Memoria justificativa

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ SECRETARÍA DE PLANEACIÓN Alcalde Mayor de Bogotá Gustavo Petro Urrego Secretario de Planeación Gerardo Ardila Calderón Subsecretaria de Planeación Territorial Liliana María Ospina Arias Subsecretario de Planeación Socioeconómica Octavio Fajardo Martínez Subsecretario de Información y Estudios Estratégicos Roberto Prieto Ladino Subsecretario de Planeación de la Inversión Mauricio Katz García Subsecretaria Jurídica Ximena Piedad Aguillón Subsecretario Gestión Corporativa Luis Miguel Domínguez Diseño Carátula Oficina Asesora de Prensa y Comunicaciones Jefe Angélica del Pilar Molina Reyes Diseñadora Melissa Mora Triviño

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ SECRETARÍA DE PLANEACIÓN Alcalde Mayor de Bogotá Gustavo Petro Urrego Secretario de Planeación Gerardo Ardila Calderón Subsecretario de Planeación de la Inversión Mauricio Katz García Subsecretario de Planeación Territorial Liliana María Ospina Arias Subsecretario de Planeación Socioeconómica Octavio fajardo Martínez Subsecretario de Información y Estudios Estratégicos Roberto Prieto Ladino Textos Adria De León Torres Profesional Dirección de Planes de Desarrollo y Fortalecimiento Local Subsecretaría de Planeación de la Inversión Diseño Carátula Oficina Asesora de Prensa y Comunicaciones Jefe Angélica del Pilar Molina Reyes Diseñadora Melissa Mora Triviño

MEMORIA JUSTIFICATIVA –DOCUMENTO RESUMEN 2013

MODIFICACIÓN EXCEPCIONAL DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Bogotá, D.C. Mayo de 2013

Tabla de contenido 1. MODIFICACION EXCEPCIONAL ................................................................................ 7 2. MOTIVOS DE LA MODIFICACION............................................................................. 8 2.1. CAMBIOS EN LA DINÁMICA POBLACIONAL ......................................................... 9 2.1.1. AJUSTES A PROYECCIONES DE POBLACIÓN CON EL CENSO 2005 ...................... 9 2.1.2. CENSO GENERAL 2005, ESTIMACIONES Y PROYECCIONES DE POBLACIÓN 1985-2020 11 2.1.3. NUEVA REALIDAD DEMOGRÁFICA ................................................................. 13 2.1.4. COMPOSICION DE LA POBLACION ACTUAL .................................................... 14 2.1.5. Poblaciones y enfoque de género ................................................................. 20 2.1.5.1. Grupos poblacionales y ordenamiento territorial ...................................... 23 2.1.6. Dinámica de la vivienda en Bogotá................................................................ 28 2.2. NECESIDAD DE EJECUTAR PROYECTOS DE IMPACTO EN LA MOVILIDAD DE LA CIUDAD ....................................................................................................................... 29 2.2.1. Contexto actual: El Sistema Integrado de Transporte Publico. ....................... 29 2.2.2. La red vial ................................................................................................... 32 2.2.3. Movilidad y Transporte ................................................................................. 32 2.2.4. El Transporte de Pasajeros ............................................................................ 33 2.2.4.1. El Transporte Privado ................................................................................ 34 2.2.4.2. Las preferencias de viajes. ......................................................................... 37 2.2.5. El sistema de movilidad en la modificación del POT. ..................................... 39 2.2.6. La implementación del El Sistema Integrado de Transporte Público – SITP , en la modificación del POT. .............................................................................................. 40 2.2.7. La movilidad en la modificación del POT. ...................................................... 42 2.2.8. La movilidad en la ruralidad. ......................................................................... 44 2.3. CAMBIOS EN LAS CONDICIONES MEDIO AMBIENTALES E INTEGRACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ............................................................................................................... 45 2.3.1. El riesgo en el Decreto 190 de 2004, POT vigente. ......................................... 45 2.3.2. Las manifestaciones del cambio climático ..................................................... 46 2.3.2.1. Medidas que se han tomado en Colombia contra el cambio climático ........ 48 2.3.3. El medio ambiente y su interrelación con el riesgo ........................................ 50 2.3.3.1. Implicaciones del ordenamiento territorial en el aumento del riesgo y el cambio climático ......................................................................................................... 51 2.3.3.2. Nuevas determinaciones sobre riesgo que se incluyen en la modificación del POT. 54 2.3.4. Ajustes a la Estructura Ecológica principal que aportan a la reducción del riesgo en el escenario del cambio climático ............................................................................ 56 2.3.4.1. Aumento de las amenazas y riesgos frente al cambio climático ................. 56 2.3.4.2. Adaptación Basada en Ecosistemas: El fortalecimiento de la estructura ecológica principal ....................................................................................................... 68 2.4. ARTICULAR EL ORDENAMIENTO RURAL CON LA LEGISLACIÓN NACIONAL .......... 75 2.4.1. Ajuste de las categorías de suelo rural con lo ordenado por Decreto Nacional 3600 de 2007 ............................................................................................................... 76

2.4.2. Articulación del POT a la política de ruralidad y el plan de gestión para el desarrollo rural ........................................................................................................... 78 2.5. SIMPLIFICACION NORMATIVA .......................................................................... 78 2.5.1. Las normas urbanísticas en el POT. ............................................................... 78 2.5.2. La propuesta normativa de la modificación ................................................... 83

7 Memoria Justificativa – Documento Resumen

1. MODIFICACIÓN EXCEPCIONAL La revisión de los planes de ordenamiento territorial, se prevé como una necesidad propia de la condición dinámica de las ciudades, que con el transcurrir del tiempo cambian y se van adaptando a las transformaciones de la sociedad que las habita.

De conformidad con el artículo 6º del Decreto Nacional 4002 de 2004 “Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997”, el presente Decreto pretende modificar las normas urbanísticas de carácter estructural y general del Plan de Ordenamiento Territorial-compilado por el Decreto Distrital 190 de 2004-, con el fin de asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes general y urbano del citado plan.

La revisión del POT de Bogotá, que se adelanta corresponde a la modificación excepcional de normas urbanísticas definida en el artículo 6 del Decreto 4002 de 2004, porque permite ajustar normas urbanísticas de carácter estructural o general, con el fin de alcanzar los objetivos y estrategias territoriales de largo plazo del POT vigente y puede promoverse en cualquier momento a iniciativa del Alcalde, independientemente de los términos de vigencia de sus contenidos, con la condición de demostrar y soportar técnicamente los motivos que la generan. En este sentido en esta modificación del POT, se ajustan algunas normas urbanísticas, pero los objetivos de largo plazo y la estrategia de ordenamiento se mantienen, y las modificaciones introducidas en el resto del texto y en la estructura global del documento responden a la necesidad de darle coherencia a las decisiones que constituyen las motivaciones centrales de la modificación.

La permanencia de la estrategia de ordenamiento implica adicionalmente el mantenimiento de los tres (3) principios básicos sobre el cual se implementa, esto es, la protección y tutela del ambiente y los recursos naturales y su valoración como sustrato básico del ordenamiento territorial; el perfeccionamiento y optimización de la infraestructura para la movilidad y la prestación de servicios públicos y sociales para todos los ciudadanos del Distrito Capital en perspectiva regional, la integración socio económica y espacial de su territorio urbano - rural a nivel internacional, nacional y con la red de ciudades prevista para la región Bogotá - Cundinamarca y departamentos vecinos. En este mismo sentido, la propuesta de modificación prevé también la permanencia de las tres (3) estructuras superpuestas e interdependientes en las que se toman decisiones con base en los principios expuestos, esto es, la estructura ecológica distrital, la estructura funcional de servicios y la estructura socio - económica y espacial.

La modificación excepcional de normas urbanísticas del POT, surge de la necesidad de ajustar las normas para concretar mejor los objetivos y estrategia de ordenamiento territorial de del POT, integrando algunas de las motivaciones, que ameritan la revisión del POT vigente, conforme al artículo 152: a)cambios significativos en las previsiones

Memoria Justificativa – Documento Resumen

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demográficas, b)necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de gran impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras y c) alteraciones naturales en las condiciones del suelo o del medio ambiente que impliquen modificaciones al Plan. Bajo el contexto anterior, la administración distrital procura la modificación excepcional de las normas urbanísticas estructurales y generales del Plan de Ordenamiento Territorial, a partir de los análisis técnicos efectuados sobre cinco motivaciones centrales relacionadas con el ordenamiento del territorio en el Distrito Capital, las cuales se identifican a continuación: a. Cambios en las proyecciones y composición poblacional de la ciudad; b. Necesidad de ejecutar proyectos de impacto en la movilidad de la ciudad; c. Integración de la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático al ordenamiento territorial; d. Armonización del ordenamiento del suelo rural con la legislación nacional; e. Simplificación de normas relacionadas con los usos de suelo, claridad en la aplicación de los tratamientos urbanísticos, reconfiguración de la edificabilidad en función de la capacidad de soporte urbano de cada zona de la ciudad.

2. MOTIVOS DE LA MODIFICACIÓN En coherencia con lo anterior, las razones que motivan la presente modificación son las siguientes:

Cambios en las proyecciones y composición poblacional de Bogotá.

Necesidad de ejecutar proyectos de impacto en la movilidad de la ciudad

Integrar la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático al ordenamiento territorial, incorporando las determinaciones de la Ley 1523 de 20121

Armonizar el ordenamiento del suelo rural con las determinaciones de normas nacionales como el Decreto 3600 de 20072

Simplificación de normas: (Usos del suelo, normas claras para todos los tratamientos, reasignar la edificabilidad en función de la capacidad de soporte urbano de cada zona de la ciudad)

1 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo

de Desastres y se dictan otras disposiciones 2 ‘Por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del

suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones’.


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2.1. CAMBIOS EN LA DINÁMICA POBLACIONAL Conocer la cantidad de población que habita en un determinado territorio, es una condición básica para adelantar cualquier proceso de ordenamiento territorial, porque a partir de ese dato se realiza el diagnostico de la situación actual, para evaluar la calidad de vida, la capacidad territorial y la oferta ambiental así como la situación socioeconómica de la población, igualmente a partir de este dato, se elaboran las proyecciones de la población que habitará ese territorio en el futuro y se dimensionan las necesidades de suelo para el crecimiento de la ciudad y para generar la oferta de empleo , servicios públicos, equipamientos, espacio público entre otros. Por ello es necesario contar con datos de población validos, ajustados a la realidad. En este documento se explican los cambios significativos con relación al desfase en las proyecciones poblacionales, que se tomaron como base para la formulación del POT del año 2000, al ser comparadas con los resultados del Censo de 2005, demuestran una reducción de la tasa de crecimiento de la población y de los hogares, una modificación de la pirámide poblacional en la cual se reduce la base del grupo de los niños y se amplía la zona central de la población joven y adulta y aumento en la tasa de masculinidad. También es preciso evidenciar que no se habían considerado diferencias poblacionales étnicas , ni de género, en la estructura demográfica analizada en el año 2000, , lo cual puede evidenciar en este momento un avance cualitativo de la sociedad en el reconocimiento de su diversidad , lo cual en esta modificación del POT, tiene relevancia con la propuesta de inclusión de la política poblacional y de género, que se incluye. Este conocimiento de los cambios poblacionales, requiere tomar previsiones en las decisiones de ordenamiento; uso e intensidad de los usos del suelo urbano y de expansión y demandas específicas de esta población, retomando el camino de la ciudad compacta, para garantizar las condiciones de sostenibilidad y manejo de impactos medioambientales a las zonas de protección y al sistema hídrico de la ciudad

2.1.1. AJUSTES A PROYECCIONES DE POBLACIÓN CON EL CENSO 2005 Para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial POT en el año 2000 se utilizó el escenario medio de las proyecciones de demanda de agua realizadas en 1997 por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá EAAB basadas en los resultados finales del Censo de Población de 1993, publicadas en ese mismo año; estas proyecciones estimaban para el año 1999 una población de 6.322.702 habitantes y 8.086.532 para el año 2010, lo que suponía un incremento de población entre dichos años de 1.763.830 personas es decir aproximadamente 160.348 nuevos habitantes por año, a una tasa de crecimiento promedio anual de 2,2%, como se observa en la tabla 1.


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Tabla 1

BOGOTÁ D.C., PROYECCIONES DE POBLACIÓN 1999-2010 EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ EAAB

AÑO POBLACIÓN

TASA DE CRECIMIENTO

1999 6.322.702 2,53

2000 6.484.968 2,53

2001 6.637.212 2,32

2002 6.793.031 2,32

2003 6.952.508 2,32

2004 7.115.728 2,32

2005 7.282.781 2,32

2006 7.436.871 2,09

2007 7.594.222 2,09

2008 7.754.901 2,09

2009 7.918.981 2,09

2010 8.086.532 2,09

Fuente: EAAB, Proyecciones de demanda de agua, escenario medio; 1997

Con base en Censo de Población 1993 En la elaboración de las proyecciones realizadas por la EAAB se tuvieron en cuenta los parámetros demográficos que se presentan en la tabla 2, en donde para el período 2000-2005 se estimaban las siguientes tasas promedio anuales por cada mil habitantes: natalidad de 20,43 nacidos vivos, mortalidad de 5,45 muertes y migración neta de 8,23. Para el período final de la proyección, 2015-2020, la tasa de natalidad perdía 3,54 puntos al ubicarse en 16,89, la tasa de mortalidad aumentaba el 1,04 al estimarse en 6,49 y la tasa de migración disminuía en 2,09 para arrojar un resultado de 6,14.


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Tabla 2 BOGOTÁ D.C., PARÁMETROS DEMOGRÁFICOS 1985-2020

EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ EAAB

PERIODOS

TASA PROMEDIO ANUAL DE

CRECIMIENTO (%)

TASAS IMPLÍCITAS (POR MIL)

NATALIDAD MORTALIDAD MIGRACIÓN NETA

1985 – 1990 3,04 23,95 5,81 12,31

1990 – 1995 2,76 22,45 5,45 10,63

1995 – 2000 2,53 21,40 5,36 9,30

2000 – 2005 2,32 20,43 5,45 8,23

2005 – 2010 2,09 19,26 5,69 7,37

2010 – 2015 1,87 18,08 6,06 6,67

2015 – 2020 1,65 16,89 6,49 6,14

Fuente: EAAB, Proyecciones de demanda de agua, escenario medio; 1997

2.1.2. CENSO GENERAL 2005, ESTIMACIONES Y PROYECCIONES DE POBLACIÓN 1985-2020

Con la realización del Censo General 2005 se tuvo un nuevo escenario demográfico del Distrito Capital al arrojar después de la conciliación censal3, elaborada por el DANE, una cifra oficial de población de 6.840.116 habitantes. Los resultados mostraron que el incremento poblacional anual que hasta el Censo 93 era de 1,94%, representado en un crecimiento natural de 1,4% y una tasa de migración neta de 0,54%, para el Censo General de 2005 había disminuido a 1,48%, con crecimiento natural de 1,25% y tasa de migración neta 0,22%. Con los resultados y tendencias demográficas registradas en el Censo General 2005 en términos de niveles de población, tasas de fecundidad, mortalidad y migración, como principales fuerzas demográficas, el DANE realizó el ejercicio de retropolación con el fin de conciliar las últimas tendencias con las obtenidas de los censos anteriores (1993, 1985). Con las tendencias identificadas en el ejercicio anterior, se hizo la estimación de población para el período 1993- 2005 y de proyección de población para el período 2006 – 2020, que se presenta en la tabla 3.

3 Método CIENTIFICO que permite a través de la utilización de las tendencias demográficas (fecundidad, mortalidad y migraciones)

obtenidas a través del último censo, identificar una población “teórica” o población base, que comparada con la población “censal”, identifica los diferenciales no CENSADOS.


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Tabla 3 BOGOTÁ D.C. PROYECCIONES DE POBLACIÓN 1985-2020

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, DANE

AÑO POBLACIÓN

TASA DE CRECIMIENTO

1993 5.388.660 2,84

1994 5.543.643 2,84

1995 5.699.655 2,78

1996 5.815.970 2,02

1997 5.934.433 2,02

1998 6.055.075 2,01

1999 6.177.931 2,01

2000 6.302.881 2,00

2001 6.406.892 1,64

2002 6.512.522 1,64

2003 6.619.943 1,64

2004 6.729.137 1,64

2005 6.840.116 1,64

2006 6.945.216 1,52

2007 7.050.228 1,50

2008 7.155.052 1,48

2009 7.259.597 1,45

2010 7.363.782 1,42

2011 7.467.804 1,40

2012 7.571.345 1,38

2013 7.674.366 1,35

2014 7.776.845 1,33

2015 7.878.783 1,30

2016 7.980.001 1,28

2017 8.080.734 1,25

2018 8.181.047 1,23

2019 8.281.030 1,21

2020 8.380.801 1,20

Fuente: DANE, Proyecciones Municipales 1985-2020, con base en Censo General 2005

Como producto del ejercicio realizado por el DANE con base en el Censo General 2005 y los censos anteriores se obtuvieron los parámetros demográficos que sirvieron como insumo para la estimación y proyección de la población para el período 1985-2020, los cuales se presentan en la tabla 4.


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Tabla 4 BOGOTÁ D.C., PARÁMETROS DEMOGRÁFICOS 1985-2020

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE ESTADÍSTICA, DANE

PERIODO

TASA PROMEDIO ANUAL DE

CRECIMIENTO (%)

TASAS IMPLÍCITAS ( POR MIL ) MIGRANTES NETOS

CRECIMIENTO

NATURAL

NATALIDAD

MORTALIDAD

TOTAL TASA (POR MIL)

1985-1990 3,16 19,98 25,66 5,68 263.931 11,51

1990-1995 2,83 18,47 23,69 5,22 260.001 9,77

1995-2000 2,01 16,20 20,96 4,75 117.106 3,90

2000-2005 1,68 13,88 18,30 4,42 81.258 2,47

2005-2010 1,48 12,52 16,83 4,32 79.188 2,23

2010-2015 1,35 11,44 15,91 4,47 79.113 2,08

2015-2020 1,24 10,35 15,11 4,76 81.391 2,00

Fuente: DANE, Proyecciones Municipales 1985-2020, con base en Censo General 2005

2.1.3. NUEVA REALIDAD DEMOGRÁFICA Los resultados del Censo General 2005 mostraron un comportamiento diferente en los parámetros demográficos estimados por la EAAB con base en el Censo de Población de 1993 y los estimados por el DANE con la nueva información; la tasa de crecimiento promedio anual que para el período 2000-2005 había sido estimada por la EAAB en 2,32% descendió según la proyección del DANE a 1,68%; este descenso está representado en disminuciones en la tasa de natalidad que pasó de 20,43 a 18,3 por mil habitantes, la tasa de mortalidad que descendió de 5,45 a 4,42 por mil habitantes y por una fuerte caída en las estimaciones de la tasa neta de migración que pasó de 8,23 a 2,47. De esta forma la estimación de población de 7.282.781 habitantes que estimó la EAAB para el año del Censo General 2005, estaba sobreestimada en 442.665 habitantes ya que los resultados finales del ejercicio censal reportaron 6.840.116 habitantes para el Distrito Capital; así mismo el incremento de población que con base en las proyecciones de la EAAB se hicieron en el POT de 2000 entre los años 1999 y 2010 de 1.763.830 personas, fue


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realmente de 1.185.851 según el nuevo escenario, sobreestimado en 577.979 nuevos pobladores, que pueden corresponder a la cantidad de población de una ciudad intermedia como Cúcuta o Bucaramanga, lo cual nos ayuda a dimensionar el impacto que puede significar esta decisión para el ordenamiento territorial. Esa misma tendencia a un mayor descenso de las tasas de natalidad, mortalidad y migración, presentan un panorama diferente para todos los años de la serie analizada, llegando en el 2020, año final de las proyecciones, a una sobreestimación en la estimación de la EAAB de 1.263.146 personas respecto a la proyección del DANE.

