegado a contratar bienes o servicios a través de licitaciones o
invitaciones a cuando menos tres proveedores potenciales, con carácter internacional.
Los consultores, así como los licitantes que participen para la contratación de cualquier
otro servicio, están obligados a presentar las garantías que exigen tanto la Ley de
Adquisiciones como la Ley de Obra Pública.
21
La selección del método de consultores, de acuerdo con las normas del Banco Mundial
que son adoptados por el Gobierno cuando el primero financia estos servicios, está
basada en el procedimiento de lista corta y selección por puntos, el cual ha generado dos
mercados paralelos: las empresas consultoras de alta calidad no están dispuestas a
participar en concursos donde el criterio de selección es el precio.
3.9 Contratación
No existen contratos estándar ni se especifican contenidos mínimos en estos
instrumentos. La Ley de Adquisiciones regula los tipos, procedimientos y formalidades
de adjudicación de contratos, sus restricciones, formas, modalidades y garantías
necesarios para ser suscritos por la administración pública estatal y la municipal, así
como la modificación y terminación de los mismos. Por lo que se refiere a obra pública,
la Ley correspondiente establece que los contratos de obra que sanciona admite dos
posibilidades (i) celebrarse a precio alzado o (ii) sobre la base de precios unitarios.
En las bases de licitación se transcriben los términos de los contratos o se inserta la
proforma del contrato respectivo. Empero teniendo en cuenta que no existen contratos
estándar, se provoca un tratamiento casuístico de los aspectos contractuales, incidiendo
desfavorablemente en el grado de seguridad jurídica para proveedores y contratistas.
Conlleva también el riesgo de elaboración de convenios modificatorios que implican
incrementos en costos. Tampoco hay documentos independientes para contratos
atendiendo al origen del proveedor o contratista, nacional o internacional.
La Ley de Adquisiciones dispone que los contratos se formalicen como resultado de una
adjudicación y que los comités o subcomités puedan modificar contratos, siempre que el
monto total de las modificaciones no rebase, en conjunto, 30 por ciento de los conceptos
y volúmenes establecidos originalmente en los mismos; tratándose de contratos en los
que se incluyan bienes o servicios de diferentes características, el porcentaje se aplica a
cada bien o servicio en particular.
El atraso de una dependencia en la formalización de los contratos o en la entrega de
anticipos, prorrogará en igual plazo la fecha de cumplimiento de las obligaciones
asumidas por ambas partes. Esta condición también está prevista para efectos de la Ley
de Obra Pública.
Las garantías de los contratos que se celebren se constituyen en favor del Gobierno del
Estado, por conducto de la Secretaría de Finanzas y Administración o de las entidades y
organismos autónomos cuando los actos o contratos se celebren con éstos últimos.
Tanto en las licitaciones estatales, nacionales como en las internacionales, los requisitos
sobre garantías deben ser los mismos para todos los participantes.
Para cumplir con la Ley de Adquisiciones, las personas físicas o morales que celebran
los contratos regulados por ésta, deben garantizar la correcta aplicación de los anticipos
que reciban y el cumplimiento oportuno de los contratos. El reglamento de la ley
dispone que las bases fijen monto y forma para la constitución de las garantías
requeridas, para lo cual, el comité debe solicitar una garantía de 10 por ciento sobre el
monto de los pedidos o contratos, para garantizar su cumplimiento.
22
En cuanto a obra pública se refiere, la Ley correspondiente ordena que el adjudicatario
deba otorgar la fianza de de cumplimiento en el término de diez días hábiles, a partir de
que el contrato se haya formalizado. Los contratistas deben otorgar las garantías en
favor de la Secretaría de Finanzas y Administración o de la Tesorería Municipal
correspondiente, mediante póliza de fianza por el 10 por ciento del importe del mismo.
Las estimaciones por trabajos ejecutados deben pagarse por parte de la contratante, bajo
su responsabilidad, dentro de un plazo no mayor a treinta días naturales, contados a
partir de la fecha en que las recibe el encargado de la supervisión de cada obra. Si la
contratante no paga las estimaciones por trabajos ejecutados dentro del referido plazo,
está obligada a cubrir los gastos de financiamiento.
3.10 Recomendaciones
Respecto a las prácticas y procedimientos generales guanajuatenses, a continuación se
presentan las siguientes recomendaciones:
(a) la preferencia por una empresa instalada en el territorio genera distorsiones que
limitan las opciones, incrementan los precios y desalientan la eficiencia económica;
sólo debiera admitirse cuando el objeto de la licitación imponga la proximidad de la
empresa por razones técnicas, por ejemplo, de mantenimiento, limpieza, etc.,
(b) es recomendable fijar los umbrales en función de la capacidad institucional,
(c) debiera contarse con bases y contratos estándar, para que las condiciones de
presentación y evaluación de ofertas ni el tratamiento de aspectos contractuales no
sean casuísticas, y estén regidas por los principios de mejores prácticas; los modelos
de contratos deben ser parte de las bases,
(d) legislar un plazo mínimo para preparar propuestas,
(e) es recomendable que todas las publicaciones se integren al sistema de Compranet,
garantizando de esta manera una mayor difusión en un medio consultado por todos
los proveedores nacionales y extranjeros interesados,
(f) se debería ampliar el tiempo asignado para la preparación de ofertas, fomentándose
de esta manera la presentación de propuestas correctamente integradas y, además,
abriendo la competencia,
(g) no licitar ninguna obra pública sin proyecto ejecutivo,
(h) hacer la apertura simultánea de las ofertas técnicas y económicas para eliminar
opacidad, discrecionalidad y reducir el tiempo para evaluación; ello exige que las
bases estén dirigidas a la funcionalidad, con especificaciones suficientemente
abiertas,
(i) en el caso de consultoría, hacer la apertura de ofertas técnicas y económicas en dos
etapas, dado que el precio es secundario,
(j) la garantía de seriedad de oferta no debería determinarse como porcentaje del monto
de la oferta sino con un valor fijo o eliminarse creando un sistema como el vigente a
nivel nacional, en el cual se penaliza a una empresa que no haga honor a su oferta,
impidiéndole participar en concursos públicos por un plazo determinado,
(k) no eliminar ninguna oferta; las diferencias respecto al presupuesto base o las
irregularidades identificadas deben ser documentadas para su consideración durante
la evaluación,
(l) deben protegerse la propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras
afines eliminando la revisión de ofertas por los licitantes y definiendo la
información a ser pública,
23
(m) la evaluación de las ofertas podría realizarse por comités y subcomités en los que
participen miembros de colegios de profesionistas u organizaciones no
gubernamentales como una acción de transparencia en el proceso,
(n) es importante introducir mecanismos de gobernabilidad en la conformación de
comités la elección: escrutinio secreto, un sistema de listas para que un suplente
reemplace al titular, y la rotación de miembros propietarios,
(o) se debiera distinguir entre los procesos de selección de consultores y la compra de
un bien o contratación de una obra, y
(p) debiera contarse con contratos estándar, para mitigar el tratamiento casuístico de
aspectos contractuales.
