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Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular elaborado por la Red Europea de Migración Octubre de 2012 En este informe de síntesis se recogen las principales conclusiones extraídas de los informes nacionales correspondientes al estudio de la REM sobre medidas prácticas para la reducción der la inmigración irregular realizado por los puntos de contacto nacionales de la REM de 22 Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia), más Noruega. Este estudio tenía como finalidad global ilustrar los distintos enfoques, mecanismos y medidas existentes destinados a reducir la inmigración irregular en la Unión Europea y Noruega. En particular, se pretende informar a los responsables de las decisiones políticas y otros profesionales sobre las medidas prácticas que han demostrado ser eficaces y proporcionadas para abordar el tema de la inmigración irregular y contextualizar las políticas y prácticas nacionales en el seno del marco político global de la Unión Europea. También es objetivo de este documento presentar las estadísticas disponibles y los métodos de recopilación de datos que los Estados miembros utilizan para calcular la población de inmigrantes en situación irregular. El informe de síntesis, así como los informes nacionales en los que se basa, se pueden encontrar en http://www.emn.europa.eu en la sección «EMN Studies» (Estudios de la REM). Algunos de los informes nacionales están disponibles en el idioma nacional de los Estados miembros, así como en inglés.
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Medidas prácticas para la reducción de
la inmigración irregular
elaborado por la
Red Europea de Migración
Octubre de 2012 En este informe de síntesis se recogen las principales conclusiones extraídas de los informes
nacionales correspondientes al estudio de la REM sobre medidas prácticas para la reducción der la
inmigración irregular realizado por los puntos de contacto nacionales de la REM de 22 Estados
miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia,
Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Reino
Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia), más Noruega.
Este estudio tenía como finalidad global ilustrar los distintos enfoques, mecanismos y medidas
existentes destinados a reducir la inmigración irregular en la Unión Europea y Noruega. En
particular, se pretende informar a los responsables de las decisiones políticas y otros profesionales
sobre las medidas prácticas que han demostrado ser eficaces y proporcionadas para abordar el tema
de la inmigración irregular y contextualizar las políticas y prácticas nacionales en el seno del marco
político global de la Unión Europea. También es objetivo de este documento presentar las
estadísticas disponibles y los métodos de recopilación de datos que los Estados miembros utilizan
para calcular la población de inmigrantes en situación irregular.
El informe de síntesis, así como los informes nacionales en los que se basa, se pueden encontrar en
http://www.emn.europa.eu en la sección «EMN Studies» (Estudios de la REM). Algunos de los
informes nacionales están disponibles en el idioma nacional de los Estados miembros, así como en
inglés.
07218167P
Cuadro de texto
NIPO: 270-13-037-4
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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ÍNDICE GENERAL
RED EUROPEA DE MIGRACIÓN ................................................................................................ 1
LISTA DE TABLAS .......................................................................................................................... 4
LISTA DE ILUSTRACIONES ......................................................................................................... 4
LISTA DE CUADROS ...................................................................................................................... 5
EXENCIÓN DE RESPONSABILIDAD .......................................................................................... 6
NOTA EXPLICATIVA ..................................................................................................................... 6
RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................. 7
1. INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 13
1.1 Definiciones y terminología empleados en el estudio........................................... 14
1.2 Metodología .......................................................................................................... 15
2. POLÍTICA DE LA UNIÓN EUROPEA SOBRE LA REDUCCIÓN DE LA
INMIGRACIÓN IRREGULAR ..................................................................................................... 17
3. MARCOS LEGALES Y POLÍTICAS NACIONALES SOBRE LA REDUCCIÓN
DE LA INMIGRACIÓN IRREGULAR ........................................................................................ 18
3.1 Marco institucional ................................................................................................ 19
3.2 Marcos legislativos nacionales .............................................................................. 21
3.3 Cambios legislativos recientes y sus motivos ....................................................... 23
4. MEDIDAS PREVIAS A LA ENTRADA .................................................................... 25
4.1 Campañas de información y aumento de la concienciación ................................. 26
4.2 Controles y verificaciones previos a la llegada a las fronteras nacionales ........... 26
4.3 Función de los operadores de transporte ............................................................... 28
4.4 Oficiales de enlace de inmigración (ILO) ............................................................. 28
4.5 Identificación de rutas de inmigración irregular ................................................... 30
4.6 (Otros) procesos de recopilación de información y evaluación de riesgos ........... 30
4.7 Formación y otras actividades de apoyo ............................................................... 31
4.8 Cooperación con terceros países ........................................................................... 32
5. MEDIDAS DURANTE LA ENTRADA ...................................................................... 34
5.1 Denegaciones de entrada en las fronteras: resumen estadístico ............................ 35
5.2 Vigilancia fronteriza por medios tecnológicos ..................................................... 39
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5.3 Medidas para mejorar la gestión fronteriza y la comprobación de pasajeros ....... 40
5.4 Medidas destinadas a detectar y prevenir el uso de documentos falsos para entrar40
5.5 Cooperación transfronteriza .................................................................................. 41
5.6 Cooperación con FRONTEX ................................................................................ 41
6. MEDIDAS ADOPTADAS DURANTE LA ESTANCIA EN EL ESTADO
(MIEMBRO)..................................................................................................................................... 43
6.1 Estimaciones del stock de población inmigrante irregular ................................... 44
ESPAÑA ............................................................................................................................................ 44
93 000 ................................................................................................................................................. 44
6.2 Identificación de inmigrantes en situación irregular en el territorio ..................... 45
6.2.1 Aprehensiones de nacionales de terceros países a quienes se detecta residiendo
irregularmente....................................................................................................... 45
6.3 Medidas para prevenir el empleo de inmigrantes en situación irregular .............. 48
6.3.1 Inspecciones de los lugares de trabajo ..................................................... 48
6.3.2 Imposición de sanciones a los empleadores ............................................. 52
6.3.3 Otras medidas prácticas para reducir el empleo de inmigrantes en situación
irregular ................................................................................................................ 53
6.4 Detección y prevención de medios fraudulentos de permanencia en el territorio de los
Estados miembros ................................................................................................. 54
6.5 Otras medidas prácticas adoptadas ........................................................................ 55
7. VÍAS PARA SALIR DE LA IRREGULARIDAD ..................................................... 57
7.1 Obtención del estatus legal (regularización) ......................................................... 57
7.2 Retorno .................................................................................................................. 59
7.2.1 Repercusión de la Directiva para el retorno (Directiva 2008/115/CE) ... 60
7.2.2 Costes del retorno o la expulsión .............................................................. 62
7.2.3 Situaciones en que la expulsión resulta complicada y respuestas prácticas a esta
circunstancia ......................................................................................................... 63
8. UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN EUROPEA ............................................... 65
8.1 Repercusión de Schengen ..................................................................................... 65
8.2 Repercusión de los fondos de solidaridad de la Unión Europea (Fondo para el Retorno y
Fondo para las Fronteras Exteriores) .................................................................... 66
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8.2.1 Fondo Europeo para el Retorno (FR) ....................................................... 66
8.2.2 Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE) ............................................. 68
8.3 Cooperación con organismos de la UE u organizaciones internacionales ............ 69
8.4 Cooperación entre los Estados miembros ............................................................. 71
8.5 Cooperación legislativa con terceros países (incluidos los acuerdos de readmisión de la
UE) ........................................................................................................................ 72
8.5.1 Acuerdos de readmisión de la UE ............................................................. 72
Ningún protocolo de aplicación hasta la fecha .................................................... 74
8.5.2 Acuerdos de readmisión bilaterales .......................................................... 74
9. CONCLUSIONES ......................................................................................................... 77
9.1 Análisis estadístico ................................................................................................ 77
9.2 Eficacia de las medidas prácticas .......................................................................... 78
9.3 Repercusión de la legislación de la UE ................................................................. 80
9.4 Obstáculos para la eficacia .................................................................................... 80
9.5 Conclusiones extraídas .......................................................................................... 81
9.6 Medidas adicionales identificadas ......................................................................... 81
LISTA DE TABLAS
Tabla 6.1: Estimaciones del stock de población inmigrante irregular en los Estados
(miembros) …............................................................................…………………...... 36
Tabla 6.2: Nacionales de terceros países detectados con empleos irregulares (inmigrantes en
situación irregular con empleo y personas migrantes legales que trabajan sin cumplir sus
condiciones de residencia) en los Estados
miembros………………………………………………………................................... 40
Tabla 8.1: Redes y foros europeos que abordan la inmigración irregular ..................................... 59
Tabla 8.2: Acuerdos de readmisión de la UE ………………………………………………........ 62
Tabla 8.3: Acuerdos de readmisión bilaterales entre Estados (miembros) y terceros países ........ 63
LISTA DE ILUSTRACIONES
Ilustración 5.1: Nacionales de terceros países a quienes se denegó la entrada en las fronteras
exteriores, por Estados (miembros), cifra total y según el motivo, 2011 ..................... 29
Ilustración 5.2: Nacionales de terceros países a quienes se denegó la entrada en las fronteras
exteriores, todos los Estados (miembros), cifra total y según el motivo, 2008-2011 ... 31
Ilustración 6.1: Nacionales de terceros países presentes en situación irregular, por Estados
(miembros), 2011 ……………….................................................................................. 37
Ilustración 6.2: Nacionales de terceros países presentes en situación irregular, diez Estados
(miembros) principales (cifras en miles), 2008-2011……………………………….... 38
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LISTA DE CUADROS
Cuadro 4.1: Acciones previas a la entrada que figuran en el documento Acción de la Unión
Europea frente a las presiones migratorias - Una respuesta estratégica .......................................… 20
Cuadro 5.1: Relación entre las medidas prácticas adoptadas en la entrada y la respuesta
estratégica ......................................................................................................................................... 28
Cuadro 6.1: Relación entre las medidas prácticas adoptadas en la entrada y la respuesta
estratégica ......................................................................................................................................... 35
Cuadro 7.1 Relación entre las medidas prácticas adoptadas para proporcionar una vía que
permita salir de la irregularidad y la respuesta estratégica ............................................ 47
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EXENCIÓN DE RESPONSABILIDAD
El presente informe de síntesis ha sido elaborado por la Red Europea de Migración (REM),
constituida colectivamente por la Comisión Europea, que cuenta con la ayuda de su proveedor de
servicios (ICF GHK-COWI), y por los puntos de contacto nacionales de la REM (PCN de la REM).
Este informe no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista de la Comisión Europea, del
proveedor de servicios de la REM (ICF GHK-COWI) ni de los PCN de la REM, ni sus
conclusiones son vinculantes. La Comisión Europea, ICF GHK-COWI y los PCN de la REM
tampoco son responsables en modo alguno del uso que se haga de las estadísticas facilitadas.
NOTA EXPLICATIVA
Este informe de síntesis se ha elaborado partiendo de los informes nacionales de 23 PCN de la REM
(Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría,
Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Reino Unido,
República Checa, República Eslovaca, Suecia y Noruega) de conformidad con especificaciones
comunes1 desarrolladas por la REM y respetadas por los PCN de la REM con objeto de garantizar
la comparabilidad en la medida de lo posible.
Los informes nacionales se han basado en gran medida en el análisis de la legislación existente, así
como de documentos políticos, informes (incluidos estudios anteriores de la REM), obras
científicas, debates políticos, artículos de medios de comunicación, recursos de Internet e informes
e información de organismos públicos, ONG y organizaciones internacionales (OIM). Las
estadísticas se han obtenido de Eurostat y de autoridades nacionales (ministerios, guardias
fronterizos y otros cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado) o de las bases de datos nacionales.
Conviene destacar que los comentarios de este informe hacen referencia a la situación en los
Estados miembros mencionados anteriormente hasta 2011 incluido y, concretamente, a las
aportaciones de sus puntos de contacto nacionales de la REM. En los informes nacionales
disponibles se puede encontrar información más detallada sobre los temas tratados en el presente
documento y se recomienda encarecidamente su consulta.
Los Estados (miembros) enumerados anteriormente se indican en negrita cuando se mencionan en
el informe. El término «Estados (miembros)» se utiliza para indicar las aportaciones de los Estados
miembros de la UE participantes y también de Noruega.
Por diversos motivos, los PCN de la REM de otros Estados miembros no han podido participar en
esta ocasión en este estudio, aunque sí lo han hecho en otras actividades e informes de la REM.
1 Están disponibles, junto con los diversos informes nacionales (en el idioma del Estado miembro y en inglés), en
http://www.emn.europa.eu en la sección «EMN Studies» (Estudios de la REM).
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RESUMEN EJECUTIVO
Principales conclusiones
Reducir la inmigración irregular constituye una prioridad política en la UE y sus Estados miembros,
así como en Noruega. La UE ha descrito recientemente sus prioridades estratégicas para reducir la
inmigración irregular en un Documento de Estrategia y prácticamente todos los Estados (miembros)
han introducido cambios legislativos o políticos para reducir la irregularidad en los últimos años.
La necesidad de acciones conjuntas de la UE y de cooperación entre los Estados miembros para
reducir la inmigración irregular queda patente en el hecho de que muchas de las principales medidas
resaltadas por los Estados miembros son aquellas que requieren un esfuerzo colaborativo (por
ejemplo, retornos conjuntos, patrullas fronterizas conjuntas, intercambio de información y análisis
de riesgos).
Un enfoque común de la UE impulsa sustancialmente la aplicación de las medidas de los Estados
miembros para reducir la inmigración irregular. Por ejemplo, como consecuencia de las
obligaciones impuestas por el Acuerdo de Schengen, algunos Estados (miembros) han mejorado sus
infraestructuras de gestión fronteriza; la financiación de la UE les ha permitido instalar equipos
técnicos en las fronteras y aplicar medidas de retorno eficaces; la legislación ha conducido a reducir
el empleo de personas en situación irregular y a facilitar el retorno; y el apoyo de FRONTEX ha
hecho posible mejorar, entre otros aspectos, la comprensión de los flujos migratorios irregulares,
para estar más preparados ante ellos.
Sin embargo, las políticas de los Estados (miembros) suelen responder a las necesidades específicas
nacionales. Las distintas regiones de la UE tienen experiencias diferentes respecto a la inmigración
irregular. En aquellas situadas en las fronteras exteriores de la UE, el problema de los inmigrantes
irregulares y de mantener la seguridad de las fronteras es mayor; en cambio, en otros Estados
(miembros) el problema principal son los extranjeros en situación irregular sobrevenida o el uso
indebido de las rutas legales de entrada a la UE. Por ello, las medidas prácticas tratan de responder a
las distintas necesidades y son proporcionadas; se trata de dirigir acciones concretas a objetivos
concretos. Estas medidas necesariamente tienen en cuenta que los nacionales de terceros países
pasan a estar en situación irregular por diversos motivos y, por consiguiente, no existe la posibilidad
de agruparlos a todos en un bloque que sea objeto de una política común para todos.
En general, las estadísticas sugieren que la inmigración irregular está descendiendo en varios
Estados (miembros) de la UE; si bien en algunos ha aumentado o se ha mantenido sin cambios. Los
motivos para ello son diversos e incluyen factores indirectos, tales como la ampliación de la UE y la
crisis económica que padecemos. La eficacia de la legislación, de las políticas y de su aplicación a
través de medidas prácticas también es fundamental para reducir la inmigración irregular. No
obstante, los Estados miembros siguen experimentando diferencias en cuanto a la presión
migratoria de los flujos migratorios irregulares y mixtos. Los Estados miembros del sur de la UE
reciben siempre grandes cantidades de inmigrantes en situación irregular y, recientemente,
importantes entradas de estas personas. El volumen de flujos migratorios «mixtos» y la situación de
los países terceros (incluidas la inestabilidad política y la recesión económica) pueden dificultar en
el futuro la lucha contra la inmigración irregular en la UE.
En el ámbito nacional, en algunos Estados (miembros) existe un cierto grado de carencia de
evaluación de las medidas prácticas y su eficacia. Por este motivo, entre otros, este estudio
representa una importante aportación que informa a los políticos de las posibles vías para reducir la
inmigración irregular en la UE.
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Antecedentes relevantes
Durante la última década, la UE ha puesto en marcha diversas medidas prácticas destinadas a
respaldar la prevención y la reducción de la inmigración irregular en la UE (sección 2 y anexo III).
Más recientemente, en la Acción de la Unión Europea frente a las presiones migratorias - Una
respuesta estratégica se describen seis áreas prioritarias estratégicas y se identifican varios objetivos
clave. Estas acciones incluyen la adopción de legislación, la creación de organismos de la UE
dirigidos expresamente a respaldar las acciones de los Estados miembros en este aspecto (como
FRONTEX) y la creación de mecanismos de financiación de la UE (a saber, el Fondo Europeo para
el Retorno y el Fondo para las Fronteras Exteriores).
Los Estados (miembros) adoptan distintos enfoques respecto a la inmigración irregular, que
dependen de sus políticas globales y sus experiencias concretas en esta materia (sección 3). Por
ejemplo, algunos encuadran su enfoque para reducir la inmigración irregular en las políticas de
seguridad nacional, mientras que otros se centran en abordar los posibles usos indebidos de los
canales legales de inmigración (tales como el sistema de asilo, la reagrupación familiar, la
movilidad dentro de la Unión Europea o la migración económica). La política de la UE influye en
todos estos enfoques, si bien el grado de influencia resulta mayor en algunos Estados miembros que
en otros. En concreto, en las políticas de varios de ellos se subraya la importancia fundamental de
adoptar un planteamiento proactivo que prevenga la inmigración irregular por medio de la
cooperación con terceros países y de una política eficaz de visados.
La legislación (sección 3.2) vertebra las medidas prácticas y se actualiza con regularidad a fin de
incorporar las obligaciones derivadas de las leyes de la UE y de adaptarse a la dinámica de las
presiones migratorias cambiantes. La legislación y, en concreto, la jurisprudencia, permiten también
mantener los derechos fundamentales (tales como el derecho a una vida privada y familiar, el
acceso a los servicios sanitarios o el acceso a la educación). Así, la jurisprudencia ha ejercido en los
últimos tiempos una notable influencia en el derecho primario relativo a la inmigración irregular en
al menos tres Estados miembros. En algunos Estados (miembros) se aplican sanciones a los
inmigrantes irregulares y también a quienes facilitan la migración por medio de un sistema de
multas y, en algunos casos, penas de prisión (véase el anexo IV). Sin embargo, no existen muchas
pruebas que demuestren la eficacia de estas medidas como instrumento preventivo.
