mercosur 20 años

MERCOSUR20 aosGerardo Caetano (coordinador)

Carolina AlbuquerqueRoberto BouzasGerardo CaetanoGonzalo CarmbulaMarcos Costa LimaJsica De ngelisJos Pedro DazRubn GeneyroFederico GomensoroCarlos Lujn

Renato MartinsFernando PortaJos Manuel QuijanoRicardo Rodrguez SilveroIngrid SartiDiana SurezAlicia TorresHugo VarskyMariana Vazquez

MERCOSUR 20 aos

Gerardo Caetano (coordinador)

2011, CEFIR Centro de Formacin para la Integracin RegionalAv. Joaqun Surez 356811700 Montevideo, UruguayTel. (++598) 2336 5232/ 2336 5233Fax: (++598) 2336 [email protected]

Diseo: www.sebastiancarreno.com

ISBN 978-9974-8299-0

MERCOSUR 20 aos

Gerardo Caetano (coordinador)

Carolina AlbuquerqueRoberto Bouzas

Gerardo CaetanoGonzalo CarmbulaMarcos Costa LimaJsica De ngelisJos Pedro DazRubn Geneyro

Federico GomensoroCarlos Lujn

Renato MartinsFernando Porta

Jos Manuel QuijanoRicardo Rodrguez Silvero

Ingrid SartiDiana SurezAlicia TorresHugo Varsky

Mariana Vazquez

ndiceNota introductoria 17

1. Breve historia del MERCOSUR en sus 20 aos. Coyunturas e instituciones (1991-2011) por Gerardo Caetano 21

Antecedentes histricos de conflicto, cooperacin e integracin en el Ro de la Plata: notas sobre la regin antes del MERCOSUR. 24Los Estados frontera de la Cuenca del Plata: Bolivia, Paraguay y Uruguay. Los tpicos histricos del antagonismo y las marcas de frontera: evoluciones, semejanzas y diferencias. 24

El eje geopoltico del conflicto: el largo contencioso entre los dominios portugueses y espaoles, entre Brasil y Argentina 27Los Estados hegemnicos y su larga disputa en la regin 27 El MERCOSUR: momentos, inflexiones y trayectoria institucional (1991-2011) 30Fundacin y primer despliegue (1991-1994) 30Consolidacin institucional y anticipos de la crisis (1994-1999) 35Crisis y conflictividad. Parlisis e intentos de relanzamiento (1999-2002) 38De la crisis del MERCOSUR fenicio a los programas augurales de otro modelo de integracin (2002-2003) 41La no concrecin del Protocolo Ouro Preto II en 2004 y la tentacin de la inflacin institucional: balances razonables 48Tensiones e intersecciones entre las tendencias de profundizacin, flexibilizacin y ampliacin: impulso y freno de una inflexin (2005-2008) 52Fortaleza frente a la crisis global y agenda de profundizacin: posibilidades reales para una consolidacin positiva del MERCOSUR (2008-2011) 57

Algunos temas para un sinceramiento necesario 65Los procesos de integracin latinoamericanos y su balance incierto 65Convergen los pases sudamericanos en sus polticas exteriores? 67Algunas preguntas y temas para la prospectiva de una poltica integracionista ms eficaz en el MERCOSUR de los 20 aos 69

2. Apuntes sobre el estado de la integracin regional en Amrica Latina por Roberto Bouzas 75Antecedentes 75El estado de la integracin regional 77El contexto externo 78Los condicionantes endgenos 80Intensidad y carcter de la interdependencia 80Convergencia de incentivos nacionales y sostenibilidad de los trade offs 81Liderazgo, hegemona y bienes pblicos regionales 82Las relaciones Argentina-Brasil: un ejemplo paradigmtico? 83Conclusiones 85

10 | MERCOSUR 20 aos MERCOSUR 20 aos | 11

Sade 153Educao 154Agricultura familiar 155Plano Estratgico de Ao Social do MERCOSUL 157Consideraes finais 159

5. El MERCOSUR social. Cambio poltico y nueva identidad para el proceso de integracin regional en Amrica del Sur por Mariana Vazquez 165Introduccin 165La integracin regional en Amrica Latina y el Caribe desde mediados del siglo XX hasta comienzos del XXI. 166 Una permanente y profunda disputa por el modelo 166El regionalismo autonmico latinoamericano y caribeo 166El regionalismo abierto 168

La integracin regional latinoamericana y caribea en el siglo XXI. Cambio poltico y derrotero del Mercado Comn del Sur 170Despus del regionalismo abierto, qu? 170El Mercado Comn del Sur en el siglo XXI. La disputa por el modelo en una nueva etapa 171

Nuevos aires e irrupcin del MERCOSUR social en el proceso de integracin regional 172El sendero de la dimensin social del MERCOSUR. El avance hacia su institucionalizacin 172La agenda social del MERCOSUR. Logros y desafos 183El MERCOSUR social. Cambio poltico y nueva identidad para el proceso de integracin regional 184

6. Por qu no se usa el sello MERCOSUR cultural? La integracin cultural del MERCOSUR, un compromiso (no solo declarativo) de todos (no solo de los polticos), por Gonzalo Carmbula 189Introduccin 189La cultura en el MERCOSUR 191El protocolo y el sello 194El imaginario colectivo 195Reflexiones finales 197

7. MERCOSUR ambiental: se trata de una mirada slo desde el comercio o del avance de la dimensin olvidada? Medio lleno o medio vaco?, por Alicia Torres y Jos Pedro Daz 203Introduccin 203La evolucin poltica 204Directrices Bsicas en Poltica Ambiental 205Medio Ambiente, por derecho propio 207Avances formales, frenos reales 209Pensamiento global, accin local 211Todas las voces, todas 213

3. El MERCOSUR 20 aos despus por Jos Manuel Quijano 89Introduccin 89Los orgenes y la larga marcha hacia la Unin Aduanera 90Las razones de la aproximacin 91El autoabastecimiento alimentario 92El Consenso de Washington, Las Leas y Ouro Preto 93Ouro Preto: apuestas y limitaciones 94La ausencia de un proyecto de desarrollo comn 95El MERCOSUR comercial 96La calidad del comercio 99La cada relativa de las exportaciones industriales hacia el mundo 100El nuevo dilogo post crisis de 2001-2002 102El Protocolo sobre servicios 103La integracin productiva 103Las asimetras 106Las nuevas instituciones y la necesidad de nueva agenda institucional 107La incorporacin de Venezuela 110La agenda externa del MERCOSUR 112El Acuerdo Marco 112La propuesta arancelaria del MERCOSUR. Sntesis de aspectos relevantes 113La propuesta de la UE: sntesis de aspectos ms relevantes 115La crtica del MERCOSUR a la propuesta arancelaria de la UE 116Los otros temas de la agenda 116El estancamiento 117Cul es el futuro de las negociaciones MERCOSUR-UE? 117Si en el ao 2004 se hubiera firmado el acuerdo MERCOSUR-UE, qu resultados se habran alcanzado? 118Qu requiere un buen acuerdo? 120La emergencia de China 120La exportacin de manufacturas desde el MERCOSUR hacia China 122El cambio en las exportaciones de Brasil 123Un patrn exigente 124Reflexiones finales 126

El MERCOSUR 20 aos despus / Anexo 128

4. MERCOSUL social e participativo: a ampliao da esfera pblica regional por Jos Renato Vieira Martins, Carolina Albuquerque, Federico Gomensoro 137Antecedentes 138Somos MERCOSUL 139Tratados de Livre Comrcio 140Cpulas Sociais do MERCOSUL 141Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social e Participativo 151Polticas pblicas de desenvolvimento social 153


El mbito que faltaba 215La cuenta positiva 216Produccin Ms Limpia 217Las siete directrices de P+L 217Poltica de promocin y cooperacin en Produccin y Consumo sostenibles en el MERCOSUR 218Gestin de Residuos Especiales y Responsabilidad post consumo 219Estrategia de Biodiversidad 221Estrategia de lucha contra la desertificacin 221GEO MERCOSUR 223En el debe 223La institucionalidad 224Las miradas 224Las acciones 225La realidad 225

Las pilas cargadas de energa renovable 225En resumen 227

8. Sistemas nacionales de innovacin en el MERCOSUR: convergencias y asimetras por Fernando Porta, Diana Surez y Jsica De ngelis 231Introduccin 231Integracin regional, competitividad y cambio tecnolgico 232

La institucionalidad y la prctica MERCOSUR en CTI 235Las instituciones regionales 235 Algunas iniciativas regionales 237PROCISUR 237BIOTECH 238Resultados de las iniciativas de cooperacin en CTI 239

Los Sistemas Nacionales de Innovacin en el MERCOSUR 239Los complejos de CTI: desarticulacin y asimetras a nivel regional 239La dinmica innovativa de las empresas del MERCOSUR 249El papel de las polticas pblicas 252Balance y observaciones finales 255

9. La integracin productiva en la nueva agenda el MERCOSUR por Hugo Varsky y Ruben Geneyro 261Introduccin 261Una temtica nueva en la agenda del MERCOSUR 262Programa de Integracin Productiva (PIP) 263Fondo MERCOSUR para Micro, Pequeas y Medianas Empresas 264

Programa Marco de Ciencia y Tecnologa para la Innovacin Productiva 264Desarrollo de proveedores de petrleo y gas 264Acciones en el sector metalmecnico 264Integracin de la cadena automotriz 264Otros sectores con avances a escala regional 265 Argentina Brasil 265Brasil Uruguay 265Argentina Uruguay 266Qu integracin productiva persigue el MERCOSUR? 267 El contexto para avanzar en la Integracin Productiva 269La necesidad de un cambio de dinmica 272Las pistas de aterrizaje y la capacitacin 273La agenda futura de la integracin productiva 274Establecer instrumentos eficaces para consolidar proyectos regionales 275 Reflexiones finales 277

10. Asimetras en el MERCOSUR. Breve historia, situacin actual y perspectivas por Ricardo Rodrguez Silvero 283Introduccin 283