24
4. RECURSOS HUMANOS
Existe la voluntad del Gobierno Estatal para contar con servidores públicos con
habilidades profesionales en relación con las contrataciones públicas, y así incrementar
el nivel de eficiencia y transparencia del proceso de compras gubernamentales. La
presente administración ha emprendido acciones para dotar a los recursos humanos que
se ocupan de las funciones de contratación de las herramientas, equipo e infraestructura
necesarios para satisfacer los requerimientos de las dependencias y municipios,
incluyendo la capacitación del personal.
El personal de la Secretaría de Finanzas y Administración ha participado intensamente
en la obtención de la certificación del sistema de adquisiciones y a la fecha se encuentra
en el análisis de diversas opciones de soluciones que estén soportadas en sistemas con
un alto componente de tecnología de información, para llevar a cabo, en su caso, un
rediseño del sistema de abastecimiento del gobierno estatal.
Durante las entrevistas se detectó que los niveles de empleo y la escala salarial de los
empleados asignados a las actividades de adquisiciones, no son evaluados ni
clasificados adecuadamente. En la especialización de los servidores públicos, en
algunos casos no está definido el grado profesional requerido; además, no hay seguridad
en el cargo, la cual es crítica en el desempeño del personal de compras, donde los
incentivos que se obtienen favorecen el cumplimiento de normas y reglamentos, para
prevenir sanciones en detrimento de la eficiencia y resultados.
El servicio civil de carrera en Guanajuato no está formalmente constituido. Si bien la
promoción y desarrollo de los trabajadores ha empezado a contribuir favorablemente en
las áreas de contrataciones gubernamentales, es un fenómeno reciente.
La selección y desarrollo de recursos humanos no está estructurado dentro de un
programa de “profesional certificado”, dado que diplomados, postgrados y niveles de
maestría en coordinación con las instituciones académicas, no existen en el estado de
Guanajuato.
Como resultado de las tareas que ha emprendido la Secretaría de la Contraloría, se ha
logrado que los funcionarios que participan en las compras gubernamentales lleven a la
práctica la de rendición de cuentas a la ciudadanía, para reforzar los criterios de
honradez, eficacia, transparencia y eficiencia que deben orientar sus tareas. Los
funcionarios que participan en comités y subcomités ocupan puestos de mandos medios
y superiores; dicho personal, en su gran mayoría, cuenta con experiencia y capacidad
para una adecuada toma de decisiones.
Cuando las compras se realizan a nivel estatal o por los ayuntamientos que disponen de
mayores recursos (León, Guanajuato, Silao, Salamanca y Celaya) la calidad de los
recursos humanos asignados no es crítica, en comparación con la de quienes llevan a
cabo las compras en municipios medianos y pequeños.
4.1 Recomendaciones
En materia de recursos humanos, las recomendaciones pueden ser resumidas de la
siguiente manera:
25
(a) la capacitación y desarrollo del personal mediante la impartición de cursos y
seminarios para disponer de las mejores técnicas de contratación y adopción de las
mejores prácticas, debe ser un esfuerzo sostenido, con especial énfasis en el personal
municipal,
(b) legislar sobre el servicio civil de carrera específicamente para la función de las
adquisiciones gubernamentales,
(c) diseñar y ejecutar un programa de actualización permanente para el personal
dedicado a las contrataciones gubernamentales, con especial énfasis en el personal
municipal,
(d) promover la creación de un posgrado en la universidad sobre contrataciones
gubernamentales, y
(e) revisar los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados asignados a las
contrataciones gubernamentales.
26
5. MECANISMOS PARA CONSTRUIR INTEGRIDAD
De acuerdo con los índices, de Corrupción y Buen Gobierno y de Percepción de la
Corrupción, publicados por la institución denominada Transparencia Mexicana, el
Estado de Guanajuato está clasificado en “Media Baja” y en la posición 9 a nivel
nacional.
A través del régimen que sanciona las responsabilidades de los servidores públicos, la
corrupción está controlada, ya que de acuerdo con la Constitución Estatal por las fallas
o delitos en que incurran durante el desempeño de sus funciones, pueden ser sujetos de
juicio político y recibir sanciones que van desde la destitución y la eventual
inhabilitación, hasta la aplicación de penas derivadas de delitos del orden común.
A su vez, el Código Penal de la entidad tipifica delitos relacionados con la conducta de
los funcionarios públicos, entre los que figuran el cohecho, peculado, concusión,
enriquecimiento ilícito, usurpación de funciones públicas y abandono de funciones
públicas.
La Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato (Ley
de Responsabilidades) estipula sanciones administrativas consistentes en
apercibimiento, amonestación, suspensión, destitución, multa e inhabilitación temporal
impuesto por la autoridad jurisdiccional para desempeñar empleos o cargos públicos
hasta por cinco años para los servidores públicos que incurran en actos u omisiones
contrarios a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que debe
caracterizar el desempeño de sus funciones, cargos, empleos o comisiones.
La legislatura también es competente para fincar responsabilidades administrativas en
contra de diputados y servidores públicos de la propia Legislatura, presidentes, síndicos
y regidores municipales, y para girar instrucciones a la Contaduría Mayor para que
realice verificaciones y auditorias, finque responsabilidades administrativas, emprenda
acciones resarcitorias, y aplique las sanciones previstas en la Ley de Responsabilidades.
Como medida adicional que contribuya a elevar el índice de transparencia en el uso de
recursos públicos, se incorpora regularmente información relativa a las contrataciones
gubernamentales en la página de Compranet de la Secretaría de la Función Pública.
