MÉRITO Y FLEXIBILIDAD - Desarrollo de Personal Público · cionalesqueafectan, integrándolos,...

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b) el grado de centralización/descentralización de la toma dedecisiones que afectan al personal.

Puntos críticos en la organización de la funciónde recursos humanos

Los siguientes extremos pueden ser considerados, en esta ma-teria, como puntos críticos:

• si los directivos disponen, en general, y si no es así en quécasos, del margen de autonomía necesario para desempe-ñar adecuadamente el papel de gestores de los recursos hu-manos adscritos a sus unidades;

• si los directivos reciben la capacitación suficiente para el de-sempeño de tales funciones;

• hasta qué punto los directivos tienen interiorizadas y ejer-cen adecuadamente sus responsabilidades como gestoresde personas; y

• en qué medida los servicios centrales responsables del sis-tema de SC son percibidos por el resto de la organizacióncomo una instancia que aporta valor al logro de los objeti-vos comunes.

5LAS TENDENCIAS DE REFORMADE LA GESTIÓN PÚBLICA DE LAS PERSONASEN LAS DEMOCRACIAS AVANZADAS

¿Hacia dónde evoluciona la gestión de los RRHH en las or-ganizaciones y sistemas multiorganizativos del sector público?¿Cuál es el grado de coincidencia de dicha evolución con las ten-dencias de fondo que describíamos en el capítulo 1? ¿Hasta quépunto yen qué áreas reflejan singularidades derivadas del mar-co institucional específico que hemos definido en el capítulo 2?¿Qué elementos del modelo esbozado en el capítulo 3 se ven es-pecialmente afectados? ¿Cuáles son, de entre los descritos en elcapítulo 4, los subsistemas en los que se concentran los cam-bios y cuál es el sentido en el que éstos se están produciendo?¿Hasta qué punto hay coincidencia en la evolución registradaen unos países y otros? ¿Cuáles son, en su caso, los factores queexplican las diferencias en el contenido o en el proceso de lasreformas?

Éstas son las principales preguntas a las que nos propone-mos dar respuesta en este capítulo, que dedicaremos a presentaruna panorámica de las tendencias que se detectan en el campo dela gestión pública del empleo y los RRHH, tomando como refe-rencia los datos y estudios relativos a un grupo de países del mun-do desarrollado.l Nuestra exploración se extiende a las dos últi-mas décadas, en las que se han concentrado procesos de cambio

1.Se han manejado fundamentalmente datos y análisis relativos al siguien-te grupo de países: Alemania, Bélgica, Canadá, España, Estados Unidos, Fran-cia, Holanda, Italia, Japón, Reino Unido y Suecia. Se añadirán menciones aotras experiencias nacionales sobre las que se han hallado evidencias en la bi-bliografía manejada y que nos han parecido relevantes. Son de destacar, en estesentido, los casos de Australia y Nueva Zelanda, países que, como es sabido,han experimentado reformas de profundo calado en sus sistemas político-administrativos.

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LAS NECESIDADES DE CAMBIO

Las transformaciones de la gestión pública

de amplio alcance en algunos de estos países. En todos ellos, sinexcepción, los sistemas de función pública o servicio civil y sureforma han estado en el debate público, produciéndose en mu-chos casos transformaciones, de escala e intensidad muy diver-sa, pero de interés para nuestro propósito. En todo caso, centra-remos particularmente la atención en los cambios constatablesdesde el inicio de la década de 1990 hasta hoy.

Antes de centramos en el contenido de los cambios que cons-tituyen el tema central de este capítulo, parece necesario que nosdetengamos un momento en el diagnóstico que los convirtió ennecesarios y que, en alguna medida, los hizo posibles. Para llegara identificar los rasgos de los sistemas de función pública quefueron considerados en un momento dado como disfuncionales,nos parece necesario enmarcar ese diagnóstico en el amplio mo-vimiento de reforma de los sistemas públicos que ha caracterizadoa la mayor parte de los países del ámbito analizado durante lasdos últimas décadas del siglo pasado.

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15.LAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

y la reducción del gasto y muy influida por las teorías económi-cas del public choice (Schwartz, 1994), y las convicciones políti-cas de la <<lluevaderecha» (aunque, en la práctica, la transversa-lidad política de las iniciativas y discursos de reforma acabarásiendo notable). Por el otro, una orientación «de servicio públi-ca», caracterizada por el énfasis en la calidad del servicio, la con-sideración del ciudadano como cliente y el logro de la «recepti-vidad» de la administración (OCDE, 1988, pág. 37).¿Qué ejes o elementos centrales dotaron de contenido a estas

reformas? Algunos han hablado (Barzelay, 1998,págs. 173y sigs.)de un nuevo paradigma pos burocrático, llamado a cambiar elfoco de las convicciones y comportamientos de los actores pú-blicos, desplazándolos del seguimiento de reglas a la creaciónde valor; de un genérico interés público a la producción de re-sultados tangibles; de la administración a la producción; de la res-ponsabilidad impuesta a la rendición de cuentas; y del control alapego a normas compartidas. Para Hartan (2000, pág. 212), estenuevo paradigma prefiere la descentralización a la centraliza-ción, la diversidad a la uniformidad, el rendimiento a la mtinaadministrativa y la voluntad emprendedora a la consistencia.Clarke y Newman (1997, pág. 29) ponen el acento en la dis-

persión como estrategia política para la reforma del Estado, en laque incluyen diversos tipos de sistemas y mecanismos: la intro-ducción de fuerzas de mercado, la expansión de otros sectoresno estatales y el desarrollo de procesos de centralización/des-centralización, así como la externalización y privatización de ser-vicios públicos. El «gerencialismo» sería la ideología que con-fiere sentido a un diseño tan fragmentado del poder, en el que ladiscrecionalidad gerencial (el invocado «derecho a gestionar»)se configura como una clave central.Todo este conjunto de orientaciones pueden inscribirse en un

contexto de irmpción del management en la Administración Pú-blica (Echebarria, 1993).En un amplio sector de estudiosos de talfenómeno se ha consolidado, para referirse a él, la expresión «Nue-va Gestión Pública». Barzelay (2001, pág. 11) atribuye su apari-ción al efecto combinado de cambios en los ámbitos de la imagen(aceptación de la idea de que las organizaciones gubernamentalesson ineficientes), el dominio (el de la gestión pública -public ma-nagement policy domain-, que se unifica mediante reglas institu-

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Las reformas de la función pública no aparecieron aisladassino, por el contrario, en un contexto de abierto cuestionamien-to de los paradigmas a los que los sistemas político-administra-tivos del mundo desarrollado venían ajustando su funciona-miento. La crisis fiscal, combinada con la expansión cualitativay cuantitativa de la demanda de servicios públicos, introdujoen dichos sistemas presiones, frecuentemente de signo contra-dictorio, que dieron lugar a movimientos de cambio (Barzelay,1998; Clarke y Newman, 1997; Dunleavy y Hood, 1994; Metcal-fe, 1993b; OCDE, 2000a; Pollitt, 1993; Pollitt y Bouckaert, 2000)y que subvirtieron buena parte de los patrones establecidos. Dosorientaciones o mega tendencias (Langa, 1999a, pág. 214) orien-tan tales movimientos. Por un lado, una orientación eficientista,ampliamente dominante, dirigida hacia la lucha contra el déficit

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cionales que afectan, integrándolos, a los recursos, las personas ylos procedimientos) y la jurisdicción (la de las agencias centralesresponsables del presupuesto, que se amplía e incluye la respon-sabilidad sobre las políticas globales de gestión pública).

Dunleavy y Hood (1994, pág. 9) han descrito así los princi-pales rasgos de contenido de la Nueva Gestión Pública:

Todos los autores citados destacan la ampliación de la dis-crecionalidad de los directivos que tales arreglos llevan consigo.Una de las cuestiones que se han discutido es, precisamente, si es-tas reformas han supuesto de hecho un desplazamiento de loslindes entre política y gestión, y, si ha sido así, en qué sentido.Para algunos (Clarke y Newman, 1997), el management ha inva-dido la política y ocupado franjas del territorio político. Paraotros (Richards, 1994; Halligan, 1997), por el contrario, la re-

a) Transformación de los presupuestos, para hacerlos con-tablemente transparentes, atribuyendo los costes no a losinputs, sino a los outputs, y midiendo éstos a través de in-dicadores de resultado.

b) Visión de las organizaciones como una cadena de -rela-ciones principal-agente de bajo coste, en redes de contra-tos que vinculan los incentivos al rendimiento.

c) Desagregación de funciones separables en formas cuasicontractuales o de cuasi mercado, particularmente me-diante la introducción de distinciones proveedor/cliente yreemplazando las anteriores estructuras unificadas de pla-neamiento y provisión de servicios.

d) Apertura de las funciones de provisión a la competencia en-tre agencias o entre agencias públicas, empresas y orga-nizaciones no lucrativas.

e) Desconcentración de los roles de proveedor en agenciasdel mínimo tamaño viable, permitiendo a los usuarios másopciones de «salida», de un proveedor a otro, y confiandomás en estas opciones que en las de «voz»,2para garanti-zar la influencia de aquéllos en las formas de provisión delos servicios.

El diagnóstico gerencial de las disfuncionesde la función pública

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forma gerencial ha sido el vehículo mediante el cual los políti-cos de gobierno han ganado un mayor control sobre sus funcio-narios. Probablemente ambas cosas sean ciertas. Como han su-brayado Pollitt y Bouckaert (2000, pág. 146), los gestores hanganado nueva autoridad en una serie de formas y al mismo tiem-po el control político sobre la gestión pública se ha fortalecido enla mayor parte de los casos. No hay contradicción, creemos, en-tre ambas cosas, por cuanto los gobiernos, persiguiendo preci-samente ese mayor control sobre los aparatos administrativos, handebido recurrir a diseños descentralizados que incrementan almismo tiempo la discrecionalidad gerencial.

Como intentaremos concretar más adelante, este conjuntode orientaciones de cambio estaban llamadas a ejercer una fuer-te influencia en la transformación de los sistemas de gestiónpública del empleo y los recursos humanos en todo el ámbitocontemplado, si bien dicha influencia daría lugar a reformas deambición y contenido muy desiguales. La GCDE (2001a, págs. 5y sigs.) explica estas diferencias por la influencia de seis varia-bles principales: a) el estado de la economía, b) el marco de re-laciones laborales en el sector público, c) la percepción públicaacerca del papel del gobierno y la Administración, d) las cultu-ras administrativas, e) las prioridades nacionales y f) los arre-glos constitucionales existentes.

Pese a la diversidad de modelos de función pública y lasespecificidades nacionales, el análisis de la literatura especiali-zada (Ziller, 1993, pág. 419; U.S. National Performance Review,1993; Langa, 1995, pág. 10; Rouban, 1997; Ridley, 2000, págs.30-31; Hartan, 2000, págs. 210 Ysigs.; Ruffini, 2000, pág. 137;Hondeghem y Steen, 2000, págs. 64 y sigs.) revela un alto gradode concentración y coincidencia a la hora de identificar, desdela perspectiva de la reforma gerencial de la Administración, lasprincipales disfunciones de los sistemas de gestión pública delos recursos humanos. Las resumimos, de forma muy sucinta:

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2. Según la conocida terminología de Albert Hirschmann, 1970.

• Un exceso de uniformidad en los marcos reguladores del em-pleo público reduce la capacidad para adaptarse a entornosplurales y dinámicos y para reaccionar frente a los cambios.

• Hay demasiadas regulaciones, lo que conduce a un alto y ex-cesivo grado de estandarización de las prácticas de personal.

• La gestión está excesivamente centralizada. Los directivosdisponen de escasa autonomía para el ejercicio de sus res-ponsabilidades en materia de gestión de sus recursos hu-manos.

• La organización del trabajo (estructuras y puestos) se hallaencorsetada y atomizada. Con frecuencia deriva de la ley olos acuerdos colectivos centralizados, y no de decisionesadoptadas en clave de gestión. Hay un exceso de especifi-cación de las tareas que introduce rigidez en la asignacióndel trabajo.

• La movilidad es baja, tanto en su dimensión interna comoexterna. La movilidad interna se halla dificultada por el ex-ceso de reglamentación de tareas, ya mencionado, ya vecespor la existencia de barreras horizontales y verticales.

• Los sistemas de reclutamiento y selección son largos, com-plejos y excesivamente formalizados. Hay en ellos un pesoexcesivo de los conocimientos y los méritos formales.

• Se constata un exceso de seguridad (percepción de estabi-lidad garantizada) en el trabajo.

• La promoción se halla dificultada por la existencia de ba-rreras de grado que dificultan los ascensos. Con frecuen-cia se otorga un peso excesivo a la antigüedad.

• Es frecuente que se retribuya por el grado o categoría yno por el puesto, lo que no vincula el salario a la responsa-bilidad asumida y las cargas de trabajo reales. Los gradospueden convertirse, además, en barreras para la progre-sión salarial.

• Hay una separación casi absoluta entre el desempeño enel puesto y el funcionamiento de los sistemas de promo-ción y retribución. Las experiencias de retribución al ren-dimiento chocan con la inexistencia de mecanismos efica-ces de evaluación.

• Los sistemas adolecen de una baja capacidad de produc-ción de competencias y perfiles directivos.

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• Los estilos directivos tienden al paternalismo. Frecuente-mente adoptan conductas de apoyo al personal más que deexigencia.

• Impera el colectivismo en las relaciones laborales, lo queentra en colisión con las necesidades crecientes de seg-mentación y personalización de las prácticas de personal.En ocasiones, se detecta una tendencia a un alto grado deconflicto.

Como es lógico, pese a la coincidencia apuntada, el peso decada una de estas disfunciones es diferente en las distintas rea-lidades nacionales contempladas, en cada una de las cuales en-contraríamos, además, matices no incorporados a una relacióntan esquemática como la anterior. En conjunto, el diagnósticonos presenta una situación caracterizada por la abundancia de ele-mentos de rigidez. Habría que añadir que estos elementos operande modo distinto según el modelo de función pública de que setrate. Si recurrimos a los modelos descritos en el capítulo 2, se pue-de afirmar que la rigidez del sistema es vivida con mayor preo-cupación en los modelos de carrera que en los de empleo, si bienéstos no están exentos tampoco de críticas parecidas a las queacabamos de resumir .

EL SENTIDO DE LAS REFORMAS

Se abordan en este apartado, primero, las orientaciones decambio más globales o genéricas que se constatan en los sistemasde función pública o servicio civil del ámbito contemplado; alu-diremos después a algunos factores que explican las diferenciasque se observan en la amplitud o intensidad de dichas reformas.

Principales objetivos y tendencias de cambio

Ante todo, las reformas de la función pública han significadouna revalorización de la gestión de los recursos humanos, que hapasado a ser reconocida (Hartan, 2000, pág. 212) como la funciónprincipal de la dirección en las organizaciones de servicios públi-

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160 e MÉRITO Y FLEXIBILIDAD reLAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA l' ¡

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cosoLa influencia, en este sentido, de tendencias similares en elsector privado, que hemos descrito en el capítulo 1, parece in-cuestionable. Una parte de esta reconsideración ha tenido quever con la orientación eficientista, antes mencionada, de las re-formas del sector público, fuertemente sesgadas hacia el ajustey el ahorro de recursos. La enorme proporción que el gasto depersonal supone sobre el gasto total en las organizaciones delsector público ha reforzado la importancia de una gestión efi-ciente de este activo fundamental. La reducción del gasto en per-sonal se ha convertido en un objetivo fundamental para los go-biernos (OeDE, 1999a, pág. 25).

Pero la preeminencia alcanzada por la GRH no ha sido sóloconsecuencia de las necesidades de reducción de costes. Ha tenidoque ver también con una reconsideracion de la propia funcióndirectiva o gerencial y con el reconocimiento de su papel en elsistema público. Esta irrupción del management, y la lógica des-centralizada que lleva consigo, ha producido una tendencia ge-neralizada a la transferencia de autonomía y la ampliación de ladiscrecionalidad de los gestores en materia de GRH (OCDE,1999a, pág. 20; Pollitt y Bouckaert, 2000, págs. 72 y sigs.; Ruffi-ni, 2000, págs. 138-39;Horton, 2000, págs. 212 y sigs.; Thompsony Cachares, 2000, pág. 239), la cual constituye una de las orien-taciones globales más intensas y compartidas de las reformas. Asu vez, ha hecho del fortalecimiento de la función gerencial y deldesarrollo directivo una prioridad que se ha traducido a menu-do (Buder, 1993; Pollitt y Bouckaert, 2000, pág. 74) en la defini-ción de estructuras y políticas de personal específicas para el seg-mento directivo de la función pública, que describiremos concierta extensión en el capítulo siguiente.

En los países que venimos analizando, la función pública haevolucionado, en general, de un sistema uniforme a otro máspluralista (Ridley, 2000, pág. 32), en el que, frente al tradicionalencorsetamiento y estandarización de la relación entre emplea-dores y empleados, han ido apareciendo diferentes modos de em-pleo y patrones diversificados de trabajo (Horton, 2000, pág. 213)que se han traducido en distintas modalidades contractuales yde organización del tiempo de trabajo. La influencia, aquí, delos cambios sociales apuntados en el capítulo 1ha sido incues-tionable.

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En general, la permeabilidad a las influencias del sector pri-vado ha constituido otro de los rasgos comunes a los procesosde cambio. Bach (1999, pág. 177)ha señalado irónicamente cómoen el Reino Unido (pero podríamos con seguridad hacer extensivoel dato a muchos otros entornos) «ninguna memoria anual o plande negocio de cualquier organismo o agencia quedan completossi no incluyen el mantra "las personas son nuestro principal ac-tivo". Como en el sector privado, ha existido un énfasis similar enel desarrollo de un enfoque estratégico de la gestión de las per-sonas, transfiriendo responsabilidad a los directivos de línea ydemostrando que los especialistas en personal añaden valor asus organizaciones».

La utilización del empleo privado como referente ha traídoconsigo una tendencia a cuestionar el exceso de estabilidad yprotección del empleo público (Pollitt y Bouckaert, 2000, pág. 73;Thompson y Cachares, 2000, pág. 240). En Italia, la orientación«privatizadora» ha protagonizado en 1993 una reforma globalque ha pretendido afrontar las disfunciones de la función públi-ca mediante un cambio de su régimen jurídico (Martínez Bar-gueño, 1995,pág. 32;Ruffini, 2000, pág. 138).Esta reforma ha re-conducido el empleo público bajo el derecho civily laboral común,estableciendo que las relaciones y condiciones de trabajo pasena regularse mediante contratos individuales y convenios colecti-vos y a ser tuteladas por los tribunales laborales ordinarios.

La trascendencia de esta clase de reformas ha sido cuestio-nada por algunos, por entender que sitúa el cambio en una di-mensión meramente formal. Entre ellos, Ridley (2000, pág. 28)ha advertido que el empleo contractual puede no ofrecer másflexibilidad que el estatutario, ya que ambos pueden acabar go-zando de la misma estabilidad y protección y de las mismas con-diciones salariales y de trabajo. La experiencia de España, en cu-yas administraciones existe un numeroso empleo contractualsujeto al derecho laboral común (Longo, 1995), permitiría sus-cribir esta advertencia. De hecho, las prácticas de gestión de laspersonas sujetas a uno y otro tipo de regulación tiende, las másde las veces, a coincidir. Ello hace que las modalidades contrac-tuales de empleo público acaben por adquirir con el tiempo lafijeza y la protección que caracteriza a las de naturaleza públicao estatutaria. La «laboralización», que en la década de 1980cons-

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tituyó en España un lema para los reformadores, ha dejado hacetiempo de ser vista como una reforma que pueda, por sí misma,resolver los problemas más importantes de la gestión pública delos recursos humanos.El incremento de la movilidad de las personas es otro de los ob-

jetivos comunes (GeDE, 1999a, págs. 19-20). La movilidad inter-na, tanto funcional como geográfica, es un requisito, necesario, poruna parte, para conseguir el máximo aprovechamiento de las plan-tillas, lo que la hace imprescindible en situaciones de ajuste. Porotra parte, permite adaptar los recursos a los cambios de entornoo de demanda, cada vez más frecuentes en los escenarios actua-les. El estímulo a la movilidad, tanto horizontal como vertical, obli-ga a la eliminación de las barreras que caracterizan, como veía-mos, a muchos sistemas de función pública. Asu vez, la movilidadexterna, esto es, aquella que se produce más allá de las fronterasde la organización, es un rasgo propio de orientaciones que, comolas que estamos analizando, ponen el acento en una mayor aper-tura y permeabilidad entre los sectores público y privado.Estimular la movilidad en todos estos sentidos y direcciones

exige superar las visiones que perciben a aquélla como un meca-nismo estrictamente voluntario, basado en un derecho subjetivodel trabajador público (Langa, 1995,pág. 8), pero virtualmente im-posible de ejecutar de manera forzosa por necesidades organi-zativas. En esta dirección van algunas de las reformas de la fun-ción pública. Pero dicho objetivo exige,además, diferentes políticasde recursos humanos, de orientación más flexible que las tradi-cionales. Se abordarán más adelante, específicamente, las áreasde la GRH en las que esas nuevas políticas se concretan.Por último, otro de los grandes ámbitos sobre los que inci-

den las reformas de la función pública es el de los modelos derelaciones laborales. Los empleadores públicos (Hartan, 2000,pág. 213) han debido ir aprendiendo a combinar los canales dela negociación colectiva, por una parte, intentando que en la mis-ma prevalezcan los comportamientos pactistas frente a los deconfrontación, con orientaciones menos intermediadas y for-malizadas de las relaciones coler.tivas, por otra. En éstas, la co-municación directa con las personas o con grupos concretos de em-pleados aparece como una pauta normal, en un marco de crecientepersonalización de las diferentes políticas y prácticas de GRH.

• Las diferentes percepciones acerca del papel y significadode los servidores públicos, asentadas en las visiones del Es-tado a las que hicimos referencia en el capítulo 2.

• La naturaleza de las constituciones y de los sistemas políti-cos, que favorecen a veces -Estados unitarios, sistemas ma-yoritarios- los cambios a gran escala y de arriba abajo y,en otros casos -Estados federales o compuestos, poderesfragmentados-, promueven aproximaciones más parcialesy basadas en el consenso (las diferencias entre las reformasbritánicas y estadounidenses resultarían explicables, enbuena medida, por estos distintos contextos institucionales).

• La cultura política. En Francia y Alemania el peso de losvalores de continuidad, regularidad y neutralidad prevalecesobre los de receptividad a las demandas de políticos y ciu-dadanos, que tienden a ser, en cambio, prevalentes en elcontexto anglosajón.

Sin perjuicio de esa genérica coincidencia en los contenidos, lasreformas de la gestión pública del empleo y los recursos huma-nos presentan entre sí diferencias significativas en cuanto al al-cance de los cambios en los distintos países que estamos contem-plando. Dos son los polos extremos, en este sentido: de una parte,el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, países que pueden serconsiderados como el escenario arquetípico de la «Nueva GestiónPública», han vivido en la realidad transformaciones de singularintensidad, en todos los sentidos apuntados en el apartado anterior.Del otro extremo, Alemania aparece probablemente como el paísen el que las tradiciones de su función pública se mantienen másinalteradas, y donde las reforn1as se han orientado mucho más ala racionalización y al ahorro que al cuestionamiento de las es-tructuras y políticas de GRH. En el medio, el resto de realidades na-cionales que contemplamos se acercan más a uno u otro de estospolos, pero sin llegar a la contundencia de cada uno de ellos.Varios son los factores que pueden explicar estas diferencias.

A continuación, citaremos, entre ellos, los siguientes (Pollitt yBouckaert, 2000, págs. 39 Ysigs.; Ridley, 2000, pág. 24; Hartany Farnham, 2000, págs. 322 y sigs.):

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ESTRUCTURAS y POLíTICAS QUE HAN SIDO OBJETODE LAS REFORMAS

La organización de la función de recursos humanos.El impulso a la descentralización

En este punto, la tendencia fundamental ha sido, como semencionó anteriormente, la descentralización de los sistemas defunción pública. La conveniencia de transferir responsabilida-des de GRH desde los departamentos centrales hasta las organi-

• Los sistemas legales, que implican restricciones de parti-da de mayor o menor relevancia, cuyo cambio implica es-fuerzos de significado también diferente.

• Los equilibrios de poder existentes en el ámbito de las re-laciones laborales en el sector público. El peso de los sin-dicatos en Francia es considerablemente mayor, por ejem-plo, que en el Reino Unido (Rouban, 1997). También, laspautas culturales imperantes en dicho marco de relacio-nes. En Italia y España, el sindicalismo de confrontación es,en el sector público, mucho más habitual que en Suecia,donde los sindicatos han asumido en general un papel deapoyo a las reformas.

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zaciones individuales y desde las instancias técnicas especializa-das hasta la línea ejecutiva se ha convertido en uno de esos con-sensos que nadie discute cuando se habla de reforma adminis-trativa. Puede apreciarse en este punto una clara influencia detendencias actuales de la GRH en el sector empresarial privado,tal como señalábamos en el capítulo 1. Sin embargo, cuando secontrasta este discurso con la realidad, el alcance efectivo de losprocesos descentralizadores presenta diferencias notables entrelos países.

Así, por un lado encontramos un grupo de países que handesarrollado ambiciosos procesos descentralizadores. Como vi-mos antes, Suecia es quizás el caso más contundente. En el mo-delo sueco (Premfors, 1998;Murray, 2000), el director ejecutivodispone de autoridad para organizar su agencia del modo quele parezca más eficiente. Esta autoridad incluye la capacidadpara escoger a su personal, lo que implica la contratación, elpago y el despido del mismo (Gustaffson, 1995a). Como dijimos,un elaborado sistema de incentivos (premio/sanción), cuya basees la responsabilidad por resultados, fundamenta el sistema sue-co de garantías frente a la arbitrariedad y otras eventuales des-viaciones.

También entre los países de este primer grupo, aunque en unnivel ligeramente inferior de ambición descentralizadora, debe-mos incluir al Reino Unido. Los directores de las agencias eje-cutivas británicas disponen de capacidad para reclutar a todo supersonal, pero sólo por debajo de los rangos que corresponden alservicio civil superior. Pueden promover, formar y desarrollar alos empleados, determinar la clasificación de los puestos y el sa-lario, y gestionar la salida y la disciplina. En realidad, sólo lasagencias mayores disponen de este elenco total de competencias,mientras que las de menor tamaño adoptan, en general, las po-líticas de personal de sus ministerios (Hartan, 2000, pág. 217). Enel mismo grupo de países con sistemas fuertemente descentrali-zados de función pública se hallan (OCDE, 1999a, págs. 21 ysigs.) Australia, Nueva Zelanda y Finlandia.

En el otro extremo, es decir, el de aquellos países en los que ladescentralización de la función pública ha sido más bien mate-ria de discurso que de realización efectiva, encontraríamos aFrancia, donde la lógica descentralizadora de los CentresdeRes-

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Intentaremos concretar en este apartado el contenido de las re-formas de los sistemas de gestión pública del empleo y de losrecursos humanos, sistematizándolas en tres grandes áreas. La pri-mera apunta al diseño organizativo de la función de los recur-sos humanos en los sistemas públicos, y se traduce básicamen-te en una opción por diseños descentralizados basados en latransferencia de responsabilidades a la línea ejecutiva. La se-gunda incluye las reformas destinadas a introducir mayor flexi-bilidad en las distintas prácticas de gestión de las personas. La ter-cera aludirá a los cambios producidos en el ámbito de lasrelaciones laborales. Dejaremos para el capítulo siguiente la des-cripción y análisis de los cambios trascendentes que afectan a laconfiguración y desarrollo de la función directiva pública.

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ponsabilité ha tenido, en materia de GRH, una fuerza muy infe-rior a los países citados anteriormente, y donde, además, ha afec-tado de manera muy desigual a los distintos ministerios (Trosa,1994). También formarían parte de este grupo (GCDE, 1999.a,pág. 21; Hartan y Farnham, 2000, pág. 320; Kim, 1996) paísescomo Alemania, Bélgica, España, Canadá y Japón.

Una posición intermedia sería la de Holanda, donde las refor-mas descentralizadoras se relacionan sobre todo con la apariciónde un cierto tipo de organismos semiautónomos (los ZBGs), cuyogrado de generalización y consolidación ha sido muy inferior alde los modelos de agencias británico o sueco. Algoparecido ca-bría decir de los APEs belgas. En cuanto a EE.UU., la descen-tralización del servicio civil se ha producido de manera desigualy heterogénea (Thompson y Cachares, 2000, págs. 239 y sigs.),ya que se ha basado, en el gobierno federal, en las facultades con-quistadas por algunas agencias, como la Federal Aviation Admi-nistration o el Internal Revenue Service, mediante negociacionesbilaterales con los respectivos comités de supervisión del Con-greso, pero sin que haya existido un proceso generalizado parael conjunto de agencias gubernamentales. En el ámbito de losEstados norteamericanos, la desagregación ha sido también lapauta, y pueden encontrarse experiencias muy diferentes, desdemodelos de GRH muy centralizados hasta casos como el de laley de 1966 en Georgia, que descentralizó y desreguló el recluta-miento hasta límites que podrían llegar a cuestionar la propiapervivencia del sistema de mérito.

La descentralización de la gestión pública del empleo y losRRHH ha implicado, allí donde se ha hecho efectiva, un impor-tante cambio de papel de los servicios centrales de personal (Lan-ga, 1995; Thompson y Cachares, 2000), desde una función decontrol a otra de consultor, socio o, cuando menos, proveedorinterno de servicios, en la línea de las tendencias de carácter ge-neral que describíamos en el capítulo 1. En buena medida, sumayor desafío ha sido precisamente el de articular en cada con-texto organizativo un nuevo conjunto de valores y de prácticas deGRH capaces de interiorizar y reforzar las nuevas realidades im-puestas por las orientaciones de reforma de la gestión pública(Bach, 1999, pág. 182). La aceptación de este nuevo papel porparte de las tecnoestructuras especializadas en RRHH o, por el

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contrario, su resistencia a asumirlo, han constituido variablesmuy relevantes de influencia sobre la rapidez de las reformas yespecialmente sobre la consolidación de éstas.

La introducción de flexibilidad en las políticas y prácticasde gestión de las personas

Las connotaciones de rigidez que, como antes se dijo, carac-terizan el diagnóstico global sobre el empleo público en la prác-tica totalidad de los países ha dotado a las orientaciones de cam-bio de una consistente orientación a la flexibilidad. De hecho, lapalabra «flexibilidad» ha sido el lema acuñado por la GCDE(GCDE, 1995) y reiterado en todas sus publicaciones y foros eneste campo, para sintetizar las orientaciones innovadoras en la ges-tión pública del empleo y los recursos humanos de los paísesmiembros.

Se trata, como vimos, de una orientación también dominan-te t::ntrelas grandes tendencias de fondo del período, en el ám-bito de la gestión de las personas. En el contexto institucio-nal que caracteriza a la función pública, la intensidad de lasnormas jurídicas tiende a conferir a las reformas orientadas a laflexibilidad connotaciones específicas. El énfasis desregulador esmucho mayor, ya que a menudo se hace necesario revisar y mo-dificar los marcos normativos para conseguir los resultados per-seguidos. Conviene no olvidar, sin embargo, que el cambio nor-mativo, por sí solo, puede no tener un impacto flexibilizador. Aveces, por el contrario (Ridley, 2000, pág. 34), la flexibilidadde las regulaciones de personal puede ser facilitada por cambiosprevios en los procesos de trabajo, mediante los cuales «la des-burocratización del trabajo preceda a la desburocratización de laspersonas».