MERCOSUR actual y dimensiones bsicas 284Superficie, PIB, poblacin y PIB per cpita en 2009 284PIB per cpita y participacin de industrias manufactureras: su evolucin 285Inversin Extranjera Directa IED en el MERCOSUR 286Desigualdad y exclusin en el MERCOSUR 286Asimetras superables 288MERCOSUR: El inmune al pragmatismo de la integracin exitosa 289 Los primeros doce aos del MERCOSUR: 1991-2003. La supuesta ventaja de los pases pequeos: el mercado ampliado 290El auge del intercambio intra-zona en los primeros aos del MERCOSUR 290Excepciones a Paraguay y Uruguay 290Asimetras de polticas pblicas 291En el quinquenio 2003-2007 el MERCOSUR reconoce en sus documentos oficiales la necesidad de superar las asimetras 291Novedades y decisiones en la segunda dcada del MERCOSUR 292Directrices y Plan Estratgico para la Superacin de las Asimetras en el MERCOSUR 293El Plan Estratgico hace resaltar los instrumentos a utilizarse en la orientacin de las acciones comunitarias 293MERCOSUR entre los fondos de convergencia y el nuevo Cdigo Aduanero (2007 hasta nuestros das) 294El caso de Paraguay: El costo de algunas asimetras 295Obstculos en el MERCOSUR para superar las asimetras 296Consideraciones finales y perspectivas 298

MERCOSUR 20 aos | 15

11. A projeo do Brasil como ator global e a integrao sul-americana: implicaes polticas por Ingrid Sarti 303Introduo 303A integrao como alternativa de poder 304Sentidos e contextos da integrao 305Os percursos da integrao ao Sul 306O Sul e a integrao no sculo XXI 307As polticas de desenvolvimento social do governo Lula 308A opo brasileira pela integrao do continente 310O MERCOSUL no sculo XXI 311A integrao ampliada da Amrica do Sul 314

O caso do MERCOSUL como projeto de integrao regional em perspectiva comparada com outras experincias internacionais por Marcos Costa Lima 321Introduo 321Alguma teoria 326Outras Experincias Internacionais 330

Agenda externa del MERCOSUR: un factor clave de integracin por Carlos Lujn 337Introduccin 337El relacionamiento hemisfrico: la prioridad geoestratgica 338Varias razones hacen del hemisferio la prioridad estratgica del MERCOSUR 338

Amrica del Sur: la regin inmediata 339

MERCOSUR - Chile: Acuerdo de Complementacin Econmica (ACE) N. 35 339MERCOSUR - Bolivia: ACE N. 36 339MERCOSUR - Comunidad Andina de Naciones (CAN): ACE N. 59 340MERCOSUR - Per: ACE N. 58 341

Amrica Central y el Caribe: el patio trasero de la potencia hegemnica 341

MERCOSUR - Sistema de Integracin Centroamericana (SICA): estn entabladas conversaciones 341MERCOSUR - Cuba: ACE N. 62 342MERCOSUR - Comunidad del Caribe (CARICOM) 342

Amrica del Norte: la era post-ALCA 343

MERCOSUR - Mxico: ACE N. 55 343MERCOSUR - Estados Unidos 344

MERCOSUR - Canad 346

El relacionamiento con Europa: 2011, la ventana de oportunidad 347MERCOSUR - Unin Europea: estn entabladas conversaciones 348MERCOSUR - Pases del Visegrado (Repblica Checa, Eslovaquia, Hungra y Polonia) 351MERCOSUR - Organizacin de Cooperacin Econmica de los Pases de la Cuenca del Mar Negro 351MERCOSUR - Federacin de Rusia 352Relacionamiento con el resto del mundo. Las potencias emergentes 353Relacionamiento con Israel y pases musulmanes: dos de los logros extrarregionales ms importantes 353MERCOSUR - Egipto 354MERCOSUR - Consejo de Cooperacin del Golfo (CCG) 354MERCOSUR - Marruecos 356MERCOSUR - Turqua 356MERCOSUR - Pakistn 356

El relacionamiento con Asia: el futuro 357

MERCOSUR - India 357MERCOSUR - China 359MERCOSUR - Asociacin de Pases del Sudeste Asitico (ASEAN) 360MERCOSUR - APEC 360MERCOSUR - Singapur 360

El relacionamiento con otros grupos de pases: la triangulacin de las relaciones 361

MERCOSUR - Unin Aduanera del frica Austral (SACU) 361MERCOSUR - CER (Australia y Nueva Zelandia) 362Conclusiones 362

Bibliografa general 367

Lista de siglas utilizadas 385


Nota introductoriaLas conmemoraciones, si se sabe aprovecharlas, pueden constituir coyunturas frtiles para la reflexin histrica y para los ejercicios prospectivos. Por muchos motivos, los 20 aos de la firma del Tratado de Asuncin que se cumplirn el prximo 26 de marzo de 2011, pueden configurar una ocasin propicia para esa perspectiva de aportes. Desde esa conviccin, el Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) convoc este ao a un grupo diverso de acadmicos, expertos y dirigentes de la integracin regional dentro del MERCOSUR para impulsar ese objetivo. Se trataba de elaborar un libro colectivo que compilara distintas perspectivas de abordaje sobre el itinerario de estas dos dcadas de historia del MERCO-SUR, desde un perfil que combinara la reconstruccin histrica, el anlisis de los principales aspectos de la situacin actual y el relevamiento de los factores ms destacados o sealados en la perspectiva de futuro.

Se trataba, en suma, de impulsar un balance para el prospecto. Se busc el aporte de expertos destacados en cada campo de abordaje, con diversidad de procedencias y enfoques, que estuviesen en condiciones de elaborar textos riguro-sos y con soporte emprico, con solidez acadmica pero no academicistas, con un estilo expositivo amplio sin caer en las simplificaciones de la divulgacin masiva. Se procur desde el principio que el libro se convirtiera en un insumo referente a distintos niveles: (1) como aporte relevante para la discusin poltica de los temas de la integracin, tanto a nivel de los dirigentes como de la ciudadana; (2) como texto de consulta prioritaria a nivel de docentes, estudiantes avanzados de nivel terciario, formadores de opinin (periodistas, comunicadores), etc.; (3) como material de referencia para diplomticos, dirigentes sociales, funcionarios; (4) como lectura de inters ciudadano en trminos generales.

Es en ese marco que se han reunido 13 trabajos focalizados en temticas diversas y con perspectivas de anlisis plura-listas y no necesariamente coincidentes. La agenda de temas busc ser amplia y representativa de muchos de los ejes prin-cipales de debate acerca del futuro del proyecto de integracin. A partir de una visin histrica del MERCOSUR en estos 20 aos, se ha buscado analizar el estado de la integracin regional en el marco de sus principales polmicas, poniendo en tensin algunos temas de encrucijada: la dimensin poltica e institucional del proceso, la evolucin y el futuro de la Unin Aduanera, la evolucin del cuadro econmico y comercial del bloque, el tratamiento de las asimetras, los itinerarios de la agenda externa comn, entre otros. Hubo un esfuerzo especial en perfilar en profundidad los contornos del MERCOSUR social, de sus principales actores y proyectos. Se pretendi recorrer los itinerarios reales y potenciales en diversas reas de polticas pblicas regionales: desde las polticas sociales a las ambientales, desde las lgicas de convergencia de los Sistemas Nacionales de Innovacin en Ciencia y Tecnologa hasta los esfuerzos estratgicos por consolidar la integracin productiva a nivel de cadenas de valor regionales. Se ha buscado inscribir la peripecia del MERCOSUR en el cotejo comparativo con otras experiencias de integracin a nivel regional e internacional. Se ha privilegiado tambin la consideracin del momen-to de Brasil como un global player emergente, que toma como sustento principal su rol de liderazgo regional.

Nuestra conviccin apunta a que los abordajes reunidos constituyen un buen insumo para sincerar y sustentar desde el punto de vista del anlisis varios debates que el MERCOSUR ms actual se debe para confirmar su proyecto histrico. De ese modo, ms convencidos que nunca de que el programa de la profundizacin de la integracin regional constituye un cimiento indispensable para el desarrollo en democracia y en justicia social de nuestros pases, apostamos a celebrar los 20 aos del MERCOSUR desde la sana provocacin del debate y del intercambio propositivo. Ojal que el lector encuentre en las pginas que siguen ese incentivo reflexivo y movilizador.

Gerardo Caetanodiciembre de 2010

Breve historia del MERCOSUR en sus 20 aos. Coyuntura e instituciones (1991- 2011)1Gerardo CaetanoHistoriador y

politlogo. Doctor en Historia, Universidad Nacional de La Plata. Coordinador del Observatorio Poltico, Departamento de Ciencia Poltica, UDELAR. Director Acadmico del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).


Breve historia del MERCOSUR en sus 20 aos. Coyunturas e instituciones (1991-2011)

Gerardo Caetano1

Introduccin

Los tiempos que corren presentan contextos desafiantes para los sistemas polticos nacionales de la regin sudamericana, las instituciones regionales y, en general, para el MERCOSUR en su conjunto como esquema de cooperacin e integracin regional. A veinte aos de su fundacin, el MERCOSUR presenta una historia azarosa, a la que no le han faltado proble-mas, algunos de ellos irresueltos. Sin embargo, en este mundo cargado de incertidumbres, en un contexto de rebalance de poder internacional y cada vez ms necesitado de multilateralismo y efectiva poltica de bloques, pocas veces antes el MERCOSUR y la Unin Sudamericana de Naciones (UNASUR) han encontrado razones ms fundadas para apostar a una profundizacin y consolidacin de sus acuerdos estratgicos y de los lazos efectivos de integracin. Un programa viable de profundizacin, una agenda corta de concreciones efectivamente relevantes en campos decisivos (agenda externa comn, avances efectivos en los acuerdos comerciales, implementacin de polticas pblicas regionales, consolidacin ins-titucional del bloque, entre otros), configura hoy la prioridad del MERCOSUR como proceso de integracin y refiere a la necesidad, ya no slo de cumplir los pactos establecidos, sino de empujar a favor de un modelo de integracin alternativo, con una nueva agenda de propuestas e iniciativas. Por su parte, en los nuevos contextos, la profundizacin del MERCO-SUR supone su asociacin estratgica con el proyecto UNASUR, de acuerdo a una estrategia de crculos concntricos2 que responda a lgicas de complementariedad y no de construccin alternativa.