La UE ha influido en gran medida en las medidas prácticas destinadas a reducir la inmigración
irregular (sección 8). La creación del espacio de Schengen y la desaparición de las fronteras
interiores han impuesto a los Estados miembros que se encuentran en las fronteras exteriores de la
UE la responsabilidad de asegurarse de que su infraestructura de gestión fronteriza sea adecuada.
Esto se ha conseguido reforzando la cooperación entre los Estados miembros (por ejemplo,
mediante FRONTEX y otras redes dentro de la UE e instalando equipos de gestión fronteriza (con
financiación, por ejemplo, del Fondo para las Fronteras Exteriores).
Para evitar la posible inmigración irregular antes de que se produzca (sección 4), puede resultar útil
proporcionar información sobre los requisitos legales de entrada, por ejemplo, en sitios web como
el Portal de la Inmigración de la UE (anexo III) y los portales web nacionales (sección 4.1). De este
modo, se puede evitar la inmigración irregular de nacionales de terceros países debida al
desconocimiento de esos requisitos. Las campañas informativas (sección 4.1) también evitan la
migración porque advierten de los riesgos de hacerlo de forma irregular. Este tipo de medidas
resultan más eficaces cuando tienen objetivos concretos, se dirigen especialmente a grupos «de
riesgo» y se enmarcan en una estrategia global de prevención. También se mejora la eficacia cuando
las campañas se repiten.
Todos los Estados (miembros) afirman que un sistema eficaz de gestión de visados (sección 4.2)
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constituye una medida preventiva esencial para reducir la inmigración irregular. En algunos de
ellos, el visado es uno de los ejes clave de la gestión de la inmigración, pues solamente se pueden
emitir autorizaciones de residencia a nacionales de terceros países que han entrado en el país con
visado. Los representantes consulares que emiten visados desempeñan una función de gran
importancia para la detección der posibles inmigrantes irregulares antes de la salida y de
documentos falsos y declaraciones de motivos fraudulentos para la migración (por ejemplo,
certificados de matrimonio o declaraciones de paternidad falsos). En este sentido, las oficinas
consulares, así como los oficiales de enlace de inmigración (sección 4.4) desempeñan una función
esencial comunicando a las autoridades de los Estados miembros información necesaria para los
procesos de planificación y gestión de riesgos.
Antes de la entrada, la cooperación con los transportistas también ha resultado especialmente eficaz
para prevenir la inmigración irregular (sección 4.3). Si el personal de estos operadores recibe
formación para identificar documentos falsos, esto facilita el trabajo de las autoridades de gestión
fronteriza (véase también la sección 4.7). Para fomentar el cumplimiento de la legislación por parte
de los transportistas (por ejemplo, de las disposiciones de la Directiva 2004/82/CE del Consejo)
algunos Estados miembros imponen sanciones a aquellos que proporcionen información incompleta
o incorrecta sobre los pasajeros. Otros, en cambio, han introducido planes de incentivos y fomentan
una colaboración más estrecha para asegurar su cumplimiento.
El análisis continuo de las rutas migratorias (sección 4.5) y otros esfuerzos de recopilación de
información (sección 4.6) para aportar datos a las evaluaciones de riesgos constituyen importantes
medidas para planificar las prácticas fronterizas y las políticas a largo plazo basándose en las
tendencias o los futuros riesgos identificados. La red de análisis de riesgos FRONTEX (FRAN,
FRONTEX Risk Analysis Network) reviste gran importancia en este sentido, pues permite el
intercambio información entre los Estados miembros sobre aspectos como las tendencias de las
rutas migratorias, de falsificación de documentación o de otros medios fraudulentos utilizados para
entrar en los Estados miembros.
Las medidas prácticas adoptadas en la entrada (sección 5) y, en concreto, las relativas a los
controles fronterizos han demostrado su eficacia hasta la fecha. La reducción del número de
denegaciones de entrada en la frontera (sección 5.1) podría demostrar, en cierta medida, una
disminución del flujo de (posibles) inmigrantes irregulares. Entre 2008 y 2011, el número de
denegaciones de entrada en la frontera se ha reducido a la mitad, de 635 380 a 311 850 (lo que
incluye también una reducción global entre 2010 y 2011). Sin embargo, desde 2010 y 2011 se ha
producido un aumento de cruces de fronteras, sobre todo a través de la ruta del Mediterráneo
oriental con destino a Grecia.
Mediante el cotejo de la información de pasajeros avanzada y las solicitudes de visados con las
bases de datos de la UE (como SIS I, VIS y EURODAC) (sección 5.3), los Estados (miembros)
pueden elaborar un perfil de los nacionales de terceros países (pasajeros o solicitantes de visados)
antes de que lleguen a la UE y evaluar los posibles riesgos de inmigración irregular. El uso del SIS
II queda patente por el aumento del número de denegaciones de entrada provocadas por alertas del
SIS.
El respaldo que aporta la financiación de la UE (sección 8.2.2) (por ejemplo, el Fondo para las
Fronteras Exteriores) y el apoyo técnico de FRONTEX (sección 5.6), los Estados miembros han
aumentado también la vigilancia de los pasos fronterizos no oficiales (las denominadas «fronteras
verdes») (sección 5.2). En el mar, los sistemas de patrulla han salvado las vidas de personas que se
arriesgan en rutas marítimas peligrosas con destino a los Estados miembros del sur de la UE.
También han permitido reducir en gran medida (dividiendo por diez) el número de inmigrantes
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irregulares que llegan por esta vía. A lo largo de la frontera terrestre oriental, un sistema de
vigilancia que detecta la presencia de seres humanos ha permitido lograr una disminución no solo
de los flujos migratorios irregulares procedentes de Ucrania, sino también del contrabando de
productos.
Los recursos compartidos y las redes de información, tales como la base de datos de Interpol de
documentos falsos o el Sistema Europeo de Archivo de Imágenes (FADO), son instrumentos
importantes para detectar documentos fraudulentos en la frontera (sección 5.4). Los Estados
miembros intercambian asimismo información sobre documentos fraudulentos con la FRAN. En
otros Estados (miembros), se llevan a cabo investigaciones especiales para detectar y prevenir la
elaboración de documentos, en especial cuando existen vínculos con la delincuencia organizada. En
otros Estados miembros se han establecido unidades de policía especializadas en la identificación
de documentos falsos, para formar y prestar asistencia a las autoridades de gestión fronteriza. Los
pasaportes biométricos constituyen una posible solución al fraude. Además, las representaciones
diplomáticas y consulares en el extranjero desempeñan una función primordial en la detección de
documentos falsificados (véase sección 4.2).
La cooperación fronteriza (sección 5.5) entre los Estados miembros para garantizar la seguridad de
las fronteras interiores y con los países terceros vecinos (por ejemplo, investigaciones conjuntas,
patrullas conjuntas y otras formas de cooperación) permite prevenir también la inmigración
irregular, no solo en la UE, sino también en el país de origen.
Para evaluar la cantidad de inmigrantes irregulares presentes en un momento dado, algunos Estados
miembros han elaborado estimaciones (sección 6.1). Sin embargo, se emplean métodos diversos
para realizarlas, lo que dificulta la comparación de las estadísticas de unos Estados (miembros) con
las de otros. Al menos dos Estados miembros han actualizado estimaciones publicadas en
momentos anteriores y han detectado una disminución de la población de inmigrantes irregulares;
en uno de ellos, esta cifra incluso podría haberse dividido por diez entre 2005 y 2011, a causa de los
efectos de la crisis económica, que ha reducido el flujo total de entrada de personas migrantes. En
cambio, en otros Estados (miembros) los estudios nacionales ponen de manifiesto incrementos
importantes (por ejemplo, de algo menos de 20 000 en 2005 a más de 440 000 en 2010).
Para reducir la inmigración irregular durante la estancia (sección 6), la mayoría de las medidas
prácticas se centran en corregir el uso indebido de los canales legales de migración, lo que incluye
la prevención de las situaciones de trabajo irregular. En algunos Estados (miembros) se llevan a
cabo controles específicos (por ejemplo, en hoteles, enlaces de transporte y otros núcleos de viajes)
para identificar a los inmigrantes irregulares (sección 6.2). En numerosos Estados (miembros) se
llevan a cabo inspecciones en los lugares de trabajo (sección 6.3.1). En algunos, han resultado
especialmente eficaces las inspecciones dirigidas a sectores concretos en función de la información
y los análisis efectuados. Sin embargo, los controles específicos y las inspecciones pueden resultar
costosos en términos de recursos de tiempo y personal y, si no se realizan de forma selectiva, no
siempre dan lugar a la identificación de gran cantidad de inmigrantes irregulares. Además, en
algunas circunstancias los controles específicos pueden infringir los derechos fundamentales de las
personas migrantes.
Las estadísticas sobre aprehensiones (secciones 6.2.1) reflejan un importante declive en toda la UE.
En el Mediterráneo meridional, el número global de aprehensiones se redujo entre 2010 y 2011, con
disminuciones de hasta el 23 % y el 36 % en algunos Estados miembros. Los Estados miembros
citan la ampliación de la UE como motivo para la reducción de aprehensiones. En otros Estados
miembros se considera que se deben a la eficacia de las medidas (tales como mejora de la
formación de los guardias fronterizos nacionales y de otras autoridades pertinentes).
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Por lo que respecta al uso indebido de las rutas legales, los Estados (miembros) han invertido en
medidas destinadas a detectar e investigar los matrimonios de conveniencia (sección 6.4). La
cooperación entre los registros civiles y las autoridades de inmigración ha resultado ser fundamental
para detectar este tipo de uso indebido. Otros Estados (miembros) se centran en evitar el uso
indebido de la ruta de estudiantes que acceden a la UE. Para ello, recompensan por ejemplo a los
centros educativos que cumplen sus obligaciones con mayor libertad para ofrecer una gama más
amplia de niveles de cursos y con más oportunidades de colocación laboral para los estudiantes,
respecto de quienes no las cumplen. En algunos Estados miembros se han puesto en marcha
medidas para proporcionar oportunidades de inmigración legal a personas migrantes en riesgo de
caer en situación irregular; por ejemplo, a solicitantes de asilo cuyas solicitudes se han denegado o a
personas migrantes por motivos económicos que han perdido su empleo (sección 6.4).
No se puede determinar con exactitud la verdadera proporción de inmigrantes en situación irregular
que trabajan en la UE (sección 6.3.1). Si bien existen estadísticas (por ejemplo, número de personas
que trabajaban irregularmente identificadas tras inspecciones de lugares de trabajo), resulta
complicado extraer conclusiones a partir de ellas, sobre todo porque podrían reflejar la intensidad
de las actividades de inspección más que la prevalencia de las infracciones. Además, en las
estadísticas de algunos Estados (miembros) no se desglosan las personas migrantes con residencia
legal que infringen las condiciones de estancia o laborales y los inmigrantes irregulares que
trabajan. La disparidad de los métodos y el alcance de la recopilación de los datos también impiden
comparar estas cifras. La Directiva de sanciones y medidas aplicables a los empleadores (sección
6.3.2) ya ha influido en cierta medida en los Estados miembros, aunque de manera limitada porque
su introducción es relativamente reciente y no todos los Estados la han aplicado todavía. En
algunos, su efecto podría quedar limitado también por la existencia de un sistema de sanciones para
empleadores ya en vigor.
El retorno rápido de los nacionales de terceros países que no tienen autorización para residir en la
UE es prioritario para todos los Estados miembros (sección 7). Sin embargo, el retorno suele
plantear problemas (sección 7.2.3). Los Estados miembros suelen experimentar situaciones en que
no es posible el retorno (por ejemplo, cuando el nacional del tercer país se encuentra en una
situación de especial vulnerabilidad, no tiene documentación apropiada para el retorno o existen
dificultades para organizar un vuelo de retorno).
La Directiva de retorno (sección 7.2.1) ha influido de forma fundamental en la manera de enfocar el
retorno en los Estados miembros. Al efectuar su transposición, varios Estados miembros han
introducido nuevos conceptos (tales como la «resolución de expulsión» o la «prohibición de
entrada»). La transposición de la Directiva de retorno también ha conducido en algunos casos a
mejorar los derechos fundamentales de los extranjeros retornados. Por ejemplo, en algunos casos se
ofrece asistencia jurídica gratuita a quienes carecen de recursos suficientes para garantizar una
protección eficaz de los intereses de las personas afectadas; también se ha introducido el concepto
de «persona vulnerable» en los procedimientos de retorno, a fin de proporcionar a estas personas un
tratamiento más favorable. Todo ello ha permitido, además, reforzar el retorno voluntario asistido
(RVA) en el seno de la UE, con la mejora de las condiciones del RVA en algunos de los Estados
miembros y la introducción de este concepto en otros.
El Fondo Europeo para el Retorno (sección 8.2.1) es otro importante instrumento para lograr los
objetivos de la UE y los Estados miembros. Por ejemplo, ha permitido financiar planes de retorno
voluntario asistido en varios Estados miembros y cubre los costes de los vuelos chárter en otros. En
algunos casos, se ha utilizado para formar a las autoridades fronterizas sobre cómo tratar a los
extranjeros retornados y en otros se ha empleado en financiar proyectos destinados a fomentar la
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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cooperación con los países de retorno y actividades de seguimiento de los extranjeros retornados a
sus países de origen. Según varios Estados miembros, el Fondo para el Retorno ha ayudado a
mejorar la calidad de los retornos.
Los Estados (miembros) facilitan pocas estadísticas sobre los costes del retorno (sección 7.2.2). Por
este motivo, resulta complicado evaluar la eficacia económica global de las medidas de retorno en
comparación con las medidas prácticas adoptadas para reducir la inmigración irregular. Sin
embargo, se reconoce que los retornos forzados son más costosos que los voluntarios. Por otra
parte, los Estados (miembros) resaltan la importancia de los vuelos de retorno (incluidos los
coordinados por FRONTEX) para garantizar un retorno efectivo, además de presentar un efecto
disuasorio para futuros inmigrantes irregulares.
Los acuerdos de readmisión (sección 8.5.1) se valoran como instrumentos importantes para
garantizar un retorno rápido de los inmigrantes irregulares y han dado lugar a mejoras visibles en el
retorno de dichos inmigrantes. En algunos Estados miembros, se utilizan también como
herramientas para reforzar la cooperación internacional. Sin embargo, muchos Estados (miembros)
suelen centrarse en los acuerdos de readmisión bilaterales en lugar de suscribir acuerdos que
abarquen la UE en su conjunto; en otros todavía no se han establecido protocolos para aplicar los
acuerdos de readmisión de la UE.
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1. INTRODUCCIÓN
Este estudio sobre medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular tiene como
finalidad global ilustrar los distintos enfoques, mecanismos y medidas existentes destinadas a
reducir la inmigración irregular en la Unión Europea y Noruega. En particular, se pretende informar
a los responsables de las decisiones políticas y otros profesionales sobre las medidas prácticas que
han demostrado ser eficaces y proporcionadas para abordar el tema de la inmigración irregular tanto
en relación con la prevención como en lo tocante a las vías para salir de la irregularidad, lo que
incluye mejores prácticas y la contextualización de las políticas y prácticas nacionales en el seno
del marco político global de la Unión Europea. También es objetivo de este documento presentar las
estadísticas disponibles y los métodos de recopilación de datos que los Estados miembros utilizan
para calcular la población de inmigrantes en situación irregular.
El enfoque de este estudio se centra en los nacionales de terceros países presentes en situación
irregular en los Estados miembros de la UE y Noruega. Más concretamente, incluye a aquellas
personas que:
permanecen en los Estados (miembros) tras el vencimiento de sus visados o transcurrido el
período máximo de exención de visado;
han infringido las condiciones de su visado, su autorización de trabajo o de residencia de tal
forma que ya no cumplen las condiciones al amparo de las cuales se emitieron dichos
visados o autorizaciones;2
personas que no han salido del territorio del Estado miembro después de haberse denegado
con carácter definitivo su solicitud de protección internacional;
personas que se han fugado durante su proceso de solicitud de protección internacional y no
han salido del Estado miembro o de la UE después de haberse denegado su solicitud;
personas que han entrado mediante documentos falsos;
personas que han entrado en virtud de una declaración fraudulenta respecto al propósito de
su estancia (por ejemplo, mediante un matrimonio de conveniencia); y
personas que han entrado en la UE a través de canales de tráfico de inmigrantes..3
El estudio no aborda la trata de seres humanos.4 Si bien se trata de una forma de inmigración
irregular, es un tema que ha de someterse a una investigación y un debate exhaustivos y particular .
Además, se diferencia de los demás tipos de inmigración irregular en que generalmente se lleva a
cabo contra la voluntad del inmigrante o por medio de engaños.5 El estudio tampoco aborda las
2 Esto podría incluir, por consiguiente, a nacionales de terceros países que, por ejemplo, trabajan aunque no les está
permitido hacerlo o que tienen un empleo irregular (de modo que infringen las condiciones de su visado o de su
autorización de residencia o de trabajo). 3 El tráfico de inmigrantes se ha incluido en el ámbito de este estudio porque representa un medio que los inmigrantes
utilizan voluntariamente para entrar irregularmente en la UE. De conformidad con la Decisión marco 2002/946/JAI,
artículos 1(3)-(4), cualquier persona que cometa tráfico de inmigrantes en la UE puede ser castigada con penas
privativas de libertad cuya duración mínima será de entre 6 y 8 años. El Plan de acción de Estocolmo detalla las
propuestas futuras para modificar esta Decisión con medidas contra los denominados «paquetes de pasadores de
fronteras», que proporcionan a las personas migrantes transporte y documentación fraudulenta para entrar, así como
contactos y traducción en el país de entrada. 4 Para obtener más información al respecto, consulte el sitio web de la UE contra la trata de seres humanos:
http://ec.europa.eu/anti-trafficking/ 5 Por trata de seres humanos se entiende: «la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas,
incluido el intercambio o la transferencia de control sobre estas personas, mediante la amenaza o el uso de la fuerza u
otras formas de coacción, el rapto, el fraude, el engaño, el abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad, o
mediante la entrega o recepción de pagos o beneficios para lograr el consentimiento de una persona que posea el control
sobre otra persona, con el fin de explotarla». Fuente: Directiva 2011/36/UE (Artículo 2).
