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METODOLOGIA PARA EL DESARROLLO DE INDICADORES EN EL SECTORPUBLICO I. Introducción, Trasfondo Histórico y Ambito del Estudio Los indicadores que intentan medir eficiencia y efectividad en el sector gubernamental en ocasiones se limitan a informar aumentos o cambios en el presupuesto asignado a cada agencia de gobierno. La partida asignada se utiliza en ocasiones para establecer la eficiencia o efectividad de la agencia en cuestión. Recientemente, se han realizado esfuerzos dirigidos a medir el cumplimiento de plataformas de gobierno. Estas medidas, aunque pueden ser de utilidad, no proveen toda la información necesaria para poder medir desempeño, determinar limitaciones y resaltar las fortalezas en una entidad gubernamental y sus constituyentes. Los indicadores de desempeño representan un instrumento cuyo fin es medir tanto la eficiencia como la efectividad en el sector público con el propósito final de desarrollar estrategias que hagan más eficientes los procesos, funciones, sistemas y procedimientos que ayuden al cumplimento de los objetivos y metas organizacionales. Este instrumento debe ser uno que provea información sistemática y confiable para los que proveen servicios (los funcionarios gubernamentales), y los que reciben servicios (los ciudadanos). Varias empresas han identificado las ventajas para la organización que mida su desempeño. En primer lugar, la medición ayuda a determinar el nivel de cumplimiento de metas y objetivos de la organización. En segundo lugar, la medición provee información de desempeño tanto a los que proveen como a los que reciben servicios, y puede llevar a un aumento en el compromiso de la empresa con sus clientes. En tercer lugar, la medición permite liberar a los administradores de la toma de decisiones sobre detalles operacionales de la empresa, dedicando más tiempo para la toma de decisiones en el ámbito estratégico. Este cambio en dirección de esfuerzos mejora el proceso de toma de decisiones de la empresa. Finalmente, la medición de desempeño permite una utilización de recursos más efectiva, a fin de implantar soluciones que ayuden a generar mejores manejos administrativos y operacionales particularmente a la luz de las presiones fiscales que enfrenta el sector público en el presente. Existe una literatura extensa sobre el desarrollo de indicadores de desempeño. Por un lado, entidades académicas han generado literatura que aplica el desarrollo de este tipo de indicadores independientemente de su contexto institucional. Por otro lado, tanto agencias gubernamentales (i.e. General Accounting Office), como entidades académicas y privadas han generado literatura específica a su contexto institucional. En el caso de las agencias gubernamentales, surge un interés por el tema debido al rápido crecimiento y alcance de las actividades y gastos del estado. Este aumento fue acompañado, a su vez, de una falta de control, contabilidad y transparencia de los procesos del sector público. A raíz de esta situación en el sector público, el 17 de marzo de 1982, la Administración Thatcher en Gran Bretaña informó a sus dependencias gubernamentales la intención de establecer guías para mejorar su funcionamiento financiero. Esta iniciativa administrativa, conocida como Financial Management Initiative, constaba de tres componentes críticos: la especificación de objetivos, una mejor distribución de costos según las actividades y programas correspondientes, y el desarrollo de indicadores de desempeño para evaluar el logro de los objetivos anteriormente identificados (Carter 1992). La forma tradicional utilizada en Puerto Rico para medir el resultado de la actividad gubernamental es a través de información financiera. Normalmente se utilizan estados

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METODOLOGIA PARA EL DESARROLLO DE INDICADORES EN EL SECTORPUBLICO I. Introducción, Trasfondo Histórico y Ambito del Estudio Los indicadores que intentan medir eficiencia y efectividad en el sector gubernamental en ocasiones se limitan a informar aumentos o cambios en el presupuesto asignado a cada agencia de gobierno. La partida asignada se utiliza en ocasiones para establecer la eficiencia o efectividad de la agencia en cuestión. Recientemente, se han realizado esfuerzos dirigidos a medir el cumplimiento de plataformas de gobierno. Estas medidas, aunque pueden ser de utilidad, no proveen toda la información necesaria para poder medir desempeño, determinar limitaciones y resaltar las fortalezas en una entidad gubernamental y sus constituyentes. Los indicadores de desempeño representan un instrumento cuyo fin es medir tanto la eficiencia como la efectividad en el sector público con el propósito final de desarrollar estrategias que hagan más eficientes los procesos, funciones, sistemas y procedimientos que ayuden al cumplimento de los objetivos y metas organizacionales. Este instrumento debe ser uno que provea información sistemática y confiable para los que proveen servicios (los funcionarios gubernamentales), y los que reciben servicios (los ciudadanos). Varias empresas han identificado las ventajas para la organización que mida su desempeño. En primer lugar, la medición ayuda a determinar el nivel de cumplimiento de metas y objetivos de la organización. En segundo lugar, la medición provee información de desempeño tanto a los que proveen como a los que reciben servicios, y puede llevar a un aumento en el compromiso de la empresa con sus clientes. En tercer lugar, la medición permite liberar a los administradores de la toma de decisiones sobre detalles operacionales de la empresa, dedicando más tiempo para la toma de decisiones en el ámbito estratégico. Este cambio en dirección de esfuerzos mejora el proceso de toma de decisiones de la empresa. Finalmente, la medición de desempeño permite una utilización de recursos más efectiva, a fin de implantar soluciones que ayuden a generar mejores manejos administrativos y operacionales particularmente a la luz de las presiones fiscales que enfrenta el sector público en el presente. Existe una literatura extensa sobre el desarrollo de indicadores de desempeño. Por un lado, entidades académicas han generado literatura que aplica el desarrollo de este tipo de indicadores independientemente de su contexto institucional. Por otro lado, tanto agencias gubernamentales (i.e. General Accounting Office), como entidades académicas y privadas han generado literatura específica a su contexto institucional. En el caso de las agencias gubernamentales, surge un interés por el tema debido al rápido crecimiento y alcance de las actividades y gastos del estado. Este aumento fue acompañado, a su vez, de una falta de control, contabilidad y transparencia de los procesos del sector público.

