Metodología para la Identificación, Formulación y...

Metodología para la Identificación, Formulación y Evaluación de proyectos de

construcción y equipamiento de centros educativos en Costa Rica

San José, Costa Rica

Abril, 2012

N A C I O N E S U N I DA S

La formulación de esta Metodología para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de Construcción y Equipamiento de Centros Educativos en Costa Rica, estuvo a cargo de un equipo de trabajo del Área de Inversiones Públicas de MIDEPLAN, coordinado por Francisco Tula Martínez y Antuan Villalobos Alvarado, y el Área de Proyectos del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social del Centro de Planificación de América Latina (ILPES/CEPAL) representado en Juan Francisco Pacheco y el consultor Eduardo Contreras. La revisión de la metodología fue realizada por un equipo de trabajo integrado por funcionarios de la Unidad de Inversiones Públicas de MIDEPLAN. El apoyo financiero para la formulación y publicación de la propuesta proviene del Programa PRODEV/BID, a través del proyecto CT ATN/OC 10841 CR. Este esfuerzo se complementó con el aporte de otros funcionarios públicos, lo cual permitió obtener importantes avances, como producto de la experiencia y el interés de los profesionales involucrados, lo que nos permite orientar el proceso y mejorar la aplicación de la Metodología por las instituciones públicas, el objetivo primordial de esta metodología es generar las mejores condiciones de planificación, ejecución y evaluación de los pro-yectos de interés de la sociedad.

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

Diseño y Diagramación: Unidad de ComunicaciónFotografías: Ministerio de Educación Pública

Abril, 2012. San José, Costa Rica.Se autoriza la reproducción total o parcial de este material, siempre que se consigne la fuente de información.

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Esta Guía se publicó con la colaboración del Proyecto PRODEV-BID-CR. . El contenido es responsabilidad exclusiva del MIDEPLAN y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista del BID.

3Guía Metodológica para la Preparación y Evaluación de

Sitios de Disposición Final de Desechos Sólidos Ordinarios

CoNtENIdo

PRESENTACIÓN DE LA GUÍA 5SIGLAS 7INTRODUCCION 8ALCANCES DE LA METODOLOGÍA 8FICHA TÉCNICA 9

CAPÍtULo I: IdENtIFICACIÓN dEL PRoYECto

1.1 Nombre del proyecto 111.2 Antecedentes 111.3 Identificación del problema 111.4 Optimización de la situación base 141.5 Alternativas de solución 151.6 Criterios de Selección 151.7 Objetivos del proyecto 161.8 Resultados esperados 161.9 Vinculación con políticas, planes y estrategias de desarrollo 171.10 Determinación del área de influencia 171.11 Beneficiarios del proyecto 20

CAPÍtULo II: FoRMULACIÓN dEL PRoYECto

2.1 Análisis de mercado 212.1.1 Población objetivo 212.1.2 Estimación de la demanda del proyecto (Población estudiantil en el área de influencia) 212.1.3 Descripción de la oferta institucional 222.1.4 Demanda insatisfecha del proyecto 242.1.5 Estrategias de información y divulgación 25

2.2 Análisis técnico 252.2.1 Localización geográfica del proyecto 252.2.2 Componentes y tamaño del proyecto 252.2.3 Tecnología de Procesos 262.2.4 Ingeniería física 262.2.5 Responsabilidad Social 26

2.3. Análisis de Riesgos de Desastres 272.3.1 Identificación de amenazas 272.3.2 Identificación y caracterización de la vulnerabilidad del sitio 282.3.3 Reducción del riesgo 282.3.4 Costos de las medidas 29

2.4 Análisis Ambiental 292.4.1 Identificación y valoración de impactos ambientales 292.4.2 Medidas correctoras y compensatorias 302.4.3 Costos de las medidas correctoras y compensatorias 30

4 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

2.5 Análisis Legal 302.5.1 Aspectos y normas legales que influyen en el proyecto 30

2.6 Análisis Administrativo 312.6.1. Estructura administrativa 312.6.2 Planeación y programación de la ejecución del proyecto 312.6.3 Planeación del recurso humano 332.6.4 Valoración de riesgos institucionales del proyecto (SEVRI) 33

CAPÍtULo III. EVALUACIÓN dEL PRoYECto

3.1 Evaluación de los Costos 343.1.1 Identificación de los costos 343.1.2 Cuantificación de los costos a precios privados 353.1.3 Tasa social de descuento 373.1.4 Valoración de costos 373.1.5 Flujos de costos y flujo de beneficios netos 383.1.6 Cálculo de Indicadores (VAC, CAE) 38

3.2 Evaluación Económica Social 383.2.1 Precios Sombra y valoración de costos económico sociales 383.2.2 Flujo Económico Social (Inversión y Operación) 403.2.3 Cálculo de Beneficios Cuantitativos o Identificación de Beneficio Cualitativo 403.2.4 Análisis Costo Eficiencia 403.2.5 Flujo Económico Social y Cálculo de indicadores (TIRE, VANE) 41

ANEXoS Anexo I Método de asignación del nombre del proyecto 45Anexo II Formalidades para la presentación del documento del estudio del proyecto de inversión 46



PRESENtACIÓN dE LA GUÍA

El mejoramiento de las condiciones de vida de la población está ligado al desarrollo de la economía, donde la intervención del Estado es fundamental para estimular el proceso del desarrollo nacional, siendo los proyectos de inversión pública una variable o instrumento vital para el funcionamiento de una economía moderna orientada a resultados. La formulación de proyectos de inversión adecuados en el área de educación es primordial, lo que conlleva disponer de herramientas apropiadas para su identificación, formulación y evaluación.

Los recursos destinados a la inversión pública son limitados, por eso el uso de estos deberán someterse a un análisis que permita garantizar el mejor uso por las instituciones. Este análisis de los proyectos en la fase de pre inversión corresponde a los estudios de: perfil, pre-factibilidad, factibilidad y diseño, para determinar la factibilidad y viabilidad del proyecto. La tarea consiste en identificar los proyectos formularlos y evaluarlos para seleccionar la opción más rentable desde el punto de vista de costo beneficio. Es en las etapas de la fase de pre inversión donde se dan los elementos necesarios y suficientes para la toma de decisiones referidas a la ejecución del proyecto en el futuro sobre si se debe llevar a cabo o no dicha inversión.

El proceso de ordenamiento de la información técnica y de los recursos del Estado destinados a la formación de capital público o inversión pública, tiene como propósito contribuir a una gestión por resultados y facilitar la toma de decisiones en la implementación de los proyectos. La inversión pública es uno de los instrumentos más utilizados por el Estado para estimular el crecimiento y el desarrollo; lo cual implica fortalecer las acciones en las instituciones, para el establecimiento de políticas públicas en hechos reales, como es la creación de bienes y servicios que ayuden a satisfacer necesidades para mejorar la calidad de vida de la población y promover el bienestar social en el país.

En el marco del SNIP y con la cooperación de ILPES / CEPAL, PRODEV / BID, se emite esta “Metodología para la identificación, formulación y evaluación de proyectos de Construcción y Equipamiento de Centros Educativos en Costa Rica, con el propósito de facilitar el estudio de proyectos de inversión pública, para orientar las tareas de las instituciones públicas en la elaboración de los estudios de pre inversión, partiendo desde la etapa de perfil. No obstante, su naturaleza y magnitud, así como la confiabilidad y profundidad de las variables que se analizan en esta etapa de la pre inversión, es lo que permitirá definir el grado de avance del estudio de pre inversión que se requiera (pre factibilidad y factibilidad). Esta Metodología permitirá iniciar y elaborar el documento a nivel de perfil, así como facilitar condiciones para el establecimiento de términos de referencia, en caso de que el proyecto requiera avanzar hacia las etapas de pre factibilidad y factibilidad. La aplicación y desarrollo de los capítulos de la presente metodología, queda sujeta a la naturaleza y al tamaño de cada proyecto que se ejecute, sirviendo de orientación para la formulación de proyectos.


La metodológica se resume en tres capítulos: identificación, formulación (desarrollo de los diferentes análisis) y evaluación del proyecto; donde el desarrollo de cada uno de los temas señalados en los capítulos determina la viabilidad, factibilidad y utilidad de los bienes y servicios que se desean alcanzar con la ejecución del proyecto. Se presenta los conceptos básicos y contenidos para la elaboración de un estudio de pre inversión, a nivel de perfil (pero también orienta si se requiere un nivel de pre factibilidad o factibilidad), de un proyecto de inversión pública relativo a la construcción de un centro educativo, y como productos de la evaluación realizada, esta sirve de apoyo a los tomadores de decisiones. El gran reto es lograr que la construcción de centros educativos sean inversiones realmente sostenibles; por ello, es elemental la participación, la capacitación y el fortalecimiento de las unidades ejecutoras relacionadas con la operación y el mantenimiento.

La Dirección Nacional de Inversiones Públicas de MIDEPLAN tiene la expectativa de que esta Metodología Específica permita ser un insumo que ayude a impulsar la formulación y evaluación de perfiles de proyectos, técnicamente bien sustentados, que incrementen, de manera significativa, la inversión de calidad de centros educativos nuevos o reposición de los existentes.

Roberto J. Gallardo N. Ministro



SIGLAS

CAE Costo Anual Equivalente.

CCP Centro Centroamericano de Población

CNE Comisión Nacional de Emergencias

ESIA Estudio de Impacto Ambiental.

FRC Factor de recuperación de capital

IAP Impacto Ambiental Potencial.

ILPES Instituto Latinoamericano de Planificación Social

MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

MIIA Matriz de Importancia de Impacto Ambiental.

MINAE Ministerio del Ambiente y Energía.

PND Plan Nacional de Desarrollo.

PNIP Plan Nacional de Inversión Pública.

R-B/C Relación Beneficio-Costo.

SETENA Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

SEVRI Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional.

SIG Sistema de Información Geográfica

SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

VAC Valor Actual de los Costos.

VAN Valor Actual Neto.

VANE Valor Actual Neto Económico.

TIR Tasa Interna de Retorno.

TIRE Tasa Interna de Retorno Económico.

TREMA Tasa de Retorno Mínima Atractiva.

TRI Tasa de Rentabilidad Inmediata.

TSD Tasa Social de Descuento.


INtRodUCCIoNLa Educación, según señala la Constitución de Costa Rica, marco legal superior del país, establece en el capítulo VII La educación y la cultura, en el artículo 78, lo siguiente: “La educación prescolar y la general básica son obligatorias. Estas y la educación diversifi-cada en el sistema público son gratuitas y costeadas por la Nación”.

En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto. El Estado facilitará la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos económicos. Por su parte el artículo 79, garantiza la libertad de enseñanza. No obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado. El artículo 81, señala que la dirección general de la enseñanza oficial corresponde al Consejo Superior de Educación integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo. Por su parte, la Política Educativa Hacia el Siglo XXI, señala que los centros educativos deben ser la unidad base de contextualización de un currículum básico y de evaluación de la calidad del proceso educativo (desconcentración de la oferta educativa).

En este contexto, en términos generales, la ejecución de proyectos de inversión en el sector educativo tiene como objetivo contribuir a mejorar la infraestructura física del sistema educativo, adecuando sus instalaciones, para de este modo mejorar la atención en todos los niveles educativos para contribuir a la consecución de los objetivos de la Política Educativa.

La Unidad de Inversiones Públicas del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), pone a disposición del Sector Educativo, la presente Metodología para la Identificación, Formulación y Evaluación de proyectos de construcción y equipa-miento de centros educativos en Costa Rica. Esta Metodología, contiene una completa pero sencilla presentación de los elementos metodológicos a considerar para la identificación, formulación y evaluación de proyectos destinados a la construcción de centros educativos nuevos. A través de este material, se entrega una herramienta que le permita desarrollar proyectos de infraestructura, así como guiarlos en el proceso de inversión.

La Metodología que se presenta a continuación, está compuesta por tres capítulos, que van desde la identificación del proyecto de inversión hasta su evaluación. Se indica cómo realizar el diagnóstico de la situación actual, se muestra como identificar y definir las alternativas de solución, se dan indicaciones de cómo evaluar las distintas alternativas y como seleccionar la mejor, para finalmente señalar como se tiene que presentar la alternativa seleccionada, que será el proyecto de inversión.

ALCANCES dE LA MEtodoLoGÍAEsta Metodología está diseñada para la identificación, formulación y evaluaciones de proyectos de infraestructura destinados a la construcción de centros educativos nuevos, analizadas y descartadas previamente las alternativas de reparar y ampliar un centro ya existente para los niveles de pre escolar, primaria (Primer y segundo ciclo de la Educación General Básica) y secundaria (tercer y cuarto ciclo).

En el caso de la construcción de centros educativos nuevos, ya sea porque no existe un centro previamente o porque la infraestruc-tura actual terminó su vida útil, se aplicará la presente Metodología en forma completa, si del análisis se desprende que la mejor alternativa es reparar o ampliar la infraestructura existente, se aplicará parte de la Metodología y los requerimientos metodológicos de información y técnicos ya existentes.



FICHA tÉCNICAEl estudio del proyecto debe contener la ficha técnica , la cual permite resumir la información general sobre la naturaleza del proyecto, por lo que representa una descripción de los datos más relevantes orientados a dar a conocer sus componentes y con ello justificar la factibilidad para la ejecución. Se requiere que la ficha técnica del estudio del proyecto, incorpore al menos la siguiente información:

a. Nombre del proyecto: es la denominación de la naturale-za del proyecto, debe ser clara, breve y precisa; definien-do su cobertura temática e institución (proceso, objeto, institución responsable), por eso se recomienda ajustarlo una vez que se hayan establecido los objetivos del pro-yecto.

b. Descripción del proyecto: corresponde a una descripción general que refleja en qué consiste el proyecto, destacan-do las características principales. Se deberá explicar cuál es la problemática que pretende atacar, identificando cau-sas y efectos, así como sus objetivos, las acciones que ejecutará para resolver la problemática y los principales componentes que conlleva su ejecución por la institución.

c. Sector a que pertenece: el proyecto de inversión debe ser ubicado en el sector institucional al cual se encuentre vinculado o al que posea una mayor afinidad, según la clasificación vigente establecida.

d. Localización geográfica: se refiere a la localización geo-gráfica del proyecto, considerando aspectos como la divi-sión político administrativa y de regionalización territorial del país (región, provincia, cantón, distrito y comunidad).

e. Institución ejecutora: se debe señalar la Unidad Ejecuto-ra Institucional que tendrá a cargo el proyecto, indicando su capacidad para ejecutarlo, así como si cuenta con las condiciones de emprender la fase de operación. Com-prende una descripción de los aspectos más importantes de la organización, marco institucional donde operará el proyecto y la forma de organización para administrar la ejecución y la operación.

f. Unidad que elaboró el documento del proyecto: señalar la unidad, departamento o dirección de la institución que elaboró o contrató los estudios de preinversión del pro-yecto.

g. Beneficiarios del Proyecto: es una descripción cualitativa y cuantitativa del grupo objetivo que se va a beneficiar directa e indirectamente con el proyecto. Se incluye de una manera breve quiénes son, dónde están y cuántas son las personas o entidades que beneficiarán con el pro-yecto.

h. Costos e Ingresos totales del proyecto: corresponde a la inclusión de los costos totales del proyecto, tanto de la inversión como de operación y mantenimiento del pro-yecto.

i. Posibles fuentes del financiamiento: se debe señalar el financiamiento requerido y las fuentes de financiamiento estudiadas que podrán aportar los recursos para la eje-cución y operación del proyecto. En caso de requerir en-deudamiento público, se debe realizar una breve descrip-ción de los términos y condiciones del financiamiento en cuanto monto, plazo, comisiones, tasas de interés, entre otros aspectos.

j. Cronograma del proyecto: es la estimación de las fechas de inicio de la ejecución y finalización de cada una de las actividades para la realización de las etapas de acuerdo con el ciclo de vida del proyecto; lo que permite contar con el horizonte del proyecto durante el proceso de gene-ración del bien o prestación del servicio.

k. Principales restricciones y limitaciones: se debe explicar en forma breve y concisa cuales son las principales res-tricciones, limitaciones o amenazas que puede presentar el proyecto, en relación con las etapas que se requieren realizar de acuerdo con el ciclo de vida. El propósito es facilitar la toma de decisiones para la promoción, negocia-ción, financiamiento, ejecución y operación del proyecto.



CAPÍtULo I: IdENtIFICACIÓN dEL PRoYECto

1.1 NoMbRE dEL PRoYECto

Es la denominación de la naturaleza del proyecto, debe ser cla-ra, breve y precisa; definiendo su alcance temático y geográfico (proceso, objeto, institución responsable y localización). Se re-comienda asignarle el nombre al proyecto una vez que se hayan establecido los objetivos del proyecto (Ver Anexo N°1), es decir, cuando se tenga seleccionada la alternativa que se constituirá en el proyecto finalmente.

La asignación de nombre, se inicia atendiendo el proceso, es decir cuál será la acción principal que implicará el proyecto (construir, reparar, ampliar). Posteriormente se establece el ob-jeto, se especifica el centro educativo objeto del proyecto. Se señala la institución responsable y la localización exacta donde se ubicará el proyecto.

Esta metodológica, está diseñada para abordar los siguientes procesos:

a) Construcción: corresponde a la materialización de un servicio que no existe a la fecha. Por lo tanto se ubican aquí todos los proyectos de creación de centros educativos.

b) Reposición: implica la renovación (construcción) total de un centro educativo ya existente, con o sin cambio de la capacidad y/o calidad del mismo, debido al término de su vida útil. Se ubicará aquí todo proyecto que signifique reponer tanto el local en que funciona un determinado centro educativo como su equipamiento.

c) Ampliación: contempla los proyectos que tienen por objeto aumentar la capacidad de servicio de un centro educativo.

d) Reparación: corresponde a proyectos cuyo fin es lograr que una determinada instalación disponible, se repare para brindar los servicios con la calidad exigida por las instituciones del Estado a los centros educativos.

Es importante mencionar que el proceso a realizar es el a) o b), una vez analizados y descartados los procesos: c) y d).

1.2 ANtECEdENtES

En el punto de los antecedentes se debe entregar información como la siguiente:

La descripción del problema que da origen al proyecto. Será ne-cesario precisar la situación o las causas que han originado el problema o la necesidad que requiere ser intervenida con el proyecto. Debe ser el resumen de los principales aspectos en-contrados en el análisis del problema, de tal manera que permi-tan fundamentar la solicitud explícita, situación negativa antes descrita y qué consecuencias se espera alcanzar con ello. Se debe sustentar cómo, al resolver esta situación negativa, la co-munidad educativa en cuestión se beneficiará.