Clasificando las prácticas flexibles de la GRH en cinco gran-des áreas, presentamos a continuación las principales tenden-cias de cambio que esta orientación genérica a la flexibilidad haproducido en la gestión pública del empleo y los RRHH. Como ve-remos, hablamos de cambios que afectan a la práctica totalidadde los subsistemas de la GRH que sistematizábamos y describía-mos en el capítulo anterior.

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~e LAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA .91. La flexibilidad numérica: la dimensión cuantitativadel empleo público

Prácticamente todos los países de la OCDE (OCDE, 1999a,pág. 24; OCDE, 1999b) han intentado reducir el volumen del em-pleo público, o al menos controlar y contener su crecimiento,hacia el final de la década de 1980y durante la de 1990. La mag-nitud e intensidad de este esfuerzo ha sido, sin embargo, muydiferente en los distintos países, como muestran los ejemplos si-guientes.

El Reino Unido ha sido uno de los casos más contundentes dedownsizing. Entre 1979 y 1998 (Hartan, 2000, págs. 214 Ysigs.),el total del Civil Service bajó de 732.000 empleos a 480.000, loque supuso una pérdida de casi el 35 % del empleo. En el go-bierno local británico, los empleos pasaron en el mismo períodode 3 millones de personas a 2,1 millones (un 30 % menos). EnAustralia y Nueva Zelanda (Schwartz, 1994,págs. 70-71) se regis-traron, en los últimos años de la década de 1980,fuertes reduccio-nes. El gobierno federal australiano redujo su personal un 10%entre 1985 y 1990. En Nueva Zelanda, que es probablemente laexperiencia más radical de reducción de efectivos, la disminu-ción afectó en este período a 80.000 empleos y representó un29 % de reducción en el núcleo central del servicio público. Siextendemos el período analizado hasta 1997, la reducción agre-gada se aproxima al 50 %, si hablamos del personal permanen-te. Si incluimos al personal temporal, el porcentaje de reducciónse aproxima al 67 % (Gregory, citado por Ingraham y otros, 2000,pág. 394). Los países oceánicos realizaron en buena medida lareestructuración de su sector público en dichos años, por lo quedesde entonces han presentado una constante de mantenimien-to de su número de efectivos (OCDE, 1999a).

En EE.UU., las políticas de reducción de empleo se desarro-llaron también con un vigor apreciable, pero concentradassobre todo en la década de 1990. Entre 1994 y 1999, el númerode empleos en la Administración federal se redujo en un 13 %(Thompson y Cachares, 2000, pág. 246), si bien en el conjuntodel sector público norteamericano, la tasa anual de reducciónfue inferior: no llegóall %en el período 1990-1997(OCDE,1999a).Una de las características aquí ha sido el carácter selectivo de los

ajustes, de acuerdo con las prioridades de la National Perfor-mance Review, que convirtió los puestos de control (no finalis-tas) en el objetivo principal de las reducciones, recomendandopara ellos un 50 % de recorte. De acuerdo con tal recomenda-ción, y quizá para dar ejemplo, la US Office of Personnel Mana-gement pasó, entre 1993 y 1998, de 6.900 a 3.600 empleados, rea-lizando una reducción del 48 %.

Por el contrario, yen el otro extremo, Japón se ha limitado a lacontención del crecimiento de su planta de personal público, sinimplicarse en políticas significativas de reducción. Entre 1990 y1995, su media de variación anual era (OCDE, 1999a) de 0,16 %,equivalente al mantenimiento de efectivos. Similar ha sido la evo-lución en Italia (Ruffini, 2000, pág. 141), donde incluso en el ám-bito local se ha detectado un ligero crecimiento. Parecido es, asi-mismo, el caso de España (Parrado-Díez, 2000, pág. 155),donde elFondo Monetario Internacional detectaba, en un Informe de 1996,duplicación de servicios entre niveles administrativos por falta detransferencia de personal desde la Administración central hastalas comunidades autónomas. Francia, Canadá y Holanda presen-tan cifras de reducción superiores, pero modestas, con tasas anua-les negativas de variación inferiores all % para períodos similares,entre 1990 y 1997 (OCDE, 1999a). Algo superiores son las cifrasde recorte en Finlandia y Noruega en el mismo período. En Sue-cia (Elliot, 1998), la reducción entre 1985y 1995alcanzó el 9,9 %.

En Alemania encontramos una experiencia interesante, queno llega al nivel de contundencia de las reducciones efectuadasen los países indicados al principio, pero que refleja la prioridadque, como dijimos antes, ha tenido en este país la política de ra-cionalización y ahorro, en el marco de las reformas de la funciónpública. Entre 1991 y 1997 (Raber y Laffler, 2000, pág. 126), elconjunto de las administraciones alemanas redujo su empleo enun 11 %. El esfuerzo estuvo desigualmente repartido, ya quemientras los lander disminuyeron sus efectivos en un 5 %, los go-biernos locales lo hicieron en un 15%, Yel gobierno federal en un19%, lo que representa un recorte verdaderamente significativo.

Si nos referimos al grado de planificación desarrollado parala puesta en práctica de estas políticas, hallaremos también di-ferencias notables entre los países (OCDE, 1999a). En algunoscasos, las reducciones de empleos se han enmarcado en planes es-

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pecíficos, impulsados por los gobiernos. Así ha sido en los casosde EE.UU., donde, como vimos, la National Perforn1ance Reviewcontemplaba específicamente objetivos cuantificados de recorte,y de Canadá. Estos planes concretaban en ocasiones las metas uobjetivos específicos de reducción en determinados segmentosde la estructura de personal, también con sensibles diferencias deenfoque entre los países. Así, en Canadá, fue el alto servicio civilel principal sector afectado. En cambio, en Estados Unidos, elfoco de los programas de reducción se puso, aunque con éxitoalgo dudoso, en las posiciones jerárquicas intermedias, mientrasque en las reformas alemanas fue el personal administrativo deapoyo el objetivo preferente.

En la mayor parte de los países, sin embargo, las reduccio-nes de personal no se han enmarcado en un propósito consis-tentemente planificado. Como subrayan Ingraham y otros (2000,pág. 394), la planificación estratégica, principio básico de la nue-va GRH introducida por las reformas, se sacrifica frecuentementea otras necesidades. Las reducciones surgirán más bien comoconsecuencia de un esfuerzo colectivo y generalizado, basado enun cambio de valores e incentivos cuyo eje es la mejora de la efi-ciencia del sistema por la vía de la reducción de costes. Comoveremos en el apartado siguiente, la introducción de nuevas mo-dalidades contractuales responderá en buena medida a esta mis-malógica.

Si nos referimos a los instrumentos utilizados, en el ReinoUnido (Hartan, 2000, pág. 214), los recortes se efectuaron me-diante la combinación de transferencias de funciones y personalal sector privado, amortización de vacantes, retiro anticipado ydespidos. En la mayor parte de los países se han utilizado méto-dos indirectos, principalmente la restricción en la asignación derecursos presupuestarios (Australia, Alemania), los planes de ju-bilación anticipada (España) y las medidas de no reposición,como en Italia. También en España (Palomar, 1997, pág. 48) seestableció, a partir de 1997, con el carácter de norma básica, estoes, de obligado cumplimiento para todas las administracionespúblicas, un límite a la reposición de los puestos vacantes que sefija cada año por la Ley de Presupuestos del Estado, y que se si-tuó en el 25 %, lo que implicaba que sólo una de cada cuatro va-cantes podía ser cubierta.

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2. La flexibilidad contractual: modulaciones a la estabilidady protección del empleo público

El objetivo de las reformas en este ámbito ha sido el de redu-cir, en la medida de lo posible y sin afectar a las garantías propiasde los sistemas de función pública o servicio civil que definimosanteriormente, la hiperprotección del empleo público y la con-siguiente garantía de estabilidad (tenure), considerada como unelemento de rigidez que dificulta el funcionamiento eficaz de lasadministraciones. Los cambios se han encaminado en dos di-recciones. Por una parte, en algunos casos, se han redefinido losestatutos de empleo de los servidores públicos, incorporando laposibilidad de aplicar rescisiones de la relación de empleo enciertos supuestos. Por otra, se han introducido o extendido mo-dalidades contractuales más flexibles.

Dijimos en el capítulo 2 que en todos los modelos y sistemasnacionales de función pública se contempla la posibilidad deldespido por razones disciplinarias. Desde luego, esa posibilidad nobasta para dar respuesta a las necesidades de supresión de pues-tos de trabajo por razones organizativas, técnicas o económicas.El carácter dinámico de los entornos contemporáneos de mu-chos servicios públicos hace cada vez más frecuentes las necesi-dades de este tipo. Por ello, las reformas de la función públicaen algunos países se han dirigido a regular estos supuestos. En al-gún caso, como el de Suecia, ya contemplado anteriormente, estalínea de reforma era innecesaria, ya que su modelo de empleopúblico contemplaba esta posibilidad desde el año 1965.En otros,formó parte del paquete de cambios que se introdujo. También eneste campo, Australia y Nueva Zelanda (Schwartz, 1994; Bastany otros, 1997) han marcado la línea más contundente, con re-formas que acercaron sustancialmente la relación de empleopúblico a la del sector privado, destinadas a otorgar a los direc-tivos la capacidad para contratar y despedir.

En el caso opuesto, se encontrarían, entre otros, Francia yJapón (GCDE, 1999a, pág. 22), donde sigue sin existir la posibi-lidad de que el empleador ponga fin a la relación de empleo porcausas que no sean las disciplinarias. En España, la situación essimilar: Una ley de 1993 abrió paso a una posibilidad de suprimirpuestos por causas organizativas, mediante un enrevesado pro-

cedimiento, la reasignación de efectivos resultante de un plan deempleo, que legitimaba a la Administración para iniciar un pro-ceso de recolocación cuya complejidad lo mantiene, sin embar-go, prácticamente inaplicado.

Por el contrario, en ciertos países, como EE.UU., Canadá uHolanda, el despido por razones de esta índole es posible. Tam-bién, teóricamente al menos, en Italia (Martínez Bargueño, 1995,pág. 39), donde la reforma de 1993, a falta de una disposición ex-presa en este sentido, y al remitirse a la legislación laboral, abrela vía del despido con las mismas reglas que se aplican al sec-tor privado. En Brasil, una enmienda constitucional de 1998 hahecho posible el despido de empleados públicos por insuficien-cia de desempeño o exceso de gasto de personal (Pacheco, 2003,pág. 69).

En cualquier caso, toda la literatura especializada coincideen que la estabilidad del empleo público sigue siendo, en la granmayoría de los países, muy superior a la del empleo privado. Dosórdenes de razones contribuyen a ello. Por una parte, factoresde naturaleza cultural: las tradiciones del sector público siguenpesando considerablemente. Por otra, el peso, en muchos paí-ses, de los sindicatos, que han desempeñado un importante pa-pel de freno al cuestionamiento real, en la práctica, de dichastradiciones. En el ámbito municipal alemán (Raber y Laffler,2000, pág. 125), donde la estabilidad legal sigue siendo conside-rable pero muchos gobiernos locales soportan severas presionesfinancieras, el sindicato de empleados públicos (OTV) impone alas autoridades la firma de «acuerdos de protección», frente alos posibles efectos negativos de las reformas, para los trabaja-dores. En Suecia, donde los despidos de empleados públicos sonrelativamente frecuentes, el Estado y los sindicatos han creado(Gustaffson, 1995b, pág. 59) una agencia para gestionar conjun-tamente la recolocación de aquéllos.

La otra gran línea de flexibilización en este campo viene sien-do, como apuntábamos, la utilización de modalidades contrac-tuales que no implican la estabilidad del empleo. En Bélgica, porejemplo, donde el nombramiento estatutario es la norma firme-mente asentada, el21 % de los empleados de los ministerios man-tiene con el gobierno una relación contractual (Hondeghem ySteen, 2000, pág. 68).


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En algunos países, como el Reino Unido, la introducción decontratos de duración temporal ha acompañado a las reformasdel servicio civil superior, donde se ha abierto paso a fórmulasde contratación de duración limitada para empleos directivos,en el marco de los estatutos singulares para el personal que de-sempeña funciones gerenciales superiores que, como veremosen el capítulo siguiente, se han creado en un buen número desistemas político-administrativos contemporáneos.

Es práctica generalizada, en todos los países examinados, unuso masivo de la contratación temporal. Pensada generalmen-te como recurso para hacer frente a puntas de carga de trabajo,sobrecargas estacionales, necesidades incidentales de trabajo ex-perto o juicio independiente, campañas o proyectos de duraciónlimitada o incidencias similares, la contratación temporal hatendido a convertirse (OCDE, 1999b; Hartan, 2000; Parrado-Díez,2000) en un recurso para resolver necesidades permanentes, elu-diendo la rigidez de los sistemas de función pública, en unoscasos, y las propias limitaciones presupuestarias o las restric-ciones derivadas de los programas de reducción de plantillas, enotros.

Holanda ha sido uno de los países en los que el uso de mo-dalidades contractuales flexibles ha sido más destacado (Van derKrogt y otros, 2000, pág. 193), abarcando fórmulas de contrata-ción laboral o mercantil, de duración predeterminada o no, asícomo el recurso generalizado a empresas de trabajo temporal.Una experiencia original de este país han sido los pool internosde trabajo temporal, organizados para enfrentar sobrecargastemporales de trabajo, y conectados en ocasiones con políticas des-tinadas a facilitar empleo a ciertas categorías de demandantes(jóvenes, inmigrantes o parados de larga duración). Hay variospool interministeriales, destinados a facilitar colaboración flexi-ble entre departamentos, uno de los cuales es una colaboraciónentre las unidades de auditoría interna de cinco ministerios di-ferentes. En el Reino Unido, es destacable la generalización de loscontratos de duración determinada, que ha llegado a ser con-siderada (Hegewish, 1999, pág. 117) como un fenómeno típicodel sector público, que da empleo al 27 % de la población activabritánica pero incorpora el 53 % de la totalidad de esta clase decontratos.

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La fórmula extrema utilizada para afrontar los problemas derigidez contractual de los sistemas de función pública ha sido lasubcontratación o extemalización de servicios (outsourcing), me-diante las cuales una actividad o servicio, manteniendo su fi-nanciación pública, pasa a ser prestado, mediante contrato conla Administración titular, por entidades o empresas del sectorprivado, por medio de su propio personal. Estos procesos de ex-temalización se han generalizado en todos los países, bajo la in-fluencia de las nuevas concepciones de la gestión pública de lasque se hacía eco el conocido lema de Osbome y Gaebler (1994):«Una Administración que lleve el timón, no los remos». Aunquela justificación explícita más frecuente de los procesos de exter-nalización no ha sido ésta, los expertos coinciden en diagnosti-car la búsqueda de fórmulas más flexiblesde empleo y GRHcomola causa dominante en muchas experiencias. Entre los paísesanalizados, Suecia, Holanda y el Reino Unido son (Hartan y Fam-ham, 2000, pág. 317) los que han hecho un mayor uso de la sub-contratación.

3. La flexibilidad funcional: nuevos instrumentosde organización del trabajo y gestión del empleo

Se ha definido la flexibilidad funcional en el sector públicocomo la capacidad de los empleados, conseguida mediante sus co-nocimientos, habilidades y arreglos laborales, para responderrápida y flexiblemente a los nuevos retos planteados por el en-torno (Hegewish, 1999, pág. 128).Abordamos aquí los cambiosrelacionados con los intentos de eliminar o reducir la rigidez delos mecanismos de reclutamiento, selección, diseño de puestos ytareas, evaluación, promoción y movilidad que caracterizan,como antes apuntábamos, a los sistemas burocráticos de fun-ción pública.

En el reclutamiento y la selección, el objetivo de las reformasse centra en superar los mecanismos basados estrictamente en co-nocimientos técnicos especializados o en méritos meramenteformales, característicos de los procesos tradicionales de la fun-ción pública. Haólamos aquí tanto de los sistemas de acceso ala condición de empleado público, propios de los sistemas de ca-


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rrera, como de los que se aplican al acceso al puesto de trabajo,tanto si operan sobre mercados de trabajo externos a la Adminis-tración, como si la adscripción se produce mediante la promocióninterna. Tanto en unos casos como en otros, las tendencias domi-nantes de cambio apuntan a la introducción de modelos basadosen competencias. Esta orientación, a la que nos hemos referidoya ampliamente con anterioridad, requiere el desarrollo de uninstrumental técnico innovador, desconocido por la administra-ción tradicional de los recursos humanos.

La incorporación a los sistemas de función pública de la ges-tión por competencias refleja la influencia de orientaciones con-temporáneas prevalentes en la gestión de las personas, desarro-lladas en el sector privado (Dalziel, 1996), a las que aludimos enel capítulo 1,pero también otras presiones sobre los gestores pú-blicos. Entre éstas, podemos citar la dificultad de obtener y retenerpersonal en un entorno cambiante y la necesidad de capacida-des para asumir nuevos roles, como los de regulador o facilitador,más que de proveedor directo de servicios, consecuencia de lasnuevas orientaciones de la gestión pública (Hondeghem, 2002,pág. 173).

La gestión por competencias se ha aplicado especialmen-te en el Reino Unido, donde el 95 % de las organizaciones de-pendientes del gobierno central utilizan modelos de competen-cias (Farnham y Hartan, 2002). Ello ha hecho que el serviciocivil británico en su conjunto comience a ser visto (Hartan, 2000,pág. 216) como una organización capaz de identificar las cua-lidades clave que se precisan en cada nivel y en cada rama delservicio. Las competencias se convierten en la base para el re-clutamiento, el desarrollo y la evaluación (Cabinet Office, 2002).Desarrollado inicialmente por el Civil Service College como apo-yo a la formación del servicio civil superior, este enfoque se haextendido con rapidez por el conjunto de los niveles del serviciocivil en el Reino Unido.

En rápida extensión por los países de influencia anglosajona,la gestión por competencias se encuentra en ascenso en paísescomo Bélgica, Holanda o Finlandia, y en mucha menor medidaen otros entornos institucionales como Alemania y Francia, don-de las tradiciones administrativas dificultan más su introduc-ción. En Francia, concretamente, el arraigo de los instrumen-

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tos tradicionales de gestión de personal como el concours, talcomo mencionábamos en el capítulo 2, introducen una tensiónespecial entre los viejos y los nuevos enfoques (Jeannot y Lich-tenberger, 2002). En España, los enfoques de gestión de personasbasados en competencias han sido asumidos recientementey de forma todavía muy incipiente, aunque destacan algunasexperiencias recientes en el mundo local (Longo, 2002). Uno delos desafíos principales en este campo, tal como pone de ma-nifiesto, entre otras, la experiencia holandesa, es conseguir quelos mandos de línea entiendan la gestión por competenciascomo un enfoque que realmente añade valor a la organización, yno representa un paso burocrático más (VanVulpen y Moesker,2002).

En lo que respecta al reclutamiento y la selección, la intro-ducción de estos enfoques requiere innovaciones significativas enlas siguientes esferas: a) en la definición de los perfiles de los ti-tulares de los puestos, que deben basarse, como dijimos, en elen-cos de cualidades personales, muchas de ellas no tenidas en cuen-ta por los sistemas habituales; b) en los instrumentos de selección,que deberán ampliarse, adaptándose a los diferentes perfiles quedeban ser explorados, e incorporando el conjunto de las técnicasya utilizadas por las empresas; y c) en los órganos de selección, quedeberán tecnificarse y especializarse, diseñándose de maneraque incorporen a expertos en la administración de tales instru-mentos (Ingraham y otros, 2002).

Con alguna frecuencia, estas nuevas orientaciones aparecencombinadas con tendencias a una gestión más descentralizada delas funciones de reclutamiento y selección. La modificación, endiversos Estados norteamericanos (Thompson y Cachares, 2000,pág. 248), de la tradicional «regla de tres" (el gestor elige me-diante entrevista entre los tres candidatos que han obtenido lamáxima puntuación en los exámenes formales de conocimien-tos), ampliándola hasta diez o veinte candidatos, es un cambio enesta dirección.

El diseño de los puestos de trabajo es la segunda gran área decambio, en este ámbito. La orientación aquí es hacia la amplia-.ción de las descripciones de puestos en un doble sentido: a) ho-rizontal, incrementando el número de tareas susceptibles de serrealizadas por el titular del puesto, en el caso de resultar nece-

sario por razones organizativas, o, si se prefiere, reduciendo laespecialización y estandarización a un mínimo compatible encada caso con la eficacia y calidad del trabajo; y b) vertical, lo quesupone ampliar el abanico de niveles o bandas en las que se cla-sifican las tareas que pueden ser exigibles al ocupante del pues-to. Con frecuencia, esta segunda ampliación lleva consigo cam-bios en el diseño de las estructuras salariales, a las que aludiremosdespués. También implican, en general, un aplanamiento de lasestructuras organizativas que da lugar a la reducción de nive-les jerárquicos.

El objetivo de estas transformaciones parece claro: incre-mentar la versatilidad de los puestos y,consiguientemente, la fle-xibilidad con que la organización puede disponer de sus recursoshumanos en contextos de cambio, permitiendo un mejor apro-vechamiento de los mismos. Un ejemplo de estas orientacionesson las estrategias de mixed skilling, en el Servicio Nacional deSalud británico, que se proponen cruzar transversalmente enalgunos casos las fronteras entre los campos médico, paramédi-ca y de enfermería, en materias como la cirugía menor, la utili-zación de ciertas tecnologías de diagnóstico, etc. (Horton, 2000,pág. 221). En Holanda, un número cada vez mayor de gobiernoslocales está utilizando la adscripción de personal «en servicio ge-neral", caracterizada por una flexibilidad funcional más ampliaque la ordinaria (Van der Krogt y otros, 2000, pág. 205).

La ampliación de bandas ha permitido la reducción y sim-plificación de los sistemas de clasificación de puestos, caracte-rísticos de muchas burocracias públicas, y basados en una defi-nición exhaustiva de las tareas que se han utilizado a menudo(Longo, 2001, pág. 202) para garantizar reductos funcionales an-clados en la rutina y protegidos frente a cualquier mínima de-manda de versatilidad. Sólo el servicio civil californiano incluye4.500 clasificaciones de puestos, de las que 1.600 incluyen a cin-co empleados o menos (Thompson y Cachares, 2000, pág. 247).En el Estado de Washington, un nuevo sistema de clasificaciónconsolidó 750 clasificaciones en sólo cuatro bandas amplias. Enel servicio civil británico, el ámbito de los nuevos sistemas declasificación oscila entre las cuatro bandas amplias de algunos de-partamentos y agencias hasta los cuarenta niveles de la Casa Real(Institute of Professionals, Managers and Specialists, 1997).


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Todas estas orientaciones hacia la multifuncionalidad llevanconsigo nuevas necesidades en otros ámbitos de la GRH. Por unaparte, incorporan fuertes necesidades de inversión en formación,que obligan a configurar ésta como una actividad planificada yesencial para las organizaciones (Cabinet Office, 1996). Por otra,tienden a la aplicación de sistemas de evaluación del desempeñomenos formalizados, más personalizados y cada vez más orien-tados a apoyar el desarrollo de los recursos humanos y a identi-ficar las necesidades de capacitación.

En materia de promoción y carrera, el énfasis de las refor-mas (OCDE, 1999a) se ha puesto en reducir el peso de la anti-güedad y en vincular los ascensos al desarrollo de competenciasy el alto rendimiento en el puesto (World Bank, 2000). Como es ló-gico, esta preocupación ha sido prácticamente exclusiva de lospaíses con sistemas de función pública o servicio civil de carre-ra, que es donde los procedimientos tradicionales de promociónresultan disfuncionales, y ha llegado hasta el propio Japón (In-graham y otros, 2002), donde la antigüedad venía siendo, comoveíamos en el capítulo 2, el criterio ampliamente prevalente. Apesar de todo, el peso de la antigüedad sigue siendo notable en eldesarrollo de las carreras profesionales en estos modelos. Porotra parte, las carencias de los instrumentos de evaluación, tan-to de las competencias como del rendimiento, están dificultandonotablemente, con carácter general, la introducción de las nue-vas orientaciones.

Otra línea de reforma ha sido, en algunos casos, la introduc-ción de formas de promoción horizontales o «en el puesto», quesuponen el reconocimiento (mediante diferentes fórmulas, in-cluida la retributiva) de la excelencia profesional de un emplea-do, sin necesidad de que éste asuma el mando jerárquico de unaunidad organizativa. Estas formas de carrera son más coheren-tes con los procesos, que mencionábamos anteriormente, de apla-namiento de las estructuras organizativas, que inevitablementereducen las posibilidades de ascenso jerárquico. Así,por ejemplo,las «carreras financieras», introducidas en Bélgica en todos losámbitos administrativos (nacional, estatal y local), han sido crea-das para compensar la pérdida de categorías y grados que hatraído consigo la simplificación de las estructuras y escalas depuestos (Hondeghem y Steen, 2000, pág. 72)..

En cuanto a la movilidad, resulta una preocupación de al-cance absolutamente general en los países analizados. Es unamateria en la que las dimensiones individual y organizativa dela flexibilidad, de las que hablábamos en el capítulo 1, se ponennetamente de manifiesto. Un diseño correcto de la movilidad(Langa, 1995, pág. 8) es aquel que trata de compatibilizar las ne-cesidades y estrategias de la organización, conducentes a unóptimo aprovechamiento de su capital humano, con las aspira-ciones e intereses del personal, orientados a la realización de latarea en las condiciones más satisfactorias y gratifican tes, desdeel punto de vista individual. Ambas perspectivas se hallan pre-sentes, como veremos, en las experiencias examinadas.

Lo primero que exige la articulación de políticas de estímulode la movilidad es, en algunos casos, la eliminación o superación delas barreras que, como vimos, caracterizan a ciertos sistemas de fun-ción pública de carrera. No es extraño que en Francia se desarro-llen, desde 1990(acuerdo Durafour), intentos de reducir el númerode cuerpos (Bumham, 2000, pág. 108), ya sea refundiendo losexistentes (el único ejemplo de esfuerzo sostenido en tal sentidoha sido el del Ministerio de Agricultura) o bien creando (Minis-terios de Educación, y de Juventud y Deportes) grupos profesio-nales intercorporativos más amplios, en los que la movilidades posible.

Una parte de los esfuerzos de los gobiernos en este ámbito seha dirigido a la creación de mecanismos capaces de imponer lamovilidad forzosa por razones organizativas. En Alemania (Ro-ber y Loffler, 2000, pág. 127) se establecieron los traslados for-zosos por estas causas con el límite de cinco años si no conta-ban con el consentimiento del interesado. Con alcance similaroperan los détachements, en Francia (MAP, 1997). En España(Palomar, 1997), los «planes de empleo» de 1993, antes mencio-nados, fueron creados para posibilitar, entre otras cosas, la movi-lidad forzosa, tanto funcional como geográfica, de los funciona-rios. Un mecanismo similar (Martínez Bargueño, 1995, pág. 37)fue creado por las mismas fechas en Italia. Otros instrumentospuestos en marcha para permitir la movilidad forzosa son, en elsector local holandés, los bureaux de movilidad (Van der Krogt yotros, 2000), centros que asumen la reasignación de empleados,que, en el caso de organizaciones pequeñas, actúan colectivamente

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facilitando traslados entre gobiernos locales distintos, a vecescon el apoyo de agencias privadas de empleo.

Las experiencias analizadas permiten afirmar que no siem-pre disponer del mecanismo acaba articulando en la prácticaverdaderos procesos de movilidad obligatoria. En la realidad, elpeso de las tradiciones puede imponerse, manteniendo ésta comola excepción, más que como una práctica habitual. El caso es-pañol puede ser puesto como ejemplo de estas inercias.

Una segunda línea de trabajo ha sido la puesta en marcha deinstrumentos destinados a estimular la movilidad voluntaria, en-tendiendo que también por esta vía se facilita la flexibilidad yse estimulan a la vez otras mejoras en capacitación, polivalen-cia, visión global, etc. Una política en este sentido se puso enmarcha en Suecia (Murray, 2000, pág. 179)con el objetivo de queincrementara la movilidad en el gobierno central y también en-tre éste, los gobiernos locales y las empresas privadas. Hasta la fe-cha, las iniciativas han tenido escaso éxito. En Alemania (Rabery Laffler, 2000) algunos lander han establecido la rotación entrepuestos como un requisito para los ascensos jerárquicos. Elgobierno central holandés ha creado (Vander Krogt y otros, 2000,pág. 296) un «banco de movilidad» que concentra todas las va-cantes, accesible a todos los empleados y no sólo a los que pue-dan haber sido declarados excedentes. Los procesos de forma-ción necesarios para facilitar la actualización de los empleadosque desean cambiar o se ven obligados a ello son financiados porun «Fondo de Educación y Empleo». También existe un progra-ma de intercambio entre los Ministerios de Agricultura, Territo-rio y Agua, que facilita adscripciones temporales a puestos delmismo rango en otro de los ministerios afectados con finalidadesde mejora de relaciones, intercambio de información, aprendizajey mejora de la empleabilidad del personal.

4. La flexibilidad salarial: cambios en los sistemasde compensación e incentivación

Aunque en ocasiones se han vinculado las reformas en ma-teria retributiva a la reducción de costes de personal, e incluso seha atribuido a la reforma salarial un efecto algo mayor a este res-

pecto que a la misma reducción de plantillas (OCDE, 1997), lasevidencias en este sentido no han llegado a ser concluyentes. Nosparece que las mejoras de costes, cuando resultan evaluables,son más bien una consecuencia indirecta de la introducción defórmulas de flexibilidad salarial, que modifican algunas pautasde administración retributiva propias de las tradiciones de las bu-rocracias públicas y hacen así más eficiente y adaptada a las prio-ridades organizativas la gestión de los salarios. Anuestro enten-der, las tendencias adoptadas por los intentos de reforma de laGRH en las organizaciones del sector público pueden ser agru-padas en tres grandes orientaciones.

La primera de ellas consiste en reducir la uniformidad con laque las políticas salariales tienden a aplicarse en los sistemas pú-blicos, en especial en los modelos de función pública o serviciocivil de carrera, como consecuencia de la centralización de lasdecisiones, y en especial de la negociación de los salarios conlas organizaciones sindicales a escala nacional. Esta uniformi-dad se convierte en un importante factor de rigidez en el mo-mento de afrontar situaciones que pueden ser muy heterogé-neas en cada organización individual. Iniciativas en el sentidode reducir la escala de las negociaciones se han probado en Fran-cia y Alemania, sin éxito, como consecuencia en buena parte delas resistencias sindicales (Burnham, 2000, págs. 109Ysigs.; Ra-ber y Laffler, 2000, págs. 128-130).

Un segundo tipo de esfuerzos reformadores se ha orientadoa transformar los mecanismos de progresión salarial de los em-pleados públicos. En los sistemas tradicionales de función pú-blica, estos mecanismos se basan, fundamentalmente, en la an-tigüedad. Como máximo, algunos méritos formales o una versiónrutinaria y burocratizada de la evaluación del desempeño (la na-tatian francesa) conviven con aquélla.