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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medidas de prevención y detección que forman parte integrante del proceso de emisión de visados,
puesto que estos se tratan en el estudio de la REM sobre la Política de visados como canal de
inmigración.6
El estudio está estructurado de tal forma que se describan las medidas prácticas eficaces adoptadas
para abordar la inmigración irregular en cuatro fases, en concreto:
abordar la inmigración irregular potencial antes de que la persona migrante llegue al Estado
(miembro) de acogida (es decir, en el nivel previo a la entrada, véase la sección 4);
detectar la entrada de inmigrantes irregulares en el territorio de los Estados miembros
(sección 5);
supervisar y garantizar que las personas migrantes cumplan sus condiciones respectivas de
sus visados y otros permisos para permanecer en un Estado miembro de tal forma que se
eviten las situaciones irregulares sobrevenidas (sección 6); y
abordar la situación (legal) de los inmigrantes irregulares proporcionándoles vías de salida
de la irregularidad (sección 7).
Las definiciones y la metodología utilizadas en el estudio se presentan a continuación, seguidas de
un resumen de los estudios recientes y en curso que son pertinentes. Posteriormente, se lleva a cabo
una breve introducción al contexto político de la Unión Europea (sección 2). Seguidamente se
describen los enfoques de los Estados (miembros) respecto a la inmigración irregular, junto con sus
marcos legislativos y los cambios legislativos recientes de ámbito nacional (sección 3). En los
capítulos siguientes se presentan las medidas prácticas adoptadas por los Estados (miembros) para
reducir la inmigración irregular antes de la entrada (sección 4); en las fronteras exteriores (sección
5); para evitar la irregularidad durante la estancia (sección 6) y proporcionar vías para salir de las
situaciones de irregularidad (sección 7). Terminamos con la repercusión de la política de la Unión
Europea y la cooperación dentro de la UE (sección 8) y, por último, las conclusiones (sección 9).
1.1 Definiciones y terminología empleados en el estudio
En este informe de síntesis utiliza los términos «inmigrante en situación irregular» e «inmigración
irregular», así como «entrada irregular», «situación irregular» y «permanencia irregular». Las
definiciones pertinentes se facilitan en el anexo I.7 Se trata de términos excluyentes de la
terminología alternativa, como «persona migrante/inmigración ilegal» o «persona
migrante/inmigración indocumentada» de acuerdo con el punto 7 de la Resolución 1509 (2006) de
la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa.8 En algunos Estados (miembros) se han
planteado debates semejantes sobre terminología (por ejemplo, Alemania, Eslovenia).
Otros Estados miembros pueden utilizar términos distintos en sus informes nacionales. De hecho,
Alemania se refiere a tres tipos de inmigrantes irregulares: personas migrantes clandestinas (a
saber, tanto quienes han cruzado la frontera irregularmente como los extranjeros en situación
irregular sobrevenida); personas migrantes pseudolegales (es decir, personas que residen de forma
aparentemente legal en el país, pero cuya estancia legal se basa en declaraciones o identidades
falsas; por ejemplo, personas que han entrado gracias a un matrimonio de conveniencia o utilizando
documentos falsos); y personas migrantes registradas no autorizadas, que carecen del estatus de
6 Véase www.emn.europa.eu > «Studies» (Estudios).
7 Además, el Glosario de la REM (disponible en www.emn.europa.eu > «EMN Glossary» [Glosario de la REM]) enumera
varios términos relativos a la inmigración irregular, que se han tomado del acervo de la UE y se utilizan en este estudio. 8 En él se afirma que la Asamblea prefiere utilizar el término «inmigrante en situación irregular» a otros términos como
«inmigrante ilegal» o «inmigrante indocumentado». Se trata de un término más neutro que no confiere, por ejemplo, el
efecto estigmatizante del término «ilegal». También es el que cada vez se utiliza más en las organizaciones
internacionales que abordan los problemas de la migración.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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residente pero están identificadas por las autoridades (por ejemplo, personas «inexpulsables» o
sujetas a «medidas de expulsión aplazadas»; véase la sección 7.2.3). Italia considera que es
diferente la «inmigración irregular» (que incluye las infracciones de las condiciones de estancia,
incluida la situación irregular sobrevenida) de la «inmigración no autorizada», que incluye la
entrada irregular; sin embargo, a efectos de este estudio esta diferenciación no se ha aplicado.
Luxemburgo se refiere a las personas migrantes en «situación administrativa irregular».
1.2 Metodología
Los informes nacionales se basan en las especificaciones comunes del estudio, elaboradas por la
REM y seguidas por todos los PCN de la REM para garantizar, en la medida de lo posible, la
comparación de los datos y facilitar la preparación del informe de síntesis. Por lo general, la REM
no participa en la investigación principal, pero recopila, reúne y evalúa los datos y la información
ya disponibles. Por consiguiente, los informes nacionales se han basado en gran medida en el
análisis de la información existente.
En el anexo II se facilita un resumen de algunos de los estudios más recientes o en curso sobre
inmigración irregular. Estos estudios incluyen resultados de la REM; estudios sobre los derechos
fundamentales de los inmigrantes en situación irregular en la UE; estudios sobre las políticas y la
legislación de la UE respecto a la inmigración irregular; publicaciones en que se describen las
tendencias y se evalúan los riesgos relativos a la inmigración irregular en la UE (incluidas las de
FRONTEX y el ICMPD); y obras científicas dirigidas a calcular el número de inmigrantes
irregulares en la UE. Algunos Estados miembros (Alemania, Austria, España, Finlandia,
Irlanda, Italia, Polonia, República Eslovaca) se remiten al proyecto Clandestino al elaborar sus
informes nacionales (véase el anexo II). En concreto, Alemania, Austria, España, Finlandia y el
Reino Unido han utilizado Clandestino para sustanciar o aportar a la sección 6.1 datos sobre
estimaciones de inmigración irregular. Irlanda ha utilizado información proporcionada en el
reciente estudio de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA) sobre
derechos fundamentales de los inmigrantes en situación irregular en su análisis de las medidas
prácticas y su eficacia.
Numerosos Estados (miembros) (Austria, Bélgica, España, Finlandia, Grecia, Irlanda, Letonia,
Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, República Eslovaca, Suecia y Noruega)
han llevado a cabo entrevistas a expertos de autoridades nacionales, ministerios y departamentos.
En otros, se han celebrado seminarios (Alemania) o se han llevado a cabo otras consultas
(Eslovenia, Estonia, Francia, Hungría, Reino Unido y Noruega).
Si bien los Estados (miembros) han podido proporcionar una visión general de las medidas
prácticas, se han subrayado dos problemas principales: (i) la dificultad para evaluar la eficacia de
las políticas (Estonia, Países Bajos, Reino Unido, República Checa) pues, por ejemplo, en
Estonia y en la República Checa se refiere que las medidas suelen aplicarse en bloque, por lo que
resulta difícil evaluar el impacto de una de ellas de forma aislada; y (ii) la ausencia de
investigaciones sobre el tema (Eslovenia, Finlandia). De hecho, en Finlandia, Irlanda, Lituania,
la República Eslovaca y Noruega se señala que el estudio constituye un precedente por la
completa información sobre el tema que proporciona. Además, los Estados (miembros) han tenido
dificultades para presentar estadísticas fiables (Alemania, Finlandia, Irlanda, Lituania,
República Checa, República Eslovaca) o han descubierto que se habían utilizado métodos
diversos para calcular las estadísticas, lo que afecta adversamente a la calidad y comparabilidad de
las cifras. Alemania señala la dificultad para evaluar los costes, puesto que numerosas medidas
prácticas se aplican para otros fines que no se limitan a abordar la inmigración irregular (tales como
controles policiales o visitas de inspectores laborales a los lugares de trabajo).
Las estadísticas pertinentes a la declaración de datos sobre inmigración irregular a la UE (por
ejemplo, nacionales de terceros países a quienes se denegó la entrada en la frontera; personas
aprehendidas por estar en situación irregular; personas descubiertas con empleos irregulares, etc.) se
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presentan a lo largo de todo el estudio y en el anexo VII. Incluyen las estadísticas comunicadas a
Eurostat de conformidad con el Reglamento 862/2007/CE.9 Respecto a estas estadísticas, debe
tenerse en cuenta lo que reflejan en realidad.10
Si bien, por una parte, podrían reflejar la eficacia de
las políticas, o su ausencia , por otra parte las variaciones podrían también reflejar factores externos,
como la ampliación de la UE (que ha repartido el número de inmigrantes entre un número mayor de
países y, al mismo tiempo, ha detenido el flujo de inmigrantes irregulares procedentes de los países
candidatos a la adhesión), o hechos acontecidos en los terceros países, como conflictos políticos
(por ejemplo, tal y como se pone de manifiesto en el anexo III, los acontecimientos de la
denominada «Primavera árabe» han afectado significativamente a los flujos migratorios irregulares
a los países meridionales de la Unión Europea). Las estadísticas pueden reflejar tendencias respecto
al número de inmigrantes en situación irregular; pero además de eso o en lugar de ello, también
podrían reflejar las tendencias relativas a las políticas y las prácticas (por ejemplo, un aumento del
número de inspecciones en lugares de trabajo o mejoras en el control fronterizo).
9Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:199:0023:0029:ES:PDF Véanse los
artículos 5(1)-a, 5(1)-b, 7(1)-a y 7(1)-b. Además, para el artículo 5(1)-a, véanse las desagregaciones descritas en el
artículo 13(5) del Reglamento 562/2006. 10
Este párrafo es parecido a la explicación presentada en el informe nacional de Francia.
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2. POLÍTICA DE LA UNIÓN EUROPEA SOBRE LA REDUCCIÓN DE LA
INMIGRACIÓN IRREGULAR
Reducir la inmigración irregular constituye un importante elemento del enfoque global de la UE
respecto de cómo equilibrar y gestionar de manera eficaz los flujos migratorios. Esto incluye el
desarrollo de una política sobre el retorno, además de sobre el control fronterizo, con legislación
específica que se centre también en la estancia y el trabajo. En el anexo III se facilita una
descripción completa de las actuaciones de la Unión Europea para reducir la inmigración irregular,
así como sobre el acervo de la UE sobre esta cuestión.
En abril de 2012, el Consejo de Justicia e Interior de la Unión Europea aprobó el documento Acción
de la Unión Europea frente a las presiones migratorias - Una respuesta estratégica,11
en el que se
enumeran sin carácter exhaustivo varias áreas prioritarias estratégicas, en concreto:
Refuerzo de la cooperación con terceros países de tránsito y origen en materia de gestión de
la migración,
Gestión mejorada de las fronteras exteriores,
Prevención de la inmigración ilegal a través de la frontera entre Grecia y Turquía,
Mejorar la forma de hacer frente al abuso de la vías de migración legales,
Salvaguardia de la libre circulación mediante la prevención del abuso por nacionales de
terceros países,
Mejora de la gestión de la migración, incluido el retorno..
Para cada área prioritaria se detallan los principales desafíos, objetivos y actividades (o actuaciones)
potenciales o planificadas. En la Estrategia se propone que las Presidencias futuras de la UE se
encarguen de actualizar la lista de acciones enumeradas en el anexo dos veces al año, teniendo en
cuenta la evolución de las presiones migratorias y los progresos realizados por las Presidencias
anteriores. El Comité Estratégico de Inmigración, Fronteras y Asilo (SCIFA)/Comité Mixto
supervisará la ejecución y la actualización de la lista de acciones.
En consonancia con la función de la REM de proporcionar materiales actualizados del ámbito de la
política, los resultados de este estudio se presentan también en referencia a su pertinencia para cada
una de las seis áreas prioritarias estratégicas que se describen en esta estrategia.
11
Nota de la Presidencia al Consejo/Comité Mixto con fecha del 23 de abril de 2012, documento número 8714/1/12 REV
1. Disponible en: http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/12/st08/st08714-re01.es12.pdf.
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3. MARCOS LEGALES Y POLÍTICAS NACIONALES SOBRE LA REDUCCIÓN DE LA
INMIGRACIÓN IRREGULAR
En esta sección se describen las políticas de los Estados (miembros) respecto a la inmigración
irregular y los marcos legales que regulan tales enfoques. Se explican en primer lugar los enfoques
nacionales, para continuar con una descripción de las partes interesadas nacionales que participan
en la elaboración y aplicación de las políticas (sección 3.1). Esto va seguido de un resumen de la
legislación nacional (sección 3.2), así como de los cambios legislativos recientes (sección 3.3) y de
los factores que los han motivado.
La lucha contra la inmigración irregular también es una prioridad política en muchos de los Estados
(miembros). Por ejemplo, en Austria los políticos se refieren al tema como «uno de los principales
desafíos internacionales de Europa y la Unión Europea». Los Estados miembros han descrito sus
enfoques respecto a cómo abordar la irregularidad en documentos políticos concretos (Grecia,
Países Bajos, República Checa), en textos que tratan expresamente sobre migración (Bélgica,
España, República Eslovaca), seguridad nacional (Estonia, Finlandia) u otras áreas políticas
(Alemania, Reino Unido), o en documentos estratégicos de carácter general (Estonia,
Luxemburgo). En otros Estados miembros (Austria, Eslovenia, Hungría, Italia, Letonia,
Lituania) el enfoque de la inmigración irregular queda trazado principalmente en la legislación.
Para algunos Estados miembros, se trata de un enfoque sumamente influenciado por la política de la
UE. Es el caso de Estonia, Hungría, Letonia y la República Eslovaca.12
En concreto, el enfoque
de Estonia respecto a la reducción de la irregularidad se describe en su política estonia relativa a la
Unión Europea para 2007-2011. En relación con los controles fronterizos, la República Checa ha
descrito algunos de sus objetivos para abordar la inmigración irregular en su plan nacional de
Schengen para 2011. La República Eslovaca se refiere a la reducción de la inmigración irregular
como una «prioridad conjunta» compartida con la UE; en Hungría se describen las actuaciones
recientes para mejorar la coherencia de la legislación húngara sobre inmigración a fin de aumentar
la certidumbre jurídica y facilitar la lucha contra la inmigración irregular y contra los abusos
derivados de ella.
Los Estados (miembros) resaltan la importancia de adoptar un enfoque proactivo y preventivo
respecto a la inmigración irregular antes de la llegada de las personas migrantes. Por ejemplo,
Bélgica describe la prevención como «una de las piedras angulares de la política belga [de
inmigración] respecto a la inmigración irregular». Otros países (como Grecia, Luxemburgo y
Noruega) destacan la importancia de la cooperación internacional (en concreto con los países de
origen) para evitar la inmigración irregular, o la importancia de la política de visados (España,
Finlandia, Irlanda, Lituania).
Los Países Bajos están aplicando su programa innovador de renovación de la gestión fronteriza,
centrado en reducir la entrada irregular. Se trata de modernizar el proceso actual de gestión
fronteriza mediante el uso de tecnologías biométricas y avanzadas de otro tipo. Lituania también ha
introducido recientemente el proyecto de programa de desarrollo de la guardia fronteriza nacional,
que detalla la política fronteriza para el período 2011–2018. Al amparo de su Programa de
seguridad interna, Finlandia también pretende establecer sistemas de tecnologías de la información
para ayudar a procesar los visados y mejorar la gestión fronteriza.
Los Estados (miembros) también centran en ocasiones su enfoque en abordar mejor el abuso de los
canales legales de migración. Por ejemplo, Lituania y la República Eslovaca se centran en
12
Para obtener más información sobre la repercusión de las políticas y la legislación de la UE sobre la legislación de los
Estados (miembros), véase la sección 8.
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prevenir el empleo de inmigrantes en situación irregular y combatir la «economía sumergida».
Irlanda se centra en prevenir y detectar los matrimonios de conveniencia; hasta la fecha no ha
descubierto pruebas de que exista un importante flujo de entrada de inmigrantes en situación
irregular y el volumen de entradas irregulares es especialmente reducido.
Respecto a las políticas de retorno, la UE y muchos Estados (miembros) promueven el retorno
asistido. Noruega enfatiza el hecho de que las prácticas de retorno deben ser coherentes y presentar
un alto grado de previsibilidad para la persona migrante. La legislación actual en Grecia se centra
en el retorno forzado.
Estonia y Finlandia (también) inscriben su enfoque de la inmigración irregular en sus políticas de
seguridad nacional. Por ejemplo, el principal documento político sobre el tema en Estonia trata
sobre principales directrices de la política de seguridad hasta 2015 y en Finlandia la descripción
más reciente de su enfoque consta en el programa de seguridad interna. El Reino Unido ha creado
recientemente una fuerza de policía fronteriza específica, que forma parte de la reorganización de su
Agencia contra la Delincuencia Organizada Grave (SOCA) que depende del Ministerio del Interior
británico; esta fuerza se encargará de mejorar la seguridad nacional, lo que incluye la aplicación de
controles de inmigración. También Hungría reconoce la seguridad nacional como un aspecto
prioritario de su enfoque respecto a la inmigración irregular.
Austria y Luxemburgo se centran en evitar que los solicitantes de asilo se conviertan en
inmigrantes en situación irregular. En 2011, Austria introdujo su paquete de siete puntos de
medidas para combatir la inmigración irregular. Entre otras medidas, el documento contempla la
«obligación de colaboración» (Mitwirkungspflicht) del solicitante de asilo, que consiste en
permanecer en el primer centro de acogida durante un máximo de siete días después de presentar la
solicitud, para evitar la fuga. Entre 2004 y 2009, Luxemburgo intentó aumentar la agilidad y
eficacia con que se procesan las solicitudes de asilo. Desde 2009, el enfoque se ha centrado en
fomentar el retorno voluntario. Suecia también declara que su objetivo es garantizar políticas de
inmigración sostenibles a largo plazo que preserven el derecho de asilo y faciliten la movilidad
transfronteriza.