Referencias de iniciativas anteriores. En la medida de lo posible, entregar información de iniciativas anteriores que se han plan-teado con propósitos similares al proyecto bajo estudio. Hasta donde lo permita la información disponible, se deben identificar las causas por las que dichas iniciativas no se realizaron o por qué razones no se han resuelto las necesidades para las cuales se implementaron1.

Se recomienda construir el punto de los antecedentes, al tér-mino del análisis del problema o cuando se haya terminado la formulación del proyecto, de tal manera que todos los antece-dentes necesarios permitan dar forma a este punto.

1.3 IdENtIFICACIÓN dEL PRobLEMA

La preparación de todo proyecto, debe comenzar por un diag-nóstico espacial y socio-cultural de la zona en la cual se da esta situación. El diagnóstico es un análisis detallado de la situación del sector educativo en la zona afectada, su objetivo es obtener una visión completa de dicha situación y el resultado del diag-nóstico es un resumen del problema detectado.

Es fundamental que el diagnóstico sea elaborado por un equipo multidisciplinario y con la participación de la Institución Educa-tiva afectada directamente por el problema, por las Juntas de Educación o Juntas Administrativas cuando corresponda y la comunidad educativa afectada por el problema.

En términos generales, la elaboración del diagnóstico del cen-tro educativo o de la zona afectada, comprende las siguientes etapas:

- Identificación del Problema- Definición del área de estudio y de influencia- Determinación de la demanda actual- Proyección de la demanda- Determinación de la oferta actual- Determinación de indicadores educativos

1 Tomado de laGuíaMetodológicaGeneral para la identificación,formulación y evaluación de proyectos de inversión pública. Costa Rica.


- Cálculo y proyección del déficit

a) Análisis del Problema

Un problema se refiere a una situación que denota inconvenien-cia, insatisfacción, o un hecho negativo. Se puede manifestar por la carencia de algo bueno o por la existencia de algo malo. Se refiere a una situación insatisfactoria que no puede ser re-suelta en forma autónoma por los afectados.

La importancia de definir claramente el problema radica en que, esta definición servirá de base para plantear un pro-yecto que lo resuelva. Así, la definición de las acciones a seguir, la decisión de llevarlo a cabo y su posterior ejecu-ción, van a depender de que tan precisa y claramente se identificara el problema.

Se debe evitar definir el problema como la ausencia de una so-lución determinada, ya que la ausencia de una solución, es la falta de una alternativa, y eso sólo se podrá solucionar con la existencia de esa alternativa.

El proyecto debe formularse siempre en términos tales que per-mita solucionar las causas del problema detectado. Por esta ra-zón, una buena identificación del problema de fondo, identifican-do su causa principal, es fundamental para originar la idea de proyecto precisa. Si no se identifica bien la causa principal del problema, lo más probable es que el proyecto que se formule no alcance el objetivo deseado.

Por lo tanto, la importancia de definir claramente el problema o la necesidad radica en que esta definición servirá de base para plantear un proyecto que lo resuelva. Así, la definición de las acciones a seguir, la decisión de llevarlo a cabo y la implemen-tación van a depender de qué tan precisa y claramente se espe-cificó el problema.

b) Metodología del Árbol del Problema2

El Árbol del Problema o Árbol de Causas - Efectos, es un ex-celente y sencillo instrumento para identificar las repercusiones encadenadas del problema y las causas que lo desencadena-ron. Consiste en representar gráficamente hacia arriba los efec-tos identificados como consecuencia del problema (ARBOL DE EFECTOS) y hacia abajo las causas que se visualiza dieron ori-gen al problema (ARBOL DE CAUSAS).

Las características de este método son las siguientes:

- Es uno de varios métodos aplicables- Es un procedimiento flexible- Su eficiencia y efectividad depende de los participantes- Genera un consenso de opiniones en el proceso de

planificación- Requiere de una aplicación realista

2 Este punto es una adaptación de una sección de SANIN [1992].

El proceso general para la construcción de estos árboles consta de los pasos siguientes:

Árbol de problemas

Árbol de medios y �nes

Árbol de alternativas

Identificar el Problema

Examinar los Efectos del Problema

Identificar las posibles Causas del Problema

Definir los Objetivos (Medios y Fines) para la solución

Formular Acciones para solucionar el Problema

Configurar Alternativas de Intervención viables

y pertinentes

El Árbol de Problemas específicamente, permite identificar y visualizar los factores causales que están incidiendo en la ge-neración de un problema, la relación entre ellos y los efectos o consecuencias que el problema genera sobre los afectados.

La distinción entre causas y efectos del problema, es fundamen-tal en la formulación, ya que las acciones del proyecto deberán incidir en las causas y no sólo en las consecuencias o efectos, pues de lo contrario, difícilmente se podrá incidir en la realidad.

La información para la elaboración del árbol, proviene de la revi-sión bibliográfica, percepción de los afectados y experiencia, del análisis de los mapas de localización, del análisis de sistemas de medición de calidad y del análisis que se haya podido realizar en torno a las variables identificadas. La información diagnósti-ca procesada se introduce en el árbol, según las hipótesis que explican el problema.

Dado que el esquema del árbol se construye mediante acerca-mientos sucesivos, es importante no pretender acabarlo en una primera instancia de trabajo colectivo.

El esquema de relación del Árbol de Problemas, se construye como sigue:

- El problema central se ubica en el tronco del árbol.- Los efectos se ubican hacia arriba, y se constituyen en

las ramas del árbol.- Las causas se desprenden del tronco hacia abajo, y son

las raíces del árbol.

A continuación se señalan específicamente los pasos a seguir para la elaboración del Árbol del Problema:



Paso 1: Identificar el problema

Se identifica el problema central y se coloca como tronco del árbol. Este se escribe en estado negativo de forma concreta y se especifica su dimensión espacial (localización).

Paso 2: Examinar los efectos del problema

Los efectos serán las ramas del árbol. Se coloca en primer lu-gar los efectos directos o inmediatos del problema. Cada efecto nace del problema y se une con una flecha que nace desde el problema.

Para cada efecto de primer nivel (los que van unidos inmediata-mente al problema), hay que preguntarse si hay otros superio-res importantes que puedan derivarse de él. Se colocan en un segundo nivel, uniéndolos con flechas desde abajo hacia arriba desde el efecto de primer nivel que opera como causa. Si a un efecto de segundo nivel o superiores, concurre como causa uno o varios efectos de primer nivel, hay que indicar la interdepen-dencia con una flecha.

Así, sucesivamente para los niveles superiores, hasta llegar a un nivel que se considere como el superior dentro del ámbito geográfico o institucional en que se tiene la competencia o posi-bilidad de intervención.

Paso 3: Identificar las posibles causas del problema

Las causas serán las raíces del árbol. Desde abajo se represen-tan las causas posibles del problema central. A su vez, se bus-can las causas de las causas, construyendo el árbol en forma encadenada.

Es muy importante, en un principio dar rienda suelta a la crea-tividad en la generación de las causas. Una buena definición del problema con sus respectivas causas, aumenta las posibili-dades de encontrar soluciones exitosas, ya que de las causas se desprenden las posibles intervenciones para solucionar el problema.

El árbol se lee desde las causas principales hacia abajo. Esto permite verificar la lógica de las relaciones establecidas entre causas de distintos niveles. Una forma de encontrar la relación lógica, es preguntar ¿por qué se produce tal causa?, la respues-ta se convierte en causas de un nivel inferior de las anteriores.

El grado de profundización de las causas estará dado por las ca-racterísticas del diagnóstico elaborado. En este sentido, es im-portante destacar que las causas deben basarse en información obtenida en el diagnóstico y en las relaciones establecidas en el mismo. Si aparecen causas que no estuvieron consideradas en el análisis efectuado con anterioridad, éstas se deben incorporar y analizar su incidencia en el problema.

Por último, cada causa se convierte en una posible referencia para la asignación de recursos en la futura intervención. Dentro

de las causas, hay que distinguir aquellas que son factibles de modificar mediante la acción de la intervención de acuerdo al ámbito de competencia del formulador, de aquellas que no son influenciable por el proyecto o programa. Estas últimas sin em-bargo, hay que reconocerlas igualmente, ya que son las que van a condicionar el logro del objetivo final.

Paso 4: definir los objetivos (Medios y Fines) para la solu-ción

El Árbol de objetivos3. Un instrumento sencillo y útil para la visualización de alternativas de solución a un problema es el Árbol de Objetivos, o Árbol de Medios - Fines. Así como el Árbol del Problema era una secuencia encadenada de abajo-arriba de causas-efectos, el árbol de objetivos será el flujo interdependiente de medios-fines.

El Árbol de Medios y Fines o de Objetivos, se elabora a partir del Árbol de Problemas. Para su construcción, basta "invertir" cada una de las causas y efectos detallados en el árbol del problema. Así, si el problema era una carencia, la solución será suficien-cia. Los problemas que se han definido como las causas del problema principal, se convierten en Medios, y las consecuen-cias o efectos se transforman en Fines. Se debe identificar ade-más, aquellas causas que no son factibles de ser modificadas (causas estructurales) con las acciones del proyecto, estas se convertirán en parámetros inalterables, y no cambian su formu-lación a positivo.

Una vez verificada la lógica y la pertinencia del árbol de objetivos, se dispone de referencias adecuadas para la búsqueda y plan-teamiento de alternativas para resolver el problema. Los "medios fundamentales" son los del nivel inferior: constituyen las "raíces" del árbol y en torno ellos se deberán identificar las alternativas.

Paso 5: Formular Acciones para solucionar el Problema

Para cada base del árbol de objetivos (medios fundamentales) se debe buscar creativamente una acción que lo concrete efecti-vamente en la práctica. Se busca contestar la pregunta: ¿Cuáles son las estrategias o acciones que posibilitan los medios inferio-res del árbol de objetivos?

Enseguida, cada acción propuesta debe examinarse en los si-guientes aspectos:

a) Estimar su nivel de incidencia en la solución del problema. Dar prioridad a las de mayor porcentaje de incidencia esti-mado.

b) Cotejar en forma preliminar la posibilidad de implementar las acciones propuestas.

c) Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y agrupar las que sean complementarias. Cada agrupación de acciones complementarias podrá configurar una alternativa4.

3 Este punto es una adaptación de una sección de SANIN [1992].4 Recuerde que estos “medios fundamentales” corresponden a las

causasbásicasenelÁrboldelProblema.Así,albuscaracciones


Si en la verificación de incidencia se determina que dos o más acciones propuestas no son excluyentes, entonces es probable que se refuercen para el cumplimiento del resultado esperado. Por lo tanto, deberían considerarse como componentes comple-mentarios de la alternativa planteada.

Paso 6: Configurar Alternativas de Intervención viables y pertinentes

Debe tenerse presente que el proceso de análisis es iterativo o se retroalimenta: nunca se cierran las puertas, siempre debe ser posible incorporar nuevas alternativas o integrar varias acciones que aún se consideren como componentes complementarias de la solución.

a) descripción del Problema

Una determinada la causa principal que afecta a un centro edu-cativo o a una zona específica, a través de la Metodología del Árbol de Problemas, es necesario describir la situación, a partir del problema central definido en el árbol del Problema, con el mayor detalle posible (lo que permita el nivel de análisis logra-do). Ello, con el objeto de identificar claramente las causas y los efectos. La descripción debería abordar al menos los siguientes aspectos:

- Todas las posibles causas para definir la causa principal que está determinando la situación que se desea solucionar.

- La definición, a priori, de si se trata de un problema que se ubica en algún centro educativo existente o si se trata de una zona donde el sistema educativo no está prestando servicios.

- La localización geográfica del problema detectado. Esta localización puede ser, en un principio, sólo una aproximación, y los distintos niveles de análisis permitirán ir afinando los límites.

- La consideración de cómo fue detectado el problema. Para ello será necesario verificar si la información es confiable, indagar de dónde provino, su actualización, periodicidad, etc.

- La determinación de la antigüedad del problema. Si no se trata de una situación reciente, habrá que estimar el tiempo que lleva manifestándose y señalar si se ha abordado con anterioridad. Si existe alguna acción que se haya realizado para enfrentar la situación, será importante conocer cuándo se ejecutó, si existe información de los resultados obtenidos y cuáles fueron estos. Lo más probable es que de haberse realizado alguna actividad dentro de los últimos cinco años, ésta haya sido una solución parcial o haya atacado el problema inmediato,

queconcretenlosmediosfundamentales,estaremossolucionandola o las causas principales (básicas) del problema.

o, en el peor de los casos, haya sido una mala solución. Lo importante es rescatar la experiencia de quienes detectaron, diseñaron y ejecutaron la solución y los diagnósticos o análisis realizados en esa oportunidad.

- Por último, para describir y dar a conocer el problema es muy útil contextualizarlo en el entorno inmediato que rodea la situación, es decir, indicar resumidamente las características socio-económicas y culturales de la población, aspectos geográficos, etc.

b) Evolución esperada del problema

El énfasis de este punto está en estimar qué sucederá si es que no se ejecutan acciones tendientes a solucionar el problema. Para ello, es importante considerar lo siguiente:

- Los servicios educativos que no serán entregados, los que están siendo impartidos pero no en óptimas condiciones y/o aquellos que deberán suspenderse en el corto plazo si no se ejecuta el proyecto.

- Comparar la población que actualmente está siendo afectada por el problema con la población que podría estar afectada, si es que no se ejecuta alguna acción.

1.4 oPtIMIzACIÓN dE LA SItUACIÓN bASE

Como resultado del análisis del Problema realizado a través de la Metodología del Árbol de Problemas y de Medios y Fines, se obtiene la identificación del problema central del sistema edu-cativo en una localidad, provincia o el país en su conjunto. Du-rante este proceso, específicamente producto del Paso 5 y 6, se generan algunas ideas de alternativas de solución. Incluso, es frecuente que desde la identificación del problema, algunos de los actores involucrados planteen y defiendan una alternativa de proyecto.

Así, para dar solución al problema identificado, existe un conjun-to de alternativas de solución, cada una de las cuales presenta características específicas, costos y beneficios que deberían to-marse en cuenta al momento de optar por una de ellas. Éstas se deben detallar y analizar en forma sistemática, sin descartar a priori ninguna de ellas. Tampoco debe limitarse el análisis del proyecto a sólo una alternativa; es necesario, hacer un esfuerzo por generar distintas alternativas de solución al problema. Sólo así es posible alcanzar una mayor eficiencia en el uso de los recursos.

Por lo tanto, de los análisis del problema, específicamente de los medios y de las acciones derivados del Árbol de Medios y Fines, surge la primera alternativa de solución a analizar, que es la optimización de la situación base. Dicha optimización es la medida, que con recursos mínimos permite dar solución parcial al problema.



Para ello, una vez identificado el problema, debe efectuarse un análisis de las modificaciones de carácter administrativo o de gestión que mejoren la situación actual. Estas modificaciones pueden reducir significativamente los costos de la situación ac-tual y por tanto no sobrestimar los beneficios del proyecto. Por lo general, realizar estas modificaciones requiere de inversiones de tipo marginal.

La importancia de este punto radica en que los beneficios y los costos aplicados en el análisis del proyecto, se obtienen de la comparación de los beneficios y costos de cada alternativa con la situación base. En este sentido, si la situación actual está des-mejorada por razones de mala administración por ejemplo, se tiende a sobrestimar los beneficios de las alternativas propues-tas como solución.

Cuando el problema se relacione con el mal estado o la insufi-ciencia de la infraestructura existente, es conveniente estudiar cómo dar un mejor uso a ésta. Algunas medidas en tal sentido pueden ser el cambio de destino de recintos, la habilitación de recintos existentes y la búsqueda de infraestructura alternativa que pueda utilizarse a bajo costo. Cuando en el área de influen-cia existan varios centros educativos, también deberá conside-rarse la posibilidad de trasladar alumnos de escuelas congestio-nadas a otras con capacidad disponible.

Si la optimización de la situación base no resulto viable, entonces se procederá a identificar y analizar diferentes al-ternativas de solución (surgidas de los medios y acciones del análisis del problema). Estas alternativas consisten en la reparación o ampliación de un centro educativo existente y la construcción de un centro educativo nuevo. De no ser viable esta alternativa, se procederá a analizar la construc-ción de un centro nuevo, en cuyo caso se utilizará esta me-todología de forma completa.

1.5 ALtERNAtIVAS dE SoLUCIÓN

En esta fase, corresponderá identificar las posibles alternativas que permitan dar solución al problema definido. La primera alter-nativa a analizar fue la optimización de la situación base; luego, de las alternativas identificadas deberán descartarse las que no son factibles por motivos técnicos, presupuestarios, legales u otros.

Las alternativas viables pasarán a la fase de evaluación del proyecto(explicadaenelcapítulo,3deestaMetodología)paradeterminarcuáldeellases lamáseficientedesdeelpuntodevista técnico y económico.

1.5.1 dESCRIPCIÓN dE LAS ALtERNAtIVAS

Una vez identificadas, se deberán narrar todas las alternativas que permitan solucionar total o parcialmente el déficit cuantifica-do anteriormente.

Es importante considerar que el problema planteado en térmi-nos generales, en muchos casos puede separarse en proble-mas específicos, que pueden o no tener soluciones indepen-dientes. En este sentido, será necesario definir alternativas que tiendan a solucionar el problema principal específico y trabajarlo en profundidad en el capítulo de evaluación en forma separada con sus respectivos costos, beneficios e indicadores.

Delconjuntodealternativasidentificadasanteriormente,habráquedescartar,antesdedescribirlasdetalladamente,aquellasqueconunanálisispreliminar,muestrenquedeacuerdoalascondicionesexistentes actualmente, no es posible implementarlas. Estascondiciones pueden ser legales, administrativas, económicas,etc.

Para cada una de las alternativas identificadas, se deberá des-cribir en términos generales los siguientes aspectos:

- Cómo medida resuelve el problema- Número y características de los beneficiarios de la

solución- Aspectos institucionales a considerar, cuando sea

relevante en esta etapa- Aspectos legales que involucra la alternativa, cuando sea

relevante en esta etapa- Aceptación de la solución por la comunidad- Financiamiento disponible para la ejecución y operación- Restricciones visualizadas a priori, sin mayor análisis,

para la implementación y/o la operación.