A raíz de esta situación en el sector público, el 17 de marzo de 1982, la Administración Thatcher en Gran Bretaña informó a sus dependencias gubernamentales la intención de establecer guías para mejorar su funcionamiento financiero. Esta iniciativa administrativa, conocida como Financial Management Initiative, constaba de tres componentes críticos: la especificación de objetivos, una mejor distribución de costos según las actividades y programas correspondientes, y el desarrollo de indicadores de desempeño para evaluar el logro de los objetivos anteriormente identificados (Carter 1992).

La forma tradicional utilizada en Puerto Rico para medir el resultado de la actividad gubernamental es a través de información financiera. Normalmente se utilizan estados

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financieros que indican los ingresos y los gastos de la agencia. En algunas ocasiones se utilizan los presupuestos preparados para el próximo año, el cual se compara con los resultados de años anteriores. La información presentada representa una cifra monetaria, lo cual dificulta la medición de efectividad en la agencia. En otros casos, el presupuesto incluye cierta información estadística la cual puede arrojar luz sobre el desempeño de la entidad. Estas estadísticas, sin embargo, son insuficientes en la mayoría de los casos.

El 17 de julio del 2001, se presenta ante la Cámara de Representantes el Proyecto de la Cámara 1372, para crear la “Ley de Eficiencia Fiscal y Productividad del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. Este proyecto tiene como propósito establecer una política pública referente a eficiencia y productividad gubernamental, educar a las agencias sobre la política, y diseñar un sistema de indicadores, identificando la metodología a utilizarse.

Se especifican en este proyecto de ley tanto índices de eficiencia fiscal como de productividad fiscal. Los índices de eficiencia fiscal miden el desempeño fiscal de las dependencias gubernamentales, mientras los índices de productividad gubernamental miden la productividad de estas dependencias en la ejecución de la política pública. Según dispone la ley, la unidad de medición de estos índices es los recursos fiscales, en el caso de objetivos programáticos, y las horas-empleado por objetivo programático en el caso de productividad. Esta legislación representa el interés mostrado por el sector público en cuanto a la implantación de indicadores de desempeño. La contribución de este estudio consiste de la presentación de una metodología detallada para el desarrollo de indicadores en el sector público. Esta metodología se puede describir en cinco pasos principales: criterios para la clasificación y el desarrollo de indicadores, estudio de procesos, revisión del plan estratégico, identificación y desarrollo de indicadores, y guías para la implantación de indicadores. A continuación se presenta un resumen de cada uno de estos pasos. Instrucciones detalladas sobre cómo llevar a cabo estos pasos se presentarán en las secciones II al VI de este documento.

• Criterios para la clasificación y el desarrollo de indicadores El primer paso al identificar criterios para el desarrollo de indicadores es la síntesis de la revisión de la literatura sobre indicadores de desempeño, tanto en el ámbito general como en el específico. Es en el contexto de esta revisión que se ha desarrollado la base teórica de esta investigación. Luego, utilizando esta base teórica, se diseñaron unas guías generales para desarrollar indicadores de desempeño para el sector gubernamental en Puerto Rico. Estas guías representan un instrumento indispensable en el desarrollo de indicadores en una agencia dada. Las guías deberán ser aplicadas a una entidad organizativa particular para poder desarrollar indicadores de desempeño. Por lo tanto, será necesario recopilar información tanto estratégica como operacional sobre la organización.

• Estudio de Procesos Una vez se han identificado los criterios generales de diseño, es necesario identificar las tareas o funciones que se llevan a cabo en la agencia objeto de estudio. Esto implica identificar los insumos, procesos y productos asociados a la operación de la agencia. Los insumos pueden ser tangibles e intangibles. Estos incluyen flujos de información a la agencia por medio de documentos, llamadas telefónicas, y faxes. La descripción de procesos se refiere a cómo se manipula la información o materiales que sirven de insumo a la agencia. El trabajo principal de la organización estudiada es añadir valor a la información o materiales

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recibidos. Este trabajo se realiza llevando a cabo un grupo de tareas que componen un proceso. Por último, se debe identificar el producto de la organización objeto de estudio. El producto es el resultado de realizar un grupo de tareas con la información o materiales recibidos, y también representa un flujo de información, por medio de un documento, servicio, etc.

• Revisión del Plan Estratégico Para lograr el desarrollo de indicadores de efectividad de la empresa, es necesario contar con información de planificación estratégica o comprensiva al nivel de agencia. Esta información indica la misión, metas, objetivos y estrategias a las que responde cualquier entidad organizativa que forma parte de la agencia. Todo administrador necesita conocer y evaluar hasta que punto se han logrado estos objetivos trazados; necesita información sobre sus competencias y la evolución de su organización con la finalidad de adoptar medidas necesarias para mejorar el mismo, actuar y difundirlo. Los indicadores de efectividad constituirán la base para la documentación del progreso alcanzado referente al logro de objetivos de la agencia dado un período de tiempo particular.

• Identificación y Desarrollo de Indicadores Una vez identificados los insumos, procesos y productos de la entidad organizativa, y los planes estratégicos de la entidad, se contará con los elementos e información necesarios para desarrollar indicadores de desempeño. La mayoría de los indicadores desarrollados bajo esta metodología surgen de los procesos de la institución que corresponden a objetivos del Plan Estratégico.