A nivel federal, recientemente el Congreso de la Unión de México aprobó la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información, que entró en vigor en junio del
2003. Las entidades federativas deberán regular el derecho de sus habitantes a recibir
información de las autoridades públicas y definir mecanismos para prevenir, sancionar y
erradicar la corrupción, mediante un conjunto de medidas preventivas en las que se
destaca crear, mantener y fortalecer sistemas para la declaración de los ingresos, activos
y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas y para la
publicación de tales declaraciones, y sistemas para la contratación de funcionarios
públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado, que aseguren
la publicidad, equidad y eficiencia (véase Cuadro en la página siguiente). No se puede
hacer un balance por el momento sobre la calidad de la disposición federal sobre
transparencia. Sin embargo, la lectura del contenido jurídico suscita optimismo.
27
El Gobierno del Estado de Guanajuato está estudiando la promulgación de una Ley de
Transparencia. Los estados que aprobaron la Ley en la materia son Aguascalientes,
Colima, D.F., Durango, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y
Sinaloa; los estados que ejecutan las disposiciones una vez que fue publicado el
reglamento de la Ley son Sinaloa, Querétaro y Jalisco.
Las disposiciones federales consideran la restricción al máximo posible de la atribución
de facultades discrecionales a los funcionarios públicos respecto del otorgamiento de
autorizaciones y resoluciones administrativas, así como mecanismos para la supervisión
estricta de las facultades que se dejen subsistentes.
Además de las medidas de transparencia, una mayor simplificación de procesos
administrativos, reforzamiento del seguimiento, control y evaluación ex post de los
contratos independientemente de las auditorias, contribuyen a prevenir los riesgos de
lesión al interés público.
VENTANILLA ÚNICA ELECTRÓNICA
El primer día de la entrada en vigor de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el nuevo centro denominado
Sistema Integral de Solicitudes de Información (SISI), del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), registró un total de 925 solicitudes de información de las más diversas áreas y dependencias del gobierno federal y organismos desconcentrados, así
como un total de 2 mil 623 accesos a su página de Internet, hasta el cierre del sistema a las 18 horas. El SISI operará como una
especie de ''ventanilla única electrónica'' para acceder a todas las demás unidades de enlace de la administración federal. El SISI comenzó a dar el servicio con nueve máquinas que funcionan como una ''ventanilla única cibernética'', que está conectada a
cada una de las poco más de 250 unidades de enlace de la administración pública que hoy liberaron su información por la Internet.
El sitio del SISI es www.ifai.org.mx.
La próxima tarea del IFAI será desconcentrar sus tareas, abrir módulos en los estados, establecer convenios con las universidades del país y explorar otro tipo de ''ventanillas electrónicas'', como el nuevo sistema e-Mexico, que enlaza a más de 2 mil 500
municipios y comunidades, así como establecimientos comerciales como Sanborns o instancias como Telmex.
El secretario ejecutivo del IFAI -entre cuyas funciones se encuentran atender en forma ordinaria los requerimientos de información
y la comunicación institucional- reconoció que una de las preocupaciones que existían antes de inaugurar el SISI fue que se registrara indiferencia por parte de los ciudadanos, tal como sucedió en Sinaloa, primer estado donde comenzó a funcionar la nueva
ley de acceso. Por lo pronto, en las instalaciones ubicadas en Plaza Inn, de la avenida Insurgentes Sur, se observó durante la mañana un continuo
movimiento e interés de investigadores y periodistas para solicitar información. Entre los datos más solicitados estuvieron la nómina de las distintas secretarías de Estado, trámites de las secretarías de Educación y de Hacienda, el registro de las concesiones
otorgadas por la Secretaría de Comunicaciones, datos sobre contratos en Pemex y también en distintas dependencias federales.
EL PROCEDIMIENTO DE ACCESO
1. Presentar una solicitud vía Internet a cualquiera de las páginas web de las dependencias o al sitio denominado www.ifai.org.mx.
También se puede dirigir una carta a la unidad de enlace de cada dependencia o acudir personalmente a la dirección indicada. 2. Si se entra a la página de Internet www.ifai.org.mx, elegir primero el link ''solicitudes de información'' y después el de ''acceso a
solicitante''. Se escribe un login y un password que servirá para acceder. Después se escriben los datos generales del solicitante, sin
tener que revelar datos personales. 3. Una vez que se ha realizado la solicitud de información, el Sistema Integral de Solicitudes de Información, también conocido por
las siglas SISI, proporciona una página con la clave de solicitud, la fecha, el estado actual, el tipo de respuesta, la fecha de respuesta
y la dependencia específica a la cual fue dirigido. 4. En un plazo no mayor a los 20 días la dependencia en cuestión debe responder a la solicitud por la vía electrónica. Si el ciudadano
no está de acuerdo con la información proporcionada puede acudir al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI).
Este instituto debe emitir una recomendación que será dirigida a la unidad de enlace correspondiente. 5. Si aún la persona no queda conforme con la resolución del IFAI puede ampararse y llevar el caso ante los tribunales competentes. 6. Finalmente, se puede solicitar asesoría personal a la dirección electrónica [email protected]
Una de las medidas importantes para garantizar a los proveedores y contratistas la
transparencia en los procesos de adquisiciones, es la existencia de un sistema de
administración de justicia expedito y confiable. Muchos de los problemas que en este
momento llegan a tribunales podrían ser resueltos a través de medios alternos para la
solución de conflictos como son la mediación o el arbitraje. Es difícil detener o
28
suspender la ejecución de un contrato esperando la resolución judicial; los retrasos para
obtener los bienes o servicios comprados lesionan el interés general y provocan pérdida
de empleos.
El Código de Procedimientos Civiles vigente en el Estado de Guanajuato data de los
años 60 y carece de una cláusula o capítulo sobre arbitraje. En parte, ello explicaría que
leyes de Adquisiciones y de Obra Pública no contemplen el uso del medio como
alternativa para dirimir controversias en relaciones comerciales. Esta última sólo ordena
que se incluyan en los contratos celebrados a su amparo los procedimientos mediante
los cuales las partes, entre sí, habrán de resolver controversias futuras y previsibles
sobre problemas específicos de carácter técnico y administrativo.
Desde mayo del 2003, existe en la entidad una opción diversa de la jurisdiccional a fin
de desarrollar en la entidad, en general, una cultura de paz, diálogo y autocomposición
asistida de los conflictos en general. Con el apoyo del consejo para Iniciativas Legales
en América Latina de ABA y USAID, el Poder Judicial recibió asistencia técnica y
administrativa para apoyar la iniciativa estatal que impulsa la mediación gratuita y
privada, cuya propuesta fue validada por el Congreso Estatal aprobando una reforma
constitucional y una Ley de Justicia Alternativa que por materia comprende el derecho
civil y el derecho penal. Asimismo, sienta las bases para la promulgación de una Ley
Estatal de Arbitraje, en un futuro.