A partir del Árbol de Objetivos, se deben analizar cuáles serían las acciones posibles de llevar a cabo para resolver el proble-ma. Para el análisis en profundidad y selección de la alternativa más conveniente, será necesario una vez realizado el análisis de demanda, volver sobre este punto para, con información más precisa, confirmar o modificar las alternativas de solución pre-viamente identificadas.

1.6 CRItERIoS dE SELECCIÓN

Tal como se mencionó anteriormente, a partir del Árbol de Me-dios y Fines y de los antecedentes con los cuales se ha construi-do, es posible realizar un análisis y selección preliminar de las acciones y alternativas que podrán ser objeto de una evaluación posterior. El análisis en detalle de las alternativas y la selección de una de ellas, solo podrá realizar una vez que se haya reali-zado el diagnóstico, esto es, una vez que se haya dimensiona-do la demanda, la oferta y se haya identificado y dimensionado el déficit exacto según la naturaleza del problema o necesidad identificada5.

5 Generalmenteelanálisisdetalladodealternativas,serealizaalasmás factibles de implementar y las que aportan mayormente a la solucióndelproblema,noserealizaunanálisisdetalladodetodaslasalternativasidentificadaspreliminarmente.


1.7 objEtIVoS dEL PRoYECto

Los objetivos del proyecto, están en directa relación con la ne-cesidad o déficits detectados en el análisis del problema y sus efectos. Los objetivos del proyecto estarán relacionados con cada uno de los Efectos identificados y por lo tanto serán los Fines en el estado positivo.

Los objetivos son la Metodología del análisis y constituye la proyección a futuro de una situación que los afectados consi-deran deseable, son los Fines del proyecto. La manera más sencilla de definir los objetivos es a través de la identificación de la situación deseada, es decir, de la situación problema solucio-nado, es decir de la transformación del Árbol de Problemas en el Árbol de Medios y Fines.

Por lo tanto los Efectos (Fines en positivo) deben ser:

- Realistas, es decir, se deben poder alcanzar con los recursos disponibles dentro de las condiciones generales dadas.

- Eficaces, es decir, no sólo deben responder a los problemas presentes, sino a aquellos que existirán en el tiempo futuro en que se ubica el objetivo.

- Coherentes, si el cumplimiento de un objetivo no imposibilita el cumplimiento de otro.

- Cuantificables, es decir, que puedan ser medibles en el tiempo.

a) objetivo general

El objetivo general se deriva del centro del Árbol de Medios y Fines, es el problema central identificado, que transformado en positivo es el objetivo general. Tal como se indicó en el detalle metodológico para la construcción del Árbol, su enunciado debe ser claro, simple, entendible por cualquier lector, coherente y debe describir el propósito que se espera alcanzar con la ejecu-ción de proyecto; debe enunciar el logro que se espera conse-guir con el proyecto.La forma más sencilla de establecer el objetivo general, es reto-mar el Árbol de Medios y Fines y especificar el problema princi-pal en positivo.

b) objetivos específicos

Los objetivos específicos son los que persigue la alternativa se-leccionada en forma específica, por lo que van relacionados con la ejecución y operación del proyecto, por eso deben ser cuanti-ficables, realizables, concisos y derivados del objetivo general del proyecto, para lograr alcanzar la utilización de los recursos técnicos, humanos y financieros asignados al proyecto los propó-sitos de las actividades programadas.

1.8 RESULtAdoS ESPERAdoS

Los resultados de un proyecto, son los objetivos esperados de él. Las relaciones causales entre los distintos niveles de objetivos esperados del proyecto, son distintas dependiendo del período que se analice. En este sentido, un proyecto produce resultados de corto, de mediano y de largo plazo.

a) Resultados de Corto Plazo, son los resultados a nivel de Producto del proyecto. En una línea de tiempo6, corres-ponden al primer tipo de resultados que debiera generar un proyecto, al término de su etapa de ejecución (previo a la etapa de operación).

Dependiendo del tipo de proyecto, posibles productos o servicios podrían ser las obras de infraestructura, equipa-miento, etc. Por lo anterior, los indicadores que midan los resultados serán propios de cada tipología de proyecto. Para el caso de proyectos de inversión en infraestructura, los productos de un proyecto pueden ser por ejemplo: m2 construidos; número de aulas ampliadas, número de equi-pamiento entregados u otros previstos como resultados en el proyecto validado técnicamente.

b) Resultados de Mediano Plazo, son los resultados inter-medios de un proyecto. Corresponden al segundo tipo de resultados que se producen en una secuencia de tiempo, y se refieren a la utilización de los productos por parte de los beneficiarios del proyecto, cuando éste ya se encuentra en etapa de operación. Los resultados intermedios se refieren a cambios de comportamiento o de estado en la población beneficiaria, una vez que ha recibido los productos del pro-yecto.

c) Resultados de Largo Plazo, son los resultados Finales esperados de un proyecto. Son el impacto del proyecto. Buscan determinar si éstos logran dar respuestas a la situa-ción que les da origen, en qué medida esto se logra y qué factores explican estos resultados.

Implican un cambio significativo en los beneficiarios, gene-ralmente perdurable y sostenible en el tiempo, en algunas de las condiciones de la población objetivo que se plantea-ron como fundamentales en la preparación del proyecto.

Los resultados intermedios o efectos del proyecto son cam-bios que se producen como consecuencia directa del pro-yecto, y por lo tanto, su obtención depende especialmente de factores internos y bajo el control de la administración del proyecto. Lo mismo ocurre con los resultados a nivel de productos. Los impactos por el contrario, están sujetos a la influencia de variables externas, que por lo general escapan al control de la gerencia del proyecto.

6 Metodología de Evaluación de Impacto. División de Control de Gestión.DIPRES.MinisteriodeHacienda.Santiago,Diciembrede2004.



Los resultados intermedios y a nivel de impactos no son ob-jeto de esta Metodología, se presentan a modo ilustrativo, con el objeto de mostrar la gama completa de resultados a lograr por los proyectos.

d) Planteamiento de la Línea Base

La operación de los objetivos comienza metodológicamente con la determinación de la línea base y la estimación de me-tas, todas estas relacionadas con la situación sin proyecto, insumo que es recogido de la formulación del proyecto una vez que se ha seleccionada la alternativa. La identificación de la línea base considera la construcción de un detallado registro de la situación inicial de acuerdo a determinados indicadores, de modo de producir una base contra la cual comparar posteriormente los resultados del proyecto de in-versión.

El planteamiento de las metas, es fundamental en la for-mulación de un proyecto, ya que indican los compromisos concretos que se pretenden lograr con la ejecución de ésta (en función de los objetivos definidos).

Figura 1: operacionalización de los objetivos

Línea Base:

Situación antes de ejecutar el proyecto

Meta:

Situación esperada con el proyecto ejecutado

Logros:

Situación lograda después de la

ejecución del proyecto

Objetivo

Variable

Indicadores

En la situación antes de ejecutar el proyecto, los indicadores reflejan la situación base, es decir el comportamiento de las va-riables objetivos, identificadas en el estudio de demanda (diag-nóstico) de la situación sin intervención. En la situación con proyecto, los indicadores reflejan lo que se espera de esas va-riables relevantes después de la intervención, esto es, la meta. Finalmente, en la situación después de la intervención, los in-dicadores reflejan lo que efectivamente ocurrió con esas varia-bles, es decir, indican si se logró o no la meta propuesta.

1.9 VINCULACIÓN CoN PoLÍtICAS, PLANES Y EStRAtEGIAS dE dESARRoLLo

La inversión pública implica un flujo de recursos que se relacio-na con una política pública determinada, que parte por la fijación de objetivos de carácter estratégico a nivel nacional, regional y/o local que utiliza recursos humanos, monetarios e institucionales, para el cumplimiento del programa de gobierno y que finalmente se expresa en proyectos ejecutados que redundan en bienes o servicios que son transferidos a la población, destacando la im-portancia de una adecuada y oportuna articulación entre los dis-tintos niveles a fin de lograr con eficiencia y equidad el balance entre la oferta programática y las necesidades de la población.

Lo anterior destaca la importancia de una adecuada y oportuna articulación entre los distintos niveles de la organización pública a fin de lograr con eficiencia y equidad el balance entre la ofer-ta programática y las necesidades de la población. Esto queda expresado, también, en una correcta preparación y evaluación de los proyectos, con su correlato en la ejecución y operación de los mismos.

En este contexto, los proyectos del Sector Educativo, deberán estar planteados en el marco de las Políticas Educativas vigen-tes en el país, tal como las que señala el documento “Política Educativa Hacia el Siglo XXI” del Consejo Superior de Educa-ción, y con las políticas educativas emanadas para el sector educativo, tanto para el nivel nacional, sectorial, regional y local, así como su relación con otros planes, programas y proyectos que se implementan en el área de influencia del proyecto. Se deberá analizar y buscar su integración con las acciones, metas y políticas del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y planes secto-riales, regionales ordenamiento territorial e institucional.

1.10 dEtERMINACIÓN dEL ÁREA dE INFLUENCIA

En los siguientes puntos se explica cómo definir las áreas geo-gráficas que delimitarán el análisis del problema detectado. Para estos efectos, se definen dos niveles de análisis, el primero denominado área de estudio y el segundo, área de influencia.

La importancia de distinguir estos dos niveles de análisis está en que el primero (área estudio) es más amplio; entrega los lí-mites de referencia de donde el problema está afectando directa o indirectamente. Es decir, el área de estudio es aquella zona geográfica que sirve de referencia para contextualizar el proble-ma. En cambio, el área de influencia es más específica; acota estos límites de referencia, generalmente a aquella área donde el problema afecta directamente a la población y donde deberá plantearse la alternativa de solución.


a) Caracterización del área de estudio

Definir claramente el área de estudio facilita en gran medida la elaboración de un buen diagnóstico. Esta área es la que precisa, en primera instancia, los límites geográficos para cuantificar y dimensionar el problema en estudio.

De no existir centro educativo, el centro de referencia para la de-finición del área de estudio será aquella zona que no está siendo atendida por el sistema educativo. El área de estudio compren-derá todos los centros educativos donde eventualmente acuden o podrían acudir los beneficiarios de esa zona. de no existir esta información, se sugiere identificar aquellos centros educativos más cercanos a la población educativa que no está siendo atendida por el sector educativo.

Si el problema se localiza en un centro educativo específico, éste se tomará como punto de referencia para determinar el área de estudio. En este caso, el área de estudio será la zona en la cual se ubican los centros alternativos al existente. El que un centro educativo pueda ser considerado alternativo, significa que la población objetivo puede o podría ser matriculada a él.

Para la caracterización del área de estudio, es aconsejable tener en cuenta los siguientes elementos:

- Centros educativos donde la población educativa podría ser matriculada

- Condiciones de accesibilidad

i) Centros educativos donde la población educativa podría ser matriculada

Constituyen todos aquellos centros que entregan algún tipo de servicio educacional en la zona analizada. De existir un estable-cimiento que esté generando el problema, éste también formará parte de dicha red y será el centro del análisis; el área de estudio comprenderá la zona influenciada por dicho centro educativo. En cambio, si es un problema más general que afecta a más de un centro o a una zona determinada, el área de estudio será lo suficientemente amplia para incluir toda la zona influenciada por la red de centros.

ii) Condiciones de accesibilidad

Es necesario conocer las condiciones de acceso que presenta el área de estudio en toda su extensión, especialmente iden-tificar dónde se presentan dificultades. Esta accesibilidad está condicionada por los medios de transporte públicos existentes, transportes existentes en las zonas rurales de difícil acceso y la operación del sistema de transporte en general.

Por lo regular, las condiciones de accesibilidad están dadas por:

Becas de transporte para estudiantes de zonas rurales o de

difícil acceso: son becas otorgadas por el MEP a través de la Dirección de Programas de Equidad, a estudiantes de escasos recursos.

Existencia y estado de las vías de acceso: este factor puede ser muy importante, sobre todo en proyectos localizados en áreas rurales, donde, aun cuando las distancias físicas no sean muy grandes, pueden no existir vías de comunicación o, de existir, estar en tan mal estado que impidan el paso de vehículos.

Medios de transporte público: tanto en proyectos urbanos como rurales, puede ocurrir que el transporte público no disponga de capacidad suficiente, o tenga frecuencias muy bajas, como para satisfacer los requerimientos de transporte de la población es-tudiantil.

Condiciones climáticas: al estudiar las condiciones de acce-sibilidad es importante considerar el efecto del clima. Lluvias, crecidas de ríos, zonas de inundación, etc. pueden hacer va-riar significativamente las condiciones de accesibilidad de una temporada a otra. Se sugiere tomar en consideración para este análisis los Mapas de amenazas de la Comisión Nacional de Emergencia, CNE.

Condiciones de seguridad ciudadana: puede ocurrir que el ac-ceso a un centro educativo o a una localidad implique un alto riesgo por asaltos o inseguridad generalizada. Este factor puede influir en las tasas de deserción.

b) Mapa del área de estudio

Una vez que se han analizado los puntos mencionados anterior-mente, se sugiere llevar la información a un mapa del área de estudio. Este no requiere ser cartográficamente preciso. Basta con un buen bosquejo donde queden reflejados los siguientes datos:

- Límites del área de estudio.- Ubicación de los establecimientos de la red educativa:

señalar cada uno de los centros educativos identificados, el tipo de enseñanza que entrega (pre escolar, primario, media, etc.).

- Ubicación de la población estudiantil. - Las vías de acceso: representar las principales vías

de comunicación que utilizan los distintos grupos de población afectados por el problema.



Figura 2: Mapa del área de estudio

Población 114.594 habitantes

Cantón Central de Limón, comprende 4 distritos: Limón, Valle La Estrella, Río Blanco y Matama

Cuenta con 14 colegios secundarios, 5 privados y 9 públicos. Con 5.314 estudiantes.

Valle La Estrella

Río Blanco

Limón

Matama

c) Área de influencia

El área de influencia de un proyecto de educación, corresponde al ámbito geográfico que incluye la red de centros educativos a la cual efectivamente los afectados por el problema tienen o podrían tener acceso.

Que los beneficiarios efectivamente tengan acceso significa que el área determinada tenga las condiciones mínimas para que la población pueda obtener, sin mayores dificultades, los benefi-cios que el sistema educativo ofrece. Así, el área de influencia puede ser igual al área de estudio o puede ser un subconjunto de ella, dependiendo de los límites que se fijen para ambas.

La importancia de definir claramente el área de influencia radica en que ésta marca los límites dentro de los cuales un proyecto podría constituir una solución real para la población potencial.

Para la identificación de esta área, es recomendable considerar los siguientes factores:

- Ubicación de la población estudiantil afectada por el problema.

- Condiciones de accesibilidad: el área de influencia de un proyecto debería abarcar, dentro de lo posible, una zona geográfica homogénea y que presente condiciones de acceso favorables en toda su extensión. De no presentar estas condiciones, habrá que analizar si existen los medios que permitan facilitar el acceso, de tal forma que esta condición no interfiera en el servicio educativo.

- Nivel de enseñanza a impartir: un factor a considerar para la definición del área de influencia, cuando corresponda,

tiene relación con los distintos niveles que están siendo atendidos por un centro educativo, en el caso que el problema haya sido detectado allí. Ello tiene a la vez directa relación con la edad de la población a atender.

- Población estudiantil en el área de influencia: Es importante tener como antecedente para el análisis, el resto de la población estudiantil del área de influencia, básicamente la del grupo etario de interés.

d) Mapa del área de influencia

Para la elaboración del mapa del área de influencia dentro del área estudio ya confeccionado, se requiere de lo siguiente:

- Límites del área de influencia. Marcar en el mapa del área de estudio la zona geográfica correspondiente al área de influencia que se pretende abarcar, de acuerdo a lo analizado en el punto anterior.

- Ubicación de los centros educativos en el área de influencia.

- Ubicación de la población afectada por el problema.

Figura 3: Mapa del área de influencia

Valle La Estrella

Río Blanco

Limón

Matama

Área de In�uencia

Institución Provincia Cantón Distrito Dependencia EstudiantesBilingüe del Caribe Limón Limón Limón PRI 147San Marcos Limón Limón Limón PRI 127María Inmaculada Limón Limón Limón PRI 192Adventista de Limón Limón Limón Limón PRI 169Inst. Ped. Sagr. Familia Limón Limón Limón PRI 49Limón Limón Limón Limón PUB 1.917Liverpool Limón Limón Río Banano PUB 305Cinetífico del Atlántico Limón Limón Limón PUB 37Río Banano Limón Limón Matama PUB 262Nuevo de Limón Limón Limón Limón PUB 1.335Deportivo de Limón Limón Limón Limón PUB 332Capitán Ramón Rivas Limón Limón Matama PUB 338Liceo Rural Aguas Zarca Limón Limón Matama PUB 37Liceo Rural Boca Cohen Limón Limón Valle la Estrella PUB 67

Total 5.314

Ditribución de la Población Estudiantil Secundaria del Cantón de Limón


1.11 bENEFICIARIoS dEL PRoYECto

Los beneficiarios del proyecto, son el grupo de población estu-diantil que se beneficiará con el proyecto. En este punto será especificar cuántos son, de acuerdo con el área de influencia definida. Una buena identificación y cuantificación de los bene-ficiarios del proyecto, implica claridad de los objetivos y los pro-ductos que se desean alcanzar.

Esta parte de la Metodología debería ser abordada una vez que se tenga claridad del análisis de la población objetivo del pro-yecto, el que deberá realizarse en el estudio de demanda co-rrespondiente. La idea es describir en términos cuantitativos y la composición etaria de la población (específicamente los estu-diantes que son o serán atendidos en el o los centros educativos objeto del proyecto).

1.11.1 bENEFICIARIoS dIRECtoS

Corresponden a la población objetivo que será beneficiada con la ejecución del proyecto de inversión. En este caso serán los estudiantes que son atendidos por los centros educativos, sean estas escuelas o colegios u otro centro educativo.

1.11.2 bENEFICIARIoS INdIRECtoS

Corresponde a la población que se verá beneficiada indirecta-mente por la construcción del o los centros educativos, sin tener una participación directa en la prestación de las obras y resulta-dos del proyecto. Es la población relacionada con los estudian-tes que serán los beneficiarios directos, o población de diferen-tes sectores que se favorecen de los servicios entregados en los centros educativos, como también aquellos que participaron en la implementación de las diferentes etapas y ejecución del proyecto.



CAPÍtULo II: FoRMULACIÓN dEL PRoYECto

2.1 ANÁLISIS dE MERCAdo

En el caso del sector educativo, seentenderápordemanda,alconjunto de la población estudiantil que está solicitando el ser-vicio educativo.