España trata de reducir la inmigración irregular, al menos en parte, por medio de un aumento de las
posibilidades de inmigración legal. Cabe señalar que el vínculo entre las oportunidades de
inmigración legal y el volumen de inmigración irregular se ha observado en la República Checa,
cuando el problema de la inmigración irregular se ha vuelto más acuciante a causa de la repercusión
de la crisis económica. Alemania también apunta a una simbiosis entre inmigración irregular y
otras áreas de sus políticas, tales como las de educación, de sanidad y sociales. Desde una
perspectiva parecida, Alemania se refiere también al equilibrio entre los enfoques en este Estado
miembro, entre la postura «reguladora» que mantiene principalmente el Ministerio Federal del
Interior y los Ministerios del Interior de los Estados Federados, y la postura de protección de los
«derechos humanos» que adoptan los representantes de la sociedad civil (iglesias, asociaciones
benéficas y organizaciones de ayuda).
3.1 Marco institucional
Todos los Estados miembros tienen instituciones oficiales que son responsables de desarrollar las
políticas destinadas a reducir la inmigración irregular en todas las fases (antes de la entrada, durante
la entrada, durante la estancia y en la expulsión).13
En la mayoría de ellos (Alemania, Austria,
España, Estonia, Finlandia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Países Bajos, Polonia,
13
Se facilita más información sobre el marco institucional en los cuadros institucionales del sitio web de la REM en
www.emn.europa.eu > «Asylum and Migration Policy Factsheets» (Fichas de políticas sobre migración y asilo).
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Reino Unido, República Checa, República Eslovaca), es el Ministerio del Interior o de Asuntos
de Interior (u otra autoridad directamente subordinada de esta institución) quien asume la
responsabilidad global respecto a la inmigración. En Noruega, el Ministerio de Justicia y
Protección Social es responsable de las políticas relativas a este ámbito, así como de la coordinación
global de las políticas de inmigración conjuntamente con la Dirección de Inmigración y el
Ministerio de Trabajo. En Irlanda, es el Ministerio de Justicia, Igualdad y Defensa.
En Austria, Eslovenia, España, Italia, los Países Bajos, Polonia, la República Checa y la
República Eslovaca, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (o su equivalente) desempeña
también una importante función en el establecimiento de las condiciones para la migración laboral
y, cuando proceda, para las autorizaciones de trabajo y la lucha contra el empleo de personas en
situación irregular (en Eslovenia, se trata de la Dirección de Inmigración e Integración que
pertenece al Ministerio del Interior). En otros Estados (miembros) (Eslovenia, España, Estonia,
Finlandia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, República Eslovaca, Suecia y
Noruega) el Ministerio de Asuntos Exteriores y las oficinas consulares desempeñan una función
importante, por ejemplo, al establecer las políticas de visados. Otras autoridades que participan en
la elaboración de políticas destinadas a reducir la inmigración irregular incluyen el Ministerio de
Justicia (Irlanda, Letonia, República Eslovaca, Suecia y Noruega), el Ministerio de Economía y
Aduanas o su equivalente (Finlandia, República Eslovaca, Suecia y Noruega), la guardia
fronteriza (Letonia, Reino Unido), el poder judicial (España) y los servicios de inmigración
(Finlandia, Letonia). Finlandia menciona una red de instituciones responsables de áreas políticas
más reducidas,14
al igual que Suecia.
En algunos Estados miembros (Alemania, Francia, República Checa, Suecia) hay también
instituciones específicas del país (por ejemplo, el Consejo Sueco de Inmigración en Suecia, o el
Servicio Irlandés de Adquisición de Nacionalidad e Inmigración en Irlanda). Algunas de las
instituciones específicas del país operan en el ámbito interministerial (por ejemplo, la Autoridad
Interministerial para Combatir el Empleo Ilegal de Nacionales Extranjeros en la República
Checa, el Comité Interministerial sobre Control de la Inmigración en Francia) o en el ámbito
regional (tales como los Ministerios del Interior de los Estados Federados en Alemania que son
responsables de los asuntos relativos a los nacionales extranjeros).
Además de las autoridades formales, en varios Estados miembros hay agentes informales que toman
parte en el proceso de la elaboración (Alemania, Grecia) y la aplicación de las políticas
(Alemania, España, Estonia, Francia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países
Bajos, Polonia y Noruega). Por ejemplo, el Defensor del Pueblo y la Comisión Nacional por los
Derechos Humanos ayudan con la formulación y aplicación de políticas en Grecia. Las
organizaciones no gubernamentales asesoran a las personas migrantes sobre sus derechos en
Alemania, España, Francia, los Países Bajos y Polonia; proporcionan apoyo para la recepción e
integración en Italia y Polonia; y gestionan programas de retorno voluntario y reintegración a
través de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en Alemania, Estonia,
Francia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos, la República
Eslovaca y Noruega y la Cruz Roja en Estonia, Lituania y Luxemburgo. Otras partes interesadas
que toman parte en la aplicación de las políticas sobre inmigración irregular son iglesias (por
14
El Departamento de Inmigración de Finlandia elabora las políticas y la legislación sobre inmigración ilegal y trata de
seres humanos de conformidad con sus directrices políticas; el Ministerio de Asuntos Exteriores es la autoridad
principal responsable de los asuntos relativos a los visados de Schengen; el Ministerio de Transporte y
Comunicaciones, en cooperación con las autoridades rusas, es responsable de desarrollar los acuerdos de tráfico
transfronterizo, al igual que la Guardia Fronteriza y el Servicio Aduanero Finlandés; el Servicio de Inmigración
Finlandés es responsable de tomar decisiones sobre inmigración, protección internacional y nacionalidad.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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ejemplo, en Suecia) u organizaciones sindicales (España, Países Bajos, Suecia), por ejemplo,
realizando campañas contra el empleo de personas en situación irregular.
Varios Estados miembros (Alemania, Bélgica, España, Hungría, Lituania, Países Bajos,
Polonia, República Checa, Suecia) han adoptado medidas para aumentar la eficacia de la
cooperación entre las distintas instituciones que trabajan en el campo de la lucha contra la
inmigración irregular. Bélgica, Hungría, Lituania y Polonia han formalizado el procedimiento de
colaboración en su legislación. Otros (Alemania, España, Hungría, Países Bajos, Reino Unido,
República Checa) tienen instituciones interministeriales que coordinan la cooperación (por
ejemplo, el Centro Analítico para la Protección de las Fronteras del Estado y la Inmigración en la
República Checa; el Centro Conjunto de Análisis y Estrategia para la Inmigración Ilegal en
Alemania; el Centro de Gestión Integrada en Hungría; el Centro Especializado en Trata de Seres
Humanos y tráfico de seres humanos en los Países Bajos; la Comisión Delegada del Gobierno para
Política de Inmigración y la Conferencia Sectorial de Inmigración en España; y el Grupo Nacional
de Inmigración en el Reino Unido). Suecia organiza reuniones periódicas entre distintas
instituciones.
3.2 Marcos legislativos nacionales
Las condiciones en que un nacional de un tercer país puede entrar, permanecer y asentarse en un
Estado miembro suelen regularse mediante una Ley principal (que suele denominarse Ley de
extranjería, Ley de residencia o Ley de inmigración). A continuación se actualizan para incorporar
los cambios importantes (por ejemplo, para transponer la legislación de la UE pertinente) con
regularidad (por ejemplo, cada tres o cinco años). Una lista completa de ellas se proporciona en el
anexo II. Otra legislación, como la que regula el asilo o la que transpone las disposiciones de la UE
sobre libre circulación (cuando es independiente de la ley de inmigración) también es importante
para prevenir la inmigración irregular. En algunos Estados miembros, existe también legislación
independiente o de refuerzo para el control fronterizo (Eslovenia, Estonia, Finlandia, Lituania,
Polonia, República Eslovaca),15
el retorno o las expulsiones (Estonia, Luxemburgo) y el
internamiento (Luxemburgo). Por ejemplo, en Finlandia las decisiones relativas a la expulsión se
regulan, parcialmente, por medio de la Ley de procedimiento administrativo (434/2003). En
Polonia la ley de inmigración suele introducirse a través de varias leyes independientes. Las
condiciones que permiten trabajar a los nacionales de terceros países en un Estado (miembro)
también se pueden describir, o describir con más detalle, en legislación independiente; así sucede en
Austria, Bélgica, Eslovenia, los Países Bajos, Polonia y la República Eslovaca. La legislación
penal también es pertinente en los casos en que la inmigración irregular se considera delito penal,
cuando conlleva falsificación de documentos o cuando quienes facilitan la inmigración irregular son
objeto de diligencias penales (véase el anexo V). Letonia describe sus disposiciones sobre las
sanciones a transportistas en su legislación de aviación. Alemania y Luxemburgo señalan que a los
inmigrantes en situación irregular a menudo les afecta otra legislación que no es la que regula
expresamente la inmigración, como la relativa a la atención sanitaria, la educación o los asuntos
sociales. Por ejemplo, los Países Bajos describen las disposiciones sobre el acceso a tales servicios
en su Ley sobre derecho a la percepción de prestaciones (estatuto de residencia). Lituania, en
respuesta a un aumento de personas migrantes que han obtenido permisos de residencia temporal
por medios irregulares (registrando negocios ficticios), modificó su legislación empresarial (Ley
sobre sociedades de la República de Lituania) para disuadir el registro falso (véase también sección
6.3).
15
A partir de enero de 2012 dejó de ser así, pues la Ley sobre protección de las fronteras nacionales de la República
Eslovaca se refundió en la nueva Ley sobre permanencia de extranjeros.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Bélgica, España, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo y Suecia destacan expresamente la
importancia de respetar los derechos fundamentales de las personas migrantes, cualquiera que sea
su situación documental, garantizando el acceso a la sanidad y la educación. Además, un inmigrante
en situación irregular puede alquilar un piso, obtener un título de transporte y comprar y vender
legalmente propiedades inmobiliarias o bienes (sujeto a determinadas condiciones). De forma
parecida, en Irlanda todas las personas (incluidos los inmigrantes irregulares) pueden solicitar un
número de servicio público personal (PPSN, Personal Public Service Number) que les da acceso a
algunos servicios públicos. Sin embargo, las ONG afirman que, en la práctica, los inmigrantes
irregulares suelen tener dificultades para obtenerlos. En relación con la atención sanitaria, la Ley
sobre servicios médicos y de salud (HSL) de Suecia exige a los consejos comarcales que
proporcionen atención sanitaria y médica en respuesta a necesidades inmediatas. Noruega ha
revisado hace poco su normativa relativa a los inmigrantes en situación irregular y la atención
sanitaria, con la finalidad de aclarar las normas existentes; esto ha dado lugar a un acceso mejor a la
sanidad. En Luxemburgo, todos los niños tienen acceso al sistema educativo, con independencia de
la situación administrativa y del estatus legal de sus padres. Sin embargo, la obligatoriedad de
declarar la dirección de residencia a las autoridades municipales puede ser un elemento disuasorio
del uso de este servicio para algunos inmigrantes. Suecia está debatiendo en la actualidad si la
educación debe ser también obligatoria para los niños que esperan el retorno (después de haberse
emitido una orden). En Finlandia, al igual que en otros Estados miembros, los inmigrantes en
situación irregular pueden acceder a asistencia jurídica. En 2011, el Reglamento de Inmigración de
Noruega introdujo una disposición que proporciona a algunos inmigrantes en situación irregular
que han solicitado protección el derecho de trabajar como voluntarios sin que se les pague.
La jurisprudencia ha afectado recientemente a las políticas y prácticas respecto de la reducción de la
inmigración irregular en al menos cinco Estados miembros (Austria, Finlandia, Italia, Países
Bajos, República Checa). En ocasiones, la jurisprudencia se basa en consideraciones de
cumplimiento de la legislación de la UE. Por ejemplo, en lo que se refiere al retorno, el Alto
Tribunal Administrativo de Austria sentenció en mayo de 2011 que las órdenes de exclusión y
expulsión debían considerarse como una resolución de expulsión de conformidad con la Directiva
de retorno. Esta y otras sentencias posteriores han restringido de forma sustancial la competencia de
la Sede de la Seguridad del Estado, que depende del Ministerio Federal del Interior.
En España, Italia y la República Checa, en las sentencias dictadas por los Tribunales
Constitucionales nacionales se han revocado disposiciones contempladas en el derecho primario, a
causa de la preocupación por los derechos fundamentales. En la República Checa, el Tribunal
revocó la disposición de la sección 171(1)(c) de la Ley sobre Residencia de nacionales
extranjeros16
y en España varias sentencias del Tribunal Constitucional dieron lugar a la
modificación de la Ley Orgánica 4/2000 para incluir el derecho a la educación no obligatoria para
todas las personas migrantes (con independencia de su estatus legal) así como los derechos
(previamente excluidos) de reunión, asociación, manifestación y huelga. En Italia, se realizaron
varias modificaciones de la Ley 94/2009 (denominada el «Paquete de Seguridad») como
consecuencia de la jurisprudencia. En primer lugar, el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos
consideró que la disposición que tipificaba el «delito de entrada o permanencia ilegal» contradecía
la Directiva de retorno. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional Italiano declaró parcialmente
inconstitucional el artículo 1(15) de la Ley 94/2009 (que impone requisitos más estrictos a los
nacionales de terceros países que desean adquirir la nacionalidad italiana por matrimonio exigiendo
16
que excluía la revisión judicial de una resolución de expulsión administrativa de un nacional extranjero en caso de que
este hubiese permanecido en el territorio o en la zona de tránsito de un aeropuerto internacional sin autorización antes
de iniciarse las diligencias de la expulsión administrativa.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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que el solicitante mostrase un permiso de residencia válido al funcionario del registro para poder
casarse) en julio de 2011, tras una apelación contra la disposición por una persona italiana que
deseaba casarse con un inmigrante en situación irregular de Marruecos.17
En Finlandia la jurisprudencia ha sido fundamental para aclarar y definir mejor la legislación
relativa a la inmigración irregular y al uso indebido del derecho de asilo. La sentencia en el caso
«Singh vs Hammond» (1988) en el Reino Unido sentó un precedente en la lucha contra la situación
irregular sobrevenida, pues estableció el fundamento jurídico que permite a los funcionarios, en
algunos casos, hacer investigaciones sobre el estatus de inmigración de las personas presentes en el
país.
En los Estados miembros se imponen diversas sanciones en relación con la inmigración irregular,
dependiendo de la naturaleza de la infracción y de si la persona sancionada es el propio inmigrante
o un tercero que le facilita el proceso de inmigración irregular. Algunas infracciones pueden
considerarse administrativas y estar sujetas solamente a multas o medidas concretas (órdenes de
retorno, prohibiciones de re-entrada, prohibiciones de realizar actividades profesionales, etc.); en
cambio, otras infracciones pueden considerarse más graves y estar sujetas a multas de mayor
cuantía , penas de prisión e incluso diligencias penales (como suele suceder casi siempre con delitos
como el tráfico o la falsificación de documentos, pero también con los «delitos transfronterizos»,
tales como cruzar la frontera irregularmente o, en algunos países, permanecer en situación
irregular). En los informes nacionales se describen estas sanciones y se incluye información más
detallada sobre los tipos de infracciones y de sanciones. Además, en el anexo V se facilita un
resumen de las sanciones.
3.3 Cambios legislativos recientes y sus motivos
En respuesta a las modificaciones introducidas en las políticas de la Unión Europea y para abordar
situaciones y asuntos de interés nacional concretos, los Estados miembros también han aplicado
cambios notables en sus legislaciones nacionales; algunos de ellos ya se han descrito anteriormente
y sus repercusiones se abordarán con más detalle a lo largo de este informe.
Los factores motivadores más comunes de los cambios legislativos en los Estados miembros son la
adhesión a la UE y las modificaciones en la legislación de la UE (véase también la sección 8); sin
olvidar el aumento de los flujos de entrada de inmigrantes en situación irregular (en el caso de
España, Grecia e Italia). Otros factores motivadores son la opinión pública (España, Reino
Unido) o la opinión de las ONG y las asociaciones (República Checa), por ejemplo, respecto de
los derechos fundamentales, y la crisis económica (España, República Checa). Los avances
mundiales también pueden afectar al enfoque de los Estados (miembros) respecto a la inmigración
irregular; por ejemplo, Luxemburgo señala que, tras el reconocimiento formal de la independencia
de Kosovo,18
se elaboró un programa para fomentar el retorno voluntario a aquel país tercero.
Austria, Italia y la República Eslovaca han introducido importantes cambios legislativos. Austria
ha modificado su Ley de extranjería en 2009 y 2011, con cambios que afectan al internamiento, la
introducción del concepto de «estancia tolerada» y las posibilidades de regularización por motivos
humanitarios, todos ellos consecuencia de la transposición de la ley de la UE. En respuesta a los
aumentos notables en el flujo de entrada de inmigrantes en situación irregular, Italia introdujo
varias modificaciones legislativas en 2008 respecto de la expulsión de nacionales de otros países
17
Decisión número 245 del 20 de julio de 2011. 18
Esta designación no afecta al posicionamiento sobre el estatuto y está en línea con la RCSONU 1244/1999 y la opinión
de la CIJ con respecto a la Declaración de independencia de Kosovo. Todas las subsiguientes menciones de Kosovo se
entienden también en el contexto de esta declaración.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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(incluidos ciudadanos de la UE) y sobre internamiento; en 2009, introdujo el «Paquete de
Seguridad» que, entre otros aspectos, tipifica el denominado «delito de inmigración irregular» (que
posteriormente se ha modificado por sentencia del Tribunal Constitucional; véase la sección 3.2.1)
y regula de forma más estricta las denegaciones en la frontera e intensifica las patrullas costeras y
las denegaciones en el mar. La República Eslovaca introdujo la nueva Ley sobre permanencia de
extranjeros que entró en vigor el 1 de enero de 2012 e incorpora cambios en la estancia tolerada, la
expulsión administrativa, las infracciones y la imposición de multas por infracción de la ley.
Irlanda está revisando un importante proyecto de ley, la Ley sobre inmigración, residencia y
protección que establecerá un marco legislativo coherente para la inmigración y aclarará los
conceptos de estancia irregular, además de introducir la obligación de marcharse en caso de ser
descubierto en situación de permanencia irregular.
En relación con los controles fronterizos, el Reino Unido y Suecia señalan la importancia de la
introducción de autorizaciones de residencia y visados biométricos. En 2013, el Reino Unido tiene
previsto crear una nueva fuerza de policía fronteriza con el objetivo de mejorar los controles de
inmigración y abordar el tráfico de seres humanos, armas y estupefacientes.