29
6. EVALUACION DEL RIESGO Y PLAN DE ACCION
El sistema de compras gubernamentales de Guanajuato está basado en marco legal
sólido y es coordinado por un gobierno comprometido con la transparencia. En el
estado, sin embargo, existe riesgos moderados debido a ineficiencias generadas por la
contradicción entre regulaciones, insuficientes incentivos para la competencia, y falta de
mecanismos de control antimonopolio. A pesar de que el riesgo es moderado, existen
asuntos en los cuales se puede trabajar para mejorar el sistema, y son los siguientes:
Es necesaria la actualización de las leyes de adquisiciones y obra pública,
considerando la posibilidad de emprender su simplificación y codificación.
En general, el Comité y subcomités regulan pero sin supervisión y evaluación. Es
conveniente la cooperación técnica estado-municipio para la supervisión y
monitoreo de la adquisición de bienes y obra pública con cargo a aportaciones
federales, fuente fundamental de recursos para la infraestructura estatal y municipal,
para incrementar la comprensión de los diferentes sistemas de compras y
suministrarse mutuamente la información pertinente.
Una vez hecha la planeación de las compras, éstas no se ejecutan de acuerdo al plan
original, lo cual incentiva recurrir a procedimientos no competitivos.
El plazo para la preparación de ofertas conlleva el riesgo de que éstas no sean bien
estudiadas, preparadas y resulten serias; además, puede reproducir asimetría
informativa –solo participan los licitantes que obtuvieron información previa a la
convocatoria.
La garantía de seriedad de la oferta se define a través de un porcentaje en vez de un
monto fijo, y además tiene un valor alto (10 por ciento) que limita la competencia en
el caso de las adquisiciones.
Se llama a licitación pública de obra sin contar con los diseños finales, creando de
esta manera una posibilidad de sobrecosto por precios unitarios indefinidos desde la
oferta. Ello abre la posibilidad al contratista para definir costos injustificadamente
altos.
Durante este acto de apertura de ofertas se admite que las ofertas sean descalificadas
sin evaluación de los motivos.
Se puede mejorar el método de evaluación de ofertas aplicando criterios costo-
beneficio, para mitigar la selección de la oferta solvente de menor costo. Además, la
contratación de consultores se realiza bajo el sistema de adjudicar la oferta de menor
costo, olvidándose así las características propias de un servicio intelectual.
No existen bases ni contratos estándares, lo que genera discrepancias en criterios de
evaluación y condiciones contractuales.
La descentralización de compras a nivel estatal crea un riesgo de perder las ventajas
de la economía de escala al realizar compras consolidadas.
30
6.1 Plan de Acción
Para mitigar los riesgos enunciados anteriormente, se presenta el siguiente Plan de
Acción 2003-2005:
ACCION
UNIDAD
RESPONSABLE
EN EL BANCO
MUNDIAL
UNIDAD
RESPONSABLE
EN
GUANAJUATO
FECHA DE
CUMPLIMIENTO
1-Revisión de las leyes de
adquisiciones y de obra pública
y normas municipales
correspondientes
OCS/Legal Secretarías de
Contraloría, Finanzas
y Administración, y
de Obra Pública
febrero 2004
2-Preparación de modelos de
documentos para licitación de
bienes
OCS/Legal Secretarías de
Contraloría y de
Finanzas y
Administración
junio 2005
3-Preparación de modelos de
documentos para licitación de
obra pública
OCS/Legal Contraloría y
Secretaría de Obra
Pública
junio 2005
4-Diseño de un programa de
capacitación para funcionarios
en compras gubernamentales
CMU Secretarías de
Contraloría, Finanzas
y Administración, y
de Obra Pública
septiembre 2003
5-Oficio para regular el acto de
apertura de ofertas
OCS/CMU Secretarías de
Contraloría, Finanzas
y Administración y
de Obra Pública
diciembre 2003
6-Preparación de borrador para
discusión pública sobre
métodos para seleccionar
consultores
OCS Secretarías de
Contraloría y de Obra
Pública
febrero 2004
7-Definir políticas para
selección de consultores
OCS/CMU Secretarías de
Contraloría y de Obra
Pública
junio 2004
8-Evaluar los conocimientos del
funcionarios en compras
gubernamentales
CMU (monitoreo) Secretarías de
Contraloría, Finanzas
y Administración, y
de Obra Pública
junio 2005
9-Diseñar y ejecutar un
programa de anticorrupción
PREM/CMU Secretaría de
Contraloría
en proceso
10-Mejorar el sistema
electrónico para incluir
licitaciones
OCS/CMU Secretaría de la
Función Pública/
Compranet/
Secretaría de
Contraloría
julio 2005
11-Medir el mercado de
contrataciones por tipo de
gasto, nivel de gobierno y
poder público
PREM/CMU Secretaría de
Finanzas y
Administración
febrero 2004
31
Bibliografía
The World Bank (2002). Mexico State-Level Public Expenditure Review, The Case of
Guanajuato, Report No. 23333-ME, July 30, PREM Mexico.
The World Bank (2002). Memorandum of the President of the IBRD and the IFC to the
Executive Directors on a CAS of the WBG for the United Mexican States,
Report No. 23849-ME, April 23, Washington.
The World Bank (2002). Project appraisal document on a proposed loan in the amount
of US$400.0 million to the United Mexican States for a Municipal Development
in Rural Areas Project, June 20, Washington.
Guanajuato (1991). Perfil Sociodemográfico, XI Censo General de Población y
Vivienda, Aguascalientes, México.
Guanajuato (1995). Perfil Sociodemográfico, INEGI, Aguascalientes, México.
Presidencia de la República (2001). 1er. Informe de Gobierno, Anexo, México.
Sistema Nacional de Información Municipal, Versión 7.0 (2003). Instituto Nacional
para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, junio 24, México, D.F.
Informe sobre Desarrollo Humano (2002). México, Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo.
Diagnóstico de los Procedimientos de Adquisiciones del Estado de Guanajuato (2002),
Resumen Ejecutivo (Vol. I) y Características Generales (Vol. II), México, D.F.