2.1.1 PobLACIÓN objEtIVo

a) La población de referencia: corresponde al total de la población localizada en el área de influencia. Su determinación y proyección es la base para determinar los subconjuntos de población que se definen a continuación.

b) La población potencial: es aquel subconjunto de la población de referencia que está siendo afectada por el problema identificado. La población potencial es sinónimo de población con problema, población carenciada, o población afectada. Lapoblaciónpotencial,serálademandapotencialpor el proyecto a implementar.

c) La población objetivo: a partir de la población potencial o afectada por el problema, se determina la población objetivo. La población objetivo entonces, es aquel grupo al que finalmente se le podría resolver el problema con el proyecto, una vez analizados algunos criterios y restricciones.

Figura 4: Clasificación de la población

Población de referencia

Población atendida

Población objetivo

Población sin problema

Población potencial

Esta población objetivo indica la proporción que puede ser su-jeto de intervención. La población objetivo será la meta del pro-yecto y se constituirá la base de su dimensionamiento.

Una vez seleccionada la alternativa de solución, que se consti-tuirá en el proyecto, se está en condiciones de definir claramen-te la población objetivo.

Cuando se identifica un problema en el sistema educativo, sig-nifica que no existen centros educativos o que la red de centros existentes no cubre el total de las necesidades. En estos casos, los aspectos mínimos a considerar en el análisis de la demanda son los siguientes:

2.1.2 EStIMACIÓN dE LA dEMANdA dEL PRoYECto (PobLACIÓN EStUdIANtIL EN EL ÁREA dE INFLUENCIA)

En este punto corresponde cuantificar la población estudiantil total del área de influencia del proyecto. El análisis de esta infor-mación debería arrojar la población "potencial", es decir, aquella población en edad escolar que está siendo afectada por el pro-blema identificado, la que se constituirá en la demanda potencial del proyecto.

Para identificar la población potencial es necesario:

- Cuantificar el total de población en el área de influencia.- Descomponer la población total por grupo etario.- Seleccionar del total, aquella población que tiene las

características para acceder a los servicios educativos (por ejemplo: población de 7 a 12 años para escuelas de Primer y segundo Ciclo, de 13 a 17 años para colegios de Tercer y Cuarto Ciclo). De no contar con la información requerida en los tramos de edad exacto, se puede recurrir a información que posean las entidades locales y estimar el grupo de población con base a los datos oficiales del CPP7

y la información local. - Determinar el porcentaje de población que tiene el

problema. Del total de población, estimar el porcentaje de población estudiantil por ciclo, que no es atendida o es mal atendida en algún centro educativo.

a) Proyección de la demanda

Proyectar la demanda, es estimar lo que sucederá a futuro con la población potencial y objetivo del proyecto. Por lo general, los antecedentes utilizados para la proyección de la demanda con-templan un horizonte de 10 años, período para el cual se estima se puede proyectar con cierta certeza.

Para efectos de proyectar la demanda, se entenderá por de-manda actual a aquella existente en el momento que se está desarrollando el estudio (año 0); y por demanda al año 1 aquella que teóricamente se produciría el primer año de operación del proyecto.7 http://ccp.ucr.ac.cr/


Para determinar el año 1, es necesario considerar todas las eta-pas por las que deberá pasar el proyecto desde su formulación hasta su puesta en marcha, estimando para cada una el tiempo a emplear. Sumando estos tiempos a la fecha actual, se obtendrá el año estimado de puesta en marcha del proyecto.

Las estimaciones se efectuarán para los años 1 y 10 de la etapa de operación del proyecto, para lo cual se requiere:

- Indicar los años calendarios correspondientes: al año en que se está desarrollando el estudio, el año en que el proyecto comenzará a operar (año 1) y el año correspondiente al décimo año de operación del proyecto (año 10).

- Para la proyección, se sugiere utilizar la tasa de crecimiento anual de la población a nivel de distrito, otorgada por el CPP8.

De no existir una tasa específica para el área de influencia, habrá que considerar la tasa de una zona mayor que incluya esta área y que sea representativa para ella.

Si no se cuenta con una tasa crecimiento anual de la población, pero sí con datos censales para algunos años, la tasa de creci-miento puede ser estimada mediante la ecuación:

TC =100 poblacion finalpoblacion inicial

n 1

Donde:

N = número de años entre los dos datos de población utilizados

TC = Tasa de crecimiento de la población

- La proyección de la demanda se hará tomando en cuenta la población a atender (la calculada el año en que se desarrolla el estudio) y la tasa de crecimiento anual de la población o la tasa de crecimiento de la cantidad de matriculados (cuando ésta indique algo especial).

La proyección de la demanda se calculará de la siguiente forma:

PX = P0 1+ TC100

X

Donde:

Pc= Población proyectada para el año xPo = Población más recienteTC = Tasa anual de crecimiento (en %)X = Número de años que hay entre el correspondiente a Po y el año para el cual se hará la proyección.

8 http://ccp.ucr.ac.cr/

Para efectos de la proyección, es muy importante considerar, además, algunas características de la zona que pueden condicionar de alguna forma el aumento o disminución de la demanda a futuro. Estas pueden ser:

- Si es área consolidada o de densificación poblacional.- Si es área de expansión urbana.- Si se están produciendo migraciones (por ejemplo como

producto del cierre o apertura de alguna fuente de empleo).

Si dentro del área de influencia se encuentra una zona definida como de expansión urbana, es altamente probable que se con-centre allí el crecimiento de la ciudad. En consecuencia, la tasa de crecimiento de la población en el área de influencia, será su-perior a la tasa de crecimiento de la población en toda la ciudad (suponiendo que el área de influencia cubre sólo parte de ella).

En estos casos, es conveniente consultar con las autoridades encargadas del desarrollo urbano y/o de la vivienda, con el ob-jeto de conocer los planes de construcción en el área (número y tipo de viviendas). Con estos datos, será posible ajustar las es-timaciones de la tasa de crecimiento o de la población estimada para el año 1 y el año X (por ejemplo el año 10).

tabla 1 : demanda actual y proyectada

Grupo

Etario

Población

Actual

Población proyectadaAño 1 Año 10

Total

Todos los datos recopilados y las estimaciones efectuadas de-ben ser reflejada en una tabla de demanda como la sugerida a continuación:

2.1.3 dESCRIPCIÓN dE LA oFERtA INStItUCIoNAL

La oferta del sistema educativo en el área de influencia, corresponde a la capacidad instalada total al momento en que se está desarrollando el estudio. Esta dependerá de la infraestructura existente, su equipamiento, y los recursos humanos y financieros disponibles. La oferta de infraestructura educativa, está dada por la capacidad instalada de o los centro educativos, determinada por la capacidad que señale la normativa vigente.



a) descripción y caracterización de la oferta educativa

La oferta estará constituida por la infraestructura y los servicios educativos que se están ofreciendo actualmente en el área de influencia. En este caso, se deberá recopilar información de los centroseducativosdeláreaidentificadoscomorelevantes(rele-vantesentérminosdelacceso,porloquesedebieraconsiderarsolo loscentrospúblicos,exceptoqueexistauncentroprivadoque pudiera ser una posible solución).

De no existir centros educativos en el área de influencia, se de-berá centrar el análisis en las características del área de influen-cia.

- Características de los centros educativos existentes en el área de influencia: En términos generales, se requiere tener información de la planta física y del tipo de educación que imparten. de no existir información disponible, se sugiere considerar recopilar información a nivel general, por ejemplo: en la zona existen X cantidad de centros con educación regular, otros Y cantidad con educación técnica, etc.). En cuanto a la planta física, se sugiere agruparla por estado de conservación en términos muy generales. Ello, con el objeto de definir la capacidad instalada en el área de influencia y su estado de conservación y, además, conocer el tipo de servicios que está otorgando el sistema. Así será posible identificar aquellos centros que ofrezcan reales posibilidades y alternativas de solución al problema detectado.

La información que se sugiere recopilar para cada centro es la siguiente:

Ubicación geográfica: Indicar en el mapa de localización escolar la ubicación de cada centro del área de influencia.

Capacidad instalada: Indicar la capacidad que posee cada centro educativo. Además, se recomienda establecer una relación entre la capacidad instalada de cada centro y su matrícula, con el ob-jeto de estimar la capacidad ociosa (o nivel de saturación) del área de influencia.

Año de construcción y estado de conservación general: Indicar en lo posible, el año en que fue construido cada centro del área, especificando el estado de conservación en términos generales de la infraestructura, equipamiento y mobiliario. Es importante in-dicar las características constructivas de los centros educativos, ya que el tipo de material de construcción condiciona en buena medida la vida útil de las instalaciones.

Tipo de educación: señalar el tipo de educación que se imparte actualmente en el centro foco del problema. Se recomienda, ade-más, especificar si se está entregando algún programa educativo o de otro tipo, que esté apoyando al quehacer tradicional del cen-

tro. Se sugiere poner especial énfasis en actividades extracurri-culares, etc.

Existencia y disponibilidad de terrenos: Investigar la propiedad de los terrenos actualmente utilizados por los centros, así como la disponibilidad de terreno en dichos centros para futuras amplia-ciones. Asimismo, es conveniente investigar la disponibilidad de otros terrenos que puedan ser utilizadas para construir centros nuevos.

Cuando el servicio se esté entregando en un recinto que no es un centro educativo, se debe indicar dónde está siendo entregado el servicio actualmente a los estudiantes. Detallar localización, espacios ocupados, condiciones, y todos los antecedentes necesarios que permitan formarse una idea de las condiciones actuales del servicio.

• Caracterización de la matrícula del área de influencia

Si existe un centro educativo, la oferta actual relevante será la del establecimiento foco del problema, y estará determinado bá-sicamente por las condiciones de infraestructura y de servicios que entrega el centro educativo. De no existir centros educativos en el área de influencia, será necesario analizar, en términos generales, la oferta del área de estudio, ampliando el análisis a posibles centros alternativos.

Matrícula de los centros educativos: Se deberá indicar detallada-mente la matrícula actual del centro, por nivel y por cada uno de los grados, además de indicar en la jornada que funcionan.

Procedencia de la matrícula: Será necesario identificar, en el mapa del área de influencia, la ubicación del centro educativo foco del problema, además de indicar la ubicación desde donde proviene la población matriculada en él, y los tiempos emplea-dos en llegar al establecimiento. De no existir centros educativos en el área de influencia, se deberá señalar la ubicación de la población que no está siendo atendida o que está mal atendida. Ello, con el objeto de identificar la población y analizar sus con-diciones de accesibilidad, lo que puede condicionar las alterna-tivas de solución.

• Indicadores de la oferta educativa

Los indicadores de la oferta educativa son valores representati-vos de un conjunto de variables que muestran características de la población y del sector que son de interés, tales como aspectos educativos, sociales, psicológicos y físicos.

Dentro de los indicadores más importantes para efectos de las iniciativas de infraestructura educativa están aquellos que per-miten la cobertura del sistema, y analizar la localización de la in-fraestructura en función del área de influencia (área de atención) de los centros educativos.


Uno de los objetivos preponderantes de la política educativa para la realización de proyectos de infraestructura educativa, se orienta a disminuir el déficit de atención educativo de la población en edad escolar, aumentando la cobertura mediante la consoli-dación de infraestructura en base a proyectos de construcción de centros nuevos o reposición de ellos, ampliación o reparación cuando corresponda.

La variable de medición, en este caso, es la cobertura, y los indi-cadores de medición sugeridos son:

Número de estudiantes matriculados (matrícula atendida).

Capacidad de infraestructura utilizada (ocupación).

Parámetros de capacidad que establece la normativa (por ejem-plo: aulas, servicios higiénicos, patio).

Por último, mejorar la localización de infraestructura escolar en función del área de influencia (área de atención) de los centros. Enlaplanificacióndeinfraestructuraeducativa,seconsiderare-levanteorientarlaofertaenconcordanciaconlalocalizacióndela población que se propone ser atendida. En la práctica esto se traduce,porunaparte,enladisminucióndeldesplazamientodelamatrículay,porotra,enelemplazamientodelasinversioneseneláreadeinfluenciaadecuada.

Las consecuencias de una mala planificación en la localización de inversiones son diversas, siendo las más relevantes la posi-bilidad de que los niños beneficiarios del proyecto no concurran a los centro educativos, además del gasto que se produce por concepto de desplazamientos.

2.1.4 dEMANdA INSAtISFECHA dEL PRoYECto

El déficit (demanda insatisfecha) se define como la comparación quesehacedelademanda(actualyproyectada)ylaofertadelsistemaeducativoexistenteeneláreadeinfluenciaylaqueesrequerida de acuerdo a las normas vigentes emanadas de las autoridades del sector, que afecte el funcionamiento del centro educativo en cuanto a la regulación de infraestructura, equipa-miento y requerimientos especiales para el buen desarrollo del centro educativo.

déficit t = demanda total t – oferta t

Si lo que ofrece el sistema educativo en términos de cantidad de estudiantes posibles de atender, es menor o no alcanza a cubrir la demanda (cantidad de estudiantes que solicitan atención), de acuerdo a las normas existentes, se habla que existe déficit; en caso contrario, cuando lo ofrecido por el siste-ma excede lo demandado, se habla de superávit. Para efectos de esta Metodología, cada vez que se haga la comparación entre oferta y demanda, se hablará en forma genérica de déficit, espe-cificando cuando la diferencia sea positiva (superávit).El cálculo del déficit se realiza tomando como base lo que está

ofreciendo el sistema actualmente en cuanto a infraestructura, equipamiento y mobiliario, y lo que está demandando o se pro-yecta demandará la población estudiantil, tomando como refe-rencia para el cálculo, los estándares y condiciones normativas exigidas por la autoridad del sector, para cada uno de los com-ponentes de la oferta9.

De este análisis resulta el Déficit en la infraestructura del siste-ma educativo, ya sea de cobertura porque no existe o por la mala calidad de ésta.

a) demanda insatisfecha relacionada con la infraestructura del sistema educativo

Cuando existe un déficit en la infraestructura educativo, es posi-ble distinguir dos situaciones:

- Déficit de cobertura- Déficit por mal estado de la infraestructura, del

equipamiento y/o del mobiliario.

déficit de cobertura

Si de la comparación de la población con problema (actual y proyectada) que está demandando el servicio educativo en el área de influencia, con la capacidad instalada de la infraestruc-tura existente en esa área, resulta que existe población que no puede ser atendida por el sistema de forma adecuada, entonces se dice que existe déficit de cobertura.

déficit por mal estado de la infraestructura, del equipamiento y/o mobiliario

Por otro lado, si como resultado del diagnóstico, se detecta que existe una parte o el total de la población que está siendo atendida por el sistema educativo, pero en forma deficiente de acuerdo a las normas mínimas exigidas por el sector, tanto en infraestructura, o en equipamiento, se habla de déficit por mala atención.

Para el cálculo del déficit, se toma como referencia la pobla-ción potencial del área de influencia y sus características. Con esta población, se calculan los requerimientos de infraestructu-ra, equipamiento y personal docente necesarios para brindar un servicio de acuerdo a la norma exigida. La diferencia entre estos requerimientos y la capacidad de infraestructura, equipamiento y personal existentes, es el déficit.

9 Para determinar el déficit de infraestructura Ver detalle de Infraestructura Mínima por tipo de Centro Educativo, para: 100, 150, 250,500, 700, 1000, 1300, 1900, 2000 y Telesecundarias, en el Anexo N°2.



2.1.5 EStRAtEGIAS dE INFoRMACIÓN Y dIVULGACIÓN

Una vez terminado el análisis de demanda (análisis de deman-da, oferta y demanda insatisfecha), se procede al análisis téc-nico del proyecto, para luego dar lugar a la evaluación de las alternativas de solución del problema analizado.

En este punto del análisis de problema detectado, se tiene clari-dad de la población potencial o afectada por el problema, por lo tanto cierta claridad de la población objetivo (la población obje-tivo del proyecto, la conoceremos al momento de seleccionar la alternativa más conveniente a ejecutar).

Todo proyecto requiere considerar y definir estrategias de infor-mación y divulgación a los usuarios potenciales beneficiario del mismo, sobretodo en el caso de proyectos de sectores sociales, donde los problemas son muy sentidos y las soluciones son es-perados con mucha urgencia. Dependiendo de la naturaleza del proyecto, se deberá vislumbrar con mucha antelación la estrate-gia que se utilizará para informar a la población de los servicios o bienes que se otorgarán con el proyecto, así como de otros aspectos que deben ser conocidos por la población objetivo. La promoción y divulgación debiera ser una estrategia planificada y abordada desde el análisis del problema que será objeto del proyecto, de tal manera que permita a los responsables del pro-yecto poder hacer llegar toda la información necesaria de los beneficios del bien o servicio que se generará con él.

En la actualidad se suelen utilizar como medios de divulga-ción: la convocatoria a la prensa radial, escrita y televisiva, anuncios pautados en los periódicos escritos, publicación de noticias en el sitio Web oficial del MIDEPLAN y el boletín de prensa del mismo (enviado a los funcionarios del minis-terio a través del correo electrónico).

2.2 ANÁLISIS tÉCNICo

El análisis técnico del proyecto, consiste en examinar todos aquellos factores que inciden o podrían incidir en su concepción, dimensionamiento, ejecución y funcionamiento a futuro. Dentro de los factores que hay que analizar, se encuentran:

- Localización geográfica - Componentes y Tamaño- Tecnología- Ingeniería física- Equipamiento y Mobiliario- Criterio de la Junta (de educación o administrativa)

2.2.1 LoCALIzACIÓN GEoGRÁFICA dEL PRoYECto

El estudio de localización tiene como objetivo seleccionar la ubi-cación más conveniente para el proyecto, es decir, aquella que frente a otras opciones posibles, produzca el mayor nivel de be-neficio para los usuarios y la comunidad, con el menor costo so-cial, dentro de un marco de factores determinantes o deseables.

Los factores determinantes son aquellos que permiten decidir la localización de un proyecto, es decir, aquellos que son una condición fundamental para el emplazamiento. Los factores de-seables son los que permiten desempatar en el caso de existan más de una opción de localización.