2.1.4. COMPOSICION DE LA POBLACION ACTUAL El proceso de transición demográfica de la ciudad se ha acelerado.4 En 2012 la población de Bogotá es de 7.571.345 personas distribuidas en 3.653.868 (48,3%) hombres y 3.917.477 mujeres (51,7%). El índice de masculinidad en Bogotá para es de 93,3 hombres por cada 100 mujeres, el cual ha venido progresando paulatinamente desde 2005 (92,4) y se espera que para el 2020 se encuentre cercano a 94,2, lo cual indica que habrá un aumento de la población de hombres frente al de mujeres. La tasa de crecimiento promedio anual de la población bogotana entre 2005 y 2012 fue de 1,45% al pasar de 6.840.116 a 7.571.345 habitantes en estos 7 años; se espera entre 2012 y 2020 una tasa de crecimiento poblacional de 1,27% para alcanzar el valor estimado de 8.380.801 personas esperado para dicho año. A pesar de que la población de Bogotá sigue creciendo, lo hace a un ritmo cada vez menor según se puede observar en la tasa de crecimiento. Al analizar la evolución de la población bogotana, se encuentra que a través del tiempo esta tiende a reducir su ritmo de crecimiento, lo cual implica transformaciones en los diferentes grupos de edad. Estos cambios son más significativos en la población que se encuentra en los extremos, tal como los niños/as y los adultos mayores. Por tal motivo la pirámide de población bogotana es cada vez más regresiva, esto es, la base donde se encuentran las edades menores es más estrecha que el centro donde se encuentran los jóvenes y los adultos y la cima, adultos mayores, relativamente más ancha. Lo anterior genera importantes cambios en la vida social y económica de la Capital, ya que a medida que estos cambian, también lo hacen sus necesidades y demandas particulares. En la estructura de población por grupos quinquenales de Bogotá se observa una reducción en la fecundidad la cual se evidencia en la reducción del grupo de edad de cero a 4 años y el proceso de envejecimiento acentuado después de los 50 años de edad.

4 Censo Dane 2005.


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La población menor de 13 años que corresponden a la primera infancia e infancia representan el 20.6% del total de la población, los adolescentes (13 a 17 años) el 8,5% y los jóvenes de 18 a 24 años el 12%.

Gráfica 1 BOGOTÁ D.C. PIRÁMIDES DE POBLACIÓN 2000 – 2012

Fuente: DANE, Proyecciones de población Municipales En Bogotá los grupos de 25 años y más, adultos y adultos mayores, que representan el 59% de la población son los únicos que cada vez tiene un peso mayor dentro del total de habitantes, en contraste con las persona menores de 25 años que cada vez son un grupo poblacional menor debido a la reducción de la fecundidad que experimenta la ciudad.


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Tabla 5 BOGOTÁ D.C., POBLACIÓN POR SEXO Y TASA DE CRECIMIENTO

2005 - 2020

Años Hombres Mujeres Ambos sexos

Tasa de crec. expon.(x 100)

2005 3.285.708 3.554.408 6.840.116

2006 3.338.250 3.606.966 6.945.216 1,52

2007 3.390.872 3.659.356 7.050.228 1,50

2008 3.443.523 3.711.529 7.155.052 1,48

2009 3.496.153 3.763.444 7.259.597 1,45

2010 3.548.713 3.815.069 7.363.782 1,42

2011 3.601.370 3.866.434 7.467.804 1,40

2012 3.653.868 3.917.477 7.571.345 1,38

2013 3.706.165 3.968.201 7.674.366 1,35

2014 3.758.224 4.018.621 7.776.845 1,33

2015 3.810.013 4.068.770 7.878.783 1,30

2016 3.861.624 4.118.377 7.980.001 1,28

2017 3.912.910 4.167.824 8.080.734 1,25

2018 3.963.853 4.217.194 8.181.047 1,23

2019 4.014.441 4.266.589 8.281.030 1,21

2020 4.064.669 4.316.132 8.380.801 1,20

Fuente: DANE, Proyecciones de Población Municipales La relación entre la población considerada como dependiente (menores de 15 años y mayores de 65 años) y la que se define como económicamente productiva o potencialmente activa (15 a 64 años), viene disminuyendo en Bogotá paulatinamente; en 2005 era de 48,4, en 2012 de 44,3 valor que se espera en 2020 esté en 43,8, lo que indica que cada vez es menor la población que depende económicamente y que el mayor potencial se encuentra en la población productiva, situación que se conoce como bono demográfico, en la cual la proporción de personas en edades productivas crece de manera sostenida. En estos momentos Bogotá atraviesa por una situación de bono demográfico que podría prolongarse hasta cerca del año 2020. El bono demográfico también es conocido como “oportunidad demográfica”, pues posibilita el mejoramiento de las condiciones de vida del total de la población, por la vía del crecimiento económico y de la productividad general de la sociedad. Sin embargo, esto depende del mejoramiento de las capacidades, las oportunidades y la inserción en el mercado laboral de la población en edad productiva y, en particular, para los y las jóvenes.


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Bogotá experimenta los efectos de la transición demográfica en el crecimiento de la población mayor de 60 años. A pesar de que en estos momentos el peso de este grupo sobre el total de la población es relativamente bajo, la evolución ha sido acelerada. En 2005 representaban apenas el 8,2%, en 2012 el 10,3%, para el 2020 este porcentaje será del 13,8%. Se puede prever las consecuencias de este proceso y preparar los sistemas de seguridad social para garantizar la sostenibilidad de los beneficios sociales. La participación de los grupos en edad escolar se viene disminuyendo paulatinamente desde 2005 a la fecha, pasando el grupo de preescolar (4 y 5 años) de 3,6% a 3,1%, el de Básica Primaria (6 a 11 años) de 11,1% a 9,5%, el de Básica Secundaria y Media Vocacional (12 a 17 años) de 10,9% a 10,1% y de Educación superior (18 a 24 años) de 13% a 12%. Esta tendencia se mantendrá hasta 2020 cuando la participación de cada uno de los grupos por nivel educativo será 3%, 9,1%, 9,5% y 11,8% respectivamente. El número de hijos que en promedio han tenido las mujeres residentes en Bogotá D.C. ha ido disminuyendo progresivamente; en el año 2005 fue de 1,92, para el quinquenio 2010-2015 esta tasa global de fecundidad está en 1,91 y se espera que para el quinquenio 2015-2020 esté en 1,90. Bogotá presenta una cúspide de fecundidad concentrada en las mujeres de 25-29 años, la variación entre el quinquenio 2005-2010 y 2010-2020 no es muy significativa, se espera que la fecundidad no cambie mucho entre los dos quinquenios. La edad mediana de la fecundidad de las mujeres en Bogotá está en 28,6 años.


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Tabla 6 Bogotá D.C. Tasas de fecundidad, Edad mediana de la fecundidad, 2010 – 2015

Fuente: DANE-SDP, Proyecciones de Población 2006-2015

En el primer quinquenio de los noventa se estimó para Bogotá en 83,6 el número de nacidos vivos por cada 1000 mujeres en edad reproductiva (15 a 49 años), tasa que ha venido disminuyendo a través del tiempo; esto se ve reflejado en las estimaciones realizadas para los quinquenio siguientes, llegando en 2010-2015 a 56,8, disminuyendo en 26,8 nacidos vivos por cada 1000 mujeres en edad reproductiva en los últimos 20 años. Una mujer se reproduce o se duplica cuando tiene una hija; el número promedio de hijas que tienen las mujeres en Bogotá es menor a uno (0,91), lo que indica que la ciudad se encuentra por debajo del nivel de reproducción y que cada vez es menor el grupos de mujeres en edad reproductiva. La esperanza de vida al nacer viene en aumento en Bogotá desde la década de los ochenta; es así como para una mujer nacida en Bogotá a finales del siglo pasado se estimó una esperanza de vida de 76,24 años y para un hombre de 69,82 años; en el quinquenio 2010-2015 se estima una esperanza de vida desde el momento de su nacimiento de 80,19 años para las mujeres y de 75,94 años para los hombres. Para el quinquenio 2015-2020 se espera que siga en aumento este número de años de vida esperados, siempre y cuando se mantengan las tendencias de mortalidad observadas.


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Debido a las condiciones de salubridad en Bogotá, a la atención preferencial de niños y niñas menores de un año, la mortalidad de este grupo de edad se redujo a la mitad entre inicios de la década de los noventa y el quinquenio 2005-2010 para la cual se estima que por cada 1000 niños/as nacidos/as vivos/as en la población fallecieron 17 menores de 1 año; siguiendo esta tendencia se espera que en el quinquenio 2015-2020, que sean 14 niños y niñas menores de un año quienes fallecerán por cada 100 niños/as nacido/as vivo/as en la población.

Bogotá D.C. Tasa de mortalidad infantil y defunciones por grupos de edad 2010 - 2015

Fuente: DANE-SDP, Proyecciones de Población 2006-2015

Por otra parte la migración hacia Bogotá tuvo, entre mediados y finales de los años 80, las mayores tasas netas de migración; es así como para el quinquenio 1985-1990 se calculó una tasa de 11,5 por cada mil habitantes, lo que implicó el ingreso directo de aproximadamente 263.000 migrantes anuales. A partir de la década del noventa, esta inmigración empezó a distribuirse entre Bogotá y los municipios de entorno5, por razones asociadas a la reducción de costos de habitación y la facilidad de conseguir trabajo en labores de mano de obra no calificada, lo que se refleja en las altas tasas de crecimiento de estos municipios en los períodos intercensales posteriores (1985-1993 y 1993-2005) y a

5 Bojacá, Cajicá, Chía, Cota, Facatativá, Funza, Gachancipá, La Calera, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá,

Zipaquirá


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la disminución paulatina de ésta para Bogotá en esos períodos; es así como para el quinquenio 2010-2015 se estima una tasa neta de migración de 2,1 por mil habitantes, esto es, en promedio 79.000 migrantes por año, algo así como 395.000 en el quinquenio; para el quinquenio 2015-2020 se espera que la tasa se reduzca a 2,0 por mil habitantes, manteniendo su tendencia decreciente.

Bogotá D.C. Migración neta 2010-2015

2.1.5. Poblaciones y enfoque de género En la medida en que el territorio es complejo y quienes lo habitan son hombres y mujeres, agrupados en poblaciones heterogéneas y con comportamientos diferentes, se entiende que la organización de la ciudad contemple las particularidades sociales de los distintos grupos poblacionales que la habitan. Esto implica pensar la ciudad y el ordenamiento del territorio desde el enfoque de los derechos de sus habitantes y desde las necesidades habitacionales, de espacio público, de movilidad y de acceso a los servicios según sus dinámicas de vida y sus diferencias poblaciones. Según las proyecciones del total de la población residente en la ciudad en el año 2012, el 51,7% son mujeres y el 48,3% son hombres. Por otra parte, según la Encuesta Multipropósito Bogotá –EMB- en el año 2011, había 2.185.872 hogares urbanos, de los


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cuales el 34,8% (759.595) eran de jefatura femenina y el restante 65,2% (1.426.279) de jefatura masculina. Los hogares de jefatura femenina se caracterizan por tener un tamaño promedio de 3.1 miembros, los de jefatura masculina 3.6, los hogares monoparentales6 2,7 y el promedio de la ciudad es de 3.4 miembros por hogar. Así mismo, la encuesta determinó que del total de hogares urbanos, el 15,1% se encontraba en situación de pobreza (según línea de pobreza), es decir 330.719 hogares del casco urbano de la ciudad. Al analizar las condiciones de vida de los hogares, según su jefatura, se observó en 2011 que las localidades que concentraban la mayor proporción de hogares con jefatura femenina en estado de pobreza (por ingresos) eran Teusaquillo (60,1%), Chapinero (58,2%) y Engativá (53%).. En consecuencia, en materia de género el diagnóstico de ciudad permitió identificar algunos criterios para orientar el ordenamiento del territorio hacia el restablecimiento de los derechos humanos: Los hombres y mujeres viven la ciudad de forma diferente por los roles sociales

asignados. El cuidado de las personas dependientes y demas actividades relacionadas con el

“trabajo reproductivo”7 (las cuales son realizadas casi de manera exclusiva por la mujeres), son una responsabilidad social y, por tanto, deben ser responsabilidad del Estado y debe expresarse en el territorio a través de servicios y equipamientos de apoyo al cuidado de menores y personas dependientes.8

Las mujeres son sujetas a múltiples violencias en el espacio público y privado en que deben ser consideradas, prevenidas y atendidas desde las políticas y planes de seguridad ciudadana.

La feminización de la pobreza9 es el fenómeno que genera cambios en los niveles de pobreza con una marcada tendencia en contra de las mujeres y los hogares a

6 Hogares monoparentales son aquellos constituidos por uno de los padres y sus hijos, por lo general la madre.

7 El trabajo reproductivo comprende aquéllas actividades o tareas imprescindibles o necesarias para el mantenimiento de las personas

pero que, sin embargo, no son contabilizadas entre las actividades productivas. La población sujeto u objeto de las mismas reside en viviendas familiares y las actividades resultan clasificadas como trabajo no remunerado, generalmente como trabajo doméstico. En este apartado, se difunde el tiempo medio dedicado a diversos aspectos del trabajo reproductivo, incluyendo el cuidado de personas dependientes. 8 La discusión sobre la relevancia del enfoque de derechos y la equidad en la formulación de políticas públicas para el mejoramiento de

la calidad de vida de las personas, ha cobrado mayor importancia en los últimos años debido a las desigualdades-inequidades cada vez mayores y la situación de pobreza, la cual no se reduce a la carencia de ingreso ni a la imposibilidad de satisfacer todas las necesidades básicas, sino que es una situación compleja de privación relativa en la que, por ausencia de oportunidades, las personas están impedidas para desarrollar sus capacidades y ejercer en forma efectiva sus derechos. En esta medida, los resultados del proceso investigativo para la definición e implementación de planes, programas y proyectos orientados a garantizar el pleno ejercicio y disfrute de derechos, deben permitir la consolidación del proyecto de ciudad protectora de la vida para el mejoramiento de la calidad de vida en la Capital. Informe Plan de Desarrollo, SDIS, Junio-Diciembre de 2008. 9El Índice de la feminidad de la pobreza es un indicador que permite ver la sobrerrepresentación de las mujeres al interior del grupo de población que vive en condición de pobreza; entre mas se desagregue –estado civil, tipo de hogar, condición de parentesco-, permite un análisis mas profundo; es el que en efecto refleja la vulnerabilidad de las mujeres a la pobreza. Subsecretaría de Mujer Géneros y Diversidad Sexual. Ana Isabel Arenas, Incorporación de indicadores con enfoque de género en los Objetivos de Desarrollo del Milenio – Bogotá D.C., 2008


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cargo de mujeres. En Bogotá el fenómeno se agrava con la situación de las mujeres víctimas de desplazamiento forzoso.

A partir de las conceptualizaciones y mediciones más usuales de la pobreza, los análisis con enfoque de género han destacado una serie de aspectos clave que usualmente no se contemplan, los cuales son necesarios dado que describen y evidencian formas diferenciadas sobre cómo enfrentan y se expresa la pobreza en las mujeres. En las mediciones tradicionales se desconoce lo que significa en términos de mayores riesgos de pobreza, el tiempo dedicado a las labores domésticas y al cuidado de las personas integrantes del hogar, conocido como trabajo reproductivo de las mujeres en su propio hogar, o el trabajo de cuidado, el cual no se valora social ni económicamente, no se registra como aporte de las mujeres en las cuentas nacionales, no genera acceso a seguridad social y nunca se le reconoce una pensión, es más, sólo se le asigna valor económico cuando es contratado a una persona externa. Las mujeres dejan de generar ingresos propios o formarse para el trabajo por destinar su tiempo a estas labores.

El índice de feminidad de la pobreza calculado de manera global para población entre 20 y 59 años en Bogotá D.C., excluido Sumapaz, muestra una sobre-representación de las mujeres en el 2011 (135,14) dado que 100 sería una representación igual de pobreza entre hombres y mujeres. Según estudios realizados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL10 la mayor desproporción de mujeres pobres se encuentra entre las separadas, viudas, solteras y de hogares monoparentales, por las situaciones que deben enfrentar como responsables de sus hogares, por sus trayectorias de vida, su dedicación al hogar, la doble jornada, todo lo cual les limita contar con recursos necesarios para el bienestar personal y de la familia.

Como se mencionó, para 2011 la jefatura femenina en Bogotá es de 34.4% de los hogares –urbanos de la ciudad, mientras que entre los hogares que se encuentran en situación de pobreza representan el 40,9%. Esto permite inferir que hay una tendencia a la concentración de hogares encabezados por mujeres entre los hogares pobres.

Tampoco las mediciones de pobreza consideran las múltiples restricciones que limitan el acceso de las mujeres en igualdad de condiciones a dotaciones y recursos, puesto que ellas a menudo son orientadas a opciones educativas y de formación en oficios con menor retorno económico, y enfrentan mayores obstáculos para el acceso a recursos como crédito, propiedad de la tierra, bienes de capital y tecnología de punta, lo que reduce sus posibilidades de desempeño en actividades productivas.

10 Lara S. “Las metas del milenio y la igualdad de género. El caso de Colombia”. CEPAL. Santiago de Chile, 2006.


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El total de la población sin ingresos propios presentó un crecimiento significativo de 5.66 puntos porcentuales entre 2003 y 2007. Al analizar estos datos según sexo, se observa que para 2007 la participación de las mujeres en esta población es casi dos veces la de los hombres siendo las primeras el 39.66%, y los segundos 20.25%; el crecimiento en el período 2003-2007 es de 3.59 puntos porcentuales para los hombres y de 7.30 puntos porcentuales para las mujeres.11

2.1.5.1. Grupos poblacionales y ordenamiento territorial Al reconocer el territorio como construcción social e histórica, en la que se entretejen lo material y lo simbólico resultado de las relaciones sociales que se expresan en diversas formas de uso, ocupación, apropiación y distribución del mismo, el ordenamiento territorial cobra fuerza y sentido como proceso de planificación del desarrollo que permite direccionar la acción de los seres humanos sobre el territorio hacia la potencialización de las oportunidades del desarrollo humano que el medio le ofrece, y prevenir y/o mitigar los riesgos que entraña para su vida. La política sobre poblaciones y género integra los elementos poblacionales y de género en: 1) las decisiones del ordenamiento territorial del Distrito Capital, 2) las actuaciones urbanas en lo rural y lo urbano y, 3) las proyecciones en la región, mediante la articulación de los atributos del territorio (suelo, vivienda, espacio público, movilidad, servicios públicos y equipamientos), con las dimensiones del desarrollo (ambiental, social, económica y política), y los elementos poblacionales diferenciados según categoría de género12. Estos componentes poblacionales diferenciados según género constituyen un reto para el ordenamiento territorial pues, frente a los cambios sociales y a la compleja relación entre medio ambiente, ordenamiento territorial y desarrollo, se convierten en referentes obligados para el diseño de políticas públicas, diseño de estrategias, evaluación y seguimiento de proyectos a si como en elemento fundamental del desarrollo humano sostenible. La política de poblaciones y género busca compatibilizar las necesidades y derechos de la población según su condición etaria, de raza, etnia, género, capacidades y orientación sexual diferente, con las estrategias y proyectos urbanos. Igualmente, esta política parte del enfoque diferencial poblacional y del enfoque de Derechos, de las políticas distritales de Integración Social, y de las Mujeres e igualdad de oportunidades del Distrito Capital, como también de los Objetivos de Desarrollo del Milenio tendientes a aminorar las

11 Subsecretría de Mujer Géneros y Diversidad Sexual. Ana Isabel Arenas, Incorporación de indicadores con enfoque de género en los

Objetivos de Desarrollo del Milenio – Bogota D.C., 2008 12 Elementos poblacionales para el ordenamiento territorial. Bogotá, 2004. p. 5.


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brechas o desigualdades que genera el desarrollo en la población, especialmente en los grupos más vulnerables. En la práctica, el ejercicio de incorporación de las variables poblacionales y de género se convertirá en una actividad permanente en la planificación del desarrollo a fin de armonizar las agendas municipales, distritales y regionales y la de los diferentes instrumentos de planeación territorial. Así, con el fin de que esta política supla la necesidad y la demanda por la equidad social y el equilibrio territorial se adoptan las siguientes estrategias:

Incorporar el enfoque poblacional diferencial y de género como elemento transversal a las decisiones de la Planeación Distrital y a los instrumentos de planeación y de gestión del territorio.

Integrar los elementos poblacionales en la definición de las estrategias de ordenamiento y en la provisión de vivienda, equipamientos, servicios públicos, movilidad y transporte y en la localización de las actividades y usos en el territorio.

Identificar los elementos poblacionales y de género necesarios para un ordenamiento territorial equitativo, productivo y sostenible. Para el efecto esta política toma como directriz los criterios poblacionales y de género que define el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT y la política pública para las Mujeres y la Equidad de género del Distrito Capital.