Si bien las nuevas orientaciones retributivas tienden a ponerel acento en la persona, más que en el puesto (White, 1998),en oca-siones han sido necesarios pasos previos. Así, en Italia, el primerobjetivo fue pasar, a partir de 1993, del sueldo por grado o cate-goría a la retribución por puestos, previa la implantación de unsistema de valoración de puestos aplicado inicialmente a los pues-tos directivos (Ruffini, 2000, pág. 144). En la misma línea se ha-bía procedido en España, para la totalidad de los puestos de las


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e LAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA •

administraciones públicas, en los años que siguieron a la refor-ma legal de 1984.

Los criterios que los reformadores han pretendido vinculara la progresión salarial, sustituyendo a la antigüedad y los crite-rios tradicionales son, por una parte, el desan'ollo de competen-cias y, por otro, el alto rendimiento. Ambos criterios implicanconsiderables cambios en la estrategia de compensación, quehan sido descritos como "la sustitución de sistemas de retribuciónbasados en el puesto, c(.n detalladas descripciones destinadas aasegurar un tratamiento equitativo de los empleados, por sis-temas mucho más flexibles basados en la persona, en los que losempleados son evaluados en sus competencias y agrupados enfamilias de puestos que configuran escalas o categorías amplia-das (broadly banded grades)>>(White, 1998,pág. 84). Asípues, elrendimiento y el aprendizaje posibilitan el avance a través debandas salariales que, en ocasiones, como en el SCS británico(Hartan, 2000, pág. 17),aparecen solapadas, para conferir mayorflexibilidad. En Italia (Ruffini, 2000, pág. 146) se han creadocuatro bandas amplias, que sustituyen a los anteriores grados,cada una de las cuales integra entre cuatro y seis escalones. Enalgunas agencias norteamericanas (Thompson y Cachares, 2000,pág. 242) se ha evitado crear escalones en cada una de las bandas,para evitar que el itinerario de progreso quede preestablecido ypermitir así una mayor flexibilidad. No obstante, la aplicaciónde sistemas de pago por competencias en sentido estricto (Led-ford, 1989)no ha llegado como tal a las organizaciones públicas.Pese a haberse destacado su aplicabilidad a ciertos servicios pú-blicos, como la administración escolar o policial (Shareef, 1994,págs. 68 y sigs.), su uso en los sistemas públicos, incluso en elReino Unido, que es, como vimos, el país más adelantado en el usodel enfoque de competencias, sigue muy alejado de las expe-riencias de aplicación en el sector privado (Hondeghem, 2002,pág. 176).

La tercera gran orientación en materia salarial consiste enla introducción de fórmulas de retribución variable ligada alrendimiento (performance related pay). La experiencia es abso-lutamente generalizada, tanto en lo que se refiere a la exten-sión de los intentos de poner en marcha estas prácticas sala-riales, como a la valoración poco optimista, o cuando menos

muy matizada, sobre sus resultados efectivos (White, 1998;World Bank, 2000; Hartan y Farnham, 2000). Así, en Francia,Alemania, España e Italia, la percepción generalizada es quesu capacidad para discriminar entre niveles de rendimiento hasido escasísima (Ruffini, 2000, pág. 145). En el Reino Unido(Hartan, 2000, pág. 218), donde se ha hecho un gran uso de lamisma, como en EE.UU., el pago por rendimiento es fuerte-mente criticado por los empleados públicos, si bien un núme-ro no pequeño de directivos siguen apoyándolo. Con todo, al-gunos estudios destacan diferencias de percepción en cuantoal éxito de estos esquemas de retribución y muestran que laconvicción de que generan resultados beneficiosos es menosfrecuente en el sector público que en el privado (Institute ofPersonnel and Development, 1998). La mayor parte de las ex-periencias de retribución por rendimiento son de carácter in-dividual. Bastante menor ha sido la penetración en el sectorpúblico de los incentivos de equipo o los bonos por resultadosorganizativos globales. En Gran Bretaña, sólo una docena deagencias ejecutivas había implantado a finales de siglo este tipode fórmulas de compensación (White, 1998, pág. 88).

El Banco Mundial (World Bank, 2000) ha destacado, comolos principales problemas vividos por estos intentos, la escasez dela cuantía, el largo período entre apreciación y pago, la tenden-cia a eludir el conflicto que supone diferenciar entre empleadosy las carencias en otras áreas de la GRH, como el diseño de lospuestos o las capacidades de evaluación del rendimiento. En aná-logo sentido, Pollitt y Bouckaert (2000, pág. 119) apuntan losriesgos de división interna y manipulación, así como el escasoefecto sobre la motivación cuando las cuantías son excesivamentebajas. La experiencia en España muestra también que los in-centivos salariales al rendimiento acostumbran a fracasar en lasorganizaciones del sector público si no han venido precedidospor el desarrollo de capacidades internas y culturas organizati-vas que permitan evaluar a las personas adecuadamente. Comose ha dicho al hablar de la experiencia brasileña, el de la evalua-ción del rendimiento es un campo en el que la legislación avan-za a menudo más rápidamente que la cultura del sector público(Pacheco, 2003, pág. 57).

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~- LAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA t5. La flexibilidad en el tiempo de trabajo:nuevos diseños de jornada

Como vimos en el capítulo 1,numerosos cambios sociales fa-vorecen una reconsideración de los esquemas tradicionales dejornada y tiempo de trabajo y conectan tanto con la posibilidadde mejorar la productividad como con las aspiraciones de la gen-te a conciliar la vida personal y familiar con el trabajo. Esta re-consideración ha llegado con claridad, aunque desigualmente,a los sistemas de función pública de los países a los que nos es-tamos refiriendo.

Uno de los países donde las cuestiones relativas al tiempo detrabajo han gozado de un mayor protagonismo ha sido Holanda(Van del' Krogt y otros, 2000, págs. 94 y sigs.). En este país, la re-ducción legal de la jornada laboral a 36 horas semanales parala totalidad del empleo del país fue abordada, en el ámbito de lafunción pública, como el escenario idóneo para lograr un ajusteentre las necesidades de la gestión y las preferencias personalesde los empleados. Las 36 horas de trabajo semanal se adoptaroncomo una media aritmética que, en cada organización y unidadorganizativa, debía abrir un proceso negociado que condujera ala fijación de horarios por días, semanas o periodos más amplios,de acuerdo con las características específicas del trabajo y te-niendo en cuenta las preferencias e intereses concurrentes. Loque no parece que la reducción de jornada haya producido es unincremento en el número de empleos, que era uno de los resul-tados perseguidos por los sindicatos.

Una de las tendencias más consistentes en este campo es el in-cremento del trabajo a tiempo parcial. Aparte del caso de Holan-da (especial por cuanto se trata del país del mundo en el que estamodalidad laboral presenta, con diferencia, un mayor porcentajedel conjunto del empleo), en casi todos los países observados se hadetectado algún incremento de estas fórmulas laborales. Cierta-mente, en algunos casos, como Italia o España (Hartan y Farnham,2000, pág. 318), su presencia en la función pública es práctica-mente inapreciable. En otros, como el Reino Unido (Hartan, 2000),su crecimiento ha sido muy notable, tanto en el Civil Service comoen el Servicio Nacional de Salud, pero sobre todo en los gobiernoslocales, donde en 1998 el número de empleados a tiempo parcial

era el 48 % de la totalidad del empleo público local. Si la cifra es,en sí, espectacular, lo es quizá más el hecho de que el 13% de losdirectivos locales trabaja a tiempo parcial, lo que supone el do-ble de la proporción en el ámbito nacional.

Una variedad británica, que afecta al 25 % de los empleadosa tiempo parcial, es la modalidad llamada short hours, que implicatrabajar menos de 10 horas a la semana y que se reserva a losmás jóvenes y a los mayores, para que puedan combinar traba-jo y estudio o suplementar la pensión. También es destacable enel Reino Unido la extensión de las fórmulas de trabajo compar-tido (joh sharing), donde se da la relación más clara entre el em-pleo a tiempo parcial y las políticas de igualdad de oportunida-des (Hegewish, 1999, págs. 123-124).El uso de estas modalidadescontractuales en la Administración británica duplica las cifrasque se registran en el sector privado.

En Francia, donde el trabajo a tiempo parcial se ha extendi-do también en el sector público de manera significativa (Burnham,2000, pág. 103), una de las modalidades establecidas permite unareducción de horas de trabajo a la mitad cuando el empleado seaproxima a la edad de jubilación, y un tercio de los posibles afec-tados viene haciendo uso de esta opción. En general, el trabajo atiempo parcial puede, sin embargo, ser rechazado por el jefe dela unidad, aduciendo «necesidades de servicio», lo que ha con-tenido en alguna medida el crecimiento de la figura. Un proble-ma planteado en la Administración francesa ha sido la concen-tración de las peticiones en una modalidad concreta de trabajo(80% y no trabajar los miércoles) desde que se impuso en muchoscasos el cierre de las escuelas las tardes de los miércoles.

Otras modalidades de flexibilización merecen ser menciona-das. El horario flexible o flexitime, mediante el que los empleadospueden variar los horarios de entrada y salida sin afectar a unperíodo nuclear de trabajo obligatorio para todos, es la más ex-tendida de las fórmulas de flexibilización del tiempo de trabajo,también en el sector público (Brewster y otros, 1997,págs. 167-168;Hartan y Farnham, 2000). El trabajo a distancia. en sus diferentesmodalidades, está avanzando por el momento con mucha mayorrapidez en la Administración norteamericana que en los países eu-ropeos, en los que sigue siendo, en general, una fórmula escasa-mente utilizada (Hegewish, 1999, pág. 127).

186 e MÉRITO Y FLEXIBILIDAD ~ LAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA •La reorientacián de las relaciones laborales

Una de las características generalizables del período anali-zado ha sido la expansión e intensificación de la participaciónsindical y el uso de la negociación colectiva en la determinaciónde las condiciones de trabajo. Ciertamente, hay diferencias no-tables entre el caso, muy incipiente, desde el punto de vista de lacapacidad contractual de las partes, de Japón, donde los repre-sentantes sindicales del sector público pueden negociar pero noconcluir acuerdos y el derecho de huelga está proscrito, y los deAustralia y Nueva Zelanda, donde la legislación estimula la ple-na libertad de asociación y representación y la Administración estáfacultada para concluir acuerdos múltiples: con el trabajador in-dividual, con un sindicato o con un grupo de éstos (OCDE, 1999a,págs. 23-24). La tendencia ampliatoria apuntada es, sin embar-go, muy consistente y general.

De hecho, este traslado de la fijación de las condiciones detrabajo del ámbito legal al convencional ha sido un camino se-guido en ciertos casos para el acercamiento entre la gestión pú-blica y la gestión privada. Ya aludimos antes al caso de Italia,país en el que esta orientación dio lugar a la gran reforma del go-bierno Amato en 1993 (Rebora, 1994;Sánchez Morón, 1996;Ruf-fini, 2000). La Ordenanza 29/93 determinó la «privatización» delempleo público, que pasó a regirse por la ley civil común. Sólo al-gunos elementos, como el reclutamiento, permanecieron some-tidos al derecho administrativo, y se excluyó del nuevo marcoúnicamente a algunos empleados, en particular jueces, diplo-máticos y fuerzas armadas. Las relaciones de empleo, incluidoslos contratos individuales, son definidas ahora por la negocia-ción colectiva.

En Suecia, un proceso similar había tenido su origen en elaño 1965, en el que, como comentamos en el capítulo 2, los em-pleados públicos, incluyendo a la policía y los militares, gana-ron el derecho de huelga, lo que se enmarcó en un amplio deba-te público que llevó a un replanteamiento global del modelo(Murray, 2000, pág. 173). Los empleados públicos suecos, a cam-bio del poder contractual que suponía la negociación colectiva re-cién conquistada~ perdieron los antiguos privilegios y garantíaspropios del estatuto público. El derecho de huelga quedó com-

pensado, como es habitual en el sector privado, con el de cierrepatronal, y todo ello supuso la íntegra sustitución de un modelode empleo por otro.

Fuera del caso sueco, la «laboralización» de los sistemas defunción pública que apuntábamos al principio de este apartadono ha tenido, en general, ni siquiera en el caso italiano, estosefectos de sustitución de un modelo o régimen de empleo porotro. De hecho, las nuevas pautas de funcionamiento contrac-tual han venido a añadirse a los procedimientos y garantías delderecho público, lo cual ha dado lugar a modelos abigarrados ytendentes a la ambigüedad, en los que los actores sociales dis-ponen de un margen ampliado de búsqueda de la vía o normamás beneficiosa en cada caso. En España, una sentencia judicialque, invocando un previo acuerdo colectivo con los sindicatos,condenó al gobierno a dejar sin efecto la congelación salarialimpuesta por ley en 1997 vino a poner de manifiesto esta situa-ción ambigua en el que facultades del poder legislativo llegan aentrar en colisión con acuerdos entre el gobierno y los represen-tantes de los servidores públicos.

El incremento de la contractualidad en las relaciones labo-rales y la extensión de la fijación negociada de las condicionesde trabajo de los empleados públicos podrían dar a entender queel peso de las organizaciones sindicales representativas del per-sonal público ha pasado a ser mayor. Sin embargo, existen, a esterespecto, diferencias muy significativas entre unos países y otros.

En general, el sector público permanece, en las economíasdel mundo desarrollado, en términos de cifras de afiliación, comoel sector más sindicalizado. No obstante, en algunos países, yes-pecialmente en aquellos que constituyen el arquetipo de la «Nue-va Gestión Pública» (Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia), seha producido abiertamente una reconsideración por parte de losgobiernos de su propio papel como «empleadores modelo», queimplicaba una importante presencia sindical en la toma de de-cisiones sobre el personal. Fruto de esta evolución del marco delas relaciones laborales, puede afirmarse que las reformas hantraído consigo, en todos estos países, una significativa pérdidade peso y del poder de los sindicatos de empleados públicos.

Algunas orientaciones de las reformas, ya mencionadas, hanfavorecido esta pérdida de peso de las organizaciones de repre-

188- MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

reLAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA '9

sentación de los intereses colectivos. Así, la tendencia a la per-sonalización de la GRH, patente en políticas como las de gestióndel rendimiento o el pago por rendimiento, tiende a debilitar ladimensión colectiva de la representación sindical (y explica, di-cho sea de paso, la radical y generalizada oposición sindical aestas prácticas en todos los países). Por otro lado, la descentra-lización de la gestión del empleo público, en especial allí dondese ha consolidado el modelo de agencias, ha alterado el patrón tra-dicional de las relaciones laborales, eliminando la figura del go-bierno como empleador e interlocutor único (Ingraham y otros,2000, págs. 408 y sigs.), 10 que debilita el poder negociador delas grandes centrales sindicales del sector público.En otros países, no obstante, como en Canadá (como carac-

terizaba al programa «La Réleve») y Dinamarca, los reformado-res han vinculado a las organizaciones sindicales a los proyec-tos de cambio. Y en países como Francia, España e Italia, quese sitúan en este campo en el extremo opuesto al de los tres ejem-plos anteriormente mencionados, el peso y el poder de los sindi-catos de empleados públicos sigue siendo considerable, e inclu-so se ha visto fortalecido por el mayor poder contractual en ladeterminación de las condiciones de trabajo. De hecho, en algu-nos de estos países, los conflictos laborales más significativos delos últimos años han sido conducidos por los sindicatos del sec-tor público, en claro contraste con la caída generalizada de laconflictividad laboral en el sector privado de la economía.En este contexto de fortalecimiento de los elementos de con-

tractualidad y negociación, los gobiernos han tendido a reforzarsu capacidad como empleadores. Una de las fórmulas, utilizadaen los casos italiano y sueco, ha sido la creación de una agenciapública para representar al gobierno en la negociación colectiva.En Italia (Rebora, 1994, Ruffini, 2000), la agencia asume la re-presentación del gobierno central, las autoridades locales y otrosorganismos públicos y concentra todo el poder transaccional quederiva del uso de fondos centralizados por el Tesoro. En Suecia(Murray, 2000, pág. 172), la Arbetsgivarverket, AgV,se creó conel objetivo de que el gobierno como tal se desentendiera por com-pleto de las negociaciones salariales y éstas quedaran como res-ponsabilidad exclusiva de las agencias. La AgVes propiedad delas demás agencias, que la financian, eligen su consejo directivo

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y el director general y le encomiendan la negociación con los sin-dicatos.Estos diseños, a cambio de incrementar y concentrar el poder

contractual de los empleadores públicos, pueden llevar consigoun exceso de centralización de las relaciones laborales. Por ello,los objetivos actuales (más conseguidos en Suecia que en Italia)se centran en que la negociación colectiva en el ámbito central seasólo un marco cuyo desarrollo concreto corresponda a los acuer-dos locales en el ámbito de las organizaciones individuales. En Ho-landa (Van der Krogt y otros, 2000, pág. 200), donde la negocia-ción se desarrolla en tres ámbitos, nacional, sectorial (ochosectores funcionales o territoriales) y local, el proceso ha sido irtrasladando temas de negociación hacia ámbitos más próximos,si bien la negociación sectorial sigue desempeñando el papel de-terminante.

Los PROCESOS DE REFORMA

Nos referiremos brevemente, en este último apartado, a al-gunas cuestiones relacionadas con los procesos de implementa-ción de las reformas de la gestión pública del empleo y los RRHH,en el ámbito que venimos contemplando. Digamos, ya desde elprincipio, que si no existe, en las realidades nacionales exami-nadas, un único patrón de reforma en cuanto a los contenidos,tampoco lo hay desde el punto de vista de los procesos seguidospara su implantación y consolidación.Algunas de las reformas se han caracterizado por disponer

de estrategias deliberadas, apoyadas en diagnósticos globales delos problemas que debían afrontarse, y en visiones transforma-doras consistentes. El caso más representativo, y probablemen-te el más conocido, es el del Reino Unido (Pollitt, 1993; Metcal-fe y Richards, 1989), caracterizado además por un liderazgopolítico fuertemente centralizado e ideologizado (Metcalfe, 1993b)que mantuvo una persistente continuidad a lo largo de más de unadécada de gobierno. Quizás uno de los rasgos más destacados dela experiencia británica es el alto grado conseguido de institu-cionalización de los cambios, patente especialmente en los últi-mos años, una vez producida la alternancia política que llevó al

190_ MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

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gobierno al partido laborista, el cual sólo ha cuestionado abier-tamente aspectos periféricos del modelo de reforma (Cabinet af-fice, 1998). Algunos análisis han destacado en este sentido las lí-neas de continuidad constatables en el mantenimiento de lasinstituciones de relaciones laborales, las políticas salariales, el re-curso a la provisión privada de servicios públicos y el control so-bre las profesiones públicas (CorbyyWhite, 1999, págs. 20 y sigs.).Las reformas en los países oceánicos coinciden con muchos

de los rasgos de proceso que se daban en el Reino Unido, aunquecon dos características propias. Una de ellas es su extraordinariaconcentración en el tiempo: los cambios se acumulan en la se-gunda mitad de la década de 1980. La otra, como han destaca-do muchos observadores (Schwartz, 1994; Boston y otros, 1997;Ha11igan,1997), ha sido el extraordinario peso del papel desempe-ñado en estos casos por el servicio civil superior, en especial por laburocracia fiscal, comprometida con la necesidad de cambios enun sentido eficientista centrado en la reducción del déficit público.Los casos apuntados constituyen, como dijimos antes, las si-

tuaciones arquetípicas de las reformas inspiradas en 10que seha llamado la «Nueva Gestión Pública». En ellos coinciden laprofundidad de los contenidos de los cambios, el enfoque deli-berado y global y una estrategia de arriba abajo (top down) deimplantación, andada en un liderazgo fuerte y protagonizadapor el gobierno central. Un análisis reciente de los procesos de re-forma del servicio civil atribuye estas características a la excep-cional fortaleza del liderazgo político que se dio en las experien-cias británica, australiana y neozelandesa, y, tras constatar losnumerosos fracasos cosechados por similares orientaciones enotros países, propugna justamente un enfoque contrario, basadoen la reducción de la escala de las reformas, su implantación gra-dual y una filosofía descentralizada que busca convertir a los di-rectivos de línea en «propietarios» de las innovaciones (Polidano,2001). Ésta es también la orientación, bautizada como «incre-mentalismo estratégico», asumida por el Banco Mundial paralas refOlmas en aquellos entornos donde las capacidades inicia-les son bajas, como es el caso en muchos países del tercer mun-do (World Bank, 2003, pág. 180).En Estados Unidos, el diseño aparente del proceso de refor-

ma en el período examinado no se alejaría en muchos puntos del

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que caracteriza a los tres países citados. Tanto en el ámbito fede-ral (U.S. National Performance Review, 1993) como incluso en elestatal y local (National Commission on the State and Local Pu-blic Service, 1993), se desarrollaron visiones sistémicas de las re-formas y,en el ámbito federal, la visualización de un liderazgo po-lítico presidencial se manifestó de forma clara, con elvicepresidenteAlGore asumiendo en este sentido un encargo específico. En 1995(Thompson y Cachares, 2000, pág. 240), un proyecto legislativo sehallaba preparado para implantar las principales recomendacio-nes de la NPR en cuanto a la reforma del servicio civil, incorporan-do las bandas amplias para sustituir los viejos grados, eliminandorequisitos de antigüedad y facilitando la remoción de empleados debajo rendimiento, junto a otras medidas de cambio. La oposicióndel Congreso impidió su aprobación, por lo que el enfoque globaly «dearriba abajo» hubo de ceder paso a otras líneas de proceso (Po-I1itty Bouckaert, 2000, pág. 82), menos contundentes.Como antes dijimos, la reforma en EE.UU. ha adoptado una

trayectoria desagregada (Kamarck y otros, 2003). Las agencias quepudieron o supieron hacer uso de su poder negociador con elrespectivo comité del Congreso fueron autorizadas a hacer re-formas significativas, de las que hemos dejado constancia. Igual-mente, aunque con una mayor lógica, dada su autonomía, losEstados y los gobiernos locales protagonizaron también cam-bios de alcance muy desigual y fragmentado.Suecia, país en el que, como hemos visto, se han desarrollado

también cambios significativos, ha huido, en general, y ésta es unade la características genéricamente atribuibles a los países nór-dicos europeos, de los estilos estridentes de implementación de lasreformas (Pollitt y Bouckaert, 2000, pág. 265). En estos países, porel contrario, se han impuesto procesos, habituales en estos entor-nos culturales, en los que se ha impulsado el diálogo con los sec-tores y corporaciones interesados en las distintas materias, y se hahecho un uso intensivo de las estrategias de prueba y error y de losproyectos piloto para experimentar los cambios antes de im-plantarlos con carácter general. Ha formado parte de esta orien-tación al consenso el gran esfuerzo realizado para minimizar losdespidos obligatorios de empleados públicos. El mismo tipo de pro-ceso, predominantemente gradual y selectivo, ha caracterizado(Pollitt y Bouckaert: 2000, pág. 248) a las reformas en Holanda.

BALANCE y PERSPECTIVAS

Apuntaremos, para concluir este capítulo, unas cuantas re-flexiones que esta exploración de tendencias de cambio nos su-giere.

En Alemania, una característica destacada de las reformas, másdificultosas que en otros países por las restricciones de su marcoconstitucional y legal (Siedentopf, 1990), ha sido una orientaciónde abajo arriba (bottom-up), en lo que respecta al papel desempe-ñado por los diferentes ámbitos de la Administración. Para KIagesy L6ffler (1996, pág. 134), el gobierno federal ha carecido virtual-mente de iniciativas reformadoras, en tanto que algunos liinder sehan mostrado como impulsores de reformas, pero los verdaderosemprendedores de las mismas han sido los gobiernos locales. Al-gunas experiencias en España apuntarían en la misma dirección.

El problema de los enfoques fragmentados y de abajo arribaes que hacen difícil resolver las necesidades de macrorreformas,imprescindibles cuando existen reglas de juego globales que de-ben ser revisadas o sustituidas. Esto no debe entenderse comouna sobrevaloración de la dimensión jurídica de las reformas.Quizás el caso más adecuado para reflexionar sobre este extremosea el de Italia. Como antes indicamos, la Ordenanza 29/93 in-corporó una reforma global, de profundo calado, de la función pú-blica italiana, bajo las premisas de la «privatización» o laborali-zación, que se sitúa en el marco de lo que Sánchez Morón (1994)ha llamado una «revolución constitucional», ¿Hasta qué punto lanueva legislación ha cambiado de hecho las cosas, transformandoen profundidad el statu qua? Para Ruffini (2000, pág. 139), «lasnuevas regulaciones no han sido plenamente aceptadas y pues-tas en práctica. Para desarrollar una nueva y más efectiva gestiónde las personas es necesario primero desarrollar las capacidadesde los directivos y cambiar el ethos de la gestión, en el interior dela Administración Pública». La reflexión nos parece valiosa y ple-namente aplicable, en especial, a culturas político-administrativasque, como las europeas del sur, tienden a pensar sobre todo enlas leyes a la hora de cambiar las cosas, al tiempo que conviven congrados de incumplimiento muchas veces notables.

Los claroscuros de las reformas

ILAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA

La primera de ellas es que las reformas de la gestión de re-cursos humanos en el sector público, de las que hemos hablado,eran y son necesarias. esto es, responden a necesidades y de-mandas sociales efectivas. Los sistemas burocráticos tradicio-nales de función pública presentaban en los países examinadosuna serie de disonancias que comprometían el buen funciona-miento de los sistemas públicos. Al margen de las influencias,casi siempre presentes, de la ideología y de la moda, se trata deuna generalizada reacción frente a las disfunciones acumuladaspor modelos de funcionamiento necesitados de cambios pro-fundos. Es más, como señalan Ingraham, Peters y Moynihan(2000, pág. 417), las reformas que afectan a la gestión de los re-cursos humanos «emergen como la clave del éxito a largo plazode la reforma del sector público».

La segunda reflexión es que tales reformas se han llevado a lapráctica, al menos en algunos casos, en un grado muy significa-tivo de profundidad. En algunos de los países analizados, lossistemas de gestión pública del empleo y los recursos humanosson hoy muy distintos, y en aspectos muy importantes, de losque tenían hace sólo dos décadas. Ciertamente, y ésta es otraconclusión ineludible, en otros entornos nacionales analizados loscambios han permanecido más bien en el terreno del discurso ola retórica, sin introducirse significativamente en la re~lidad. Eldiagnóstico que formulábamos, páginas atrás, acerca de las dis-funciones de los modelos burocráticos tradicionales de funciónpública, sigue gozando, en estos casos, de una vigencia'casi total.

Aunque la evaluación, como tal, de los resultados de los cam-bi0<;no sea aquí nuestro propósito principal, parece obligado in-troducir algún elemento de valoración de las reforn1as a las quevenimos aludiendo. Pollitt y Bouckaert (2000, págs. 97 y sigs.)han subrayado las dificultades del empeño y lo escaso de los da-tos fiables en buena parte de los casos. Refiriéndonos a aquellospaíses en los que las innovaciones han sido más significativas,es común en los análisis resaltar la aparición de ganancias deproductividad, resultantes de la mejora de la relación resulta-

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re LAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA •dos/gasto de personal. Del mismo modo, se ha destacado la in-corporación significativa de pautas culturales relacionadas conla orientación hacia los resultados, la atención a la satisfaccióndel cliente y, en ocasiones, a la competencia entre proveedoresde servicios públicos. La mejora de los resultados de los procesosde reclutamiento y selección como consecuencia de la introduc-ción de la gestión por competencias así como el incremento de lacapacidad gerencial resultante de los nuevos modelos de funcióndirectiva forman parte, asimismo, de los cambios que reciben,en general, valoraciones de signo positivo.Desde el punto de vista de los problemas o las incertidum-

bres, debemos referirnos al menos a dos órdenes de dificultadque comienzan a aparecer en la gestión pública del empleo y laspersonas y a reflejarse en la literatura especializada. La primeraresulta de la contradicción que en muchas de las experiencias harepresentado, y sigue representando, la necesidad de combinarla reducción de efectivos con las políticas orientadas a la cuali-ficación, el compromiso y el cambio cultural de las personas(Korsten yVander Krogt, 1995;Pollitt y Bouckaert, 2000,pág. 162;Ingraham y otros, 2000; Belout y otros, 2002). De hecho, estacontradicción es una fuente de dificultades en la gestión con-temporánea de las personas, claramente presente también en elmundo de la empresa (Pfeffer, 1998b), y que plantea a los gesto-res problemas de envergadura considerable.En este primer bloque de problemas habría que incluir aque-

llos que se derivan de la flexibilidad contractual, que obliga agestionar un empleo público diferente, en muchos aspectos, deltradicional, lo que exige capacidades que no es evidente que va-yan a existir en todos los casos. Si el futuro de las organizacionesestá menos en reclutar su propio personal y más en contratarfuera y en el uso de empleados temporales ya tiempo parcial (Tn-graham y otros, 2000, pág. 390), la pregunta es: ¿estarán los go-biernos y organizaciones del sector público preparados para ges-tionar una fuerza de trabajo de esa naturaleza?La respuesta a estas preguntas está, a nuestro juicio, en el

desarrollo de las capacidades de dirección en las organizacio-nes del sector público. Aprovechar las necesidades de mayor efi-ciencia como una oportunidad para mejorar las políticas cuali-tativas de gestión de las personas, invirtiendo adecuadamente

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en competencias y motivación de los empleados, es el desafíoque las nuevas situaciones plantean a los directivos públicos. Setrata, en nuestra opinión, de un reto cuya superación sólo está alalcance de aquellos gobernantes y gestores que combinen la sen-sibilidad por la eficiencia y la sostenibilidad presupuestaria consólidas creencias en el papel imprescindible de los sistemas pú-blicos, así como en su capacidad para reformarse y adaptarse alas nuevas situaciones.

Los problemas derivados de un exceso de fragmentación

El segundo orden de problemas tiene que ver con el carácterdescentralizado de los diseños que subyacen, como hemos vis-to, a las reformas, y los posibles riesgos de falta de cohesión quepuedan llevar consigo. El problema ha sido diagnosticado sobretodo en los países en los que esta tendencia se ha plasmado de for-ma más contundente. Así, en Suecia, la Comisión para la Políti-ca Administrativa (SOU) manifestaba en 1997 su preocupaciónpor un exceso de fragmentación del gobierno en varias culturasdiferentes e incluso, en algún caso, contradictorias (Murray, 2000,pág. 187). En análogo sentido apunta un estudio gubernamentalneozelandés más reciente (Ministerial Advisory Group, 2001),que, tras sostener la validez global del modelo de agencias, pro-pugna un desarrollo de los mecanismos estructurales y cultura-les de refuerzo de la cohesión y medidas para el diseño y la ges-tión de redes interorganizativas que permitan satisfacer lasnecesidades de colaboración entre organismos diferentes.La diferenciación del universo administrativo es una seña de

identidad de la reforma gerencial, consecuencia de la lógica des-centralizada que la caracteriza, pero las tendencias fragmentado-ras son en realidad muy anteriores a aquélla. La heterogeneidady diversificación de los sistemas públicos son una característicade las sociedades contemporáneas, consecuencia del papel asu-mido por el Estado y de la pluralidad de áreas en las que se des-pliega la intervención pública. La Administración Pública hacetiempo que ha dejado de ser un universo extenso pero abar-cable, sometido a patrones estables y reglas comunes que lo ha-cen fácilmente comprensible y regido por sistemas centralizados

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".........eLAS TENDENCIAS DE REFORMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA '7

de dirección que garantizan la cohesión, cuando menos formal,del conjunto. En el universo administrativo de nuestros días co-habita un número cada vez mayor de entidades auto dirigidas yprovistas de configuraciones ad hoc, muchas de las cuales sonahora llamadas a competir, entre sí o con terceros, lo que acen-túa inevitablemente la tendencia a la diferenciación.