Como se advertir a lo largo del texto y como puede inferirse de un balance histrico de este proceso dinmico y cambiante de dos dcadas, no parece creble un proyecto de profundizacin del MERCOSUR sin una inflexin de sinceramiento profundo entre sus Estados Partes, a los efectos de renovar el pacto para andar juntos3 de cara a los nuevos contextos. Pero desde esa premisa ineludible, cul podra ser el listado sucinto de los titulares de esa agenda de profundizacin para el MERCOSUR a sus veinte aos? Como se ver, no se trata tanto de agregar temas novedosos sino de confirmar y consolidar un programa sobre el que ya existe una masa crtica razonable. Hagamos una pequea resea de aspectos sustantivos de ese programa de pro-fundizacin: complementacin productiva, a travs de los Foros de Competitividad y del surgimiento de cadenas productivas MERCOSUReas; complementacin de polticas de proyeccin regional (energticas, educativas, culturales, de derechos huma-nos); complementacin y creacin de infraestructuras comunes; coordinacin macroeconmica, en particular, de las polticas cambiarias; consolidacin y aplicacin efectiva de la Carta Socio Laboral; tratamiento serio de la propuesta ya acordada de libre circulacin de personas; reconocimiento de asimetras y flexibilidades legtimas, en especial en relacin a Paraguay y Uruguay; implementacin plena e incremental de los Fondos de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM); negociacin in-ternacional como bloque econmico-comercial y tambin poltico ante terceros y en foros internacionales; estrategia comercial conjunta; estrategias de financiamiento intrazona; incorporacin consistente de nuevos socios; nueva institucionalidad que sea funcional a los objetivos referidos; entre otros.

1 Historiador y politlogo. Doctor en Historia, Universidad Nacional de La Plata. Coordinador del Observatorio Poltico, Departamento de Ciencia Poltica, UDELAR. Director Acadmico del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR). 2 La expresin que alude a una poltica exterior de los crculos concntricos fue defendida con particular nfasis por el lder nacionalista uruguayo, Luis Alberto de Herrera. Su visin geopoltica fue heredada por diversos pensadores de la integracin regional latinoamericana, entre los que destaca el uruguayo Alberto Methol Ferr, quien siempre reivindic su herrerismo intelectual. 3 El ensayista uruguayo, Carlos Real de Aza, expres en ms de una ocasin que una nacin era, entre otras cosas, la renovacin permanente de las razones para andar juntos. A nuestro juicio, el sentido de la expresin tambin vale, salvando las distancias, para afirmar una autntica ciudadana integracionista.


En un documento de hace menos de un lustro, de autora de la entonces Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), fechado el 13 de julio de 2006 y titulado Desafos de la integracin regional. Ini-ciativas y Propuestas, se identificaba una agenda de ejes de carcter estratgico en la formulacin de polticas pblicas muy parecida a la antes referida: mecanismos para corregir las asimetras entre los pases; impulsar la articulacin productiva a escala regional; ampliar la agenda externa comn; desarrollo de instrumentos para integrar zonas fronterizas; profundi-zar la cooperacin e integracin energtica; mayor impulso a las polticas comunes en medio ambiente; hacia un Consejo Regional de Polticas Sociales; definicin de una estrategia comunicacional; participacin ciudadana 4.

No se trata en suma de una ausencia de ideas o de propuestas que puedan converger en un programa comn que se oriente hacia la forja de un MERCOSUR ms consolidado. Ideas similares pueden encontrarse en otros muchos documen-tos, como por ejemplo las incorporadas en la propuesta Somos MERCOSUR. Concepto y Plan de Trabajo, adoptada ini-cialmente en el segundo semestre de 2005 por la Presidencia Pro Tempore de Uruguay y luego asumida como plataforma comn del bloque en su conjunto por los restantes Estados Partes.

Si hay efectivamente una agenda comn, lo que ha faltado (y en ciertos aspectos sigue faltando) ha sido la voluntad po-ltica efectiva de darle pleno cumplimiento, lo que entre otras cosas supone el establecimiento de una nueva institucionali-dad capaz de ofrecer instrumentos eficaces para concretar acciones positivas en cada uno de los temas referidos. Ninguno de los asuntos de esta nueva agenda est desprovisto de problemas y de contradicciones, todos ellos exigen mucha nego-ciacin poltica y no es previsible un proceso de cambio sin conflictos y sin gradualismo. Los obstculos en esta direccin no resultan menores: el imperativo de las exigencias acrecentadas de sociedades nacionales heridas por una larga historia de postergaciones; la tentacin siempre presente de los acuerdos bilaterales con terceros pases por parte de uno o ms de los Estados Partes, con resultados coyunturales y muy inciertos en el mediano plazo, en todo caso siempre lesivos del pro-ceso de integracin en su conjunto; las diferencias de patrones de comercializacin entre las economas nacionales de los socios del bloque; las probadas y evidentes dificultades para la consolidacin de una unin aduanera slida, en contextos internacionales en los que ese camino de integracin encuentra desafos renovados y no constituye la tnica predominante en este tipo de experiencias; los escasos avances obtenidos en la agenda externa comn, en los mbitos de la negociacin internacional de comercio con pases y bloques extra-zona; la heterogeneidad de economas y sociedades; la emergencia de conflictos bilaterales de gravedad a menudo incremental y de resolucin complicada; la ausencia de institucionalidad apta para este tipo de acciones; etc. Sin embargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual coyuntura parece perfi-larse una vez ms como una oportunidad a no desperdiciar. Pero su no aprovechamiento, ms que otras veces, parece perfilar consecuencias mucho ms negativas y profundas que en el pasado, en relacin a la solidez de la apuesta estratgica al futuro del bloque.

Cul puede ser el rumbo entonces? De qu MERCOSUR comienza a hablarse? Es el MERCOSUR de una agenda ms integral, que por cierto no olvida ni menoscaba la relevancia de los acuerdos comerciales, pero que se hace cargo con igual cen-tralidad de las implicaciones polticas de su proyecto histrico. Es el MERCOSUR que por muchos motivos, con otros bloques del mundo, debe contribuir a contestar el esquema de globalizacin unipolar que se consolid despus del 11 de septiembre de 2001, que tiene que procurar actuar como colectivo cohesionado en mbitos internacionales y multilaterales, en la bsqueda de acceso efectivo a mercados externos bajo condiciones favorables, a partir del reconocimiento externo de personera internacio-nal, como un bloque que pueda hablar y negociar con otros bloques. Es en suma, un espacio regional que contiene en su seno a Brasil, una de las naciones emergentes en el mundo de hoy y que en los ltimos tiempos en una opcin que el reciente resultado electoral ha ratificado en clave ciudadana- parece haber reforzado un camino firme de afincamiento en la regin como cimiento de su actuacin como global player en los nuevos contextos internacionales.

En un marco de pugna asimtrica entre unilateralismo impuesto y posibilidades dificultosas de un multilateralismo alternativo, la emergencia de un nuevo bloque que por otra parte se proyecte luego hacia Amrica del Sur y hacia Amrica Latina, adquiere una dimensin internacional fuerte. Se perfila de ese modo la necesidad de actuar en la negociacin in-

4 Cfr. Presidencia de la Comisin de Representantes Permanentes del MERCOSUR, Desafos de la integracin regional. Iniciativas y Propuestas. Montevideo, 13 de julio de 2006.

ternacional como un bloque unificado ante terceros, ms all de condiciones en parte diferentes pero que no obstan para la concrecin ajustada de posturas efectivamente comunes o por lo menos convergentes. En ese afn radica tambin la vocacin manifiesta de defender la bsqueda de mercados, ratificando la filosofa de un regionalismo que pueda ser, al mismo tiempo y de manera consistente, autonmico, solidario y abierto5, pero discutiendo con rigor los temas emergen-tes y especialmente sensibles de la nuevas agendas de la negociacin internacional ms actual (disciplinas, regulaciones, etc.). Es el MERCOSUR que comienza a intentar en serio estrategias comerciales conjuntas, que busca la interlocucin con otros bloques, no slo en el marco de la triangulacin clsica con Estados Unidos y con la Unin Europea, sino tambin a travs de negociaciones realistas con China, India, Japn, Sudfrica y Rusia, entre otros.

Aun con una agenda ms corta y viable en lo inmediato, que recorte desde una lgica ms moderada e incremental los mltiples temas que aparecen, existe una conviccin que comienza a generalizarse y que debe reiterarse una vez ms: la actual institucionalidad, aun con los importantes cambios y creaciones incorporadas en tiempos recientes, no resulta suficiente para la consecucin de logros efectivos en varios de estos planos de la agenda ms actual6. Tambin se trata, en suma, de un MERCOSUR que se orienta hacia una nueva institucionalidad que supere las deficiencias del MERCOSUR originario del ao 1991, que profundice los avances y que avance sobre las omisiones del Protocolo de Ouro Preto de 1994, que consolide el camino iniciado aunque con altibajos- con las creaciones institucionales del ltimo tiempo. En ese mar-co, no puede resultar casual que lo que se comience a discutir sea la necesidad de un nuevo MERCOSUR que trascienda el interpresidencialismo extremo como pauta institucional excluyente, y que incorpore el tema de la evolucin (no impuesta, sin copias acrticas, sin hegemonismos, con mucha negociacin poltica) hacia una tensin ms equilibrada entre inter-gubernamentalismo y supranacionalidad, tan temida como malentendida en sus alcances y consecuencias. En ese marco general, se trata sin duda de un MERCOSUR que ratifica y profundiza su insoslayable naturaleza de proyecto poltico7.

No debe pensarse el MERCOSUR desde la identidad coyuntural de gobiernos que ideolgicamente puedan ser ms o menos afines. Como creemos ha quedado demostrado, este enfoque de las afinidades ideolgicas como motor domi-nante y casi excluyente de integracin regional constituye una apuesta riesgosa y parcial. No apunta en esa direccin la experiencia de los procesos de integracin exitosos en la historia universal contempornea. Si lo que se quiere es avanzar pero con profundidad de convergencias estatales y no meramente gubernamentales, la acumulacin integracionista tradu-cida en clave institucional es sin duda el mejor resguardo, el instrumento ms idneo para obtener los logros econmicos y sociales que permiten abonar una cultura slida como bloque compartido. Por supuesto que no hay modelo institucional neutro y que las coyunturas de afinidad ideolgica entre los gobiernos socios pueden ayudar a avanzar en varios aspectos. Pero tambin para aprovechar al mximo esas oportunidades, como lo revela la historia ms reciente del MERCOSUR, se debe pensar en clave ms institucional que ideolgica, desde la premisa que hay que crear instituciones que consoliden, desde la negociacin poltica exigente, avances integracionistas que arraiguen de manera slida en nuestras sociedades nacionales. No hay proceso de integracin de gobiernos democrticos, cuya vida natural es la de la rotacin en el poder y la de la incertidumbre de los resultados electorales, que pueda hacerse articulado rgidamente a una propuesta ideolgica cerrada del bloque regional del que se participa. Esta premisa resulta a nuestro juicio tan relevante como la que nos orienta a que es desde la afirmacin de la integracin propia de los Estados nacionales que se puede avanzar en serio en procesos interestatales de integracin regional.