En relación con la estancia y el trabajo irregulares en Polonia, la Inspección Nacional de Trabajo
adquirió en 2007 la responsabilidad de controlar la legalidad del empleo de nacionales de terceros
países; desde 2009 comparte esta responsabilidad con la guardia fronteriza. El Reino Unido
introdujo sanciones civiles en 2006 al amparo de la Ley de inmigración, asilo y nacionalidad
(2006), diseñadas para disuadir a los empleadores de contratar a inmigrantes en situación irregular o
en condiciones de trabajo irregulares. Alemania incorporó modificaciones a su Reglamento
administrativo general sobre la Ley de residencia para asegurarse de que no se puedan utilizar
contra los inmigrantes los datos personales de nacionales de terceros países a quienes se detecte
residiendo irregularmente y que se pongan en conocimiento de las oficinas de atención sanitaria
durante el proceso de facturación de servicios sanitarios. Otros cambios legislativos se han
incorporado para armonizar la legislación nacional con la Directiva de sanciones y medidas
aplicables a los empleadores (véase la sección 6.2.2). Lituania, con la finalidad de prevenir los
matrimonios de conveniencia, introdujo disposiciones que declaran ilegal el hecho de que sus
nacionales ayuden a nacionales de terceros países a obtener documentos que confirman el derecho
de permanecer o residir por medios ilegítimos.
En la fase de retorno, la República Checa introdujo una mayor protección de los derechos
fundamentales durante el internamiento; por su parte, España, Grecia e Italia aumentaron el
tiempo máximo que pueden estar internados nacionales de terceros países mientras esperan su
expulsión, de tres a seis meses en Grecia, de 30 días a un máximo de 18 meses en Italia y de 40 a
60 días en España. El Reino Unido también ha modificado su procedimiento de retornos
familiares, en parte motivado por el intenso debate público sobre el sistema anterior. Austria
también ha cambiado su sistema de internamiento previo al retorno. Suecia ha realizado (otros)
cambios que reducen los obstáculos para el retorno: introducción de subvenciones de apoyo a
nacionales de terceros países que retornan a países donde existen condiciones previas limitadas para
volver a establecerse.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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4. MEDIDAS PREVIAS A LA ENTRADA
En esta sección se describen las medidas prácticas adoptadas por los Estados (miembros) para
reducir la inmigración irregular antes de la entrada; a saber, las medidas destinadas a prevenir este
fenómeno para conseguir que no se produzca. Se observan algunos enfoques comunes a varios
Estados (miembros); sin embargo, los ámbitos geográficos concretos y las circunstancias
individuales de cada uno de ellos también influyen. Por ejemplo, el enfoque de España responde en
parte a sus esfuerzos para salvaguardar sus fronteras marítimas y terrestres (en Ceuta y Melilla) con
África. De modo semejante, Noruega adopta un enfoque preventivo respecto a los cruces de
fronteras desde la Federación Rusa, si bien actualmente existen pocas pruebas de inmigración
irregular allí, a pesar del aumento de los cruces de frontera (legales) desde 2009.
Las principales actividades previas a la entrada que destacan los Estados miembros son, entre otras:
campañas de información y aumento de la concienciación (sección 4.1); controles y verificaciones
previos a la entrada (sección 4.2); la función de agentes específicos, tales como los operadores de
transporte (sección 4.3) y los oficiales de enlace de inmigración (sección 4.4); la identificación de
las rutas de inmigración irregular (sección 4.5) y otras actividades de evaluación de riesgos y
recopilación de información (sección 4.6), así como el desarrollo de actividades de formación y
apoyo (sección 4.7); sin olvidar las actividades de desarrollo en los países de origen, destinadas a
prevenir la emigración irregular potencial (sección 4.8), y de cooperación con terceros países
(sección 4.9).
Cuadro 4.1: Acciones previas a la entrada que figuran en el documento Acción de la Unión
Europea frente a las Presiones Migratorias - Una Respuesta Estratégica
En tres de las áreas prioritarias estratégicas del documento Acción de la Unión Europea frente a las
Presiones Migratorias - Una Respuesta Estratégica se enumeran desafíos e identifican objetivos que
deben abordarse antes de la entrada. Se trata de:
I. Área de prioridad estratégica: Refuerzo de la cooperación con terceros países de tránsito y
origen en materia de gestión de la migración
II. Área prioritaria estratégica: Gestión mejorada de las fronteras exteriores
III. Área prioritaria estratégica: Prevención de la inmigración irregular a través de la frontera
entre Grecia y Turquía
Los desafíos y objetivos relevantes que se han identificado son:
Desafíos identificados en la Estrategia
Mejorar la capacidad de los países de origen y de tránsito para gestionar flujos migratorios
mixtos (área I).
Prevención de la migración ilegal desde los países del Mediterráneo Meridional (área I).
Prevención de la inmigración ilegal a través de los Balcanes Occidentales (área I).
Lucha contra la inmigración irregular de tránsito por Turquía hacia la UE (área III).
Objetivos identificados:
Dotar a los países de primer asilo de los medios necesarios para garantizar una protección
del refugiado conforme a las normas internacionales (área I).
Ayudar a terceros países a gestionar mejor flujos migratorios mixtos (área I).
Establecer asociaciones para la movilidad (área I).
Extender el diálogo sobre migración, movilidad y seguridad con los países del Sur del
Mediterráneo (área I)
Reforzar la detección de rutas de inmigración irregular (área II).
Seguir ayudando a las autoridades pertinentes de los países de los Balcanes Occidentales
para que refuercen su capacidad de lucha contra la inmigración ilegal (área I).
Lograr un compromiso de las autoridades turcas y concluir el acuerdo de readmisión UE-
Turquía (área III).
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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4.1 Campañas de información y aumento de la concienciación
Bélgica, Italia, Letonia, Luxemburgo, el Reino Unido, la República Checa y Noruega describen
campañas eficaces de información y aumento de la concienciación en los países terceros, a menudo
adaptadas minuciosamente para abordar problemas concretos, y diseñadas para disuadir la
inmigración irregular y aumentar la concienciación respecto de los canales de inmigración legales.
En general, se han dirigido a países terceros concretos con una relación establecida o un historial de
inmigración irregular al Estado miembro.
En Bélgica, se han llevado a cabo campañas de prevención en determinados países terceros
utilizando diversos medios, tales como publicidad en televisión y obras teatrales. Desde 2000, se
han organizado campañas de este tipo en países como Albania, la Antigua República Yugoslava de
Macedonia, Camerún, el Cáucaso meridional, la Federación Rusa, Guinea, India (Punjab),
Kazajistán, Kosovo, la República Democrática del Congo y Túnez, entre otros. También han
participado en estas campañas los responsables de las decisiones políticas. Bélgica señala una serie
de buenas prácticas, tales como asegurarse de que las campañas tengan objetivos concretos y estén
dirigidas a grupos específicos, y de que formen parte de una estrategia global. La repetición de
campañas también ha demostrado tener mayor repercusión y eficacia.
En 2008/9, la República Checa lanzó una campaña en los medios de comunicación
simultáneamente en Mongolia y en la República Checa. Estaba dirigida a las personas migrantes
por motivos laborales mongolas y se centraba en el mercado de trabajo y en el coste de la vida de la
República Checa, así como en los derechos y deberes de los inmigrantes, su estatuto de residencia y
el apoyo disponible. Luxemburgo destaca varias iniciativas de aumento de la concienciación, en
concreto su proyecto «Migrar con los ojos abiertos» y la Asociación de movilidad entre la UE y
Cabo Verde. Estas iniciativas están destinadas a informar a quienes tienen previsto emigrar a
Luxemburgo, en concreto sobre las condiciones para solicitar la reagrupación familiar, así como
sobre la importancia de conocer las realidades socioculturales del país y de informarse sobre las
opciones de retorno a Cabo Verde. Además, una organización de apoyo a los trabajadores migrantes
ha creado un portal web19
cofinanciado por la Oficina de Recepción e Integración. En él se reúne
información esencial sobre la entrada y estancia en Luxemburgo que está disponible en varios
idiomas.
En Italia, las campañas de concienciación dirigidas a prevenir la inmigración irregular se han
dirigido a los países terceros caracterizados por sus elevados flujos migratorios, tales como Egipto,
Marruecos, Albania, Moldavia, Kosovo y Ucrania. En general, se han orientado a grupos concretos
y han utilizado una combinación de canales pertinentes para los grupos de destino, a menudo en
colaboración con periódicos, medios de comunicación y ONG. En Egipto y Marruecos, las
campañas se han centrado en los menores no acompañados: un proyecto en Marruecos ha
desarrollado, entre otros materiales, un kit pedagógico que pretende concienciar sobre los peligros
de la migración infantil por medio de cómics y dibujos animados multilingües (en árabe, bereber,
francés e italiano). En ellos, se presentan historias que ilustran los riesgos que corren los niños. En
Ucrania, Italia ha trabajado también con las autoridades nacionales para aumentar la concienciación
respecto a la repercusión de la emigración de las mujeres ucranianas sobre sus hijos, pequeños y
jóvenes, que se quedan temporalmente sin su madre.
4.2 Controles y verificaciones previos a la llegada a las fronteras nacionales
Todos los Estados (miembros) refieren la importancia de un sistema eficaz de gestión de visados
19
www.bienvenue.lu
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como medida preventiva fundamental en la lucha contra la inmigración irregular.20
Esto se debe, en
parte, al hecho de que las operaciones de concesión de visados tienen lugar principalmente en los
países terceros, lo que maximiza su potencial como herramienta preventiva, además de permitir a
los Estados miembros responder a las circunstancias cambiantes mediante ajustes en los procesos de
emisión de visados. El reconocimiento del carácter especializado de la tarea de procesamiento de
visados también ha dado lugar a innovaciones institucionales y organizativas concretas en algunos
Estados miembros (por ejemplo, Alemania, Bélgica), así como a mecanismos continuos y
permanentes de formación y apoyo para el personal. Austria señala también que la eficacia de la
gestión de visados se refuerza mediante medidas legales y prácticas adicionales, como las sanciones
a los transportistas. Varios Estados miembros (Alemania, Estonia, Grecia, Letonia, Lituania,
Malta, Polonia) indican también el uso futuro de herramientas proporcionadas por el Sistema de
Información de Visados (VIS)21
, pues está previsto que desempeñen una función importante en el
contexto de la reducción de la inmigración irregular.
El proceso de visados de Alemania es un instrumento fundamental para la gestión de la
inmigración y crucial para prevenir la inmigración irregular, puesto que los permisos de residencia
y establecimiento solamente se pueden emitir a nacionales de terceros países que hayan entrado en
el país con el visado apropiado. Alemania resalta varias medidas prácticas que se han establecido
para reducir el riesgo de que se abuse de los visados; por ejemplo, una base de datos de alertas de
visados (operativa en 2013) para reforzar la prevención del uso indebido de los visados y de la
entrada irregular, complementando el VIS; una herramienta que permite cruzar los datos de
solicitudes de visados con varias bases de datos y registros nacionales; un Centro de Información de
Visados, para investigar cómo se obtienen los visados falsos; y una red de policía especial de
asesores de documentos y visados, adscrita a las Misiones alemanas y activa principalmente en los
países que son fuentes conocidas de inmigración irregular.
Finlandia ha desarrollado un enfoque específico para abordar la inmigración irregular de manera
integrada con el proceso de concesión de visados, que permite a las autoridades correspondientes
evaluar el riesgo de entrada irregular de una persona revisando, por ejemplo, sus vínculos con el
país de origen (familia, trabajo, vivienda). Además, se puede exigir al solicitante que presente un
billete de vuelta como requisito para la obtención del visado. Asimismo, se han establecido
procesos específicos en relación con el procesamiento de visados con fines de reagrupación
familiar; la finalidad es abordar el problema de los matrimonios de conveniencia y otras formas
conocidas de uso indebido, como los niños de acogida, por ejemplo.
Otras medidas concretas de abordar la inmigración irregular a través de los procesos de visados
incluyen las que ha desarrollado Lituania, que ha resultado ser eficaz para identificar la
información engañosa. Se trata de un mecanismo de consultas entre las representaciones
diplomáticas y consulares y las autoridades responsables, antes de tomar una decisión sobre la
emisión de un visado. En Polonia, existe un mecanismo continuo de consultas entre la guardia
fronteriza polaca y sus consulados previo a la concesión de visados a nacionales de terceros países,
sobre los casos detectados de uso indebido de visados, fraude o falsificación de documentos. Los
consulados polacos trabajan conforme a las normas y los requisitos que se estipulan en el Código
20
Para obtener más información al respecto, véase también el estudio de la REM de 2011 sobre la Política de visados
como canal de inmigración, disponible en www.emn.europa.eu > «Studies» (Estudios). 21
Decisión del Consejo 2004/512/CE de 8 de junio de 2004, por la que se establece el Sistema de Información de
Visados (VIS); Decisión de la Comisión 2008/602/CE de 17 de junio de 2008, por la que se establecen la arquitectura
física y las características de las interfaces nacionales y de la infraestructura de comunicación entre el Sistema Central
de Información de Visados y las interfaces nacionales para la fase de desarrollo.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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comunitario sobre visados,22
y utilizan el sistema informático de consultas (VISION) con las
autoridades centrales de otros estados de Schengen. En la República Eslovaca, se produce una
comunicación regular entre los departamentos consulares del extranjero y el Ministerio del Interior,
mediante redes de comunicación de información. Estas oficinas intercambian información sobre
documentos falsos, la legitimidad de los reagrupantes y las agencias de viajes que expiden
invitaciones, y otros datos pertinentes.
4.3 Función de los operadores de transporte
Varios Estados miembros (por ejemplo, Alemania, Austria, Bélgica, España, Estonia, Italia,
Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Reino Unido, República Eslovaca) y también Noruega,
subrayan la importante función de las verificaciones y los controles que llevan a cabo los
operadores de transporte (tales como compañías aéreas y de transbordadores) como importante
medida complementaria de las demás actividades, para reducir la inmigración irregular antes de la
entrada.
Desde 1999, los operadores de transporte que viajan a Austria deben examinar la validez de los
visados de los pasajeros en el punto de salida; Austria refiere que ha demostrado ser una medida de
suma eficacia. Lituania también destaca una disminución sustancial del número de personas que
intentan entrar sin los documentos necesarios desde la incorporación de las sanciones a los
transportistas en 2008. Alemania sanciona a los operadores de transporte con multas de entre 1000
y 5000 euros por cada inmigrante que intenta entrar irregularmente; en 2010 se tomaron medidas
contra 15 compañías aéreas, con sanciones totales por importe de más de 1,5 millones de euros. En
Estonia, cuando se detecta a un viajero que no posee los documentos necesarios, el operador de
transporte está obligado a devolver a esa persona y puede tener que correr con todos los costes
asociados a la expulsión o el internamiento hasta 32 000 euros. En Noruega, las compañías aéreas
que llevan pasajeros sin documentos de viaje legales pueden ser sancionadas con multas de unos
3125 euros. En Lituania, la multa asciende a entre 11 000 y 18 000 litas (aproximadamente entre
3200 y 5200 euros) y también ha contribuido a una reducción significativa del número de personas
que llegan sin los documentos precisos.
La Agencia fronteriza británica y la Red internacional británica de riesgos y enlace (RALON) del
Reino Unido mantienen una cooperación estrecha con los operadores de transporte para prevenir
las «llegadas indebidamente documentadas» (IDA) a la frontera británica. Los operadores aéreos
que demuestran niveles elevados de controles de documentos y seguridad en el punto de embarque,
así como un nivel elevado de cooperación con las autoridades fronterizas británicas, pueden recibir
la categoría de «comprobación automática en la puerta de embarque» (AGC) que les puede eximir
del pago de las multas por llevar pasajeros indocumentados. En el momento de redactar este
informe, había un total de 378 puntos de «AGC». Este incentivo ha resultado ser eficaz para
fomentar la cooperación de los operadores de transporte con las autoridades británicas, y las
operaciones han contribuido (conjuntamente con otras iniciativas de seguridad fronteriza) a reducir
el número de IDA que llegan al Reino Unido de 31 000 en 1999 a tan solo algo más de 4000 en
2010. Dentro del mismo plan, 15 800 empleados de operadores aéreos y agentes de retención han
recibido formación sobre detección de falsificaciones y seguridad de documentos.
4.4 Oficiales de enlace de inmigración (ILO)
Muchos Estados (miembros) (Austria, Bélgica, España, Finlandia, Hungría, Lituania, Irlanda,
22
Reglamento (CE) No. 810/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de julio de 2009 por el que se establece un
Código comunitario sobre visados (Código de visados).
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Países Bajos, Reino Unido, República Checa y Noruega) llaman la atención sobre la importante
función que desempeñan los oficiales de enlace en la prevención y disuasión de la inmigración
irregular, y más en concreto sobre la red de oficiales de enlace de inmigración (ILO)23
que los
servicios de inmigración u otras autoridades competentes de los Estados miembros destinan a los
países terceros. Los ILO establecen y mantienen contactos con las autoridades del país de acogida,
para contribuir a la prevención y la lucha contra la inmigración irregular, al retorno de los
inmigrantes en situación irregular, y a la gestión de la inmigración legal. Los Estados miembros
suelen destinar oficiales de enlace a los países terceros donde se ha determinado que la necesidad es
más acuciante.
En la práctica, los oficiales de enlace pueden actuar como intermediarios entre las investigaciones
nacionales y en el extranjero (Austria) y prestar apoyo en el proceso de toma de decisiones sobre
visados (Bélgica, Eslovenia, Finlandia, Hungría, Letonia, República Checa, República
Eslovaca y Noruega). Esto puede incluir asesoramiento sobre verificación de documentos e
identidad, detección de falsificaciones (Bélgica, Eslovenia, República Checa, República
Eslovaca y Noruega), así como entrevistas con los solicitantes (Bélgica, Letonia). En Bélgica, los
ILO de algunas oficinas consulares tienen autoridad para conceder o denegar determinados tipos de
visados.