Este panorama contrasta abiertamente con las característi-cas que presenta, de una manera cada vez más acusada, la de-manda contemporánea de políticas y servicios públicos. Los pro-blemas más importantes y difíciles (wicked problems, han sidollamados en el Reino Unido) que la gestión pública afronta ennuestros días (desde la polución ambiental, el fracaso escolar yla seguridad del tráfico hasta la salud mental, el maltrato do-méstico a las mujeres y los embarazos de adolescentes) exigencrecientemente soluciones transversales, esto es, respuestas cuyapuesta en práctica desborda las fronteras trazadas por las es-tructuras organizativas y exige la colaboración de actores ubica-dos bajo diferentes dependencias jerárquicas (Longo, 2003b).

La tendencia descrita es constatable tanto dentro de lasorganizaciones como fuera de ellas. En el primer caso, obliga aestimular los mecanismos de enlace y coordinación lateral entreunidades; en el segundo, fuerza a la articulación de diferentes mo-dalidades de colaboración entre organizaciones diferentes. Nun-ca como hoy fue cierta la afirmación de Les Metcalfe (l993a) deque el rasgo distintivo de la gestión pública es precisamente elhecho de que obtiene los resultados a través de otras organiza-ciones. Una parte significativa de los desarrollos teóricos actua-les en el campo del management público se está dedicando (Clar-key Stewart, 1997;Bardach, 1998;Perri 6 y otros, 2002) a explorarlas vías para hacer efectiva esta colaboración.

La conciencia del problema está llevando a la definición de pro-gramas gubernamentales de intervención sobre las estructuras yel funcionamiento de los sistemas político-administrativos cuyafinalidad es fortalecer su capacidad para la colaboración inter-organizativa (lemas como joined up government o holistic go-vernment han nacido para expresar este propósito). Estas orien-taciones plantean el reto fundamental de la coordinación sinjerarquía, y, sin desconocer la importancia de los mecanismosestructurales, obligan a prestar una especial atención a los ele-

mentos relacionales. Para Subirats (2003, pág. 11), han entra-do en crisis dos elementos fundamentales de la manera en quehasta ahora se ha gobernado: la especialización y la autoridad.La crisis de la primera se expresa en la inexi:¡tencia de atribu-ciones, a los distintos actores institucionales, de competenciasprecisas y blindadas. Ello, a su vez, fuerza a usar mecanismos«más sutiles, más basados en la capacidad de concertar que echan-do mano al recurso a la jerarquía». Como dice Borins (1995,pág. 125), «en las áreas en que se necesita coordinación, está ha-ciéndose cada vez más evidente que la coordinación informal ylos acuerdos voluntarios son mejor alternativa que la coordina-ción central». La distinción entre autoridad formal y autoridadmoral o capacidad para influir cobra más sentido que nunca enestos contextos.

Precisamente por ello, estas situaciones plantean nuevos eimportantes desafíos a la gestión pública de las personas. Cuan-do el objetivo fundamental pasa a ser, en la expresión de Bar-dach (1998, pág. 20), la construcción de la capacidad de colabo-ración interorganizativa, el comportamiento humano se convierteen la variable clave para el éxito. Las más de las veces, estos ob-jetivos reforzarán las tendencias al empowerrnent, exigiendo eltraslado de la capacidad de acción e incluso el poder negociadora los profesionales situados en la base operativa de las organi-zaciones, llamados a formar con profesionales de otras organiza-ciones equipos multifuncionales autodirigidos, cuyos aglutinan-tes fundamentales (Bardach, 1998, pág. 130) habrán de ser lamutua inteligibilidad y la confianza. Gestionar estas nuevas ma-neras de hacer,'imprescindibles para afrontar la complejidad delos problemas sociales emergentes que sobrecargan las agendasde los gobiernos, obliga a desarrollar y fortalecer de un modoimportante la función de dirigir personas. La superación de losmodelos burocrático-jerárquicos de mando, de evaluación delrendimiento o de exigencia de responsabilidades (Longo, 2003b)apunta a un patrón más sofisticado y sutil de ejercicio de la di-rección pública, en el que el liderazgo personal y la posesión deun amplio elenco de habilidades sociales son componentes bá-sicos. Insistiremos en ello en el siguiente capítulo.

e r-e e6DIRECTIVOS PÚBLICOS PROFESIONALES:POR QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO

El desarrollo de la función de dirigir es sin duda una de las se-ñas de identidad de las reformas y orientaciones de cambio dela gestión pública abordadas en el capítulo precedente. Por sutrascendencia, nos ha parecido necesario tratarla separadamen-te e incorporar algunas referencias conceptuales que ayuden aentender mejor el significado de este fenómeno, que considera-mos esencial en la evolución contemporánea de los sistemas pú-blicos. Por consiguiente, este capítulo pretende desarrollar unareflexión aGercade la dirección pública profesional y su evolucióna lo largo de las últimas décadas en las administraciones públi-cas del mundo desarrollado. El eje conductor de la misma será elde la institucionalización de la función directiva en los sistemaspolítico-administrativos contemporáneos.

La estructura del capítulo es la siguiente: se comenzará en-marcando la expansión y el desarrollo de la gerencia en los siste-mas públicos y describiendo brevemente de forma comparadasu evolución más reciente en un conjunto de países del ámbitoOCDE,coincidente con el que ha servido de base a la reflexión delcapítulo anterior. A continuación, se apuntarán los rasgos bási-cos de un modelo de ejercicio de la dirección pública. A partirde aquí, se abordará el tema central mencionado. Para ello, seintentará en primer lugar definir los elementos configuradoresde un marco institucional de dirección pública. Acontinuación,se explorará la posibilidad de identificar criterios que orienten eldiseño de los puestos de trabajo de naturaleza directiva, de for-ma que permita su delimitación de los cargos de naturaleza po-lítica. Por último, se abordará el contenido, alcance y ámbito delas reformas necesarias para construir escenarios institucionalesque permitan el arraigo y desarrollo de la gerencia pública.


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LA ECLOSIÓN DE LA GERENCIA PÚBLICA

En aquellos sistemas públicos en los que encontramos, comoocurre en las democracias avanzadas, los elementos básicos cons-titutivos de una administración profesional, la acción pública havenido estando repartida durante décadas, con arreglo al cono-cido modelo weberiano, entre dos grandes protagonistas: unaclase política, investida de autoridad a través de los mecanismosde la democracia representativa, y una función pública profe-sional, regida por el sistema de mérito.

La aparición de los directivos supone la ruptura de ese dua-lismo, profundamente interiorizado durante largo tiempo, nosólo en el funcionamiento de las administraciones, sino en lapropia conciencia social. ¿Qué causas producen la crisis del mo-delo? ¿Aqué se debe la eclosión gerencialista?

Anuestro entender, las bases profundas de la crisis del para-digma weberiano quedaron sentadas hace muchas décadas, tanpronto como empezó la imparable evolución de los Estados mo-dernos hacia lo que hoy llamamos Estado prestador, social o debienestar. Pensada en el contexto del Estado liberal, como ga-rantía de una imparcial e impersonal aplicación de la norma, laburocracia weberiana manifiesta precozmente, al menos en elplano del análisis, su inadaptación a esa evolución. La crecienteasunción por losgobiernos de la provisiónde serviciospúblicos, ensu mayor parte bajo modalidades de prestación directa, va incre-mentando gradualmente la dimensión empresarial de una buenaparte de su actuación. La legitimidad gubernamental dimanan-te de la sujección al derecho debe ser crecientemente comple-mentada con la legitimidad por la eficacia.

La enorme expansión de la actividad prestadora de los pode-res públicos da lugar a una creciente complejidad y diversifica-ción de los procesos de producción de los servicios (Echebarria,1993, págs. 93 y sigs.). La necesidad de actores capaces de po-nerse al frente de dichos procesos, garantizando su eficacia, noresulta adecuadamente satisfecha por ninguno de los dos actoresbásicos del sistema. El escenario adecuado para la ruptura deldualismo parece servida y, sin embargo, no será hasta épocasmucho más recientes cuando el fenómeno de la gerencializaciónacabe por imponerse en la práctica, en muchos casos, o, cuando

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menos, por ser asumido como tendencia deseable, en muchosotros (Cabrero, 1991).

La explicación más coherente y extendida entre quienes hananalizado el proceso no deja de resultar paradójica. Si bien elnacimiento y el desarrollo del Estado del bienestar incorpora-ban las necesidades apuntadas, será precisamente su crisis laque haga aflorar y generalizarse las respuestas. La crisis fiscal yla creciente restricción de recursos a disposición de los gobiernosactuarán como la espoleta capaz de cuestionar el statu quo e im-plantar un modelo alternativo.

Para Sue Richards (1994, págs. 5-9), que analiza el fenómenodesde la experiencia británica, pero en claves aplicables a entor-nos que nos son más próximos, la fase expansiva del Estado delbienestar fue protagonizada por dos actores principales: los po-líticos y los profesionales (técnicos y especialistas incorporadosa la Administración para la prestación de un volumen crecientede servicios). Ambos protagonistas operaban como fuerzas ex-pansivas de las respuestas públicas. Los primeros, presionadospor una demanda social creciente, cuya satisfacción era la clavepara competir con éxito en elmercado electoral. Los segundos, im-pulsados por esas mismas necesidades, vividas en su relación conlos usuarios reales o potenciales de los servicios, así como por suinterés en consolidar su peso y protagonismo en el sistema. En elmedio, una burocracia débil, administrando y dando forma a lasintervenciones y transacciones de los dos actores principales.

El modelo puede subsistir, cree la autora británica, mientrassea posible 'nutrir sus intrínsecas tendencias expansivas medianteel crecimiento incremental sostenido de los presupuestos públi-cos. Cuando la magnitud alcanzada por el gasto público y la ne-cesidad de políticas presupuestarias restrictivas cuestionan laviabilidad económica de aquél, los políticos empiezan a percibirla necesidad de introducir disciplina en el sistema. La incorpo-ración de los managers, portadores de los valores y saberes pro-pios de la racionalidad económica, les permitirá orientar la Ad-ministración hacia la producción de mejoras de eficiencia.

Dos notas significativas cabe retener de este análisis. La pri-mera, que lagerencialización aparece vinculada a una reacción delas clases políticas dirigentes destinada a tomar el control sobreel sistema, imponiendo su poder sobre la que Clarke y Newman

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(1997, pág. 13) llaman coalición bura-profesional y utilizandopara ello a un nuevo actor, los directivos, que asumirán un pro-tagonismo destacado. La segunda, que la función directiva, sibien necesaria, en nuestro análisis, mucho antes, como conse-cuencia de la lógica evolutiva del Estado moderno, no acaba ge-neralizándose sino bajo el impulso de la crisis de recursos y larestricción del gasto público. Esta segunda nota explicará el con-tundente sesgo eficientista, fuertemente orientado a la reduccióndel gasto, que la irrupción de los managers ha adoptado en mu-chos casos, y que ha dado lugar a algunas de las consecuenciasmás discutibles de estos procesos.

En el entorno público español, el fenómeno de la gerenciali-zación es, sin duda, mucho más incipiente que en el Reino Uni-do u otros países que como Australia, Nueva Zelanda, Suecia y Di-namarca (Schwartz, 1994; Bastan y otros, 1997) han vividoprocesos de amplia transformación de sus sistemas públicos, e in-cluso que muchos otros (Estados Unidos, Canadá, Holanda), encuyas tradiciones administrativas la función directiva ha alcan-zado un grado notable de desarrollo. Países más próximos a nues-tra cultura administrativa, como Italia, han impulsado reformasdestinadas a consolidar la dirigenza pubblica como un estrato do-tado de lógica y características propias y diferenciadas de la fun-ción pública ordinaria.

Si mantenemos, sin embargo -y creo que debemos hacerlo-,que el anterior análisis resulta básicamente de aplicación a nues-tras administraciones públicas y que también entre nosotros elformato dual (políticos/funcionarios) es un modelo insuficientey periclitado, lo que encontramos es, en la mayor parte de los ca-sos, un espacio por llenar: el que correspondería al ejercicio deuna función directiva pública.

Desde el punto de vista del análisis organizativo, la existenciade un espacio vacío o semivacío es una situación más teórica quereal. Como aquejadas de un horror vacui, las organizaciones acos-tumbran a producir tendencias internas a ocupar cualquier res-quicio que aparezca en sus estructuras, bajo el doble impulso deatender las necesidades creadas y de satisfacer expectativas de po-der de los actores que operan en las mismas. El espacio de la di-rección pública es disputado, con resultados variables, que difie-ren en las distintas instituciones, por los dos actores tradicio-

nales de los sistemas públicos: las clases políticas y la funciónpública profesional. En otro lugar (Langa, 1999b) hemos argu-mentado por qué, en nuestra opinión, ninguno de ellos puede res-ponder válidamente a los desafíos apuntados. Más adelante sin-tetizaremos nuestro punto de vista al respecto.

EL DESARROLLO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA

No hay management sin managers. Las reformas que, bajodiferentes lemas y denominaciones, con claras diferencias de am-bición y profundidad pero con una gran coincidencia de conte-nidos (Barzelay, 1998 y 2001; Clarke y Newman, 1997; Dunleavyy Hood, 1994;Metcalfe, 1993b; Pollitt, 1993; Pollitt y Bouckaert,2000; aCDE, 2000a), se vienen desarrollando en los sistemas po-lítico-administrativos de una buena parte del mundo exigen di-rectivos. La más contundente de las orientaciones a la eficienciay la racionalidad económica, los mejores instrumentos y técnicasde gestión estarían llamados a fracasar sin directivos (Dalziel,1996, pág. 31).

El problema es que los sistemas tradicionales de función pú-blica o servicio civil carecen, en general, de la capacidad paraproducir perfiles directivos en la proporción requerida por lasreformas. Tampoco disponen de mecanismos aptos para esti-mular la práctica gerencial debidamente. Por ello, la profesio-nalización de los directivos se ha convertido en una prioridadpara los reformadores (Murray, 2000, pág. 180) y ha obligado aconcentrar políticas específicas de gestión de los recursos hu-manos en la franja superior de los sistemas de función pública oservicio civil'(Losada, 1999).

Con alguna frecuencia, como veremos enseguida, este objetivoha exigido diferenciar esa franja directiva del resto de la funciónpública y dotarla de un estatuto específico, más flexible del quese aplica a los demás servidores públicos. Ciertamente, hay paí-ses, como Francia, Alemania, Bélgica y España, que no se hansumado a esta tendencia, lo que no ha impedido un uso crecien-te de la formación directiva en todos ellos, aunque el desarrollode la gerencia pública presenta todavía déficit significativos de ins-titucionalización (Jiménez Asensio, 1995).


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La diferenciación a la que hemos hecho referencia no debeser confundida con la absoluta discrecionalidad en el nombra-miento de los directivos por razones políticas (Langa, 1999b). Losgobiernos necesitan un cierto número de nombramientos políti-cos, que acostumbran a fijar mediante ciertas técnicas. Así, enFrancia las limitaciones al personal de directo nombramientopor los ministros son básicamente presupuestarias. En laactualidad, unos 450 cargos se cubren así (Burnham, 2000,pág. 101). En EE.UU., un 10% del servicio superior, más algunoscargos específicos de la executive schedule, suman unos 1.350 car-gos de la rama ejecutiva federal. En Suecia, el número de es-tos cargos se fija por acuerdo entre los partidos. En Alemaniay Bélgica rigen sistemas híbridos de nombramiento para estoscargos y utiliza el sistema de pool, para formar parte del cual seconsideran ciertos requisitos, como un grado universitarioyen ocasiones un examen, y cuyos integrantes pueden serobjeto de nombramiento político discrecional (World Bank,2000).La orientación diferenciadora a la que hacíamos referencia se

fundamenta, por el contrario, en modelos de separación entrelos marcos de responsabilidad propios de la política y de la ges-tión (Jiménez Asensio, 1998), que parten del reconocimiento deuna esfera gerencial llamada a ser cubierta por directivos públi-cos profesionales, sujetos al mandato político, pero a quienes sereconoce una esfera propia de decisión, que se ejerce en marcoscontractualizados (Laegreid, 2000) basados en el principio deresponsabilidad por resultados. Algunas de las reformas que hanafectado a los puestos superiores de los sistemas de función pú-blica han tenido esta orientación.Así, en el Reino Unido (OCDE, 1999c, pág. 8), se creaba en

1996 el Senior Civil Service, que englobaba y ampliaba la ante-rior Open Structure del SC y que incorpora los tres mil cargos su-periores de la Administración británica. El SCS incluye a todoslos directores ejecutivos de las agencias, algunos de los cualesson incorporados del exterior del SC mediante contratos de du-ración limitada y renovable. La mayoría, no obstante, tienen con-tratos de duración indefinida. Los cargos del SCS son evaluadosmediante un nuevo sistema de valoración de puestos (JESP, JobEvaluation for Senior Posts), y se aplican a todos ellos formas de

retribución variable por rendimiento. La política salarial depen-de de una oficina que responde directamente ante el Primer mi-nistro. Sistemas avanzados de gestión del rendimiento, inclu-yendo evaluaciones de 360 grados y otras técnicas, han sidoimplantados en el SCS por el Cabinet Office.En EE.UU. (OCDE, 1999c, pág. 21), el Senior Executive Ser-

vice (SES) fue creado en 1978 por la Ley de Reforma del Servi-cio Civil. Integra a unos siete mil cargos (demasiados, para al-gunos expertos, para poder ser calificados como élite), entre losque se encuentra ellO % que, como antes dijimos, puede desti-narse a nombramientos políticos, si bien en la práctica nuncaha llegado a superar el9 % (Ingraham y otros, 1995). Por cierto,que los análisis de las diferencias en el comportamiento de losdirectivos de una y otra procedencia no presentan diferenciasdemasiado significativas (Dolan, 2000). Los efectos combina-dos de los recortes presupuestarios, el downsizing y las refor-mas de los últimos años han afectado al SES en diversas formas.Las reformas más recientes, con la creación de las PerformanceBased Organisations (PBOs), se inspiran en las agencias britá-nicas e introducen nuevos estándares de rendimiento para losdirectivos.En Australia, el SES fue creado por la Ley de Reforma del

Sector Público de 1984, en un contexto de reforma que teníacomo prioridades (Pollitt y Bouckaert, 2000, pág. 202) reducirla permanencia de los servidores públicos, diversificar las fuen-tes de asesoramiento político a los ministros e incrementar tan-to la capacidad gerencial como la receptividad de los empleadospúblicos hacia las prioridades políticas del gobierno.En Italia, la creación, por la reforma de 1993, de la Dirigen-

za Pubblica (Sánchez Morón, 1994; Martínez Bargueño, 1995,pág. 34) tuvo como fundamento el logro de una distinción nítidaentre los planos de dirección política y administrativa, con el ob-jetivo de reforzar la autonomía de los directivos públicos profe-sionales respecto del poder político y garantizarles un ámbitopropio de actuación, libre de interferencias, aunque condicio-nado por los objetivos políticos. Una de las características de lareforma italiana es su voluntad de extender el modelo al con-junto de las administraciones públicas. En función de la posiciónjerárquica y la mayor o menor flexibilidad del sistema de nom-


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_07bramiento, el modelo italiano distingue entre los niveles de di-rigente general (nombramiento previa contrastación de requisitos)y dirigente (nombramiento previa superación de examen o cursode capacitación).En Holanda, una reforma de 1995 creó, tras muchos años

de debate (Van der Krogt y otros, 2000, pág. 197), el ABD (altoservicio civil), que integra a los trescientos cargos de nivel su-perior del gobierno central, hallándose prevista la ampliaciónde dicho número. Los propósitos de la creación del ABD fue-ron: el desarrollo de las habilidades directivas, la promociónde la movilidad y la experiencia internacional, y el desarrollo deun esprit de corps. Existen estímulos a la rotación y restriccionesa la permanencia en un mismo puesto por más de siete años.Una oficina especial para el ABD en el Ministerio del Interiorrecluta y selecciona al personal y desarrolla un elaborado pro-grama de formación y evaluación.En el caso canadiense (OCDE, 1999c), el alto servicio civil ha

sido tradicionalmente un grupo de élite caracterizado por ser re-clutado en universidades prestigiosas, así como por un centrali-zado sistema de personal y empleos vitalicios. La situación «<mo-delo Westminster») es similar a la del Reino Unido al inicio de lasreformas de la década de 1980.Los indudables cambios de entornono han dado lugar en Canadá a una reforma en profundidad, yaque los gobiernos parecen haber estado más interesados en po-líticas de ahorro y reducción de personal que en transformacio-nes globales.Más recientemente, y en el marco de un acuerdo interparti-

dario sobre modernización del Estado, Chile ha aprobado en2003 una ley que reforma su sistema de servicio civil y crea, des-pués de un largo proceso de deliberac~ón (Egaña, 2003, pág. 143)una Alta Dirección Pública, provista de mecanismos que asegu-ren su carácter profesional.Una de las características generales de los nuevos modelos de

función directiva profesional (Ridley, 2000, pág. 35) es la apertu-ra de los puestos, en muchos casos, al exterior de la Administra-ción, combinando el acceso de ejecutivos procedentes del sectorprivado con el reclutamiento, mayoritario, de personas proce-dentes del servicio civil.

UN MODELO DE EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA

La búsqueda de un modelo comúnmente aceptado en el quebasar una noción de referencia para la práctica de la dirección es,en cualquier caso, una tarea difícil, pero esta dificultad se acre-cienta, a nuestro juicio, cuando hablamos de dirección pública.Hay, todavía, poco arraigo de la función directiva en el repertoriode modelos y convicciones interiorizados por las organizacionesy sistemas públicos, lo que difumina los contornos de la nociónmisma de gerencia pública y la hace susceptible de enfoques yformulaciones diferentes.Es este carácter aún borroso de la figura lo que justamente está

haciendo a la función directiva vulnerable a peligros de deriva quela alejan a veces de su razón de ser. En particular, son evidentes lospeligros de apropiación de la función de dirigir por los actores tra-dicionales antes mencionados (Langa, 1999b).Así ocurre cuandola figura se politiza, asumiendo un sesgo clientelar, colonizador delespacio directivo por las clases políticas y los intereses partidarios.También es el caso cuando la dirección se burocratiza, convirtién-dose en mera ejecución de normas o aplicación de procedimien-tos y pautas inercialmente definidas y alejándose de la responsa-bilidad por los resultados, como ocurre cuando la función públicaordinaria la fagocita y hace suya, desnaturalizándola.No defendemos, desde luego, la existencia de un modelo úni-

co y excluyente de referencia para el ejercicio de la dirección pú-blica. Sin perjuicio de ello, nos parece que goza merecidamentede amplio conocimiento y extensa aceptación el propuesto por laKennedy School of Governrnent de la Universidad de Harvard, ex-puesto entre otros por Mark Moore (1995) quien considera al di-rectivo como un «creador de valor público». Para el autor nor-teamericano, esta creación de valor implica la actuación en tresesferas interrelacionadas, tal como muestra la figura 9.La primera, la gestión estratégica, supone que el directivo re-

flexiona estratégicamente, produce ideas acerca de cómo la or-ganización -cualquiera que sea la escala de la misma- que seha puesto a su cargo puede crear el máximo valor; se plantea, sies el caso, transformar los presupuestos sobre los que venía ac-tuando, reformular la inisión e innovar cuando las circunstan-cias lo aconsejen.


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Figura 9. Un modelo integral de dirección pública (KSG)

GESTiÓN DELENTORNOPOLíTICO

GESTiÓNESTRATÉGICA

GESTiÓN OPERATIVA

Fuente: Adaptado de Moore (1995).

Para desarrollar esta estrategia, el directivo necesita operar enuna segunda esfera -Moore la llama political management, quetraduciremos, no sin reservas, como gestión del entorno político-al objeto de obtener la legitimidad, las autorizaciones, el apoyo,la colaboración y los recursos necesarios, gestionando para ellolas relaciones con un grupo de actores, internos y externos, queconstituyen su entorno autorizante. Este entorno incluye antetodo a sus superiores políticos, pero también a todos aquellosactores sobre los que el directivo no goza de autoridad formal:otros directivos, de su misma organización o de otras, grupos deinterés, ciudadanos, medios de comunicación, etc.Por último, trabajando en la tercera esfera, la gestión opera-

tiva, debe conseguir que la organización a su cargo, compuestapor el conjunto de medios y recursos situados bajo su autoridadformal, actúe eficaz y eficientemente para lograr los objetivosperseguidos, y asumir además la responsabilidad por los resul-tados alcanzados.

Este último sería el terreno más conocido y convencional-mente aceptado del ejercicio de la dirección, pero la función dedirigir quedaría, como subraya Moore, empobrecida si nos li-mitamos a él, ignorando las esferas del management estratégicoy político. Ello supondría pedir a un directivo público menos delo que nuestras sociedades están habituadas a exigir a un direc-tivo privado, a un ejecutivo de empresa. Es más, probablementela complejidad de los problemas afrontados por el sector públi-co y lo intrincado de sus entornos autorizantes convierten estasesferas de la gestión en más exigentes en el ámbito público queen el privado. Bourgault y Savoie (2000, pág. 376), en un recien-te trabajo sobre el servicio civil superior canadiense, resaltanesta dimensión de la función gerencial pública, de forma coin-cidente con el modelo descrito.La adopción del modelo de la KSG como referente es com-

patible con una visión contingente del trabajo directivo. El éxitoo fracaso de éste implica requerimientos que operan de maneradistinta en diferentes contextos, como pone de manifiesto la ti-pología de perfiles directivos de Strand (1987), útil como marcoanalítico para reconocer diversos grados y formas de manifesta-ción del liderazgo en la gerencia pública. Jugando con dos di-mensiones, el grado de estabilidad/cambio, por una parte, y laorientación preferente a regularidad/resultados, por otra, pre-senta una tipología de directivos públicos formada por cuatroarquetipos: el administrador, el productor, el emprendedor y el in-tegrador, cada uno de los cuales podría ser visto como una con-creción distinta del directivo genérico de Moore, en circunstan-cias específicas y diferentes.Esta aproximación de base a la función directiva pública, sin

duda exigente, resulta coherente con la que se desprende de lostrabajos más recientes del Comité de Gestión del Servicio CivildelReino Unido (Civil Seroice Management Board, CSMB), destina-dos a la producción de un modelo de competencias directivaspara el servicio civil superior. Los «valores» y «temas» que con-figuran el modelo básico de dirección pública para el CSMB in-cluyen elementos como innovación, creatividad, aprendizaje, mi-rada abierta al exterior, trabajo en alianzas o redes, junto a otros máspropios de la gestión operativa.


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UN MARCO INSTITUCIONAL DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA PÚBLICA

¿Qué arreglos institucionales posibilitan la existencia de ladirección pública, entendida con el alcance que se desprende delas reflexiones anteriores? ¿Cuáles son los principales elemen-tos configuradores de un ecosistema institucional capaz de hacerviable el pleno desarrollo y consolidación de la gerencia profe-sional en los gobiernos y organizaciones del sector público? Em-prendemos un intento de dar respuesta a estos interrogantes, conel propósito de avanzar ideas y suministrar elementos para el de-bate y la reflexión, más que con la pretensión de llegar u cvnclu-siones definitivas sobre los mismos. Con este alcance. nl.s p"are-ce que las reglas de juego formales e informales precis"s paraque la gerencia profesional fructifique en los sistemas públicos de-ben garantizar ante todo la existencia de un marco de respon-sabilidad directiva, integrado (véase la figura 10)por cuatro ele-mentos básicos, que avanzamos a continuación.l

Figura 10. Un marco de responsabilidad gerencial

Fuente: Adaptado de Echebarria.

1. Para la redacción de este apartado. el autor se basa en lecciones y con-versaciones de trabajo con su colega del IDGP de ESADE, hoy en el Banco In-teramericano de Desarrollo, profesor Koldo Echebarria, cuyas ideas adapta ydesarrolla aquí, siendo en todo caso la redacción de la exclusiva responsabili-dad del autor.

Un ámbito de discrecionalidad

No existe ejercicio de la dirección sin la capacidad para rea-lizar opciones y tomar decisiones. No hay gerencia donde la ac-tividad es, en lo fundamental, de mera aplicación de normas oejecución de instrucciones dimanantes de otros. Cuando lo quese espera del servidor público, como sucede en el modelo buro-crático de administración (por lo menos en su formulación másarquetípica), es la aplicación impersonal de reglas y la obser-vancia fiel de procedimientos preestablecidos, la atribución deautoridad jerárquica no equivale a la habilitación real para elejercicio de una función directiva, entendida como es habitual,por ejemplo, en el mundo de la empresa.

Por ello, los reformadores británicos de la década de 1980acuñaron la expresión righl lo manage para aludir al necesarioensanchamiento de la discrecionalidad directiva exigido por supropósito de «gerencializar» los servicios públicos. La preten-sión misma de hacer a los ejecutivos públicos responsables anteel poder político llevaba consigo la necesidad de ampliar el gra-do de autonomía para decidir. Sólo así cabía introducir meca-nismos de rendición de cuentas sobre los resultados de la ges-tión, yendo más allá de los controles procedimentales típicos delas burocracias, incapaces de asegurar la eficacia y la eficienciaen los procesos de producción de los servicios.

La reforma gerencial propone un incremento de la discre-cionalidad del gestor público. Este rasgo es común a las dife-rentes visiones u orientaciones de aquélla. Kettl (1997, pág. 448)la ha observado tanto en las aproximaciones más basadas en losdiseños contractuales y los sistemas de incentivos como en aque-llas que se fundan en la confianza, el empowermenl y las recom-pensas intrínsecas del servicio público. Similar coincidencia se daentre modelos de reforma que acentúan el protagonismo del di-rectivo y aquellos que trasladan facultades de decisión a los es-calones inferiores de la pirámide jerárquica (Peters, 1996,pág. 19).

Este último punto plantea una cuestión destacable: la rela-ción entre discrecionalidad gerencial yempowermenl. Cada vezmás,-las organizaciones públicas necesitan trasladar capacidadde decisión a personas situadas en escalones inferiores de la je-rarquía o en su misma base operativa. La actuación basada enjui-


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cios profesionales expertos libremente formulados es necesariasobre todo cuando se afrontan problemas complejos, y en espe-cial cuando deben articularse fórmulas de colaboración interor-ganizativa (Bardach, 1998, págs. 117 y sigs.). Pues bien, sólo eldirectivo público dotado de un margen de discrecionalidad sig-nificativo asumirá los riesgos que se derivan de delegar todaesta capacidad decisoria. El administrador burocrático, por elcontrario, constreñido por los controles formales y temeroso delerror o la disonancia, actuará en sentido contrario, centralizan-do la decisión y llenando la organización de controles internos(Longo, 2003b). Los costes de esta clase de funcionamiento enla gestión pública son cada vez más altos.

Para la construcción de este ámbito de discrecionalidad di-rectiva resulta imprescindible transformar, respecto de las quecaracterizan a las burocracias tradicionales, las relaciones de losdirectivos con dos instancias de poder diferentes dentro de lasorganizaciones públicas: los políticos de gobierno, por una par-te, y las tecnoestructuras, por otra.