Igualmente, esta política busca

Articular la organización física del territorio (suelo, servicios públicos, equipamientos, espacio público, vivienda, vías y transporte), a las estrategias del desarrollo según sus dimensiones (política, social, cultural, económica y ambiental), tomando en cuenta la población según su volumen, estructura, crecimiento, comportamiento, distribución / movilidad, características), en su condición etaria, étnica, racial, de género, y discapacidad. Los procesos de planificación territorial articularán los atributos del suelo con las características poblacionales y las dimensiones del desarrollo, así:


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Gráfico N.° 1 Articulación de la organización física del territorio a las estrategias del desarrollo. Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2004.

Identificar en el territorio las diversidades poblacionales para reconocer las desigualdades por género, condición etaria, étnica, capacidades y orientaciones sexuales diferentes y así lograr una mejor dotación de los territorios.

Promover en el territorio la igualdad de oportunidades y la ampliación de las capacidades de las personas mediante la vinculación del enfoque poblacional diferencial por género en la definición de la estructura básica de los territorios y en la concreción de los programas de vivienda y renovación urbana.

Establecer mecanismos de ordenamiento y regulación de las condiciones de accesibilidad y seguridad que permitan el uso y disfrute del espacio público por parte de las mujeres.

Incorporar el enfoque de género en los procesos de fortalecimiento de las centralidades, a través del análisis diferencial de los requerimientos de equipamiento social, que permita una distribución equitativa del mismo en el territorio, con base en el derecho al cuidado que poseen todas las personas.

Establecer mecanismos que consideren en los instrumentos de gestión y financiación la redistribución equitativa de las cargas y beneficios y el trabajo socialmente necesario y no remunerado que aportan las mujeres a la sociedad destinando un porcentaje de las plusvalías urbanas a la dotación de equipamientos sociales y de cuidado de personas dependientes.

Incorporar en los Planes Maestros los elementos poblacionales y de género para todos los procesos de diagnóstico, diseño, implementación y monitoreo,


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modificando aquellas tecnologías y procedimientos institucionales que constituyen inequidad manifiesta.

Esta visión de construcción de ciudad desde un enfoque diferencial, poblacional y de género13 determina que en sus políticas, proyectos y sus acciones en general se asuma, en su gestión, la garantía, promoción y restitución de los derechos de toda la sociedad. Desde esta perspectiva, estos son facultades para lograr la satisfacción de las necesidades que tienen los seres humanos y que les permiten unas condiciones dignas de calidad de vida. Según lo anterior la política de poblaciones y género es ante todo una cuestión de concepción y de sentido que reconoce el carácter multidimensional y complejo de la naturaleza humana, de la sociedad y de las relaciones de ésta con el entorno, y que las problemáticas sociales no se presentan ni se manifiestan de la misma forma en todas las poblaciones y los territorios sino que son diferenciales. Enfoques y alcances14 El 5% de residentes de Bogotá son personas con capacidad reducida para quienes la ciudad presenta barreras físicas en su mayoría en la vía pública (andenes y calles), la vivienda y el sistema de transporte público (incluye paraderos y terminales) que limitan la autonomía de estas personas.15 El 21,57% de las barreras están en la vía pública, afectando especialmente a las personas con deficiencias en el sistema cardiorrespiratorio (23,48%), en el movimiento (21,27%), en la vista (21,98%) y en los oídos (22,64%).

13 ¿Qué es el enfoque poblacional y territorial?

El enfoque poblacional y territorial es la forma de comprender las interacciones de la dinámica poblacional con las variables urbanas, demográficas, sociales y económicas con el fin de responder a los problemas y potenciar el acceso a las oportunidades presentes en el territorio, orientando la formulación de objetivos y estrategias que permitan superar la segregación, discriminación y desigualdad y potenciar las fortalezas. Es una forma de entender el desarrollo de las capacidades de las poblaciones, atendiendo sus particularidades territoriales y asegurando la sinergia entre los diferentes sectores, el manejo eficiente de los recursos, poniendo de presente el protagonismo de la población en los territorios13.

¿Qué es el enfoque de derechos? Este enfoque parte de la consideración de que las personas son titulares de derechos y no beneficiarios de servicios. Se fundamenta en la construcción de condiciones para el ejercicio efectivo, progresivo y sostenible de los derechos humanos integrales establecidos en la Carta Constitucional y los tratados y convenios internacionales.

¿Qué es el enfoque diferencial? Según Fernando Medellín; El enfoque diferencial, configura la mirada que permite visibilizar, identificar y reconocer condiciones y situaciones particulares y colectivas de la desigualdad, fragilidad, vulnerabilidad, discriminación o exclusión de las personas o grupos

humanos que son sujeto de especial protección constitucional, que requieren de acciones integradas de protección y restitución de los derechos vulnerados, apuntado de manera inmediata a atender los daños causados y a identificar y afectar simultáneamente los factores que generan o reproducen la discriminación, desigualdad y exclusión. Con este enfoque se posibilita identificar las necesidades particulares de los diferentes grupos poblacionales y dar una respuesta integral a esas necesidades de manera que se logre la igualdad real y efectiva.

14

ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA. Directiva 003 de 2012. Gerencias transversales. 15 Informe Resultados preliminares de la implementación del registro para la localización y caracterización de las personas con

discapacidad. DANE. 2007.


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En relación con la población en situación de desplazamiento, es preciso señalar que en entre 1996 y 2011, 3.943.50916 personas fueron desplazadas en el marco del conflicto armado y otras manifestaciones de violencia en Colombia. Tomando como referencia el número de personas en sitios de llegada, Bogotá presenta el segundo lugar como región afectada con 325.904 personas que arribaron a la capital en esta situación,17 por ser uno de los principales centros de recepción de desplazados dada la característica de anonimato que les da a los actores. Finalmente, se puede afirmar que la dificultad en términos de información, relacionada con los grupos poblacionales, radica no sólo en la desactualización de la misma, sino también en la homogenización que se hace de ésta y en la neutralidad de los análisis, que bajo la categoría población, pretenden registrar, sin diferencia alguna, toda la diversidad de los grupos poblacionales y sus respectivas identidades ya sea de género, cultural o sexual. En otros casos, esta desinformación es producto de la segregación socioespacial, la dispersión de los mismos grupos poblacionales y, en algunos casos, por causa de la exclusión. No obstante lo anterior, la información existente permite identificar que en Bogotá las estructuras familiar y del mercado de trabajo han variado y han provocado una modificación en la composición de los hogares generando:

El aumento de hogares mono-parentales, personas solas, jóvenes o personas con necesidades habitacionales específicas.

El aumento de los hogares con jefatura femenina y la feminización de la pobreza, que genera unas necesidades particulares en términos de servicios sociales y públicos.

El aumento de la incidencia de la migración y la multiculturalidad de los habitantes urbanos: afro-descendientes, indígenas y pueblo Rom o gitanos, también por efectos del desplazamiento forzado que en su mayoría es de mujeres.

El aumento del tiempo de ocio en el interior de la vivienda y el aumento en las demandas de espacio público, provocado por nuevos patrones de vida urbana (medios de comunicación, actividades al aire libre, etc.).

Así, estas nuevas consideraciones poblacionales y el enfoque de género en los análisis socio-espaciales presionan al POT por una consideración mucho más amplia del sentido de “pobreza” y “derecho a la ciudad”, esto es: derecho a la vivienda que ya no admite enfoques unidimensionales, homogéneos, estáticos; derecho al espacio público focalizando los usos diferenciados que hombres y mujeres hacen de ellos; derecho a la movilidad y al acceso de bienes y servicios tomando en cuenta dónde se encuentra la

16

Fuente: SIPOD, Departamento para la Prosperidad Social, Unidad de Victimas de la Violencia, corte 31 de diciembre 2011 17 Fuente: SIPOD, Departamento para la Prosperidad Social, Unidad de Victimas de la Violencia, corte 31 de diciembre 2011.


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población más vulnerable para que el desarrollo llegue en igualdad de oportunidades sin importar la condición de género, edad o localización.

2.1.6. Dinámica de la vivienda en Bogotá La ciudad tiene 1’895.960 viviendas para satisfacer las necesidades de 1’978.528 hogares; es decir que existe un déficit cuantitativo de 145.822 unidades; a su vez, 162.124 viviendas presentan deficiencias (carencias en servicios públicos domiciliarios, con pisos en tierra, en hacinamiento o alguna combinación de éstas) que representan el déficit cualitativo.18 La oferta de vivienda en la ciudad (200.950 viviendas entre 2004 y 2009, de las cuales 91.807 fueron VIS) resulta insuficiente para satisfacer la demanda proyectada19, a pesar de que entre 2003 y 200720 disminuyó en un 5% (de 550.500 a 369.87421 unidades). Gráfico 2 Déficit de vivienda y número de hogares 1973 - 200722

193.529

362.889

555.500475.771

412.533 439.509 447.990 428.355 418.497 408.866323.340 312.532 369.874 366.425

307.945

1.497.466

561.369849.324

1.255.0911.597.171

1.635.574

1.660.416

1.719.445

1.782.901

1.856.928

1.924.886

1.931.372

1.994.924

1.978.528

1.444.890

0

250.000

500.000

750.000

1.000.000

1.250.000

1.500.000

1.750.000

2.000.000

2.250.000

1973 1985 1993 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Hogares Déficit Cuantitativo Hogares Déficit Cualitativo No. De Hogares

18 Fuente: Encuesta de Calidad de Vida 2007. 19 El período estudiado es 2004 – 2009 3er. Trim. Se estima que entre 2008 – 2009 se formaron 116.053 hogares nuevos Fuente: Dane

- SDP. Proyecciones de hogares y viviendas. 2006 – 2015. 20 De acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) para Bogotá, entre 2003 y 2007 el número de hogares en déficit se redujo en

un 5%, al pasar de 323.340 hogares en situación de déficit (cuantitativo y cualitativo) a 307.945, lo que equivale a una reducción del 5%. Como proporción el número de hogares, el déficit pasó de 17,41% en 2003 a 15,56% hogares en déficit en 2007. 21

Según los censos poblacionales de 1993 y 2005 del Dane, el déficit de vivienda en Bogotá ha disminuido a una tasa promedio de 2,8%

anual. 22

Fuente: DNP, Cálculo del Déficit Habitacional en Colombia. Giraldo, F; Piraquive, G. 1990. Dane, Censo 1993. DAPD - Subdirección de

Desarrollo Social - Tomado Estudio de Caracterización y análisis de alternativas para la actuación del Suelo Urbano en el marco de la Política Integral del Hábitat - Contrato interadministrativo 004 de 2007. UniNacional – SDHT. ECH 2002, Fedevivienda 2004. DAPD, ECV 2003. Dane, Censo de Hogares 2005. SDP, ECV 2007. Cálculos: Proyecciones Calculadas a partir de las variaciones anuales. SDHT – Subdirección de Información Sectorial. Nota: En los censos de 1964 y 1973 no se diferenciaba el déficit habitacional cuantitativo y cualitativo, lo que se hace desde 1985.


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Para localizar la vivienda, las dotaciones y demás actividades para los 1.017.000 habitantes proyectados para el 202023, la ciudad cuenta sólo con 4.363,38 hectáreas para incorporar mediante planes parciales24, que son claramente insuficientes. Este análisis de la dinámica de la vivienda, nos demuestra que los datos de población, juegan un importante papel, al determinar los indicadores de la ciudad, por ejemplo en lo que respecta al déficit de vivienda que existe en la ciudad, a partir de lo cual , la ciudad se debe plantear que con las 4363 Has aproximadamente que se tienen incorporar mediante planes parciales, nos da una densidad de 233 viviendas por Ha, lo cual supera de manera significativa el promedio de la ciudad. Con estas previsiones se toma la decisión de cuanto suelo de los planes parciales se podrá habilitar vía Plan parcial, y prever los mecanismos para promover la vivienda en las zonas de renovación urbana de las zonas centrales de la ciudad y la norma, clara, que establezca las determinantes a considerar en la intervención en el corto plazo y las obligaciones o cargas que deben asumir los proyectos para poder concretar la cantidad de m2 construidos que se pueden ejecutar en esta zona, por lo tanto los proyectos deben ser viables.

2.2. NECESIDAD DE EJECUTAR PROYECTOS DE IMPACTO EN LA MOVILIDAD DE LA CIUDAD

2.2.1. Contexto actual: El Sistema Integrado de Transporte Publico.

La necesidad de modificar el sistema de movilidad en el Plan de Ordenamiento territorial, se justifica en la poca evolución que han tenido la implementación del sistema de transporte público, como principal medio de transporte en la ciudad, así como la lenta inversión en la construcción y actualización de la malla vial . Esto se constata en el predominio del transporte colectivo en Bogotá, aunque hay una importante tendencia al uso del vehículo particular, que se evidencia en el incremento del número de vehículos, lo cual a su vez contribuye de manera significa a generar congestión y a contaminar la ciudad la ciudad. Producto de ello el crecimiento del número de vehículos en la ciudad, es inversamente proporcional a las inversiones para construir la malla vial, lo cual aumenta la segregación en las zonas más deficitarias de la ciudad, que coincide con la periferia, zona en la cual la malla vial es deficitaria.

23 A esta demanda debe agregarse aquella proveniente del déficit de vivienda acumulado, que se estimó para el año 2007, en 308 mil

unidades, además del déficit en espacio público y equipamientos. 24 Que deben desarrollarse según Decreto 436/06. A estas 4.363 hectáreas deben sumarse 721 has. que se tramitan mediante el Decreto 327/04 o excluidas de plan parcial (495 has) y el Decreto Nacional 4065/09 (47,2 has.).


30

Muchas ciudades de América Latina han implementado sistemas de transporte más eficientes, sostenibles y equitativos a través de la ampliación y mejoramiento de la infraestructura de las redes del transporte público masivo y de la disminución de distancias garantizando la localización de servicios a lo largo de la ciudad para acceso de todos sus habitantes. Estas políticas tienen por objetivo mejorar el transporte combatiendo la congestión, la ocupación del espacio público por los vehículos, la contaminación, falta de cobertura etc. Según el informe 2012 “El estado de las ciudades en América Latina y el Caribe” del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU HABITAT, en las ciudades de América Latina predomina el transporte colectivo, aunque existe una tendencia creciente hacia el uso del automóvil que ha contribuido a empeorar los problemas de congestión vehicular. En los últimos dos años hubo un incremento notable en la cantidad de automóviles y motocicletas en Bogotá. El número de automóviles paso de ser de 695.415 en 2009 a 839.799 en 2011 y el de motocicletas aumentó de 16.757 en 2009 a 269.452 en 2011.25 En este mismo informe de ONU Hábitat, se afirma que los hogares de los sectores más pobres que habitan en la periferia de la ciudad de Bogotá gastaban en 2009 entre el 11% y el 16% de sus ingresos en transporte, además al no contar estos lugares con buenas vías básicas de acceso, los pobres de Bogotá encuentran factores que obstaculizan su movilidad tanto hacia la red de transporte como hacia la ciudad misma. Por esta razón tanto la ampliación de las redes de transporte como la localización de equipamientos y otros servicios en zonas periféricas de la ciudad es una medida que promueve la equidad dentro de la ciudad. En Bogotá, el transporte en general es el responsable de la mayoría de emisiones atmosféricas, tanto en calidad como en cantidad. Los más de 1.200.000 vehículos que transitan por las calles de la ciudad tienen en promedio más de 10 años de edad; y el diesel que utiliza la mayor parte de los vehículos de transporte público contiene niveles muy altos de azufre (por encima de las 1.000 partes por millón). Tal situación hace que el impacto de la movilidad sobre la sostenibilidad ambiental de la ciudad se pueda medir a través de indicadores que consulten la eficiencia en el consumo de energía, entre otros parámetros. La apuesta de ordenamiento establecida en el POT decreto 190 de 2004, se orienta a la consolidación de una ciudad desconcentrada en términos de funcionalidad y productividad, modelo que requiere de una estrategia integral en la consolidación de los sistemas que estructuran y fortalecen las dinámicas económicas, sociales y urbanas que configuran el territorio. 25

2011. Movilidad en cifras. Alcaldía mayor de Bogotá D.C.


31

En la modificación propuesta, se integran las modificaciones productos de la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público,- SITP, se establece la prevalencia de modos masivos no contaminantes como el metro, metro ligero, cables, tren de cercanías, buses articulados y biarticulados, y la apuesta sostenible por el uso de la bicicleta y el modo peatonal, diseñan incentivos para que contribuyan con la densificación y la compactación urbana, alrededor de las nuevas infraestructuras de transporte (intercambiadores modales) y los corredores de transporte de alta y mediana capacidad, que se espera capitalizar a través de Operaciones Estratégicas y Proyectos Urbanos bajo Metodologías de Diseño Orientado al Transporte Sostenible (DOTS). Con los nuevos desarrollos alrededor de estaciones, se promoverá una mayor mezcla de usos, la cercanía a proyectos urbanos diversos, vivienda y comercio de diferentes escalas, así como oferta de equipamientos y servicios urbanos, en las zonas cercanas a las estaciones y puntos de intercambio de diferentes modos de transporte dotados con espacios públicos de calidad. Conforme al Plan Maestro de Movilidad de Bogotá, el transporte público y todos sus componentes constituyen el eje estructurador del Sistema de Movilidad y por tanto del Subsistema de Transporte. El transporte público se conforma a través del Sistema Integrado de Transporte Público -SITP, el cual comprende las acciones para la articulación, vinculación y operación integrada de los diferentes modos de transporte público, las instituciones o entidades creadas para la planeación, la organización, el control del tráfico y el transporte público, así como la infraestructura requerida para la accesibilidad, circulación y el recaudo del sistema. En coherencia con los efectos de la situación actual de transporte y de los fines propios del SITP, se hace necesario complementarlo integrando el transporte no motorizado, el transporte de carga y el transporte en vehículos privados, así como también otros elementos, que deben integrarse para facilitar la intermodalidad, aprovechar la eficiencia y ventajas de cada uno de los modos de transporte y satisfacer las demandas de viajes en las diferentes escalas territoriales. Es necesario adoptar un enfoque intermodal que permita las transferencias entre distintos modos de transporte para un mismo viaje, de esta forma, mejorar la fluidez y reducir los niveles de congestión vehicular y de contaminación que causa el transporte en vehículo privado. Esto implica dar prioridad a los modos sostenibles y eficientes en términos de consumos energético y generación de residuos por pasajero transportado, mayores externalidades positivas generen y uso racional de la infraestructura vial y de transporte, como el transporte público de pasajeros y el transporte no motorizado; garantizando altos


32

nivel de integración, accesibilidad, facilidades, disponibilidad de información para el usuario y otros.

2.2.2. La red vial La accesibilidad general de la ciudad26 ha presentado mejoras, pero mantiene limitaciones de calidad; los usuarios de los estratos más bajos presentan los tiempos de viaje más altos; a su vez, los estratos bajos destinan cerca del 14% de su ingreso a movilizarse, mientras que en los estratos más altos apenas el 5%. Si bien la ciudad ha tenido avances significativos en la construcción de la malla vial local, que sirve al interior de los barrios y facilita la accesibilidad al sistema de movilidad de la ciudad, aún subsisten problemas de mejoramiento de la superficie vial y de continuidad e integración de las redes locales con la malla vial principal de la ciudad, lo cual recarga en muchos casos la utilización de la malla vial principal. A las dificultades financieras generales, se suman las pendientes muy elevadas de las vías, pronunciadas curvas y problemas de drenaje; este es el caso de los Corredores de Movilidad Local (CML) propuestos en el POT. Además hay fallas en la señalización que produce un alto potencial de accidentalidad por maniobras repentinas e improvisadas de los vehículos.

2.2.3. Movilidad y Transporte La movilidad es fundamental en el marco de la productividad; buscar su eficiencia supone la distribución racional de las actividades en el espacio referido y la estructuración integral de un sistema de transporte que potencialice las ventajas y beneficios de las diferentes modalidades disponibles. Sin embargo, de un lado, la distribución espacial de las actividades de los habitantes de la ciudad no responden a una estructura racional planificada y de otro la diversidad de medios o modalidades para atender los requerimientos de la movilidad, lejos de complementarse e integrarse, compiten en condiciones desiguales por el uso de un espacio público cada vez más escaso. El Plan de Movilidad para Bogotá y los 17 municipios aledaños, trazó estrategias para el transporte público de pasajeros, el transporte de carga, en el marco de una visión de la logística del abastecimiento y distribución de insumos y productos tanto, alimenticios como industriales, y la integración regional y el trasporte en medios no motorizados.