En el texto que sigue, con el foco centrado en la compleja interrelacin entre el registro de las coyunturas histricas de

5 El concepto de regionalismo abierto ha quedado adscripto a la visin liberal y aperturista de los procesos integracionistas de los aos noventa. Sin embargo, como concepto general debera a nuestro juicio evitarse esa asimilacin. Desde un enfoque genuinamente alternativo al del MERCOSUR comercialista y rgidamente intergubernamentalista de los noventa, cuesta en verdad concebir un regionalismo que no sea abierto. Valga este sealamiento para evitar confusiones. 6 Sobre el tema de la discusin acerca de una reforma institucional del MERCOSUR, cfr. Gerardo Caetano (coordinador), La reforma institucional del MERCOSUR. Del diagnstico a las propuestas. CEFIR-TRILCE, Montevideo, 2009. Coleccin Integracin y Desarrollo. 7 En lo que constituye a nuestro juicio un error, ms de un lder poltico de la regin, entre ellos uno de los firmantes del Tratado de Asuncin como el expresidente uruguayo Luis Alberto Lacalle, han sostenido y sostienen que el MERCOSUR no debe ser poltico y que el proceso nacido en 1991 era un acuerdo reducido a lo econmico y comercial. Ms all del nfasis, la bibliografa internacional abona en forma abrumadora el que todo proceso de integracin regional tiene intrnsecamente una dimensin poltica que no puede ignorarse. Las diferencias s emergen a la hora de definir los rumbos programticos e institucionales que comporta la vocacin poltica de un proceso integracionista.


perfil ms regional y la evolucin institucional del bloque, se presenta una breve historia de la trayectoria del MERCO-SUR en estos primeros 20 aos. En una primera parte, se registran algunos antecedentes histricos de ms larga duracin, a los efectos de inscribir el proceso que se inicia formalmente con el Tratado de Asuncin del 26 de marzo de 1991 dentro de una trayectoria regional ms extensa. A partir de esa insercin histrica ms estructural y de mayor densidad, se presen-ta a continuacin un relato conceptual que trabaja en la direccin de una periodificacin persuasiva de los itinerarios del MERCOSUR en estas dos dcadas de vida, con centro en la evolucin institucional vinculada con la discusin de modelos integracionistas y con registro de los distintos nfasis advertidos en cada coyuntura. Finalmente, el texto culmina con una agenda actual de temas interpelantes a propsito de la consolidacin de un proyecto integracionista eficaz y viable, idneo para servir como clave de insercin internacional de nuestros pases.

Antecedentes histricos de conflicto, cooperacin e integracin en el Ro de la Plata: notas sobre la regin antes del MERCOSUR

Los Estados frontera de la Cuenca del Plata: Bolivia, Paraguay y Uruguay. Los tpicos histricos del antagonismo y las marcas de frontera: evoluciones, semejanzas y diferencias

En trminos geogrficos pero tambin histricos, el territorio de la Cuenca del Plata ha presentado un contorno bipolar, en el que se distinguen dos polos hegemnicos, conformados por los grandes Estados de Argentina y Brasil, y una zona de frontera, integrada por los tres pequeos pases restantes (Bolivia, Paraguay y Uruguay). La larga competencia argentino-brasilea por el liderazgo en la regin configur sin duda la base dominante del paradigma del conflicto, que prevaleci en la regin por lo menos hasta la dcada de los ochenta del siglo XX. Por su parte, los restantes Estados frontera bsi-camente pendularon aunque de manera diversa, como veremos entre los dos gigantes, cerrada definitivamente la va aislacionista luego de la ominosa destruccin del Paraguay originario en la Guerra de la Triple Alianza.

Sin salida al mar luego de la tambin condenable Guerra del Pacfico, Bolivia tanto como Paraguay, quedaron en cierto modo convertidos en prisioneros geopolticos, con las consecuentes severas restricciones de esa situacin. Uruguay, en cambio, desde su privilegiada ubicacin en la desembocadura del estuario platense, pudo tener otras posibilidades de conexin ms all de la regin, aunque su historia, como veremos enseguida, no puede ser entendida sino en relacin estrecha, aunque con mayor flexibilidad, al devenir de la regin. Aunque de distinta manera, incluso con enfrentamientos blicos entre s (Bolivia y Paraguay en la fratricida Guerra del Chaco entre 1932 y 1935), los tres pases pequeos de la Cuenca configuraron una marca fronteriza, cuyo apoyo disputaron con fervor los dos gigantes de la regin para afirmar sus respectivos proyectos y sus aspiraciones de liderazgo.

A este respecto ha sealado con acierto Paulo R. Schilling en uno de sus textos: La regin presenta la siguiente situacin: dos pases grandes, Brasil y Argentina, con no disimuladas tendencias expansionistas, y tres pases chicos (geogrfica, demogrfica o econmicamente chicos): Uruguay, Bolivia y Paraguay. Estos dos ltimos son pases mediterrneos, sin salida al mar: prisio-neros geopolticos (...). Su liberacin depende fundamentalmente de la integracin. Uruguay estratgicamente ubicado en la Cuenca del Plata, entre los dos grandes y el ocano Atlntico, con posibilidades de construir un superpuerto en La Paloma (para los barcos del futuro), podra tener un papel fundamental en el futuro de la regin integrada8.

Esta dualidad o bipolaridad configur, y aun configura sin duda, una de las claves para entender los avatares polticos de la regin platense a lo largo de su historia. Como veremos en detalle ms adelante, la gran mayora de los conflictos que se desplegaron en la historia de la regin tiene que ver con los significados de esta dualidad, en particular con la dialctica

8 Schilling, Paulo R., El expansionismo brasileo. Mxico, El Cid Editor, p. 133. Cita tomada de Eliana Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e seu significado para a diplomacia sul-americana do Brasil, p. 42, Instituto Rio Branco, Brasilia, 2005.

generada por la puja de liderazgo entre los dos Estados hegemnicos y por las acciones restringidas implementadas por los otros tres Estados fronteras, buscando aprovechar la disputa de sus vecinos gigantes y afirmar sus intereses y derechos acotados por las visibles asimetras de la regin.

Pasemos revista rpida a varios de esos conflictos y podr observarse cmo su dilucidacin, en particular en los tiem-pos del largo predominio de la lgica del conflicto en la regin, dependi en buena medida de las formas de interrelacin que adquirieron en cada caso los dos polos referidos: la libre navegacin de los ros interiores, confirmada a sangre y fue-go luego de la Guerra de la Triple Alianza (1865-1870); la progresiva formacin de los Estados nacionales en el territorio de la Cuenca del Plata, con la delimitacin azarosa de sus respectivos lmites territoriales9; la resolucin del predominio de los ejes transversales o longitudinales. El duelo en suma del predominio de las nacientes (a favor de Portugal primero y de Brasil despus, luego de que las conquistaran militarmente, con los bandeirantes o el ejrcito mediante, desde la Colonia hasta el siglo XIX) o de la desembocadura (a favor de la Argentina por obvias razones geogrficas); los largos contenciosos en torno al aprovechamiento del potencial hidroelctrico de la Cuenca del Plata; las controversias en torno a las formas de manejo de temas como los del cuidado del medio ambiente o el manejo de los recursos hdricos; el diseo de los llamados corredores de exportacin y la orientacin de los pases interiorizados (Bolivia y Paraguay) hacia el Atlntico o hacia el Pacfico; ms all de las hidrovas de la Cuenca, la ingeniera global y su orientacin geopoltica entre el Atlntico y el Pacfico; la controversia ms actual respecto a las posibilidades de impulsar proyectos de aprovechamiento y conectividad energticos a travs del petrleo y el gas natural, as como el involucramiento (principalmente de Brasil) en programas de generacin de biocombustibles o de vas de energa alternativa; entre otros muchos que podran citarse.

Si se observa bien, tras todos estos puntos de conflicto subyace el litigio histrico entre las aspiraciones hegemnicas de Argentina y Brasil (precedidas por sus antecesores coloniales, los imperios americanos de Espaa y Portugal). Pero al mismo tiempo, la dilucidacin de cada uno de los asuntos planteados depende tambin de cmo los grandes han interactuado en rela-cin con los pequeos de la regin. Esa interaccin pudo asumir la lgica blica de la conquista militar, como en la Guerra de la Triple Alianza contra el Paraguay, en la que la Argentina de Mitre y el Imperio del Brasil de Pedro II actuaron unidos, con la parti-cipacin como partiquino de Uruguay, o en otras en las que el Brasil actu en forma solitaria con objetivos bien concretos, como por ejemplo, en la conquista de las nacientes de los tres grandes ros (el Paran, el Paraguay y el Uruguay) que conforman los tres grandes sistemas hdricos de la Cuenca. En otras ocasiones, como en el perodo 1930-1980, que muchos autores coinciden en caracterizar como la era de la geopoltica, los instrumentos de accin se implementaron a travs de iniciativas diplomticas o negociaciones bilaterales, principalmente referidas al aprovechamiento energtico de los ros internacionales. En esta ltima etapa, el conflicto entre los Estados hegemnicos se tradujo en la tensin entre bilateralidad versus multilateralidad. Por muchos motivos, desde geogrficos hasta polticos e histricos, Brasil tendi claramente a preferir y a defender la primera estrategia, al tiempo que la Argentina, con mucho menos xito (y tambin con menos planes estratgicos), se orient a resistir los embates del gigante norteo a travs de la reivindicacin de los principios de la multilateralidad. Tambin la resolucin de esta ltima tensin tuvo mucho que ver con la actitud que asumieron, en general por separado pese a la poco efectiva experiencia de URUPABOL, los tres Estados frontera a que hemos hecho referencia.