Los oficiales de enlace también mantienen contacto con el personal de la guardia fronteriza, por
ejemplo, para intercambiar información (Alemania, Bélgica, Eslovenia, Finlandia, Letonia y
Noruega). Los ILO se ocupan de la formación en el país y del desarrollo del personal en el
extranjero (Austria, Países Bajos y Noruega). En Austria, se celebra anualmente una conferencia
de ILO, que en 2011 reunió a 23 oficiales de enlace para intercambiar información, compartir las
últimas novedades de los cambios políticos y hablar sobre asuntos organizativos. En el Reino
Unido, los ILO forman parte de la Red internacional británica de riesgos y enlace (RALON) que ya
hemos mencionado, cuya eficacia ha sido muy significativa para reducir el número de personas que
llegan con documentación insuficiente. En Eslovenia, los oficiales de enlace que trabajan en
Croacia, Serbia, Montenegro e Italia utilizan equipos policiales especializados y tienen acceso a la
intranet de la policía así como a sus bases de datos de información, para facilitar el intercambio de
información entre las autoridades de seguridad y la Policía eslovena que se ocupa de la gestión
integrada de las fronteras. En Alemania, la Policía fronteriza de Alemania federal lleva destinando
oficiales de enlace en la policía fronteriza desde 1992 y en la actualidad tiene 24 oficiales de enlace
en 23 países, casi todos en Europa y en los países vecinos. Estos oficiales de enlace recopilan,
evalúan y analizan información sobre la situación policial fronteriza en los diversos países y la
intercambian con las autoridades locales; prestan asesoramiento y apoyo a las oficinas locales
responsables; y proporcionan asesoramiento e información a las misiones alemanas y de otros
países sobre medidas para prevenir la inmigración irregular. Hungría y Noruega también
mencionan el trabajo de enlace integrado con la policía; por ejemplo, destinando oficiales de enlace
policiales en el extranjero para impedir el tráfico de seres humanos. En Finlandia, los oficiales de
enlace también pueden participar en operaciones contra el crimen conjuntamente con los oficiales
de policía y de enlace de otros Estados miembros de la UE sobre asuntos de inmigración irregular y
trata de seres humanos.
Lituania no tiene sus propios oficiales de enlace, pero trabaja con los de otros Estados miembros
23
Reglamento (CE) n° 377/2004 del Consejo, de 19 de febrero de 2004, sobre la creación de una red de funcionarios
de enlace de inmigraciónReglamento (UE) No 493/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de abril de 2011
por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 377/2004 del Consejo.
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que residen en la Federación Rusa, Bielorrusia o Georgia (dado que los nacionales de estos países
constituyen la mayoría de sus inmigrantes irregulares). Esto ha contribuido a prevenir la
inmigración irregular gracias a un intercambio continuo de información sobre los riesgos, las
tendencias y las técnicas de inmigración irregular, así como del uso de documentos falsos. Los ILO
también se ocupan activamente de obtener los documentos necesarios para el retorno de los
inmigrantes en situación irregular en las misiones diplomáticas o consulares de los terceros países.
En los Países Bajos y Noruega, la función de los ILO se ha ampliado e incluye la facilitación e
investigación del retorno.
4.5 Identificación de rutas de inmigración irregular
FRONTEX (véase el anexo III) desempeña una importante función de identificación de las rutas
migratorias a la UE, en concreto:24
Ruta del Mediterráneo occidental
Ruta del Mediterráneo central
Ruta del Mediterráneo oriental
Ruta de fronteras terrestres orientales
Ruta de los Balcanes occidentales
Ruta de África occidental
Ruta circular de Albania a Grecia
El proyecto i-Map del ICMPD presenta también «perfiles» de rutas migratorias irregulares y mixtas
a la UE.25
Además de las medidas de FRONTEX y del ICMPD, e integradas con ellas, los Estados
miembros adoptan diversas medidas prácticas para identificar las rutas migratorias irregulares,
generalmente en cooperación con los organismos nacionales e internacionales pertinentes.
En Austria, la Agencia Federal para el Asilo y el Servicio Austríaco de Inteligencia Criminal
cooperan para identificar las rutas de los inmigrantes en situación irregular y también de los
traficantes. En 2010 y 2011, se identificó la ruta de los Balcanes de Turquía a Grecia, que pasaba
por la Antigua República Yugoslava de Macedonia, seguía de Serbia a Hungría y llegaba a
Austria. Otras rutas importantes que utilizan Austria como destino o en tránsito incluyen flujos
desde los estados de origen: (a) a Turquía y Grecia a través de Italia, y (b) por Bulgaria y Rumanía
a Hungría y de ahí, a Austria. Austria también destaca que las rutas migratorias cambian
continuamente y se conforman en virtud de la situación en el país de origen, así como de acuerdo
con el marco legal y las medidas de control fronterizo de los países de tránsito y destino; esto pone
de manifiesto la necesidad de que exista continuidad en los procesos de obtención de información y
cooperación. Irlanda resalta su uso de la tecnología de la información y el intercambio de
información internacionalmente, además de su participación en operaciones internacionales para
combatir la inmigración irregular y la trata de seres humanos. Hungría describe su trabajo de
análisis de riesgos y desafíos, así como la vigilancia del uso de las carreteras en las fronteras.
4.6 (Otros) procesos de recopilación de información y evaluación de riesgos
Algunos Estados (miembros) han mejorado su capacidad de detección de inmigrantes en situación
irregular en el momento de la entrada mediante operaciones de información y evaluación de riesgos
(Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, Grecia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia,
Suecia, República Checa, República Eslovaca y Noruega) o de sistemas integrados de gestión
fronteriza (Alemania, Austria). En Bélgica y Polonia, la evaluación de los riesgos de la
24
Véase: http://www.frontex.europa.eu/intelligence/migratory-routes 25
www.imap-migration.org
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
Página 31 de 82
inmigración irregular incluye informes semanales, mensuales y anuales, así como información
procedente de la red de oficiales de enlace. En la República Eslovaca, la recopilación de
información y el análisis estratégico de los riesgos corren a cargo del Departamento de Análisis de
Riesgos y Coordinación de la Oficina de Policía Fronteriza y de Extranjería. El enfoque de
Alemania en relación con la gestión fronteriza integrada es un «modelo basado en cuatro pilares», a
saber: estrategia preventiva («previa a la entrada»), controles de las fronteras exteriores, medidas
compensatorias en el país y cooperación policial. El enfoque de Austria de la gestión fronteriza
integrada incluye cooperación entre las distintas partes interesadas y organizaciones (incluida
FRONTEX), así como entre diversos países. En Lituania, los guardias fronterizos reciben una lista
de factores de riesgo que proporciona información para las operaciones llevadas a cabo en la
frontera y en el interior del país.
4.7 Formación y otras actividades de apoyo
Los Estados miembros mencionan expresamente la importancia de la formación y el apoyo para el
personal (a saber, autoridades fronterizas, autoridades aduaneras y personal de los operadores de
transporte), por ser una medida práctica que permite abordar la inmigración irregular antes de la
entrada, principalmente por los desafíos que plantea el propio carácter descentralizado de esta labor
(que a menudo se lleva a cabo en terceros países), así como la participación de multiplicidad de
organismos. Muchos Estados miembros citan actividades periódicas y continuas de formación y
apoyo en relación con los visados y los controles fronterizos (por ejemplo, Alemania, Austria,
Bélgica, Eslovenia, Grecia, Letonia, Lituania, Países Bajos, República Eslovaca, Suecia). En
algunos casos (Bélgica, véase también la sección 4.3), se hacen extensivas a los operadores de
transporte, en reconocimiento de la función que desempeñan a la hora de prevenir la inmigración
irregular en la fase previa a la entrada. Bélgica, los Países Bajos y Suecia señalan la formación de
personal en el extranjero.
Eslovenia, por ejemplo, destaca su enfoque integral de la formación de los oficiales de policía;
además, ha desarrollado una serie de cursos especializados, que abarcan los aspectos pertinentes a la
prevención de la inmigración irregular, tales como: detección del uso indebido de documentos; uso
de equipos especiales para controlar las fronteras del estado fuera de los pasos fronterizos;
detección de la trata de seres humanos; trabajo de los gestores de turnos en los pasos fronterizos;
vigilancia con helicópteros; derecho humanitario, derechos humanos y ética policial; sistema de
información; entrevistas con inmigrantes en situación irregular; procedimientos de protección
internacional; y formación en idiomas extranjeros.
En relación con la formación impartida a operadores de transporte, Bélgica proporciona
información y asesoramiento a compañías aéreas, empresas de transportes o transportistas por
carretera sobre cómo identificar a los inmigrantes en situación irregular. Además, ha desarrollado
un sitio web especializado que facilita información sobre los documentos de viaje reconocidos por
las autoridades belgas, las condiciones para entrar en el espacio de Schengen y las sanciones civiles
que se imponen a los operadores de transporte. En 2010, se impartió formación destinada a limitar
la inmigración irregular a las compañías aéreas de la República Democrática del Congo, Camerún,
Gambia, Marruecos, Turquía e India. Bélgica también imparte, a través de la sección de «policía
aérea» de la Policía Federal, formación sobre la detección de documentos de viaje falsos al personal
de control fronterizo y de las compañías aéreas de los estados de origen.
Los Países Bajos han implementado un proyecto destinado a establecer una Academia Regional de
Formación en Inmigración (RITA), cuya finalidad es ampliar la capacidad de los 600 oficiales de
inmigración y aduaneros de la comunidad de África oriental. En Suecia, la policía sueca en el
extranjero forma al personal de los aeropuertos, a los oficiales de inmigración y al personal de las
embajadas suecas sobre diversos temas, como la trata de seres humanos.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
Página 32 de 82
4.8 Cooperación con terceros países
Varios Estados miembros (Alemania, España, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, República
Eslovaca) destacan la función de las medidas preventivas consistentes en abordar aquellos
problemas de los países de origen que dan lugar a la decisión de recurrir a la inmigración irregular;
también citan la apertura de canales legales que permiten la inmigración y la movilidad. Alemania,
por ejemplo, ha desarrollado acuerdos bilaterales que permiten la entrada legal de nacionales de
terceros países tales como Bosnia-Herzegovina, Croacia, Serbia, incluidos Montenegro y Kosovo,
la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Turquía, Albania o la Federación Rusa. Esto
permite reconocer la importancia de las remesas de los inmigrantes para el desarrollo de los países
de origen, el potencial de los movimientos migratorios para la transferencia de conocimientos y la
innovación, y también la función positiva que desempeñan las diásporas de inmigrantes para el
desarrollo. Alemania, Luxemburgo y los Países Bajos participan activamente en asociaciones de
movilidad; la República Eslovaca se refiere a la asistencia y el desarrollo de la gestión de la
inmigración en los países de origen y de tránsito por medio de proyectos oficiales de ayudas al
desarrollo así como de cooperación internacional dirigida al fomento de la capacidad. Italia
también ha firmado acuerdos bilaterales con Moldavia, Marruecos, Egipto y Albania (y negociado
con Túnez) dirigidos a promover la migración laboral por medio de iniciativas como intercambio de
información y herramientas técnicas, la elaboración de listas de trabajadores en el país de origen,
con oportunidades de formación in situ que incluyen la enseñanza del italiano, etc.
Los Estados (miembros) han establecido acuerdos de cooperación (también de carácter policial) con
países terceros, (Austria, Grecia, Italia, República Eslovaca); acuerdos bilaterales de cooperación
sobre delincuencia organizada, trata de seres humanos e inmigración irregular (Austria, Lituania,
República Eslovaca); y transferencia, retorno y aceptación de personas halladas en situación
irregular en el territorio de los Estados respectivos (Lituania). Lituania (con la Federación Rusa y
Bielorrusia) y Polonia (con Moldavia) citaron acuerdos fronterizos específicos o acuerdos de
cooperación de guardia fronteriza (España, Estonia, Francia). Austria ha señalado un acuerdo
bilateral específico de seguridad con Albania y Bosnia-Herzegovina, centrado expresamente en
apoyar la liberalización de visados en lugar de los procedimientos para prevenir la inmigración
irregular, el tráfico de personas migrantes y la trata de seres humanos.
Austria refiere también su «proyecto de hermanamiento» Implementación de la estrategia
integrada de gestión fronterizo en la República Serbia, que opera en colaboración con la Policía
Nacional de Hungría en calidad de socio menor. La finalidad principal de este proyecto financiado
por la UE consiste en respaldar la aplicación del plan de acción estratégico para la gestión fronteriza
integrada para introducir y mejorar la seguridad fronteriza en la región, de conformidad con las
normas comunitarias. La República Checa ha destacado también proyectos de cooperación para
reforzar capacidades, en particular el proyecto ERIT Ucrania de la Conferencia de Directores
Generales de los Servicios de Inmigración (CDGSI), que también aplican Hungría, los Países
Bajos, Polonia, el Reino Unido y la República Eslovaca. Este proyecto aplica el «principio de
hermanamiento» de cooperación estrecha entre las autoridades migratorias de varios Estados
miembros y las de terceros países, cuyo fin es compartir conocimientos e inversiones en
infraestructura técnica en aras de un objetivo común. Varios Estados miembros (Bélgica, Grecia,
Países Bajos, Suecia) comentan su participación conjunta en el proyecto de Migración en tránsito
en el Mediterráneo (MTM), coordinado por el ICMPD. Este proyecto finalizó en 2009 y reunió
bajo su paraguas a estos Estados miembros y países terceros, como Argelia, Egipto, Líbano, Libia,
Marruecos, Siria y Túnez, con el objetivo de mejorar el entendimiento entre todos ellos respecto al
tema central de los flujos migratorios. Polonia prestó apoyo a Kosovo en el marco del proyecto
«Fortalecimiento del estado de derecho: fronteras y policía fronteriza», así como en otros proyectos
de cooperación con Armenia y Macedonia relativos a la gestión de la inmigración y la prevención
de la inmigración irregular.
Los Estados miembros han aplicado diversas medidas de formación y asistencia para apoyar a los
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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terceos países y abordar la inmigración irregular en los estados de origen y tránsito. El enfoque de la
República Checa ha consistido en combinar medidas de fomento de capacidades en los terceros
países con elementos de desarrollo; por ejemplo, con medidas destinadas a estabilizar los grupos de
población que suponen un mayor riesgo de inmigración irregular. Este tipo de proyectos se ha
realizado en Ucrania, Moldavia, Georgia y los países del Cáucaso meridional, en especial en
colaboración con la OIM de Praga, ONG y otras entidades. En Alemania, una característica
habitual de la cooperación bilateral con terceros países (y otros Estados miembros de la UE) ha sido
la prestación de asistencia de formación y equipos a las fuerzas policiales, con instrucción, cursos
de asesoramiento y visitas estudio e información celebrados en Alemania. El Reino Unido ha
procurado fomentar la capacidad e intercambiar apoyo técnico en el área del retorno; su proyecto
SIREDA de apoyo a la aplicación de los acuerdos de readmisión ha financiado el retorno voluntario
y la reintegración de inmigrantes en situación irregular en Ucrania y se ha dirigido a disuadir el uso
de este último país como país de tránsito para la inmigración irregular. En una declaración conjunta
reciente firmada por Austria, Hungría y Serbia, los ministros se comprometen a desarrollar la
capacidad y eficacia de las autoridades de inmigración y asilo serbias, posiblemente con el apoyo de
la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) o de otros Estados miembros de la UE. La
República Eslovaca participa en el proyecto internacional de Desarrollo de capacidades de
formación y análisis sobre migración en Moldavia y Georgia (GOVAC), dirigido a crear una base
en ambos países que permita el desarrollo y la aplicación de colaboraciones en materia de
migración mejorando las capacidades de las instituciones y academias del Estado para la gestión de
la migración. También está involucrada en la cooperación con la Misión de asistencia fronteriza de
la UE para Moldavia y Ucrania (EUBAM).
Además de la formación y el fomento de la capacidad, los Estados miembros destacan las medidas
destinadas a intercambiar las mejores prácticas. Polonia, por ejemplo, ha intercambiado buenas
prácticas sobre retorno e identificación con expertos de Vietnam, y ha celebrado reuniones con los
representantes de los servicios fronterizos de Polonia y Ucrania, para intercambiar buenas prácticas
relativas a los procedimientos de transferencia y readmisión. Los proyectos están financiados
conjuntamente con el Fondo Europeo para el Retorno.
Otras formas de cooperación no legislativa con otros Estados (miembros) y países terceros se citan
en otras secciones del informe; por ejemplo, el trabajo de los oficiales de enlace de inmigración
(sección 4.4); las prácticas de gestión conjunta de las prácticas en las fronteras (sección 5.5); o la
cooperación para facilitar las expulsiones (sección 7.2).
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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5. MEDIDAS DURANTE LA ENTRADA
Esta sección describe las acciones que los Estados (miembros) llevan a cabo durante la entrada,
principalmente en las fronteras, para controlar la entrada de inmigrantes en situación irregular a los
territorios de los Estados (miembros). Tal y como ha identificado FRONTEX (véase el anexo II),
además de las situaciones irregulares sobrevenidas y de fuga durante el proceso de asilo, las
personas migrantes pueden quedar en situación irregular si cruzan por un paso fronterizo oficial
mediante documentos falsos, o bien si cruzan por puntos no oficiales o irregulares (las denominadas
«fronteras verdes»). En los pasos fronterizos tanto oficiales como no oficiales, los traficantes y
pasadores también pueden desempeñar su función. En respuesta, los Estados (miembros) han
introducido diversas medidas, tales como el uso de tecnología para vigilar las fronteras exteriores
(sección 5.2); medidas para mejorar la gestión fronteriza y la comprobación de pasajeros (sección
5.3); y medidas relacionadas con la detección de documentos falsos (sección 5.4). Numerosos
Estados (miembros) ponen también de manifiesto la eficacia de la cooperación transfronteriza con
otros Estados miembros y con países terceros (sección 5.5). Esta cooperación se describe con mayor
detalle en la sección 8.4 y la sección 4.9.1. FRONTEX presta apoyo a los Estados (miembros)
mediante distintas medidas que se aplican en las fronteras y que se describen brevemente en la
sección 5.6. En la sección 5.1 se facilita un resumen estadístico de las denegaciones que tienen
lugar en la frontera.
Cuadro 5.1: Relación entre las medidas prácticas adoptadas durante la entrada y la
Respuesta Estratégica
Tres de las áreas prioritarias estratégicas del documento Acción de la Unión Europea frente a las
Presiones Migratorias - Una Respuesta Estratégica enumeran desafíos e identifican objetivos que
deben abordarse durante la entrada. Se trata de:
II. Área prioritaria estratégica: Gestión mejorada de las fronteras exteriores III. Área prioritaria estratégica: Prevención de la inmigración ilegal a través de la frontera entre
Grecia y Turquía VI. Área prioritaria estratégica: Mejora de la gestión de la migración, incluida la
cooperación sobre prácticas de retorno
Los desafíos y objetivos pertinentes que se han identificado son:
Desafíos identificados en la estrategia:
Prevenir y combatir la inmigración ilegal garantizando un control de la frontera exterior
firme y eficaz (área II).