El proyecto debería estar emplazado en aquella localización que produzca mayor beneficio a la población estudiantil. El aná-lisis del emplazamiento, junto con buscar que sea, idealmente, la mejor ubicación en relación a la población, tiene que conside-rar además:

- Riesgos de desastres (tal como se señala en el punto 3 de este capítulo)Vías de comunicación y medios de transporte

- Infraestructura y servicios básicos- Topografía y calidad de suelos- Clima (temperaturas, pluviometría, vientos)- Condiciones de salubridad- Impacto ambiental- Planes reguladores y ordenanzas- Tendencias geográficas del desarrollo- Precio de la tierra- Aspectos culturales- Presiones políticas o sociales- Seguridad- Disponibilidad del terreno

Se recomienda: incorporar en el análisis a la población objetivo, a la comunidad y entidades relacionadas con el proyecto; apo-yarse en cartografía para identificar la distribución de servicios, población, centros educativos, terrenos disponibles, etc.; y final-mente jerarquizar los factores determinantes para el proyecto en estudio y los deseables.

2.2.2 CoMPoNENtES Y tAMAño dEL PRoYECto

Los componentes se refieren a las categorías o agrupaciones temáticas en que se puede subdividir un proyecto, también co-nocidas como “Acciones” en el Árbol de Medios y Fines. El con-junto de acciones o la reunión de las actividades comunes o por temas relacionados con la finalidad de dar cuenta de los pro-


ductos o un producto específico a alcanzar como resultado de la ejecución del proyecto. Cada uno de estos componentes del proyecto, debieran estar directamente relacionados con mejorar y facilitar la gestión y ejecución del proyecto.

En el sector educativo las acciones se podrían agrupar en com-ponentes de inversión en capital físico tales como: infraestruc-tura, equipamiento, mobiliario, adquisición de terreno, diseño, etc.; y en cada uno de estos componentes, si es necesario, se podrían desagregar con mayor especificación.

• tamaño del proyecto

Se entiende por tamaño de un proyecto la capacidad de pro-ducción en un periodo dado. Técnicamente, en los proyectos de infraestructura educativa, la capacidad, es el máximo de estu-diantes que se puede atender en un centro educativo por unidad de tiempo, que puede ser diario o por jornada (mañana y tar-de). La variable principal que determina el tamaño del proyecto es el déficit que se desea atender, dado por la demanda de la población objetivo no atendida o mal atendida, junto con otros factores como tamaño del terreno, estacionalidades en la de-manda, terrenos disponibles, requerimientos de los Programas Educativos, estudio de impacto ambiental, normativas vigentes, entre otros.

2.2.3 tECNoLoGÍA dE PRoCESoS

La tecnología del proyecto se refiere al conjunto de procedimien-tos y medios que el proyecto utilizará para la producción del bien o servicio que proveerá. El análisis de la tecnología tendrá que considerar y seleccionar las diversas alternativas de medios y procedimientos, así como valorar los beneficios y consecuen-cias de usar una u otra opción tecnológica. Se puede expresar la tecnología de un proyecto en función de las características de los usuarios, la disponibilidad de insumos, el proceso de pro-ducción de bienes o servicios, el recurso humano requerido, el equipo necesario, el impacto en el ambiente, los efectos socia-les, entre otros.

Para el sector educativo, el análisis de la tecnología será prin-cipalmente relevante en la definición del equipamiento para los centros educativos, especialmente en el caso de los centros que impartan educación Técnica, artísticos, colegios académicos con orientación tecnológica, colegios deportivos, entre otros. Para seleccionar la tecnología más apropiada, se sugiere reco-pilar toda la información necesaria, sobre todo si el equipamien-to es de alta complejidad.

Podría llegar a ser relevante en la infraestructura, si se deci-de aplicar tecnología distinta a la utilizada normalmente en la construcción de un centro, si se busca diseñar sistemas cons-tructivos ecológicos por ejemplo, tecnología para el ahorro de energía, para ahorrar en costos de mantenimiento, etc.

Entre los aspectos relevantes a considerar para el análisis de la tecnología asociada al proyecto, están los siguientes:

- Confiabilidad del proveedor- Servicio técnico disponible en forma permanente- Personal capacitado para su operación- Disponibilidad de insumos y repuestos- Velocidad de obsolescencia- Necesidad de habilitar o ampliar infraestructura para su

instalación- Costos de operación adicionales, entre otros.

Además de definir el tipo de tecnología que será utilizada, será necesario determinar los requerimientos involucrados en el pro-ceso productivo, que comprende entre otras cosas, lo siguiente: materias primas, espacio físico apropiado, infraestructura de apo-yo, recursos humanos capacitados y otros materiales particulares que se requieren de acuerdo con el proyecto.

2.2.4 INGENIERÍA FÍSICA10

La ingeniería del proyecto consiste en determinar el tipo de las inversiones sobre infraestructura básica, las instalaciones, ma-quinaria y el equipamiento básico que se requiere, dada la al-ternativa tecnológica seleccionada. La ingeniería es un aspecto complementario al componente tecnológico, y es vital para que la tecnología funcione en forma óptima una vez que el proyecto esté en operación.

Se destacan algunos puntos que deben ser incluidos dentro de este apartado:

- Presentar una distribución de las principales actividades que implica la ingeniería del proyecto, describiendo las etapas de ejecución de cada componente y los insumos que requiera.

- La distribución del espacio físico que se requiere para la operación y funcionamiento del proyecto.

- Especificaciones técnicas que deben ser atendidas en la ejecución y operación del proyecto.

Requerimientos de seguridad y especiales, que incorporen dise-ños que garanticen la prestación de un servicio con condiciones higiénicas aceptables y para uso de la población con discapaci-dad, como lo establece la Ley 7600 sobre Igualdad de Oportuni-dades para las personas con discapacidad.

2.2.5 RESPoNSAbILIdAd SoCIAL

Tal como se ha mencionado en los puntos anteriores, es fun-damental conocer y valorar el criterio de la población o de la 10 Tomado de laGuíaMetodológicaGeneral para la identificación,

formulación y evaluación de proyectos de inversión pública. Costa Rica.



comunidad organizada en relación con la propuesta integral del proyecto, especialmente en los aspectos técnicos del proyecto, para potenciar las capacidades y el apoyo a su implementación, a través de la búsqueda de alianzas entre los centros educativos y las Juntas de tal manera que faciliten en forma conjunta el diseño de soluciones que respondan a los valores, costumbres, necesidades especiales, usos y preferencias de la población ha-cia las que está orientado el proyecto en la prestación de los bienes y servicios.

2.3. ANÁLISIS dE RIESGoS dE dESAStRES2.3.1 IdENtIFICACIÓN dE AMENAzAS

- Los proyectos tienen una interacción alta con el medio que los rodea y estas interacciones son las que en muchos casos determinan si los proyectos se ejecutan o no y la vigencia del mismo en su fase de operación. Por ello, la importancia de conocer y estudiar las amenazas o peligros durante la identificación, formulación y evaluación de proyectos en cada una de las etapas de la fase de pre inversión.

- La amenaza se define como el peligro latente que representa la probable manifestación de un fenómeno físico de origen natural, socio-natural o antropogénico, que puede producir efectos adversos en el lugar donde se ubicaría el proyecto. Se expresa como la probabilidad de que un fenómeno se presente con una cierta intensidad, en un sitio específico y dentro de un período de tiempo definido11.

- Las amenazas naturales se refieren a la posible manifestación de un fenómeno de origen natural cuya génesis se encuentra en los procesos naturales de transformación y modificación de la corteza de la Tierra y el ambiente. Estas se clasifican en amenazas geológicas, geomorfológicas, climatológicas, hidrometeorológicas, oceánicas y bióticas12.

- Los peligros latentes asociados con la probable ocurrencia de fenómenos físicos cuya existencia, intensidad o recurrencia se relaciona con procesos de degradación ambiental o de intervención humana en los ecosistemas naturales, se clasifican como amenazas socio-naturales. Se crean en la intersección de la naturaleza con la acción humana y representan un proceso de conversión de recursos en amenazas. Algunos ejemplos son: inundaciones y deslizamientos resultantes de, o

11 Lavell, A., et al (2003). La gestión local del riesgo: nociones y precisiones en torno al concepto y la práctica. Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), PNUD.

12 Idem.

incrementados o influenciados en su intensidad, por procesos de deforestación y degradación o deterioro de cuencas; erosión costera por la destrucción de manglares; inundaciones urbanas por falta de adecuados sistemas de drenaje de aguas pluviales13.

- La amenaza antropogénica o antrópica corresponde a un peligro latente generado por la actividad humana en la producción, distribución, transporte, consumo de bienes y servicios y la construcción y uso de infraestructura y edificios. Comprende una gama amplia de peligros como lo son las distintas formas de contaminación de aguas, aire y suelos, los incendios, las explosiones, los derrames de sustancias tóxicas, los accidentes en los sistemas de transporte o la ruptura de presas de retención de agua14.

- A continuación se presenta el Cuadro 1, el cual enumera el tipo de amenazas y tiene como opciones de respuesta un “Si” o un “No”. Adicionalmente, se agrega una columna de comentarios con el propósito que se incluyan antecedentes relativos a las amenazas enlistadas.

- Este cuadro sirve de guía para identificar las amenazas que podrían afectar el lugar donde se ubicaría el futuro proyecto y corresponden a aquellas que con mayor frecuencia se presentan el país.

Cuadro 1: Amenazas según su origen

Amenazas o Peligros No Sí

Comentario (indicar si hay antecedentes del evento o estudios que

los pronostiquen)

Naturales

Inundación

Sísmica

Volcanismo

Avalancha

Deslizamiento o derrumbe

Sequía

Tsunami

Granizada

Neblina

Helada

Viento

Otras:

13 Idem.14 Idem.


Amenazas o Peligros No Sí

Comentario (indicar si hay antecedentes del evento o estudios que

los pronostiquen)

Socio-na-turales

Inundaciones re-lacionadas con deforestación o degradación de cuencas

Inundaciones re-lacionadas con acumulación de desechos do-mésticos, indus-triales u otros en los cauces de los ríos.

D e s l i z a m i e n -tos asociados a deforestación o degradación de cuencas.

Erosión costera por destrucción de manglares

Incendios fores-tales

Otras:

A n t r ó p i -cos

Incendios urba-nos

Contaminación de aguas

Contaminación del aire

Contaminación de suelos

Explosiones

Derrame de sus-tancias tóxicas

Ruptura de repre-sas de retención de agua

Conflictos civiles o alteración de la paz social

Otras:

2.3.2 IdENtIFICACIÓN Y CARACtERIzACIÓN dE LA VULNERAbILIdAd dEL SItIo

La vulnerabilidad se define como el factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza. Corresponde a la predisposición o susceptibilidad física, econó-mica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que se manifieste un fenómeno intenso de origen natural, socio-natural o antrópico. Representa también las condiciones que imposibilitan o dificul-tan la recuperación autónoma posterior15.

Para el análisis de los factores de vulnerabilidad, se deben iden-tificar y describir todas aquellas condiciones del lugar que po-drían predisponer al proyecto a ser afectado por una amenaza en sus fases de ejecución y operación. Por ejemplo, para un lugar con amenaza de inundación, se pueden identificar las si-guientes condiciones que lo predispone a ser afectado:

- Pendiente del terreno.- Precipitación promedio de los tres meses más lluviosos.- Altura sobre el tirante de agua de los ríos.- Distancia respecto al borde de los ríos.

2.3.3 REdUCCIÓN dEL RIESGo

El riesgo de desastre es la probabilidad de que se presente un nivel de consecuencias económicas y sociales adversas en un sitio particular y durante un tiempo definido que exceden nive-les aceptables, a tal grado que la sociedad o un componente de la sociedad afectada encuentre severamente interrumpido su funcionamiento rutinario y no pueda recuperarse de forma autónoma, requiriendo de ayuda y asistencia externa16. Esto ocurre como consecuencia de la interacción entre la amenaza y las condiciones de vulnerabilidad presentes en un determinado lugar.

El riesgo puede ser reducido en la medida que la sociedad procure cambios en alguno de sus componentes que limiten la activación de nuevas amenazas, la no generación de nuevas condiciones de vulnerabilidad o disminuya las vulnerabilidades existentes. Las medidas o acciones que se adoptan para no generar nuevos peligros o vulnerabilidades corresponden a la gestión prospectiva del riesgo; mientras las medidas o acciones dirigidas a disminuir la vulnerabilidad existente responden a la gestión correctiva del riesgo.

15 Lavell, A., et al (2003). La gestión local del riesgo: nocionesy precisiones en torno al concepto y la práctica. Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en AméricaCentral(CEPREDENAC),PNUD.

16 Lavell, A., et al (2003). La gestión local del riesgo: nocionesy precisiones en torno al concepto y la práctica. Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en AméricaCentral(CEPREDENAC),PNUD.



Las medidas orientadas a la reducción del riesgo se determi-nan a partir de las condiciones de vulnerabilidad y las amena-zas identificadas. Esto deberá permitir que un proyecto pueda resistir esfuerzos adicionales generados por la ocurrencia de un fenómeno. Para ello, se deberán considerar los siguientes aspectos17:

(i) Identificar el nivel de incidencia que las medidas tienen en la solución del problema.

(ii) Verificar la interdependencia de las medidas y agrupar las que consideren complementarias.

(iii) Verificar la factibilidad técnica de su implementación.

Asimismo, en aquellos casos en que no es posible reducir el riesgo en el ámbito del proyecto, se debe valorar la posibilidad de cambiar la localización del proyecto.

Algunos ejemplos de medidas para la reducción del riesgo son: muros de contención, terrazas, canales, diques, cunetas, disi-padores de agua, drenajes transversales, reforestación, talleres de sensibilización, educación ambiental, fortalecimiento organi-zacional, transferencia de riesgos, elaboración de planes opera-tivos, cambio en tipo de fundaciones y cambio en las dimensio-nes de los elementos estructurales de la obra.

2.3.4 CoStoS dE LAS MEdIdAS

Los costos deben incluir el valor de la inversión para la imple-mentación de las medidas, así como el costo de su manteni-miento durante la fase de operación.

Una vez definidos los costos, estos deben incluirse como parte del flujo para realizar la evaluación económico – social.

2.4 ANÁLISIS AMbIENtAL18

En el proceso de análisis o de evaluación de impacto ambiental, las instituciones deben identificar los impactos que el proyecto podría generar en el ambiente, así como las medidas de inter-vención que dichos impactos requerirían y sus costos, los cuales deben ser llevados a las evaluaciones del proyecto. Esto permi-te minimizar errores de estimación de costos, escoger las alter-nativas que más se adecuan al medio ambiente para asegurar la armonización del proyecto con la protección de los recursos naturales.

En el proceso de análisis o de evaluación de impacto ambiental las instituciones deben identificar los impactos que el proyecto podría generar en el ambiente, así como las medidas de inter-vención que dichos impactos requerirían y sus costos, los cuales 17 Adaptado del documento: “Análisis y gestión del riesgo en la

inversiónpública”delaSecretaríadePlanificaciónyProgramacióndelaPresidenciadeGuatemala,2011.

18 Tomado de laGuíaMetodológicaGeneral para la identificación,formulación y evaluación de proyectos de inversión pública. Costa Rica.

deben ser llevados a las evaluaciones del proyecto. Esto permi-te minimizar errores de estimación de costos, escoger las alter-nativas que más se adecuan almadio ambiente para asegurar la armonización del proyecto con la protección de los recursos naturales.

La metodología que se debe utilizar para identificar y valorar los impactos corresponde a la indicada en el Decreto Ejecutivo N°32966MINAE, Anexo 2 “Instructivo para la Valoración de Im-pactos Ambientales”, donde se establece la elaboración de la Matriz de Importancia de Impacto Ambiental (MIIA) que corres-ponde a un resumen claro de los efectos del proyecto y su sig-nificancia. La metodología puede aplicarse a cualquiera de las etapas de la fase de pre inversión, la diferencia en el producto que se obtiene radica en el tipo, fuente y calidad de la informa-ción que se utiliza para analizar los impactos del proyecto y el tiempo dedicado a realizar el estudio.

La viabilidad ambiental potencial (VAP) del proyecto en la pre inversión, es otorgada por SETENA y los estudios deben con-tener la siguiente información, si el proyecto se encuentra en etapa de perfil:

- Categorizar el proyecto de acuerdo con su Impacto Ambiental Potencial (IAP) y,

- En caso de que el proyecto requiera únicamente el perfil para su ejecución deberá presentar la viabilidad ambiental aprobada por SETENA.

La generalidad de los proyectos del sector educativo, debieran formularse a nivel de perfil.

2.4.1 IdENtIFICACIÓN Y VALoRACIÓN dE IMPACtoS AMbIENtALES

El impacto ambiental se puede definir como el efecto que una actividad, proyecto o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes. Sus efectos pueden ser de tipo positivo o negativo, directo o indirec-to, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evalua-do en un proceso ex – ante, de forma tal que puedan conside-rarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.19

La identificación y valoración de los impactos ambientales se deben realizar de acuerdo con la metodología que se especifica en el Decreto EjecutivoN°32966-MINAE, Anexo 2; en la cuales identifican las actividades potencialmente impactantes en los factores ambientales potencialmente impactados, para el perío-do de construcción, la fase de operación y la fase de cierre al final de su vida útil (abandono), cuando las circunstancias así lo requieran.

19 Decreto Ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC.


Los impactos se valoran de acuerdo con su importancia, la cual considera los siguientes elementos: naturaleza (impacto bene-ficioso perjudicial), extensión (área de influencia), persistencia (permanencia del efecto), sinergia (potenciación de la manifes-tación), efecto, recuperabilidad, intensidad, momento, reversibi-lidad, acumulación y periodicidad. Esta valoración permite cla-sificar los impactos en irrelevantes o compatibles, moderados, severos y críticos.

2.4.2 MEdIdAS CoRRECtoRAS Y CoMPENSAtoRIAS

Una vez valorados los impactos, se procede a determinar las medidas de intervención que se requerirá, de acuerdo con los lineamientos indicados en el Anexo 2 del Decreto Ejecutivo N°32966 MINAE; donde se señala:

Medidas protectoras que evitan la apariencia del efecto, modifi-cando los elementos definitorios de la actividad (tecnología, di-seño, traslado, tamaño, materias primas, entre otros).

Medidas correctoras de impactos recuperables, dirigidas a anu-lar, atenuar, corregir o modificar las acciones y efectos sobre: Procesos productivos (técnicos, entre otros); Condiciones de funcionamiento(filtros, insonorizaciones, normas de seguridad, entre otros); Factores del medio como agente transmisor (aus-piciar dispersión atmosférica, dilución, entre otros); Factores del medio como agente receptor (aumento de caudal, oxigenación de las aguas, entre otros); Otros parámetros (modificación del efecto hacia otro de menos magnitud o importancia).