Estados frontera entonces, los tres pequeos de la Cuenca sin embargo no vivieron ni gestionaron esa comn condi-cin de la misma forma. En primer trmino, no podan hacerlo tanto por razones geogrficas como por motivos de carc-ter histrico. A Bolivia, sin salida al mar desde 1870, se le poda considerar como el pas menos interesado en la Cuenca del Plata10, en especial como veremos enseguida por la muy escasa atencin y las onerosas alternativas que le ofrecieron los gigantes de la regin, en especial Argentina, para afirmar sus intereses en la zona platense. Por su parte, como bien ha sealado Bernardo Quagliotti de Bellis, la voz de la historia impona a Paraguay y a Uruguay modalidades muy dife-rentes, casi antagnicas, de actuacin en tanto fronteras. Distinta la estructura y la funcin histricas, consolidaran en el

9 Sobre este tema, vase muy especialmente Luis Alberto Moniz Bandeira, Argentina, Brasil y Estados Unidos. De la Triple Alianza al MERCOSUR. Buenos Aires, Editorial Norma, 2004; y del mismo autor La formacin de los Estados en la Cuenca del Plata. Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay. Buenos Aires, Editorial Norma, 2006. 10 Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. p. 20, Editorial Pleamar, Buenos Aires, 1983.


Paraguay la condicin de marca, de bastin sitiado y erguido, de frontera cerrada; y, en el Uruguay, prolongacin natural de la Banda, tierra de su tierra, un mundo dinmico de relacin en el rea gaucha, la frontera abierta11.

Asimismo, este modo diverso de vivir y actuar desde su condicin de Estados frontera tambin tena que ver con su posicionamiento tanto estructural como coyuntural con Argentina y Brasil, lo que sin duda fue un factor altamente condicionante de sus iniciativas y proyectos. Sobre este particular y en relacin a su conocida Montevideo, haba dicho profticamente Juan Bautista Alberdi en la primera mitad del siglo XIX: Montevideo tiene en su situacin geogrfica un doble pecado y es de ser necesario a la integridad del Brasil y a la integridad de la Repblica Argentina. Los dos Estados lo necesitan para complementarse. Por qu motivo? Porque en las orillas de los afluentes del Plata, de que es llave principal el Estado Oriental, estn situadas las ms bellas provincias argentinas. El resultado de esto es que el Brasil no puede gober-nar sus provincias fluviales sin la Banda Oriental; ni Buenos Aires puede dominar las provincias litorales argentinas sin la cooperacin de esa Banda Oriental12.

Este ltimo elemento de comunidad y diversidad vuelve necesario un examen de las tendencias polticas que en clave geopoltica desarrollaron por separado cada uno de estos tres Estados frontera. En cuanto a Paraguay, como bien indica Eliana Zugaib, luego del desastre de la Guerra de la Triple Alianza y una vez repuesto mnimamente, el pas busc pendular entre Brasil y Argentina, en procura de las mejores condiciones para el desarrollo de sus intereses nacionales. En trminos geopolticos, Paraguay tena una relevancia muy especial para la Argentina, ya que posea la llave para consolidar el eje lon-gitudinal norte-sur en la Cuenca. Sin embargo, por diversas circunstancias, entre las que cabe resaltar la ausencia de polti-cas y planes concretos por parte de los gobernantes argentinos, Paraguay termin inclinando sus preferencias hacia Brasil.

En el caso de Bolivia, luego de su derrota en la Guerra del Pacfico en 1870 en la que Chile le arrebat la salida al mar, ms all de que este tema central de reivindicacin histrica pas a ser desde entonces el eje principal de su poltica exterior, tambin incorpor en varios momentos lgicas pendulares pero en forma diferente a las implementadas por Pa-raguay. A diferencia de este ltimo, Bolivia no posea la condicin de Paraguay en tanto pas llave y decisor ltimo de cul sera el eje (norte-sur u oeste-este) que predominara en la regin del Cono Sur, al tiempo que tampoco dispona de los re-cursos hidroelctricos que le permitieran negociar con grandes restricciones, en verdad las grandes obras compartidas con los grandes de la regin. Todo esto llevaba a Bolivia a una situacin de extrema dependencia de Brasil y Argentina. El primero detentaba la llave de salida al alto Paraguay, por el que podra proyectar su produccin al sistema Paran-Plata, pero para esto ltimo el gigante norteo segua teniendo la decisin, ahora no slo en relacin al pas del altiplano sino tambin a Paraguay, pues tambin posea los accesos de ambos pases a esas vas fluviales. Otra alternativa de acceso al Atlntico para Bolivia era el ferrocarril Santos-Arica, lo que reforzaba el poder brasileo. Por supuesto, otras vas de salida al Atlntico por territorio argentino resultaban muy caras y no encontraban un eco suficiente en una postura ms generosa de la Argentina respecto al punto, que se limit a otorgarle a Bolivia apenas dos zonas francas en sus puertos.

En el caso de Uruguay, debe decirse antes que nada que su condicin ms significativa a lo largo de toda su historia ha sido precisamente la de ser pas frontera. La circunstancia que llev a su territorio a constituir primero la marca fronteriza entre los dominios portugueses y espaoles en la regin y luego a perfilarse como Estado tapn (un algodn entre dos cristales, como ms de una vez se ha dicho) entre los dos grandes, llev inicialmente al Estado oriental fundado en 1830 a practicar en forma persistente una lgica pendular. Sin embargo, rpidamente, como veremos, en virtud de su privilegiada ubicacin geogrfica en la desembocadura del Ro de la Plata y pese a la larga ausencia de un puerto ocenico en las costas de Rocha (que desde hace 150 aos se viene invocando como clave estratgica), que sin duda le hubiera dado y le dara mu-chas ms alternativas geopolticas y comerciales frente a Brasil, Uruguay pudo orientarse en varias ocasiones a cumplir un rol central como factor de equilibrio regional. Como bien seala Luis Dallanegra Pedraza: El papel de Uruguay se perfila

11 Bernardo Quagliotti de Bellis, Uruguay en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur etc. ob. cit. p. 175. Bernardo Quagliotti de Bellis, Uruguay en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur etc. ob. cit. p. 175.12 La cita est tomada de ibidem, p. 179. La cita est tomada de ibidem, p. 179.

como el de un espacio vital para mantener el equilibrio de una integracin armnica de la Cuenca del Plata. Para ello, la primera accin debe estar dirigida a lograr una vertebracin zonal de su espacio interno, conforme a prioridades estable-cidas, de acuerdo con sus posibilidades e intereses socio-poltico-econmicos. La planificacin de la realidad uruguaya debe tener como base el posibilismo geopoltico de su espacio, buscando la coincidencia con otros procesos exteriores de transformacin socio-econmica; esto le dar seguridad estratgica al pas. Uruguay est obligado a practicar una voca-cin poltica internacional dinmica en el mbito regional y, en lo interno, alcanzar una coherente vertebracin territorial con un planificado desarrollo socioeconmico13.

En suma, pese a las asimetras persistentes y en algunos casos irreversibles entre el polo hegemnico y los pases de la zona de frontera en el territorio de la Cuenca del Plata, a estos ltimos les ha correspondido y les corresponde un rol trascendente en el rumbo de la regin. Sin ellos o contra ellos, aun unidos, la perspectiva histrica parece indicar que los dos grandes no pueden dirimir sus conflictos y mucho menos darle gobernabilidad a la regin, con las mltiples impli-caciones que ello comporta.

El eje geopoltico del conflicto: el largo contencioso entre los dominios portugueses y espaoles, entre Brasil y Argentina

Los Estados hegemnicos y su larga disputa en la regin

Como hemos sealado anteriormente, el eje central para comprender la historia de ms larga duracin en el territorio de la Cuenca platense estuvo dado por el antagonismo geopoltico espaol-portugus primero y argentino-brasileo despus. Esa lucha sorda que ya nace en la Colonia y se despliega durante todo el siglo XIX y buena parte del XX, adquiere un perfil ms consistente y estructurado a partir de 1930, cuando se inicia la llamada era de la geopoltica. Desde ese momento, aunque con suerte antagnica, tanto Brasil como Argentina comienzan a disear sus polticas exteriores sobre el eje de superar al otro y obtener de ese modo el liderazgo de Amrica del Sur. En esa consolidacin del paradigma del conflicto, largamente larvado, los antagonismos geopolticos fundamentales quedan referidos en trminos tales como Atlntico versus Pacfico y Amazonas versus Ro de la Plata14.

El escenario originario de estas disputas se orient a la pugna de los predominios de los ejes transversales contra los ejes longitudinales, con lo que se rompa el orden precario de la libre navegacin de los ros interiores lograda luego de la Guerra de la Triple Alianza. Poco a poco el eje de los antagonismos pas al objetivo de monopolizar la circulacin del trfico productivo y exportador de toda la regin, a travs del diseo y dominio de corredores transversales (favorables a Brasil) o longitudinales (favorables a Argentina). Esa pretensin de hegemona, ligada a la consolidacin de los dominios territoriales, productivos y co-merciales, expresaba el contraste entre la desembocadura (controlada por Argentina y base de un llamado centripetismo riopla-tense) y las nacientes de los grandes ros (gobernadas por el Brasil). Sin embargo, progresivamente este eje de disputa comenz a ser sustituido como foco principal del antagonismo geopoltico entre los grandes de la regin por el control de los recursos hdricos de la Cuenca, en especial en lo concerniente al aprovechamiento hidroelctrico de la subcuenca del Alto Paran. En ese contexto, la llave del nuevo campo de batalla pas a Paraguay y al terreno de la concrecin de obras y de las negociaciones diplomticas por el tema de cmo ordenar y regular la potencialidad energtica de la Cuenca.

En forma gradual y en relacin directa a los sucesivos ejes principales de disputa, el equilibrio geopoltico en el Cono Sur fue quebrndose a favor de Brasil, lo que se tradujo en un ascenso fuerte de los principales indicadores econmicos brasileos y un paralelo retroceso argentino. As explica este quiebre del equilibrio platense a favor de Brasil Eliana Zu-

13 Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur ... etc. ob. cit. p. 9. Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur ... etc. ob. cit. p. 9.14 Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 38. Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 38.


gaib: Entre los dos principales protagonistas, el Brasil posea ventajas que le aseguraban mayor influencia sobre el orden de hecho y de derecho reinantes en la regin. Esas ventajas provenan en gran parte, por un lado, del hecho de que Brasil dispona de la condicin privilegiada de pas de aguas arriba, lo que le permita controlar el curso de los tres grandes ros que conformaban la Cuenca, por encontrarse sus nacientes en territorio brasileo. Por otra parte, la exclusiva posibilidad de disponer de la posibilidad de operar simultneamente sobre los dos ejes de la Cuenca, el natural Norte-Sur y el tradi-cional Este-Oeste, adems de asegurarle al pas un mejor manejo de la relacin biocenica, le permita, por su posicin geogrfica, provocar la salida del comercio sudamericano por sus puertos de aguas profundas, con lo que obtena el control del comercio exterior de los dems pases platenses. Adems de todo esto, a travs de su poltica constante y pragmtica, el Brasil mantena relaciones ms fluidas con los otros pases platenses que Argentina, cuyas relaciones quedaban a merced de polticas que variaban entre integracionistas y anti-integracionistas, de acuerdo con el cambio de los gobiernos en los pases vecinos. De este modo, Brasil lograba mantener un mejor sistema de alianzas con los pases menores, como fue el caso de Paraguay, a los efectos de garantizar sus objetivos en la Cuenca del Plata15.