26

Concepto que combina la disponibilidad de alternativas modales y calidad del servicio, para atender todos

los requerimientos de movilidad de todos los habitantes de la ciudad.


33

2.2.4. El Transporte de Pasajeros Si bien desde inicios de la presente década se ha venido presentando un cambio cualitativo significativo en la prestación del servicio de transporte colectivo con el desarrollo de Transmilenio, su participación en la movilidad urbana sigue siendo relativamente baja y más del 80% de los viajes de transporte público son atendidos por el sistema tradicional de buses (650 rutas) con todas las deficiencias que lo han caracterizado. Con la implementación de Transmilenio y del servicio de rutas alimentadoras en el año 2000 se garantizó mayor cobertura, que ha venido extendiéndose en paralelo con el crecimiento del sistema. Sin embargo, aún se evidencian deficiencias que se reflejan en tiempos altos de caminata y espera para el acceso al transporte público (accesibilidad espacial y temporal). Esto ha generado la operación de servicio de transporte público ilegal en diversos sectores de la ciudad, el cual se presta con vehículos particulares, bici-taxis, transporte especial (turismo) y transporte público individual (taxis-colectivos). Estas características negativas, se han reflejado en deficiencias del servicio a los usuarios: mayores tiempos de desplazamiento; déficit en el cubrimiento de los servicios, especialmente en áreas periféricas, donde las condiciones de la infraestructura y los volúmenes de usuarios, no hacen atractivo el negocio para los operadores; superposición de la oferta en corredores arteriales, en detrimento de la operación del trafico y en suma mayores costos generalizados de transporte. El tiempo promedio de desplazamiento de las personas en Bogotá, entre el año 2003 y año 2008, ha tenido un incremento cercano al 27%, con un tiempo promedio adicional de 12.94 minutos en los viajes de mayor frecuencia. Esta situación en términos de evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial, deja un balance negativo, toda vez que dicho Plan, pretendía, en diez años, disminuir en un 10% los tiempos de desplazamiento entre las principales centralidades de negocios. A la fecha, la ciudad no tiene claro, en qué medida el incremento, se origina por el estado de la malla vial por donde circula el transporte público colectivo, por el incremento de la tasa de motorización o en qué medida, se debe a los efectos de desconcentración que se generan con los trazados Centro- Periferia de las troncales y demás rutas del transporte público colectivo, los cuales contribuyen a la consolidación de viajes pendulares de larga distancia, en contravía del objetivo sobre el uso eficiente del suelo disponible al interior del área urbana, situación que no permite aprovechar las ventajas de la aglomeración para la sostenibilidad del territorio.


34

2.2.4.1. El Transporte Privado Una de las estrategias básicas de la propuesta de movilidad formulada en el Plan Maestro de Movilidad, era la priorización del transporte público frente al transporte privado, sin embargo, la información disponible, muestra que en seis años la tasa de motorización pasó de 104 vehículos por cada 1.000 habitantes a 163, mientras que en forma paralela solo se construyeron 384 Km. – carril, haciendo más evidente la dificultad para alcanzar las metas de movilidad propuestas. Este hecho muestra la necesidad de mejorar el sistema de transporte público para disuadir el uso del vehículo particular y por el otro mejorar la capacidad de ejecución de los proyectos de infraestructura vial.

Tabla 7 Parque automotor y tasa de motorización por 1000 hab., años 2003 a 2007

Año Parque

Automotor Población

Red vial (Km-carril)

Tasa de Motorización x

1000 Hab.

Pobl/Km-carril

2003 686.029 6.627.568 15.324 104 432

2004 767.728 6.734.041 114

2005 838.647 6.840.110 123

2006 943.550 6.945.216 136

2007 1.062.698 7.050.228 151

2008 1.168.685 7.155.052 15.708 163 455

Más carros, las mismas vías27

Este incremento de vehículos motorizados conlleva un aumento en la congestión de las vías, mayor tiempo que gastan los ciudadanos en desplazamientos, limitando el desarrollo de otras actividades que fortalecen el espíritu (ocio, recreación o vida familiar o social) y además genera problemas de contaminación del aire y aumento del ruido, todo lo cual reduce la calidad de vida.

27 Fuente: Contrato SDP-079 de 2008. SDM, DANE, IDU.


35

Gráfica 3. Comportamiento de los vehículos de servicios particular activos

Fuente: Registro Distrital Automotor-Concesión Servicios Integrales para la Movilidad (SIM)- Cálculos Dirección de estudios sectoriales y Servicios-SDM, 2012

Por otra parte el incremento del parque automotor es muy considerable, mientras la malla vial de la ciudad no se desarrolla y adecúa al mismo tiempo. De hecho la malla vial no se ha reformulado según las nuevas condiciones de desarrollo de la ciudad y de su entorno inmediato. Su formulación data de los años 70, con adecuaciones permanentes, pero sin lograr construir una malla completa y complementaria entre la malla vial arterial, intermedia y local. Los POT no han priorizado de manera clara las inversiones en la vías, al contrario estás han sido definidas sin un criterio de ordenamiento territorial. Como se observa mientras el parque privado crece a tasas cercanas al 12.3% anual en el periodo, el transporte público lo hace al 2.1%. Estos resultados muestran no solo el incremento de vehículos asociado al crecimiento económico, sino la generación de una sobreoferta real en términos del número de puestos de transporte ofrecidos en la ciudad, pues el transporte público ha crecido muy próximo a la tasa de crecimiento poblacional. El crecimiento del número de vehículos privados, se ve reflejado en la congestión vehicular en las horas pico, asociado también a que la construcción de malla vial y el mantenimiento de la misma no va a la misma velocidad que la del parque automotor. Estableciendo la relación entre el porcentaje de viajes, atendidos en transporte motorizado (Público y Particular) y el porcentaje del parque automotor que representa cada tipo de servicio, en el total del parque automotor, el panorama es el siguiente:


36

Gráfico 4 %Parque Automotor Vs. %De Viajes atendidos

8.50%

90.50%

81.30%

18.70%

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

Servicio Particular Servicio Público

% Parque automotor uti l i zado % de via jes atendidos

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la SDM y Encuesta de Movilidad DANE 2005.

La gráfica explica los altos índices de congestión que presenta la ciudad, en la medida que el 90.5% del parque automotor, el cual corresponde a los vehículos particulares, atiende tan solo al 18.7% de los viajes motorizados, con ocupaciones medias, inferiores a 1.5 pasajeros por vehículo. En cuanto al transporte público, este atiende el 81.3% de los viajes motorizados, de la ciudad, con el 8.5% del parque automotor de la ciudad, el cual corresponde a vehículos de servicio público, aclarando que este porcentaje se distribuye en un 4% de vehículos de transporte público colectivo y masivo y en un 4.5% correspondiente a taxis. No obstante lo anterior, las condiciones de circulación, en la ciudad, en términos de velocidad promedio, son más favorables para el transporte particular, que para el transporte público, como ilustra la gráfica.

Gráfico 5 Velocidad promedio en transporte motorizado

30,930,8929,9

32,832,7

23,422,9522,922,623,7

0

5

10

15

20

25

30

35

2004 2005 2006 2007 2008

Velocidad promedio transporte particular (km/hr)

Velocidad promedio transporte público (km/hr)

Fuente: Elaboración propia a partir de información de la SDM.


37

2.2.4.2. Las preferencias de viajes.

Los viajes a pie constituyen la opción más recurrente de movilidad en la ciudad y la región seguido del transporte público (transporte público colectivo y Transmilenio). Un viaje se entiende como un desplazamiento con un propósito definido con una duración mayor a tres minutos.28

Gráfico 6 Encuesta deMovilidad patra Bogota 2012

Fuente: http://www.movilidadbogota.gov.co

Cuando se analizan los viajes realizados en vehículos, es decir sin incluir los viajes caminando, el más importante es el transporte público con más de la mitad de los viajes al día y le sigue el vehículo particular. Los taxis, motos y bicicletas combinados llegan casi al 20% de los viajes diario29

28

Encuesta de Movilidad Bogota -2012 29

Idem


38

Gráfico 7 Encuesta deMovilidad patra Bogota 2012-


Los habitantes de Bogotá que viven en los estratos 1,2 y 3 mayoritariamente utilizan modos no motorizados y el transporte público colectivo y masivo. En el estrato 4 ya casi la mitad de los viajes se hacen en vehículo privado, taxi, moto y transporte escolar. Finalmente en los estratos 5 y 6 cerca de la mitad de los viajes se hacen en vehículos particulares.30



30

Idem


39

El Transporte Público Colectivo en Bogotá y la región, sigue siendo el de mayor utilización en comparación con TransMilenio. Los estratos 3, 4, 5 y 6 utilizan más TransMilenio en comparación con los estratos 1 y 231.



2.2.5. El sistema de movilidad en la modificación del POT.

El sistema de movilidad está conformado por los subsistemas: vial, de transporte y de regulación y control del tráfico. Tiene como fin atender los requerimientos de movilidad de pasajeros y de carga en la zona urbana, de expansión y en el área rural del Distrito Capital y, conectar la ciudad con la red de ciudades de la región, con el resto del país y el exterior. El subsistem vial, es el que esta conformado por la malla vial de la ciudad,

Sistema Integrado de Transporte Público.

Red de Transporte no Motorizado.

Red de Transporte en vehículo privado.

Red de transporte de carga y mercancías

Red de estacionamientos públicos

Red de intercambiadores modales

Infraestructura de transporte soporte del SITP.

31

Idem


40

2.2.6. La implementación del El Sistema Integrado de Transporte Público – SITP , en la modificación del POT.

Las tendencias de los flujos de viajes de pasajeros establecen que la zona de mayor atracción de viajes es el centro de Bogotá. El sistema actual de transporte se basa en la operación de servicios entre orígenes y destinos específicos dentro de itinerarios fijos. El SITP plantea la operación de rutas, por zonas, definidas bajo criterios técnicos de demanda, población, barreras físicas y límites naturales, entre otros. Presenta entonces un esquema radial en el cual los viajes confluyen prioritariamente hacia el centro de la ciudad, donde el objetivo es que las áreas operacionales sean las cuencas de consolidación de los viajes de los usuarios a este punto de la ciudad, facilitando el acceso al transporte e introduciendo ciertas mejoras en el uso y aprovechamiento de la infraestructura del transporte. El SITP, adoptado como el Sistema de Transporte Distrital (Decreto Distrital 309 de 2009) busca reestructurar los componentes básicos del transporte urbano, integrando todas las modalidades disponibles actuales y futuras mediante la reformulación de los esquemas empresariales, estableciendo un sistema único que compita para el mercado y no por el mercado, mediante la reorganización de las rutas de transporte colectivo alrededor del sistema masivo que opera como eje estructurante y que se integra mediante un sistema de recaudo centralizado con medios de pago electrónico. El sistema por sus características operacionales básicas, se compone de un subsistema flexible integrado a un sistema masivo rígido, que puede extenderse y adaptarse a los requerimientos de la demanda, lo cual le permite desarrollarse siguiendo las estrategias y patrones del crecimiento urbanístico de la ciudad.


41

Plano Distribución del Transporte Público 32

. Sistema Integrado de Transporte de Pasajeros – SITP Conforme al Plan Maestro de Movilidad de Bogotá, el SITP comprende las acciones para la articulación, vinculación y operación integrada de los diferentes modos de transporte público, las instituciones o entidades creadas para la planeación, la organización, el control del tráfico y el transporte público, así como la infraestructura requerida para la accesibilidad, circulación y el recaudo del sistema. El SITP está constituido por a) la Red de Transporte Masivo, b)la Red de Transporte Público Colectivo y c) la Red de Transporte Público Individual que en función de su eficiencia, cobertura, costo operacional, consumo energético y efecto ambiental, operan sobre la malla vial del Distrito Capital. Estas redes se encuentran dispuestas por otros elementos que permiten el funcionamiento en una perspectiva integral y sistémica. Red de transporte masivo.

32 Fuente: Pliegos SITP

.


42

La red de transporte masivo constituye el servicio integrado que atiende un volumen alto de pasajeros: Red de Corredores de alta capacidad (los modo de transporte y la tecnología que circule por ellos, será definida en estudios específicos) y la red Metro pesado, los cuales son estructuradores del ordenamiento territorial. También hacen parte del sistema, la red de rutas alimentadoras, la red de Cable aéreo, la red del Tren de cercanías, la red de transporte público colectivo, así como la red de transporte público individual.

2.2.7. La movilidad en la modificación del POT. En la propuesta de modificación se definen los trazados de las infraestructuras necesarias para el transporte de alta capacidad (metro, tren ligero, tren de cercanías, cable aéreo), y/o los criterios para su criterios para localización de los equipamientos de movilidad, tales como estaciones de intercambio, patios de maniobras, terminales de transportes, etc. El sistema vial, será una red jerarquizada y articulada con los demás componentes del sistema de movilidad que permita una correcta integración y conectividad del sistema integrado de transporte público- SITP., articulando los diversos modos de transporte. Para ello se establecen las responsabilidades públicas y privadas en cuanto a su ejecución y administración, manejo, mantenimiento y adecuación tanto en el área urbana, de expansión y rural. En consecuencia, la propuesta de movilidad está enmarcada en la productividad del territorio, buscando la eficiencia en la distribución racional de las actividades en el espacio referido y la estructuración integral de los sistemas de transporte que potencialicen las ventajas y beneficios de su implementación, que reduzca la segregación social en su territorio, que satisfaga de manera eficiente las necesidades de viajes en los diferentes modos, que asuma y soporte las exigencias de una economía creciente articulada a la región al país y al exterior, así como el logro de los objetivos ambientales, aspectos que el POT, contenido en el Decreto 190 de 2004, no logró orientar con suficiencia el pretendido impacto en el desarrollo equilibrado del territorio. En esta concepción de la movilidad se busca garantizar que su implantación potencie mayores impactos de transformación urbana, integrando proyectos públicos y/o privados, que consoliden lugares de referencia, de localización de servicios colectivos de espacio público, y proyectos de vivienda de interés social en la escala zonal y urbana. En tal sentido los proyectos de movilidad, aportarán a la reducción de la segregación social de los habitantes y al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes En materia de movilidad, con la modificación excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, se busca incorporar diseño urbano y aplicación principios de de


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ecourbanismo, en los sistemas de transito y transporte en la ciudad, mejora las condiciones del medio ambiente, ya que éstos en buena parte, son los principales responsables del incremento en las emisiones de gases efecto invernadero, especialmente por el empleo de combustibles fósiles para el transporte , por esta razón resulta imprescindible que el transporte incorpore en su funcionamiento fuentes de energía eléctrica, por ejemplo como el metro, el tranvía y el tren; incorporando también nuevas actividades en sus bordes, para promover el mayor aprovechamiento del sistema, reduciendo el número de viajes en vehículo particular. También se busca densificar a lo largo de los corredores de las líneas del metro y Transmilenio, dentro de un modelo de ciudad compacta que junto con la adecuada mezcla de usos (equilibrio entre residencia y zonas de trabajo), mejore el acceso a servicios. Esta medida favorece la reducción de viajes en vehículos particulares, condición necesaria para reducir distancias y hacerlas más accesibles para peatones y ciclistas y mejora la calidad del aire y del suelo Con el diseño orientado al tránsito se busca ejercer control sobre las zonas de nuevos desarrollos para su revitalización y resignificación mediante el trazado planificado de las redes de transporte estructurando un modelo de ciudad compacta, manteniendo espacios verdes extensos, preservando zonas de esparcimiento de calidad, fuentes de agua y suelos cultivables. Se priorizará el transporte sostenible no motorizado, peatonal y en bicicleta en áreas de actividad económica intensiva (áreas centrales) a la vez que se limita la oferta de parqueaderos, servicio que encontrará su compensación en áreas de integración donde existan intercambiadores modales de transporte, promoviendo de esta manera el uso de transporte diferente al vehículo motorizado. Esta medida se ha implementado en ciudades argentinas como Buenos Aires y Rosario donde se ha buscado controlar la presión y efectos nocivos del vehículo particular para aumentar el espacio para el transporte público, mejorar su frecuencia, accesibilidad y cobertura.33 Mediante la inclusión de redes de ciclorrutas de carácter local que complementan la red de ciclorrutas ya establecidas en el POT vigente, se buscara visibilizar las funciones ambientales del espacio público. Bajo estas consideraciones la revisión del POT propone los siguientes lineamientos para la política de movilidad de la ciudad:

Articular al territorio los diferentes elementos del sistema integral de transporte público de la ciudad para conformar una red completa de movilidad: Transmilenio,

33

ONU-hábitat. 2012. Estado de las ciudades en América Latina y el Caribe.


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Metro, transporte público, ciclo vías y vías peatonales, de tal manera que respondan a las exigencias de movilidad de las diferentes zonas de la ciudad: centro, centralidades, zonas residenciales, etc.

Conformar una red completa de vías: arterial, secundaria (intermedia) y local, que se complementen entre ellas de manera eficiente para responder a las exigencias de movilidad de las diferentes zonas de la ciudad. Esta condición implica repensar el plan vial de la ciudad, asegurando tener en cuenta en su reformulación la forma de organización de las actividades de la ciudad y las propuestas de la modificación del POT, así como la necesaria articulación y complementación entre los tres sistemas.

Definir programas de movilidad, especialmente a través de sistemas alternativos, para las centralidades localizadas en las zonas residenciales con el fin de incentivar a los usuarios de las áreas cercanas a utilizar sus servicios.

Definir las exigencias y complementos urbanos necesarios para la implantación de los diferentes elementos urbanos del SITP, tales como terminales de buses, paraderos, intercambiadores, etc. La implantación de estos elementos debe conducir a la determinación y ejecución de un gran programa de transformación de la relación de la movilidad con la ciudad, en especial en las zonas residenciales y periféricas.

Reformular el programa de ciclorutas en la ciudad, articulado de manera más eficiente al sistema general de movilidad de la ciudad y a un programa ambicioso de peatonalización de zonas de congestión.

Reformular el programa de estacionamientos públicos y las exigencias de estacionamientos en las construcciones privadas, acorde con las propuestas de priorización del transporte público, el programa de peatonalización y las disponibilidades reales de albergar automóviles de la ciudad. 2.2.8. La movilidad en la ruralidad.

La estructura del POT vigente desconoce el desarrollo que a nivel rural permite el sistema de movilidad, siendo pocos los avances que a este nivel se lograron en los últimos años, se realiza una propuesta con los siguientes objetivos que deben ser la meta a lograr en los próximos años: determinar una malla vial que garantice la conectividad vial rural con el área urbana y la región, que permita optimizar los tiempos de viaje, fortalecer los modos de transporte tradicionales en el área rural articulándolos en lo posible con el SITP del área urbana, potenciar la conexión vial de áreas agropecuarias. Para ello es necesario integrar la malla vial con los subsistemas de transporte y de seguridad y control de tráfico en el sector rural. Está propuesta da continuidad a la red vial arterial de la ciudad que comunica la zona urbana con la región y a su vez la red vial que comunica los asentamientos humanos del sector, centros poblados o veredas.


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En el suelo rural se definen tres tipos de vías: Principales, Secundarias y Corredores de movilidad local rural, en correspondencia con las especificaciones que para tal fin establece el Decreto Nacional 3600 de 2007.

2.3. CAMBIOS EN LAS CONDICIONES MEDIO AMBIENTALES E INTEGRACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

El Cambio climático es el nombre con el que se designa el fenómeno de una significativa variación estadística del promedio del clima o de su variabilidad, cuando perdure por un periodo de tiempo prolongado, que puede abarcar varios decenios de años. Este fenómeno se puede generar por procesos naturales o por acciones humanas el uso del suelo. Se evidencia principalmente en cambios en la frecuencia e intensidad de las lluvias en temporada invernal, o en la elevación de la temperatura ambiental promedio, lo cual se conoce como eventos climáticos extremos. Sus impactos afectan principalmente la vida silvestre en ecosistemas frágiles y las poblaciones humanas vulnerables que se asientan en humedales, riberas de los ríos y laderas de las montañas o a la infraestructura que se localiza en zonas de riesgo, lo cual puede afectar a su vez a determinado grupo poblacional que depende de ella. Estas variaciones normalmente se presentan en ciclos de tiempo largos que permiten la adaptación de las diferentes especies vivas a las nuevas condiciones. Sin embargo, gracias a la acción del ser humano estos cambios se han empezado a presentar cada vez más rápido, sin que la genética de las especies vivas logre mutar para que puedan sobrevivir. Paradójicamente el ser humano es el único ser viviente sobre el planeta que cuenta con la capacidad de adaptarse rápidamente a nuevas condiciones, lo que implicará cambios profundos en su manera de actuar si quiere sobrevivir.