En lo que respecta a los primeros, el ensanchamiento de laautonomía directiva se produce a modo de una delegación for-malizada, institucionalizada, y no episódica o meramente vo-luntaria. Podemos hacer comprensible el alcance de esta dele-gación si la caracterizamos como una renuncia estable a lainterferencia política en la esfera de las decisionespropias de la ges-tión. La decisión política se reserva preferentemente a la formu-lación de prioridades y líneas de actuación estratégica y a laasignación de los recursos, en tanto que la gerencia asume la res-ponsabilidad de dirigir los procesos mediante los cuales se im-plementan las políticas y se producen y proveen los servicios pú-blicos. Ni que decir tiene que la distinción entre ambos camposes borrosa y que la dificultad para delimitarlos oscila, depen-diendo de diferentes variables que concurren, a su vez, de mododesigual en las diferentes áreas de acción pública. Los diseñosinstitucionales en los que la gerencia pública se ha desarrolladoespecialmente han dotado a este nuevo marco de relaciones en-tre políticos y directivos de una base contractual (el formato prin-cipal-agente) que, más o menos formalizado, ha intentado ex-plicitar en lo posible en cada caso las nuevas reglas de juego. Loscontratos o acuerdos de gestión, o public service bargains (Hood,

2000), han caracterizado a buena parte de las reformas en dife-rentes países.

La segunda instancia afectada por esta ampliación del mar-gen de actuación del directivo es la constituida por las tecnoes-tructuras, esto es (Mintzberg, 1984, pág. 56), los órganos queasumen dentro de las organizaciones las responsabilidades denormalizar, estandarizar, planificar y controtar la actuación de lasinstancias de línea o directamente productivas. Se incluye aquía los interventores, auditores, directores de presupuesto, de per-sonal, controllers, gestores o supervisores de aprovisionamien-tos, gabinetes de organización y métodos, etc. La capacidad paradirigir es inseparable de la posibilidad de tomar ciertas decisio-nes sobre áreas como los recursos financieros o humanos, lo queentra en colisión con las prácticas, habitualmente centralizadas,de las burocracias públicas. La transformación del marco rela-cional se produce aquí, por consiguiente, en forma de transfe-rencia a los gestores de facultades anteriormente retenidas porórganos de la tecnoestructura. Éstos, a su vez, ven cambiar sus-tancialmente su papel en las organizaciones como consecuenciade los cambios en los sistemas de control, a los que aludiremosenseguida.

La apertura del espacio que hace posible el margen de discre-cionalidad propio de la gerencia requiere de un diseño institu-cional descentralizado (Pollitt, Birchall y Putman, 1998).Allídon-de no encontramos este tipo de diseño, o donde la descentralizaciónes insuficiente, ambigua, oscilante o meramente retórica, un ele-mento fundamental del marco de responsabilidad propio de ladirección pública estará irremisiblemente en cuestión.

Un sistema de control y rendición de cuentas

Hablar de un marco de responsabilidad gerencial implica laexistencia de unos mecanismos formales de responsabilización(accountability) o, lo que es lo mismo, de exigencia y rendición decuentas de la actuación del directivo. Tales mecanismos puedenser vistos como el contrapunto necesario a la existencia de unentorno descentralizado, en el que el directivo opera con un mar-gen significativo de decisión, como hemos dicho. Este contra-

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punto constituye la base del contrato o acuerdo de gestión, máso menos formalizado, alque antes nos referíamos.

Los controles propios de la dirección, aquellos que resultancoherentes con la existencia del ámbito de discrecionalidad alque hemos hecho referencia, son, preferentemente, los que ope-ran sobre el rendimiento (performance) de la actuación geren-cial. Como describe la teoría de la organización, los sistemas deplanificación y control del rendimiento (a diferencia de los quenormalizan y controlan acciones o procedimientos) se hacen pre-sentes básicamente al principio y al final del ciclo de gestión,esto es, en los momentos en los que se definen metas y se asignanrecursos, y aquellos en los que se evalúan los resultados (Longo,1999a, pág. 220). En los estadios intermedios del ciclo son con-troles hands off, que toman la forma de un seguimiento con vo-luntad de no intervenir, salvo excepción, que queda reservada asupuestos de desviación muy significativa de los estándares deresultado o de procedimiento establecidos. Sólo así los controlesson compatibles con la rendición de cuentas y la exigencia deresponsabilidad por los resultados.

El control del rendimiento forma parte de los must de la ges-tión pública contemporánea. Pero, a veces resulta más fácil en-contrarlo en los textos que en la práctica organizativa. Otras di-ficultades conspiran contra su incorporación a las maneras establesde actuar de las administraciones. Hemos resumido algunas di-ficultades características del control del rendimiento en cuatropreguntas: ¿cómo definir el rendimiento?, ¿quién lo define y quiénse responsabiliza de él?, ¿quién lo evalúa? y ¿cómo se evalúa?(Longo, 2003b). Los expertos han destacado (Mendoza, 1993,págs. 44 y sigs.) cómo su implantación, más allá de los obstácu-los técnicos, se enfrenta a las resistencias propias de un cambiocultural trascendente, que debe ser adecuadamente gestionado.

Estas dificultades se acentúan cuando, como se exige de for-ma cada vez más frecuente a la gestión pública, es necesario ac-tuar mediante fórmulas de colaboración interorganizativa. Enprimer lugar, la implementación de políticas públicas mediantemecanismos de colaboración interorganizativa incrementa laprobabilidad de que aparezcan prioridades políticas diferentes,o cuando menos matices distintos en cuanto a los resultados de-seables, sin que exista un criterio m~ra-mente técnico para re-

solver el problema (Consejo Científico del CLAD,2000, pág. 59).Todoello aumenta la dificultad para definir metas de rendimiento.En segundo lugar, y sobre todo, la responsabilización por el ren-dimiento afronta una especial dificultad para identificar quién esresponsable de un resultado cuando hablamos de los que en el Rei-no Unido se han llamado wicked problems, que son precisamen-te aquellos problemas que cruzan transversalmente las fronte-ras departamentales y organizativas y se resisten a ser resueltosmediante soluciones disponibles en el repertorio de actuaciónde una única organización (Clarke y Stewart, 1997). En definiti-va, en los entornos colaborativos se plantea el problema crucialde cómo responsabilizar por resultados cuando ningún ministe-rio, organización, departamento, comité o agencia dispone delámbito de control necesario para influir suficientemente sobreaquéllos (Perri 6 y otros, 2002, pág. 176).

A nuestro entender, lo que estos escenarios ponen, sobretodo, de manifiesto es que la responsabilización de los directi-vos públicos por el rendimiento debe alejarse de los patrones neo-tayloristas que buscan en todo caso la simplicidad del cotejode una meta o estándar con un indicador de resultado, prefe-rentemente cuantitativo. La dirección pública se ejerce fre-cuentemente en situaciones que exigen un mejor manejo de lacomplejidad. La medición y evaluación de los resultados no es,por sí misma, la solución a todos los problemas de responsa-bilización por el rendimiento en la gestión pública (Bardach,1998, pág. 148). Por el contrario, la medición de los logros debeser pensada no tanto como una finalidad en sí misma, sinocomo un instrumento muy importante, capaz de ayudar a man-tener un diálogo sostenido sobre el rendimiento (Diiulio, 1994)entre el organismo de control y la organización responsabili-zada. Frecuentemente, este diálogo deberá combinar, para serfructífero, información sobre los resultados y apreciación del de-sempeño de la organización, incorporando elementos de valo-ración de los comportamientos, ponderación de las dificulta-des, análisis de la multifactorialidad y otros datos que ayudena enriquecer la comprensión del contexto en el que el rendi-miento se ha producido.

La eficacia de un sistema de control del rendimiento de lapráctica directiva c~mo el que se apunta obliga al desarrollo, en

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las tecnoestructuras organizativas, de nuevas capacidades decontrol. Pasar de centrar los controles en la regularidad de losprocedimientos a evaluar el rendimiento, y a hacerlo de formaque supere los patrones jerárquico-burocráticos implica, en lasorganizaciones, procesos de transformación y aprendizaje queno suelen resultar fáciles. En la responsabilización por el rendi-miento, la dotación de inteligencia de los órganos de control esuna variable crucial de éxito (Langa, 2003b). La existencia de só-lidas tecnoestructuras de nuevo tipo, técnicamente cualificadasy adaptadas a la nueva filosofía de controles y que ejerzan éstoscon plena eficacia, forma parte del panorama institucional en elque la gerencia pública fructifica. -

Por el contrario, la ausencia o debilidad del control del rendi-miento perjudica seriamente al ámbito institucional que favore-ce la existencia y arraigo de la dirección pública, tal como, cree-mos, ésta debe ser entendida y defendida. Cuando este déficit deresponsabilización se da en entornos descentralizados, conducea la formación de feudos tecnocráticos y evoluciona hacia la frag-mentación patológica de los sistemas públicos, que tienden aquedar privados de elementos de cohesión global imprescindi-bles. Una parte no pequeña de los procesos de creación de orga-nismos y empresas públicas en las administraciones públicas demuchos países del mundo han adolecido, probablemente, de es-tas deficiencias. En tales situaciones, las reglas e incentivos queestimulan un ejercicio eficaz y responsable de la gerencia tiendena brillar por su ausencia ..

Para el directivo público, éste es un reto fundamental. Poruna parte, para conseguir una gestión eficaz. Como apunta Behn(2001, pág. 121), los gestores públicos pueden ejercer una in-fluencia sobre la naturaleza y los procedimientos de la responsa-bilización por el rendimiento, asumiendo la iniciativa de diseñary proponer sistemas efectivos y adaptados al entorno específicode gestión en el que deban aplicarse. Esto exige convertirse enimpulsores de la exigencia y rendición de cuentas, en lugar deintentar rehuirlas. Por otra parte, asumir el desafío de la res-ponsabilización es importante para la consolidación institucio-nal de la dirección pública. "La responsabilización es la fuente delegitimación de la gestión pública [...]. El poder sin legitimidades vulnerable e inseguro. La responsabilización pública institu-

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cionaliza el derecho a gestionar de los directivos públicos» (Met-calfe, 1998, pág. 18).

Un régimen de premios y sanciones

La concurrencia de los dos elementos que acabamos de men-cionar y describir (discrecionalidad y responsabilización) confi-gura por sí misma un marco que incentiva el ejercicio de una fun-ción directiva responsable. No obstante, el repertorio de incentivosquedaría incompleto si no se le añaden mecanismos de reacciónque, siendo coherentes con el control de los resultados, vayan másallá de la mera apreciación de éstos. En concreto, nos parece im-prescindible la existencia de un régimen de premios y sancionesasociados a la evaluación del rendimiento directivo. Sin éste, cual-quier sistema de control quedaría, previsiblemente, privado deeficacia a largo plazo. Queda claro que hablamos de reacciones ennegativo y en positivo. Como ha destacado Behn (2001, pág. 211),si seguimos empleando, como ocurre con la responsabilización tra-dicional por la regularidad, los castigos por los fallos como la úni-ca consecuencia de la responsabilización, estamos trasladandoimplícitamente a los gestores el mensaje de que dediquen su aten-ción y sus esfuerzos a no cometer elTores. La responsabilizaciónpor el rendimiento se corresponde con un entorno de gestores pú-blicos emprendedores, comprometidos con la mejora de sus re-sultados. Ello exige estimular la innovación, más que el miedo aequivocarse. Conseguir un equilibrio diferente entre premios ysanciones es inherente a este nuevo enfoque.

Si bien en materia de control del rendimiento las especifi-cidades de la gestión pública introducirían notables modula-ciones y matices respecto de la práctica en el sector privado (lanoción misma de resultados, y no digamos la de rendimiento,podrían ser susceptibles de ello), en materia de premios y san-ciones nos parece que la proximidad entre ambos mundos puedeser mayor, cuando menos en lo que respecta al contenido de unosy otras. De hecho, al igual que ocurre en el mundo de la empre-sa, los principales estímulos de signo positivo se relacionan conlas políticas y prácticas de carrera y compensación, sin excluir,desde luego, otros. En cuanto a los estímulos de signo contrario,


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la vinculación de la permanencia en el cargo a un rendimiento po-sitivo, o cuando menos aceptable, sería sin duda el más impor-tante.Las diferencias más significativas, en este campo, entre los

ámbitos privado y público, habría que referirlas a los mecanismosde administración del sistema de incentivos. En este punto, lanecesidad de preservar el carácter profesional de la dirección pú-blica en un universo organizativo dirigido por la política obligaa introducir algunos mecanismos de garantía más consistentes queen el mundo empresarial, destinados a evitar que el manejo de lagerencia pública derive en prácticas arbitrarias o clientelares, osimplemente que las lealtades políticas o personales se impongansobre las consideraciones de competencia profesional y rendi-miento (Langa, 1999b).Lo anterior no quiere de.cir que tales garantías deban dar

lugar a un universo común de normas que integre la direcciónpública profesional en la función pública ordinaria. Por el con-trario, la puesta en marcha de un régimen de incentivos capazde estimular adecuadamente la aparición y detección de voca-ciones directivas y el ejercicio mismo de la dirección públicaexige pautas específicas de flexibilidad, similares a las que se danen las empresas para la configuración de las condiciones de tra-bajo de sus directivos. No se puede normativizar la función di-rectiva con la rigidez que encontramos normalmente en las re-gulaciones generales del empleo público. La vinculación clarade la continuidad en el cargo, la carrera y la retribución segúnlos resultados formarían parte de las reglas de juego capacesde hacer posible ese marco, riguroso pero más flexible, de pre-mios y sanciones.Esa convicción parece haberse abierto paso entre los refor-

madores que, como antes indicábamos, han impulsado cambiosen este campo en el ámbito de las democracias avanzadas. Lacreación de estatutos específicos para el personal directivo, quedestacábamos como orientación frecuente, responde a esta ne-cesidad de combinar los mecanismos de garantía de la profesiona-lidad gerencial con la posibilidad de aplicar reglas de gestión derecursos humanos adaptadas a los puestos de dirección.

Un conjunto de valores de referencia

El cuarto y último elemento configurador del marco de res-ponsabilidad directiva que estamos intentando describir apuntaa la dimensión menos tangible de éste. Nos referimos al ethos, oconjunto de valores rectores del ejercicio de la función directivapública, capaces de dotar a ésta de una identidad axiológica pro-pia, diferente de la que caracterizaría a los demás actores pre-sentes en los sistemas político-administrativos. De esta identi-dad derivarían orientaciones, pautas de acción y límites orestricciones, configurando un patrón de conducta o conjuntode percepciones acerca de lo que resulta apropiado y de lo que nolo es, en el desempeño de la gerencia pública.A nuestro juicio, el ethos específico de la dirección pública

tiene como eje los valores de racionalidad económica. Entende-mos ésta, utilizando para ello el léxico popularizado por Moare(1995) antes mencionado, como creación del máximo valor pú-blico posible, mediante la utilización eficiente de los recursosasignados. El directivo opera en el contexto de un mandato im-plícito de signo optimizador del conjunto de medios puestos asu disposición. Hablar de racionalidad económica no debe, portanto, ser confundido con orientaciones economicistas, centra-das en la mera reducción de costes, o con la aplicación de crite-rios de rentabilidad que ignoren, en la acción pública, las di-mensiones menos susceptibles de medida cuantitativa o lasexternalidades positivas concurrentes en cada caso. Significa,por el contrario, un propósito maximizador del impacto, per-manentemente consciente de manejar recursos escasos, que eva-lúa y hace transparentes de manera sostenida los costes de cadaintervención y servicio, incluidos los de oportunidad, y se hace porello responsable por el funcionamiento racional del sistema, enla parte que se ha sometido a su autoridad formal. El value for mo-ney popularizado por los reformadores británicos expresaba deforma elocuente este ethos gerencial.Si bien la racionalidad económica no es, desde luego, patri-

monio exclusivo de la gerencia e incorpora valores que pueden sercompartidos con alcance más general, ninguno de los otros dosgrandes actores institucionales -los políticos y los profesionalesal servicio de la Administración-la incorporan como eje cons-

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titutivo de su ethos específico. Digamos, sin ánimo de profun-dizar ahora en ello, que los valores dominantes se situarian, en elprimer caso, en torno a la noción de representatividad y, enel segundo, incorporarían los modelos deontológicos propios decada profesión pública. Son los managers los actores que aportana los sistemas político-administrativos esta orientación valora-tiva específica, y por ello la incorporación de la eficiencia a los mo-dos de pensar y hacer las cosas en las administraciones es inse-parable del desarrollo de la dirección pública, de la que es, a untiempo, efecto y causa.

El hecho de que ello sea así es, precisamente, lo que justificala atribución a los directivos del «derecho a gestionan>. Es el he-chode protagonizar en exclusiva, entre los actores instituciona-les de los sistemas públicos, esta orientación dominante la baseque fundamenta la incorporación, por el diseño institucional, deun espacio gerencial razonablemente protegido de la intromi-sión política y la interferencia burocrática. Y, a su vez, sólo elmantenimiento de dicha identidad axiológica, y su traducciónen resultados de gestión coherentes, legitima el mantenimientode tal margen de discrecionalidad.

Estas consideraciones vendrian a sustentar la argumentaciónde Richards (1994) que antes mencionábamos acerca de la irrup-ción de la dirección pública, vinculándola a la clisis fiscal del Es-tado del bienestar y a la necesidad de impulsar mejoras de efi-ciencia. En cualquier caso, parece indudable que las situacionesde dificultad financiera han favorecido en ciertos casos las re-formas administrativas de signo gerencialista, sin que ello sig-nifique atribuir a unas y otras una relación de causalidad quequedaría desmentida por el análisis de otras experiencias.

La concurrencia de los cuatro elementos que hemos desa-rrollado en este apartado configura el marco de responsabilidadpropio de la dirección pública profesional. Ahora bien, ¿es la ge-rencia pública una profesión? La respuesta depende de cuál seael concepto de profesión que se maneje. Algun estudio ha expre-sado reservas a atribuirle tal carácter, aduciendo: a) la ausenciade un criterio último de racionalidad técnica cuya posesión pue-da ser invocada por los directivos y atribuirse a un proceso es-pecífico de educación formal; b) una responsabilización más bienjerárquica que basada en estándares profesionales; y c) un grado

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de complejidad de las decisiones operativas que resulta insufi-ciente para defender la 'autonomía del juicio profesional exper-to frente a la intromisión jerárquica (Matheson, 1998).

En cualquier caso, lo relevante no es si la gerencia pública en-caja en mayor o menor medida en un determinado concepto deprofesión. El propio trabajo citado, tras concluir que la alta di-rección pública no podrá alcanzar nunca una forma de organi-zación profesional tan fuerte como la abogacía o la medicina,añade que adquirirá una dimensión más profesional cuandoposea un mayor grado de estabilidad del empleo, de definiciónfuncional y de organización horizontal. En definitiva, esto es lomás importante: el hecho de que los sistemas públicos con-temporáneos necesitan, por razones que ya han sido expuestas,definir y organizar un espacio directivo profesional, distinto delos que corresponden a la política y a las restantes profesionespúblicas, y adscribir a éste a personas dotadas del elenco decompetencias necesarias e imbuidas del ethos gerencial que he-mos apuntado.

LA CONFIGURACIÓN DEL ESPACIO DIRECTIVO:PUESTOS POLíTICOS Y PROFESIONALESEN LA DIRECCIÓN PÚBLICA

Llegados a este punto, una cuestión -nada fácil, por cierto-pide abiertamente paso: la de cómo delimitar en las institucioneslos puestos y las funciones de naturaleza directiva y con qué cri-terios distinguirlos de aquellos cuya legitimidad de ejercicio es decarácter político. Dicho de otro modo: qué criterios sitúan unaresponsabilidad o cargo público en lo que hemos llamado espa-cio directivo y exigen por tanto que aquél sea tratado con crite-rios de profesionalidad gerencial, y no con criterios propios de lapolítica. La cuestión obliga a abordar la distinción, especialmenteelusiva y resistente a la aproximación doctrinal, entre política yAdministración (Ammons y NewelJ,1989,pág. 41), cuyas fronterasse perfilan, a tenor de algún estudio reciente (Svara, 1999), concontornos cada vez más borrosos. No es, ni mucho menos, nues-tra pretensión dejar resuelta aquí la cuestión, ni desde luego su-ministrar recetas o inventarios de aplicación directa. Nos con-

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Una delimitación difícil

formaremos con explorar posibles criterios de análisis, inten-tando hacer una clarificación más bien metodológica que pro-piamente conceptual.

Algunos enfoques se revelan de entrada netamente insatis-factorios. Así ocurre con los intentos de sondear la delimitaciónutilizando el criterio de los papeles de dirección desempeñadospor unos y otros. Entre nosotros, Losada (1995, págs. 407 y sigs.)ha dedicado parte de un documentado trabajo a explorar, apli-cando el conocido modelo de roles directivos de Mintzberg, las di-ferencias entre directivos privados y públicos, sin distinguir, paraestos últimos, entre los espacios político y profesional de direc-ción, y afirma: «[...] tanto la evidencia empírica como la opiniónde los expertos nos conducen a concluir que en términos de pau-tas de trabajo y de roles o funciones directivas genéricas (la esen-cia del trabajo directivo) no se presentan diferencias sustancia-les entre el directivo público y el privado, sino una identidad enlo esencial». Con mayor razón, pues, dada la sistemática del tra-bajo que comentamos, habría que afirmar la falta de diferenciassignificativas que la aplicación de este enfoque ofrece a la horade clarificar la delimitación entre el espacio político y el geren-cial o profesional en el ámbito de la dirección pública. Dicho deotro modo, no existe un rol genérico o conjunto de roles directi-vos propio de la gerencia pública, claramente diferenciable del quecaracteriza al ejercicio de la función política de dirigir. En una in-vestigación más reciente, el mismo autor (Losada, 1999) llega aconclusiones que se limitan a enfatizar el peso de ciertos rolesdirectivos en uno y otro campo, sin que de ellopueda desprenderseun criterio delimitador sustantivo. Más adelante aludiremos al cli-terio del rol como parte de la aproximación contingente que pro-ponemos para afrontar la cuestión.Tampoco alrededor de la noción de liderazgo -adoptando la

conocida distinción (Zaleznik, 1977) leadership versus manage-ment, utilizada entre otros por Elcock (1994, pág. 317)- pare-ce que podamos culminar con éxito nuestro empeño delimitad01:El liderazgo, tanto si lo consideramos como una competencia

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o conjunto de cualidades diferenciales poseídas por ciertas per-sonas (McClelland, 1979; Spencer y Spencer, 1993), como si, si-guiendo la sugerente aproximación normativa de Heifetz (1997),lo vemos como una actividad portadora de unos determinadosvalores y llamada a afrontar cierta clase de situaciones y pro-blemas, no es exclusivo de los políticos. Los analistas de la di-rección pública (Ammons y Newell, 1989; Moore, 1995) hanpuesto de manifiesto cómo el ejercicio del liderazgo es consus-tancial al correcto desempeño de la tarea directiva, y son abun-dantes los estudios en los que dicho ejercicio resulta la variablecrucial del éxito o fracaso de la práctica directiva en situacio-nes concretas. Sin duda, tales requerimientos operan de mane-ra diferente en distintos contextos, como pone de manifiesto latipología de perfiles directivos de Strand, anteriormente men-cionada;Es relativamente frecuente el intento de situar la delimita-

ción en la naturaleza de la función desempeñada por unos y otros.Según estos enfoques, sería propio de la política el ámbito de ladefinición de la estrategia, las plioridades y los objetivos de las ins-tituciones, y sería [unción del directivo la gestión de los recur-sos, procesos y actividades dirigidos a su puesta en práctica. Ladistinción, así formulada, nos parece discutible. En realidad,omite una parte de lo que con frecuencia ocupa en la práctica alos directivos públicos, esto es, producir ideas propias sobre lo quedebiera hacerse e intentar que se haga, y denota, al mismo tiem-po, una visión algo estrecha del proceso de elaboración de las es-trategias. Si analizáramos cuántas políticas públicas puestas enpráctica en cualquier institución de cierto tamaño se deben a ini-ciativas nacidas «desde la política» y trasladadas a la organizaciónde arriba abajo, a través de circuitos que respondan a la citada je-rarquización (congresos de los partidos-programas electorales-programas y decisiones de gobierno-actos de aplicación por laAdministración), y cuántas, por el contrario, se deben a iniciati-vas surgidas en la propia institución, que «suben» buscando apo-yo, autorización, recursos, para poder ejecutarse, probablemen-te concluiríamos que hay tantas al menos de las segundas comode las primeras.La distinción entre quienes elaboran estrategias y quienes

las ejecutan revela una visión empobrecida del trabajo directivo

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y,en consecuencia, de los perfiles necesarios para desalTollarlo.Nos parece más coherente y realista el enfoque de Mark Moore(1995) quien considera, como vimos anteriormente, a los direc-tivos, sin distinguir entre políticos y profesionales, como «crea-dores de valor público», lo que obliga a considerar tanto la es-trategia como la gestión del entorno autorizante como partesesenciales de la tarea de dirigir. Cosa distinta es que el diseñoinstitucional pueda proponerse, como también indicábamos an-tes, la delimitación de marcos de responsabilidad política y ge-rencial en los núcleos de dirección de las organizaciones y sis-temas multiorganizativos públicos. Ahora bien, incluso cuandodichos marcos son reconocidos en la realidad, queda por con-testar la pregunta acerca de qué cargos, y con qué criterios, hayque situar a uno u otro lado de la relación principal-agente quecaracteriza a tales diseños.

Un enfoque contingente

¿Dónde empiezan, pues, y dónde terminan, en las organiza-ciones públicas, las responsabilidades políticas y,gerenciales?¿Cuándo, por hallamos en el interior del espacio directivo, debela política autolimitarse y prescindir de sus tendencias expansivas,de signo usurpador o colonizador? ¿En qué tipo de situacionesy puestos deben prevalecer criterios profesionales en la bús-queda y adscripción de los perfiles de competencias necesarios?Quizás el problema esté en buscar una respuesta normativa aesta serie de preguntas, intentando fundamentarla en una deli-mitación conceptual válida genéricamente para toda clase depuestos y circunstancias (cuál sería la singularidad esencialde «lo directivo» en contraste con «lopolítico»). Probablemente,tal respuesta no existe. Política y gerencia pública son esferasllamadas a coexistir en la dirección de las organizaciones pú-blicas, que parece configurarse a estos efectos como un continuo,en el cual, si bien es claro que la segunda se halla subordinadaa la primera, resulta particularmente dificil delimitar sus con-tornos y precisar en consecuencia el alcance de dicha subordi-nación y los mecanismos a través de los que opera la relaciónentre ambas.

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En consecuencia, quizá sería más útil aplicar a nuestra explo-ración un enfoque contingente, pensando que los espacios políti-co y directivo se articulan más o menos armoniosamente en unasituación dada, en función de que el diseño de los puestos res-ponda de manera más o menos adecuada a una serie de circuns-tancias concurrentes, que operarían como factores de contingencia.Desde un punto de vista descriptivo, este enfoque nos diría

qué variables, en la organización o en su entorno, favorecen laaparición de puestos de uno u otro carácter. Desde un punto de vis-ta prescriptivo o normativo, nos informaría acerca de la deseabi-lidad de una configuración directiva (política) u otra (profesio-nal) para la dirección de organizaciones concretas, o divisiones oáreas de las mismas. Esta orientación nos llevaría también a sos-tener que las respuestas dadas a la cuestión en un contexto insti-tucional determinado podrían no ser las idóneas para un contex-to distinto, en el que tales factores operasen de manera diferente.De ser así, y lo que aventuramos no pasa de ser una hipótesis

que creemos digna de ser explorada, la reflexión debiera aden-trarse en la búsqueda de esos factores, en la identificación de lasvariables que estimulan y aconsejan al mismo tiempo el diseñode un puesto como político o directivo, ofreciendo así claves parauna configuración institucional armónica de lo que venimos lla-mando el espacio directivo. Con tal carácter de exploración ini-cial presentamos en la figura 11 cuatro variables que, a nuestrojuicio, podrían operar como factores de contingencia de dichaconfiguración:

a) La materia: entendemos por tal el contenido o universo te-mático en el que se despliega la función asignada al cargo.La dimensión relevante en esta variable es su politización,esto es, el grado de proximidad del contenido temático entomo al cual gravita la función de dirección, así como delas decisiones que deben adoptarse en el ejercicio de lamisma, a elementos nucleares de diferenciación entre fuer-zas o empresas políticas. En otras palabras, hablaríamosde una materia políticamente neutra cuando de su conte-nido se desprendiera un bajo grado de exigibilidad delealtades específicas hacia un proyecto o rasgo políticoclaramente diferenciado. Por el contrario, la materia sería

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Figura 11. El espacio directivo profesional en el ámbio público:variables de contingencia

políticamente diferenciadora cuando dicha exigibilidadfuera de grado alto. Desde luego, el peso de los factoresambientales en la manifestación de esta variable es muyalto. Más que materias calificables genéricamente comode un tipo u otro, existirán contextos, historias y circuns-tancias en las que la dimensión de politización concurri.rá en grado diferente.

b) El rol: el segundo factor de contingencia se relaciona conlas características del papel que el titular del cargo se veobligado a desempeñar. También aquí la politización es ladimensión que debe ser considerada. Entenderemos porpolitización del rol el grado de proximidad del papel (re-querimientos de tarea, actividades predominantes, estilode comportamiento) exigido por la función de direcciónque el cargo llevaconsigo a las relaciones y transacciones ca-racterísticas delmercado político. Este factor semanifestaráfrecuentemente de modo ostensible en la magnitud ordi-naria del componente externo (parlamentario-interparti-dario-cívico-mediático) exigido por el desempeño de dichopapel. El rol será despolitizado cuando el grado de aquellaproximidad sea bajo, y politizado en el caso contrario.

Políticamente Políticamenteneutra diferenciadora

Despolítizado Politizado

Estable Inestable

Estandarizable No estandarizable

Sofisticado Simple ~,."1

c) El producto: lo que el cargo produce, habida cuenta de sumisión o razón de ser, es otro factor de contingencia rele-vante a los fines de la caracterización que perseguimos.Entendemos por producto (output) el ámbito específicode creación de valor público en el que el puesto exteriori-za unos resultados determinados. Dos son las dimensio-nes que deben ser tenidas en cuenta desde el punto de vis-ta del producto.

La primera es la estabilidad de aquél. Identificamoscomo tal el grado de consolidación y persistencia en eltiempo que cabe atribuir tanto al output producido por laorganización o área de ésta que se dirige, como a la mismaconfiguración estructural de ésta. En todas las organiza-ciones y sistemas multiorganizativos del sector públicohay funciones y actividades fuertemente estables y resis-tentes a los ciclos políticos y otras cuya duración tiende acoincidir con éstos o al menos a verse directamente in-fluida por ellos. Hablaremos de un producto estable en elprimer caso e inestable en el segundo.