Este ltimo contraste, a nivel de las consecuencias devenidas a propsito de la muy diferente calidad de las polticas y estrategias desplegadas hacia la regin y, ms especficamente, hacia los restantes Estados frontera de la Cuenca del Plata, por parte de Argentina y Brasil, cobra una importancia superlativa a la hora de explicar sus desempeos y trayectorias antagnicas. Como coinciden la mayora de los autores, la dialctica de avance brasileo y retroceso argentino, que paut la era del conflicto geopoltico entre ambos pases en la Cuenca del Plata, tiene mucho ms que ver con ese factor poltico que con el supuesto carcter ineluctable de ventajas naturales o geogrficas. Son muchos en verdad los autores que coinci-den en este sealamiento. Luis Dallanegra, por ejemplo, ha resaltado la carencia (por parte de Argentina) de una poltica adecuada y eficiente respecto de los pases vecinos (...) de la Cuenca del Plata, derivando de ello una serie de consecuencias negativas que se expresaban en un modelo de desarrollo a su juicio muy inconveniente para el desarrollo sustentable del pas. Como factor decisivo de esta problemtica aguda, este autor pona en primer plano las deficiencias de la poltica exte-rior argentina. La carencia continuaba Dallanegra de una poltica externa clara, respecto de los pases vecinos, dada por su tradicional aislacionismo respecto de Amrica Latina, hizo que Argentina perdiera su influencia sobre Paraguay pas llave de la Cuenca en la zona del Alto Paran- por lo que en el corto y en el mediano plazo no dispone de la capacidad necesaria para mantener el eje natural Norte-Sur, comprometindose de esta manera su economa y su geopoltica por la influencia del eje Este-Oeste16. Dallanegra sumaba en su crtica a la poltica exterior argentina una larga lista de requisito-rias: carencia de una doctrina o concepcin geopoltica, indefinicin del inters nacional, carencia de una conciencia clara respecto de (...) su insercin en el mbito regional y en el latinoamericano, carencia de una poltica externa clara y orientada, carencia de un modelo claro del pas que se quiere17.

Estas sentencias tan duras eran sealadas por Dallanegra en un momento crucial de la historia argentina contempornea: 1983, fin de la dictadura e inicio del perodo democrtico bajo la presidencia del Dr. Ral Alfonsn. Como veremos ms adelante, el nuevo gobierno democrtico entr en funciones con una fuerte conciencia sobre las debilidades de su poltica exterior, en especial la dirigida hacia sus vecinos de la regin. No debiera sorprender por ello que de inmediato a su asuncin presidencial, Alfonsn realizara una poltica de acercamiento activo con Brasil, llegando en 1985 al hito de la firma, junto al Presidente brasile-o Jos Sarney, del Acta de Foz de Iguaz, antesala programtica muy profunda de un ambicioso proceso de integracin regional, como veremos ms adelante.

Cabe insistir en el punto de que en aquellos momentos cruciales de la historia poltica argentina contempornea, las crticas a la poltica exterior (que se focalizaban en las iniciativas implementadas durante las dictaduras, pero que abarca-ban tambin a aquellas desplegadas a lo largo de buena parte de todo el siglo XX) centraban su requisitoria en las carencias respecto a estrategias consistentes orientadas a la Cuenca del Plata. Frente a esta ausencia y equivocidad de las polticas y

15 Ibidem, p. 40. Ibidem, p. 40.16 Dallanegra, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata ... etc. ob. cit. pp. 50 y 51. Dallanegra, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata ... etc. ob. cit. pp. 50 y 51. 17 Ibidem, pp. 51 y 52. Ibidem, pp. 51 y 52.

estrategias de Argentina hacia la regin rioplatense, desde la misma Colonia, la Amrica portuguesa primero y luego el Brasil aprovecharon las circunstancias tanto para conquistar militarmente zonas estratgicas, como para desarrollar inicia-tivas y negociaciones, en ambos casos con gran sentido de la oportunidad y del rumbo estratgico de ms largo aliento. Fue as que en el marco de la ya invocada fundacin horizontal del Brasil, hubo inteligencia geopoltica tanto en la ocupacin militar de las nacientes de los grandes ros, como en el desarrollo de emprendimientos persistentes de poltica exterior tendientes a obtener asociaciones ventajosas con los vecinos. Brasil realiz tempranamente una valoracin ms certera que la Argentina acerca de la relevancia del control sobre espacios claves de la Cuenca del Plata. En suma, descubri mucho antes (y bien que se benefici de ello) la importancia de la geopoltica regional como eje insustituible de su poltica exterior. Supo adems construir una base consistente de accin poltica diplomtica. Orient sus miras a la diversidad de asuntos involucrados en la Cuenca y supo manejar el conflicto, a menudo por la fuerza y con sentido imperial, en direccin a los puntos neurlgicos de cada etapa histrica: cuando el tema era la libre navegacin de los ros o cuando el foco se traslad a la orientacin del conjunto de la Cuenca y el control de sus corredores de produccin y exportacin. En esa misma di-reccin, advirti antes que nadie que el tema ms relevante en el siglo XX se transfera al aprovechamiento de los recursos hdricos del Alto Paran, en especial en lo que refera al aprovechamiento hidroelctrico.

Cuando lleg el momento de cambiar de un paradigma de conflicto a uno de cooperacin, Brasil pudo transitar esa coyuntura desde una posicin de fuerza. Luego de las intensas disputas por el liderazgo regional que caracterizaron las cuatro dcadas de la llamada era geopoltica (1930-1970), como bien ha sealado Eliana Zugaib, Brasil poda conside-rarse de hecho vencedor de tres diferendos. Haba consumado la poltica de los corredores de exportacin, que minaba la utilidad de los canales tradicionales de comercio; haba concretado Itaip, que impeda la optimizacin del uso de los recursos de la Cuenca e interrumpa la navegabilidad, aguas arriba del Paran; adems haba conquistado, como sustentan algunos autores, tutelajes ms o menos discretos sobre Bolivia y Paraguay. De ese modo, Brasil, de forma progresiva, se haba transformado en dominador de la Cuenca18.

Los nmeros, como indicadores de una larga tendencia19, revelaban la consolidacin del avance brasileo y del retroceso argentino en la puja por la hegemona de la regin del Plata. Mientras Argentina defenda el principio justo del multilateralismo y del regionalismo en el manejo de la Cuenca, Brasil responda desde su vieja tradicin desarrollista desplegando ingentes es-fuerzos en construir obras, sin por ello descuidar el frente diplomtico. Hacia fines de los ochenta, mientras Brasil poda ostentar una participacin total o bilateral en 35 obras hidroelctricas en la zona de la Cuenca, Argentina slo dispona de Salto Grande, compartida con el Uruguay. La evolucin de los respectivos PBI, como ya hemos visto, indicaba entre otras cosas, un muy des-igual aprovechamiento de los recursos de la Cuenca. Este liderazgo de Brasil ya haba sido reconocido por los EEUU, pas con el que la nacin nortea haba desarrollado una poltica de cercanas desde los tiempos de la Segunda Guerra Mundial, situacin fuertemente contrastante con lo ocurrido en relacin a la Argentina, promotora bajo el peronismo de una visin primero neu-tralista y luego de no alineamiento. Este acercamiento a los EEUU se consolid en los tiempos de la dictadura militar brasilea, cuando el Gral. Golbery do Couto e Silva, junto a otros altos oficiales, lider la poltica de una asociacin privilegiada con la gran potencia del Norte, lo que a su juicio profundizara el liderazgo brasileo en la regin, con ventajas en varios planos. Varios de los momentos ms tensos de la rivalidad entre Brasil y Argentina tuvieron mucho que ver con el contraste entre el occidentalismo

18 Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 56. Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ... etc. Ob. Cit. p. 56. 19 A este respecto seal Nicols Boscovich en 1983: En lo econmico tomemos como medida el PBI (argentino): en 1928 el mismo era igual al resto de toda Amrica Latina A este respecto seal Nicols Boscovich en 1983: En lo econmico tomemos como medida el PBI (argentino): en 1928 el mismo era igual al resto de toda Amrica Latina y el doble si se lo cotejaba con el Brasil. Si seguimos la comparacin con este pas vecino, tenemos que ya en en 1945 el mismo era igual; en 1960 de slo las dos terceras partes; en 1970 la mitad; a comienzos de 1980 un tercio y en la actualidad nos acercamos a un producto bruto de apenas un veinticinco por cierto del brasileo. La produccin industrial es ahora (1983), igual a la de 15 aos atrs, y los intereses de la deuda externa se llevan el 60% de las divisas que se obtienen por exportaciones, significando un gravsimo obstculo para la reconstruccin de la economa. Nicols Boscovich, La Argentina en la Cuenca del Plata, en Luis Dallanegra Pedraza, Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la ... etc. Ob. Cit. p. 96. Cabe sealar que esta tendencia no se ha detenido en el tiempo. En la comparacin de los PBI entre ambos pases durante la secuencia histrica del MERCOSUR marca una relativa estabilidad. Si tomamos el PBI global (con paridad de poderes de compra y no a precios corrientes, a los efectos de aislar el tema cambiario de la comparacin), en 1991 la relacin era de 3,91, en el 2000 3,64 y en el 2009 3,44, siempre a favor de Brasil. En cambio, si tomamos el PBI per cpita, la situacin es inversa: en 1991 1,15 a favor de Argentina, relacin que aumentaba en la misma direccin en el 2000 (1,27) y en el 2009 (1,38). Aunque de manera moderada, en ambas mediciones, la integracin al MERCOSUR parece haber favorecido a Argentina en esta comparacin, aunque obviamente sobre estos guarismos operaron otras muchas variables. La fuente de los datos pertenecen al International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, april 2010.


pronorteamericano del primero y la visin ms no alineada de la segunda, lo que expresaba de diversas formas el intervencionis-mo y los intereses norteamericanos en la regin.