2.3.1. El riesgo en el Decreto 190 de 2004, POT vigente. La referencia al tema de riesgo en el POT vigente, se consigna en el “Subtitulo 5 Zonas sujeta a Amenazas y Riesgos”. En este aparte se determinan as áreas urbanas en amenaza por inundación y también por remoción en masa; así como las medidas para mitigar estos riesgos, la adecuación hidráulica del rio Bogotá, las obras para el drenaje pluvial y sanitario, medidas estructurales para determinar el riesgo por desbordamiento del rio Tunjuelo. Se incluyen tres mapas como parte de la cartografía del POT, a partir de los cuales se generan las determinantes de riesgo en el ordenamiento actualmente: Amenaza por inundación, Amenaza por remoción en Masa y Microzonificación sísmica


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Plano POT Decreto 190 de 2004

2.3.2. Las manifestaciones del cambio climático

El riesgo tiene una condición dinámica, dado que su origen está asociado con la ocurrencia de amenazas de origen natural, socio-natural o antrópico no intencional, por lo tanto hay factores que se pueden evitar y otros que no, como se demostró el clima en la temporada de lluvias acrecentada por el fenómeno de la Niña durante el segundo semestre del año 2010 y el año 2011, que se constituyo en la mayor tragedia de temporada invernal, que ha vivido el país en los últimos 50 años. La afectación oficial según cifras del SNPAD es la siguiente:

Tabla 8. Afectación en Colombia por fenómeno de la Niña Abril 2010-Junio 2011.

Muertos

Heridos Desaparecidos Personas Afectadas

Familias Afectadas

Viviendas Destruida

s

Viviendas Averiadas

486 595 43 4.000.203 934.718 16.211 550.347

Fuente. SNPAD (22 agosto 2011) http//:www.sigpad.gov.co/sigpad/emergencias_detalle.aspx?ind=41

Según los datos consolidados de Colombia Humanitaria, se afectaron un total de 28 departamentos y 1.041 municipios lo que corresponde al 93% del total nacional.


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En Bogotá D.C., la afectación por este fenómeno estuvo por debajo del promedio nacional, teniendo en cuenta que la mayor liberación de energía de la cuenca se dio en los municipios de la cuenca alta y media del Río Bogotá, no obstante la afectación fue superior a la que generalmente se presenta en términos de número de afectados, movilidad, salud pública y pérdidas económicas a la comunidad. El fenómeno de “La Niña” se manifiesta entre otras variables, por un enfriamiento de las aguas del Océano Pacífico Tropical central y oriental frente a las costas del Perú, Ecuador y sur de Colombia y su aparición favorece el incremento de las precipitaciones en gran parte del país en particular sobre las regiones Caribe y Andina, lo cual significa que genera efectos contrarios a los que presenta el fenómeno “El Niño”, que reduce las precipitaciones. La formación del fenómeno La “La Niña” comenzó desde mediados del año 2011 con un enfriamiento de las aguas del océano Pacífico tropical como uno de los indicadores oceánicos; así como también un incremento de los vientos Alisios del este, que propicia un descenso del nivel del mar sobre la zona oriental; La Niña alcanza su intensidad máxima a finales de año, cuando se acoplan todos los parámetros mencionados, junto con otras variables océano atmosféricas, propias de este evento climático y tiende a disiparse a mediados del año siguiente. Entre 2010 y 2011 en Bogotá se presentaron lluvias 300% más fuertes de lo normal que causaron la evacuación de 711 predios34 y dejaron como saldo a miles de personas damnificadas. La mayor parte de esta afectación la vivieron los habitantes de las localidades de Kennedy y Bosa, en la primera xxx familias quedaron afectadas por la ola invernal, y en la segunda 1696035. El asentamiento de gran cantidad de población en áreas de riesgo hace la diferencia entre un desastre y un evento climático extremo, por esta razón es necesario evitar que se construya vivienda en laderas de montañas, humedales, riberas, desembocaduras de ríos, etc. Por ejemplo, el desbordamiento del río Bogotá en el primer semestre del año pasado, generó una emergencia sanitaria por brote infeccioso de enfermedades respiratorias, gastrointestinales y de la piel, que afectó a 5000 personas de la localidad de Fontibón. Es preciso recordar que las localidades que más sufrieron los efectos del fenómeno de lluvias se localizan en Zonas clasificadas como de Amenaza alta y media por inundación, actualmente y que en esa misma condición se encuentran muchos más sectores en la ciudad. Aunque en el pasado reciente y la actualidad se presentan lluvias intensas en la sabana de Bogotá y la región andina, se prevé que habrá un cambio de clima semihúmedo a

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ONU-hábitat. 2012. Estado de las ciudades en América Latina y el Caribe. 35

Secretaria Distrital de Integración Social


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semiárido afectando a los departamentos de Cundinamarca, Boyacá, Tolima, Huila y oriente del Valle del Cauca.36 A través de modelos de proyección climáticos se ha anunciado que “para la Sabana de Bogotá los escenarios de cambio climático con mayor cantidad de emisiones de GEI analizados, muestran reducciones de lluvia del orden de: -11.6% para el período 2011-2040; -16,1% para el 2041-2070 y del -3,4% para 2071-2100, con respecto a la climatología del período de referencia 1971-2000.” Razón por la cual es imperativo que desde ahora se tomen medidas que protejan ecosistemas donde tienen lugar los ciclos del agua como humedales y páramos, ecosistemas que deben ser especialmente protegidos por las medidas de ordenamiento territorial ya que para el caso de los humedales “Un pequeño aumento de la variabilidad de los regímenes de precipitación puede afectar de manera importante a la flora y fauna” (Keddy, 2000; Burkett and Kusler, 2000; citados por IPCC, 2008c)”37 Según el informe 2012 “El estado de las ciudades en América Latina y el Caribe” del Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos ONU-Hábitat, las actividades del ámbito urbano que más contribuyen al aumento de los GEI son la quema de combustibles fósiles para el transporte, la producción de electricidad y la industria-— Los primeros estudios científicos y discursos políticos sobre mitigación del cambio climático consideraron como único factor importante del mismo la elevación de la temperatura en el planeta, o calentamiento global, por lo que se destinaron muchos recursos a reducir los gases de efecto invernadero (GEI). Con este enfoque otras variables que intervienen en el cambio climático fueron desestimadas como la contaminación y desaparición de las fuentes de agua a causa de los residuos sólidos. No obstante, los planes de gobierno de algunas ciudades de América Latina, incluyendo el Plan de Desarrollo de Bogotá, también priorizan la preservación y protección de las fuentes hídricas, la calidad del aire y del suelo para el enfrentamiento del cambio climático.

2.3.2.1. Medidas que se han tomado en Colombia contra el cambio climático

En la “Segunda Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático”38 se afirma que la concreción de la gestión del riesgo y de la protección de ambientes naturales se logra principalmente a través del ordenamiento del

36

http://pricc-co.wdfiles.com/local--files/grupo-escenarios-de-cambio-climatico/Informe_final_Edgar_Montealegre.pdf 37

http://pricc-co.wdfiles.com/local--files/grupo-escenarios-de-cambio-climatico/Informe_final_Edgar_Montealegre.pdf 38

Proyecto liderado por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, adscrito al MAVDT.


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territorio, la organización de los asentamientos y actividades humanas en correspondencia con los objetivos de sostenibilidad ambiental y calidad de vida. De acuerdo con esto “se hace necesario que los distintos planes de ordenamiento y uso del territorio incluyan el tema de cambio climático y sus efectos. Los temas específicos que se desarrollan en la estrategia con la inclusión de la gestión del riesgo y del cambio climático en los instrumentos de planeación del territorio y la profundización en los instrumentos de ordenamiento del territorio como los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCA).”39 En esta misma comunicación se considera importante un mayor equilibrio entre los procesos de urbanización y la mejora en las condiciones de vida en los ámbitos rurales, para disminuir la concentración de habitantes en las grandes ciudades, fortalecer el acceso a las poblaciones rurales a los servicios sociales, reforzar la generación del empleo rural, fortalecer la gobernabilidad y gestión local, y garantizar los niveles de uso y acceso a los recursos naturales por parte de las poblaciones locales. En el año 2000 se fijaron los objetivos de desarrollo del Milenio para las ciudades, entre los que se incluyeron medidas para garantizar la sostenibilidad ambiental, como la incorporación de los principios del desarrollo sostenible en las políticas y programas nacionales, así mismo, reducir la pérdida de recursos del medio ambiente incluyendo la conservación de la biodiversidad. El concepto de Desarrollo sostenible buscaba no comprometer recursos que podrían usar las generaciones futuras, en el camino de satisfacer las necesidades de la población mundial actual.40 La Ley 1523 de 2012 "Por el Cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres y se dictan otras disposiciones", en su artículo 3 establece los principios generales de la Gestión del riesgo, orientando el Principio de Precaución cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será impedimento para adoptar medidas encaminadas a prevenir y mitigar la situación de riesgo. De acuerdo con este principio, cuando no se tenga certeza absoluta de la situación de riesgo de una zona del distrito ante un peligro de daño grave e irreversible; por ejemplo por amenaza de inundación, será viable y necesario restringir el uso del suelo, con el fin de evitar que haya población en riesgo.

39

http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/spa/doc18157/doc18157-contenido.pdf 40

ONU-hábitat. 2012. Estado de las ciudades en América Latina y el Caribe.


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Actividades como la minería y la construcción, agotan rápidamente el suelo disponible para la producción de alimentos y la protección de zonas que amortiguan el impacto de eventos climáticos como sequías o intensas lluvias, por esto necesario generar un anillo de protección alrededor de la ciudad que impida su expansión hacia zonas de las cuales depende la calidad del aire y del agua de la población que reside en ella.

2.3.3. El medio ambiente y su interrelación con el riesgo La modificación excepcional del POT, busca consolidar los objetivos y la estrategia de ordenamiento territorial, fortaleciendo la protección de la estructura ecológica principal y la identificación de las condiciones de riesgo, como soporte y determinante del ordenamiento territorial, con visión de sostenibilidad ambiental y reducción de la vulnerabilidad derivada del cambio climático, lo cual implica priorizar la revitalización de las zonas centrales urbanas y los asentamientos rurales, la implementación del sistema de transporte masivo integrado, que contamine menos y que garantice la accesibilidad y conectividad del territorio del Distrito y garantizar que todos los procesos de redensificacion urbana o nuevos desarrollos urbanos en cualquier zona de la ciudad, generen los soportes en servicios públicos, espacio público y equipamientos que requieren , todo lo cual redunda en mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Los conflictos antes enunciados, que se relacionan con los cambios en el clima que acrecientan la frecuencia e intensidad de las lluvias, en apocas de invierno e intensifican sus efectos en el verano, hacen que el ordenamiento territorial, tenga que fortalecer todas las decisiones y previsiones con relación al riesgo potenciado por el cambio climático, la primera de ellas fortalecer la conservación de la estructura ecológica , prever que se generen nuevas condiciones de riesgo con el proceso de crecimiento de la ciudad y preparar a la ciudad para que se prepare para enfrentar al cambio climático. Incorporar esta noción de riesgo con enfoque ambiental, en el ordenamiento, es la manera como se plantea esta modificación del POT, aun sabiendo, que lo primero que se necesita es conocer el riesgo en situaciones normales y en la manifestación del cambio climático, como sucede en el momento que vivimos. Pero aunque en el país y en la ciudad hay avances significativos en el manejo del riesgo, aun falta mucho en su conocimiento y es una labor que implica tiempo, entonces lo lógico es que la ciudad se vaya preparando a medida que tiene información, tomando las decisiones que se puedan tomar con lo que conocemos y dejando los mecanismos establecidos para que a medida que se cuente con más información, se puedan ir adecuando las decisiones de ordenamiento. En tal sentido en lo que respecta a la estructura ecológica principal, es claro que cumple una función muy importante en la prevención del riesgo o en la adaptación al mismo, no solo cuando este es potenciado por el cambio climático, por ello se fortalece las


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decisiones de conservación de las áreas de valor ambiental en la estructura ecológica principal, las cuales podrán considerarse como medidas de adaptación, aquellas que se orienten al fortalecimiento de la estructura ecológica principal, la preservación de áreas de protección, que tengan condiciones de riesgo o que cumplan funciones como la preservación de zonas de protección, y que garanticen la conectividad ecológica, hidráulica y ambiental del sistema.

2.3.3.1. Implicaciones del ordenamiento territorial en el aumento del riesgo y el cambio climático

Los principales problemas ambientales de la ciudad, se expresan en las agresiones constantes a los elementos que hacen parte de la estructura ecológica principal, especialmente a las áreas protegidas y el sistema hídrico de la ciudad por la ocupación ilegal con usos incompatibles (industrial, residencial), vertimientos de aguas residuales y contaminadas; rellenos con escombros y residuos sólidos, impactos con la acumulación y disposición de un gran volumen de residuos sólidos en la zona rural con actividades mineras que no han tenido manejo ambiental adecuado entre otros. Todo lo cual incrementa las condiciones de amenazas y riesgos en la ciudad, que se incrementan con el cambio climático, y a su vez aumentan la vulnerabilidad de la población que se localiza en las zonas próximas. Estos problemas han aumentado el tamaño de la huella ecológica de Bogotá. De acuerdo con Rees (1992), la huella ecológica de una ciudad es el área productiva que se requiere para mantener a su población, incluyendo todos los recursos renovables y no renovables necesarios para suministrar alimentos, energía, agua y materiales, y para absorber las emisiones y los residuos del núcleo urbano. El desarrollo urbano de Bogotá, fundamentado en la expansión del perímetro urbano, hacia el suelo rural y las zonas protegidas, poniendo en riesgo la biodiversidad. Algunas causas de estas intervenciones, se generan en la falta de control o manejo de estas áreas, por parte de las entidades responsables y poca capacidad de respuesta, así como por las posibles confusiones conceptuales en relación con el fin de la preservación de las diferentes áreas, como por la superposición de categorías, sin tener total claridad de los niveles de jerarquía entre ellas, en especial cuando se trata de las que son de nivel regional, nacional y distrital. Además, es preciso mencionar la falta de apropiación ciudadana, que aun no toma conciencia de los beneficios ambientales para la salud y la vida , que nos garantiza la preservación de estas áreas, como por ejemplo en el aumento de la resiliencia o capacidad de recuperación de los sistemas naturales ante eventos extremos, garantizar el abastecimiento alimentario y el suministro hídrico.


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De acuerdo con la Agencia Ambiental Europea, los problemas principales de la calidad medioambiental urbana son la contaminación atmosférica, la congestión acústica y la del tráfico; y la fuente principal de estos problemas es el tráfico de vehículos. La congestión, definida como “tiempo extra invertido en desplazamientos”, aumenta las emisiones y el consumo de combustibles. La contaminación atmosférica sigue siendo un problema en Bogotá. Las principales fuentes de contaminación atmosférica en la ciudad son los vehículos de motor y la quema de combustibles gaseosos, aunque los procesos industriales también contaminan. Esta contaminación atmosférica tiene por supuesto efectos negativos sobre la salud humana y sobre el medio ambiente. Además de influir en la salud humana, la contaminación atmosférica afecta a los edificios y materiales de construcción de la ciudad. Una de las preocupaciones principales de la administración de Bogotá debe ser el impacto de la contaminación atmosférica sobre los monumentos y edificios históricos, muchos de los cuales están situados en zonas de alta contaminación, por lo que están sometidos a un grave deterioro. La congestión acústica tiene efectos negativos para la salud humana, los ciudadanos estan sometidos en algunas zonas de la ciudad, a un nivel de ruido exterior que supera los 65 dB durante las horas diurnas (niveles de ruido, superiores a los 75 DB, no son aceptables porque pueden provocar pérdida de audición). La congestión del tráfico también afecta la calidad medioambiental de la ciudad. En efecto, el desarrollo urbano y el consumo intensivo de los recursos han dado como resultado un incremento de la movilidad y de la propiedad de automóviles, con el consecuente aumento del tráfico en la ciudad en términos de cantidad y longitud de los trayectos. Aunque, en Bogotá, la bicicleta y otros medios de transporte ecológicos se ven como modos de transporte alternativos, su uso no se ha generalizado. Un aspecto importante para enfrentar los cambios significativos en las condiciones medioambientales de la ciudad es aumento de las zonas verdes, ya que éstas mejoran las condiciones climáticas, absorben los contaminantes atmosféricos y ofrecen a los bogotanos una oportunidad para la expansión y el ejercicio físico. Los árboles, además de ser importantes para la educación y la investigación, y de jugar un papel importante desde el punto de vista estético, mejoran la calidad del aire al eliminar naturalmente gran cantidad de contaminantes atmosféricos. Otro aspecto, y tal vez el más importante, para detener el deterioro en las condiciones medioambientales de Bogotá es mejorar considerablemente la eficiencia en el uso del agua. Debido al aumento en los niveles de vida y a la reducción del tamaño de los hogares bogotanos, el consumo de agua ha crecido, y es posible que la disponibilidad de este recurso limite cada vez más el desarrollo urbano de la ciudad. Esta sola posibilidad, por


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supuesto, amerita una revisión del POT con miras a lograr que el desarrollo de la ciudad se dé alrededor del agua. El consumo de agua per cápita de Bogotá oscila entre los 56 litros diarios para el estrato bajo-bajo y los 224 litros diarios para el estrato alto; por hogar, el consumo de agua al día está entre los 199 litros en los hogares de estrato bajo-bajo y los 567 litros en los hogares de estrato alto; y por vivienda estos valores son 229 para estratos bajo-bajo y 541 para estrato alto (ver Tabla 3). Esto significa que la política pública debe estar dirigida a racionalizar el consumo de agua por parte de las personas que pertenecen a los grupos poblacionales con más altos ingresos.

Tabla 9. Bogotá. Consumo de agua potable

Indicador Estrato Litros

Acu

edu

cto

Po

bla

ció

n

Consumo Agua Per Capita / día

1 Bajo-Bajo 56,76

2 Bajo 60,47

3 Medio-Bajo 69,68

4 Medio 108,08

5 Medio-Alto 147,50

6 Alto 224,24

Ho

gare

s

Consumo Agua por Hogar / día

1 Bajo-Bajo 199,66

2 Bajo 217,69

3 Medio-Bajo 228,16

4 Medio 300,20

5 Medio-Alto 400,69

6 Alto 567,96

Viv

ien

das

Consumo Agua por Vivienda / día

1 Bajo-Bajo 229,45

2 Bajo 245,51

3 Medio-Bajo 249,64

4 Medio 301,83

5 Medio-Alto 395,22

6 Alto 541,13

Fuente: Base Datos EAAB 2010, Proy. Pobl. DANE-SDP 2010 Los cambios demográficos significativos expuestos antes (cambio en el ritmo de crecimiento de la población, en la composición de las unidades familiares, en el número de hogares, etc.) influyen en el uso de los recursos naturales y en otras presiones medioambientales de la ciudad. Un problema importante de Bogotá ha sido la velocidad a la que la expansión urbana ha consumido un recurso finito como es el suelo; la densidad poblacional y la ubicación de las edificaciones y de las actividades urbanas influyen en la cantidad de energía que se


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consume en la ciudad, tanto de forma directa como a través de sus efectos en los patrones de movilidad y, por ende, en el consumo de combustibles. La expansión de Bogotá, la cual ha implicado la descentralización de las actividades económicas ubicadas tradicionalmente en el centro, el desplazamiento de población a las afueras de la ciudad, y la división de las funciones urbanas localizadas con tendencias a la zonificación en áreas residenciales, comerciales, industriales y recreativas, ha afectado negativamente la calidad de vida de los bogotanos y ha impactado las condiciones medioambientales. Por esto está más que justificada la revisión del POT.