La segunda dimensión es la susceptibilidad de estan-darización del producto. La previsibilidad del output, poruna parte, y la existencia de un instrumental disponiblede medición del logro, por otra, facilitan la estandariza-ción o normalización del resultado. En tales supuestos, seabre paso la posibilidad de establecer marcos de respon-sabilidad diferenciados para la gerencia pública profesio-nal, configurados con arreglo al modelo principal-agentey basados en la existencia de sistemas de planificación ycontrol por resultados, tal como apuntábamos en el apar-tado anterior de este capítulo. El producto será, por tanto,estandarizable en estos casos. Aveces, por el contrario, elproducto es difícilmente previsible y medible, como ocu-rre especialmente cuando el entorno del puesto es fluido ydinámico. En tales casos, esta dimensión concurrirá enun grado bajo.

d) El sistema de gestión: esta última variable de contingen-cia apunta a las características de las políticas, prácticasy procedimientos de gestión requeridos para que el titulardel cargo alcance los objetivos derivados de la misión, res-

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Dirección política


Dirección profesional

Materia

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Producto

Rol

Sistema degestión


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ponsabilidades y funciones propias de dicho cargo. Ladimensión es aquí la sofisticación inherente a dicho siste-ma de gestión.Más concretamente, hablaremos de un sistemade gestión sofisticado cuando se dé un grado alto de em-presarialidad, plasmada en la necesidad de un manage-ment operativo significativamente desarrollado como re-quisito para desempeñar con éxito la función de direcciónde que se trate. Normalmente, aunque no siempre, estanecesidad resultará asociable a la de afrontar problemassignificativos, cuantitativos, cualitativos o de ambos ti-pos, en lo que respecta a la gestión de recursos. El sistemade gestión será simple cuando tal dimensión concurra enun grado bajo.

Del mismo enunciado de estas variables se deduce, creemos,su posible incidencia sobre la delimitación que perseguimos. Así,cuanto mayor sea el grado de politización de la materia y delrol, cuanto menos estable y susceptible de estandarización sea elproducto y más simple el sistema de gestión asociado al cargo,más consistente será la tendencia y la razonabilidad de definir unpuesto de dirección como político. Por el contrario, el arquetipodel cargo propio de un directivo público profesional sería aquel quepresentara requerimientos derivados de un sistema de gestión so-fisticado y un producto préferentemente estable y estandariza-ble, así como un bajo grado de politización de la materia y del rol.Parece obvio que la aplicación de estos criterios al análisis de

situaciones concretas daría lugar a identificaciones relativamen-te claras y a muchas otras de perfiles considerablemente más bo-rrosos. Por otra parte, ninguna de las variables de contingencia quehemos propuesto, aisladamente considerada, ofrecería base su-ficiente para el análisis. Pensemos, por ejemplo, en la dirección delproyecto de puesta en marcha de una gran infraestructura físicagubernamental de gran trascendencia política. La mera inestabi-lidad o la temporalidad del output y de la estructura organizativacreada al efecto no serían suficientes para configurar el puestocomo político, de no ir acompañadas de otras circunstancias queasí lo aconsejaran. En este caso, las características de sofistica-ción del sistema de gestión que derivan de la empresarialidad dela tarea, con sus consiguientes requerimientos de preparación ge-

rencia!, e incluso quizá la posibilidad de estandarización del pro-ducto, podrían manifestarse en un grado que hiciera aconsejabledefinir la función como propia de una dirección profesional.Nuestra propuesta pone el acento en el enfoque metodológico,

y no tanto en las cuatro variables de contingencia y sus dimensio-nes, que han sido expuestas con una pretensión fundamentalmen-te exploratoria. En nuestra opinión, la utilización de este método deanálisis para la configuración del espacio directivo profesional enel sector público daría como resultado, en el caso de las adminis-traciones públicas españolas, un ensanchamiento significativo del.mismo, reduciendo, en algunos casos de forma contundente, la es-fera de lo que hoy son considerados, de iure o de {acto, como cargospolíticos. Naturalmente, habría que dar aquí por reproducidas lasconsideraciones que hacíamos en el apartado anterior de este ca-pítulo acerca de los escenarios de diseño institucional que favore-cerían esta profesionalización de la gerencia pública.

ÁREAS DE INTERVENCIÓN PARA LA INSTITUCIONALIZACIÓNDE LA DIRECCIÓN PÚBLICA

¿Qué reformas o, simplemente, qué líneas de intervención so-bre la realidad serían necesarias para alcanzar un grado de de-sarrollo de la dirección pública que permitiera hablar de «insti-tucionalización» de ésta, esto es, de una incorporación al sistemapúblico del marco de responsabilidad que acabamos de describir,así como de un estadio de consolidación que le dote de una es-tabilidad razonable? Acontinuación intentamos dar respuesta aestas preguntas, pasando revista para ello a las diferentes áreasen las que a nuestro juicio habría que intervenir.

La estructura organizativa

La estructura, o conjunto de las formas que la organizaciónadopta para dividir y coordinar el trabajo (Mintzberg, 1984),es unade las principales áreas afectadas. Dos son las principales varia-bles de diseño estructural en las que un propósito institucionali-zador de la dirección pública exige reformas significativas:


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DIRECTIVOS PÚBLICOS PROFESIONALES [ ... ] tt1 n

a) La primera se relaciona con la ubicación del poder dedecisión y el juego centralización/descentralización. El há-bitat estructural favorecedor del arraigo y desarrollo de lagerencia pública exige, como vimos antes, diseños descen-tralizados, si los comparamos con los patrones estructura-les propios de las burocracias públicas tradicionales. Ha-blamos de una descentralización vertical limitada, en la queuna parte del poder de decisión fluye y se desplaza desde elvértice estratégico (dirección política) y la tecnoestructura,y fortalece la capacidad decisoria de la parte superior de lalínea media (directivos de línea). Como vimos antes, la con-figuración de un espacio de discrecionalidad directiva exi-ge tanto la delegación estable de poder decisorio como latransferencia de facultades de gestión sobre los recursos.

b) La segunda apunta a la construcción de sistemas depla-nificación y control basados en resultados, aptos para fun-damentar un adecuado control del rendimiento directivo,lo que implica igualmente una mutación significativa de latipología de controles y de la administración de éstos, a loque se hizo ya referencia.

La intervención sobre la estructura es condición no suficiente,pero sí necesaria, para la institucionalización de la dirección pública.El nuevo marco de responsabilidad se asienta en un diseñoestructural que las burocracias públicas, tanto las de lógica ma-quinal (áreas tradicionales) como las de lógica profesional (ser-vicios a las personas), no asumen como propio. Cuando los di-rectivos públicos, como es harto frecuente, se ven obligados adesempeñar su tarea en estosmarcos estructurales, lo normal es quese produzcan toda clase de «ruidos» organizativos, consumidoresde ingentes energías y limitadores tanto de los resultados de gestióncomo de la consolidación a largo plazo de la gerencia pública.

Las reglas formales de la gestión de recursos humanos

El marco jurídico regulador de las políticas y prácticas degestión de los recursos humanos es, sin duda, otra de las áreasde intervención necesaria. Esta intervención debería tener, como

se desprende de las consideraciones anteriores, dos finalidadesprincipales:

a) Disponer de un sistema formal de gestión del personal queejerza funciones directivas y que asuma como principiorector la profesionalidad de éste, lo que lleva consigo laexistencia de garantías jurídicas capaces de proteger elmanejo de la gerencia pública de la politización y la arbi-trariedad.

b) Incorporar regulaciones que logren la finalidad anteriormediante mecanismos adecuados para la gestión del per-sonal directivo, lo que implica regulaciones específicas enmateria de reclutamiento, nombramiento, carrera, retri-bución y cese más flexibles que las de la función públicaordinaria.

La intervención en este campo deberá afrontar, por una par-te, la tendencia frecuente a ocupar mediante nombramientosde signo político una franja excesivamente amplia de las funcio-nes de dirección -desviación a la que, en otro momento (Langa,1999b,págs. 34 y sigs.) hemos llamado «colonización» del espaciodirectivo- y, por otra parte, la pretensión de burocratizar ladirección pública imponiendo un patrón homogeneizador deregulaciones que la aproxime a la función pública tradicional,concibiéndola como un escalón superior del escalafón funcio-narial.

Como hemos visto antes, una de las formas mediante las queen diversos países se ha pretendido lograr estas finalidades hasido la elaboración y aprobación de estatutos específicos del per-sonal que realiza funciones directivas, lo que no implica que nopuedan existir otras líneas de reforma capaces de producirresultados similares. Lo importante será conseguir que las re-glas formales que enmarcan la gestión de las personas que ejer-cen funciones directivas faciliten, con la flexibilidad y adaptaciónprecisas, la detección de competencias directivas, su ubicación enlos puestos más adecuados, su estímulo y motivación perma-nentes, y su movilidad y relevo en caso necesario; en definitiva,el conjunto de políticas y prácticas de personal exigidas por unagestión moderna y eficaz de los recursos humanos directivos.

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En cualquier caso, el desarrollo de la función directiva noespera a las reformas jurídicas. En primer lugar, porque las ne-cesidades de las organizaciones públicas preceden a aquéllas.En segundo lugar, porque las mejores reformas legales son, fre-cuentemente, aquellas que consolidan e institucionalizan los cam-bios efectivamente producidos, más que las que definen a priori elcontenido de los mismos. Por último, porque el principal agenteimpulsor del desarrollo de la función directiva pública no está lla-mado a ser el legislador, sino los gobiernos. Sólo cuando las nue-vas normas acompañan a claras estrategias gubernamentales decambio sirven de verdad para cambiar las cosas.

Las competencias gerenciales

De poco serviría en la práctica lo anterior sin la existencia dedirectivos capacitados para desempeñar el papel que les hemosreservado. La institucionalización de la dirección pública re-quiere -diríamos en el léxico actual de la gestión de recursoshumanos- directivos dotados de las competencias precisas. Da-mos por reproducido aquí cuanto se ha dicho sobre la gestiónpor competencias en el capítulo 1y sobre la presencia de este en-foque de gestión de los RRHH en las reformas del empleo públi-co, descritas en el capítulo anterior.En otro lugar (Langa, 2002) hemos intentado profundizar en

la aplicabilidad de la noción de competencias al desarrollo de di-rectivos públicos. Nos limitaremos aquí a recordar que esta nocióntrasciende ampliamente la de conocimientos técnicos. La cuali-ficación directiva depende de un conjunto de atributos entre losque deben incluirse los motivos, rasgos de carácter, conceptos deuno mismo, actitudes o valores, destrezas y capacidades cognos-citivas y de conducta. La combinación de estas cualidades en per-files de competencias directivas capaces de prefigurar un rendi-miento de éxito obliga a procesos de definición que poseen unafuerte carga situacional. Por ello,el análisis del contexto es una par-te muy importante de ellos. La definición de perfiles de compe-tencias adaptados a la realidad es un primer paso imprescindiblepara emprender prácticas de gestión destinadas a fortalecer la ca-pacidad directiva de las organizaciones públicas.

El logro de una masa crítica de directivos competentes exi-girá, a partir de aquí, la puesta en marcha de vigorosos progra-mas de desarrollo directivo, combinando para ello diferentes ti-pos de políticas de recursos humanos: desde el reclutamiento ala compensación, la carrera, la evaluación o la formación. Sinduda, todo ello aparecerá más o menos facilitado o dificultado porlos logros alcanzados en las reformas a que se refieren los dosapartados anteriores.La formación de directivos públicos ha conocido en todo el

mundo una enorme expansión en las últimas dos décadas. Lapresencia en las organizaciones públicas de un número cre-ciente de directivos convencidos de su papel y dotados de lascompetencias para ejercer como tales es, por sí misma, unfactor dinamizador de los cambios a los que nos estamos re-firiendo. Su lógica propensión a exigir un espacio propio y laincorporación a sus organizaciones de valores y modelos men-tales diferentes, que contrastan con la tradición burocrática,son elementos que disponen de un indiscutible potencial trans-formador. La inversión en capacitación ha sido, en muchoscasos de nuestro entorno, un comienzo de cambios impor-tantes en las estructuras y maneras de hacer de las organiza-ciones públicas.Lo que sería un error es pensar que la formación, por su

carácter, si se quiere, "blando», a menudo más asequible y fá-cil de gestionar que, por ejemplo, las reformas estructuralesy legales, es por sí misma la solución para institucionalizar ladirección pública. Cuando la formación adquiere ese caráctertotémico, puede llevar, por una parte, a oscurecer el panoramay suministrar una imagen parcial y por ello engañosa del pa-norama de reformas necesarias y, por otra, a la frustración demuchas personas: aquellas que, tras ser capacitadas como ma-nagers y después de intentar sin éxito encontrar el espacio yel apoyo para comportarse como tales, acaban por compro-bar que detrás de la inversión en formación no existía un pro-pósito deliberado de reformar en profundidad la Administra-ción y consolidar la gerencia pública. Ni que decir tiene queestos desenlaces "queman» las reformas y producen aprendi-zajes organizativos de signo contrario a los que estamos pro-poniendo.


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La cultura política y las culturas organizativas

Sin duda, la institucionalización de la dirección pública enlos sistemas públicos tiene importantes connotaciones de cam-bio cultural. La cultura todavía dominante en aquéllos, enten-diendo por tal el conjunto de reglas informales, los modelos men-tales, la percepción de lo que es apropiado en cada caso y laspautas de conducta resultantes, está lejos de haber interiorizadoel management, la gerencia pública. Ésta se configura más biencomo un nuevo orden cultural, en buena medida una «contra-cultura», en relación con la tradición burocrática, aún hegemó-nica en la mayor parte del entramado organizativo público. Estacarga contracultural convierte a la figura del manager en algoemergente, poco consolidado, dotado de contornos ambiguos y,con cierta frecuencia, algo a lo que se resisten otros actores ins-titucionales que viven su aparición con temor o preocupación.

Anuestro juicio, el cambio cultural necesario para el arraigoy desarrollo de la dirección pública debe producirse sobre todoen dos frentes, de escala diferente: el de la cultura política globalde la sociedad y el de la cultura interna de las diferentes organi-zaciones públicas.

El primero de estos frentes implica una puesta al día de nues-tra cultura política, en particular en lo que respecta a las relacio-nes entre política y Administración. La superación de lo que enotro lugar (Longo, 1999b, pág. 36) hemos llamado «metafísica dela confianza», legitimadora de visiones colonizadoras de la ge-rencia pública por las clases políticas, resulta imprescindible. Enla base de esta nueva cultura de autolimitación de la política hay,por una parte, una nueva manera de concebir la forma de dirigirlas instituciones y,por otra, una convicción de que la existencia deuna administración profesional, de la que la dirección pública esuna parte inseparable, constituye una seña de identidad de lasdemocracias avanzadas. Son ya muchas las evidencias de que es-tos modelos autolimitadores, respetuosos con el espacio propio dela gerencia pública, no «despolitizan» las administraciones, sinoque producen normalmente, por el contrario, un mayor control delas organizaciones públicas por la política.

El segundo frente apunta al repertorio de asunciones tácitascompartidas que configurarían (Schein, 1999) el sustrato cultu-

ral profundo de las organizaciones públicas. Lo que hallamosaquí, en la mayoría de los casos, son entornos culturales que re-presentan, simbolizan y legitiman diferentes modalidades de co-existencia e interacción entre los dos actores de la tradición we-beriana: políticos y funcionarios, 0,10 que es lo mismo, diversasmanifestaciones concretas del paradigma burocrático de Admi-nistración Pública, al que son ajenas, como hemos visto, la figu-ra y el papel del manager público. La dirección pública profesio-nal asentará necesariamente su consolidación en una superaciónde estos elementos culturales, lo que supone hablar de procesosa la fuerza largos y graduales, que estimularán y serán a un tiem-po estimulados por los avances en las restantes áreas de inter-vención que hemos mencionado.

La institucionalización de la gerencia pública profesional exi-girá avanzar en el desarrollo de una identidad colectiva recono-cible. Para ello, nos parece necesaria la existencia de una masa crí-tica suficiente de personas que se perciban a sí mismas comodirectivos públicos, construyendo esa percepción sobre un mo-delo genérico de función directiva común y acorde con los rasgosbásicos que hemos descrito, y sobre un conjunto de competenciasprofesionales distintivas, coherentes con aquél. La creación y eldesarrollo de vínculos de diverso tipo, la frecuencia de los inter-cambios, la coincidencia en programas de capacitación geren-cial, la participación en redes de gerentes públicos de diferentenaturaleza y ámbito y la puesta en marcha de iniciativas asocia-tivas, de mecanismos específicos de apoyo profesional y de fo-ros de debate son iniciativas que contribuirían al desarrollo y re-conocimiento de esa identidad colectiva. Creemos que tanto lasadministraciones públicas como las instituciones académicasmás vinculadas a la formación en gerencia pública están llama-das a desempeñar un papel fundamental en todo ello.

El debate de la gerencia pública no está al margen de los gran-des debates contemporáneos. De hecho, se relaciona directa-mente con la calidad de las respuestas públicas a los grandes te-mas de nuestro tiempo. La dirección pública, tal como hemosintentado describirla, no ofrece un repertorio tecnocrático de so-luciones a los problemas sociales. Por el contrario, se inscribeen la compleja situación en la que los gobiernos y las organiza-ciones públicas intentan producir un liderazgo social capaz de en-

23_MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

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e efrentarse al cambio adaptativo (Heifetz, 1997). Es un escenarioen el que las incertidumbres predominan sobre las certezas, losconflictos de intereses y valores sobre los consensos y la necesi-dad de aprendizaje social sobre la legitimidad de las solucionestécnicas, pretendidamente neutrales. La aportación de la geren-cia pública no consiste en un intento de simplificar esta com-plejidad con unas cuantas recetas instrumentales, sino en mejo-rar la capacidad institucional de los gobiernos para afrontarla. Lainstitucionalización de la dirección pública no es una opción des-politizadora. Lejos de sustituir a la política, la facilita, la revalo-riza y potencia, más allá de la mera atribución formal, su papelrector de las intervenciones públicas.Llevarestas ideas al debate político y social será imprescindible

para conseguir el arraigo y la consolidación de la dirección pú-blica. Por costoso que resulte conseguir que los problemas de laAdministración lleguen a la opinión pública, los temas de quehablamos no afectan simplemente a funcionarios que se hallandirectamente interesados, o a académicos que han hecho de ellosun campo de especialidad. La institucionalización de la geren-cia pública es un tema central para la gobernabilidad de las so-ciedades democráticas contemporáneas, e incumbe, por ello, a lasociedad en su conjunto.

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7LOS RETOS DEL FUTURO

Este último capítulo está dedicado a explorar los principa-les desafíos que afronta en la actualidad la gestión de las per-sonas en las organizaciones del sector público. Como hemosvisto, los sistemas político-administrativos de muchos paísesdel mundo viven desde hace más de dos décadas procesos decambio que afectan directamente a la gestión del empleo pú-blico y de las personas que lo integran. También en el sectorpúblico las personas cuentan. Ante las dificultades que el go-bierno de las sociedades contemporáneas plantea a los pode-res públicos, la mirada de quienes están llamados a hacerlesfrente se dirige, con creciente frecuencia, a la gestión de sus re-cursos humanos.En parte, este incremento de la preocupación por la GRH es

a consecuencia de la nueva preeminencia que, como ya vimos, laspersonas han adquirido en nuestras sociedades. Nuestros mo-delos mentales han ido interiorizando la trascendencia del acti-vo humano para el éxito de casi cualquier proyecto colectivo deenvergadura, y esas percepciones se han trasladado, al menos enparte, al interior de los sistemas públicos.Además, las características propias del sector público coad-

yuvan a que estas convicciones arraiguen y se difundan en susorganizaciones:

• La dimensión preponderante, dentro del conjunto de acti-vidades públicas, de la producción y provisión de servicios,otorga al factor humano el papel preeminente que le ca-racteriza, en general, en las organizaciones del sector ter-ciario, tanto por la magnitud de la inversión -intensidadde la mano de obra- como por la trascendencia del papel


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de las personas para la materialización y eficacia del pro-pósito estratégico.

• La mayor parte de esta actividad productora y prestado-ra recae sobre personal de alta cualificación (sólo la sa-nidad y la educación integran, en las sociedades desarro-lladas, más del 80 % del empleo público), lo que sitúa delleno al sector público en los escenarios de la sociedad delconocimiento, reforzando la importancia del capital hu-mano e introduciendo desafíos especiales a la hora de ges-tionarlo.

• Una parte considerable de los problemas que las sociedadescontemporáneas trasladan a los gobiernos presenta carac-terísticas de alta complejidad, y son, en buena medida, ne-cesidades emergentes para las que no existen procedi-mientos conocidos y probados de intervención. Ello haceque las respuestas eficaces deban basarse, más que en laaplicación directa de las tecnologías o en el diseño e im-plementación de procesos estandarizados, en la capacidadpara producir juicios expertos, lo que requiere fundamen-talmente disponer de personas capaces de hacerlo y dis-puestas a ello.

Esta convicción, creciente en los sistemas públicos, sobre laimportancia del factor humano, aleja cada vez más a los gobier-nos y organizaciones del sector público de la tradicional miradacondescendiente, a veces crítica pero en general tolerante y re-signada, que las sociedades han venido dirigiendo hacia los em-pleados públicos. El empleo público y su gestión tienden a dejarde ser cosa de funcionarios, cuestión de orden menor, cuandoempiezan a comprometer gravemente la acción de gobierno. Poruna parte, consumen ingentes recursos que crean importantescostes de oportunidad, especialmente en contextos, como los ac-tuales, de restricción presupuestaria. Por otra parte, son vistoscada vez más como una variable fundamental del éxito o fraca-so de las iniciativas gubernamentales.

No son ajenas a estas preocupaciones de quienes gobiernanlas dificultades y restricciones que el marco institucional del em-pleo público opone a los intentos de modernizar la gestión de laspersonas. Las tradiciones de la función pública, ya se hallen for-

malizadas en regulaciones o pertenezcan al reino intangible de losmodelos culturales, ejercen una resistencia notable a los intentosde poner en marcha políticas y prácticas de personal capaces deadaptarse a los cambios y contribuir a la mejora de la gestión enlas organizaciones públicas. Todo ello no hace sino incrementarla necesidad de pensar en clave de recursos humanos muchosproblemas, e intentar buscar, contando con las personas, las so-luciones más eficaces.

¿MEJORAR LA GESTIÓN O PRIVATIZARLA?

La dificultad del empeño, junto a la frustración de algunasiniciativas de cambio o la mera tendencia a rehuir el conflicto, in-duce a algunos dirigentes a buscar un atajo, e incluso a creer ha-berlo encontrado. Para ellos, lo mejor que puede hacerse con elempleo público es reducirlo a la mínima expresión, privatizandohasta el límite la gestión de los servicios públicos. La transfe-rencia al sector privado se perfila como la única opción razona-ble. Estos planteamientos, que con diferentes formulaciones hanalcanzado un eco indudable en la opinión pública y en algunossectores de las fuerzas políticas, tienden a minimizar la trascen-dencia y la oportunidad de invertir en modernización de las po-líticas y prácticas de GRH. Dado que en el futuro los empleadospúblicos estarían llamados a ser muchos menos y tendrían a sucargo un grupo de funciones residuales de escaso contenido em-presarial, no valdría la pena perder ahora las energías y el tiem-po en costosas reformas, llamadas a hacer frente a resistenciasmuy poderosas.

En ocasiones, este discurso se nutre de una carga ideológicatan contundente en sus manifestaciones como liviana en su apa-rato argumental (Metcalfe, 1993b), cuyo eje es la superioridadontológica de la gestión privada sobre la pública. Para los parti-darios del estado mínimo, no hay reformas que puedan acabar conla ancestral ineficiencia de la gestión pública, cuyas causas sonestructurales.

Los hechos distan mucho de presentar evidencias que abo-nen los planteamientos de los privatizadores a ultranza. Si bienes indudable que la introducción de fuerzas de mercado en la

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eLOS RETOS DEL FUTURO '1

provisión de los servicios públicos es una de las orientacionesque acompaña a los procesos y discursos contemporáneos de re-forma del sector público, prácticamente sin excepción, sus con-secuencias están muy lejos de hacer pensar en una sustitucióngradual de la gestión pública por la gestión privada de serviciospúblicos. Por el contrario, empieza a haber evidencias de que lanaturaleza de muchos problemas sociales emergentes y la propiaincertidumbre de las situaciones actuales hacen que las socie-dades vuelvan su mirada hacia la gestión pública. Así, en EstadosUnidos, el panorama de crisis creado por el11 de septiembre hahecho caer a muchos ciudadanos en la cuenta de que la gestiónpública es importante y necesaria, y este giro en la opinión públicaha impuesto en algún caso bien significativo, como el de la nue-va agencia para la seguridad aeroportuaria, la sustitución de tra-bajadores del sector privado por empleados públicos (Kamarcky otros, 2003).

Sin llegar a la radicalidad de los planteamientos uItraprivati-zadores, la extensión de las fórmulas de externalización, gestiónvía outsourcing o tercerización de servicios públicos, en la líneadel «lo que importa no es quién rema sino quién lleva el timón»de Osborne y Gaebler (1994), ha sido utilizada frecuentemente,como vimos en el capítulo 5, como fórmula para aliviar la presióncreada a los gestores públicos por la contradicción entre la flui-dez y dinamismo del entorno y la rigidez de los mecanismos deGRH disponibles. Sin duda, la externalización de la gestión deservicios públicos es una opción recomendable para mejorar lagestión en no pocos casos, pero la extensión de su uso por estasrazones plantea algunos peligros importantes.

Por una parte, en ciertas ocasiones, la obsesión por huir dela rigidez del empleo público puede llevar a externalizar activi-dades de forma inconveniente; por ejemplo, cuando no existenmercados competitivos para proveerlas o cuando la compleji-dad de los mecanismos necesarios para seleccionar al provee-dor o para garantizar el cumplimiento de sus obligaciones ele-va los costes de transacción hasta un punto que supera losbeneficios obtenidos con la subcontratación, o cuando la orga-nización pública titular carece de las capacidades internas in-dispensables para asegurar en todo momento el control de laactividad tercerizada.

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Por otra parte, el recurso a la externalización puede conver-tirse en ciertos casos en una especie de coartada escapista, que evi-ta a las organizaciones públicas el coste de afrontar cambiosimprescindibles en sus políticas y prácticas de gestión de las per-sonas. El problema es que la elusión de estos costes en el corto pla-zo se convierte casi siempre en un agravamiento estructural delproblema, sobre el que habrá que volver antes o después.

En definitiva, el número y la dimensión de los servicios a car-go de las organizaciones públicas y producidos por empleadospúblicos siguen siendo ingentes, y no hay base para creer que enel futuro vaya a dejar de ser así. Los costes de mantener inefi-ciencias significativas en la gestión de aquéllos seguirán siendomuy altos. El abandono de las reformas en el empleo público, ennombre de un pretendido futuro presidido por la gestión em-presarial privada, es una simplificación que sirve de coartada aun discurso básicamente abandonista, acomodaticio y conser-vador del statu qua.

Los EJES DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA•DE LAS PERSONAS

Anuestro entender, orientar la gestión pública de los recursoshumanos en un sentido que facilite las respuestas adecuadas a lasdemandas del entorno supone afrontar algunos desafíos tras-cendentes que afectan a la planificación y organización del tra-bajo, a la gestión del empleo, a la gestión del rendimiento, a la deldesarrollo y el aprendizaje, a las relaciones laborales y a la pro-pia organización de la función de recursos humanos. En todosestos ámbitos, la gestión de las personas está exigiendo un con-siderable esfuerzo de innovación, cuyos ejes prioritarios apun-tamos a continuación.

La planificación y organización del trabajo

El primero de los grandes objetivos en este campo no es otroque la mejora del aprovechamiento de los recursos humanos. La pri-mera de las grandes áreas de mejora es aquí la de los propios sis-


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temas de planificación, con frecuencia prácticamente inexisten-tes. Ni la limitación que imponen los ciclos políticos ni las difi-cultades que encuentra en el entorno público la producción o ex-plicitación de estrategias debieran impedir el desarrollo de algunosinstrumentos básicos de planificación previsional de RRHH. Serpuramente reactivo en este campo tiene altísimos costes de todotipo.La debilidad del instrumental planificador alimenta las ca-

rencias del sistema cuando se trata de dimensionar cargas y do-taciones, asignar efectivos o redistribuirlos. Simplemente, secarece con frecuencia de información contrastada que permitala toma eficiente de decisiones. En palabras de Palomar (1997,pág. XV), «mientras el empleo público sea esencialmente estable(y creemos que debe seguir siéndolo) la reubicación, la reasigna-ción y la ponderación de necesidades son elementos al servicio deuna gestión pública de los recursos humanos [propias de un mar-co] en el que la eficacia y la eficiencia dejen de ser un tópico».Como apuntábamos en el capítulo 1-y ha sido ampliamen-

te abordado en Europa en los últimos años en el marco de losdebates sobre la reducción de jornada y el reparto de empleo--,la introducción de políticas más flexibles de ordenación del tiem-po de trabajo abre amplias oportunidades de mejora de la pro-ductividad (Brewster yotros, 1997). En las organizaciones pú-blicas, estas políticas flexibilizadoras tienen un amplio campopor delante. Desde la simple diversificación de los horarios detrabajo para adecuarlos a diferentes entornos hasta los horariosflexibles, las diferentes modalidades de anualización de la jor-nada, los horarios estacionales, la compensación de horas extraspor tiempo libre e incluso el trabajo a distancia son, entre otras,modalidades que pueden permitir, también en la esfera pública,una mejor adaptación a la demanda de servicios y un uso máseficiente del equipamiento y la tecnología.La segunda de las grandes áreas de mejora en este campo es

el logro de una organización del trabajo adaptable a los cambios.En general, las organizaciones públicas no operan en entornos tandinámicos como ciertas empresas, pero sin duda sus necesidadesde adaptación han crecido y obligan a reconsiderar ciertos ele-mentos de rigidez que a menudo ofrecen una gran resistencia alcambio.

El diseño de los puestos de trabajo debe alcanzar el equili-brio adecuado entre dos tendencias actuales de signo opuesto:la especialización, exigida por las demandas de tecnificación ycualificación de las tareas, y la polivalencia, exigida por la ne-cesidad de adaptarse a los cambios. La definición de los pues-tos con la mayor polivalencia que sea posible en cada caso, sinque se pierda eficacia o calidad del producto, parece el criteriocorrecto. En particular, habrá que combatir las tendencias bu-rocráticas a una definición exhaustiva de las tareas, utilizada amenudo para garantizar reductos funcionales anclados en larutina y protegidos frente a cualquier mínima demanda de ver-satilidad.La adaptabilidad de las organizaciones obliga también a fle-

xibilizar la movilidad de las personas. Un diseño correcto deadaptabilidad es el que compatibiliza las estrategias y necesida-des cambiantes de la organización con las aspiraciones e intere-ses del personal, orientados estos últimos a la realización de la ta-rea en el puesto y las condiciones más satisfactorias desde laperspectiva individual. Escribíamos ya hace algunos años (Lan-ga, 1995, págs. 8-9) que en España el punto de equilibrio se ha-lla claramente desplazado hacia el segundo de los polos expues-tos. La movilidad funcional y geográfica se configura, en lasregulaciones y en la propia cultura administrativa, como algopróximo a un derecho subjetivo individual del funcionario. Fle-xibilizar la asignación de las tareas nos parece, por tanto, unaprioridad relevante.