Como vieja zona de conflictos, escenario de un antagonismo geopoltico fundamental entre Argentina y Brasil del cual emanaron claros vencedores y vencidos, hacia los aos sesenta la Cuenca del Ro de la Plata se encaminaba por varios motivos a un cambio de paradigmas en su ecuacin de conjunto. Eran tiempos proclives a un giro desde una lgica con-frontacional, ya dilucidada pero agotada en sus posibilidades de servir de base para las tareas del futuro, hacia una lgica de cooperacin que muchos factores, regionales y mundiales, presentaban como ms idnea para afrontar con xito los desafos entonces emergentes. No resultaba sencillo cambiar el eje geopoltico en una zona en la que el conflicto haba devenido histricamente como el vector central del proceso formativo de los Estados y aun de los modelos de desarrollo y de aprovechamiento de los recursos naturales de una Cuenca cargada de riquezas y posibilidades20. Sin embargo, como suele ocurrir, una convergencia de factores hizo que todos los actores encontraran beneficios en intentar ese cambio que, de todos modos, result ms invocado en la retrica que cumplido en profundidad en la prctica. En cualquier hiptesis, las nuevas coordenadas internacionales y sus renovadas exigencias a la regin, as como el desafo de temas emergentes que requeran respuestas integradas, empujaban en direccin a un cambio geopoltico de envergadura en la regin rio-platense. En ms de un sentido, ese cambio de paradigma geopoltico de la confrontacin a la cooperacin, previo a los procesos de transicin democrtica pero que se fortaleci con ellos, configur un antecedente fundamental para explicar el surgimiento del MERCOSUR.

El MERCOSUR: momentos, inflexiones y trayectoria institucional (1991-2011) Fundacin y primer despliegue (1991-1994)21

Hay una historia del MERCOSUR anterior al Tratado fundacional de 1991. Ms que las etapas previas del regionalismo la-tinoamericano impulsado por la CEPAL desde los aos cincuenta y concretadas en experiencias como la de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) de 1960 o de su conversin en la Asociacin Latinoamericana de Integra-cin (ALADI) en 198022, de manera ms precisa y rigurosa, esa suerte de prehistoria MERCOSURea est sintetizada en el Acta de Foz de Iguaz, de noviembre del ao 1985, firmada por los entonces presidentes Jos Sarney y Ral Alfonsn, corolario de un conjunto de acciones y negociaciones en las que se busc prefigurar un proceso de integracin con alcances ms vastos al que luego se concret en el Tratado de Asuncin de marzo de 1991. Ese otro MERCOSUR, que no pudo ser en varios aspectos, se parece mucho ms al que pareci despuntar desde las apuestas que para una transformacin integral del bloque comenzaron a proponerse a partir del bienio 2002-2003. Aquel acuerdo Sarney-Alfonsn apuntaba a una insti-tucionalidad y a una agenda integracionistas mucho ms globales y profundas que las que luego se concretaron.

En efecto, durante ese segundo lustro de los ochenta, en el marco de una coyuntura signada por fenmenos como los problemas crecientes del endeudamiento externo, el auge del proteccionismo, el deterioro de los trminos de intercambio a nivel internacional y las implicaciones positivas de la estabilidad poltico-institucional de ambos pases en la etapa pos-dictatorial, los Presidentes de Argentina y Brasil expresaron una voluntad poltica inequvoca en el sentido de acelerar el proceso de integracin bilateral. Con ese objetivo estratgico se cre a finales de 1985 una Comisin Mixta de Alto Nivel presidida por los Ministros de Relaciones Exteriores, al tiempo que se firmaron documentos de gran relevancia simblica como la Declaracin Conjunta sobre Poltica Nuclear. Se buscaba dejar definitivamente atrs las hiptesis de conflicto y la

20 Para un estudio exhaustivo y profundo de la signifi cacin del confl icto en la historia de la regin, cfr. J Calatayud Bosch, Los confl ictos entre los pueblos de la Cuenca y el Para un estudio exhaustivo y profundo de la significacin del conflicto en la historia de la regin, cfr. J Calatayud Bosch, Los conflictos entre los pueblos de la Cuenca y el proceso formativo de los Estados. Ediciones Liga Federal, Montevide, 2001. 21 Las pginas que siguen se han nutrido de una cronologa sobre los 20 aos del MERCOSUR elaborada por Natalia Carrau. Para la misma fueron utilizadas como fuentes Las pginas que siguen se han nutrido de una cronologa sobre los 20 aos del MERCOSUR elaborada por Natalia Carrau. Para la misma fueron utilizadas como fuentes principales, entre otras, la base de datos de la Cronologia do MERCOSUL (1985-2001) del Centro Brasileiro de Documentacin y Estudios de la Baha del Plata CEDEP-UFRGS, informacin y documentacin de los organismos del MERCOSUR y de prensa de la regin. 22 Para el estudio de esa fase del regionalismo latinoamericano a partir 1950, entre otros muchos trabajos, puede consultarse la obra erudita de Gustavo Magarios, Integracin Para el estudio de esa fase del regionalismo latinoamericano a partir 1950, entre otros muchos trabajos, puede consultarse la obra erudita de Gustavo Magarios, Integracin Econmica Latinoamericana. Proceso ALALC/ALADI. 1950-2000. Tomos I, II y III. Montevideo, BID-ALADI, 2005.

pugna de liderazgos a nivel continental entre ambos pases. En 1986 Brasil y Argentina dieron un paso ms con la firma del Acta para la Integracin Argentino-Brasilea, que estableci el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (PICE), en procura de una convergencia comercial gradual y flexible entre ambos pases frente a terceros mercados. Este Programa sera el mbito bajo el cual en los aos siguientes se suscribiran entre ambos pases numerosos acuerdos, pro-tocolos y documentos sobre muy diversos temas de la agenda integracionista bilateral.

El gran xito del PICE, que rpidamente se orient en una perspectiva de integracin ms abarcativa que lo meramen-te comercial23, promovi que los otros pases de la regin comenzaran tambin a desplegar su proactividad integracionista y bilateral. Para algunos pases como Uruguay, quedar afuera del acuerdo argentino-brasileo significaba la cada de sus acuerdos comerciales preferenciales (como el CAUCE o el PEC), lo que alcanzaba perfiles de enorme desafo. De all que preferentemente Uruguay al que se sumara luego de la cada de la dictadura de Stroessner el Paraguay de la transicin busc acoplarse con decisin a estos movimientos de sus gigantescos vecinos, de modo de no quedar marginado del pro-yecto de integracin regional iniciado.

Ese primer MERCOSUR, previo al Tratado de Asuncin de 1991, languideci rpidamente con el cambio de poca regional e internacional que ya comenz a prefigurarse hacia fines de la dcada de los ochenta, con la avanzada del pro-grama neoconservador y ultraliberal. El cambio de rumbo, como ms de una vez se ha sealado con acierto, coincidi tambin con el relevo de gobiernos en Argentina y Brasil, en acompaamiento directo con la nueva ola ideolgica a nivel internacional: en 1989 Carlos Sal Menem asuma como Presidente argentino, mientras al ao siguiente haca lo propio en Brasil Fernando Collor de Mello. Para decirlo de modo sinttico, con el teln de fondo del avance de las ideas liberales en la regin y en el mundo, el modelo de MERCOSUR fenicio y casi exclusivamente orientado a lo comercial, con una institu-cionalidad fuertemente intergubernamentalista y de baja intensidad que le eran funcionales, comenz a gestarse muy cla-ramente a partir de mediados de 1990. En julio de ese ao 1990, precisamente, en la llamada Acta de Buenos Aires firmada por Collor de Mello y por Menem, un modelo integracionista muy diferente comenzaba a ser proyectado y programado.

Este documento firmado el 6 de julio de 1990 por los nuevos presidentes de Argentina y Brasil, propona el estable-cimiento de un Mercado Comn entre (ambos pases), el que deber encontrarse definitivamente conformado el 31 de diciembre de 1994. En esa direccin, se dejaba expresa constancia en la declaracin que se pondra especial nfasis en la coordinacin de polticas macroeconmicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automticas, como metodologas primordiales para la conformacin del mercado comn. En el Anexo I, dedicado a la Metodologa Para La Conformacin Del Mercado Comn, se enfatizaba que la columna vertebral de todo el proceso estara dada por rebajas arancelarias generalizadas, lineales y automticas para llegar al 31 de diciembre de 1994 al arancel 0 (cero) y eliminacin de barreras para-arancelarias sobre la totalidad del Universo Arancelario. Se acordaba de todos modos que en aquellos sectores considerados especialmente sensibles o altamente dinmicos y provistos de tecnologas de punta se podran establecer acuerdos especiales que (tuvieran) en cuenta sus caractersticas particulares. Por su parte, en el Anexo II se creaba un Grupo de Trabajo Binacional para la conformacin del Mercado Comn, al que en adelante se llamara Grupo Mercado Comn (GMC)24.

Esta iniciativa originaria de Brasil, que se articul de manera tan veloz en clave bilateral con Argentina, supona en primer lugar una inflexin histrica en las relaciones argentino-brasileas, poniendo fin al paradigma del conflicto y de la puja de liderazgos entre los grandes pases de Amrica del Sur. Como vimos, supona tambin un viraje ideolgico muy claro respecto a las iniciativas del lustro anterior protagonizadas por Alfonsn y Sarney, asocindose con una visin netamente liberal y comercialista, alejada de cualquier resonancia desarrollista o productivista. Al mismo tiempo, su con-crecin vena a desafiar con mucha fuerza a los otros pases del Cono Sur. Fue en ese contexto que el gobierno uruguayo electo en los comicios de noviembre de 1989, presidido por Luis Alberto Lacalle, lider un movimiento de inmediata

23 Los acuerdos incluyeron desde el comienzo temas como empresas binacionales, fondos de inversiones, cooperacin energtica, convergencia biotecnolgica, Los acuerdos incluyeron desde el comienzo temas como empresas binacionales, fondos de inversiones, cooperacin energtica, convergencia biotecnolgica, complementacin productiva, proyecto de creacin de una moneda comn, convergencia industrial, adopcin de mecanismos de compensacin, etc. 24 Acta de Buenos Aires, 6 de julio de 1990. Acta de Buenos Aires, 6 de julio de 1990.


incorporacin al nuevo bloque. El entonces Presidente uruguayo adverta con lucidez las fuertes consecuencias negativas que arrojara un acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil, que sin duda aislara a Uruguay y a los dems pases de la re-gin. En su incorporacin Uruguay busc ser acompaado por Paraguay y Chile, a los efectos de equilibrar mejor las asi-metras inocultables del bloque a crearse. Sin embargo, como era harto previsible, el objetivo de la incorporacin de Chile en las condiciones previstas en materia arancelaria, resultaba imposible, por la diversidad total de los grados de apertura alcanzados por su comercio, en especial en comparacin con Brasil. Paraguay s se incorpor y finalmente se lleg a la firma solemne del Tratado de Asuncin el 26 de marzo de 199125.