• Guías para la Implantación de Indicadores Una vez se desarrollan los indicadores de desempeño, se deberá identificar el mecanismo mediante el cual se implantarán éstos en la organización. Si los indicadores no se diseñan adecuadamente, podrán interferir con el funcionamiento de la organización. Una vez se cuente con un mapa detallado de los procesos de la organización, se facilitarían otros procesos tales como la reingeniería y benchmarking. Además, los indicadores de desempeño pueden proveer información a individuos fuera de la organización que interesen conocer sobre el desempeño de la organización y asistir en la toma de decisiones sobre actividades futuras. La meta principal de esta investigación es, por lo tanto, proveer la metodología necesaria para desarrollar indicadores de desempeño en cualquier oficina o agencia del sector público. Las próximas secciones presentarán los pasos a seguir para llevar a cabo esta metodología. Para mostrar de forma sencilla como se lleva a cabo este proceso, se decidió aplicar la metodología en una agencia del gobierno. Los resultados de este ejercicio se presentarán en los anejos al final del documento. En este caso, se seleccionó la Oficina Central de Asesoramiento Laboral y de Administración de Recursos Humanos. Específicamente, se generarán indicadores para una subdivisión de esta oficina, el Instituto para el Desarrollo de Personal. II. Criterios para la Clasificación y el Desarrollo de Indicadores de Desempeño Un indicador es una medida cuantitativa o cualitativa asociada a la efectividad o eficiencia de una organización. La información utilizada para el desarrollo de estos indicadores incluye tanto

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elementos del plan estratégico de la organización como aspectos operacionales de la organización, que incluyen insumos, procesos y productos asociados a bienes o servicios. La literatura provee criterios que se pueden clasificar en dos categorías principales: los generales, o aquellos que pueden ser aplicados a cualquier tipo de indicador, y específicos, o aquellos que se aplican por tipo de indicador. A continuación se presenta una lista de criterios de indicadores generales divididos en las siguientes categorías: usuario, propiedad, integración, comparabilidad, independencia, incorporación de situaciones extremas, costo razonable, puntualidad, consistencia y confiabilidad.

a. Usuario

i. Que facilite su análisis e interpretación (simplicidad). ii. Que su cálculo no sea muy complicado. iii. Que sea comprensible

b. Propiedad

i. Que se pueda asociar a los procesos que se llevan a cabo en una unidad

organizacional, la cual es responsable de su implantación (A su vez, se debe evitar que esta responsabilidad fomente un ambiente de competencia donde unas divisiones de la organización puedan perjudicarse a cuesta de otras).

ii. Que no lleve a los dueños del proceso a conducta indeseable, como sacrificar calidad de un servicio por mayor rapidez.

c. Integración

i. Que se pueda integrar a sistemas financieros y operacionales ya existentes.

d. Comparabilidad

i. Que se pueda comparar con otros datos ya recopilados de la organización. ii. Que refleje los cambios en efectividad o eficiencia a través del tiempo. iii. Que se pueda comparar en términos de usuarios y calidad.

e. Independencia

i. Que respondan a operaciones internas, no a factores externos.

f. Incorporación de Situaciones Extremas

i. Que reflejen los resultados extremos, informados independientemente de

los promedios.

g. Costo Razonable

i. Que el costo de medición y recolección sea razonable.

h. Puntualidad

i. Que la información se provea puntualmente.

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i. Consistencia

i. Que la información se provea consistentemente de periodo a periodo.

j. Confiabilidad

i. Que sea verificable. Otros criterios para el desarrollo de indicadores de desempeño sólo se pueden aplicar a ciertos tipos de indicadores. Antes de listar estos criterios, es necesario proveer una clasificación de indicadores de desempeño (CMA Magazine 1997, Hatry 1994). La lista siguiente describe la clasificación de indicadores utilizada en este estudio. Por cada clasificación, se proveerán ejemplos de un departamento de Policía. Se enumerarán, además, los criterios específicos por tipo de indicador.

a. Insumo

i. Estos proveen una medida de los recursos que se utilizan para proveer servicios; se pueden expresar en términos monetarios y no monetarios. Los indicadores de insumo contienen elementos tales como el proceso de operación de un programa, incluyendo información como la inversión en recursos humanos y servicios.

ii. Ejemplos: número de policías, equipo, instalaciones, vehículos, y

presupuesto de gastos.

iii. Criterios: Que la data de insumo esté disponible, Que los datos de insumo sean confiables.

b. Producto

i. Estos indicadores miden la cantidad de servicios provistos, examinando las

tareas realizadas.

ii. Ejemplos: horas de patrullaje, respuestas a llamadas para servicio, crímenes investigados, y número de arrestos.

iii. Criterios: Que los resultados de medición estén disponibles con la

frecuencia necesaria. c. Eficiencia

i. Estos indicadores establecen una relación entre insumos y productos mediante la provisión de una medida sobre la cantidad de insumo que ha sido necesaria para lograr el producto obtenido. En algunas organizaciones, el indicador de eficiencia se puede describir en términos de la medición del costo por unidad de producción o servicio, o la provisión de información sobre el rendimiento de una inversión realizada.

ii. Ejemplos: el costo por caso asignado, costo por crimen resuelto, horas

dedicadas por los recursos humanos asignados por crimen resuelto.

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d. Efectividad

i. Estos indicadores expresan hasta que punto se cumplieron los objetivos al llevar a cabo un programa o actividad. Indicadores de efectividad apuntan hacia el logro de objetivos de calidad, prontitud, exactitud y satisfacción propuestos en algún tipo de plan.

ii. Ejemplos: muertes y heridos a causa de un crimen, valor de la propiedad

perdida a causa de un crimen, crímenes cometidos por cada 100,000 habitantes y proporción de crímenes resueltos.

iii. Criterios: Que mida el progreso alcanzado en cuanto al cumplimiento de los

objetivos del Plan (pertinencia), Que responda a los procesos de la organización, Que represente lo que se está midiendo (representatividad), Que refleje el punto de vista de los clientes o constituyentes, Que su costo no exceda los beneficios que resultan de su utilización.