Poder Judicial del Estado de Guanajuato (2003). Plan de Modernización Integral del
Poder Judicial del Estado de Guanajuato, enero, México.
Reporte sobre Foro de Discusión “Reformas a la Ley de Adquisiciones Estatales” en
Guanajuato (2003), La Huerta, A.C., México, D.F.
32
ANEXO 1
POBLACIÓN Y CRECIMIENTO
1990 1995 2000
Población 4.0 4.4 4.5 Millones
Tasa de Crecimiento (promedio anual) 2.85 2.04 1.6 %
('70-'90) ('90-'95) ('90-'2000)
OCUPACIÓN PRINCIPAL
1990 1995 2000
Profesionistas y técnicos 9.6 9.5 9.4 %
Trabajadores agropecuarios 21.7 20.8 20.3 %
Trabajadores en la industria 34.2 32.1 31.0 %
Trabajadores administrativos 6.3 5.7 5.8 %
Comerciantes y vendedores 12.2 16.1 17.3 %
Trabajadores en otros servicios 13.2 15.5 20.3 %
No especificado 2.7 0.4 NS %
SECTOR DE ACTIVIDAD
1990 1995 2000
Primario 23.0 22.0 21.1 %
Secundario 35.0 32.3 30.5 %
Terciario 38.7 45.5 48.4 %
No especificado 3.4 0.2 0.0 %
INGRESO POR TRABAJO
1990 1995 2000
No recibe ingresos 8.0 15.0 11.2 %
Menos de 1 SM (salario minimo) 17.6 16.3 14.1 %
De 1 a 2 SM 35.8 30.8 32.7 %
Más de 2 hasta 5 SM 25.5 23.1 31.9 %
Más de 5 SM 7.5 6.5 8.8 %
No especificado 5.6 8.4 1.2 %
FONDO DE INVERSION (Ramo 33, Aportaciones Federales)
1998 2000 2002
Fondo de Infraestructura Social 426 746 967 Millones
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
Municipal 325 801 1,074 Millones
INDICADORES DE GUANAJUATO
POBLACIÓN Y CRECIMIENTO
4.0
4.4
4.52.85
2.04
1.6
3.73.83.94.04.1
4.24.34.44.5
4.6
1990 1995 2000Año
Mil
lon
es
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
%
Población Tasa de crecimiento
OCUPACIÓN PCINCIPAL
9.6
9.5
9.4
21.7
20.8
20.3
34.2
32.1
31.0
6.3
5.7
5.8
12.2
17.3
13.2
15.5
20.3
2.7
0.416.1
0.0
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1990
1995
2000
%
Profesionistas y
técnicos
Trabajadores
agropecuarios
Trabajadores en la
industria
Trabajadores
administrativos
Comerciantes y
vendedores
Trabajadores en otros
servicios
No especificado
y
SECTOR DE ACTIVIDAD
23.0 22.0 21.1
35.0 32.3 30.5
38.7 45.5 48.4
0.23.4
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1990 1995 2000 Año
Primario Secundario Terciario No especificado
INGRESO POR TRABAJO en el año 2000
11.2
14.1
32.7
31.9
8.8 1.2
No recibe ingresos
Menos de 1 SM
(salario minimo)
De 1 a 2 SM
Más de 2 hasta 5 SM
Más de 5 SM
No especificado
FONDO DE INVERSIÓN
426
746
967
325
801
1,074
0
200
400
600
800
1000
1200
1998 2000 2002
año
mil
lon
es d
e p
eso
s
Fondo de
Infraestructura Social
Fondo de
Aportaciones para el
Fortalecimiento
Municipal
33
ANEXO 2
MARCO LEGAL Y REGULATORIO
La Constitución Política de los Estados Unidos, la Constitución de Guanajuato y las leyes que de ellas emanan
integran el orden jurídico a que están sujetos gobernantes y gobernados. Todas las personas que ejercen funciones de
autoridad deben hacer sólo lo que el orden jurídico les autoriza. Su artículo 40 señala que la forma adoptada por el
Estado mexicano es la Federal, ya que su naturaleza jurídica está compuesta por “...Estados libres y soberanos en
todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación”. En este sentido, el artículo 124 establece
la competencia local por materia, en el principio que dispone que todos los asuntos que no estén expresamente
concedidos a la Federación, se entienden reservados en favor de los Estados.
El sistema regulatorio en Guanajuato, como parte de la Federación, es concordante con lo que se establece para las
entidades federativas, por lo que está sujeto a un orden de normas jerárquicas establecidas, en el que la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos es la ley fundamental del país.
De acuerdo con la jerarquía de las disposiciones normativas, el orden que siguen las normas jurídicas es el siguiente:
a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
b) Constitución Política del Estado
c) Tratados y Convenios Internacionales
d) Leyes Federales
e) Leyes Locales
f) Reglamentos Administrativos
g) Decretos
h) Disposiciones Administrativas de naturaleza general (Circulares)
i) Disposiciones Administrativas (Acuerdos)
j) Disposiciones Administrativas (Convenios)
Cuando el Estado o los municipios realizan adquisiciones, arrendamientos, o requieren la prestación de servicios o la
ejecución de obras públicas financiadas total o parcialmente con fondos federales, son aplicables las disposiciones
federales de la materia.
ANEXO 3
FORO DE DISCUSION “REFORMAS A LA LEY DE ADQUISICIONES ESTATALES”
El día 8 de abril de 2003 se realizó en Guanajuato un Foro de Discusión en materia de “Reformas a la Ley de Adquisiciones Estatales”, al cual fueron convocados principalmente 80 funcionarios
estatales. El formato del evento consistió en la presentación de 7 propuestas por parte de sectores gubernamentales (vivienda, salud, educación básica, educación profesional, finanzas y
administración) y una elaborada conjuntamente por cuatro universidades estatales; al final, una sesión de preguntas y respuestas del público. Los exponentes tuvieron en sus manos con
anterioridad el resumen ejecutivo del diagnóstico sobre el sistema de contrataciones gubernamentales preparado por el Banco Mundial.
Las principales propuestas de los expositores en el Foro fueron las siguientes:
Marco Jurídico;
- Redefinir conceptos e instituciones que prevé la Ley de Adquisiciones (sujetos de la ley, autoridades competentes para aplicarla, etc.).
- Establecer con claridad las etapas del proceso de licitación (momento de inicio y finalización) para prevenir inconformidades y facilitar el poder declarar la nulidad de actos en lo
particular; definir licitación publica, licitante y licitador.