Como han estudiado entre otros Bouza y Soltz, en su trabajo titulado Instituciones y mecanismos en procesos de integracin asimtricos: el caso MERCOSUR, el Tratado de Asuncin (cuya sntesis en trminos institucionales se plantea en el cuadro 1) presentaba originariamente ciertos rasgos definitorios. En primer lugar, apostaba a una institucionalidad netamente intergubernamentalista y a un perfil integracionista muy prioritariamente comercial, rasgos articulados de ma-nera coherente con las orientaciones fuertemente liberales de los gobiernos y Presidentes firmantes del acuerdo. Se apos-taba a un formato de institucionalidad con un intergubernamentalismo extremo, que algunos autores no han vacilado en

calificar de interpresidencialismo. Esa orientacin bsica resultaba muy fuerte y visible, recelosa por igual de la precisin de reglas o procedimientos al estilo de lo que caracteriz al proyecto NAFTA, pero de modo muy particular, totalmente contraria ante cualquier esbozo de evolucin supranacional segn la pauta del modelo europeo. Esta institucionalidad de baja intensidad, se articulaba muy bien con un proyecto integracionista que, pese a su innegable esencia poltica, apostaba prioritariamente a amplificar los acuerdos econmicos y comerciales, con tpicos jerarquizados como la progresiva elimi-nacin de aranceles, la definicin de un rgimen general de normas de origen, salvaguardas para prcticas desleales en el comercio intrazona y ciertos plazos para la implementacin de un mecanismo de solucin de controversias.

Como tambin han destacado Bouza y Soltz, el formato institucional presente en el Tratado de Asuncin de 1991 ofreca tres rasgos definitorios de las aspiraciones y voluntades de los Estados Partes: (1) un neto sesgo intergubernamental de los rganos decisorios del bloque (la creacin en el ltimo artculo 24 del Tratado, luego de haberle puesto nombre al bloque y como seal inequvoca de la bsqueda de salvar un olvido, de un vago organismo a crearse en representacin de los Parlamentos de los pases asociados revela casi anecdticamente esta orientacin); (2) la definicin tcita de que los acuerdos integracionistas tendran el alcance de actos legales incompletos, sin el desarrollo de una normativa MER-COSUR que pudiera ostentar la condicin de algo cercano a un Derecho Comunitario (con la consiguiente inseguridad jurdica, agravada por las asimetras constitucionales y jurisdiccionales de los pases socios, con la tentacin a menudo concretada del incumplimiento de lo acordado, recurso realmente efectivo para los pases poderosos del bloque) y con la anticipacin de una ms que problemtica internalizacin de normas integracionistas dentro de los derechos y leyes de los Estados partes; y (3) la ausencia de un rgano jurisdiccional autnomo y propio del bloque, lo que habra de traducirse en la configuracin de mecanismos de solucin de controversias extremadamente flexibles y morosos, orientados a la ne-gociacin gradual y a veces poco menos que interminable entre los gobiernos (todo lo que no slo iba a configurar un caso ntido de dficit democrtico en la institucionalidad y en el funcionamiento cotidiano del bloque, sino que iba a generar, ms tarde o temprano, la crisis de la eficacia socioeconmica de los acuerdos, en particular como se ver ms adelante cuando los contextos internacionales se volvieran desfavorables y las controversias y los contenciosos entre los socios del bloque se multiplicaran naturalmente)26.

El Protocolo de Brasilia de diciembre de 1991, centrado en la definicin de un rgimen transitorio para la solucin de controversias, opt finalmente por la va de la constitucin de tribunales arbitrales ad hoc de jurisdiccin obligatoria, rgimen que el tiempo verific como claramente insuficiente y poco efectivo en la prctica27. De este modo, el Tratado de Asuncin de marzo de 1991, con toda su primera institucionalidad desplegada, vena a expresar con claridad los contornos de ese nuevo re-gionalismo conectado con el horizonte neoliberal dominante del llamado Consenso de Washington. Enfatizaba como norte la apertura comercial y la conexin ms directa con la economa mundial, dejaba atrs todos los enfoques integracionistas en clave de desarrollos compartidos y protegidos del pasado, reeditados en el lustro anterior, al tiempo que se propona como un vehculo privilegiado para viabilizar la aceleracin de reformas estructurales de cuo netamente liberal. Como vimos, el formato de una institucionalidad intergubernamental extrema resultaba el ms funcional para el cumplimiento de esos objetivos28.

En los aos siguientes a la firma del Tratado originario del MERCOSUR tuvo lugar un perodo de autntica transicin, orientado a la implementacin de las decisiones fundacionales y a la forja de una primera institucionalidad para el bloque recin creado. La meta heredada por el MERCOSUR del PICE argentino-brasileo, que haba fijado el 31 de diciembre de 1994 para la constitucin del Mer-cado Comn, rpidamente se mostr irrealista. Los calendarios de reformulacin de metas, de levantamiento gradual de las barreras arancelarias y de fijacin del Arancel Externo Comn, fueron sufriendo modificaciones ao tras ao. Pese a las dificultades, en un primer momento el sector privado evidenci un fuerte dinamismo, el comercio interno al bloque creci de manera por dems visible, al tiempo que se acrecent tambin en forma significativa el flujo de inversiones. En lo que refiere a su agenda externa comn, el bloque se acerc a los EEUU a travs de la creacin en 1991 del Consejo Consultivo sobre Comercio e Inversiones, en el marco de un acuerdo

26 Roberto Bouzas y Hernn Soltz, Roberto Bouzas y Hernn Soltz, Instituciones y mecanismos en procesos de integracin asimtricos: el caso MERCOSUR. Hamburg, Institut Fr Iberoamerika Kunde, August 2002. 27 El Protocolo institua el sistema de solucin de controversias para un periodo de transicin y prevea cuatro instancias resolutivas con procedimientos propios: negociaciones El Protocolo institua el sistema de solucin de controversias para un periodo de transicin y prevea cuatro instancias resolutivas con procedimientos propios: negociaciones directas, intervencin del Grupo Mercado Comn, procedimiento arbitral y reclamo de particulares. Decisin CMC N 01/91 - I CMC, Brasilia 17/12/1991.28 Cfr. Roberto Bouzas, Apuntes sobre el estado de la integracin regional en Amrica Latina, texto publicado en esta compilacin. Cfr. Roberto Bouzas, Apuntes sobre el estado de la integracin regional en Amrica Latina, texto publicado en esta compilacin.

25 Tratado para la constitucin de un Mercado Comn entre la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay. Constaba de 6 captulos y 24 artculos, y fue firmado en la ciudad de Asuncin el 26 de marzo de 1991 por los Presidentes y cancilleres de los cuatro pases. Contaba tambin con cinco anexos: Anexo I de programa de liberacin comercial; Anexo II de rgimen general de origen; Anexo III de solucin de controversias; Anexo IV de clusulas de salvaguardia; y Anexo V de Sub Grupos del Grupo Mercado Comn. Estos ltimos seran originariamente diez: Asuntos Comerciales, Asuntos Aduaneros, Normas Tcnicas, Polticas Fiscal y Monetaria Relacionadas con el Comercio, Transporte Terrestre, Transporte Martimo, Poltica Industrial y Tecnolgica, Poltica Agrcola, Poltica Energtica, Coordinacin de Polticas Macroeconmicas.

Cuadro 1. Evolucin de la Estructura Institucional (Tratado de Asuncin 1991)

Fuente: Silvia Lospennato, Parlamento del MERCOSUR. La profundizacin de la integracin en el MERCOSUR

Evolucin de la Estructura Institucional

Dos rganos con capacidad decisoria:

Secretara Administrativa del MERCOSUR

Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR

Consejo Mercado Comn(ministros de Relaciones Exteriores

y ministros de Economa de los Estados Parte, art. 11).

Grupo Mercado Comn(funcionarios de los ministerios de Relaciones Exteriores, Economa y

Bancos Centrales, art.14)


que se haca bajo el paraguas del programa de la Iniciativa para las Amricas (alentada por el entonces Presidente norteamericano George Bush) y en un formato conocido como 4+1. En 1994, la Primera Cumbre de las Amricas reunida en Miami del 9 al 11 de diciembre, aprob el proyecto de creacin de un rea de libre comercio (ALCA) que abarcara todo el continente americano a partir del 31 de diciembre de 2005. Sin embargo, en lo que ya desde entonces comenzara a funcionar de acuerdo a una lgica triangular informal, el acercamiento del MERCOSUR a EEUU no obst para la exploracin de negociaciones similares con la Unin Europea. En 1994 los gobiernos de esta ltima acordaron el inicio de negociaciones en procura de un Acuerdo de Cooperacin Comercial con MERCOSUR, las que se confirmaran por mandato al ao siguiente29.

Durante aquellos primeros aos del bloque, el especial dinamismo de la relacin bilateral entre Argentina y Brasil no amain, al tiempo que la emergencia del problema de las asimetras de los dos gigantes del bloque respecto a Paraguay y Uruguay deton en ms de una ocasin en una seguidilla de conflictos importantes. De todos modos, tambin se desple-garon acciones e iniciativas que buscaron comprometer al bloque en su operativa de conjunto. Veamos una mnima resea de algunos hechos importantes en esa direccin ocurridos en aquellos aos.

En 1991 se puso en funcionamiento la Comisin Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR; se adopt un Cdigo de Subsidios y Antidumping del Acuerdo general sobre Aranceles y Comercio en relacin a los productos agrcolas; se suscri-bi un Acuerdo de Complementacin Econmica en el marco de ALADI; se cre el Consejo Industrial del MERCOSUR30; se firm un convenio entre

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