III. Estudio de Procesos

Por lo general, cada organización cuenta con un grupo de indicadores de desempeño que se han desarrollado con el paso del tiempo. Estos indicadores, como se ha señalado anteriormente, tienden a representar insumos o productos de la organización objeto de estudio. Una pieza de información crítica que generalmente se ignora en la evaluación de desempeño de la organización es el conocimiento de los procesos que se llevan a cabo en las mismas para el logro de los objetivos. Sin un conocimiento de los procesos de la organización, es muy difícil medir su efectividad y eficiencia. Después del desarrollo de guías de diseño e implantación para indicadores de desempeño, presentadas anteriormente, el segundo paso es crear un mapa de los flujos de información y procesos de la organización objeto de estudio. Para lograr este propósito, se utilizará una metodología para desarrollar diagramas de flujos y procesos. Una metodología de este tipo, que enfatiza el conocimiento de los procesos, ya ha sido adoptada por empresas tales como IBM, Unisys y Ford. Se requiere que se describa la organización en términos de procesos, y que el plan estratégico en efecto esté basado en unos procesos claves. Los procesos de la organización se separan también en dos categorías principales: aquellas dirigidas a las necesidades del consumidor y las dirigidas a las necesidades de la organización. Los procesos se identifican antes de desarrollar los indicadores, y los indicadores reflejarán en gran parte si los procesos se están llevando a cabo de forma adecuada (Walsh 1996). Los indicadores de desempeño se pueden clasificar, a su vez, en dos grupos principales: generadores de desempeño y resultados de desempeño. Los resultados reflejan lo que la organización desea o espera, a tono con sus objetivos o metas ya definidas en un Plan Estratégico. Los generadores de desempeño son aquellas acciones que determinan los resultados. Los generadores apuntan hacia los procesos internos de la empresa, mientras que los resultados se reflejan en indicadores externos que sirven para establecer comparaciones entre organizaciones. Existen varias herramientas que se pueden utilizar para identificar los procesos de la organización. Tres de estos métodos son el mapa de procesos, el árbol de procesos y la causa y efecto de los procesos. En esta investigación, utilizaremos un tipo particular de mapa de procesos que se denomina diagrama de flujos y procesos Gaine & Sarson. Para poder llevar a cabo un análisis de flujos y procesos utilizando la metodología Gaine & Sarson, es necesario

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identificar y establecer la relación entre los insumos, procesos y productos que constituyen el trabajo de la organización objeto de estudio. Los insumos pueden ser tangibles e intangibles. Estos incluyen principalmente flujos de información y materiales. La descripción de procesos se refiere a cómo se manipula la información o materiales adquiridos por la organización objeto de estudio. El trabajo principal de la organización estudiada es añadir valor a la información o materiales recibidos. Este trabajo se realiza llevando a cabo un grupo de tareas a ser identificadas. Es posible que un proceso sea más complejo, y no pueda ser descrito meramente por un grupo de tareas. Este deberá ser descrito por subprocesos, que a su vez se componen de tareas, o por una combinación de subprocesos y tareas. Por último, se debe identificar el producto de la organización objeto de estudio. El producto es el resultado de realizar un grupo de tareas con la información o materiales recibidos. Una vez se identifican los insumos, procesos y productos de la organización objeto de estudio, se preparará un grupo de diagramas según la metodología de flujos y procesos Gaine & Sarson. En éstos se indicarán claramente las tareas que componen los procesos y los insumos y productos asociados a estos procesos. Los insumos y productos son representados por cuadrados representando instituciones o rectángulos estrechos con una curva representando datos. Los procesos son representados por rectángulos anchos. El Anejo 1 contiene los diagramas de flujos y procesos del Instituto para el Desarrollo de Personal de la Oficina Central de Asesoramiento Laboral y de Administración de Recursos Humanos(OCALARH). Esta visión que se ha explicado previamente, conocida como la visión de procesos, implica que se deben identificar los procesos antes de desarrollar indicadores de desempeño, y los indicadores deberán mostrar de forma directa o indirecta los resultados de los procesos. Uno de los propósitos principales de los indicadores de desempeño, por lo tanto, es mejorar los procesos de la organización (Walsh 1996). IV. Revisión del Plan Estratégico La revisión del Plan Estratégico de la organización es crítica para el desarrollo de indicadores de efectividad. Una organización debe contar con un Plan Estratégico adecuadamente formulado antes de poder desarrollar indicadores de efectividad. La Planificación Estratégica representa un método adecuado para la planificación por varias razones, presentadas a continuación. Primero, el Plan permite establecer prioridades claras. Segundo, se concentran las energías, de forma que se centra la atención en aquellos objetivos que son claves y factibles. Tercero, aumenta la objetividad del proceso, ya que los diagnósticos proporcionarán una información válida. Cuarto, se crea una cultura estratégica común, permitiendo que todos los agentes que participan en el plan tengan una visión común con relación a lo que es la organización y su futuro, los niveles de competencia, y los factores de competitividad. Quinto, se permite la identificación del uso efectivo de recursos y fondos públicos, ya que el plan identifica los recursos humanos y materiales requeridos para cumplir un objetivo. Los objetivos constituyen el elemento del Plan Estratégico de mayor relevancia en el desarrollo de indicadores. Estos representan logros cuantificables necesarios para lograr las metas de la organización. En términos de desarrollo de indicadores, el logro de objetivos es la mejor medida de efectividad en una organización. Por lo tanto, en este paso se deberán identificar los objetivos de la organización según esbozados en el Plan Estratégico. El Anejo 2 contiene los objetivos del Instituto para el Desarrollo de Personal de la Oficina Central de Asesoramiento Laboral y de Administración de Recursos Humanos (OCALARH).

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V. Identificación y Desarrollo de Indicadores En esta etapa, se puede comenzar el proceso de identificación y desarrollo de indicadores, ya que se ha recopilado la siguiente información: criterios para la clasificación y el desarrollo de indicadores de desempeño, el estudio de procesos, y la revisión del Plan Estratégico. Estos instrumentos se deberán utilizar en conjunto para desarrollar los indicadores. Al redactar indicadores, es importante contestar las preguntas siguientes:

• El contenido a observar o medir • La unidad o grupo de interés a la cual se aplica • La magnitud del resultado • El tiempo cuando se aplicará el indicador • El lugar donde se aplicará.