Medidas compensatorias de impactos irrecuperables e inevita-bles, que no inciden en la aparición del efecto, ni lo anulan o atenúan, pero si pueden compensar de alguna manera, la al-teración del factor (licencia para contaminar, creación de zonas verdes, entre otras).

Si se obtienen varias medidas para reducir o eliminar el impacto ambiental, se debe elegirla alternativa que mejor se ajuste al medio, ya que en términos de eficiencia (generación de bene-ficios directos contra costos ambientales) asegura en parte la preservación de esa medida.

Adicionalmente, si las medidas no logran los efectos ambienta-les requeridos, es posible que se deban realizar algunos ajustes al proyecto que garanticen la sostenibilidad ambiental del mis-mo, es decir, modificar aspectos del estudio técnico (tamaño, localización o tecnología).

2.4.3 CoStoS dE LAS MEdIdAS CoRRECtoRAS Y CoMPENSAtoRIAS

La estimación del costo de las medidas de intervención que se llevarán a cabo, se realizan de acuerdo con las exigencias del medio. Esto implica que la inversión debe considerar todos los costos de las modificaciones y obras complementarias y en las etapas de operación y abandono todos aquellos costos relacio-nados con planes de monitoreo y obras adicionales en abando-no, si fueran necesarias. Estos costos deben ser incorporados en las evaluaciones financieras y económicas sociales, como parte de la responsabilidad ambiental y social que el Estado debe garantizar a los ciudadanos.

2.5 ANÁLISIS LEGAL

El objetivo del análisis legal es lograr que el proyecto se adecue alas normas legales vigentes, y que su estudio y programación incorpore todos los requerimientos de la legalidad vigente, para evitar futuros problemas legales que impidan cumplir con la rea-lización de las actividades.

Será examinar, estudiar y evaluar las exigencias existentes rela-cionadas con el proyecto, sean éstos requisitos legales (permi-sos, patentes, salud pública, laborales, municipales, ambienta-les, entre otros aspectos) o normas técnicas que se consideren pertinentes para el proyecto.

2.5.1 ASPECtoS Y NoRMAS LEGALES qUE INFLUYEN EN EL PRoYECto

Para el análisis legal y para que sea reflejado en la formulación de los proyectos del sector educativo, será necesario considerar los siguientes aspectos:

- Características del centro educativo en análisis- Nivel educativo impartido - Población Objetivo- Lugares de emplazamiento posibles.- Otros.

En función de estos factores, habrá que analizar las siguientes normas existentes para el sector, dependiendo del tipo de pro-yecto a formular:

- La Constitución Política. Capítulo dedicado a educación (VII La educación y la cultura).

- Ley Fundamental de Educación (N° 2160 Decretada por la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Esta ley señala aspectos de los fines de la educación costarricense, el sistema educativo con sus distintos niveles, la formación del personal docente, la



educación especial, la educación a la Comunidad, de los establecimientos privados de educación, del personal, de las Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo y de la extensión cultural.

- Reglamento General de Juntas Educativas y Juntas Administrativas (Decreto 31024-MEP).Incorpora aspectos como los temas administrativos de las mismas (nombramientos de sus miembros, presupuesto, adquisiciones de bienes, entre otros).

- Ley para el financiamiento y desarrollo de la educación técnica profesional. Ley N°7372.

- Ley para el Financiamiento y Desarrollo de Equipos de Apoyo para la Formación de Estudiantes con Discapacidad matriculados en III y IV ciclos de la Educación Regular y de los Servicios de III y IV ciclos de Educación Especial. Ley N° 8283.

- Procedimiento de contratación directa.- Procedimiento compra por medio de licitación pública.- Ley de contratación administrativa y su reglamento n°

7494.- Reglamento sobre el refrendo de las contrataciones de la

administración pública.- Reglamento para el reajuste de precios en los contratos

de obra pública de construcción y mantenimiento.- Resolución sobre montos presupuestarios promedios,

para la adquisición de bienes y servicios no personales de la administración pública.

2.6 ANÁLISIS AdMINIStRAtIVo

2.6.1. EStRUCtURA AdMINIStRAtIVA

La estructura administración del proyecto es de suma importan-cia al momento de definir el proyecto, su viabilidad administrati-va, su financiamiento y su operación.

Será fundamental tener claridad del tipo de centro educativo que será creado o que es foco del problema20. Conocer la estructura administrativa actual: cuerpo docente, técnico y administrativo, en número de personal, horas contratadas y el costo de sus re-muneraciones. Para la situación con proyecto, será necesario conocer la estructura que se requerirá para su operación. Estos requerimientos tienen que reflejar todas las exigencias norma-tivas.

20 Esimportanteconsiderarqueelsistemaeducativoseorganizaenescuelasycolegios.Lasescuelasposeen2ciclos:Primerciclo,elqueabarcadesdeelprimerhastaeltercergrado,yelSegundocicloquevadesdecuartohastasextogrado.Loscolegiossecomponende 2 ciclos: TercerCiclo (de séptimo a noveno grado) yCuartoCiclo (de décimo a undécimo grado en colegios académicos y décimo a duodécimo grado en colegios técnicos).A nivel de colegio existen3ramas:Técnica(industrial,comercial,agropecuariaydeservicios),ArtísticayAcadémica.

2.6.2 PLANEACIÓN Y PRoGRAMACIÓN dE LA EjECUCIÓN dEL PRoYECto

Es el proceso realizado por las personas que tienen bajo su res-ponsabilidad la ejecución del proyecto de inversión en infraes-tructura educativa o de encargar a ésta a terceros, para poder hacer posible que los recursos utilizados generen los resultados deseados. Las funciones básicas que caracterizan a este proce-so son: la planificación - programación, la organización, la direc-ción de la ejecución y el control de los proyectos desde su inicio hasta su terminación en un plazo determinado.

La Planificación: es el proceso sistémico que permite determi-nar las acciones concretas y las estrategias adecuadas que permitan de manera anticipada determinar o definir el rumbo o curso de acción que ha de seguirse para alcanzar una situa-ción deseada, haciendo un uso racional de los recursos. Dentro del subproceso de planificación hay que considerar la progra-mación, que realmente es la materialización cuantitativa de los productos alcanzados en la planificación.

La Organización: consiste en distribuir o dividir el trabajo que de-ben de realizar las diferentes unidades, o equipos de trabajo y la asignación de recursos humanos y materiales con la cantidad y calidad adecuada que permita alcanzar los objetivos de manera eficaz mediante el esfuerzo conjunto del trabajo humano.

La Dirección: Es una de las responsabilidades básicas que tie-nen los administradores de los proyectos para dirigir y orientar el trabajo de sus colaboradores o de quien se contrate para estos efectos, consiste en el uso de la autoridad concedida o adqui-rida para hacer que los colaboradores realicen las actividades asignadas.

El Control y seguimiento: es el proceso sistémico que permite a la administración o gerencia del proyecto a mantener en con-diciones estables la realización de las actividades del proyecto. Para ello es fundamental analizar los resultados y compararlos con parámetros previamente establecidos en la planificación y programación para determinar si existen desviaciones, y en el caso que las hubiese, definir medidas correctivas que permitan que el proyecto tenga una mayor probabilidad de alcanzar los objetivos planteados.


En cada una de las etapas del ciclo de vida de un proyecto, puede ser aplicado el proceso administrativo, sin embargo es en la etapa de ejecución donde este cobra mayor importancia. Esto se sustenta, en que la mayor cantidad de recursos que se desti-nan al proyecto se materializan en esta etapa. Por otro lado, en el proyecto hay un tiempo definido para alcanzar los objetivos y cualquier variante en los plazos, puede significar un mayor costo o menor calidad de lo realizado21.

Los principales objetos de la planificación y programación del proyecto, es poder tener el control de cuatro variables: Canti-dad, Calidad, Cronología (Tiempo) y el Costo del proyecto. Los instrumentos utilizados para la gestión de un proyectos, gene-ralmente, son: redes de actividades y cronogramas, presupues-tos y estados financieros, costos, desembolsos, indicadores de avance, control de la Cantidad, Calidad, Cronología (Tiempo) y el Costo del proyecto, y parámetros de calidad y especificacio-nes técnicas.

La preparación de la ejecución de un proyecto debiera contem-plar al menos, los siguientes aspectos: fijar parámetros de des-empeño, carta de navegación con al menos la especificación de la Cantidad, Calidad, Cronología (Tiempo) y el Costo del proyec-to, organización y programación.

En relación con la ejecución de los proyectos de esta naturaleza, su planificación y programación dependerá de los plazos que se definan de acuerdo a las características constructivas propias del emplazamiento (para la tipología de construcción, amplia-ción y/o reposición) y que deba ser materia a abordar por los proponentes privados que postulen a la ejecución de los proyec-tos, no obstante esto, la contraparte institucional deberá estar en condiciones de planificar y programar los aspectos básicos para poder realizar los encargos a terceros satisfactoriamente. Las actividades programadas definen el modo de producción, o sea, la forma en que se proveerá el bien o servicio identificado como producto. Las actividades se definen como las acciones que debe realizar la institución ejecutora para generar los pro-ductos a través de los cuales se lograrán los objetivos del pro-yecto. De esta manera, a cada producto corresponde una acción o un conjunto de acciones claramente relacionadas con él.

La calendarización o programación es una manera de acotar el tiempo de realización de cada actividad con el fin de ordenar racionalmente el uso de los recursos, definir mejor las respon-sabilidades, favorecer la entrega oportuna de los productos o servicios, facilitar el control operacional.

El proceso de planificación del proyecto debiera contemplar lo siguiente:

- Especificar equipo del Ministerio o Institución Rectora del Sector Educativo que estará a cargo del proyecto.

21 TomadodelaSeriedeManualesdeCEPAL,ManualN°7:SobreGestión y Control de Proyectos.

- Especificar contraparte del centro educativo, si corresponde, que estará a cargo del proyecto.

- Preparar el cronograma del proceso completo del proyecto de inversión, que contemple: tiempo para el estudio de pre inversión (elaborar el documento de acuerdo a esta Metodología), tiempo de preparar la licitación, llamado a licitación, contratación de las obras, ejecución de las obras, puesta en marcha del proyecto.

- Preparar cronograma del proceso de licitación del proyecto.

La programación de las actividades debiera contemplar:

- la definición de las actividades, - definir interdependencias, - elaborar la red de actividades, - determinar tiempos de las actividades (función de

recursos asignados), - calcular tiempos en la red, fechas más tempranas

(primeras fechas), fechas tardías (últimas fechas), - determinar ruta critica (son las actividades que no tienen

holgura, cualquier retraso o demora de una actividad crítica ocasiona ese mismo retraso en el proyecto), y la

- duración del proyecto (es la cadena de mayor duración).

Figura 5: Carta Gantt

Conceptos Inicio Duración (días)

Fin

Compra de terreno 10/02/2011 10 10/02/2011Desmonte 21/02/2011 19 21/02/2011Confección de plano 08/03/2011 22 08/03/2011Compra de materiales 01/04/2011 17 01/04/2011Contrucción 20/04/2011 124 20/04/2011Pintura 25/08/2011 5 25/08/2011Revisión 01/09/2011 14 01/09/2011Entrega 16/09/2011 1 16/09/2011Total de días asignados 212

Compra de terrenoDesmonteConfección de planoCompra de materialesContrucción PinturaRevisiónEntrega

25-a

go01

-sep

16-s

ep

01-a

br

20-a

br

10-fe

b21

-feb

08-m

ar



2.6.3 PLANEACIÓN dEL RECURSo HUMANo

Otro elemento necesario en la planificación y que además resulta de utilidad en la evaluación de la operación del proyecto es de-finir a partir de las actividades planteadas las responsabilidades radicadas en las distintas instituciones que participan y en los di-ferentes niveles jerárquicos.

Es importante programar los requerimientos de recursos huma-nos que serán necesarios para el proceso de inversión completo: para el estudio de pre inversión (elaborar el documento de acuer-do a esta metodología), preparación de la licitación, llamado a li-citación, contratación de las obras, ejecución de las obras, puesta en marcha del proyecto.

Figura 6: Matriz de Participación y Responsabilidades

Actividad/acción Área responsable

Horas Hombres

requeridas

Fechas estimadas

1. Estudio de pre inversión2. preparación de la licitación3. llamado a licita-ción4. contratación de las obras5. Contraparte en ejecución de las obras6. puesta en mar-cha del proyecto

2.6.4 VALoRACIÓN dE RIESGoS INStItUCIoNALES dEL PRoYECto (SEVRI)

El proyecto debe considerar lo relacionado con el Sistema Espe-cífico de Valoración del Riesgo Institucional (SEVRI) del sector educativo, según las Directrices Generales de la Contraloría Ge-neral de La República para el establecimiento y funcionamiento del SEVRI, publicado en la Gaceta 134 del 12 de julio de 2005. Se deben contemplar los siguientes aspectos:

- Identificación y valoración de los principales procesos del proyecto.

- Establecer los procedimientos para cada uno de los procesos identificados.

- Evaluar los procedimientos conforme al portafolio de riesgos.

- Definir la magnitud de riesgos y el orden de prioridad de atención de las actividades críticas del proyecto.

- Incorporar las alternativas de solución y el cálculo de los costos que conlleva la implementación de las actividades relacionadas con el SEVRI, lo cual debe considerarse en los costos, ingresos y beneficios.


CAPÍtULo III. EVALUACIÓN dEL PRoYECtoComo todo proyecto de inversión, los proyectos del sector edu-cativo generan beneficios e implican costos. En general, un pro-yecto será conveniente desde el punto de vista de la sociedad, si los beneficios que el proyecto va a generar son mayores que los costos en que se debe incurrir para realizarlo. Sin embargo, muchas veces es difícil identificar todos los beneficios que un proyecto generará y más difícil aún es la cuantificación y va-loración de dichos beneficios. Por último, y especialmente en el sector educativo, la valoración de los beneficios en términos monetarios es aún más complicada.

En la mayoría de los proyectos del sector educativo, la valo-ración de los beneficios suele ser de tal complejidad, que se adopta el enfoque de considerar que invertir en educación es socialmente rentable, y que es una necesidad que debe ser pro-vista por el Estado. Así, se procede a identificar y cuantificar los beneficios (cuando esto último es posible) y se asume que el valor asociado a dichos beneficios es mayor a los costos en que se deberá incurrir para alcanzarlos.

Tanto los costos como los beneficios estarán asociados a cada alternativa de proyecto. Así, para seleccionar la mejor alternati-va será necesario estudiar los costos y beneficios de cada una de ellas. Sin embargo, en el análisis, se asume que todas las alternativas de proyecto generan los mismos beneficios, o que estos son al menos muy similares, y para la selección de la me-jor alternativa, se elije aquella de menor costo.

3.1 EVALUACIÓN dE LoS CoStoS

Para cada una de las alternativas generadas partir del Árbol de Medio y Fines desarrollados en el capítulo 1 de esta Metodolo-gía, se tiene que determinar los costos que conlleva su ejecu-ción. Los ítems de costos asociados a cada alternativa van a depender de sus características y del tipo de proyecto, para las distintas tipologías de proyecto, los ítems de costos a considerar y su tratamiento serán similares, cualquiera sea la alternativa de proyecto analizada.

3.1.1 IdENtIFICACIÓN dE LoS CoStoS

Cuando se realice el análisis técnico y económico de cada alter-nativa, será necesario en primer lugar determinar los costos aso-ciados a cada una de ellas. Los costos asociados a cada alterna-tiva de proyecto de infraestructura educativa, pueden clasificarse en las siguientes categorías:

- Costos de inversión- Costos operativos y administrativos- Costos de mantenimiento

a) Costos de Inversión

Son costos de inversión aquellos que se dan desde el inicio de la ejecución del proyecto hasta que éste se encuentra listo para entrar en operación. Es decir, son costos de inversión todos aquellos en que se incurre desde que se toma la decisión de ejecutar un proyecto, hasta que éste queda en condiciones de prestar los servicios previstos.

Generalmente los costos de inversión incurridos en un proyecto de educación son:

- Ingeniería y Diseño- Terreno - Construcción, Ampliación, Reparación de edificio- Ornamentación y paisajismo- Señalización- Equipamiento y mobiliario - Vehículos

b) Costos operativos y administrativos

Los costos operativos y administrativos corresponden a todos aquellos costos en los que se debe incurrir para que el servicio educativo se entregue en forma regular y permanente. Sin embargo, es importante destacar que los costos que deben ser considerados para efectos de la evaluación, son los costos adicionales a los actuales (costos relevantes), que implique la implementación de cada alternativa. Su cuantificación se realiza, usualmente, para un período anual.

Los costos de operación en los proyectos de educación inclu-yen, generalmente, los siguientes ítems:

- Remuneraciones (Costos de Personal) adicionales a los actuales

- Insumos- Servicios públicos (electricidad, agua potable, teléfono,

internet, impuestos municipales)- Arriendos- Otros costos

c) Costos de mantenimiento

Corresponde a aquellos costos necesarios para mantener la in-fraestructura, equipamiento y vehículos en buen estado de con-servación, de tal manera que puedan operar el tiempo que fue previsto como su vida útil.

Dentro de los costos de mantención están:

- Mantención y reparación de infraestructura- Mantención y reparación de equipamiento- Mantención y reparación de mobiliario



- Costos de operación y mantención de vehículos

3.1.2 CUANtIFICACIÓN dE LoS CoStoS A PRECIoS PRIVAdoS


- Ingeniería y diseño: Corresponde al costo de los estu-dios de ingeniería de detalle y el diseño arquitectónico necesarios para construir la obra. El valor de estos es-tudios dependerá del dimensionamiento de la obra (m2 construidos).

- terrenos: Corresponde al costo del espacio físico requerido para ejecutar las obras. Para el dimensionamiento del terreno, se recomienda tener en cuenta la superficie que requiere la obra, los espacios abiertos, jardines, etc. en función del Programa Educativo del centro educativo.

La valoración del terreno deberá hacerse en los casos que éste sea comprado, sea propiedad de la institución, haya sido una donación o esté cedido en comodato. Ello, dado que siempre existirá la posibilidad de dedicar el terreno a otro uso (costo al-ternativo), por lo que su empleo para el centro implica un costo para la sociedad. Sin embargo, este costo debe considerarse sólo para efectos de la evaluación económica, y no incluirse en el presupuesto que se preparará para el financiamiento del proyecto, salvo en el caso que efectivamente sea necesario ad-quirir el terreno.