Garantizar que existan unos controles fronterizos eficaces en la frontera entre Grecia y
Turquía (área III).
Garantizar que todos los Estados miembros establezcan un sistema de gestión de las
migraciones eficaz con vistas a estar preparados para las presiones de los flujos migratorios
(área VI).
Objetivos identificados:
Fortalecer la seguridad y el control en las fronteras exteriores de Schengen (área II).
Aplicación del Reglamento FRONTEX (área II).
Mejorar la cooperación entre agencias y la cooperación entre Estados miembros (área II).
Optimización del uso de los datos de pasajeros, Información Avanzada sobre Pasajeros
(área II).
Aumentar la capacidad en Grecia introduciendo medidas sostenibles para reducir la
inmigración irregular (área III).
Establecer un enfoque de las políticas duradero y convincente para la gestión de la
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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migración y garantizar que se adoptan medidas de emergencia en caso de flujos imprevistos
de migración (área VI).
Crear un sistema de alerta rápida basado en los datos que se reciben de los Estados
miembros (área VI).
5.1 Denegaciones de entrada en las fronteras: resumen estadístico
En esta subsección se proporciona un resumen de las denegaciones de entrada que se produjeron en
las fronteras exteriores de la UE entre 2008 y 2011. En general, el número de denegaciones ha
disminuido, si bien en algunos Estados miembros se han registrado aumentos notables entre 2010 y
2011. En el anexo VII se presentan estadísticas más detalladas.
FRONTEX, en sus Informes de Análisis de Riesgos, proporciona también información sobre los
cruces irregulares detectados. Según el informe de 2012,26
en 2011 se produjeron aumentos notables
de los cruces de fronteras irregulares en el Mediterráneo (a consecuencia de la Primavera Árabe),
pero se registró una disminución de las detecciones de albaneses que cruzaron la frontera
irregularmente. En total, el número de cruces de fronteras irregulares aumentó de 104 000 en 2010 a
141 000 en 2011 (más del 35 %), un 46 % de los cruces de fronteras irregulares se detectó en el
Mediterráneo meridional (a saber, España, Italia) y el 40 % en las fronteras del Mediterráneo
oriental (es decir, Grecia). Las detecciones de nacionales pakistaníes que cruzan irregularmente han
aumentado de menos de 4 000 en 2010 a 15 300 en 2011, principalmente a través de la ruta del
Mediterráneo oriental. En 2011, la mayor cantidad de cruces de inmigración irregular (57 024) se
detectó en la ruta del Mediterráneo oriental (es decir, entrada en la UE a través de Grecia), si bien
los cruces irregulares detectados también aumentaron en las rutas del Mediterráneo occidental y
central. 27
Las cifras de Eurostat relativas al número de denegaciones por Estado (miembro) en 2011 se
reflejan en la ilustración 5.1; las cifras para 2010 se facilitan en el anexo VII (ilustración VII.1).
Como se indica, los Estados miembros con mayor número de denegaciones son (en 2010) España,
Polonia, Reino Unido y Hungría. El número de denegaciones en la frontera aumento
significativamente en Grecia, de 3805 en 2010 a 11 160 en 2011, y también en Italia, de 4215 en
2010 a 8635 en 2011. El número de denegaciones entre 2010 y 2011 también aumentó en Francia,
de casi 10 000 a algo más de 11 000, y en Hungría, de unos 10 500 a alrededor de 11 800. Bélgica
también experimentó un incremento de casi 900 denegaciones, de 1855 a 2730, y en Letonia el
número de denegaciones aumentó de algo más de 800 en 2010 a algo más de 1200 en 2011. En
España el número de denegaciones en la frontera se redujo en 2011 (228 000) comparado con 2010
(290 000), aunque las cifras son muy superiores a las de los demás Estados miembros. Esto se debe
en gran medida a las presiones migratorias en las fronteras exteriores de Ceuta y Melilla, que se
encuentran en el continente africano y tienen frontera con Marruecos. La reducción de las cifras
entre 2010 y 2011 se debe probablemente a las continuas acciones destinadas a reducir la entrada
irregular en estas fronteras.
26
Está disponible en: http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2012.pdf 27
Véase: http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2012.pdf
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Ilustración 5.1: Nacionales de terceros países a quienes se denegó la entrada en las
fronteras exteriores, por Estados (miembros), 2011
Fuente: Eurostat Nota: no existen datos para Luxemburgo
Sin embargo, globalmente el número de denegaciones en la frontera ha experimentado un declive
sostenido entre 2008 y 2011 (en un 21 % anual y un 51 % total entre 2008 y 2011). Esto se refleja
en la ilustración 5.2. La ilustración también muestra los motivos principales de las denegaciones
que fueron, en todos los años desde 2008 hasta 2010, «ausencia de visado o autorización de
residencia», seguido por «finalidad y condiciones de la estancia sin justificar» y por «medios de
subsistencia insuficientes». A partir de 2008, tras la implementación del Sistema de Información de
Schengen (SIS), es posible registrar el motivo de denegación de entrada «se ha emitido una alerta»
(de personas que se incluyen en el SIS por habérseles denegado la entrada a causa de constituir una
amenaza para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, o por haber sido ya
objeto de una resolución de expulsión en la UE). Desde entonces, la frecuencia con que se cita este
motivo de denegación ha aumentado. Por último, «sin documentos de viaje válidos» es otro de los
motivos comunes de denegación. Si bien todas las personas a quienes se denegó la entrada en la
frontera pueden considerarse inmigrantes irregulares en la medida en que no cumplen las
condiciones de entrada, es posible que no todos se propusieran expresamente entrar irregularmente;
por ejemplo, cuando el inmigrante posee «medios de subsistencia insuficientes» o documentación
insuficiente, esto podría ser indicativo de que la persona no conocía esta condición de entrada, pero
no pretendía entrar irregularmente.
En la tabla VII.1 del anexo VII se muestran las nacionalidades principales de las personas a quienes
se deniega la entrada en la frontera. El número de marroquíes a quienes se ha denegado la entrada
es especialmente elevado (si bien las cifras se redujeron entre 2008 y 2011); con toda probabilidad,
se debe a las presiones migratorias de Ceuta y Melilla en España. En Grecia, los inmigrantes
irregulares procedentes de Asia y África han aumentado en los últimos años; la entrada se produce a
través de las fronteras entre Grecia y Bulgaria o entre Grecia y Turquía. En 2010, se produjo un
cambio en el patrón de entrada: el número de inmigrantes que accedían por la frontera marítima
grecoturca se redujo claramente entre 2009 y 2010; en cambio, aumentó el número de ellos que
utilizaban la frontera terrestre entre ambos países. Esta disminución está relacionada, entre otros
factores, a la eficacia de las operaciones conjuntas que FRONTEX y las autoridades griegas
227
655
20 2
25
14 7
20
11 7
90
11 1
60
11 0
90
8 63
5
7 97
0
3 62
0
3 50
0
3 36
5
2 81
0
2 73
0
2 54
5
2 21
5
2 20
5
1 79
5
1 42
0
1 23
0
595
575
445
360
155
150
115
80
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
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Mal
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aplicaron conjuntamente en el mar Egeo, lo que ha desplazado los flujos migratorios irregulares de
las fronteras marítimas a las terrestres entre Grecia y Turquía. Sin embargo, las denegaciones de
entrada de ciudadanos albaneses en las fronteras griegas aumentaron (de 1 015 en 2010 a 9 000 en
2011). Esto ha sucedido paralelamente a un incremento de la cantidad de aprehensiones de personas
presentes en situación irregular (véase la sección 6.2.1).
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Ilustración 5.2: Nacionales de terceros países a quienes se denegó la entrada en las fronteras exteriores, todos los Estados (miembros),
cifra total y según el motivo, 2008-2011
Fuente: Eurostat.
Notas: no existen datos para Luxemburgo en 2010. Los porcentajes de los motivos se calcularon en función de las denegaciones para las que se indicó un motivo, a saber, el 22 % de las denegaciones totales en 2008, el 25 %
en 2009 y el 29 % en 2010. España no registra el motivo de denegación de entrada en aproximadamente el 97 % de los casos.
635
380
499
725
394
940
311
850
37% 39% 34% 29%
20% 24%23%
26%
13%
13%
13% 10%
5%
7%11%
13%
12%
9%7%
10%
3%2% 5% 5%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
0
200 000
400 000
600 000
800 000
tota
l
reas
on
tota
l
reas
on
tota
l
reas
on
tota
l
reas
on
2008 2009 2010 2011
total No valid visa or residence permit
Purpose and conditions of stay not justified No sufficient means of subsistence
An alert has been issued No valid travel document(s)
Person already stayed 3 months in a 6-months period Person considered to be a public threat
False travel document False visa or residence permit
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Alemania, Austria y Estonia citan la expansión de la Unión Europea como motivo de la reducción
de las denegaciones de entrada en la frontera. En Austria, en 2005 y 2006 las dos nacionalidades
principales de las personas a quienes se denegó la entrada eran la rumana y la búlgara; a
consecuencia de la ampliación de la UE, a estas personas ya no se les denegaba la entrada, por lo
que su número global se redujo. La incorporación de Suiza al espacio de Schengen también ha
afectado a la gran proporción de personas a quien previamente se denegaba la entrada por ser
nacionales suizos. Alemania cita también que la incorporación de países vecinos (Polonia y la
República Checa) al espacio de Schengen ha aumentado los controles del tráfico transfronterizo y
ha intensificado la vigilancia fronteriza que se lleva a cabo en ellos, lo que ha reducido la entrada
irregular. Algunos acontecimientos concretos que no están relacionados con la entrada irregular
también son responsables de aumentos y caídas de cifras. Por ejemplo, las denegaciones en la
frontera marítima de Estonia aumentaron un 350 % entre 2009 y 2010; esto se debió a que los
marineros rusos no habían sido informados de un cambio administrativo que les obligaba a llevar un
pasaporte y un visado que anteriormente no eran necesarios. Alemania también apunta a los
factores administrativos (en concreto, el hecho de que antes de 2008 se registraban otros delitos
totalmente distintos en las estadísticas sobre, por ejemplo, delitos aduaneros) y a factores externos
como la reducción del número de solicitantes de asilo que entran en aquel Estado miembro. En
España el número de inmigrantes en situación irregular que llegan por mar (especialmente a las
islas Canarias) ha disminuido sensiblemente desde 2006, año en que llegaron a sus costas más de
39 000 inmigrantes en situación irregular, 31 678 de ellos a las islas Canarias; en 2010 solamente
llegaron a España 3632 inmigrantes en situación irregular por mar, y solamente 196 de ellos a las
islas Canarias. Esto ilustra la eficacia de las medidas nacionales destinadas a evitar la entrada
irregular por las fronteras marítimas.28
Grecia también atribuye sus cifras comparativamente
pequeñas de denegaciones de entrada de los últimos años a la mejora de la formación impartida a
los servicios de control de pasaportes y a la labor de las autoridades, que realizan un escrutinio
exhaustivo de las solicitudes de visados y las deniegan cuando procede. La República Eslovaca
cita también la eficacia de las políticas como motivo del declive: el número de ucranianos a quienes
se denegó la entrada en la frontera ha bajado desde la aplicación de la política que permite el tráfico
transfronterizo y simplifica los trámites de obtención de visado para los nacionales ucranianos.
5.2 Vigilancia fronteriza por medios tecnológicos
Varios Estados miembros han empezado a utilizar nuevas tecnologías para mejorar los controles y
la vigilancia fronterizos (Austria, República Checa, Estonia, Italia, Letonia, Lituania,
Luxemburgo, Malta, Eslovenia, República Eslovaca, Reino Unido) en especial en las
denominadas «fronteras verdes», donde no existen pasos fronterizos oficiales. Estas tecnologías
incluyen equipos de imágenes térmicas (Alemania, Austria) y otros tipos de detectores de
presencia humana (Alemania, Bélgica, Irlanda, Letonia, República Eslovaca). En Malta, para
contrarrestar la amenaza de inmigración irregular en 2011 como consecuencia de la «Primavera
Árabe», sus Fuerzas Armadas duplicaron con creces sus actividades de patrullas en alta mar. Dentro
de esta iniciativa de supervisión, se rescató en 2011 a más de 1500 personas (algunas de ellas
migrantes irregulares) que intentaban llegar a la UE utilizando rutas peligrosas. La República
Eslovaca introdujo un sistema innovador de detección dual en las fronteras septentrionales con
Ucrania, una zona montañosa y boscosa. Este sistema está diseñado para detectar la presencia
humana incluso en terrenos inaccesibles, como ciénagas y cursos de agua. Dado que se trata de un
proyecto piloto costoso, en la actualidad solamente se aplica en 2,3 km de frontera. También se ha
28
Para obtener más información sobre la envergadura de la inmigración irregular por el Mediterráneo, véase la consulta al
efecto a la REM número 210 sobre inmigración irregular en la cuenca del Mediterráneo que se emitió originalmente en
marzo de 2010 y se actualizó en octubre de 2011.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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implementado un nuevo sistema de detectores de presencia humana en los pasos fronterizos
ferroviarios y de carretera en la frontera meridional con Ucrania. Estos detectores son capaces de
notar la presencia de una persona oculta en un camión o en un vagón con una eficacia del 100 %.
Según la Oficina de Policía Fronteriza y de Extranjería de la Dirección General de Policía, estas
medidas combinadas han dado lugar a una disminución de las presiones migratorias en las fronteras
exteriores entre Eslovaquia y Ucrania, así como de otras «actividades transfronterizas ilegales»
(como el contrabando de mercancías). En Lituania, han disminuido también las infracciones a lo
largo de las secciones de sus fronteras exteriores en que se han instalado sistemas de supervisión.
Por ejemplo, en la frontera lituanorrusa, las infracciones se han reducido a menos de la mitad entre
2010 y 2011, de 175 a 78. Algunos Estados miembros (Austria, Hungría) han apuntado al sistema
europeo de vigilancia de fronteras exteriores (EUROSUR)29
como futura medida que mejorará la
vigilancia.
5.3 Medidas para mejorar la gestión fronteriza y la comprobación de pasajeros
Los Estados (miembros) también destacan la eficacia del uso de tecnología para facilitar la
comprobación de pasajeros a la entrada. Las tecnologías incluyen escáneres de rayos X y huellas
dactilares (Bélgica, Estonia), escáneres de pasaportes electrónicos e interfaces de usuario
(Austria), puertas de embarque electrónicas automatizadas (Alemania, Austria, Finlandia),
visados biométricos (Alemania, Bélgica). Estonia ha citado gran diversidad de dispositivos, tales
como microscopios, lentes para descodificar elementos de seguridad invisibles (IPI) en fotografías,
dispositivos de comprobación de documentos, documentos de control de autenticidad y lectores de
documentos. Alemania indica que la ventaja de las comprobaciones de identidad automatizadas
(por ejemplo, aquellas que permiten la entrada de pasajeros mediante el reconocimiento de
información biométrica, como el reconocimiento facial o del iris) es que permite evitar los errores
humanos causados por el cansancio o la distracción de los guardias fronterizos. También puede resultar
rentable, porque se necesita menos personal.
España, Grecia, Irlanda, los Países Bajos y la República Checa consideran que la distribución y
el análisis de Información Avanzada sobre Pasajeros (API, véase también la sección 4.3)
constituyen una herramienta eficaz para prevenir la entrada de inmigrantes irregulares. Se trata de
listas de pasajeros que se solicitan a los operadores aéreos (y, en algunos países, como España,
también a los marítimos) antes de la llegada de la nave. En la República Checa, al igual que en
otros Estados (miembros), este tipo de información (API) solamente se solicita a rutas o vuelos
concretos que proceden de determinados países que presentan flujos migratorios irregulares
mayores. Esto permite a los guardias fronterizos estudiar la lista de pasajeros, compararla con las
bases de datos (como el Sistema de Información de Schengen) e identificar a los pasajeros que
podrían considerarse inmigrantes potencialmente irregulares que requieren una comprobación más
exhaustiva o detallada al entrar.
Los Estados miembros (por ejemplo, Austria, República Eslovaca) también destacan la puesta en
marcha del Sistema de Información de Schengen (SIS) y el Sistema de Información de Visados
(VIS) como importantes medidas prácticas.
5.4 Medidas destinadas a detectar y prevenir el uso de documentos falsos para entrar
Varios Estados miembros proporcionan ejemplos concretos relativos a medidas eficaces adoptadas
en relación con la comprobación de documentos al entrar. Irlanda comprueba los documentos con
29
Comunicación COM(2008) 68 final del 13 de febrero de 2008, Examen de la creación de un sistema europeo de
vigilancia de fronteras (EUROSUR). Véase http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0068:FIN:ES:PDF.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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la base de datos de Interpol y utiliza el FADO (Sistema Europeo de Archivo de Imágenes). La
República Eslovaca también comprueba los documentos en la frontera por medio de una consola
de filtrado central, que está interconectada al registro de documentos FADO entre otros sistemas.
Italia menciona varias medidas prácticas que se utilizan en combinación para evitar la venta y
falsificación de documentos. Esto incluye la tipificación como delito de la creación de documentos
falsos o falsificados para entrar (Ley consolidada sobre inmigración [Decreto legislativo 286/1998]
incorporada por la Ley 189/2002); un nuevo procedimiento de emisión de «pasaportes biométricos»
(conforme al Reglamento UE Nº 2252/2004); la firma del Tratado de Prüm; acciones para evitar las
falsificaciones de visados y el «tráfico de visados», con más consulados en el extranjero; y
operaciones específicas para detectar documentos falsificados.