Antes de contestar estas preguntas e identificar indicadores, se debe llevar a cabo un análisis de documentos relacionados con el funcionamiento de la organización objeto de estudio. Estos incluyen reglamentos, leyes, descripciones de procesos, etc. El próximo paso consiste de la revisión de la primera fuente de indicadores, los diagramas de flujos y procesos. En estos diagramas, se podrá desarrollar una lista extensa de indicadores de insumo, producto, eficiencia y efectividad (ver definiciones de estos tipos de indicadores si se necesita asistencia en el proceso de identificación). Se podrá utilizar la clasificación presentada en la tercera sección para tipificar los indicadores. Durante este proceso de desarrollo, se deberán tomar como insumo además los criterios generales y específicos para el desarrollo de indicadores, según apliquen, y las preguntas formuladas a principio de esta sección. Es necesario identificar qué criterio(s) generales y/o específicos cumple cada uno de los indicadores desarrollados. El próximo paso consiste en identificar a qué objetivo (o actividad de este objetivo), si alguno corresponde cada indicador. Los indicadores de insumo, producto y eficiencia no tienen que corresponder a un objetivo particular, pero los objetivos de efectividad tienen que asociarse a un objetivo por definición. La segunda fuente principal de indicadores es el Plan Estratégico. Es posible que se encuentren objetivos o actividades para las cuales no corresponda ningún proceso. En este caso se deberán desarrollar indicadores para estos objetivos según los criterios generales y específicos definidos en la tercera sección. La clasificación también se llevará a cabo según lo descrito en esa sección. El hecho de que no exista un proceso asociado a estos indicadores amerita una investigación sobre la adecuacidad de los procesos existentes en cuanto al cumplimiento de objetivos de la organización. El Anejo 3 contiene la lista de indicadores desarrollados para el Instituto para el Desarrollo de Personal de la Oficina Central de Asesoramiento Laboral y de Administración de Recursos Humanos (OCALARH). Estos indicadores han sido desarrollados utilizando la metodología descrita anteriormente. Esta metodología puede generar un número de indicadores adecuado para supervisores inmediatos, pero probablemente muy elevado para ciertos niveles administrativos. Para que los administradores puedan identificar aquellos indicadores de mayor importancia, se sugiere que ellos establezcan una jerarquía entre los indicadores según sus experiencias personales de trabajo, y las prioridades establecidas en el Plan Estratégico.

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Es necesario señalar, sin embargo que la metodología aquí descrita provee varios medios para discriminar entre indicadores. Por ejemplo, un administrador puede estar interesado principalmente en los indicadores de efectividad, y no prestarle atención a los indicadores de insumo, producto y eficiencia. Otra forma de establecer prioridades entre indicadores es asignar un peso o valor a cada criterio que cumple un indicador. De esta forma, se puede determinar una puntuación para cada indicador. En este caso, los indicadores de mayor prioridad serían aquellos cuya puntuación sea mayor según los pesos asignados a los criterios que éstos cumplen. Una vez desarrollados los indicadores, el paso siguiente consiste en la selección de técnicas, instrumentos y estrategias de recopilación de datos. Estos instrumentos podrán llevar a la práctica estos indicadores, obteniendo la información necesaria que permita emitir un juicio acerca del programa, agencia o proyecto a evaluar. Tanto los indicadores como las estrategias e instrumentos a utilizarse deberán estar enmarcados en un plan de evaluación que sirva de guía al proceso de recopilación y análisis de datos. Este plan de evaluación debe estar alineado a los objetivos y plan estratégico de la agencia u organización. El último paso consiste en la implantación de estos indicadores en la agencia u organización objeto de estudio. Esta última sección describe ciertas dificultades que se experimentan comúnmente en organizaciones al implantar indicadores de desempeño. VI. Guías para la Implantación de Indicadores La implantación de un sistema de medición que utilice indicadores de desempeño representa un instrumento de control para la organización. El control en el sector público implica un nivel de complejidad mayor que el necesario para la empresa privada. Estos requisitos de mayor complejidad en el desarrollo de controles para el sector público pueden resultar, en algunas ocasiones, en la utilización de indicadores inadecuados. Por ejemplo, es posible que se desarrollen indicadores que sólo midan el uso de contribuciones y otros insumos. Un ejercicio de utilidad al realizar la función de control en el sector público es la comparación de indicadores de desempeño dentro de varias agencias de este sector. Es deseable comparar ciertos indicadores entre agencias, ya que éstas responden una entidad mayor, como lo puede ser la rama ejecutiva del gobierno. Existen cuatro variaciones principales entre organizaciones del sector público:

• la variabilidad de objetivos • la diferencia en el entorno socioeconómico • la diferencia en métodos de contabilidad • la diferencia en niveles de eficiencia administrativa

Otra dificultad que surge en el proceso de implantación de indicadores de desempeño en el sector público consiste en la ausencia de neutralidad en el tipo de información que se recopila. Es posible, por ejemplo, que la persona a cargo de administrar la información sobre indicadores sea un administrador operacional. La información que se deriva de estos indicadores, por lo tanto, podría sesgarse hacia el fortalecimiento del control administrativo, ya que el administrador operacional desea satisfacer sus necesidades de información primero. Otras necesidades quedan rezagadas porque no responden directamente a lo que necesita el administrador operacional.

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La redacción o el uso incorrecto de indicadores de desempeño puede llevar, en una etapa de evaluación, a la distorsión de resultados. Las distorsiones que resultan se pueden describir según las siguientes categorías:

• Visión túnel – existe la preocupación que al diseñar indicadores de desempeño, no se cubran algunas áreas, las cuales pueden ser de suma importancia.