Cuando el terreno vaya a ser adquirido para el proyecto, deberá considerarse el costo total que dicha adquisición implica, inclu-yendo el valor a pagar por el terreno y todos los gastos que im-plique la transacción (gastos notariales, de transferencia, etc.). En el caso que el terreno esté disponible o vaya a ser donado o cedido en comodato, el valor que se le imputará corresponderá a su valor de mercado (valor en que podría ser vendido supo-niendo que no hubiera impedimento para ello).

También será necesario considerar todos los gastos necesarios para la preparación del terreno, tales como despeje, drenaje, ni-velación y cercado. Asimismo, si el terreno no tiene conexiones a las redes de servicios básicos (luz eléctrica, agua potable, al-cantarillado), se deberá incorporar el costo de estas conexiones, junto con el costo del estudio de factibilidad de conexión cuando corresponda.

Para estimar el precio de mercado de los terrenos es convenien-te analizar el precio de venta en la zona de terrenos de caracte-rísticas similares. Una fuente de información útil suelen ser los avisos de venta de terrenos publicados en la prensa. También

puede recurrirse a la asesoría de corredores de propiedades.

Además del costo de adquisición de los terrenos, debe consi-derarse en la evaluación del proyecto el valor residual de éstos. Este corresponde al valor en que se estima se podrían vender los terrenos al término de la vida útil del proyecto. Por lo general, los terrenos no pierden valor, sino que éste se incrementa con el paso de los años. Así, un supuesto conservador es que al término de la vida útil de la infraestructura, los terrenos podrán venderse en el mismo monto en que fueron adquiridos.

Cualquier costo que sea consecuencia de un impuesto (por ejemplo impuesto a la transferencia de bienes) se considerará para efecto del presupuesto del proyecto, pero no se incluirá para efecto de la evaluación.

- Construcción del edificio: El costo de construcción corresponde al valor de las edificaciones y otras obras físicas necesarias para materializar la alternativa de proyecto. Incluye los costos de materiales, transporte de materiales, mano de obra, supervisión, asesoría, y otros necesarios para la construcción de la obra física.

La valoración se debe hacer tomando en cuenta el costo por m2 de "construcción". Además, dentro de los costos de construc-ción, deberán incorporarse los costos de los diseños arquitectó-nicos y estudios de ingeniería, cuando corresponda.

Asimismo, se deberá considerar al final de la vida útil del proyec-to un valor residual de los edificios. Este corresponderá al valor en que se estime podrían venderse los inmuebles a construir, descontado el costo del terreno, pues ya fue considerado antes.

Por último, deben valorarse a sus respectivos precios de merca-do, cualquier aporte de trabajo y/o insumos para la construcción del proyecto.

- Equipamiento y mobiliario: Corresponde al valor de los bienes muebles y otros elementos necesarios para que el proyecto quede funcionando. Por ejemplo: sillas, mesas escolares, escritorios, pizarrones, etc. El costo del equipamiento debe incluir el costo de instalación, cuando corresponda.

El equipamiento se valorará a su precio de mercado con los im-puestos correspondientes incluidos, para efecto del presupuesto del proyecto.

Un costo que no debe olvidarse es el de reposición del equipa-miento. En efecto, la vida útil del equipamiento y mobiliario suele ser menor que la vida útil de la infraestructura. En consecuencia,


durante el período comprendido en el horizonte de evaluación, será necesario reponer cada cierto tiempo parte del equipamien-to. Dado que la vida útil de estos bienes es diferente según su tipo, será necesario estimar para cada categoría cuando será necesario proceder a su reposición. Este costo debe quedar re-gistrado en el flujo de caja del proyecto en el año en que se estima se producirá.

Por último, algunos equipos pueden tener un valor residual al término de su vida útil, el cual deberá ser considerado como un ingreso en el año en que se efectúe la reposición.

- ornamentación y paisajismo, señalización: Son los costos correspondientes a la ornamentación, parques, jardines que forman parte del proyecto de infraestructura, junto con la señalización necesaria tanto la que es exigida por las normas vigentes como aquellas necesarias para el buen funcionamiento del edificio.

Deben valorarse a sus respectivos precios de mercado con los impuestos correspondientes incluidos. Estos se consideran para efecto el presupuesto del proyecto.

- Vehículos: son los costos correspondientes a la adquisición de vehículos, cuando el proyecto lo considere necesario.

Deben valorarse a sus respectivos precios de mercado con los impuestos correspondientes incluidos. Estos se consideran para efecto el presupuesto del proyecto.


- Remuneraciones (Costos de Personal): Corresponde al costo de los recursos humanos necesarios para que el servicio educativo sea entregado. En este ítem se registran los costos por salario de los docentes, administrativos y auxiliares; incluidos los costos por seguridad social, gratificaciones y otros.

Se debe detallar los requerimientos totales del personal adicio-nal que se requiere con el proyecto, especificando si correspon-de a profesionales, técnicos, secretarias, asistentes u otros.

Para efectos de la identificación de los costos asociados a este ítem, se deberá considerar todo el personal que involucre des-embolsos adicionales a los actuales para la entidad que operará el proyecto. Es decir, no debe considerarse el costo de personal existente que seguirá en funciones independientemente de la ejecución del proyecto. En el caso de personal voluntario, y sólo para efecto de la evaluación del proyecto, deberá estimarse el costo que significaría la contratación de personal que desempe-ñara la misma labor de los voluntarios.

- Insumos: Corresponde al valor de los elementos indispensables que permiten el buen funcionamiento del establecimiento educativo. Entre ellos se encuentran materiales de aseo, vestuario, combustibles, material de oficina, materiales de apoyo, etc.

Tal como en las categorías previas, sólo debe considerase el costo adicional atribuible a la implementación de la alternativa de proyecto. En aquellos casos en que la alternativa de proyecto implique remplazar algunos insumos actuales por otros nuevos, sólo deberá considerarse el costo neto incremental. Es decir, se calcula el costo de los nuevos insumos y se descuenta el costo de aquellos que son remplazados.

- Servicios públicos (electricidad, agua potable, teléfono, internet, impuestos municipales): Corresponde al costo de los servicios necesarios para que funcione el centro educativo. Estos servicios incluyen, por ejemplo: agua, luz eléctrica y, en algunos casos, combustible para calefacción. Es importante tener presente que, al igual que en el caso anterior, sólo deben considerarse los costos adicionales que implique la realización del proyecto.

Tanto en el caso de los servicios básicos como en el caso de la mantención, los costos relevantes son aquellos costos adiciona-les con respecto a la situación sin proyecto.

- Arriendos: Corresponde al pago de renta por edifica-ciones, terrenos, vehículos y/o equipos que se requieran para la operación del proyecto. Debe considerarse el cos-to total de arriendo, incluyendo comisiones, pero exclu-yendo cualquier impuesto para efecto de la evaluación. Si es necesario el pago de una garantía, considerarla como un costo al momento de efectuar el pago y como un ingre-so cuando se estime ésta será recuperada.

Para la estimación de estos costos, es conveniente basarse en el costo incurrido por el mismo concepto en proyectos similares recientes o en cotizaciones solicitadas a posibles proveedores. El canon de arriendo también puede estimarse como un porcen-taje del valor del objeto arrendado.

- otros costos de operación: Dentro de este ítem se pueden detallar todos los otros costos de operación necesarios para el funcionamiento del centro educativo. Algunos de ellos son: comunicaciones, impresos y publicaciones, seguros, etc. Sólo se consideran los costos adicionales debidos a la ejecución del proyecto, libres de impuestos para efecto de la evaluación.




- Mantenimiento: Corresponde al gasto requerido para mantener la capacidad de generación de beneficios de los bienes muebles o inmuebles, evitando su deterioro o falla prematura. Es decir, corresponde a gastos tales como pintura y reparaciones menores de los edificios, servicio de mantención periódica de vehículos y equipos, reparaciones y pintura de muebles, etc.

Generalmente, este valor se estima como un porcentaje del va-lor de los bienes sujetos a mantención (entre un 2% o 3% anual aproximadamente, dependiendo del tipo de bien, del uso que se le dé y de la mantención que requiera).

Para realizar esta tarea (descrita en este punto), es conveniente buscar y analizar proyectos similares que hayan sido implemen-tados en los últimos años. Si no hay experiencia en el sector educativo, pueden buscarse proyectos similares de otros sec-tores.

En esta etapa basta con preparar una lista de todos los ítems de costo que se piensa puede presentarse, clasificarlos en las ca-tegorías antes señaladas (inversión, operación, mantención) y describir la periodicidad con que se estima que se presentarán.

3.1.3 tASA SoCIAL dE dESCUENto

La TSD es el costo de oportunidad en que incurre la sociedad cuando el sector público extrae recursos de la economía para financiar los proyectos, es decir, el costo de oportunidad de utili-zar esos recursos en otra inversión que pudiera generar un ren-dimiento más alto que la inversión propuesta en el proyecto. Se utiliza para convertir en valores actuales los beneficios y los cos-tos sociales futuros de un proyecto de inversión pública. Para realizar el análisis de costos del proyecto, se requiere utilizar la TSD para descontar los flujos de costos.

En la evaluación de proyectos públicos se utiliza la TSD para ponderar los costos y beneficios generados por un proyecto pú-blico en un horizonte de tiempo dado, con el propósito de reflejar la rentabilidad social del proyecto como inversión. En el análisis de proyectos públicos se utiliza una tasa de descuento constan-te y positiva, que en el caso de Costa Rica se ha fijado en 12%, como parte de la experiencia establecida con los organismos fi-nancieros internacionales. Sin embargo, la forma de determinar dicha tasa no es única, pues no hay un amplio consenso entre los economistas acerca de la mejor forma de determinarla.

3.1.4 VALoRACIÓN dE CoStoS

Independientemente del tipo de proyecto o alternativa de que se trate, se debe seguir procedimientos análogos. El método a seguir contempla los siguientes pasos:

a) Identificación de los ítems de costos requeridos para la in-versión, operación y mantenimiento.

b) Valoración de los costos a precio de mercadoc) Valoración de los costos a precios sombra o socialesd) Cálculo del costo total anual de cada íteme) Preparación del flujo de costos

a) Identificación de los ítems de costos

El primer paso para estimar el costo de una alternativa de pro-yecto, consiste en identificar todos los ítems de costos que se requerirán para la inversión, operación y mantenimiento. Es im-portante tener presente que deben identificarse todos los ítems, independientemente de si a priori se piensa que algunos de ellos no significarán desembolso para la entidad que ejecuta y/o ope-ra el proyecto.

Para realizar esta tarea, es conveniente buscar y analizar pro-yectos similares que hayan sido implementados en los últimos años. Si no hay experiencia en el sector educativo, pueden bus-carse proyectos similares de otros sectores.

En esta etapa basta con preparar una lista de todos los ítems de costo que se piensa puede presentarse, clasificarlos en las categorías antes señaladas (inversión, operación, mantención) y describir la periodicidad con que se estima que se presentarán.

b) Cuantificación de los costos

El siguiente paso consiste en determinar qué cantidad se re-querirá de cada uno de los ítems identificados. Para los ítem de costos de operación, mantención, indicar los requerimientos anuales.

Para la estimación de los costos de construcción se recomienda tomar como base los estándares exigidos por la autoridad del sector. Basándose en ellos, se podrá conocer la superficie total que se requiere para atender el déficit identificado. Además, en esta etapa es conveniente utilizar como referencia proyectos si-milares que hayan sido desarrollados recientemente, sean o no del sector educativo. Asimismo, es recomendable recurrir a la opinión de expertos, al menos como validación de las estimacio-nes que se hayan efectuado.

c) Estimación del precio

El siguiente paso consiste en asignarle un valor a cada uno de los ítems que se requerirán para la materialización de la alter-nativa de proyecto. Al realizar esta tarea, es importante tener presente los aspectos que se detallan a continuación:


§ deben valorarse todos los insumos: Como ya han sido indicado anteriormente, aún cuando algunos insumos del proyecto sean de propiedad de la entidad que lo llevará a cabo, o si éstos son donados o prestados sin costo, igual deben ser valorados.

§ deben detallarse por separado los impuestos22

§ todos los precios deben estar en moneda de la misma fecha. Debido a que el valor del dinero varía en el tiempo será necesario que los precios estén expresados en moneda de una misma fecha.

§ Corregir a precios sociales, cuando corresponda: Al descontar los impuestos del precio de los insumos, lo que se persigue es considerar, para efecto de la evaluación del proyecto, el costo real para la sociedad. Sin embargo, en muchos casos no es ésta la única corrección que es necesario efectuar. Otras distorsiones de los mercados, distintas de los impuestos, hacen necesario ajustar el precio privado de los insumos por un factor de corrección, a fin de obtener su costo real para la sociedad. Estos factores de corrección se conocen como precios sociales, siendo los de uso más común el precio social de la mano de obra y el precio social de la divisa.

3.1.5 FLUjoS dE CoStoS Y FLUjo dE bENEFICIoS NEtoS

Una vez identificados y cuantificados los costos, se procede a construir el flujo privado con todos los valores a precio de merca-do con impuestos incluidos. Deben desglosarse por año y regis-trarse en forma monetaria.

Una vez valorados los costos del proyecto en el caso de los proyectos sector educativo, deberá calcularse el flujo de beneficios netos, para cada periodo del horizonte de evaluación del proyecto. Este último queda definido principalmente por la vida útil de la inversión, no debiendo ser superior a 30 años. En aquellos proyectos donde la vida útil de la inversión se estima superior al horizonte de evaluación, deberá considerarse un valor residual. Este último es el valor estimado que tendrá la inversión en el último año del horizonte de evaluación; puede obtenerse a partir de referencias del mercado, o descontando la depreciación acumulada.

22 Para la sociedad, los impuestos asociados a los insumos delproyecto no son un costo. En efecto, aún cuando deben serpagados al realizar el proyecto o durante su operación, sonutilizados en otras obras. Es decir, se supone que los recursossubstraídosalproyectovíaimpuestossonutilizadosporelEstado(ya sea a nacional, regional o por las comunidades) en otrosproyectosdesimilarrentabilidad.Así,losimpuestossobreinsumosde un proyecto son para la sociedad el equivalente a sacar plata de un bolsillo para ponerla en otro.

3.1.6 CÁLCULo dE INdICAdoRES (VAC, CAE)

El Presupuesto del proyecto, corresponde a la solicitud de fi-nanciamiento del proyecto. Deberá incorporar todos los ítems de costos del proyecto a precio de mercado, incluirá todos los impuestos, pero excluirá aquellos insumos que son donados o facilitados gratuitamente al proyecto, tales como terreno dona-do, equipamiento donado, etc.

En la confección del presupuesto, se deberá indicar la fecha de la moneda en que están reflejados los valores.

3.2 EVALUACIÓN ECoNÓMICA SoCIAL

Al evaluar proyectos de inversión en Educación se analiza, en general, idénticos aspectos que al evaluar cualquier iniciativa de inversión; sólo que por las características particulares de este tipo de proyectos, la cuantificación monetaria de los beneficios atribuibles a su ejecución es compleja. La dificultad reside en cómo cuantificar los efectos de ejecutar el proyecto, al incre-mentar con ello los años de escolaridad de sus beneficiarios, y aún cuando existan tales antecedentes, subsiste el problema de su valoración monetaria.

La valoración de los beneficios producidos por la ejecución de un proyecto de Educación, se ha enfocado tradicionalmente hacia los beneficios directos, es decir, a la estimación de los cambios en la productividad de sus beneficiarios, medida por el mayor ingreso futuro que se obtendría al ejecutar el proyecto.

Para la cuantificación monetaria de los beneficios producidos por la realización de un proyecto de educación se requiere disponer de información respecto al perfil de ingresos futuros provenientes del trabajo, asociados a la permanencia de un in-dividuo en el sistema educativo. Se requiere entonces de una matriz actualizada de ingresos provenientes del trabajo, asocia-dos a un determinado número de años de permanencia en el sistema educativo.

3.2.1 PRECIoS SoMbRA Y VALoRACIÓN dE CoStoS ECoNÓMICo SoCIALES

Tal como se señaló en el punto N° 7, la valoración de los costos de inversión, operativos y administrativos y los de mantención, se realiza principalmente a través de los precios de mercado. Sin embargo, dado que se está realizando una evaluación so-cial, es necesario realizar ajustes para reflejar el verdadero cos-to para la sociedad de utilizar recursos en el proyecto.

Los precios sociales son valores que reflejan el verdadero costo para la sociedad de las unidades adicionales de recursos utili-zados en la ejecución y operación de un proyecto de inversión. Hay algunos recursos que son utilizados en la mayoría de los



proyectos. Por esta razón, se ha estandarizado su precio social, de tal manera de uniformar su aplicación.

Estos precios son:

- Precio Social Mano de Obra- Precio Social de la Divisa- Tasa Social de Descuento- Valor Social del Tiempo

En términos generales el precio Social de la Mano de Obra: co-rresponde al costo alternativo de utilizar mano de obra en un determinado proyecto. La existencia de desempleo, salario mínimo, cotizaciones previsionales e impuestos, provocan di-ferencias entre precio privado y social dela mano de obra. El precio social de la mano de obra se calcula para cada categoría: Calificada, Semi calificada y No calificada.

Precio Social de la divisa: Es el costo alternativo para el país, cuando un proyecto utiliza divisas. El precio social de la divisa surge por la existencia de aranceles a las importaciones. Si un proyecto quiere usar divisas, éstas pueden provenir de dos fuen-tes: disminución de las importaciones (tiene un costo social por disminución del consumo de bienes importados) o por aumento de las exportaciones (el costo social es la utilización de recursos productivos para producir los bienes exportados).

Mientras más altos los impuestos aplicados a las importaciones y exportaciones, mayor será el precio social de la divisa.

tasa Social de descuento: con esta tasa, se intenta determi-nar cuál es el costo alternativo de que el proyecto use fondos para invertir. Los fondos pueden provenir de tres fuentes: Ahorro privado interno (tiene el costo de disminuir el consumo actual, reflejado por la tasa de interés interna), disminución de fondos para otras inversiones (tiene el costo de sacrificar producción que habría sido posible con la inversión desplazada, dado por la productividad marginal del capital), Préstamos externos (tiene el costo del interés que se deberá cancelar por los créditos, dado por la tasa de interés internacional).

Valor Social del tiempo de Viaje: El Valor Social del Tiempo intenta determinar cuánto están dispuestos a pagar los viajeros por ahorrarse una hora de viaje. El costo alternativo de gastar tiempo viajando es el tiempo de trabajo y el tiempo de ocio (no trabajo).

Ítems de costos dónde utilizar los ajustes precios sociales:

Costos Ajuste Equipamiento, mobiliario e in-sumos nacionales

Descontar impuestos.