- Establecer plazos legales para todos y cada uno de los actos de la licitación publica.
- Crear en la Ley de Adquisiciones el concepto de Contrato de Suministro Abierto, facultando a las Dependencias y Entidades que requieran de manera reiterada de un bien o servicio puedan
optar por celebrar contratos abiertos, adjudicados mediante licitación pública, para garantizar las mejores condiciones económicas y calidad de los bienes, servicios y arrendamientos.
- Facultar a las dependencias o entidades de la administración pública estatal para declarar por sí mismas la rescisión de los contratos administrativos que hayan celebrado con particulares,
en caso de incumplimiento de las obligaciones a cargo del proveedor o contratista.
- Considerar casos para cancelar una licitación publica: fortuito o fuerza mayor, cuando existan circunstancias, debidamente justificadas, que pudiera ocasionar un daño o perjuicio al
licitante.
- Establecer con mayor claridad el procedimiento de adquisición de inmuebles.
- Facultar a la Secretaría de Contraloría para elaborar, difundir y actualizar un manual de operación y otorgar capacitación.
Política de Adquisiciones;
- Precisar atribuciones de comités y subcomités, así como la relación que guardan entre sí.
Planeación y Presupuestación;
- Regular concursos con fijación de precios y subasta inversa.
- Extinguir el procedimiento de adjudicación directa con cinco proveedores.
Publicación de Convocatoria;
- Introducir la junta de aclaración de bases, para aclarar o ampliar la información respecto de los bienes solicitados, sin que ello implique una variación substancial de los mismos.
- Publicar la convocatoria únicamente a través de medios electrónicos y considerar que toda licitación se agote en forma electrónica, tomando en cuenta que actualmente las propuestas de
reforma a la legislación mexicana se encaminan en este sentido.
- Determinar claramente términos y causas en que se deberá emitir una segunda convocatoria en una licitación publica.
35
Apertura de Ofertas;
- Hacer voluntario para el licitador asistir al acto de apertura; solo el Secretario Ejecutivo y un licitador, si asiste, deberán el acto rubricar las partes de las propuestas técnicas y económicas.
- Considerar casos para declarar desierta una licitación pública: si no se registran por lo menos tres licitadores o cuando las propuestas presentadas no reúnan los requisitos exigidos por el
licitante o cuando los precios ofertados no fueron aceptados, por ser superiores al presupuesto autorizado.
Evaluación de Ofertas;
- Permitir que los comités y contralorías, previamente a la emisión del fallo, puedan realizar visitas domiciliarias a licitadores.
Servicios de Consultoría;
- Incorporar la contratación de servicios profesionales (asesorías, consultorías, trabajos de investigación y desarrollo, etc.).
Contratación;
- Regular lo relativo a las sanciones derivadas del incumplimiento de los contratos, así como la reincidencia de los proveedores.
- Establecer un término de 10 días naturales para que el licitador presente garantía de cumplimiento de contrato.
Con la anuencia de los organizadores del Foro Estatal, al final de las exposiciones el equipo del Banco Mundial aplicó un cuestionario prediseñado con 19 preguntas sobre los temas clave sobre
las recomendaciones normativas diagnostico (véase Anexo 3.1) La metodología consistió en la aplicación automática del cuestionario mediante un sistema de votación, anónimo, denominado
OptionFinder, que permite obtener inmediatamente los resultados de las preguntas. Hubo un dispositivo de votación por cada 5 de los 80 participantes en calidad de Focus Group, de tal manera
que después de una rápida discusión por mesa, un representante de cada una votaría. Las preguntas del cuestionario fueron las siguientes:
1. ¿Cree usted que se garantiza un balance de opinión al tener la contraloría municipal a cargo de la primera minoría?
- Si
- No
- Es indiferente
2. ¿La elección de un consultor bajo el criterio de la oferta de menor costo es económicamente justificable?
- Si
- No
- Es indiferente
3. ¿Cree usted que beneficiaría a esta entidad federativa evaluar la selección de las ofertas una vez concluida la ejecución del contrato?
- Si
- No
- Es indiferente
4. ¿Considera conveniente que se mantenga a un funcionario especializado en control y en compras en la dependencia cuando hay un cambio de gobierno?
- Si
- No
- Es indiferente
36
5. ¿Considera usted que es siempre más económico elegir la oferta de menor precio?
- Si
- No
- Es indiferente
6. ¿Considera usted que limitar la competencia de participantes en una licitación es?
- Bueno
- Malo
- Es indiferente
7. ¿Considera usted que la evaluación de las ofertas puede tomar en cuenta factores distintos de las conveniencias del Estado al integrar el comité de evaluación miembros de las cámaras?
- No
- Si
- Es indiferente
8. En su opinión, ¿la adjudicación directa favorece a los intereses del Estado?
- Si
- No
- Es indiferente
9. ¿Considera usted que el uso de COMPRANET es muy sofisticado y no contribuye a la economía estatal?
- Si
- No
- Es indiferente
10. ¿Cree usted que la contratación de seguros encarece innecesariamente el costo final?
- No
- Si
- Es indiferente
11. ¿Cree usted que la figura del árbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente?
- No
- Si
- Es indiferente
12. ¿Cree usted que la economía del Estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases?
- No
- Si
- Es indiferente
37
13. ¿Cree usted que es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios unitarios estimados por la compradora?
- Si
- No
- Es indiferente
14. ¿Cree usted que con la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas se puede manipular la evaluación?
- Si
- No
- Indiferente
15. En su opinión, ¿es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación en esta entidad federativa?
- Si
- No
- Es indiferente
16. ¿Considera conveniente crear el servicio civil de carrera en esta entidad federativa?
- No
- Si
- Es indiferente
17. En su opinión, ¿la licitación sin proyecto definitivo encarece las compras?
- No
- Si
- Es indiferente
18. ¿Cree usted que abrir el mercado a la competencia con otras entidades federativas ayuda a las empresas de este Estado?
- No
- Si
- Es indiferente
19. ¿Cree usted que es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos?
- Si
- No
- Es indiferente
Los resultados de la aplicación del cuestionario se presentan a continuación:
Consensos (votación superior al 95%);
- La elección de un consultor bajo el criterio de la oferta de menor costo no es económicamente justificable.
- No siempre es más económico elegir la oferta de menor precio.
- La evaluación de las ofertas puede tomar en cuenta factores distintos de las conveniencias del estado al integrar el comité de evaluación miembros de las cámaras.