La gestión del empleo

La incorporación de personas idóneas para las finalidades quedeben alcanzarse es la primera de las exigencias, cuya impor-tancia se acrecienta en los servicios públicos de la sociedad del co-nocimiento, caracterizados por la tecnificación creciente de lastareas, la reducción del peso del trabajo poco cualificado o ruti-nario y el incremento de las exigencias de cualificación de todaíndole. Para ello, las políticas de recursos humanos deberán cen-trarse en unos cuantos ejes fundamentales:

a) Los perfiles: la elaboración de perfiles de éxito es una pre-misa básica. Podemos encontrar un objeto valioso por puracasualidad, pero seguramente la probabilidad se incre-menta si sabemos lo que buscamos. Con frecuencia, unaxioma tan simple parece olvidado por las organizacionespúblicas. Saber lo que buscamos quiere decir, en este caso,haber seleccionado unas cuantas competencias clave, que,conjuntamente consideradas, forman el perfil de idonei-dad del titular de la tarea. La utilización de modelos decompetencias (Spencer y Spencer, 1993) será una ayudavaliosa y nos permitirá extender la idoneidad a campos quevan más allá de la posesión de conocimientos técnic-os.

b) Los instrumentos: cada tipo de competencia exige instru-mentos de selección adecuados. Sin duda una pura elec-ción aleatoria, o por afinidad política o personal, no ga-rantiza la competencia, pero puede que tampoco unaprueba memonstica de conocimientos especializados sir-va para gran cosa, cuando son otro tipo de cualidades lasque fundamentan mayoritariamente el perfil. La elecciónde los instrumentos es una decisión técnica de gran tras-cendencia. La entrevista de selección, las pruebas de aptitudy personalidad, las simulaciones, los centros de valora-ción, etc., debieran formar parte, en las organizacionespúblicas, del repertorio habitual de instrumentos (Bethell-Fax, 1992) cuyo uso deberá decidirse en cada caso en fun-ción de las competencias que deban ser exploradas.

c) Los órganos: la existencia de órganos profesionales de se-lección, legitimados por el conocimiento experto y capacesde actuar con independencia, es, a nuestro juicio, la mejorgarantía de un sistema de mérito que pretenda ser eficaz.En la tradición española de función pública, un ngido sis-tema de garantías formales construido sobre los instru-mentos, que limita éstos básicamente a las pruebas de co-nocimientos y a la acreditación documental de méritos,es administrado habitualmente por órganos formados porlegos en selección de personal, frecuentemente presididospor un político y participados por sindicatos. Este ama-teurismo no sólo perjudica la eficacia de los procesos, sinoque convierte el sistema de garantías en algo claramente

La gestión del rendimiento

Si preguntáramos a un grupo de directivos públicos interesa-dos en la gestión de los recursos humanos cuál es la habilidad quedesearian poseer en este terreno, con preferencia a cualquier otra,la mayor parte de ellos nos respondenan probablemente que la demotivar a las personas. El empeño por entender aquello que haceque las personas se esfuercen por trabajar bien ha ocupado du-rante décadas a la psicología de las organizaciones y en general ala teona de la gestión. En el ámbito que nos ocupa, la preocupaciónse refuerza porque lo público se percibe como un contexto de es-peciales dificultades para conseguir y sostener la motivación en eltrabajo. Se ha destacado, en este sentido (Villoriay Del Pino, 1997,pág. 119), la especial dificultad para implantar, en este entorno,recompensas extrínsecas (dinero, fama, crecimiento competitivo).A pesar de todo, como indicábamos en el capítulo 3, los proble-

vulnerable. La profesionalización de estos órganos y undiseño que garantice su independencia de criterio ofrecenamplias posibilidades de introducir, por una parte, flexi-bilidad (al permitir diversificaJ;"el uso de los diferentes ins-trumentos) y reforzar, por otra, las garantías de objetividad,convirtiéndolas en sustantivas (al situarlas sobre el fon-do, y no sobre la mera forma, de los procesos de selección).

d) Los recursos: las inversiones en capital humano son ha-bitualmente las más cuantiosas en las organizacionespúblicas. Sin embargo, los recursos utilizados para pre-pararlas y ejecutarlas suelen ser ridículos, comparadoscon los que se aplican a otras inversiones mucho meno-res como, por ejemplo, las tecnológicas. Pocas veces ellema de "invertir para ahorrar» es de tanta aplicación. Enel entorno español, esta necesidad de invertir se hace pa-tente sobre todo en la utilización de expertos en selección.En las organizaciones grandes, el camino es seguramen-te la creación de equipos humanos internos, dotados deuna tecnificación que les capacite para diseñar y gestio-nar adecuadamente estos procesos, sin excluir el recursoal asesoramiento exterior en caso necesario.

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eLOS RETOS DEL FUTURO .47

mas de la motivación, sin perjuicio de las especificidades del con-texto público, plantean a los gestores desafíos muy parecidos aaquellos que afrontan sus homólogos del sector privado.

A nuestro juicio, el punto de partida adecuado para afron-tarlos no es otro que entender el rendimiento humano en el tra-bajo como una materia que debe ser gestioilada, esto es, que debeocupar a la organización y a sus directivos, como parte de lasresponsabilidades ordinarias de gestión. A partir de esta inte-riorización (que en la r,,ayor parte de las organizaciones públicasimplica no pocos elementos de cambio cultural) cuatro grandesejes de intervención nos parecen esenciales:

a) Orientar la relación con los colaboradores hacia la mejora delrendimiento: nos parece la asunción fundamental en esteterreno. Supone asumir una función de orientación -de-finir objetivos o pautas de rendimiento esperado-, esta-blecer y aplicar formas adecuadas de comunicación-adaptadas al contexto y a las personas-, interiorizar unaactitud receptiva de escucha -lo que las personas pien-san, quieren, esperan y temen es importante y se valoracomo tal- y suministrar todo el apoyo posible -forma-ción, recursos, procedimientos, etc.- para remover losobstáculos que impiden a veces trabajar bien. Es eviden-te que este conjunto de comportamientos implica y exigeun claro fortalecimiento de la función directiva en las or-ganizaciones. Insistiremos sobre este punto más adelante.

b) Dar responsabilidad: no es una panacea, pero numerososestudios empíricos han evidenciado la relación entre la am-plitud de la esfera de responsabilidad asumida y la mejoradel rendimiento. El empowerment debe ser visto como algomás que una moda. Es una orientación que implica trans-ferir en cada caso el grado de responsabilidad más alto quesea posible sin pérdida de eficacia o calidad. Sea por la VÍade la delegación de atribuciones, del enriquecimiento detareas o cualquier otra, conecta con elementos fundamen-tales de la motivación y el rendimiento y sintoniza ademáscon las tendencias de las organizaciones contemporáneasal aplanamiento de estructuras y la sustitución de la su-pervisión directa por controles sobre los resultados.

c) Vincular la promoción al rendimiento: es una necesidad enun doble sentido. En primer lugar, la promoción es confrecuencia el mejor incentivo para estimular las mejoras enel rendimiento. En segundo lugar, la evaluación del ren-dimiento está llamada a ofrecer la información más rele-vante para articular coherentemente las políticas y prácticasde promoción. En nuestro entorno público tenemos abun-dantes ejemplos de que, cuando esta vinculación no exis-te, los méritos formales -antigüedad, rango, diplomas,etc.- ocupan, en los procesos de promoción, el espacioque debería estar reservado a la contrastación de compe-tencias, para la cual el rendimiento anterior debiera seruna de las principales fuentes de información.

d) Reconocer el rendimiento: la utilización de todas las fór-mulas de reconocimiento no monetario disponibles es unarecomendación generalizable. Contra lo que a veces se ar-guye despectivamente, la «palmada en la espalda», en cual-quiera de sus fórmulas posibles, ni es una práctica gasta-da (de hecho, en las organizaciones públicas es, a juzgarpor nuestra experiencia, bastante infrecuente) ni resulta,desde luego, irrelevante. Las posibilidades en este camposon amplias y, en general, poco exploradas. En cuanto alreconocimiento monetario en forma de incentivos varia-bles (quintaesencia, para algunos, de la flexibilidad de laspolíticas de recompensa) ofrece sin duda importantes po-sibilidades de estímulo al rendimiento, siempre que no seconsidere una receta de validez universal y se ponderenadecuadamente sus beneficios y costes en cada caso. Sinpretender profundizar ahora en el tema, esquematizamosalgunas consideraciones:

• Debe superarse la noción pavloviana de una relacióndirecta y automática entre el incentivo económico y elesfuerzo. La bien conocida teoría de las expectativas deVroom (1964) sigue ofreciendo un adecuado marco ana-lítico para entender los requisitos necesarios para que di-cha vinculación se produzca.

• Denada sirve un incentivo variable sin un sistema formalde evaluación de la contribución que satisfaga todos los re-

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LOS RETOS DEL FUTURO .49quisitos antes mencionados. Construir un sistema tal exi-ge alcanzar un grado alto de capacidad y madurez orga-nizativa, cuya existencia debe ser previamente analizada.

• Los incentivos variables pueden funcionar bien en cier-tos entornos organizativos y no en otros. En unas ocasio-nes, serán recomendables incentivos individuales y enotras grupales. La incentivación de los directivos puederequerir instrumentos de recompensa distintos de los pro-fesionales u otros estratos del personal. Las soluciones es-tándar no sólo no resuelven gran cosa en este campo, sinoque pueden ocasionar costes y perjuicios importantes.

La gestión del desarrollo

También las administraciones públicas operan, como hemosvisto, en la sociedad del conocimiento. También sobre ellas gra-vitan los ingentes desafíos que este contexto social proyecta so-bre las organizaciones. En este orden de cosas, la adquisición yel desarrollo de capital intelectual plantean innumerables e im-portantes retos, buena parte de los cuales tienen que ver con la ges-tión de las personas, como vimos anteriormente. Dos nos pare-cen los ejes prioritarios de intervención:

a) Usar la formación como herramienta estratégica: ya hemosaludido al amplio consenso existente entre quienes se ocu-pan de la gestión de las personas acerca de la importancia es-tratégica de la formación. No habría que seleccionar estacuestión como prioritaria, si los hechos, en las organizacio-nes públicas, acostumbraran a acompañar a las palabras.Sin embargo, la realidad desmiente con frecuencia ciertasproclamas. Capacitar estratégicamente a las personas no esformular una oferta de cursos más o menos vistosa, a la quelos empleados se adhieren en función de sus intereses indi-viduales y cuya realización nutre luego las memorias de ac-tividad con abundantes datos, supuestamente expresivos delcompromiso de la organización con el desarrollo de sus em-pleados. Para que la formación desempeñe dicho papel esimprescindible que se enmarque en una GRH puesta al ser-

vicio de la estrategia organizativa; que se planifique, gestio-ne y evalúe en función y al serviciode las prioridades y los ob-jetivos de la organización; que la inversión en capacitación-importante, si se pretende que la formación sea de cali-dad- tenga un retomo previsto y evaluado. Amenudo el ca-mino por recorrer en todos estos campos es todavía largo.

b) Diseñar carreras no jerárquicas: los servicios públicos pres-tados por profesionales de cualificación alta o media/alta(sanidad, educación y otros servicios a las personas) son,cuantitativamente, las áreas ampliamente mayoritariasen recursos humanos en las administraciones públicascontemporáneas. Las áreas burocráticas tradicionales hanquedado, de hecho, reducidas a una porción minoritariadel empleo público. Sin embargo, una poderosa inerciaha exportado a aquellas situaciones políticas y prácticas depersonal nacidas y pensadas sobre todo para las últimas.Así ha ocurrido con el diseño de las carreras. Las organi-zaciones públicas necesitan estimular, lo dijimos antes, elaprendizaje, el desarrollo de conocimientos y habilidadesy la excelencia profesional. Sin embargo, en términos decarrera, el único instrumento que han sido capaces de pro-ducir es el ascenso jerárquico, la escalera de cargos dota-dos de autoridad formal.

La utilización de estas fórmulas de carrera en entornos pro-fesionales produce efectos muy perniciosos: por una parte, confrecuencia no se adecua ni a las preferencias ni a las habilidadesde los profesionales (el síndrome del buen técnico/mal directi-vo); por otra, lanza a éstos un mensaje desprofesionalizador (siquieres progresar, no importa cuán bueno seas en lo tuyo, ponte agestionar); por último, tiende a inflar las estructuras, sobrecar-gándolas de puestos de mando innecesarios que son creadoscomo la única vía asequible para reconocer la excelencia profe-sional. Por todo ello, el diseño y la puesta en marcha de las nue-vas fórmulas de carrera basadas en el aprendizaje y el desarrollode las competencias -la carrera horizontal o lateral, la carreraen el puesto o la carrera por expansión de la competencia (Evans,1992, pág. 183)- adquieren una importancia significativa entrelos desafíos a que obliga una GRH más flexible.

Las relaciones laborales

Las relaciones laborales constituyen, a nuestro entender, unode los frentes en los que se juega la viabilidad de los cambios quevenimos propugnando. De hecho, algunos de los principales ele-mentos de rigidez del sistema público de gestión del empleo ylos RRHH derivan de modelos de relación entre los interlocuto-res sociales que dificultan seriamente la eficacia y la eficiencia dela gestión.

Un primer objetivo debiera ser el de superar las visiones deconfrontación entre la dirección de las organizaciones y los ac-tores que ejercen una función representativa de los colectivos deempleados (sindicatos y órganos de representación). Si bien lasorientaciones más proclives al conflicto que al acuerdo puedenser halladas en ambos lados (sobran experiencias en ambos sen-tidos), en el entorno español resulta más frecuente encontrar és-tas en determinados sectores de la parte sindical. De hecho, elsindicalismo que utiliza de un modo más amenos habitual el con-flicto laboral ha desaparecido prácticamente en España del ám-bito privado y se halla confinado al sector público (administra-ciones y empresas públicas). La naturaleza de los cambios que laorientación a la flexibilidad implica para la gestión pública de losrecursos humanos requiere un diálogo social fluido y orientado alpacto. Para conseguirlo es crucial, en nuestra opinión, considerarla gestión ordinaria de las relaciones laborales como un ejerciciopedagógico, en el que la metodología y las soluciones aplicadas acada caso concreto producen determinados aprendizajes organi-zativos y prolongan por ello sus efectos mucho más allá, facili-tando en el futuro el predominio de las visiones de transacción yacuerdo, o bien el de sus contrarias.

Asu vez, parece imprescindible que los marcos globales y lasreglas de juego que determinan la relación entre los actores seconstruyan -y ello se hace día a día- desde perspectivas deequilibrio, en el que cada uno cumpla el papel que le correspon-de. Así,y por aclarar el alcance del argumento, tan inadecuado esmarginar a un sindicato de una decisión que debe acordarse pre-viamente (un cambio en la jornada de trabajo, por ejemplo),como darle entrada, voz y hasta voto en decisiones que son res-ponsabilidad de la dirección (como un proceso de selección de per-

La organización de la función de recursos humanos

Como vimos en el capítulo 1, es ampliamente dominante, en-tre los expertos contemporáneos en GRH, una visión descentra-lizada que convierte en principal protagonista al directivo de línea,llamado a recibir de la organización atribuciones y responsabili-

.51LOS RETOS DEL FUTURO

sana!). En este sentido, debe tenerse en cuenta que la fronteraentre la participación y el patronazgo sindical de cargos es a ve-ces tenue, y que ello obliga a una clara delimitación de papeles.

Orientar así las relaciones laborales en el sector público exi-ge, en el caso español y también en otros países, la clarificaciónde un debate no del todo resuelto. ¿Debe ordenarse el empleopúblico fundamentalmente mediante normas jurídicas, como espropio de un modelo estatutario de derecho público, o debenprevalecer los pactos y acuerdos entre actores sociales, que ca-racterizan al derecho laboral? La cuestión no plantea sólo un de-bate académico para juristas. Ciertamente, el acercamiento en-tre las instituciones del derecho administrativo y el derecholaboral ha sido constatado y analizado, con alcance general, porlos expertos, como vimos en el capítulo 2, que han hablado de lapaulatina extensión al ámbito público de un «modelo de rela-ciones que tiene su origen en la empresa privada» (Sánchez Mo-rón, 1996, pág. 225). Ahora bien, en el entorno español dichoacercamiento ha llegado a traducirse en una considerable con-fusión. Sobre un marco regulador del primer tipo, orientado,como dijimos en otro lugar (Langa, 1995, pág. 6), al garantismoformal, sin tocarlo básicamente y sin voluntad aparente de alum-brar un modelo coherente e integrado, se han superpuesto dere-chos y mecanismos de origen convencional (la huelga, la nego-ciación colectiva, etc.), nacidos en el otro universo jurídico. Elresultado ha sido un abigarrado conjunto de prácticas contra-dictorias, de vacilaciones jurisdiccionales y de oscuridad de loscriterios seguidos por los distintos actores que hacen impres-cindible, en nuestra opinión, una clarificación del modelo. Si atodo lo anterior le añadimos la injustificada persistencia de un mo-delo dual o mixto de empleo público, a la que nos referiremosenseguida, la urgencia de esta clarificación se hace aún mayor.

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~e LOS RETOS DEL FUTURO edades que los anteriores modelos asignaban a los especialistas enpersonal. En otras palabras, la función de recursos humanos pasaa ser una parte de la función de dirigir. Es una visión que resulta,según nuestro criterio, de plena aplicación a las organizaciones pú-blicas y constituye uno de los ejes fundamentales de moderniza-ción de la gestión pública de las personas.Cuando antes hablábamos de gestión del rendimiento, lo ha-

cíamos de forma que implica este papel protagonista de! directivo,entendiendo aquí por tal a cualquier persona que, en la organiza-ción, desempeña tareas que implican la autoridad formal sobreotros empleados. Las grandes batallas de la gestión de las personasse libran - a ello aludiremos en e! próximo apartado- en múlti-ples frentes, pero se ganan y se pierden en la unidad de trabajo.La gestión de la corta distancia cobra una importancia crucial, es-pecialmente cuando hablamos de la motivación de las personasen e! trabajo. Para ello, e! ejercicio de la función directiva es la va-riable fundamental. Como subraya Dalziel (1996, pág. 31), crearnuevas formas de establecer y medir objetivos no es suficiente si ellono ayuda a adquirir y desarrollar directivos con una clara orien-tación a los resultados. Responder a los grandes desafíos en estecampo implica algunas líneas de actuación fundamentales.Entre estas líneas, la piincipal es la promoción y consolidación

de la dirección pública, cuestión a la que dedicamos el capítuloanterior. Sólo directivos dignos de tal nombre están en condi-ciones de recibir de la organización el depósito de confianza quesupone ese protagonismo en la gestión de las personas. Ser di-rectivo exige conocimientos técnicos y destrezas específicas, peroes ante todo, a nuestro juicio, cuestión de actitud. Es frecuente quela cadena de autoridad formal en las organizaciones públicasesté integrada, incluso en niveles altos, por personas que no se con-sideran a sí mismas como directivos. Esta llamativa paradojapuede tener muchas causas: la cultura burocrática, la inadecua-ción de los mecanismos de acceso, los fallos.-antes aludidos-en el diseño de carreras, la usurpación o colonización por la po-lítica de los niveles de dirección (Longo, 1999b. págs. 30 y sigs.).En estos casos, el primer objetivo será disponer de personas quese perciban profesionalmente como directivos y que asuman elmarco de responsabilidad derivado del ejercicio de la dirección.Buscar a estas personas y desarrollarlas, incrementando su acer-

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vo de competencias directivas, nos parece, entre los grandes de-safíos, quizás e! más importante. Damos aquí por reproducidocuanto argumentábamos páginas atrás.Todo lo anterior obliga a rediseñar en profundidad la función

tradicional de los departamentos de Recursos Humanos. ¿Cuál esel alcance concreto de esta reinvención? En este marco en e! queel protagonismo se desplaza a los directivos, ¿qué les queda porhacer a los especialistas de personal? No existen aquí caracte-rísticas significativas del sector público que invaliden la refle-xión que hacíamos a este respecto en el capítulo 1, refiriéndonosa la gestión empresarial. También en las organizaciones del sec-tor público los órganos especializados de recursos humanos de-ben asumir principalmente las funciones de apoyo estratégico ala dirección que caracterizan a los nuevos enfoques. Como decía-mos en el capítulo 5, la interiorización de este nuevo papel por par-te de los departamentos de personal será una variable crucialpara el éxito de las reformas.

CAMBIAR LAS REGLAS FORMALES E INFORMALES

Actuar sobre todos los campos indicados en el apartado an-terior, y hacerlo en el sentido que hemos apuntado, exige refor-mas vigorosas, que afectan al conjunto de marcos normativosque rigen la relación de empleo en el sector público, tanto los decarácter formal como los de naturaleza cultural.

El marco jurídico

La reflexión sobre el marco jurídicO ha de ser forzosamentecontextualizada, ya que los referentes legales de los diferentespaíses son distintos. Por ello, es obligado precisar que cuanto de-cimos en este apartado parte de un análisis del caso español. Laspeculiaridades del régimen legal del empleo público son. paramuchos de quienes entre nosotros opinan sobre estos temas, laprincipal fuente de rigidez y debieran ser, por tanto, el blancoprincipal de los procesos de innovación de la GRH. La reformajurídica se convertiría así en la pieza clave de los procesos de

cambio. La tradición política y administrativa española, que tien-de a medir la acción reformadora de los gobiernos por el núme-ro de leyes que impulsan, sin evaluar, en general, el impacto queéstas producen, sintonizaría con estos enfoques. De hecho, elcambio de estatuto de la función pública es entre nosotros unauténtico tótem de recurrente utilización por los diversos acto-res afectados (Langa, 1995).El régimen legal del empleo público en España es, desde lue-

go, manifiestamente mejorable, si extraemos las implicaciones ju-rídicas de los grandes desafíos que hemos preconizado para lagestión pública de las personas. Sin pretensión alguna de ex-haustividad, y por clarificar a qué aspectos del marco legal deempleo público vigente hacemos referencia, indicaremos algu-nos de los ejes generales de las reformas necesarias. A nuestrojuicio es imprescindible:

a) Romper con el uniformismo con el que se regulan de igualmodo realidades que corresponden a territorios, nivelesadministrativos, sectores, servicios, entornos, dimensio-nes, tecnologías, organizaciones, profesiones y mercadostan diversos y heterogéneos como lo son los del Estadocontemporáneo.

b) Superar un modelo que, pretendiendo defender la profe-sionalidad e independencia de la Administración y hacerefectivos los valores constitucionales de igualdad, méritoy capacidad, lo hace mediante un repertorio de garantíasformales que introducen una enorme ligidez en los pro-cesos de personal y favorecen la judicialización de los con-flictos, sin dejar de ser a menudo vulnerables a los ries-gos de politización o arbitrariedad.

c) Construir un sistema de garantías sustantivas que atiendamás al fondo que a la forma de los procesos y que mejoreal mismo tiempo la eficacia y la flexibilidad. Cuanto diji-mos al hablar de instrumentos y órganos de selección depersonal resulta de aplicación aquí.

d) Unificar el marco genérico de aplicación al conjunto delempleo público, superando la actual dualidad de regíme-nes jurídicos (estatuto funcionarial y legislación laboral),cuyos beneficios para las organizaciones públicas y sus

El cambio cultural. Los mitos de la cultura funcionarial

Una parte significativa del éxito de las estrategias de moder-nización de la GRH en el sector público se da, más que en el uni-verso de las regulaciones formales, en el de las normas no escri-tas. Algunos modelos mentales arraigados en el inconscientecolectivo de las organizaciones públicas constituyen el principalobstáculo a los cambios que hemos apuntado. Dos de ellos nos pa-recen, sin pretensión alguna de ser exhaustivos, particularmen-te expresivos de lo que podemos definir como cultura funciona-rial en el entorno público español:

~5LOS RETOS DEL FUTURO

empleados están por descubrir, y que, en palabras de Sán-chez Morón (1996, pág. 51), «es una fuente de problemasde gestión y de agravios comparativos».

El marco normativo es, por todo ello, uno de los campos de ba-talla. Creemos, sin embargo, que ni el cambio jurídico garantizapor sí mismo el cambio real (sobran los ejemplos, en este mis-mo campo, de normas supuestamente innovadoras que no hancambiado gran cosa) ni es tampoco, en términos de agenda cro-nológica del cambio, la primera de las reformas precisas. Comodijimos en el capítulo anterior, creemos que en general las regu-laciones deben acompañar a las transformaciones reales, con unpapel que se centra en la consolidación e institucionalización deaquéllas más que en su impulso.Por otra parte, el margen para la innovación de las políticas

y prácticas de GRH en las organizaciones públicas, sin necesidadde modificar el marco jurídico, acostumbra a ser amplio. En Es-paña, desde luego, lo es en no pocos campos. Piénsese, por ejem-plo, en la masiva utilización de vetustos instrumentos burocrá-ticos de reclutamiento y selección de personal, lastrados deformalismo e ineficacia y reiterados mucho más por la inerciaque por fidelidad al mandato legal. Con frecuencia, para que lastransformaciones se produzcan, lo primero que resulta necesa-rio es abandonar las visiones totémicas de la reforma legal y de-jar de utiÍizar la supuesta restricción jurídica como coartadapara justificar la falta de voluntad innovadora.

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e256 MÉRITO Y FLEXIBILIDAD

~e.~H LOS RETOS DEL FUTURO

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a) El mito del agravio comparativo es un modelo mental quetiende a percibir como discriminación cada política o prác-tica de GRH que implica un tratamiento diferenciado yplural de las cuestiones referentes al personal, por diver-sificado y heterogéneo que sea el contexto organizativo enel que el hecho se produce. El mito ejerce, por consiguiente,una poderosa fuerza hacia el uniformismo y la centrali-zación, en ámbitos, los de los servicios públicos de nues-tros días, que, como veíamos anteriormente, reclaman pre-cisamente lo contrario. Por poner un ejemplo, pocas cosashay más difíciles para un gestor público que aplicar en di-ferentes unidades o grupos distintas reglas de jornadau horario, o de control de presencia, para adaptarse a la di-versidad de situaciones o entornos. Ni que decir tiene quecuando las reformas de la gestión pública se fundan, comohemos visto, en la flexibilidad y la adaptación a los cambiosy exigen estructuras descentralizadas, encuentran en estaspautas culturales poderosos elementos de resistencia.

b) El mito del derecho adquirido es otro modelo mental quetiende a considerar cualquier situación de hecho -cargo, re-tribución, condiciones de trabajo, estatus, etc.- una con-dición de trabajo consolidada, esto es, un derecho subjeti-vo inexpropiable, salvo acuerdo del interesado, cuyosintereses se considera normal que prevalezcan frente a laseventuales necesidades de la organización de cambiar el es-tado de cosas. Como es obvio, el mito introduce de formaintangible una considerable esclerosis, que afectará espe-cialmente a la movilidad de las personas. Recuérdese queantes subrayábamos la necesidad de flexibilizar ésta comouno de los grandes desafios que afronta la modernizaciónde la gestión pública del empleo y los recursos humanos.

Los patrones culturales interactúan con las normas escritas.Producen, inspiran o filtran las reglas formales y son a su vez in-fluidos por ellas, consolidándolas en los comportamientos y lle-vando incluso con el tiempo sus efectos más allá de lo que se des-prendería de su misma literalidad. En la perspectiva de March yOlsen (1989, págs. 21 y sigs.), se convierten en «rutinas institu-cionales» que configuran una lógica específica de lo que es apro-

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ipiado y de lo que no lo es. El mundo del empleo público es unbuen lugar para observar estos procesos. El endémico garantis-mo formal del marco jurídico ha contribuido a nutrir la culturade las organizaciones públicas con una serie de valores y normasinformales que han extremado los rasgos originales del modelo,inoculando en ellas un potente antídoto frente a los cambios. Amenudo, otros rasgos culturales arraigados en ciertas profesio-nes públicas (docentes, médicos, etc.) refuerzan estas resisten-cias (Vignolo, 1998). Ello explica que tantos intentos de modifi-car el statu qua mediante reformas legales no hayan tenido éxito.

Por todo ello, el del cambio cultural es, a nuestro juicio, elcampo de las batallas decisivas. Por definición, como apuntába-mos antes, no son batallas cortas. Por el contrario, exigen conti-nuidad y tenacidad. Pero es imprescindible, si se quiere que loscambios arraiguen y se consoliden, que la actuación en el restode los frentes vaya acompañada de un empeño por promover enlas organizaciones públicas nuevos valores: los de la innovación,la eficiencia y la flexibilidad, que caracterizan a las reformas delsector público allí donde éstas han alcanzado un impacto signi-ficativo. En el campo que nos ocupa, este propósito exigirá unamayor apertura de la Administración Pública a la sociedad quevaya debilitando la tendencia del empleo público a configurarsecomo un universo cultural impenetrable y opaco, regido por va-lores propios y distintos de los que son propios de las relacionesde trabajo en las sociedades de nuestros días.

Los DESAFíos DEL FUTURO

¿Qué situaciones y tendencias cabe anticipar, en el campo delempleo público, para los próximos años? ¿Cuáles son, para lagestión de las personas en las organizaciones del sector público,los desafíos que plantea el futuro? Centraremos esta reflexión fi-nal, en primer lugar, en la exploración de aquellas competenciasque resultarán necesarias para garantizar que las organizacio-nes del sector público puedan afrontar con éxito los nuevos retos.En segundo lugar, apuntaremos algunas de las prioridades bási-cas que los sistemas públicos están llamados a asumir en el ám-bito del empleo y los recursos humanos.

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leLOS RETOS DEL FUTURO

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Las competencias que exigen las nuevas situaciones

Las dinámicas que afloran en el entorno de las administra-ciones públicas contemporáneas implican cambios significati-vos que afectan a la estructura de las tareas y, por consiguiente,a los requerimientos de preparación de las personas. ¿Cuáles sonlas competencias que más directamente se relacionan con las si-tuaciones del futuro? Unas cuantas tendencias pueden ser iden-tificadas en este sentido:

a) Desde el punto de vista cuantitativo, las competencias rela-cionadas con la prestación de servicios a las personas tienen, y se-gu.irán teniendo, un peso ampliamente mayoritario: la educacióny la sanidad son, con diferencia, los sectores que ocupan a un nú-mero mayor de empleados públicos, y más aún si les sumamoslos servicios sociales y otras áreas de atención directa a los ciu-dadanos. En términos dinámicos, esto es, si analizamos la evolu-ción de las plantillas, su peso relativo tiende a ir creciendo aúnmás. Ello hace que los sectores burocráticos tradicionales de la Ad-ministración representen ya, cuantitativamente hablando, unaporción muy minoritaria de los servicios públicos.

Precisamente una de las disfunciones globales de nuestromodelo de gestión pública de las personas es la desproporciónentre este peso minoritario de la burocracia tradicional en locuantitativo y su todavía enorme influencia en la configuraciónde las prácticas de personal. Uno de los desafíos del futuro será,precisamente, la corrección de esos desequilibrios. Cuanto he-mos dicho en este mismo capítulo acerca de la sustitución delas carreras jerárquicas por carreras horizontales basadas en elcrecimiento de competencias vale como ejemplo de cambio enesta dirección.

b) El peso proporcional del trabajo altamente cu.alificado enlas plantillas públicas tenderá a crecer en los próximos años: losservicios públicos de la sociedad del conocimiento acentúanlos requerimientos de cualificación de sus prestadores. Una por-ción cada vezmayor del trabajo que es necesario realizar requiere laposesión de conocimientos y habilidades que se sitúan en el seg-mento superior de la escala de acreditaciones académicas. Unestudio de la Universidad Autónoma de Barcelona sobre la con-

vergencia laboral de España con la Unión Europea pone de ma-nifiesto que, entre 1986 y 2000, el mercado de trabajo de licen-ciados y doctores casi se triplicó en España, pasando de 514.259ocupados a 1.487.012. Áreas de actividad para las que antes erasuficiente una capacitación genérica de nivel medio o secunda-rio requieren hoy el dominio de especializaciones técnicas de ni-vel más alto. Asu vez, la evolución tecnológica ha sofisticado lossaberes técnicos precisos para el ejercicio de ciertos trabajos yelevado, consiguientemente, el grado de preparación requerido(García Montalvo y Mora, 2000).