Equipamiento, mobiliario e in-sumos internacionales

Descontar impuestos, aran-cel, aplicar el factor de correc-ción de la divisa.

Sueldos y salarios Aplicar el factor de correc-ción de la mano de obra, para cada nivel de calificación.

Asimismo, se deben cuantificar y valorar los siguientes costos a precios sociales:


- Ingeniería y diseño: Corresponde al costo de los estudios de ingeniería de detalle y el diseño arquitectónico necesarios para construir la obra. El valor de estos estudios dependerá del dimensionamiento de la obra (m2 construidos). En el flujo de fondos sociales, estos valores se deberán considerar sin impuestos.

- terrenos: La valoración del terreno deberá hacerse en los casos que éste sea comprado, sea propiedad de la institución, haya sido una donación o esté cedido en comodato. Ello, dado que siempre existirá la posibilidad de dedicar el terreno a otro uso (costo alternativo), por lo que su empleo para el centro implica un costo para la sociedad. Este costo se considera para efectos de la evaluación económica.

Cualquier costo que sea consecuencia de un impuesto (por ejemplo impuesto a la transferencia de bienes) no se considera-rá para efecto de la evaluación social.

- Construcción del edificio: La valoración se debe hacer tomando en cuenta el costo por m2 de "construcción" sin impuestos.

- Equipamiento y mobiliario: El equipamiento se valorará a su precio de mercado pero se descontarán los impuestos para la evaluación del proyecto. Los equipos que sean donados también se valoran a precio de mercado (sin impuestos) para la evaluación. Si existiera algún tipo de equipamiento importado, se deberá además de descontar todos los impuestos, corregir el factor de corrección de la divisa, en este caso se multiplica el monto de este equipamiento por el factor de corrección.


- ornamentación y paisajismo, señalización: Deben valorarse a sus respectivos precios de mercado sin considerar los impuestos correspondientes.

- Vehículos: son los costos correspondientes a la adquisición de vehículos, cuando el proyecto lo considere necesario.Deben valorarse a sus respectivos precios de mercado sin los impuestos correspondientes.


- Remuneraciones (Costos de Personal):Los costos por salario de los docentes, administrativos y auxiliares; incluidos los costos por seguridad social, gratificaciones y otros, deberán ser corregidos por los factores de corrección de la mano de obra según corresponda, mano de obra calificada (salarios de los docentes), semi calificada (personal administrativo) y no calificada (personal auxiliar).

- Insumos: El costo de los insumos, en el caso que sean importados, se le deberá descontar impuestos y arancel, y aplicar el factor de corrección de la divisa.

- Servicios públicos: los costos se valoran sin impuestos. - Arriendos: los costos se valoran sin impuestos.


- Mantenimiento: los costos se valoran sin impuestos.

3.2.2 FLUjo ECoNÓMICo SoCIAL (INVERSIÓN Y oPERACIÓN)

Para la construcción del flujo social, será necesario primero construir el flujo privado con todos los valores a precio de mer-cado con impuestos incluidos. Para construir el flujo social, se descuentan los impuestos y se corrige a precios sociales para construir el flujo a precios sociales.

La evaluación de proyectos utiliza tasas de interés reales y por tanto flujos reales (sin inflación), de esta forma se evita trabajar con inflaciones que normalmente tendrían que ser estimadas a futuro con el consiguiente problema de incer-tidumbre.

Los factores de corrección, para Costa Rica, son los siguientes:

Cuadro 2: Factores de corrección para la evaluación social23

Conceptos Factor de Ajuste ICEDivisas 1Mano de obra no calificada 0.75Mano de obra calificada 0.83Equipos 0.83Tasa social de descuento 12%Otros 0.95

3.2.3 CÁLCULo dE bENEFICIoS CUANtItAtIVoS o IdENtIFICACIÓN dE bENEFICIo CUALItAtIVo

Aun cuando se ha señalado la dificultad de cuantificar y valo-rar los beneficios en los proyectos de infraestructura educativa, igualmente es importante identificarlos e idealmente cuantificar-los en cada una de las alternativas analizadas.

En términos generales, los beneficios que genera un proyecto dependerán de la naturaleza de éste; entre ellos pueden estar:

- Aumento del consumo de un bien o servicio: este beneficio se presenta cuando el proyecto aumenta la oferta disponible. En este podría darse por el aumento de cupos disponibles en una zona, por la creación del servicio si no existe.

- Ahorro de costos: se produce cuando el proyecto permite una disminución en los costos (ya sea de operación, de mantención, entre otros) con respecto a la situación sin proyecto.

- Revalorización de bienes: se produce cuando el proyecto permite aumentar el valor patrimonial de algún bien, ya sea por intervención directa o por los efectos provocados en el entorno inmediato.

- Reducción de Riesgos: cuando el proyecto aumenta los niveles de seguridad de un determinado servicio.

- Mejoras en el medio ambiente: intervenciones que permiten recuperar espacios y recursos naturales.

- Cumplimiento de los objetivos trazados para la educativa en los distintos niveles de planificación.

3.2.4 ANÁLISIS CoSto EFICIENCIA

Una vez valorados los costos del proyecto en el caso de los proyectos sector educativo, deberá calcularse el flujo de beneficios netos, para cada periodo del horizonte de evaluación

23 Informe Precios sombras en Costa Rica. Instituto Costarricense de Electricidad.CentroNacional dePlanificaciónEléctrica. ProcesoExpansión Integrada. Junio 1999.



del proyecto. Este último queda definido principalmente por la vida útil de la inversión, no debiendo ser superior a 30 años. En aquellos proyectos donde la vida útil de la inversión se estima superior al horizonte de evaluación, deberá considerarse un valor residual. Este último es el valor estimado que tendrá la inversión en el último año del horizonte de evaluación; puede obtenerse a partir de referencias del mercado, o descontando la depreciación acumulada.

3.2.5 FLUjo ECoNÓMICo SoCIAL Y CÁLCULo dE INdICAdoRES (tIRE, VANE)

La difícil cuantificación de los beneficios de un proyecto de in-fraestructura educativa, hace aconsejable utilizar el criterio de Costo - Eficiencia para tomar decisiones en materia de inver-sión. El análisis de Costo - Eficiencia requiere el previo estable-cimiento de las metas y objetivos concretos que se esperan del proceso educativo. Para este caso particular, la utilización de este criterio de decisión, se encuentra avalado por las políticas sociales que determinan que, asignar recursos a la inversión en infraestructura educativo, es conveniente y rentable socialmen-te, por cuanto incrementa el stock de capital humano de la eco-nomía.

En este punto se presentan los criterios generales de evaluación de proyectos, dentro de los cuales está el CAE, que es el que se aplica en esta metodología. De ser necesario para algún proyec-to en particular, se incluyen otros indicadores.

a) Métodos costo-eficiencia

Como ya se mencionó, en aquellos casos en que no es posible expresar los beneficios de un proyecto en términos monetarios (como generalmente ocurre en los proyectos de educación), o bien el esfuerzo de hacerlo es demasiado grande como para justificarse, se aplican los métodos costo-eficiencia. El objetivo de éstos es determinar qué alternativa de proyecto logra los ob-jetivos deseados al mínimo costo (es decir, más eficientemente).

- Costo mínimo (Valor actual de los costos, VAC)

El método de costo mínimo se aplica para comparar alternativas de proyecto que generan idénticos beneficios. Si los beneficios son iguales, las alternativas se diferenciarán sólo en sus costos, por lo que podremos elegir la que nos permite alcanzar el objetivo deseado con el menor gasto de recursos. Sin embargo, dado que los costos de las distintas alternativas pueden ocurrir en distintos momentos del tiempo, la comparación debe realizarse en valor actual. Para ello se aplica la siguiente fórmula, análoga al cálculo del VAN pero considerando exclusivamente los costos del proyecto:

VAC = Ci

(1+ r)ii=0

i=n

Donde:

VAC = Valor actual de los costosCi=Costos del proyecto en el año ir= Tasa de descuento

El criterio de decisión al utilizar el VAC es el siguiente: la alterna-tiva de solución evaluada que presente el menor valor actual de costos, es la más conveniente desde el punto de vista técnico económico.

- Costo por unidad de beneficio

El método de costo mínimo es aplicable sólo en aquellos casos en que los beneficios de las distintas alternativas de proyecto son iguales. Sin embargo, suele ocurrir que distintas alternativas de proyecto generan beneficios desiguales. Cuando es éste el caso, pero las alternativas difieren básicamente en el "volumen de beneficio" que generan (medido éste a través de una varia-ble "proxi" de los beneficios), es posible utilizar como criterio de selección de alternativas el costo por beneficiario, o en términos más genéricos, el costo por "unidad de beneficio" producida. Para ello, se calculará para cada alternativa el VAC y se dividirá por el "volumen de beneficios" a producir, medidos a través de una variable "proxi" de éstos, por lo general el número de bene-ficiarios. Es decir:

C / B = VACN ºBenef .

=

Ci

(1+ r)ii=0

i=n

Numero de beneficiariosDonde:

C/B = Costo por beneficiario

El criterio de decisión al utilizar el C/B es el siguiente: la alterna-tiva de solución evaluada que presente el menor valor de costo por unidad de beneficio, es la más conveniente desde el punto de vista técnico económico.

- Costo anual equivalente

Otra forma de comparar alternativas que generan idénticos beneficios es mediante el método del costo anual equivalente. Éste consiste en expresar todos los costos del proyecto en términos de una cuota anual, cuyo valor actualizado es igual al VAC de los costos del proyecto. Para su cálculo se aplica la siguiente fórmula:

CAE =VAC FR

Donde:

CAE = costo anual equivalenteVAC = valor actual de los costos del proyectoFRC = factor de recuperación del capital, el cual se define como:

FRC = r (1+ r)n

(1+ r)n 1

Donde: r = tasa de descuenton = número de años

El criterio de decisión al utilizar el CAE es el siguiente: la alter-nativa de solución evaluada que presente el menor valor actual de costos, es la más conveniente desde el punto de vista técnico económico.

- Análisis de sensibilidad

La evaluación de un proyecto a nivel de perfil tiene asociado un alto nivel de incertidumbre respecto a la efectiva materiali-zación de los costos y beneficios estimados. Por lo general, los costos se han estimado con base en el costo de proyectos si-milares realizados recientemente (debidamente actualizados), o consultando con expertos en el tema. Asimismo, los beneficios esperados del proyecto, ya sean expresados en términos mone-tarios o a través de variables "proxy", se basan en estimaciones efectuadas por quien preparó el proyecto y son, por lo general, optimistas.

Así pues, difícilmente los costos y beneficios reales del proyecto coincidirán exactamente con las estimaciones efectuadas du-rante la evaluación. Existe, por lo tanto, incertidumbre respecto a los reales resultados del proyecto.

El análisis de sensibilidad consiste en estudiar como varían los indicadores del proyecto al cambiar parámetros de los cuales éstos dependen. En este caso, es recomendable que el análisis de sensibilidad se efectúe sobre las variables básicas que dan origen a los costos esperados del proyecto. Así, es posible de-terminar para cuáles de estas variables se producen variaciones más importantes en los resultados del proyecto al variar ellas en rangos estimados como probables.

Se puede efectuar análisis de sensibilidad del CAE o del CAE/ Unidad de Beneficio. También es posible estudiar dentro de qué rango de variación de las variables que condicionan los resulta-dos del proyecto la solución adoptada continúa siendo la mejor. En resumen, todo buen perfil debe incluir un detallado análisis de sensibilidad, especialmente considerando el grado de incer-tidumbre asociado a las estimaciones que se efectúan a nivel de perfil.



bIbLIoGRAFIA

BANCO DE PROYECTOS DE INVERSION NACIONAL - ILPES (1992): “Manual metodológico para la identificación, preparación de proyectos de infraestructura educativo”. (Santa Fé de Bogo-tá, Colombia).

BANCO DE PROYECTOS DE INVERSION NACIONAL - ILPES (1992): “Manual metodológico para proyectos de infraestructura de establecimientos del sector salud del primer nivel”. (Santa Fé de Bogotá, Colombia).

CEPAL - UNESCO (1992): “Educación y Conocimiento: Eje de la transformación productiva con equidad”. (Santiago, Chile).

COHEN, E. y FRANCO R. (1988): “Evaluación de proyectos so-ciales”. (Buenos Aires, Argentina).

FONTAINE, E. (1992): “Evaluación Social de Proyectos, 8º Re-visión de Ediciones” Universidad Católica de Chile. (San-tiago, Chile).

GUTIERREZ, HECTOR. (1993): “Fundamentos metodológi-cos, conceptuales y operativos del enfoque costo-eficiencia y necesidades básicas en la evaluación social de los proyectos sociales”. Preparado para ILPES. Departamento de Economía, Universidad de Chile. (Santiago, Chile).

HARBERGER, ARNOLD. (1984) “Basic needs vs. distributional weights in social cost-benefit analysis”, Economic Development and Cultural Change Vol. 32, Nº 3, Abril 1984.

ILPES (1993): “Bases metodológicas para la programación y ad-ministración eficiente de la inversión pública”.

ILPES (1995): “Guía para la identificación y formulación de pro-yectos de educación”.

SANIN, HECTOR (1992): “Guía metodológica para la formula-ción y evaluación de proyectos”. (Caracas, Venezuela).

Guía Metodológica General para la identificación, formulación y evaluación de proyectos de inversión pública. Costa Rica.

Política Educativa Hacia el Siglo XXI. Consejo Superior de Edu-cación. San José. Costa Rica.

Metodología de Evaluación de Impacto. División de Control de Gestión. DIPRES. Ministerio de Hacienda. Santiago, Diciembre de 2004.

Informe Precios sombras en Costa Rica. Instituto Costarricense de Electricidad. Centro Nacional de Planificación Eléctrica. Pro-ceso Expansión Integrada. Junio 1999

La Constitución Política. Capítulo dedicado a educación (VII La educación y la cultura).Ley Fundamental de Educación (N° 2160 Decretada por la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Esta ley señala aspectos de los fines de la educación costarricense, el sistema educativo con sus distintos niveles, la formación del personal docente, la educación especial, la educación a la Co-munidad, de los establecimientos privados de educación, del personal, de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas y de la extensión cultural.

Reglamento General de Juntas Educativas y Juntas Administra-tivas (Decreto 31024-MEP).Incorpora aspectos como los temas administrativos de las mismas (nombramientos de sus miem-bros, presupuesto, adquisiciones de bienes, entre otros).Ley para el financiamiento y desarrollo de la educación técnica profesional. Ley N°7372.

Ley para el Financiamiento y Desarrollo de Equipos de Apoyo para la Formación de Estudiantes con Discapacidad matricula-dos en III y IV ciclos de la Educación Regular y de los Servicios de III y IV ciclos de Educación Especial. Ley N° 8283.

Procedimiento de contratación directa.Procedimiento compra por medio de licitación pública.

Informe Precios sombras en Costa Rica. Instituto Costarricense de Electricidad. Centro Nacional de Planificación Eléctrica. Pro-ceso Expansión Integrada. Junio 1999.



ANEXoS

ANEXo IMÉtodo dE ASIGNACIÓN dEL NoMbRE

dEL PRoYECto24

En la asignación técnica o nombre de cualquier proyecto se debe cumplir con las siguientes características:

- Ser claro, conciso, concreto, relacionado y representativo con la naturaleza y características del proyecto.

- Mantener el nombre durante toda la vida del proyecto.- Identificar el proyecto en forma inequívoca y clara.- Precisar el nombre del proyecto bajo las siguientes

interrogantes: ¿Qué se va a hacer?; ¿Sobre qué?; ¿Quién?; ¿Dónde?

Se ha estructurado el nombre de cuatro componentes cada uno de los cuales responde a las interrogantes planteadas:

Proceso Objeto

Institución a la cual

pertenece el proyecto

Localización geográfica*

Acción que caracteriza la naturaleza de la inversión

A la materia o motivo del pro-ceso

Institución, organización, empresa

Ubicación distrital o de la comunidad precisa del proyecto

¿Qué se va a hacer?

¿Sobre qué? ¿Quién? ¿Dónde?

* También se debe especificar en aquellos casos en que el proyecto a ejecutar y operar se haya integrado a alguna obra existente, por ejemplo, un proyecto de “reposición de un cal-dera” en un hospital en operación, en cuyo caso la localización geográfica será el hospital en cuestión, ubicado en algún lugar específico del país.

Proceso de Nominación: cuando se asigne el nombre del pro-yecto se siguen los siguientes pasos:

24 En base a MIDEPLAN (Ministerio de Planificación Nacional yPolíticaEconómica) (2010), “Guíametodológicageneralpara laidentificación,formulaciónyevaluacióndeproyectosdeinversiónpública”, Área de Inversiones Públicas, San José, Costa Rica,febrero.

1) Seleccionar el proceso que corresponda al principal objetivo del proyecto (ejemplo: ampliación, conservación, construcción, mejoramiento, rehabilitación, remodelación, reparación, reestructuración, entre otras).

2) Establecer el objeto del proyecto de manera precisa, o sea, sobre el qué, al cual se va aplicar el proceso seleccionado.

3) Determinar la localización geográfica del proyecto.


ANEXo IIFoRMALIdAdES PARA LA PRESENtACIÓN dEL doCUMENto dEL EStUdIo dEL

PRoYECto dE INVERSIÓN25

Portada: Debe contener nombre de la institución, nombre del proyecto, nivel del proyecto (perfil, prefactibilidad, factibilidad) y fecha en la que se presenta el documento.

Índice: Indicando los títulos y subtítulos de cada apartado.

Ficha técnica: Su contenido corresponde a lo descrito en página 9 de este documento.

Introducción: Señalar los aspectos generales, el objetivo del proyecto y la descripción de los principales aspectos de cada apartado.

Contenido: Corresponde al desarrollo de cada apartado del documento del proyecto.

Recomendaciones: Descripción de los principales resultados del estudio y cuáles serían las acciones a implementar como parte de la toma de decisiones, para continuar con el proceso para la ejecución indicando las etapas del ciclo de vida que corresponda.

bibliografía: Mencionar los documentos e informes utilizados en la formulación del estudio.

Anexos: Son aquellos aportes significativos que refuerzan el proyecto.

25 Ejemplo extraído de MIDEPLAN (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) (2010), “Guía metodológica general para laidentificación,formulaciónyevaluacióndeproyectosdeinversiónpública”,ÁreadeInversionesPúblicas,SanJosé,CostaRica,febrero.

Metodología para la Identificación, Formulación y...

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