2.3.3.2. Nuevas determinaciones sobre riesgo que se incluyen en la modificación del POT.

El análisis del contexto antes mencionado, hace que la ciudad actualice las decisiones de riesgo en su plan de ordenamiento territorial, y complementado los contenidos de riesgo y cambio climático, incluidos en el proyecto de modificación del 2011 y armonizando las determinaciones de orden nacional, establecidas en la Ley Nacional 1523 de 2012. A continuación, se mencionan los principales temas que se concretan en la modificación, en relación la gestión del riesgo y el cambio climático, en la modificación:

a. Las políticas territoriales, la política de Gestión integral de riesgo y Cambio Climático, la cual conforma el marco de referencia general para todas las decisiones de la modificación sobre este tema.

b. El capítulo de gestión integral de riesgo y cambio climático se incluye en el componente general, en el cual se definen las amenazas actuales y se consignan las determinantes del ordenamiento territorial, orientadas a reducir la vulnerabilidad derivada del riesgo y cambio climático, se establecen las acciones que se deben realizar en relación con el Sistema de gestión integral de riesgo y sus instrumentos, en armonía con las determinaciones de orden nacional, con el fin de fortalecer el conocimiento, seguimiento y evaluación del riesgo y la atención de desastres. Se establece la necesidad de conformar el sistema de gestión de riesgo , en coherencia con lo definido en la ley 1523 de 2012, el cual debe determinar su esquema institucional, incluyendo a todas las entidades del sector público y determinar las funciones que tendrá cada una, en coherencia con las tres líneas de acción del riesgo: conocimiento y reducción del riesgo y en la atención del desastre, todo lo anterior, armonizando los instrumentos que ya existen a nivel distrital.

En este capítulo se restringe la ocupación en áreas de riesgo y amenaza alta no mitigable por inundación y remoción en masa, previendo que bajo ciertas condiciones, estas áreas se destinen como espacio público. En tal sentido se declaran


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los suelos de protección por riesgo y se incorporan los Parques especiales de protección por riesgo. Estos parques cuales harán parte de la estructura ecológica principal y a su vez hacen parte de la estrategia de adaptación al cambio climático.

Barrios Legalizados y Planes Parciales en zonas de Amenaza Media por inundación Además se formulan lineamientos para la construcción de territorios resilientes, basados en el concepto de seguridad territorial, teniendo en cuenta la mitigación y la adaptación como procesos a largo plazo, integrados y continuos, encaminados a reducir la vulnerabilidad actual y futura al Cambio Climático.

c. En la estructura ecológica principal, se busca fortalecer la preservación y restauración de la cobertura vegetal de cada una de las zonas, con el fin de potenciar su valor estratégico, en la regulación hídrica, la prevención de riesgos naturales, la conectividad de los ecosistemas o la conservación paisajística, todo lo cual a su vez constituyen estrategias para la adaptación al cambio climático.

Las acciones especificas se relacionan con ampliar las zonas de protección, garantizar la conectividad tanto estructural como funcional de la estructura ecológica, recategorizar las áreas existentes y mejorar la gestión de los instrumentos del suelo rural, urbano y del sistema de áreas protegidas con los ámbitos de actuación estratégica, incluso en el marco de las agendas para la integración regional Bogotá – Cundinamarca.

d. En la estructura funcional y de servicios, en el sistema de espacio público, se incorporan lineamientos de diseño que fortalecen la función ambiental del espacio público construido, en coherencia con las líneas de política asociadas al urbanismo y construcciones sostenibles, la adaptación del territorio al cambio climático y al ciclo


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del agua, la gestión integral del riesgo y en general, la sostenibilidad ambiental del territorio.

En el sistema de movilidad, priorizar el transporte sostenible no motorizado, peatonal y en bicicleta, mediante la reformulación del Programa de ciclorrutas y la construcción de un programa de redes peatonales articulado al Sistema de Movilidad, especialmente en las centralidades y otras zonas de tráfico peatonal intensivo.

e. En la estructura socioeconómica y espacial, se establecen nuevos condicionamientos para los usos en zonas de amenazas, así como a los impactos que se generen por su implantación. De la misma manera la edificabilidad que se asigna en la ciudad, se soporta en el análisis de las densidades poblacionales en la ciudad y los soportes urbanos y ambientales que estas requieren.

2.3.4. Ajustes a la Estructura Ecológica principal que aportan a la reducción del riesgo en el escenario del cambio climático

2.3.4.1. Aumento de las amenazas y riesgos frente al cambio climático

Temporadas de lluvias, variabilidad climática y cambio climático en Bogotá El comportamiento de la precipitación en la ciudad de Bogotá corresponde con un régimen bimodal de precipitación, con dos temporadas de lluvias máximas en los meses de marzo a mayo y de octubre a noviembre y dos temporadas secas correspondientes con los meses de Enero a Marzo y de Junio a Septiembre. Sin embargo, en los años 2010-2011, debido a la presencia del fenómeno “La Niña”, los periodos lluviosos se incrementaron generando excesos de lluvia, mientras los periodos secos fueron prácticamente inexistentes. Esta situación determinó la generación de eventos de emergencia tales como los fenómenos de remoción en masa, inundaciones, empozamientos y encharcamientos. Las siguientes gráficas enseñan la precipitación presentada históricamente en cada una de las estaciones de la Red Hidrometereológica de Bogotá – RHB, con respecto a la precipitación acumulada trimestral para los intervalos de análisis de Octubre a Diciembre de 2010, Enero a Marzo, Abril a Junio, Julio a Septiembre y Octubre a Diciembre de 2011.


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Gráfica 10. Comparación precipitación histórica vs 2010 durante el trimestre de Octubre a Diciembre de las estaciones de la RHB.

Fuente: FOPAE, 2011

La Figura 10 que corresponde aproximadamente a la segunda temporada invernal de 2010, muestra el aumento significativo de las lluvias con respecto al promedio histórico registrado, en coherencia con la manifestación del fenómeno de “La Niña”. Todas las estaciones de la Red presentaron incrementos entre el 40% y el 80% con respecto al promedio histórico.

Gráfica 11. Comparación precipitación historia vs 2011 durante el trimestre de Enero a Marzo de las estaciones de la RHB.

Fuente: FOPAE, 2011


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Gráfica 12. Comparación precipitación historia vs 2011 durante el trimestre de Abril a Junio de las estaciones de la RHB.

Fuente: FOPAE, 2011

Durante el primer trimestre del año 2011 (Gráfica 11), las precipitaciones registradas disminuyeron con respecto al trimestre anterior, aunque fueron superiores al promedio histórico. Se presentaron leves incrementos, en promedio de 15% en toda el área monitoreada. En el segundo trimestre del año 2011 (Gráfica 12), las lluvias en la zona de monitoreo de la RHB, se incrementaron aproximadamente en un 30%, con respecto al promedio histórico, 27% para la localidad de Chapinero y Santafé, 57% para la localidad de San Cristóbal, 39% para la localidad de Usme y 27% para la localidad de Cuidad Bolívar. El tercer trimestre del año 2011, las lluvias en la zona de monitoreo de la RHB, disminuyeron un 10%, con respecto al promedio histórico, solamente para la Localidad de Ciudad San Cristóbal y Ciudad Bolívar fue superior en un 10%. Esto se debe a que estos meses las precipitaciones disminuyeron sustancialmente.


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Gráfica 13. Comparación precipitación historia vs 2011 durante el trimestre de Octubre a Diciembre de 2011 de las estaciones de la RHB.

En el cuarto trimestre del año 2011 (Gráfica 13), correspondiente aproximadamente con la segunda temporada de lluvias, se presentó un aumento de las precipitaciones en la ciudad de un 40% con respecto al promedio histórico, revelando la influencia del fenómeno “La Niña”; como resultado de esta situación, se aumentaron y/o mantuvieron altos los niveles del río Bogotá y se generaron desbordamientos. De otra parte, debido a que parte de la ciudad se encuentra por debajo de la cota del río, se presentaron eventos de reflujo de aguas servidas, encharcamientos y empozamientos por fallas o insuficiencia de los sistemas de drenaje. Entre octubre de 2010 y junio de 2011 se presentaron un total de 2363 eventos y emergencias asociados al recrudecimiento de las precipitaciones. La mayor parte de estos eventos correspondió a fenómenos de remoción en masa con un total de 961 reportes, y encharcamientos con 458 eventos reportados. En menor proporción se presentaron eventos de caída de árboles, inundaciones, colapso de estructuras, granizadas y vendavales. La afectación en general, fue superior a la que se presenta históricamente, en términos de número de afectados, movilidad, salud pública y pérdidas económicas a la comunidad. Fenómeno de La Niña 2010 -2011

La estación invernal en Colombia en 2010-2011 se presenta como una anomalía marcada respecto a las estaciones invernales “normales”, con precipitaciones e inundaciones muy


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superiores a las observadas históricamente, generando emergencias afectando gran parte del país, con consecuencias económicas, sociales y ambientales severas. Ante estas situaciones sin precedentes, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), a través de las Subdirecciones de Ecosistemas y de Estudios Ambientales y Meteorología, y las Oficinas de Planeación y de Servicio de Pronósticos y Alertas, elaboró en conjunto con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), el estudio “Impactos del fenómeno la Niña en Colombia, 2010”, cuyos principales aspectos se mencionan a continuación. “La Niña” es un fenómeno natural de variabilidad climática, derivado principalmente de un enfriamiento por debajo de lo normal de las aguas del Océano Pacífico Tropical central y oriental, frente a las costas de Perú, Ecuador y sur de Colombia, que provoca un cambio en el patrón de comportamiento de los vientos y, por ende, en el de las lluvias. Mientras que el Niño reduce las precipitaciones, la Niña favorece su incremento en gran parte del país, en particular en las regiones Caribe y Andina. Cada evento de La Niña es diferente y su repercusión en el clima nacional está dada por su intensidad como por la interacción que se puede presentar con otros fenómenos océano-atmosféricos presentes en el Atlántico y específicamente en el mar Caribe. El incremento de las precipitaciones eleva la probabilidad de ocurrencia de inundaciones en diferentes zonas del territorio nacional, así como deslizamientos de tierra por saturación de agua en los suelos. La última Niña comenzó su formación desde mediados del año 2010 con un enfriamiento de las aguas del océano Pacífico tropical como uno de los indicadores oceánicos; como también un incremento de los vientos Alisios del este, que propicia un descenso del nivel del mar sobre la zona oriental; La Niña alcanzó su intensidad máxima a finales del mismo año y tendió a disiparse a finales del año siguiente. Durante 2010 se presentó una rápida transición entre dos eventos el Niño y la Niña, trayendo consigo severas oscilaciones climáticas sobre las zonas del país con mayor influencia del fenómeno ENSO 2 (Andina, Pacífica, Caribe), dinamizando los niveles desde los mínimos (estación seca) hasta los más altos registrados históricamente en algunos puntos de medición. Sus efectos en el periodo 2010-2011 resultaron totalmente atípicos y con extremos en los indicadores climáticos –en particular en los niveles de precipitación– muy por encima y fuera de los rangos históricos en gran parte del país, en especial sobre las regiones Caribe y Andina. Una de las consecuencias más graves de esta continuada, inusitada y elevada precipitación ocurrida de manera generalizada en amplias zonas del país, ha sido la crecida y el desborde de ríos y cuerpos de agua, que inundaron en forma extensa y prolongada


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regiones que en inviernos normales no se habrían inundado. Tras la ola invernal, entre septiembre de 2010 y mayo de 2011, el número de emergencias se elevó a 2.219, conformadas por 1.233 inundaciones (55,6% del total de emergencias), 778 deslizamientos (35,1%), 174 vendavales y 24 avalanchas. Los 10 eventos restantes se componen de tormentas eléctricas, granizadas y tornados. Amenazas de Bogotá

Fenómenos de Remoción en Masa Los movimientos de remoción en masa se refieren al movimiento repentino de los materiales terrestres (suelo o roca) en descendencia. Los tipos específicos incluyen: caídas, flujos, deslizamiento y volcamientos. El riesgo de remoción en masa se presenta principalmente por la construcción de asentamientos en sitios dedicados anteriormente a la explotación de canteras, en rellenos o taludes que no fueron construidos técnicamente e incluso por su ubicación en la ronda de las quebradas. Las áreas de amenaza por Remoción en Masa corresponden a las zonas potenciales de riesgo para la ubicación de asentamientos humanos, dentro de un periodo de retorno de 10 años, y bajo unas condiciones de lluvia y sismo esperados, con un alto grado de incertidumbre frente a la intervención humana como agente detonante. Las zonas o áreas que por condiciones naturales o actividad antrópica presentan probabilidad de movimientos en masa, se encuentran ubicadas principalmente en áreas de actividad minera, rellenos antrópico, laderas de cauces y demás áreas montañosas. Para las zonas de ladera se cuenta con un mapa de zonificación de amenaza por remoción en masa que define tres niveles de amenaza. Tabla 10. Descripción de los niveles de amenaza.

Fuente: Fondo de Prevención y Atención de Emergencias


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Las zonas de amenaza por remoción en masa se ubican en las localidades de Usaquén, Chapinero, San Cristóbal, Usme, Suba, Rafael Uribe y Ciudad Bolívar.

Amenaza por Remoción en Masa en Bogotá D.C.

Fuente: FOPAE


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Tabla 11 Población en amenaza por remoción en masa

POBLACION EN ZONAS DE AMENAZA POR FENOMENO DE REMOCION EN MASA DATOS

DANE 2005

AMENAZA POBLACION

ALTA 579.473

MEDIA 1.671.807

BAJA 1.299.413

TOTAL 3.550.693

Fuente: FOPAE según DANE 2005 La normatividad existente establece los requerimientos mínimos para construcciones en zonas de amenaza tanto de las normas nacionales como de las normas distritales, no obstante la informalidad genera riesgo, por un lado se debe combatir y se debe asesorar a las personas y residentes de estas zonas para construir de una manera adecuada siguiendo estándares de construcción mínimo recomendados para este tipo de construcción en ladera.

Inundación

La inundación es un evento natural y recurrente que se produce en las corrientes de agua como resultado de lluvias intensas y continuas que, al sobrepasar la capacidad de retención del suelo y de los cauces, desbordan e inundan aquellos terrenos aledaños a los cursos de agua. Las zonas de amenaza por inundación corresponden a las zonas o áreas donde existe una probabilidad de ocurrencia de inundaciones por desbordamiento de cauces naturales y/o cuerpos de agua intervenidos asociados a periodo de retorno, a la altura de la lámina de agua con efectos potencialmente dañinos. Con base en la definición de áreas de amenaza de inundación por desbordamiento, se especifican las siguientes categorías: Tabla 12. Descripción de las categorías de amenaza y probabilidad de ocurrencia.


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Fuente: Fondo de Prevención y Atención de Emergencias

Dentro del Distrito Capital se tiene una probabilidad de inundación por desbordamiento de los principales afluentes del río Bogotá como son Río Fucha, Río Salitre y Río Tunjuelo por problemas derivados de las crecientes en dichas cuencas. De acuerdo con el mapa de “Amenaza por Inundación” del Decreto 190 de 2004, complementado con la información demográfica del censo 2005, en la ciudad de Bogotá se localizan alrededor de 790.101 personas, en áreas identificadas como de amenaza por inundación; 85.851 de las cuales se encuentran asentadas en un área de 1860 ha - 19.708 predios-, identificados en amenaza alta de las cuencas de los ríos Bogotá y Tunjuelo. Tabla 13. Áreas de afectación por fenómenos de inundación.

Población * Predios (HA) Población* Predios (HA) Población* Predios (HA)

6 TUNJUELITO 7564 1221 60 12034 1504 91 0 0 92 19598 2725 243

7 BOSA 10521 1576 217 205245 43353 1213 0 0 179 215766 44929 1609

8 KENNEDY 9351 1235 123 325287 65615 1402 0 0 91 334638 66850 1616

9 FONTIBON 8006 2741 110 19093 9656 263 15638 3203 324 42737 15600 697

10 ENGATIVA 9426 3111 225 50367 15484 441 1553 230 100 61346 18825 766

11 SUBA 29779 8611 1090 60849 16015 370 0 0 174 90628 24626 1634

19

CIUDAD

BOLIVAR 11204 1213 35 14184 1635 22 0 0 97 25388 2848 155

85.851 19.708 1.860 687.059 153.262 3.802 17.191 3.433 1.058 790.101 176.403 6.719

ID_LOC

* Población Estimada con Censo 2005

TOTAL

POBLACIÓN

TOTAL

PREDIOS

TOTAL

AMENAZA

(HA)

TOTAL

AFECTACION RIO BOGOTA + RIO TUNJUELO

AMENAZA ALTA

LOCALIDAD

AMENAZA MEDIA BAJA


65

Para la caracterización objetiva de los riesgos, se debe resaltar la problemática encontrada por encharcamiento en las localidades de Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Tunjuelito. En las localidades de Engativá, Suba, Kennedy, Fontibón y Bosa se presenta inundación por desbordamiento, reflujo y encharcamiento asociada a las áreas de humedales. En la localidad de Usme por inundación del Río Tunjuelo y en Ciudad Bolívar por la influencia de las quebradas torrenciales que nacen en los cerros orientales. Amenaza por inundación en Bogotá D.C

Fuente: FOPAE

Incendios Forestales Los incendios forestales están estrechamente relacionados con actividades antrópicas, existiendo raras veces incendios forestales de origen natural ocasionados por rayos. Otra causa generadora de incendios forestales son las quemas de pastizales con el objeto de favorecer la regeneración de los pastos, realizadas sin las precauciones debidas.


66

El 77% de la superficie del Distrito Capital es zona rural, en la que se distinguen los ecosistemas de Bosque Alto Andino, Subpáramo y Páramo. En ellas se encuentran los denominados “Cerros Orientales”, los cuales, mediante el Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución Ejecutiva del Ministerio de Agricultura 076 de 1977, el INDERENA los declaró como un área natural protegida, bajo la categoría de Reserva Forestal Protectora.41 Desde esa época, se vienen adelantando acciones para la conservación de los cerros, pero se ven sometidos a fuertes presiones en la zona de borde por demanda de espacio para la construcción, por explotaciones mineras y usos agropecuarios, actividades en las que el fuego se utiliza de manera indistinta como herramienta de trabajo, ya que es de bajo costo y de alto rendimiento. Así mismo, los cerros han sido fuertemente intervenidos para la introducción de plantaciones forestales de especies exóticas, que por su ausencia de manejo silvicultural, favorecen la propagación de los incendios forestales. Los incendios forestales generan efectos adversos en los recursos naturales y en el hombre, que puede ser afectado en sus bienes e integridad física. Según la Secretaría Distrital de Ambiente, “el fuego contribuye a retardar y/o impedir la autorregulación de los ecosistemas existentes, llegando a la destrucción de una buena parte del componente ambiental de la ciudad“42. Los registros existentes señalan que la mayor cantidad de estos incidentes se presentan en los Cerros Orientales, cuya ocurrencia total se muestra en la siguiente tabla. Tabla 14. Incendios Forestales ocurridos en Bogotá D.C. a 2010.

Año Incendios Forestales

Cantidad Área Afectada (ha)

1995 8 No reportada

1996 2 No reportada

1997 13 No reportada

1998 24 No reportada

1999 6 11,40

2000 8 27

2001 32 177,35

2002 42 116,55

41 Torres Becerra, Carlos. Actualización de la zonificación de riesgo por incendio forestal y diseño de las medidas

preventivas y operativas para los cerros orientales de Bogotá D.C. Fondo de Prevención y Atención de Emergencias de

Bogotá -FOPAE, 2010.

42

Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA). Protocolo Distrital de Restauración Ecológica, Bogotá D.C.. 1998.


67

2003 25 63

2004 14 58

2005 14 206,25

2006 4 8

2007 15 250,44

2008 12 20

2009 15 56,40

2010 36 221,86

Subtotal 234 994,39

Fuente: Comisión Distrital de Prevención de Incendios Forestales de Bogotá, SDA. 2012. Amenaza por incendios forestales en Bogotá D.C

Fuente: FOPAE

Teniendo en cuenta que los incendios forestales pueden generar situaciones de desastre, se cuenta con la "Zonificación de riesgo por incendio forestal y diseño de las medidas preventivas y operativas para los Cerros Orientales de Bogotá D.C." y se trabaja en el


68

monitoreo de incendios forestales a través Vigías, Brigadas y capacitación a la Policía Ecológica Ambiental, Policía Metropolitana.