38
- Limitar la competencia de participantes en una licitación es malo.
- Es conveniente crear el servicio civil de carrera.
- La licitación sin proyecto definitivo encarece las compras.
Acuerdos (votación superior al 70 y menor al 94%);
- No hay balance de opinión al tener la contraloría municipal a cargo de la primera minoría.
- Beneficiaría al estado evaluar la selección de las ofertas una vez concluida la ejecución del contrato.
- Es conveniente que se mantenga a un funcionario especializado en compras trabajando en el área cuando hay cambio de gobierno.
- El uso de Compranet no es sofisticado y contribuye a la economía estatal.
- La contratación de seguros no encarece el costo final.
- La economía del estado se favorecería adoptando el sistema de pre-bases.
- En la apertura simultánea de las propuestas técnicas y económicas no se puede manipular la evaluación.
- Abrir el mercado a la competencia con otros estados ayuda a las empresas del estado
Diferencias de opinión (votación mayor al 60 pero inferior al 69%);
- La figura del arbitro para resolver conflictos en la ejecución de un contrato es conveniente (63% positivo, 26% negativo, 11% indiferente).
- Es conveniente descartar propuestas que se encuentren fuera del rango de precios (67% positivo, 33% negativo).
- Es subjetivo el criterio de selección de un consultor por puntos (68% negativo, 21% positivo, 11% indiferente).
Desacuerdos (votación dividida; mayor al 50 pero inferior al 59%);
- La adjudicación directa favorece a los intereses del estado (53% a favor, 26% indiferentes, 21% positivo).
- Es suficiente el tiempo límite ofrecido para presentar ofertas en una licitación (56% indiferente, 28% positivo, 17% negativo).
El comportamiento de las diferencias de opinión y disensos revela la necesidad de profundizar en Guanajuato el análisis de los siguientes temas, en términos de riesgos:
- Propuestas fuera de rango de precios.
- Criterios para selección de un consultor.
- Adjudicación directa.
- Tiempo límite para presentar ofertas en licitación.
39
ANEXO 3.1
RECOMENDACIONES NORMATIVAS
MARCO LEGAL:
Deben establecerse en las leyes que regulan las contrataciones
gubernamentales lo relativo a los plazos para la realización de los
eventos de los procesos concursales, a fin de evitar que dichos plazos
sean modificados discrecionalmente, limitando al mínimo las
facultades de las áreas convocantes para establecer desde la convocatoria, los plazos para la presentación y apertura de ofertas,
porque este hecho también restringe la participación de un mayor
número de oferentes. Es recomendable ampliar los plazos entre la publicación de la convocatoria y la recepción de ofertas,
particularmente en las licitaciones internacionales, pues los plazos
cortos limitan la participación de los licitantes.
Se sugiere retirar de las leyes las disposiciones que hacen preferente
la utilización de bienes o servicios producidos en el Estado y en el
país, sobre los extranjeros, pues ello supone una práctica
discriminatoria.
Es necesario que tan pronto se cuente con una nueva LAEAC, se
establezca un plazo perentorio para que se expida también por el
Ejecutivo del Estado, el nuevo reglamento correspondiente.
Por lo que se refiere a los elementos que deben ser ponderados para
efectos de las ofertas relacionadas con la contratación de servicios profesionales, deben enfatizarse aspectos tales como: experiencia,
calidad, grado de especialización y proyectos realizados, entre otros,
y que no necesariamente se asignen los contratos a quienes ofrezcan el precio más bajo.
Deben exceptuarse de licitación pública los servicios de consultoría y utilizar los procedimientos de invitación a cuando menos tres
proveedores o contratistas. Se debe permitir, en su caso, la asociación de firmas consultoras para la presentación de propuestas
conjuntas, cuando se trate de trabajos que requieran de varias
especialidades.
PRESENTACION DE OFERTAS
Se sugiere abrir y permitir en igualdad de condiciones a las empresas
nacionales, la participación de empresas extranjeras, sin perjuicio de
cumplir con lo que las leyes en la materia establecen, para que se
cuente con una mejor oferta de bienes y servicios propensos de ser
adquiridos por el Gobierno del Estado.
En la normatividad vigente para las contrataciones y específicamente
en lo que a la recepción y apertura de ofertas se refiere, el uso de dos sobres debería reducirse a uno sólo que contenga las propuestas
técnica y económica.
Como un medio para perfeccionar el mecanismo de recepción de
propuestas, en dicho acto ninguna de éstas debería descalificarse al
momento de la apertura, dando tiempo a que la dependencia o
entidad evalúe adecuadamente la propuesta presentada. En tales
condiciones, las irregularidades identificadas en la apertura deben ser
documentadas o registradas para su debida consideración, durante la evaluación de propuestas y adjudicación de contratos.
Es prioritario hacer obligatorio el uso de diseños finales para convocar a licitaciones públicas y para la presentación de propuestas
de obras públicas, como requisito para iniciar procesos de licitación,
a fin de reducir las contingencias técnicas y evitar aumentos de costos.
Dentro del proceso de rediseño del proceso de contrataciones públicas, es conveniente simplificar más los trámites y
procedimientos y que se lleven a cabo los procesos de licitación, a
través del uso de los medios remotos de comunicación electrónica para el envío y recepción de propuestas. De esta forma se lograría
mayor eficiencia y transparencia administrativa y se fomentaría el intercambio de información disponible y la rendición de cuentas.
EVALUACION EX POST
Deben fortalecerse las medidas que permitan realizar de manera más
oportuna y eficazmente, el seguimiento y control, así como elevar el
índice de la transparencia de los procesos de adquisiciones.
No existen disposiciones que den lugar a una evaluación ex post facto por parte de las dependencias o entidades o de la propia
Secretaría de la Contraloría, para verificar que el licitante ganador
haya dado debido cumplimiento a sus obligaciones contractuales, por lo que debe instituirse en la normatividad la obligatoriedad de
realizar dichas evaluaciones y así crear incentivos para mejorar la
administración de los contratos. Los resultados obtenidos de la evaluación deberían ser considerados en los criterios de evaluación
de ofertas y que se utilicen por las dependencias y entidades,
particularmente en el caso de las empresas que participen en
procesos licitatorios.