Por otra parte, el peso del trabajo de baja cualificación tiende areducirse por diferentes vías. Una de ellas, probablemente la más ci-tada, es la del desarrollo tecnológico, que ha producido la mecani-zación de una parte del trabajo que antes realizaban las personas.En ámbitos laborales típicamente administrativos, como la edicióny reproducción de documentos, el archivo, el mantenimiento decensos, padrones y otras bases de datos, etc., este efecto ya no esninguna novedad. Una segunda VÍaes la de los cambios organiza-tivos y culturales. Así, por ejemplo, una parte del trabajo tradicio-nalmente realizado por personal subalterno es progresivamenteasumido sin prejuicios por empleados de nivel superior o, simple-mente, desaparece por innecesario. Una tercera VÍaes la salida deuna parte de estos trabajos del ámbito de las plantillas públicas a tra-vés de procesos de externalización de la gestión.

c) Fuertes requerimientos de especialización técnica coexistiráncon exigencias significativas de versatilidad y multidisciplinarie-dad: vivimos fuertes tendencias hacia la especialización del tra-bajo. El desarrollo científico y tecnológico expande el conoci-miento humano a un ritmo que obliga a progresivos procesos defragmentación en unidades de saber o áreas de dominio técnicocada vez más concentradas. En muchos campos, se detecta laaparición casi constante de subespecialidades que parcelan ám-bitos de conocimiento y destreza formados a su vez por procesosprecedentes de especialización.

¿Cómo influyen estas tendencias en las administraciones pú-blicas? Sin duda alguna, en el heterogéneo conglomerado de losservicios públicos del Estado contemporáneo, existen parcelascuyos requerimientos de sofisticación técnica son equiparablesa los sectores tecnológicamente más avanzados del mundo de la

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260 e MÉRITO Y FLEXIBILIDAD • LOS RETOS DEL FUTURO '1empresa. Ello no quiere decir necesariamente que estos requeri-mientos obliguen siempre a crear, en las plantillas públicas, pues-tos de trabajo de alta especialización.

Probablemente, en muchos casos, las necesidades de contarcon saberes técnicos muy especializados podrán ser satisfechasmediante técnicas contractuales, es decir, por medio del merca-do. Otras veces, sin embargo, las características de estas necesi-dades obligarán, como ya ocurre a menudo, a internalizar la re-lación de provisión, afectando por ello al empleo público. Losinstrumentos de ordenación de éste (plantillas, relaciones depuestos, planes de empleo) deberán ir, por tanto, adaptándose aestos requerimientos, flexibilizando a tales efectos la estructurade cuerpos, escalas, clases, etc., e introduciendo fórmulas quefaciliten la incorporación de los especialistas más cualificadosen aquellos campos en que sean necesarios.

Sin embargo, no todo el futuro es de los especialistas. Las de-mandas de alta cualificación técnica coexisten en el mundo deltrabajo contemporáneo con las de flexibilidad. El carácter diná-mico de los entornos en los que muchas organizaciones se mue-ven acentúa las necesidades de adaptación al cambio y un exce-so de especialización podría jugar en su contra. Disponer deactivos humanos adaptables es, cada vez más, una fuente de ven-taja competitiva en el mundo empresarial. En las administra-ciones públicas, las crecientes necesidades de eficiencia y opti-mización de recursos escasos van en la misma dirección.

Estas tendencias contrapuestas serán, previsiblemente, in-cluso de mayor peso que las antes citadas, simplemente porqueserá mucho más difícil acudir al mercado para proveerse tem-poralmente de generalistas capacitados para aportar valor en elámbito del servicio público. Estos puestos deberán estar, en ge-neral, verticalmente integrados en las organizaciones públicas. Porello, las políticas de adquisición y desarrollo de recursos huma-nos en el ámbito público deberán interiorizar con frecuencia ob-jetivos de multidisciplinariedad y versatilidad, coherentes conestas necesidades.

d) Las profesiones emergentes tenderán a desarrollarse tam-bién en el sector público, pero con un peso relativo muy diverso:diferentes estudios se vienen dedicando en los últimos tiemposa identificar yacimientos de empleo, esto es, ocupaciones con

alto potencial de crecimiento. Para que pueda hablarse propia-mente de profesiones emergentes esnecesario que dichas ocu-paciones, como a veces ocurre, conecten con la aparición decambios profundos y duraderos en el entorno organizativo, enlas regulaciones y en las tecnologías, capaces de producir trans-formaciones significativas en las estructuras ocupacionales, eincluso en los requisitos de acceso y promoción de diferentescategorías de empleo.

En Europa, el sector público ha sido durante las últimas dé-cadas el ámbito en el que han germinado algunas de las nuevasprofesiones, habituales hoy en el panorama de los servicios pú-blicos. La expansión del Estado del bienestar ha sido el factorprincipal para la conversión en verdaderas profesiones de ocu-paciones como las de trabajador social, bibliotecario, restauradorde museos o planeador urbano, entre otras.

Pensando en clave de futuro, creemos que una parte de lasprofesiones emergentes se desarrollará de manera exclusiva opreferente en el sector privado, en tanto que otras hallarán unhábitat favorable en las administraciones públicas. Si utilizamosla relación de empleos en expansión elaborada por el BLS nor-teamericano (Bureau of Labour Statistics, 2000), ocupacionescomo preparadores físicos, diseñadores de interiores o instaladoresy reparadores de telefonía y TV por cable pertenecerán a las pri-meras. En cambio, desde los ingenieros informáticos a los admi-nistradores de bases de datos o los expertos en formación de adul-tos encontrarán su lugar también en las plantillas públicas. Enciertos casos, el arraigo en las administraciones de algunos deestos empleos, como los recepcionistas/informadores o los exper-tos en comunicación y relaciones públicas, exigirá modulacionesespecíficas, que diferenciarán en alguna medida su ejercicio pú-blico del de la esfera privada.

Algunas de esas profesiones emergentes tenderán incluso adesarrollarse preferentemente en el ámbito público. Así ocurri-rá, si seguimos refiriéndonos a estudios del Bureau of LabourStatistics, con puestos como los de ingenieros especialistas enla gestión del medio ambiente, coordinadores y directores de personalvoluntario en programas sociales, o expertos en gestión de sub-venciones y evaluación de proyectos realizados por entidades nolucrativas.

262 e MÉRITO Y FLEXIBILIDAD •I LOS RETOS DEL FUTURO tt63e) La externalización de los setvicios públicos lleva consigo ten-

dencias de cambio en las tipologías de los perfiles de cualifica-ción necesarios: como vimos anteriormente, un número signi-ficativo de actividades y servicios de las administracionespúblicas ha sido, en los últimos tiempos, objeto de externali-zación. Todo hace pensar que en los próximos años se man-tendrá la tendencia de los gobiernos a contratar en el exterioraquellas actividades que el mercado sea capaz de proveer efi-cientemente y cuya dimensión de servicio público pueda sermantenida mediante un control que no genere excesivos cos-tes de transacción.

La repercusión de estos procesos sobre el empleo público haempezado a ser significativa y a afectar a nuevos sectores, dis-tintos de los que ya venían siendo objeto, más o menos típico, delas concesiones administrativas de servicio público. En el futuro,cabe prever que estas tendencias se incrementarán, cuantitativay cualitativamente. ¿Cuál será el impacto de todo ello sobre elempleo público?

Anuestro entender, si combinamos la observación de las ten-dencias recientes en las administraciones con las dinámicas si-milares que se producen en elmundo empresarial, son tres las pre-dicciones que podríamos formular con un margen aceptable decerteza.

La primera es que numerosos servicios de apoyo, no finalis-tas, tales como centros de proceso de datos, servicios de edicióne impresión, parques móviles, actividades de mantenimiento yvigilancia, etc., seguirán siendo objeto de vigorosos procesos ex-ternalizadores, a la vez que funciones determinadas de otros (porejemplo, de administración de personal o económica) empezarána serlo.

La segunda es que en sectores enteros de actividad finalista(educación, ciencia y tecnología, salud, servicios sociales, socio-sanitarios, culturales, recreativos) se producirá un fuerte aumentode la presencia, ya constatable hoy de manera más o menos in-cipiente, de organizaciones privadas, lucrativas o no, pública-mente financiadas para la prestación de servicios públicos.

La tercera es que estas situaciones reforzarán, en las admi-nistraciones públicas, la necesidad de contar con perfiles profe-sionales centrados, más que en la ejecución, en el diseño, plani-

ficación, programación, regulación, evaluación, inspección ycontrol de las políticas públicas. Más aún, probablemente, enciertos casos, el papel del operador público se asemejará, comoha empezado a ocurrir en el mundo local, al de un emprendedorsocial (Vernis, 2000, págs. 239-254), impulsor del desarrollo demercados capaces de asegurar la provisión eficiente de serviciosen ciertos campos.

£) La detección, desarrollo y estímulo de competencias direc-tivas será una prioridad destacada: la escasez de competenciasdirectivas o gerenciales es uno de los déficit constatados de for-ma más generalizada en las organizaciones del sector público.Los mecanismos propios de la función pública se han venidomostrando razonablemente capaces de suministrar a nuestras or-ganizaciones públicas profesionales capacitados en las diferen-tes áreas de cualificación técnica, pero no están pensados pro-piamente para la detección, ubicación y estímulo de capacidadesdirectivas.

Por su parte, las administraciones públicas de nuestros díasson, como vimos, tenaces demandantes de este tipo de com-petencias. La orientación de los servicios públicos a las mejo-ras de eficacia y eficiencia, impulsadas por contextos de aus-teridad presupuestaria y lucha contra el déficit público, juntoa la complejidad misma de los procesos de producción y pro-visión, han ido induciendo necesidades crecientes de empre-sarialidad en la gestión. Estas necesidades obligan a contar congestores capaces de ponerse al frente de las diferentes parcelasde acción pública y hacerse responsables de los resultados ob-tenidos.

Previsiblemente, la captación y el desarrollo de competenciasdirectivas formarán parte destacada de las agendas públicas, porpoco que éstas se decanten hacia la introducción de reformas enla estructura y el funcionamiento de nuestras administraciones.La intensidad de los esfuerzos, en este sentido, deberá adaptar-se, en las distintas áreas del servicio público, a los diferentesestadios previos de desarrollo de las capacidades directivas. Así,por ejemplo, en España, refiriéndonos al sector salud, la geren-cia pública se ha arraigado de manera significativa en los últi-mos años en el ámbito hospitalario, pero la debilidad todavíaconstatable en la atención primaria hace prever una concentra-

ción de esfuerzos en este ámbito. Algoparecido, pero de conse-cuencias aún mayores en el plano cuantitativo, cabe apuntar parael sector de la enseñanza, cuyas carencias de capacidad direc-tiva comprometen el éxito, no ya de la reforma educativa en cur-so, sino de cualquier política pública que pretenda impulsarse.

g) El trabajo en red, facilitado y exigido por el desarrollo tec-nológico, incrementará los requerimientos de competencias decarácter relacional: una característica de nuestro tiempo, y de lostiempos que vienen, es, como insistimos anteriormente, el cre-ciente número de problemas y demandas sociales que no hallanrespuesta en un único operador público, sino que requieren larelación confluente, más o menos compleja, de diferentes acto-res. Éstos pueden estar integrados en una misma organización pú-blica, o en más de una, o pertenecer a administraciones diferen-tes, nacionales, subnacionales y supranacionales, e incorporarincluso a organizaciones del sector privado.

La transversalidad de las respuestas necesarias exige a losactores públicos trabajar crecientemente en redes de geometríavariable, en las que el papel que debe desempeñarse en cadacaso puede variar, según la posición nodal que se ocupe. Las no-ciones tradicionales de competencia y jerarquía tienden a sersustituidas, en este marco, por las de colaboración, transaccióny consenso.

El desarrollo de las TIC (tecnologías de la información y lascomunicaciones) facilita, por una parte, estos procesos sumi-nistrando plataformas, marcos e instrumentos de interaccióndesconocidos anteriormente. Por otro lado, los estimula cuan-do, como ocurre con la administración electrónica, es capaz deponer al acceso inmediato del ciudadano, en cualquier momen-to y lugar en que éste se encuentre, respuestas y servicios quesólo pueden producirse mediante complejas puestas en común,producidas anteriormente, en las que las barreras interdivisio-nales, interadministrativas, internacionales o público-privadas,han sido, previa y deliberadamente, eliminadas o sorteadas.

Estas situaciones plantean, ante todo, en nuestras organiza-ciones públicas, contundentes n'tos de cambio cultural y,en par-ticular, la superación de arraigados modelos de pensamientoburocrático. También, dicho sea de paso, los protagonismos com-petenciales que caracterizan frecuentemente a nuestra cultura

La agenda de los próximos años.

No hace mucho, la OCDE (2000b, págs. 3 y sigs.) intentabaconcretar un marco de prioridades en materia de gestión pú-blica de los recursos humanos, capaz de profundizar y conso-lidar las reformas que hemos descrito en el capítulo 5. Lo hacíaen torno a cinco grandes temas. El tiempo transcurrido parececonfirmar la relevancia de todos ellos, que resumimos a conti-nuación:

• Mejorar la competencia en el mercado de trabajo, lo que im-plica el desarrollo de fórmulas nuevas que incrementen el po-sicionamiento competitivo de las organizaciones públicasen relación con las organizaciones del sector privado y sucapacidad de atracción de profesionales cualificados. Sibien se trata de una prioridad muy influida por la coyuntu-ra económica, parece evidenciarse, también en España (Ji-ménez y otros, 2002), la tendencia hacia un mercado labo-ral en el cual, como pone de manifiesto un documento sobre

e265LOS RETOS DEL FUTURO

política constituirán rémoras que habrá que superar. Por otraparte, y yendo más al tema que nos ocupa, las tendencias seña-ladas apuntan a maneras diferentes de hacer las cosas y,por ello,a nuevas demandas de capacidades en las personas.

Parece obvio que algunas de estas nuevas demandas se rela-cionarán con el dominio de los nuevos medios tecnológicos. Otraparte de las competencias necesarias, justamente las más im-portantes, tendrán que ver, más que con las especializacionestécnicas, con cualidades como el liderazgo no jerárquico, la ca-pacidad de impacto e influencia y las habilidades políticas y deenlace. Un reciente estudio italiano añade a estas competenciasel pensamiento sistémico, el trabajo en equipo, la negociación yla capacidad para gestionar la incertidumbre (Dipartimento de-lla Funzione Pubblica, 2002, pág. 106). Un universo, el de lascompetencias relacionales y de eficacia personal, que las admi-nistraciones públicas, mucho más acostumbradas al manejo delo cognitivo, están llamadas a explorar e incorporar sin dilacióna sus sistemas de gestión de las personas.

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266- MÉRITO Y FLEXIBILIDAD • LOS RETOS DEL FUTURO

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la situación ya detectable en Holanda (OCDE, 2000c), seacrecentará al mismo tiempo el valor estratégico y la es-casez de ciertas competencias clave. Similares desafíos sedetectan en Estados Unidos, donde la fuga de cerebros hallegado a ser, en los últimos años, un problema serio en laAdministración federal (Kamarck y otros, 2003).Un documento de política más reciente (OCDE, 2002)

diagnostica dificultades ya actuales de reclutamiento y re-tención de empleados públicos en ciertos países como Ca-nadá, Dinamarca, Finlandia y Suecia, y pronostica proble-mas similares para el resto de países en unos pocos años. Eltexto identifica razones demográficas, salariales, de ima-gen y sobre todo de políticas de recursos humanos comolas causas de esta situación, y propone, como líneas de ac-tuación para afrontarla: a) la mejora de la imagen de lo quesupone trabajar en el sector público; b) políticas de retri-bución más atractivas y acordes con la pérdida de estabili-dad del cargo, allí donde ésta se ha producido; c) entornoslaborales estimulantes, con flexibilidad de horarios, jerar-quías planas y equipamiento tecnológico de vanguardia;d) fuerte inversión en formación y desarrollo; y, espe-cialmente, e) un cambio en las políticas de GRH que hagaprevalecer las competencias y el rendimiento sobre laantigüedad y los méritos formales. Como puede verse, setrata de un repertorio de medidas similar al que describía-mos en el capítulo 1 para referirnos a las empresas empe-ñadas en construir una buena marca de empleador.

• Promover el liderazgo , lo que apunta al eje crucial del desa-rrollo de capacidad directiva en el sector público. Otro do-cumento de la OCDE (2001b) identifica la promoción delli-derazgo con la búsqueda de aquellos individuos que van apromover las adaptaciones institucionales necesarias eninterés público, resaltando así una visión de la direcciónpública no neutral sino comprometida e imbuida de valo-res. Las estrategias para fortalecer el liderazgo en el sectorpúblico pasan por la identificación del potencial de las per-sonas, el desarrollo de la formación y el mentoring, la im-plicación de los gerentes en tareas de desarrollo de perso-nas y la construcción de nuevos sistemas de incentivos.

El Comité de Gestión del Servicio Civildel Reino Unido(Civil Service Management Board, CSMB)l ha hecho públi-co no hace mucho un modelo actualizado de competenciasdirectivas llamado a constituir el eje de todo este conjuntode políticas. La profesionalización de la dirección públicay su incuestionable valor estratégico para las institucionesseguirán impulsando, previsiblemente en el inmediatofuturo, el tratamiento diferenciado de las políticas de di-rectivos dentro del conjunto de las estrategias y prácticasde recursos humanos del sector público, extendiendo yprofundizando los modelos de estatuto específico de lafunción directiva, a los que anteriormente hemos hechouna amplia referencia.

• Conseguir una adecuada relación política/administración,lo que nos sitúa en el núcleo mismo de los problemas degobernabilidad de los sistemas públicos contemporáneos,en particular en lo que respecta a la consolidación de la es-fera de dirección pública profesional a la que nos hemosreferido extensamente. Sin duda, dicha consolidación nose producirá sin una evolución significativa de la culturapolítico-administrativa (Longo, 1999b y 2003a), capaz desuperar tanto las concepciones burocráticas de la geren-cia pública como las versiones politizadas o clientelistas,que privilegian las lealtades políticas o personales sobrelos requerimientos de profesionalidad.La construcción de una gerencia pública profesional no

implica la defensa de modelos tecnocráticos de dirección ba-sados en la pretensión de sustituir a la política en nombrede una racionalidad técnica abstracta. Tampoco un intentode delimitar rígidamente las esferas de actuación trazandouna frontera nítida donde sólo puede haber comunicación,diálogo e intercambio. En el capítulo 6 hemos argumentadoa favorde un modelo de direcciónpública que no debilita, sinoque, por el contrario, refuerza a la política en su papel rec-tor de los gobiernos y las organizaciones del sector público.

• Potenciar la gestión del conocimiento, lo que obliga a pro-mover organizaciones públicas que aprenden de la expe-

1. Véase www.cabinet-office.gov.ukJcivilservice/scs/competences.htm

http://www.cabinet-office.gov.ukJcivilservice/scs/competences.htm

268e MÉRITO Y FLEXIBILIDADe

LOS RETOS DEL FUTUROe

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riencia y a extender estos aprendizajes al conjunto del sectorpúblico. Se ha destacado (March y Olsen, 1995, págs. 210 ysigs.) cómo las caracteristicas del ciclo político y la lógicade corto plazo inherente a éste dificultan el aprendizaje or-ganizativo en las organizaciones del sector público. Aun así,la complejidad creciente de los problemas sociales que afron-tan los gobiernos, la frecuente inexistencia de respuestastécnicas previamente disponibles para resolver muchos deellos, así como la lógica de prueba y error que necesaria-mente adquiere en consecuencia la intervención pública,son factores que acrecientan la necesidad de producir apren-dizajes organizativos y sociales (Heifetz, 1997) que facultenpara abordar turbulentos entornos de cambio. Todo ello exi-ge políticas que incrementen el capital social interno de lossistemas públicos (Nahapiet y Ghoshal, 1998), superandola coordinación exclusivamente jerárquica, estimulando laformación de redes e intercambios basados en la confianzay la reciprocidad y aprovechando el potencial de las tecno-logías de la información y las comunicaciones.

• Fortalecer el profesionalismo público, lo que exige la pro-moción de comportamientos éticos, el combate sostenidocontra la corrupción y la consolidación de los valores pro-pios del servicio público en nuevos tipos de organización.La construcción de una infraestructura ética (Villoria, 2000)implica la actuación combinada en diversos frentes: el de-sarrollo legislativo, la transparencia y el impulso de unasociedad civil activa y vigilante, los sistemas de control in-terno y externo, los códigos de conducta y la enseñanza dela ética administrativa.

A nuestro entender, este fortalecimiento deberá funda-mentarse en una constante renovación. Una nueva forma deentender la relación entre lo público y la sociedad forma par-te de los valores que deben caracterizar al profesionalismo pú-blico de nuestros días. La nueva imagen que las profesionespúblicas deben presentar a la sociedad debe sustentarse másen la proximidad que en la diferencia, en la intercomunica-ción y la modestia que en la exclusividad y la prepotencia.La colaboración creciente con las organizaciones de la so-ciedad civil lleva a la adopción de pautas transversales de

comportamiento profesional, estándares compartidos y va-lores conjuntamente interiorizados. El futuro apunta a unamayor permeabilidad entre los mundos del empleo públicoy del trabajo privado asalariado, del trabajo en organizacio-nes no lucrativas, del autoempleo individual o cooperativo ydel trabajo altruista o voluntario. El compromiso CÍvicoconel interés general debe dejar de ser visto como una prerro-gativa exclusiva de los empleados públicos, sobre el que cabeconstruir un profesionalismo distante. Por el contrario, losnuevos problemas sociales exigen que ese compromiso setransforme, cada vez más, en el nexo de unión entre profe-sionales de diferentes adscripciones y sectores, llamados arelacionarse y colaborar frecuentemente, desde posiciones dis-tintas y cambiantes, en tareas dominadas por un propósitode interés público.

e e eEPÍLOGOMÉRITO Y FLEXIBILIDAD

La gestión del empleo y las personas afronta en el sector pú-blico cambios profundos, necesarios para que sus organizacionespuedan hacer frente con éxito a los desafíos de un entorno so-cial fuertemente demandante. En buena parte, estos cambios re-flejan pulsiones y tendencias apreciables también en las empre-sas privadas y las organizaciones de la sociedad civil y obedecena corrientes sociales de fondo que han transformado en los últi-mos años los ámbitos en los que se define, se organiza, se pre-para, se formaliza, se dirige, se produce y se extingue el trabajohumano. Los cambios en la gestión pública de los recursos hu-manos adquieren así connotaciones de aproximación entre lasformas de gestionar el empleo y las personas en las organizacio-nes que pertenecen al sector público y las que actúan fuerade él.

En los sistemas político-administrativos del mundo desarro-llado, las reformas de la función pública emprendidas a lo largode las últimas décadas pueden ser englobadas, como hemos vis-to, dentro de una consistente orientación a la flexibilidad. Losaños han depositado en los goznes y articulaciones de los viejossistemas de mérito numerosos elementos disfuncionales de rigi-dez, que, por una parte, los convierten en aparatos de reacción len-ta, más inclinados a guiarse por la rutina que a ser receptivos alas necesidades y urgencias de los políticos o de los ciudadanos,y que los hacen, por otra parte, vulnerables a la captura por losintereses corporativos de los funcionarios.

¿Es ésta una tendencia extensible a otras realidades, o reflejamás bien un enfoque eurocéntrico o centrado sólo en el llamadoprimer mundo? Cabría plantearse hasta qué punto la orienta-ción a la flexibilidad sintetiza en realidad orientaciones plausibles

272 e MÉRITO Y FLEXIBILIDADe EPÍLOGO e 273

de mejora de la gestión pública del empleo y los recursos huma-nos en cualesquiera países o entornos. Podría pensarse, en prin-cipio, que la expresión resultaría aplicable sobre todo a contex-tos en los que las prácticas de personal adolecieran de unaconstatable rigidez normativa y procedimental. Éste sería el casode buena parte de los modelos profesionalizados, basados en sis-temas de mérito. Por el contrario, si habláramos de modelos quesiguen la lógica del botín político (spoils system), como es el caso,por ejemplo, de buena parte de los países latinoamericanos, se-ría dudoso que las prioridades pasaran por flexibilizar. Parece, almenos a primera vista, que lo apremiante, en los casos en los quela norma es la politización y la utilización clientelar del empleopúblico, sería, por el contrario, introducir en éste algunos ele-mentos de rigidez, consustanciales a los sistemas «weberianos»de empleo público.

Talparece ser la opción adoptada por el Banco Mundial, cuan-do distingue entre reformas de primera fase, por una parte, des-tinadas a alcanzar o fortalecer la disciplina, la formalidad y elcumplimiento de las normas, y reformas de segunda fase, porotra, dirigidas a promover la flexibilidad, la discrecionalidad yla orientación a resultados, que habría que impulsar solamenteuna vez alcanzados los objetivos de la primera fase (World Bank,2003, pág. 195).

La cuestión resulta, creemos, menos simple, al menos por lassiguientes razones, que exponemos esquemáticamente:

1. Los sistemas de botín político no excluyen la existencia deelementos de rigidez. Así, la libre adscripción por lealtadespolíticas y el resto de prácticas propias de una concepciónclientelar del empleo público coexisten frecuentemente,en algunos países latinoamericanos, con la vigencia de me-canismos escleróticas en el diseño de puestos, la asignaciónde tareas, la progresión profesional o la exigencia de res-ponsabilidades disciplinarias. Diversos tipos de coaliciónde intereses son capaces de conjugar incentivos de padri-nazgo y aspiraciones coroorativas para hacer posible estaaparente paradoja.

2. También en los modelos dotados de los elementos pro-pios de un sistema de mérito, como en el caso español, es

necesario desarrollar y perfeccionar los sistemas de ga-rantías para evitar, así, riesgos de politización o arbitra-riedad. En particular, como antes se dijo, es convenienteconstruir garantías materiales o sustantivas en áreas de lagestión de las personas donde la protección del mérito sefía exclusivamente a requisitos y mecanismos de carác-ter formal.

3. Es poco probable, desde el punto de vista de la economíapolítica de las reformas, que se puedan introducir y con-solidar cambios dirigidos a introducir rigor y profesiona-lidad en sistemas públicos acostumbrados a la politiza-ción y el clientelismo, sin abordar en paralelo innovacionesque se orienten a estimular la receptividad de la Adminis-tración a las prioridades políticas de los equipos gober-nantes y la responsabilización de los empleados públicospor los resultados, garantizando así el control de los apa-ratos administrativos por los gobiernos.

4. La migración de los modelos del primer tipo a los del se-gundo no tiene por qué hacerse al precio de copiar ele-mentos disfuncionales existentes en estos últimos. Por elcontrario, hay una serie de patologías debidas a la rigidezburocrática que, en el proceso de construcción de los sis-temas de mérito con sus correspondientes garantías, pue-den y deben ser evitadas, escarmentando así, si se nos per-mite la expresión, en cabeza ajena.

Por todo ello, creemos que la orientación a la flexibilidad delas reformas de la GRH en el sector público puede ser frecuen-temente extrapolada a entornos en los que el modelo de empleopúblico presenta déficit importantes de profesionalización. Estono supone desconocer las previsibles diferencias que tal diversi-dad de las circunstancias tenderá a introducir en las agendas delas reformas. Sin duda, el énfasis en los elementos de consisten-cia estructural o en los de flexibilidad funcional de los sistemasserá distinto, por poner algún ejemplo, en las reformas de la fun-ción pública que sea razonable emprender en Canadá y en Boli-via. Ahora bien, nos parece dudosamente acertado propugnaruna secuencia que parecería obligar a ciertos países a inspirarsus reformas exclusivamente en doctrinas y criterios de principios

274e

MÉRITO Y FLEXIBILIDADe EPíLOGO e 275

del siglo xx para alcanzar determinados estándares de purezaburocrática, al mismo tiempo que otros se dedican a «reinventarel gobierno».

En cualquier caso, operar con voluntad reformadora sobrelos sistemas de gestión pública del empleo y los recursos huma-nos exige ser consciente de que un delicado juego de equilibriosdebe ser respetado. En un estudio sobre una década de funcio-namiento del Comité estadounidense de Protección del Sistemade Mérito, West y Durant (2000, pág. 119) concluyen defendien-do la plena vigencia de este tipo de mecanismos de garantía delequilibrio entre la flexibilidad exigida por el logro de los objeti-vos organizativos y el tratamiento limpio y equitativo de las cues-tiones de personal. Compartimos plenamente estas conclusio-nes y creemos que se trata de fórmulas que, con las necesariasadaptaciones, deberian ser extendidas a los distintos sistemas defunción pública. En definitiva, la necesaria flexibilización de laspolíticas y prácticas de GRH en el sector público debe ir de lamano de la potenciación, también imprescindible, de las reglas,formales e informales, los mecanismos y los incentivos necesariospara fortalecer las garantías del mérito y profesionalidad del em-pleo público.

La flexibilidad sin mérito es, en realidad, la flexibilidad alservicio de unos pocos: aquellos que, tras acceder al poder, sepermiten patrimonializar la Administración al servicio de suspropios proyectos, por legítimos que éstos sean. Equivale a la ar-bitrariedad y al nepotismo no embridados por las garantías delEstado de Derecho. Convierte al empleo público en vulnerable ala politización partidista y a la captura por los intereses particu-lares y hace peligrar, como dijimos, la existencia misma de unaAdministración profesional, con las nefastas consecuencias queello tiene sobre la fortaleza de las instituciones, el funcionamientode los mercados y el progreso económico de las sociedades. Todoello alimenta, además, el conocido círculo vicioso burocrático:como han destacado Hondeghem y Steen(2000, pág. 66), el clien-telismo y el nepotismo, al generar desconfianza en el sistema,son los principales inductores de reacciones que recortan la dis-crecionalidad de los gestores, introduciendo rigidez en aquél, loque crea a su vez situaciones favorables para intentar eludir lasreglas, en un ciclo de deterioro sostenido.

El mérito sin flexibilidad tiende a transformarse en pura an-tigüedad o mero cumplimiento de requisitos formales, lastrandode rutina e ineficacia las políticas y prácticas de gestión de laspersonas. Produce organizaciones públicas anquilosadas, escle-róticas, sin capacidad de adaptación a entornos cada vez másfluidos y dinámicos. Preserva comportamientos que compro-meten el éxito de las políticas públicas. Transforma la protecciónde la independencia y profesionalidad de la Administración en pri-vilegios corporativos de los funcionarios. Ensancha la brecha en-tre el sector público y el mundo del trabajo que se desarrolla ex-tramuros de sus organizaciones. Estimula las tendencias de huidahacia la privatización de la gestión pública como la única salidaposible para mejorarla e incluso se utiliza en ocasiones como ar-gumento legitimador de comportamientos políticos de natura-leza clientelar, supuestamente más capaces de hacer posible lareceptividad de la Administración a las prioridades de los go-biernos y su orientación al logro de resultados.

Mérito y flexibilidad son, pues, componentes esenciales delempleo público de nuestra época. Se trata de elementos que ni secontraponen ni se disputan un territorio previamente delimita-do, como si se tratara de un juego de suma cero, en el que es ne-cesario que una parte pierda para que la otra gane. Por el con-trario, los nuevos diseños de gestión de las personas en lasorganizaciones del sector público deben perseguir que ambas di-mensiones se desarrollen, fortaleciéndose recíprocamente, en uncírculo virtuoso de importancia crucial para la gobernabilidadde los sistemas político-administrativos contemporáneos.

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