2.3.4.2. Adaptación Basada en Ecosistemas: El fortalecimiento de la estructura ecológica principal

Es preciso resaltar en primer lugar que el valor conceptual de la Estructura Ecológica Principal en el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, constituye un avance en el ámbito urbano y rural, de la influencia que tiene la estructura ecológica en lo que se refiere al paisaje y a la planificación de los espacios de la ciudad, todo lo cual redunda en el mejoramiento de la calidad ambiental. En el Decreto Distrital 190 de 2004, se estableció el concepto de la Estructura Ecológica Principal “es la red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible.”43 El propósito de la EEP de Bogotá44 es la conservación y recuperación de los ecosistemas que la integran, lo cual se constituye en el sustrato base para el ordenamiento de la ciudad. Sin embargo, cada vez que esta estructura se encuentra en tensión con las otras dos estructuras (Socioeconómica y Espacial - Funcional y de Servicios) en las que se cimienta el modelo de ordenamiento territorial, las decisiones finales no siempre garantizan que se conserve y recupere; razón por la cual, lo planteado en el POT respecto de la EEP resulta de difícil aplicación por la falta de mecanismos de resolución de tensiones frente a los desarrollos de infraestructura que el mismo Distrito emprende. El concepto de EEP se complementa en el POT con el Sistema de Espacio Público45, pero la manera de articularlos no fue adecuadamente incorporada en el Plan Maestro de Espacio Público46, y la pretensión de generar apropiación ciudadana y desarrollo de mecanismos

43

Articulo 72 44

Artículo 72 del Decreto 190 de 2004.

45 De conformidad con el artículo 21 del Decreto 190 de 2004, El espacio público conformado por los

parques, las plazas, las vías peatonales y andenes, los controles ambientales de las vías arterias, el subsuelo, las fachadas y cubiertas de los edificios, las alamedas, los antejardines y demás elementos naturales y construidos definidos en la legislación nacional y sus reglamentos. Se encuentra integrado funcionalmente a la Estructura Ecológica Principal, a la cual complementa con el fin de mejorar las condiciones ambientales y de habitabilidad de la ciudad en general. 46

Pese a que los objetivos del Plan Maestro de Espacio Público (Decreto 215 de 2005) se refieren a la integración del espacio público construido con la EEP, así como al desarrollo de procesos y gestión económica de esta, las estrategias y programas del plan se concentran exclusivamente en el espacio público, imposibilitando la integración a la que se refiere el POT.


69

económicos47 para su sostenibilidad termina diluida en los programas y proyectos del citado plan. Esta situación se suma a la falta de visibilidad48 de la EEP en los Planes Maestros. Del mismo modo, no están incorporados a la EEP elementos de gran importancia ecosistémica como páramos, subpáramos, lagunas, nacimientos de agua y zonas de recarga de acuíferos, aunque algunos ya hacen parte de áreas protegidas. Es necesario resaltar que la formulación de algunos elementos ha debilitado la jerarquía de planificación y ha dado lugar a conflictos entre las estructuras del modelo de ordenamiento, que hacen necesaria la ampliación del concepto de estructura ecológica y su armonización, de conformidad con criterios de funcionalidad, conectividad y complementariedad. Se trata de un esfuerzo por construir un concepto más especifico al ámbito del Distrito Capital, que recoja las complejas relaciones urbano – rurales. En esta medida, la Estructura Ecológica Principal que tiene como base la estructura ecológica, geomorfológica y biológica original y existente en el territorio, requiere de elementos que armonicen su funcionalidad pues en el Decreto Distrital 190 de 2004 la Estructura Ecológica Principal, como herramienta de conservación, entra en conflicto con otras funciones urbanas, como la movilidad, la recreación y la provisión de espacio verde. En este mismo sentido, en la medida en que esta estructura opera adicionalmente como principio de planeación, su aplicación en situaciones concretas y su instrumentalización en situaciones particulares han abierto vacíos en la implementación de algunos elementos, debilidad en la jerarquía de los instrumentos y falta de visibilidad de los componentes de importancia ambiental, que a su vez repercuten en conflictos entre las estructuras del modelo de ordenamiento. Con la intención de resolver las dificultades arriba citadas, la presente propuesta de modificación , en primer lugar, en armonía con la visión nacional, se fortalece la definición de la Estructura Ecológica Principal, que tiene como fin último garantizar la sostenibilidad ambiental y la habitabilidad del territorio y es la base del ordenamiento ambiental del territorio distrital por sus valores ecológicos, ambientales, paisajísticos y culturales, y en segundo lugar se reclasifica la Estructura Ecológica, con la intención de responder al contexto biofísico del Distrito Capital y a las necesidades de la población asentada en este territorio.

47

En el Anexo No 2, se presenta una reseña de los principales instrumentos de gestión del suelo y su potencial ambiental, en especial a la transferencia de derechos de construcción a que se refiere el artículo

363 del Decreto 190 de 2004. 48

Plan Maestro de Energía, Decreto No. 309 de 2006.


70

El referente a nivel nacional define la estructura ecológica como “el conjunto de ecosistemas naturales y semi-naturales que tienen una localización, extensión, conexiones y estado de salud tales que garantiza el mantenimiento de la integridad de la biodiversidad, la provisión de servicios ambientales (agua, suelos, recursos biológicos y clima), como medida para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes y la perpetuación de la vida”49. Adicionalmente, se define la infraestructura ecológica (IE) como “el conjunto de relictos de vegetación natural y seminatural, corredores y áreas a restaurar en los agroecosistemas y otras áreas intervenidas del país (áreas urbanas, centros poblados y otros sistemas construidos) que tienen una funcionalidad en la conservación de la biodiversidad, la productividad y la calidad de vida de la población”50. Las dos anteriores estructuras integran la estructura ecológica de soporte, que es “la expresión territorial de los ecosistemas naturales, agroecosistemas y sistemas urbanos y construidos, que soporta y asegura a largo plazo los procesos que sustentan la vida humana, la biodiversidad, el suministro de servicios ambientales y la calidad de vida”51. La definición que se incorpora de la estructura ecológica principal es la siguiente: “Es el sistema de áreas con valores ambientales presentes en el espacio construido y no construido que interconectadas dan sustento a los procesos y las funciones ecológicas esenciales y a la oferta de servicios ecosistémicos (actuales y futuros) para el soporte del desarrollo socio económico y cultural de las poblaciones en el territorio. Esta estructura se configura a partir de la integración de las áreas de origen natural y antrópico, las cuales mantienen una oferta ambiental significativa para los habitantes de la ciudad y la región”. Esta definición tiene como fin conservar la biodiversidad para garantizar la oferta oportuna de bienes y servicios ambientales que garantizan la satisfacción de las necesidades humanas, integrando funcionalmente áreas de origen natural y antropico que tienen una oferta ambiental significativa. Con este ajuste en la definición, se da el marco para definir los componentes de la estructura ecológica principal y su reorganización, así como también la definición y manejo de cada uno de los elementos que la componen, de acuerdo con las funciones que desempeñen y la viabilidad de aplicación de normas. Así mismo, se busca reforzar los procesos de conectividad ecológica en áreas y corredores en donde esto es posible, y preservar las funciones paisajísticas y de soporte en los elementos naturales de acuerdo con los objetivos de la Ley de Biodiversidad Biológica (Ley 165 de 1994).

49

VAN DER HAMMEN, T. y ANDRADE, G. (directores generales). 2002. Estructura ecológica principal

para Colombia: Primera aproximación. Informe final. Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios

Ambientales IDEAM y Fundación para la conservación del patrimonio natural Biocolombia. Bogotá. 70 pp. 50

Ídem. 51

Ídem.


71

Componentes de la Estructura Ecológica Principal y reclasificación. Los componentes de la Estructura ecológica principal del POT Vigente, Decreto 190 de 2004, no tienen un criterio de clasificación, que de orientaciones con respecto a los valores o funciones, en relación con la conservación, preservación y uso sostenible de los recursos, igualando sus relaciones y funciones frente a los elementos del orden nacional y regional.

Tabla 15. Componentes de la Estructura Ecológica principal, Artículo 75 POT Decreto 190 de 2004

Fuente: Artículo 75 POT, Decreto 190 de 2004

En esta modificación del POT, se redefinen los componentes de la Estructura ecológica principal en tres que son: Sistema Distrital de Áreas Protegidas, Áreas de especial importancia ecosistémica y los elementos conectores complementarios

ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL

1. Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital

2. Parques urbanos

3. Corredores ecológicos

4. Área de Manejo Especial del Río Bogotá.

1.1. Áreas de manejo especial nacionales

2.1. Parques de escala Metropolitana

3.1. Corredor ecológico de ronda

4.1. Ronda Hidráulica del Río Bogotá

1.2. Áreas de manejo especial regionales

2.2. Parques de escala Zonal

3.2. Corredor ecológico vial

4.2. Zona de Manejo y Preservación del Río Bogotá

1.3. Santuario Distrital de Fauna y Flora

3.3 Corredor ecológico de borde

1.4 Área forestal distrital 3.4 Corredor Ecológico Regional

1.5. Parque EcológicoDistrital


72

Tabla 16. Componentes de la Estructura Etológica principal, Modificación POT 2012

Los dos primeros componentes el del sistema distrital de áreas protegidas (parques nacionales, reservas forestales, de diferente escala, parques ecológicas distritales y otras reservas de la sociedad) son espacios definidos geográficamente para conservar el patrimonio natural del Distrito Capital y la Región, cuyos valores de conservación resultan

Sistema Distrital de Áreas Protegidas

Áreas de especial importancia ecosistémica

Elementos conectores complementarios

- Áreas protegidas del nivel nacional y regional

-Parque Nacional Natural Sumapaz -Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá - Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C., "Thomas Van der Hammen" -Reserva Forestal Protectora Productora de la Cuenca Alta del Río Bogotá.

- Áreas protegidas del nivel distrital - - Áreas forestales distritales. - Parques ecológicos

distritales

De humedal

De Montaña - Reserva Distrital de

Conservación de ecosistemas

- Reserva campesina de producción agroecológica

- Reservas naturales de la sociedad civil.

- Sistema hídrico:

Corredor ecológico regional del río Bogotá

Nacimientos de agua

Humedales no declarados como áreas protegidas.

Áreas de recarga de acuíferos

Embalses

Corredores ecológicos hídricos

Ríos y quebradas con sus rondas hidráulica

Zonas de Manejo y Preservación Ambiental

Corredores ecológicos de transición rural

- Páramos y subpáramos no

declarados como áreas protegidas.

- Parques especiales de protección por riesgo - Parques de la red general (anteriormente parques de escala metropolitana y zonal) - Conectores ecológicos - Cercas vivas en suelo rural - Áreas de Control Ambiental - Canales


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imprescindibles para la adaptación frente al cambio climático, el funcionamiento de los ecosistemas. El segundo componente, las Áreas de especial importancia ecosistémica, (sistema hídrico; los acuíferos, nacimientos de agua, humedales, embalses lagunas y los páramos y otras reservas de manejo nacional o regional) son elementos que contribuyen a la regulación del ciclo hidrológico a través de la conservación de los depósitos y flujos naturales del agua superficial y subterránea. El tercer componente, que son los elementos conectores complementarios (corredores ecológicos, conectores ecológicos, parques especiales de protección por riesgo, zonas de manejo y preservación ambiental, parques metropolitanos y zonales, cercas vivas rurales, controles ambientales, canales y vallados), Son los espacios abiertos que, a partir de la vegetación o los ecosistemas existentes, ofrecen el soporte cultural, físico, ecológico y paisajístico al Distrito, dotándolo de valores urbanísticos, estéticos, ambientales, organizativos y sensoriales. Complementan la estrategia de conectividad ecológica entre las áreas protegidas y las áreas de especial importancia ecosistémica. Determinantes ambientales relacionadas con la EEP Son determinantes ambientales de superior jerarquía para el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá DC, y los instrumentos que lo desarrollan; las políticas, directrices y regulaciones del ordena nacional y regional sobre conservación, preservación y uso de las áreas de conservación y protección ambiental. Constituyen determinantes ambientales entre otras, las Leyes 99 de 1993 y 1523 de 2012, el Decreto- Ley 2811 de 1974, los Decretos Nacionales 3600 de 2007, 1640 y 2372 de 2012, las Resoluciones 475 y 621 del 2000, y la Resolución CAR 3194 de 2006.

El artículo sobre determinantes ambientales del POT y los instrumentos de planeación que desarrollan el mismo, buscan precisamente disminuir los impactos ambientales y conflictos ambientales derivados del desarrollo, en este sentido los determinantes son criterios jerárquicos que aportarían a su solución ya que obligan y condicionan, cuando se presentan tensiones con las otras dos estructuras del modelo de ordenamiento del D. C. (Funcional y de Servicios, Socioeconómica y Espacial).

Sera determinanten para el ordenamiento de una parte del suelo rural, la delimitación realizada en la zonificación ambiental del POMCA del Río Bogotá, aprobado por la CAR mediante la Resolución 3194 de 2006. Esta delimitación es una de las determinantes ambientales de dicho POMCA frente al ordenamiento territorial del Distrito Capital. Sin embargo, estas áreas están identificadas a una escala 1:100.000, por lo que no es adecuado restringir el uso del suelo hasta tanto no se identifiquen y delimiten los


74

conectores ecológicos hídricos a la misma escala de la de toma de decisiones en materia de ordenamiento territorial en el Distrito Capital (1:25.000 en suelo urbano). Las modificaciones de la Estructura Ecológica Principal, que aportan a la gestión del riesgo y el cambio climático, se mencionan a continuación:

a. Ajustar la definición Estructura Ecológica y clasificación de los componentes de tal manera que se incorporen distintos elementos que permitan su consolidación y gestión como sistema.

b. Determinaciones que permitan solucionar los conflictos que se generen con las otras estructuras que componen el modelo de ordenamiento.

c. Revisión de las categorías de manejo y régimen de usos de las áreas protegidas, sin que esto implique su desprotección o el cambio de objetivos de conservación. Por el contrario se busca potenciar su contexto para la planificación de su conservación y su aporte en la reducción del riesgo o el aumento de la capacidad de resiliencia de los componentes de la EEP.

d. Ajustar las categorías de las áreas protegidas del Distrito al Sistema Regional de Áreas Protegidas –SIRAP-, incorporando las Reservas de la Sociedad Civil, en armonía con el Decreto Nacional 2372 de 2010.

e. Revisión de los traslapes del Sistema Distrital de Áreas Protegidas y sustracción de algunas áreas, con el fin de que sean acogidas por el sistema de áreas protegidas de mayor escala.

f. Revisión y ajuste a las categorías de uso y clasificación del suelo rural, en coherencia con la política Distrital de Ruralidad y el Decreto Nacional 3600 de 2007.

g. Determinar las condicionantes de riesgo para el uso que se asigne a cada uno de los elementos que componen la EEP. Incorporando decisiones en función de aumentar la capacidad hidráulica del sistema hídrico, y de mantener e incorporar las zonas verdes en función de los eventos extremos.

h. Aclaraciones sobre los perímetros, de la ciudad, en el caso del borde oriental con la reserva de los cerros orientales, dejando las claridades en relación con los barrios legalizados y en el borde occidental, en relación con la zona de manejo y preservación ambiental del rio Bogotá.

i. Clasificacion y usos del suelo en el borde norte de la ciudad, determinando nuevas áreas de protección y garantizando la integración y continuidad ecológica de la reserva Forestal del Norte Thomas Van der Hammen.

j. Se precisa la destinación del área del suelo reservado para el manejo del relleno sanitario, declarado como suelo de protección, dejando en suelo urbano 479 Has, para zonas de optimización y operación y en suelo rural 245,43 Has, de las cuales 100 Has. son para el aislamiento de Mochuelo Bajo.

k. Incorporación de criterios para localización del manejo de los escombros en la ciudad, atendiendo a condiciones de riesgo, en especial en las zonas que han sido


75

objeto de actividades extractivas e incorporándolos como parte del sistema de Gestión integral de Recursos sólidos.

l. Incorporación de las cuencas hidrográficas como unidad de planeación y gestión ambiental distrital.

m. Se determinan restricciones para las zonas de amenaza alta por fenómenos de inundación por desbordamiento, en el borde occidental de la ciudad, garantizando que la reserva de la zona de manejo y preservación ambiental del río Bogotá.

n. Inclusión de los Parques Especiales de Protección por riesgo, como una de las categorías del suelo de protección, que hace parte de la estructura ecológica principal.

o. Prohibición de nuevas actividades de minería en el Distrito, las cuales generan condiciones de riesgo, a la población que se localiza en las zonas residenciales cercanas, a la conservación de los elementos que hacen parte de la estructura ecológica principal; por ejemplo cuando estas zonas se utilizan para el depósito de materiales de escombros, etc.

Con la propuesta de la modificación a la estructura Ecológica Principal, buscando fortalecer el ordenamiento del territorio, resaltando las determinantes ambientales relacionadas con la estructura ecologica principal y las de riesgo y cambio climatico, como sustento del ordenamiento del territorio. Este ajuste mejora el cumplimiento del objetivo del POT, que es planear el ordenameinto sostenible y ambiental del Distrito en un horizonte de largo plazo.

2.4. ARTICULAR EL ORDENAMIENTO RURAL CON LA LEGISLACIÓN NACIONAL La normatividad en materia de ordenamiento rural presenta un sesgo notable hacia lo urbano, esto por la falta en parte, de claridad en el análisis y entendimiento de los procesos de cambio que propician la integración de los espacios rurales propios en la urbe global, sin embargo la ausencia de lineamientos que separan desde el ordenamiento, lo rural de lo urbano, se ha superado, en gran medida, por la normatividad expedida en la materia, durante el intervalo de tiempo transcurrido desde la última modificación del plan de ordenamiento territorial, es decir con las determinantes para el ordenamiento del suelo rural (Decreto 3600 de 200752), la política pública de ruralidad (Decreto 237 de 2007) y el Plan de Gestión Rural del Distrito (Decreto 42 de 2010). Siendo así una de las modificaciones principales para el componente rural, el ajuste y articulación del mismo de

52

‘Por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de

ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones’.


76

acuerdo al marco jurídico de orden Nacional y Distrital, lo que permite a su vez fortalecer las estrategias para el cumplimiento de los objetivos del Plan de Ordenamiento Territorial ya que se genera un marco normativo lo suficientemente robusto y consolidado para superar los conflictos por la tenencia de la tierra y los usos del suelo.

2.4.1. Ajuste de las categorías de suelo rural con lo ordenado por Decreto Nacional 3600 de 2007

La Necesidad de Integrar determinantes en el ordenamiento en el suelo rural (Decreto 3600 de 2007 del MAVDT) así como de la planificación del suelo rural (Plan de Gestión para el Desarrollo Rural del Distrito-Decreto 42 de 2010) para el cumplimiento de los objetivos del modelo actual de ordenamiento, se materializan de la siguiente forma: Teniendo en cuenta que los lineamientos generales para el ordenamiento del país se encuentran en la ley 388 de 1997, y que la misma está más orientada al manejo de los asuntos urbanos, toda vez que no ignora su interdependencia con los aspectos rurales y regionales. Situación que permite dimensionar en primera medida, un vacío en torno a la normatividad que acompaña el ordenamiento y gestión de los territorios rurales. Mientras que la “ley de Desarrollo territorial”, es complementada en el suelo urbano por otras normativas de menor jerarquía que desarrollan, herramientas, estrategias y programas para la configuración de las ciudades, en el territorio rural apenas se ordena la estratificación de los centros poblados rurales mediante la Unidad Agrícola Familiar-UAF- (Ley 505 de 2009); así como la incorporación de las licencias de urbanismo en el suelo rural y del núcleo de población (Decreto 097 de 2006). Lo anterior exclusivamente en materia de ordenamiento. De otra parte, ninguno de los instrumentos de gestión de suelo contemplados para el suelo urbano, se aplica para el suelo rural de una forma práctica y efectiva, lo cual no parece un simple vacío de la Ley 388 de 1997. El hecho de que las parcelaciones rurales deban obedecer a los criterios de la legislación nacional agraria y ambiental, y no a criterios sobre ordenamiento territorial, determina taxativamente, que la omisión de instrumentos para el suelo rural, obedece a principios de política pública estatal encaminada “a considerar la tierra como factor de producción y sus variables implícitas en la distribución de la propiedad, de manera independiente de la ordenación del territorio”53. Así, el Decreto 3600 de 2007 del MAVDT, es un acto administrativo de carácter nacional expedido dentro de las facultades que le confiere la Constitución Política al Presidente de

53 RAMIREZ R. Manuel Álvaro. Instrumentos e incentivos de política rural: ¿apoyo u obstáculo a una política de tierras? Economía y desarrollo. Volumen 2, Número 2. Septiembre de 2003.