• Suboptimización – las agencias del sector público generalmente deben responder a

más de una meta. Los objetivos de la agencia tienden a ser de naturaleza global, y no necesariamente van a la par con las responsabilidades de empleados en una agencia particular. Este fenómeno se conoce como suboptimización. El desarrollo de indicadores de efectividad, por ejemplo, puede convertirse en un ejercicio complejo, ya que se debe medir el cumplimiento de objetivos más difusos.

• Miopía- Muchos esquemas de medición de desempeño tienden a enfocar en

consideraciones a corto plazo, y causan que no se invierta para obtener recompensas a largo plazo. En agencias del sector público tales como las de salud y educación, es posible que las actividades tengan efectos positivos a lo largo de un periodo de varios años, por lo que resulta difícil cuantificar los beneficios.

• Convergencia – Generalmente, en el sector público, se presta atención a aquellas

agencias cuyos valores de indicadores no representan la norma. Este tipo de filtro administrativo tiende a fomentar acciones para evitar desempeño fuera de lo común en organizaciones. Cualquier organización que cuente con filtros administrativos para medir desviaciones de la norma puede reasignar recursos de unidades que se desempeñan adecuadamente a unidades donde se indican problemas. La convergencia puede llevar a los administradores a informar un desempeño inadecuado para obtener más recursos.

• Osificación – Un esquema de medición de desempeño excesivamente rígido puede

disminuir la innovación y suprimir un nivel de experimentación saludable (Nove 1980). Si existe un sistema de medición de desempeño, y se implanta algún tipo de innovación, no hay ninguna garantía que esa mejora se refleje en el sistema de medición existente. Podría ocurrir, también, que las mejoras debido a la innovación se reflejen en el trabajo de otro administrador, o un administrador futuro.

• Juegos – Si una organización se impone metas dependientes de una comparación con

períodos pasados, es posible que se comience a observar una conducta disfuncional. Por ejemplo, si una organización muestra un desempeño excepcional un año, ese se convierte en la base para el desempeño esperado futuro. Un desempeño moderado permite a la organización, en este caso, sostener logros modestos, posiblemente utilizando la excusa que el crecimiento moderado se debe a factores externos a la organización. La probabilidad de este tipo de comportamiento denominado juego, en el sector público, es mayor debido al pobre entendimiento de la mayoría de las funciones de producción del sector público.

• Falsa Representación – En los problemas anteriores no se ha discutido la diferencia

entre cambios verdaderos e informados en desempeño. Es posible que se representen falsamente cambios en desempeño. Este problema se puede disminuir con auditorías, que en el sector público son más complejas y extensas debido a la naturaleza del trabajo que se lleva a cabo.

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Es necesario, por lo tanto, que al desarrollar e implantar medidas de desempeño en el sector público, se le preste la atención adecuada al impacto que estas medidas puedan tener en el comportamiento. Se debe considerar, además, el contexto organizacional en el que se implantarían las medidas. Como menciona Hofstede (1981), mientras más se formalice un sistema de control, se corre un riesgo mayor de lograr seudo-control. Para minimizar esta probabilidad, se deben tomar en cuenta aspectos del comportamiento humano asociados a estas medidas. La implantación efectiva de indicadores de desempeño dependerá de varios factores, que incluyen el estilo y actitud de los administradores y los incentivos que se ofrezcan. En cuanto a pasos específicos a seguir para lograr una implantación exitosa, CMA Magazine ha identificado los siguientes:

• Incorporar en los indicadores cambios relevantes en al ambiente externo. • Asegurar el apoyo y compromiso de la gerencia enfatizando la necesidad de cambio. • Obtener los recursos necesarios para el diseño y desarrollo del sistema de indicadores

de desempeño. • Crear un equipo a cargo de la implantación que tenga una idea clara de las metas,

estrategias y objetivos de la empresa. • Determinar qué indicadores deben ser eliminados. • Desarrollar guías de diseño para los indicadores de desempeño (esbozado

anteriormente). • Determinar la tecnología necesaria para implantar el nuevo sistema de indicadores. • Reevaluar la evaluación del desempeño y los mecanismos de recompensa de la

organización según los nuevos indicadores. • Actualizar periódicamente el sistema de indicadores de desempeño, tomando en cuenta

que el ambiente externo cambia constantemente. • Crear conciencia sobre la necesidad de modificar la medición de desempeño actual. • Asegurar insumos adecuados, útiles y oportunos.

Por último, se proveen las siguientes recomendaciones para dar mayor valor a la utilidad de indicadores de desempeño (Hatry 1994):

• Prestar atención tanto a la calidad como el resultado de servicio. • Solicitar a los dueños del proceso que fijen un nivel de desempeño. • Proveer indicadores de desempeño con la periodicidad requerida. • Asegurar que los datos que sirven de insumo para los indicadores de desempeño se

hayan colectado a un nivel de agregación adecuado. • Cada informe de desempeño de los dueños del proceso debe estar acompañado por

información narrativa cualitativa. De esta forma, se pueden explicar altas o bajas inesperadas, los problemas encontrados y las medidas tomadas para solucionarlos.

• Incorporar la nueva metodología de indicadores de desempeño durante programas de adiestramiento de la agencia.

• Incorporar indicadores de desempeño en aquellos contratos relevantes. • Incluir información sobre desempeño y calidad de servicio en el proceso de evaluación

de los empleados; ésto puede lograrse sólo después de contar con un sistema de medición de desempeño que se considere justo tanto por los evaluadores como por los evaluados.

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VII. Recomendaciones La metodología presentada anteriormente describe los pasos a seguir para desarrollar indicadores de desempeño del sector público. Hay ciertos esfuerzos complementarios que se pueden llevar a cabo para implantar indicadores y mejorar la efectividad y eficiencia de la organización. Estos incluyen

• la reingeniería de procesos de la organización y benchmarking • la provisión de sistemas de información de apoyo al desarrollo de indicadores • la implantación de un proceso de planificación estratégica.