CARRERA Y PROFESIONALIZACION
Debe fortalecerse el servicio civil de carrera, específicamente para la
función de las adquisiciones gubernamentales, lo que implica que se deben instrumentar medidas para promover el desarrollo y la
permanencia de los servidores públicos de las áreas de recursos
materiales del Estado. Independientemente de los esfuerzos para capacitar y perfeccionar el desarrollo de los recursos humanos
dedicados a las contrataciones gubernamentales, es recomendable
que se establezcan parámetros profesionales para ser aplicados a los especialistas en materia de adquisiciones públicas.
Para superar insuficiencias que son observables en algunos empleados asignados a la ejecución de actividades de adquisiciones
públicas, tanto en las dependencias y entidades, es recomendable que se mantenga la práctica de proveerles de los conocimientos
necesarios para cumplir con sus tareas de manera eficaz y
profesional.
40
En la contratación de servicios de consultoría relacionados con obras públicas, se estima que pueden tener mayor importancia los criterios
técnicos desde la selección previa de consultores, por lo que los
procedimientos de adjudicación deben realizarse mediante el mecanismo equivalente al de las listas cortas, basándose en criterios
de puntuación para efectos de su calificación.
En los criterios para seleccionar servicios de consultoría, es
conveniente incluir: una lista de los métodos de selección de
servicios prestados por consultores, el sistema de puntaje como
método único para usarse en la evaluación de propuestas de
consultoría; y parámetros uniformes en la documentación requerida
y en los modelos de contratos. Es recomendable que se considere el establecimiento de grupos evaluadores para cada contratación de
servicios de consultoría, dependiendo de la especialidad que se esté
contratando, con el fin de obtener mejores resultados.
De no expedirse una ley específica para la contratación y regulación
de los servicios de consultoría, debe incluirse un apartado en la LAEAC y en la LOPEM en materia de estos servicios.
En el Estado se tiene instituido el Padrón de Contratistas, el cual
cuenta con criterios y procedimientos para clasificar a las personas y
empresas inscritas en él, de acuerdo con su especialidad, capacidad
técnica y económica. Es recomendable su desaparición, pues limita la libre participación de los interesados en proveer bienes o prestar
servicios en el Estado.
Ante la iniciativa de los organismos empresariales de participar en el
CAAS y en los subcomités correspondientes, debe valorarse que de
haber respuesta positiva a tal pretensión ello puede causar conflictos de interés en la toma de decisiones.
GARANTIAS
En los casos de las garantías de sostenimiento de propuestas, se
propone valorar su permanencia, porque la evidencia demuestra en el caso no sólo del Estado, sino del país, que es improbable que una
empresa deje de firmar un contrato, y el costo de la garantía lo paga la dependencia o entidad convocante. Por lo tanto, es recomendable
su desaparición.
APERTURA DE OFERTAS
En los procedimientos de licitación pública deben protegerse la
propiedad industrial e intelectual, y otros derechos y figuras afines. La información confidencial de quienes participan con sus
propuestas, debe ser protegida en todo momento por las
dependencias y entidades a cargo del proceso de licitación. Entre las medidas que deben tomarse en cuenta, están: en la apertura de las
propuestas se debe limitar la firma de los documentos que las
integran, únicamente a funcionarios de la dependencia interesada; y,
especificar las reglas que definan la información que puede darse a
conocer entre los concursantes durante el proceso de licitación,
restringiendo el acceso a información exclusiva del propietario.
MEDIOS ALTERNOS PARA LA SOLUCION DE CONFLICTOS
Es conveniente incorporar mecanismos de resolución de conflictos o
controversias mediante procedimientos arbitrales, que se
especifiquen en los pliegos de bases y particularmente en los modelos de contratos.
Debe eliminarse la práctica en la que los particulares y los servidores
públicos llegan a negociar soluciones a los desacuerdos que se
presentan en el desarrollo de las relaciones contractuales. Para tales
efectos, se propone que se incorpore en los ordenamientos que rigen las contrataciones públicas, la figura de la conciliación, como
mecanismo administrativo de avenimiento entre las partes. Con esta
alternativa, se podría reducir el número de rescisiones de contratos, de los que ninguna de las dos partes obtiene beneficio alguno y por
el contrario, ambas se perjudican.
SEGUROS
Se debe incluir en los contratos de obra pública, la contratación obligatoria a su vez, de seguros contra responsabilidad civil y
profesional de los contratistas, para proteger a las dependencias y
entidades de siniestros y otros riesgos derivados de cualquier tipo de desviación de las prácticas profesionales exigibles.
En la especialización de los servidores públicos dedicados a la contratación de bienes y obras públicas debe estar definido el grado
profesional apropiado para el personal respectivo. Esto mejoraría la
eficacia de programas de capacitación impartidos, contribuyendo al desarrollo de la experiencia profesional en el campo de las
adquisiciones gubernamentales.
Los niveles de empleo y la escala salarial de los empleados
asignados a las actividades de adquisiciones, en las dependencias y
entidades, deben ser evaluados y reclasificados a efecto contar con
administraciones profesionales de las compras gubernamentales, y
así lograr ahorros que pueden ser significativos.
La selección y desarrollo de recursos humanos debería estar
estructurado dentro de un programa de “profesional certificado”,
incluyendo diplomados, postgrados y niveles de maestría en coordinación con las instituciones académicas. Se deben adoptar
procedimientos más eficientes de selección de personal, que sean
ajenos a filiaciones políticas, y sistemas de incentivos para estimular la honestidad, el esfuerzo y la creatividad de los trabajadores.
CONTRATACIONES
En materia de adquisiciones, consultoría y obras públicas, es
recomendable también el uso generalizado de contratos uniformes y la obligatoriedad de incorporarlos como parte de las bases de
licitación, para especificar sus alcances y reducir la incidencia de la
elaboración de convenios modificatorios, que generalmente implican incrementos en los montos de los mismos en detrimento de las
dependencias o entidades contratantes. Además, en la práctica se
ofrecería más seguridad jurídica a las partes involucradas en términos contractuales y reduciría tiempos para su formalización.
Dado que no se tienen contratos modelo de obras, los contenidos de
las bases se transcriben en los términos de los contratos, por lo que la expedición y utilización de documentos modelo de licitación,
podrían contribuir significativamente a la instrumentación de la
política de mayor transparencia y libre participación de las empresas.
Para superar la sobreprotección de los intereses del Estado en los contratos que se suscriben con los particulares, que en la práctica
trae efectos contraproducentes, debe establecerse términos de mayor
equidad en los contratos.
41