77

la República con el fin de reglamentar las disposiciones de las leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación en este tipo de suelo54. El contenido del Decreto 3600 de 2007, desarrolla con más detalle los usos del suelo rural, con el propósito de contener los desbordamientos del suelo urbano y la presión generada sobre el suelo rural. Busca confinar los usos de producción económica rural y restringir los aprovechamientos del suelo suburbano haciendo cada vez más exigente la edificabilidad para lograr las menores densidades en la relación habitante/área. De igual manera este Decreto, cobra alta importancia para el proceso de modificación excepcional en la medida en que este establece las determinantes, en los procesos de formulación, revisión y/o modificación de los planes de ordenamiento territorial, de los municipios y distritos. El componente rural del POT deberá ajustarse a lo estipulado por el decreto 3600 de 2007, el cual define determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo, esto implica la adopción de las categorías de manejo incluidas en el Decreto a saber:

Categorías de protección

Categorías de desarrollo restringido Las categorías de suelo de protección, se definen en el marco de lo establecido por el artículo 35 de la Ley 388 de 1997 (suelo de protección) categorías que según la Ley le aplican a aquellas áreas …”que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse” (artículo 35 Ley 388 de 1997). Dentro de estas áreas se incluyen:

Áreas de conservación y protección ambiental.

Áreas para la producción agrícola y ganadera y de explotación de recursos naturales.

Áreas e inmuebles considerados como patrimonio cultural.

Áreas del sistema de servicios públicos domiciliarios.

Áreas de amenaza y riesgo. Dentro de la categoría de desarrollo restringido como se incluyen para el Distrito:

Los centros poblados rurales

La localización prevista para los equipamientos de salud, educación, bienestar social, cultural y deporte.

54

SDP-UDFJC. Componente Rural. Contrato Interadministrativo 092 de 2009.


78

2.4.2. Articulación del POT a la política de ruralidad y el plan de gestión para el

desarrollo rural

En cumplimiento del artículo 27 del Decreto 190 de 2004 el Distrito formula la Política pública de Ruralidad la cual adopta a partir del Decreto Distrital 327 de 2007, instrumento que se constituye en el marco para estructurar la acción institucional e interinstitucional, mejorando las condiciones sociales y políticas de los habitantes del área rural, procurando alcanzar la cohesión territorial y social, el desarrollo sostenible y la preservación de la cultura y las formas de vida campesina. Para implementar la política pública se formula y adopta a partir del Decreto 042 de 2010, El Plan de Gestión para el Desarrollo Rural Sostenible PGDR, que es un instrumento de gestión y planeación, que orienta las acciones o proyectos de los futuros Planes de Desarrollo Distrital y Local, articulando las instituciones del Distrito sobre la ruralidad de Bogotá durante los próximos 15 años. Por lo anterior y teniendo en cuenta los vacíos del Decreto 190 de 2004 para muchos aspectos rurales principalmente en el tema de los programas y proyectos se requiere incluir en la modificación del POT los lineamientos, programas y proyectos incluidos desde la Política Publica de ruralidad y el PGDR.

2.5. SIMPLIFICACION NORMATIVA

2.5.1. Las normas urbanísticas en el POT. En la revisión normativa del POT vigente que se hace con esta modificación, se constata que gran parte de la ciudad se sigue construyendo por fuera de las normas urbanísticas adoptadas en el POT. No sólo por aquellos que por falta de recursos solucionan su vivienda en urbanizaciones que no cumplen los requisitos legales estipulados, sino también por proyectos de todo tipo: vivienda, comercio y servicios, entre otros. Por otra parte, la abundancia y confusión en las normas ha promovido una gran cantidad de interpretaciones sobre las mismas, lo cual ha hecho surgir intermediarios en la tramitación de proyectos, situaciones que restan claridad y eficiencia a la norma y a las actividades de la SDP. Sin duda, la profusión de normas promueve la ilegalidad de las actuaciones urbanísticas y termina por dar libertad a los actores. La normativa adoptada por el POT del 2000 – que se mantuvo en el 2003- se basó en el principio de regular al detalle todas las actividades que se desarrollan en la ciudad. A través de las normas para usos y tratamientos, y de los diferentes instrumentos de planificación y gestión adoptados, se propuso regular “al detalle” todos los procesos de urbanización y construcción desarrollados en la ciudad. Para este efecto se construyó una


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norma rígida, no adaptable a las cambiantes condiciones del desarrollo urbano contemporáneo; un tipo de esquema normativo que da prioridad a la iniciativa pública traduciéndose en una intervención fuerte del Estado. Esta normativa se fue complicando con el tiempo en la medida en que nuevos instrumentos sumaron normas (por ejemplo los planes maestros), formando un esquema muy complejo. Para cada situación surgió un nuevo instrumento, con nuevas normas. En este sentido, es necesario:

Reorganizar las normas y los instrumentos de manera que formen un todo coherente, articulado y jerarquizado, evitando la enorme diversidad de instrumentos y profusión de normas que han hecho muy compleja la regulación, inciertos los procedimientos y, en ocasiones, discrecionales las exigencias del desarrollo urbano actual de la ciudad. Para este propósito se propone la formulación y adopción de un Manual de Planificación y Gestión, concebido como un instrumento para hacer más transparente y eficiente la regulación de las acciones privadas. Este Manual no forma necesariamente parte del POT y deben permanecer independientemente de la coyuntura del desarrollo urbano.

Introducir mayor flexibilidad en las normas urbanas, con el fin de poder adaptar de manera más eficiente la normativa a las condiciones cambiantes del desarrollo urbano contemporáneo y responder mejor a un modelo de actuación en el cual la iniciativa privada tiene una función importante. Esta flexibilidad debe ser un proceso progresivo, que permita adaptar paulatinamente el esquema actual, sin causar mayores traumatismos en la construcción de la ciudad.

Introducir instrumentos o esquemas normativos con incentivos que permitan desencadenar acciones urbanísticas por parte de los privados que le den a la ciudad mejoras (espacio público, equipamientos, infraestructuras) a la vez que hacen una oferta de edificaciones adecuada a los objetivos del POT.

Usos del Suelo La principal distorsión, es que en la cascada de normas que se desprenden del POT, se van precisando y ajustando determinaciones, que son cada vez mas especificas y que en algunos casos, terminan totalmente en contra de las determinaciones generales del POT, tal y como sucede por ejemplo con las UPZS, que concretan las normas de usos o edificabilidad, en polígonos de usos muy específicos, para sectores normativos que más o menos retoman la delimitación de un sector con condiciones similares a los que se asignan una gran gama de usos, principales, compatibles, condicionados y prohibidos, (en muchos casos en los principales se retoma el predominante) estableciendo para cada uno, una cantidad de excepcionalidades que al final se vuelven instrumentos de interpretación , inmanejables.


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Esta situación hace que la norma quede como un soporte de una Licencia, que tuvo una interpretación, pero después a partir de ellas, no es posible hacer ningún tipo de seguimiento a las decisiones de ordenamiento en la ciudad. El otro tema de fondo con respecto a los usos del suelo, es que están clasificados en una gama tan detallada de especificidades de usos, que es difícil, también saber si es posible asignar o no, un uso a un determinado predio o sector, lo cual obliga constantemente a los ciudadanos y promotores a solicitar por escrito el concepto de uso, el cual puede ser sujeto de cambio dependiendo del funcionario que interprete la norma. Tratamientos Urbanísticos: Con respecto los tratamientos, el principal problema, que tiene la ciudad, es que no todos están reglamentados, o tienen normas, tal como sucede con el de renovación urbana, que no está reglamentado y en la formulación de los planes parciales, se tienen que hacer algunas interpretaciones de los decretos para el tratamiento de Desarrollo o de los decretos nacionales para planes parciales, que también han sido pensados en la misma lógica del tratamiento de desarrollo. En coherencia con lo anterior, el tratamiento de consolidación y el de mejoramiento Integral, obedeciendo los dos a situaciones tan dispares, pero igual ninguno paga obligaciones urbanísticas, en tal sentido se puede constatar que hasta hoy, se castiga mas al promotor que quiere desarrollar un proyecto en un suelo de desarrollo que a los que lo van a ejecutar en mejoramiento o en consolidación. Esta decisión ha hecho que hoy se estén dando los procesos de re densificación de ciertos sectores de la ciudad, que tienen localización estratégica, los cuales están afectando directamente a los vecinos; porque están generando impactos como congestión, ruido, reducción del espacio público y de la capacidad vial de los servicios públicos y de las vías y adicionalmente están afectando a toda la ciudad porque no comparten los beneficios que les asigno la norma , puesto que no pagan plusvalía, no pagan obligaciones (cesiones para parques, vías, equipamientos , etc.). La visión fragmentada de la manera como se asignan las normas: Se pueden encontrar normas que asignan a un mismo sector, pero cada una con un criterio diferente: por ejemplo para un uso comercial, le generamos una edificabilidad muy grande, que no va a poder tomar el predio, porque por el uso comercial tiene unos topes máximos de altura para que sea comercialmente viable. Otro ejemplo, puede ser la expedición de una norma para un predio con unas determinantes de tratamiento de conservación y para el predio del vecino, que se encuentre en las mismas condiciones se le asigne otro tratamiento diferente.


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La determinación sobre la edificabilidad, que estaba asociada a los tratamientos urbanísticos. Las normas urbanísticas son los beneficios que se otorgan a un determinado, predio, grupo de predios o zonas que cumplan ciertas características. Por eso se conocen comúnmente en los esquemas de repartos y beneficios como los beneficios. La edificabilidad o índice de construcción es la autorización que genera la norma para que se pueda construir determinada cantidad de m2 en una determinada área, de terreno. El problema que se ha presentado con la asignación de esta norma, es que se asigno con unos índices de construcción, pero no hay claridad sobre cuáles fueron los criterios con los que se asigno. Al revisar como se ha asignado la edificabilidad en las diferentes UPZs en la ciudad se constata que no hay un criterio en coherencia con los objetivos de la estrategia de ordenamiento territorial del POT y que nos encontramos que los mayores potenciales de edificabilidad se localizan en las zonas que ya están densas, o que tienen muy pocos soportes urbanos, como por ejemplo Cedritos. La densidad en Bogotá. Bogotá tiene una densidad de 175 hab./ha.55 , en el perímetro urbano y de 214 hab./ha. sobre área amanzanada. Por otro lado, en un estudio elaborado por Urban-Age, programa de la Escuela de Economía de Londres sobre 5 ciudades latinoamericanas, se encontró que Bogotá es la ciudad más densa considerando un radio de 10Km desde el centro urbano, lo cual confirma la cifra: Esta alta densidad de la ciudad es consecuencia de los problemas de transporte, y las diferencias en los posibles subsidios que un habitante puede recibir en Bogotá frente a los municipios vecinos, ocurridos en las últimas décadas. Esta situación ha cambiado en los últimos años principalmente para los estratos altos; los importantes procesos de sub-urbanización de estratos altos y medios están soportados tanto en la escasez de suelo en Bogotá, como en la disminución de la inseguridad y el mejoramiento de las vías de acceso.

55

Fuente: Subsecretaría de información y estudios estratégicos de la SDP.


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Tabla 17 Densidades promedio en

ciudades latinoamericanas56

Ciudades

Densidad (habitantes en radio de 10Km desde centro

urbano)

Bogotá 21.808

Buenos Aires 12.682

Lima 12.620

São Paulo 10.299

Río de Janeiro 8.682

Gráfico 9 Densidad poblacional 200957

Los procesos de densificación en Bogotá se han realizado por dos caminos diferentes, una parte se hizo mediante la sustitución de inmuebles antiguos de vivienda por edificaciones en altura en las zonas de actividad económica (oficinas, comercio) en las áreas residenciales de estratos medios y altos de la ciudad (barrios formales). Otra parte corresponde al aumento de densidades en la ciudad de origen informal (de barrios formales para sectores populares), realizado por el incremento de la construcción en el mismo predio para obtener nuevos apartamentos, produciendo las zonas más densas de la ciudad, pero de baja altura.58 En ambos casos, pero sobre todo en el segundo, hay una disminución muy considerable del espacio privado.

56

Fuente : Estudio comparativo del Urban Age Programme de la London School of Economics and Political

Science, Alfred Herrhausen Society - Deutsche Bank, “CITIES AND SOCIAL EQUITY – Detailed Report” (2008). 57

Fuente: SDP Grupo Revisión POT – DANE. 58

Asimismo, la forma en que se ocupan los predios con uso residencial, comparando el área construida en

relación con el área del predio (metros cuadrados de construcción / área del predio), muestra que en los barrios de origen informal legalizados, se siguió construyendo. Mientras que en 2004 esta relación era de 1,49 en predios residenciales, en 2010 es de 1,68, incremento que se da ya sea por una ocupación mayor del predio o por la construcción de pisos adicionales.


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En este contexto, es importante resaltar que, mientras no se ha logrado poner en marcha programas de renovación urbana oficial en la ciudad, mediante el tratamiento de consolidación el sector privado ha producido una importante transformación de los antiguos barrios residenciales de estratos altos y medios por la sustitución de los antiguos inmuebles de vivienda por edificios para actividad económica o residencial en densidades más altas (especialmente en el eje centro - norte). Esta lógica de renovación predio a predio, impulsada por el mercado, no pretende cumplir con los objetivos de ciudad que se ha propuesto la renovación oficial (recuperación de zonas deterioradas, mejor utilización de las infraestructuras existentes, entre otras). Sin un plan conjunto, el proceso ha producido la disminución de la calidad ambiental, por el aumento de las densidades y los cambios de uso en zonas no previstas para estas cargas, la desaparición de los espacios libres públicos y privados, el aumento de la congestión vehicular y el deterioro de vías y andenes por invasión de los vehículos, así como el deterioro del patrimonio y las construcciones existentes.

2.5.2. La propuesta normativa de la modificación La propuesta de modificación que se adelanta busca ajustera algunas normas de carácter estructural o generales del POT, como las que se han mencionado antes, con el fin de lograr alcanzar los objetivos y la estrategia de ordenamiento del POT vigente. Los objetivos específicos que se pretende con los ajustes a las normas son los siguientes:

Generar normas claras y sencillas que desde el mismo POT, definan las generalidades de su aplicación y los mecanismos para poder acceder a la norma.

Normas que puedan ser fácilmente comprensibles a los ciudadanos, a los funcionarios de las entidades en las que se tramiten y para las autoridades que tienen que hacer control y seguimiento de los procesos urbanos en la ciudad.

Generar normas con marco más flexible, en las que sea posible construir diferentes usos, tipologías o tratamientos, siempre que se cumplan las condiciones que para ello se establezca.

Tomar decisiones que sean coherentes con todas las decisiones que se toman para reconocer las determinantes de superior jerarquía, por ejemplo.

Definir claramente los criterios a partir de los cuales se asigna la norma.


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Los criterios generales para la asignación de las normas son los siguientes:

Usos del Suelo Tratamientos Edificabilidad Obligaciones

Revisar la estrategia socioeconómica y espacial del POT: Centro y las Centralidades.

Depende de las condiciones urbanísticas del sector.

Depende de las densidades actuales y el grado de ocupación y consolidación del sector.

Depende de las condiciones de los soportes urbanos de parques, vías, redes locales de ser. públicos, , equipamientos y zonas libres.

Reconocer la mezcla de usos que existe en la ciudad, como mecanismo para reducir la segregación socio espacial de sus ciudadanos

Depende de la apuesta por redensificar las zonas que tienen mayor potencial en la ciudad. El centro

Se busca generar condiciones de equilibrio, limitándola en las zonas que no tienen posibilidad de crecer

Todos los tratamientos y toda posibilidad de crecer en la ciudad, pagara obligaciones, aunque estas sean diferenciales

Se definen zonas de actividad, de acuerdo a unos rango de mayor a menor mezcla.

Los tratamientos , se consideran como esta

En todos los proyectos se hará exigible la obligación de VIP

Metodología de Asignación de la norma: La propuesta que se plantea parte de definir cuál es el punto de partida para poder determinar cuál es la norma que se le debe asignar a las diferentes áreas o zonas en la ciudad. Se elabora un plano que da cuenta del diagnostico de la zona, y establece tres categorías: Condición de equilibrio, condición de déficit y condición súperhabit Usos del Suelo Se definen tres categorías que corresponden tres grados o niveles de mezcla. 1, Área de Núcleos de Actividad económica intensiva.: El que permite el mayor grado de Mezcla de usos. 2. Área de Integración: Permite un grado medio de ciertos usos y 3. Área de Proximidad: Permite el menor grado de mezcla de usos. Uso El uso predominante es el residencial.


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Obligaciones Urbanísticas Otro elemento determinante para hacer más eficiente y transparente la normativa urbana es definir la naturaleza y monto de los aportes de las urbanizaciones y construcciones privadas y públicas al desarrollo general de la ciudad, que en el POT vigente se trata bajo el principio de distribución equitativa de cargas y beneficios. Si bien este principio es un elemento de base para la revisión de la normativa de Bogotá, la modificación del POT debe permitir que su aplicación no genere dificultades en los trámites como las presentadas hasta el momento, incertidumbre de los propietarios y promotores sobre su monto, lo cual produce efectos nocivos en los mercados inmobiliarios. El punto de partida de la modificación del POT en este campo, es la definición más precisa y transparente de los aportes urbanísticos, en función de los impactos generados y de las necesidades propias de los nuevos desarrollos en la ciudad y que definen las exigencias de adecuación, ampliación o modificación de las infraestructuras y dotaciones públicas. Se trata entonces de generalizar la aplicación de este principio a todos los desarrollos que exigen nuevas infraestructuras o dotaciones a la ciudad; y a su vez, de simplificar y difundir ampliamente aquellos que hacen los aportes así como la información de quién y en qué circunstancias debe pagarlos. En las áreas de nuevo desarrollo el aprovechamiento urbanístico básico estará dado en función de los metros cuadrados de edificación para vivienda de interés prioritario –VIP; y adicional en función de mayor edificabilidad y/o usos más rentables autorizados. En las áreas de consolidación y mejoramiento integral se establece también la forma como los aprovechamientos urbanísticos deberán hacer aportes dirigidos a realizar las adecuaciones, ampliaciones o modificaciones de las infraestructuras y dotaciones de a zona en la ciudad. Se establecerán zonas delimitadas en todo el territorio urbano, en cada una de las cuales se definirá una edificabilidad máxima que se podrá alcanzar a través de aportes urbanísticos establecidos.

Las obligaciones urbanísticas o cargas urbanísticas son parte integral del derecho a la propiedad que el Estado está en la obligación de reglamentar. Estos deberes o cargas son las contraprestaciones de carácter obligatorio, impositivo e imperativo, derivadas de la autorización de beneficios o aprovechamientos urbanísticos con las que deben cumplir los propietarios del suelo en cumplimento de los principios de ordenamiento territorial: distribución equitativa de cargas y beneficios y en concordancia con la política de la gestión del suelo contenida en el presente Plan. Las cargas urbanísticas en el sistema de distribución equitativa de cargas y beneficios son de tres tipos: generales las siguientes: generales, locales.


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Las cargas generales son las siguientes: construcción de redes de infraestructura vial arterial y de redes matrices de servicios públicos, elementos de la estructura ecológica principal , mecanismos de compensación para bienes de interés cultural, los costos asociados a la formulación y gestión del plan Las cargas locales son las siguientes La construcción y el sistema vial intermedio y local, sea vehicular o peatonal y los parqueaderos de uso público, La construcción de redes secundarias, locales y domiciliarias de servicios públicos domiciliarios, las cesiones y la dotación de equipamientos prioritarios y de espacio público y los costos asociados a la formulación y gestión del Plan Parcial. Estas obligaciones se asignan a cada uno de los tratamientos de manera diferencial, con el tratamiento urbanístico y las condiciones de equilibrio, con las que cuente la zona en donde se localiza.


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Referencias Bibliográficas Rees, W. (1992). Ecological Footprints and Appropriated Carrying Capacity: What Urban Economics Leaves Out. In: Environment and Urbanization, Vol. 4, Nº 2, págs. 121-130. Rincón Avellaneda, P. (2006). Bogotá y sus modalidades de ocupación del suelo. Bogotá: Punto Aparte y Universidad Nacional. Integrar la gestión del riesgo y la adaptación al cambio climático al ordenamiento territorial, incorporando las determinaciones de la Ley 1523 de 201259 ONU-Habitat, 2012. Estado de las Ciudades de América Latina y el Caribe 2012. Rumbo a una nueva transición urbana. Rio de Janeiro: Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Montealegre, Edgar. 2012. Determinación de las alteraciones de la Precipitación y la Temperatura del aire durante los fenómenos El Niño y la Niña, con base en los datos históricos de las estaciones Meteorológicas en la Región Capital, para actualizar los resultados del modelo IDEAM.PRICC. Bogotá-Cundinamarca Ministerio del Medioambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, IDEAM, PNUD Colombia. 2010. Segunda Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático.

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“Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de

Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones

Memoria justificativa

Government & Nonprofit

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