La implantación de un proceso de planificación estratégica le brinda a una agencia una mayor objetividad en el establecimiento de prioridades y la concentración de recursos hacia esas prioridades. La reingeniería de procesos facilitará la orientación de procesos a los objetivos de la organización según definidos en el Plan Estratégico. Finalmente, los sistemas de información de apoyo facilitarán la implantación adecuada de indicadores de desempeño en el sector gubernamental. Anejo 1 - Diagramas de flujos y procesos del Instituto para el Desarrollo de Personal de la Oficina Central de Asesoramiento Laboral y de Administración de Recursos Humanos(OCALARH) (No Disponible en Internet) Anejo 2 - Objetivos del Instituto para el Desarrollo de Personal de la Oficina Central de Asesoramiento Laboral y de Administración de Recursos Humanos (OCALARH) (No Disponible en Internet) Anejo 3 - Lista de indicadores desarrollados para el Instituto para el Desarrollo de Personal de la Oficina Central de Asesoramiento Laboral y de Administración de Recursos Humanos (OCALARH) Objetivo Indicador Tipo de

indicador Proceso

Cantidad de iestramientos al

nstituto.

adpersonal del I

Insumo

Por cientevaluacipu

o de ones con

ntuación > a ble. acepta

Efectividad

Nivel de conocimiento y estrategias adquiridas con relación a los procesos revisados.

Efectividad

1. Evaluar el funcionamiento del Instituto para el desarrollo de personal y reorganizar su estructura conforme a los cambios tecnológicos, leyes, reglamentos y teorías organizacionales que afectan el adiestramiento y la capacitación como área esencial en la administración de los recursos humanos.

Cambios realizados a la estructura

Producto

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Objetivo Indicador Tipo de indicador

Proceso

Cainformes

ntidad de enviados.

Insumo 1.1ª

% co

formularios ntestados

Insumo 1.1ª.1

% Diseños disponibles (Diseños existentes entre las necesidades del Informe de prioridades)

Efectividad 1.2.1

Cantidad de Diseños nuevos

Insumo 1.2.7

% Diseños nuevos en relación con el Informe de Prioridades.

Efectividad 1.2.7

Cantidad de Diseños nuevos evaluados

Insumo 1.2.7

Descripciones revisadas y actualizadas.

Insumo

2. Determinar las necesidades de adiestramiento y capacitación de las organizaciones públicas y privadas.

% evaluación favorable de Diseños nuevos

Insumo 1.2.7

Proporción de necesidades que se incluyen en el Calendario

Efectividad 1.2.11

Fuente de donde provienen los adiestramientos incluidos en el Calendario que no responden a necesidades explicitas según los Planes de Necesidades.

Insumo

Por ciento de adiestramientos incluidos en el Calendario provenientes de la investigación de Recursos Humanos

Insumo

Cantidad de adiestramientos ofrecidos

Producto 1.3.10

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Objetivo Indicador Tipo de indicador

Proceso

Por ciento de adiestramientos ofrecidos entre los incluidos en el calendario.

Eficiencia 1.2.11

Por ciento de participantes que evaluaron los adiestramientos con puntuación ≥ a aceptable

Efectividad 1.4

Cantidad de adiestramientos específicos ofrecidos

Producto 1.1.b

% evaluación de adiestramientos específicos ≥ a aceptable

Efectividad 1.4

3. Profesionalizar los servicios mejorando las oportunidades de educación a los servidores públicos creando una carrera pública.

Cantidad de actividades de promoción

Insumo 1.2.11.7

4. Ofrecer educación continuada a servidores públicos en áreas relacionadas a asuntos fiscales y de contratación, tecnológica e información, medidas anticorrupción, programas de ayuda al empleado, entre otros temas.

Crecimiento relativo de participantes

Efectividad 1.5

Po

áre

r ciento de crecimiento por

a temática de los adiestramientos.

Efectividad 1.5

Crecimiento en el inventario de

uevos Recursos. n

Efectividad 1.2.5

Crecimiento absoluto en inventario de Diseños

Efectividad 1.2.10

5. Establecer filosofía y currículo. Sistematizar las actividades de adiestramiento a través de la preparación de un catálogo. Este contiene la descripción de cada curso, los objetivos, audiencia y contenido mínimo.

Cantidad de descripciones de Diseños

Efectividad 1.2.8

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Objetivo Indicador Tipo de indicador

Proceso

Cantidad de adiestramientos de Negociación Colectiva ofrecidos

Producto & Efectividad

1.3.10

Total de participantes en adiestramientos de Negociación Colectiva

Producto 1.5

Por ciento de adiestramientos evaluados con puntuación mayor o igual a aceptable

Efectividad 1.4

Crecimiento en nuevos Recursos del Programa de Adiestramiento en Administración de Recursos Humanos

Efectividad 1.2.5

Crecimiento absoluto en inventario del Programa de Adiestramiento en Administración de Recursos Humanos

Efectividad 1.2.10

Cantidad de adiestramientos del Programa de Adiestramiento en Administración de Recursos Humanos

Producto & Efectividad

1.3.10

Total de participantes en adiestramientos del Programa de Adiestramiento en Administración de Recursos Humanos

Producto 1.5

Crecimiento en nuevos Recursos de los Programas de Capacitación y Educación Continuada Compulsoria

Efectividad 1.2.5

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Objetivo Indicador Tipo de indicador

Proceso

Crecimiento absoluto en inventario de los Programas de Capacitación y Educación Continuada Compulsoria

Efectividad 1.2.10

Cantidad de adiestramientos de los Programas de Capacitación y Educación Continuada Compulsoria

Producto & Efectividad

1.3.10

Total de participantes en adiestramientos de los Programas de Capacitación y Educación Continuada Compulsoria

Producto 1.5

Cantidad de revisiones y ajustes en el Programa de Actualización Estratégica para Presidentes de Asambleas Municipales

Producto 1.2.7

Cantidad de revisiones y ajustes en el Programa de Capacitación en Administración de Recursos Humanos Municipales (PCARHM)

Producto 1.2.7

Cantidad de revisiones y ajustes en el Programa de Actualización Estratégica para Alcaldes

Producto 1.2.7

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Objetivo Indicador Tipo de indicador

Proceso

Cantidad de revisiones y ajustes en el Taller Administración, Operaciones y Finanzas Municipales

Producto 1.2.7

Cantidad de guías curriculares evaluadas y revisadas antes de la publicación del calendario.

Producto 1.2.6

Cantidad de guías curriculares modificadas antes de la publicación del calendario.

Efectividad 1.2.6

Tiempo transcurrido entre la solicitud al recurso de los documentos y el recibo de los mismos.

Eficiencia 1.2.4

Por ciento del Banco de Recursos Profesionales del Instituto que posee: a) Grados de Maestría, b) Doctorado y c) Post- Doctorado

Insumo 1.2.5

Frecuencia de las evaluaciones al Banco de Recursos Profesionales del Instituto.

Efectividad

Cantidad de tegias

atraer a nuevos Recursos

nuevas estrapara

Efectividad 1.2.2 6. Coordinar y desarrollar 671 actividades de adiestramiento para satisfacer las necesidades generales y comunes y, particulares y específicas en temas de adiestramiento que

Tiempo de preparación de calendarios

Eficiencia 1.2.11

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Objetivo Indicador Tipo de indicador

Proceso

contribuyan al desarrollo y la capacitación de los Recursos humanos de las organizaciones públicas y privadas del País, incluyendo las actividades especiales en el tema de negociación colectiva, asuntos fiscales y la contratación, tecnología de la información y medidas anticorrupción, programa de ayuda al empleado, entre otros.

Cantidad de actividades de promoción generadas

Producto

Puntuación o por ciento del nivel de

ocimiento quirido mediante

entrevistas, encuestas, observaciones.

conad

Eficiencia

Por ciento de cambio en la frecuencia de participación de las agencias públicas y privadas que utilizan a OCALARH para adiestramiento

Efectividad

7. Evaluar la calidad de los ofrecimientos del Instituto desde la perspectiva de los participantes.

Cantidad de entrevistas, llamadas de seguimiento, o documentación para medir el nivel de satisfacción por parte de las agencias públicas o privadas.

Efectividad

Tendencias en el nivel de satisfacción de las agencias.

Efectividad

Por ciento de participantes por actividad que se le da seguimiento.

Producto

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Objetivo Indicador Tipo de indicador

Proceso

Informe de evaluaciones completados con recomendaciones.

Producto

Por ciento de cambio o modificaciones basado en el registro de incidentes significativos.

Insumo 1.6

Por ciento de crecimiento de nuevos participantes medido por las tarjetas índices.

Insumo 1.3.10.15.11.6

Número de clientes que han participado en más de un adiestramiento.

Insumo 1.3.10.15.11.6

Tiempo transcurrido en recibir, organizar y archivar expedientes

Efectividad

8. Ofrecer el cien por ciento de los servicios de apoyo en las áreas de archivo y preparación de informes de asistencia para el desarrollo apropiado del plan de trabajo.

Nivel de satisfacción del personal de OCALARH con relación a los servicios que ofrece la División de Recursos para el Aprendizaje (DRA)

Efectividad

Cantidad de investigaciones comenzadas en materia de Recursos humanos

Producto 1.6

Cantidad de investigaciones terminadas en materia de Recursos humanos

Producto 1.6

Biblioteca

Tiempo promedio de investigaciones terminadas

Eficiencia 1.6

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Objetivo Indicador Tipo de indicador

Proceso

Por ciento de documentos o procesos obtenidos de la investigación que son aplicados a los adiestramientos.

Insumo 1.6

Inventario de revistas y libros especializados

Insumo 1.6

Total de revistas y libros adquiridos en el último año

Insumo 1.6

Tiempo transcurrido entre la requisición y la orden de compra

Eficiencia 1.6

Cantidad de Servicios Técnicos Ofrecidos

Producto 1.7

Cantidad de Materiales

udiovisuales parados

APre

Insumo 1.7

CaFotocopias

ntidad de Insumo 1.7

9. Hacer recomendaciones sobre la actualización y el funcionamiento del Estudio de Televisión y Radio y colaborar en la producción de los técnicos de las grabaciones de los programas de Radio “Personal en el Servicio Público”, y otros. Cantidad de

Calendarios Preparados

Producto 1.7

Cantidad de Material Circulado por la Biblioteca

Producto 1.6

Cantidad de Programas de Radio Grabados

Producto 1.7

Cantidad de Correspondencia Recibida sobre Programa de Radio

Insumo 1.7

Cantidad de Invitados a Programa de Radio

Insumo 1.7

Cantidad de iones de

rientación endidas

PeticOEscritas At

Producto 1.8 10. Atender todas las peticiones de orientación y asesoramiento en áreas relacionadas con adiestramientos y los servicios que ofrece el instituto.

Cantidad de Consultas Telefónicas Atendidas

Producto 1.8

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Objetivo Indicador Tipo de indicador

Proceso

Cantidad de Visitas al IDP Atendidas

Producto 1.8

Cantidad de Pasantías Ofrecidas

Producto 1.8

Tiempo Promedio en Atender Reclamaciones

Eficiencia 1.8

Cantidad de Reclamaciones Atendidas

Producto 1.8

Número de Solicitudes de Becas

Insumo 1.8

Número de Licencias Concedidas

Producto 1.8

% de Becas Otorgadas (Becas Otorgadas / Total Disponible de Becas)

Efectividad 1.8

Nivel de satisfacción de los peticionarios de orientación, becas, licencias y otros servicios.

Efectividad

Nivel de satisfacción de las agencias que otorgan las becas o licencias.

Efectividad