En lo que respecta a las conclusiones extraídas, Italia resalta la importancia de tipificar los nuevos
delitos, en relación con técnicas de falsificación cada vez más sofisticadas, así como una
recomendación de invertir en tecnología. Como medida práctica para atajar el uso indebido de
documentos, el Reino Unido también ha destacado la buena práctica de su Unidad Nacional de
Fraude Documental, que pone a disposición del personal fronterizo oficiales expertos y formación,
para detectar a las personas migrantes que llegan con una documentación que no permite su entrada
legal. En Malta, la Dirección General de la Policía recopila información sobre documentos
fraudulentos encontrados y sobre los países de origen de las personas migrantes que intentan
utilizarlos en los pasos fronterizos, y se la distribuye a todos los oficiales de control fronterizo. Esta
información se comparte también con los oficiales de análisis de riesgos en las reuniones de la red
de análisis de riesgos FRONTEX (FRAN).
5.5 Cooperación transfronteriza
Otras medidas prácticas durante la entrada incluyen distintas formas de actividades de cooperación
(véase también la sección 4.9). Muchos Estados miembros (Austria, Bélgica, Estonia, Francia,
Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, Reino Unido, República Checa,
República Eslovaca) emprenden actividades destinadas a combatir la inmigración irregular en las
fronteras conjuntamente con los países vecinos. Estas actividades pueden adoptar la forma de
centros de cooperación policial (Austria), patrullas conjuntas (Austria, República Checa),
operaciones y campañas conjuntas (Hungría, Letonia), investigaciones conjuntas en los cruces de
fronteras (Estonia), intercambio de estadísticas, información, experiencias y formación, e
implementación de consorcios y redes de oficiales de enlace (Polonia). En Polonia, el Sistema
Fronterizo Plenipotenciario se ha identificado como herramienta de cooperación fronteriza con la
Federación Rusa, Bielorrusia y Ucrania. Un protocolo de cooperación mutua directa se ha firmado
entre las respectivas unidades fronterizas operativas de la República Eslovaca y Ucrania, al amparo
del cual se intercambian opiniones y se elaboran soluciones estratégica concretas destinadas a
contrarrestar la inmigración irregular. Irlanda y el Reino Unido comparten automáticamente los
datos sobre personas migrantes que cruzan su frontera compartida. Así pues, todos los patrones
adversos de inmigración negativa se ponen en conocimiento de los oficiales de inmigración del
Estado miembro que corresponda. Por último, en Finlandia, la identificación y detección de
inmigración irregular se abordan a través de un mecanismo de cooperación entre la policía, el
servicio de aduanas y la guardia fronteriza, que llevan a cabo actividades de inteligencia criminal.
5.6 Cooperación con FRONTEX
Como se describe con más detalle en el anexo III, la finalidad principal de FRONTEX consiste en
prestar apoyo a los Estados miembros en su compromiso de proporcionar un nivel elevado y
uniforme de control de las fronteras exteriores del espacio de Schengen. El control fronterizo sigue
siendo competencia nacional, pero FRONTEX coordina el despliegue de expertos y equipos
técnicos adicionales en las áreas fronterizas que reciben una presión significativa, además de
fomentar la capacidad de los Estados miembros en varios aspectos relativos al control fronterizo,
tales como la formación o el intercambio de las mejores prácticas.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Varios Estados miembros (Alemania, Austria, España, Grecia, Francia, Italia, Letonia,
Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, República Eslovaca, Suecia) mencionan
la cooperación con FRONTEX como una de las medidas adoptadas para reducir la inmigración
irregular durante la entrada. Esta cooperación ha incluido la participación en las operaciones
conjuntas de FRONTEX en las fronteras aéreas, terrestres y marítimas (Alemania, Austria,
España, Estonia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Lituania, Malta, Países Bajos, Polonia,
Reino Unido, República Checa, República Eslovaca y Noruega); la participación en seminarios
y sesiones de formación de FRONTEX con grupos de trabajo para expertos en documentación
(Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia y Noruega); y el intercambio recíproco de
información a través de la red de análisis de riesgos FRONTEX (FRAN) (Alemania, Bélgica,
Estonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, República Checa, Suecia, República Eslovaca y
Noruega) entre FRONTEX y los Estados (miembros).
En 2010, se estableció la sede de operaciones de FRONTEX en Pireo, Grecia, con la finalidad de
(i) mantener el carácter operativo de FRONTEX en áreas que se enfrentan a presiones migratorias
graves y permanentes; (ii) mejorar la eficacia y efectividad de las operaciones europeas conjuntas
continuas; (iii) optimizar el uso de los recursos operativos de los Estados miembros a través de un
mejor conocimiento de la situación en las fronteras exteriores de la Unión.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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6. MEDIDAS ADOPTADAS DURANTE LA ESTANCIA EN EL ESTADO (MIEMBRO)
En esta sección se describen las medidas prácticas adoptadas por los Estados (miembros) dentro de
sus fronteras. Se trata de medidas variadas, tales como las dirigidas a identificar a las personas
migrantes que residen o han entrado irregularmente (sección 6.2), a aquellos que tienen empleos en
situación irregular (incluidos quienes que pasan a estar en situación irregular por incumplir las
condiciones de trabajo sección 6.3) o a las personas que han entrado en el país por medios
fraudulentos como matrimonios de conveniencia(sección 6.4), y otras medidas (sección 6.5). En
esta sección se proporcionan también estimaciones de inmigrantes en situación irregular en algunos
Estados miembros (sección 6.1); estadísticas de aprehensiones de inmigrantes en situación irregular
(sección 6.2.1); e inmigrantes en situación irregular que se descubren con empleos irregulares en los
Estados miembros (sección 6.3.1).
Cuadro 6.1: Relación entre las medidas prácticas adoptadas en la entrada y la respuesta
estratégica
Dos de las áreas prioritarias estratégicas del documento -Acción de la Unión Europea frente a las
presiones migratorias - Una respuesta estratégica-, enumeran desafíos e identifican objetivos que
deben abordarse durante la estancia. Se trata de:
IV. Área de prioridad estratégica: Mejorar la forma de hacer frente al abuso de la vías de
migración legales
V. Área prioritaria estratégica: Salvaguardia y protección de la libre circulación mediante la
prevención del abuso por nacionales de terceros países
Los desafíos y objetivos pertinentes identificados son:
Desafíos identificados en la estrategia:
Prevenir un aumento de las solicitudes de asilo no justificadas (área IV).
Combatir y prevenir la inmigración ilegal causada por la liberalización del visado (área IV).
Mejorar la comprensión del abuso del derecho a la libre circulación por nacionales de
terceros países (área V).
Objetivos identificados:
Reducir el número de solicitudes de asilo no justificadas de terceros países exentos de la
obligación de visado (área IV).
Reducir el nivel de mano de obra irregular (área IV).
Recopilar y analizar datos sobre el fraude y el abuso a nivel de la UE (área V).
Mejorar la difusión de la información, la investigación y las buenas prácticas entre los
Estados miembros para impedir e investigar los abusos del derecho a la libre circulación
(área V).
Garantizar que los documentos de viaje que se utilizan dentro de la UE, inclusive su emisión
y validación, reúnan una serie de criterios mínimos de seguridad, en particular los
documentos de identidad y las tarjetas de residencia (área V).
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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6.1 Estimaciones del stock de población inmigrante irregular
En los últimos años, varios estudios30
se han centrado en calcular (estimar) el número total de
inmigrantes en situación irregular en la UE. Estos estudios demuestran, en general, que después del
pico experimentado en 2008, las cifras globales están descendiendo, si bien siguen produciéndose
«aumentos» localizados de los flujos de inmigración irregular, como los que siguieron a la
«Primavera Árabe» en 2011 (véase el anexo III).
Alemania, Austria, España, Finlandia, Grecia, Irlanda, Italia, los Países Bajos, el Reino
Unido, la República Eslovaca, Suecia y Noruega pudieron proporcionar estimaciones (tabla 6.1)
del número total de inmigrantes en situación irregular presentes entre 2000 y 2011. Cuatro de ellos
(Austria, Finlandia, Irlanda, República Eslovaca) utilizan las estadísticas creadas al amparo del
proyecto Clandestino; por su parte, Finlandia también proporciona estimaciones ofrecidas por las
autoridades finlandesas. Tanto Alemania como España han actualizado los datos de Clandestino
aplicando la misma metodología. Los estudios de Italia, los Países Bajos y Noruega dan a
entender que la cantidad de inmigrantes en situación irregular está descendiendo; en cambio, un
estudio de Grecia sugiere que las cifras han aumentado entre 2007 y 2010. Estos estudios se
explican con mayor detalle en los informes nacionales.
Tabla 6.1: Estimaciones del stock de población inmigrante irregular en los Estados
(miembros)
Estado (miembro) Año de la
estimación Fuente de la estimación
Estimación
(intervalo, cuando
se facilitó)
Estimación (figura
única o principal,
cuando se facilitó)
Austria 2008 Clandestino 25 174 - 73 838 49 506
Finlandia 2011 Estimaciones de la Oficina
Nacional de Investigaciones 4000
Alemania
2008 Informe nacional de la REM
(basado en el método de
Clandestino)
190 000 - 420 000
2009 140 000 - 340 000
Grecia 2008
Informe nacional de la REM 249 108
2010 443 800
Irlanda 2008 Clandestino 30 000 - 62 000
Italia
2009 Fondazione ISMU (iniciativas
y estudios sobre
multietnicidad)
560 000
2010 544 000
2011 < 500 000
Países Bajos 2009 Centro de investigación y
documentación (WODC) 60 667 – 133 624 97 145
República Eslovaca 2008 Clandestino 15 000 - 20 000
España 2011 Informe nacional de la REM 93 000
Suecia 2010 Consejo sueco de inmigración 8000
2011 Policía sueca 16 000
Reino Unido Finales de 2007 417 000 - 863 000 618 000
Noruega 2006 Estadísticas noruegas 10 000 - 32 000 18 000
Fuente: Informes nacionales de la REM
30
Por ejemplo, Morehouse, C and M. Bloomfield (2011), Triandafyllidou (2010) y Jandl (2006). Para obtener referencias
completas de estos estudios, consulte la bibliografía en el anexo VIII. Véase también Morehouse y Blomfield (2011)
«Irregular Migration in Europe» (Inmigración irregular en Europa) para el Migration Policy Institute, disponible en:
http://www.migrationpolicy.org/pubs/TCMirregularmigration.pdf, así como los proyectos Clandestino y Prominstat, y
los informes anuales del ICMPD.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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6.2 Identificación de inmigrantes en situación irregular en el territorio
La manera más frecuente de que una persona migrante pase a estar en situación irregular es un
incumplimiento de las condiciones de estancia en el Estado (miembro). Por este motivo, los Estados
miembros hacen hincapié en identificar a los inmigrantes en situación irregular, ya sea buscándolos
mediante comprobaciones e inspecciones selectivas, ya sea mediante la imposición de obligaciones
administrativas, como el deber de declarar, a quienes trabajan en el sector público y, en algunos
casos, en el privado.
Austria, Bélgica, España, Estonia, Grecia, los Países Bajos, la República Checa, la República
Eslovaca y Noruega llevan a cabo inspecciones en los alojamientos (como los hoteles, pero
también en residencias privadas); Alemania, Austria, Bélgica y la República Eslovaca llevan a
cabo controles en las calles; y Alemania, Austria, Bélgica, Estonia, Hungría, Lituania, los Países
Bajos, la República Checa, la República Eslovaca y Noruega los realizan en lugares públicos
como los aeropuertos, las carreteras o los ferrocarriles.
En Hungría, el método básico para identificar a los inmigrantes en situación irregular es realizar
controles inesperados en distintos lugares a diversas horas, sobre todo en las principales rutas de
carretera, cruces u otros lugares públicos. Al llevar a cabo controles de identidad en Alemania, la
policía está obligada a comprobar el estatuto de residencia de la persona. En la República
Eslovaca, durante los controles de residencia la policía tiene derecho a entrar en empresa, lugares
de trabajo y centros académicos, así como en hoteles, y a solicitar los documentos de identidad e
interrogar a las personas presentes. Los controles de residencia pueden ser aleatorios (por ejemplo,
mediante unidades móviles de la policía en distintos puntos de control); frecuentes (por ejemplo,
controles preventivos y de seguridad periódicos según los planes tipo en los puntos de control
seleccionados donde se espera que esté presente una cantidad elevada de nacionales de terceros
países, como áreas de descanso, estaciones de autobuses y estaciones de tren, alojamientos o
mercados); o realizarse «en secreto», por grupos de investigación, dentro de las operaciones
habituales de tráfico en carreteras y autovías de relevancia internacional. Los Países Bajos han
desarrollado un sistema para llevar a cabo controles selectivos en vehículos en las principales
carreteras que conectan este país con Bélgica y Alemania, según la supervisión del tráfico y los
perfiles de vehículos. España ha aumentado los controles policiales en lugares conocidos por la
práctica de la prostitución, además de en los centros de trabajo. De modo semejante, Noruega
controla selectivamente el mercado negro de estupefacientes de Oslo; las pruebas demuestran que
algunos de los vendedores de drogas aprehendidos presentan solicitudes de asilo y que algunos
solicitantes de asilo a quienes se denegó la solicitud se han decantado por la venta de drogas.
Alemania, Estonia e Italia imponen obligaciones de declaración a los organismos públicos, que
deben informar a las autoridades de inmigración sobre los inmigrantes en situación irregular que
utilizan sus servicios. Sin embargo, el personal de atención sanitaria está exento de esta obligación.
En Estonia, la Ley de extranjería establece, para los nacionales de terceros países, empleadores,
instituciones educativas, reagrupantes y personas que proporcionan viviendas a los nacionales de
terceros países, la obligación de comunicar a la Oficina de la Policía y de la Guarda de Fronteras las
circunstancias que podrían provocar la expiración de la justificación legal de la estancia de la
persona en el país, o su situación irregular.
6.2.1 Aprehensiones de nacionales de terceros países a quienes se detecta residiendo
irregularmente
La Ilustración 6.1 muestra el número de aprehensiones en cada Estado miembro en 2011. Los cinco
Estados miembros con más presencia de nacionales de terceros países irregulares son (por orden
decreciente) Grecia, España, Francia, Alemania, Reino Unido, seguidos por Italia, Suecia, Austria,
Bélgica y Portugal. Aunque el número de aprehensiones puede ser indicativo de la eficacia en los
métodos de detección y en el cumplimiento de la ley, también puede indicar el alto número de
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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inmigrantes irregulares presentes en el Estado miembro.
Ilustración 6.1: Nacionales de terceros países presentes en situación irregular, por
Estados (miembros), 2011
Fuente: Eurostat
En conjunto, se ha producido una disminución del número de aprehensiones entre 2008 y 2011.
Esto se demuestra en la ilustración 6.2, que presenta las tendencias entre 2008 y 201131
de los diez
Estados miembros que registraron las cifras más altas de aprehensiones en 2011.
31
Estadísticas extraídas el 16 de abril de 2012 y el 28 de junio de 2012. Existen estadísticas de Eurostat disponibles para
2011 de todos los Estados miembros y Noruega, excepto Luxemburgo.
8884
0
6882
5
5797
5
5634
5
5417
5
2950
5
2076
5
2008
0
1355
0
9230
8230
6875
6145
4350
3810
3365
3305
3085
2470
1925
1895
1730
1355
1145
1020
400
130
0
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
90000
100000
Gre
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Ilustración 6.2: Nacionales de terceros países presentes en situación irregular, diez
Estados (miembros) principales (cifras en miles), 2008-2011
Fuente: Eurostat
Nota: La cifra de Suecia en 2008 es inferior a 1000 (440) y por consiguiente se representa como 0 en la gráfica anterior.
En Italia, Portugal, España y Grecia, el número de aprehensiones global se ha reducido; de
hecho, ha sido bastante drástico en Grecia e Italia entre 2010 y 2011, en cuyo período se han
producido unas 27 000 aprehensiones menos (23 %) en Grecia y unas 17 000 menos (36 %) en
Italia. En España, el número de aprehensiones se redujo en unas 21 000 (23 %) entre 2009 y 2011.
En Portugal, en 2009, 2010 y 2011 se ha producido un descenso hasta alcanzar aproximadamente
la tercera parte del total de 2008.
De igual modo, se ha producido una reducción notable de las aprehensiones en Francia, de 112 000
en 2008 a 56 000 en 2010, y en el Reino Unido, de 70 000 a 54 000; sin embargo, el número de
nacionales de terceros países detectados residiendo irregularmente en estos dos Estados miembros
volvió a aumentar ligeramente en 2011. En menor medida, también ha bajado el número de
aprehensiones en Suecia.
En Austria, se han producido unas 17 000 aprehensiones menos, y unas 50 000 menos en
Alemania; sin embargo, las aprehensiones en ambos Estados miembros aumentaron en 2011.
Grecia sugiere que el aumento de las aprehensiones indica que las medidas legislativas y prácticas
adoptadas todavía no han dado los resultados esperados. Lituania y los Países Bajos afirman que,
desde 2008, el número de aprehensiones se ha mantenido más o menos estable.
Las causas posibles de la disminución de las aprehensiones se describen en el anexo VII. Los
motivos citados incluyen causas indirectas (por ejemplo, medidas destinadas a reducir la
inmigración irregular) como la ampliación de la UE (Austria, Bélgica); cambios en la legislación
nacional y en las disposiciones sobre permisos de residencia (Estonia); y tendencias en materia de
solicitudes de asilo (Finlandia). En cambio, España, Letonia, Polonia y la República Eslovaca
citan como factores causantes la eficacia y mejora de las operaciones.
En el anexo VII se presenta información sobre las veinte nacionalidades principales de las personas
aprehendidas. Los estados de origen de nacionales de terceros países más comunes a quienes se ha
detectado residiendo irregularmente en la UE son, en conjunto, Albania, Afganistán, Marruecos,
107
93
112
70
54
68
0
15 14
29
108
91
76
70
50
53
22
17
14 11
116
70
56 54
50
47
27
15
12 10
89
69
58
54 56
30
21 20
14
9
0
20
40
60
80
100
120
140
Gre
ece
Spai
n
Fran
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Uni
ted
King
dom
Ger
man
y
Italy
Swed
en
Aust
ria
Belg
ium
Port
ugal
2008
2009
2010
2011
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Iraq y Pakistán. Entre 2008 y 2010, el número de albanos aprehendidos fue muy superior al de
cualquier otra nacionalidad; sin embargo, en 2011 la cifra cayó rápidamente, en gran medida a
causa del aumento de las denegaciones en la frontera de Grecia. Al contrario, en 2011 el número de
pakistaníes aprehendidos fue mucho mayor que en los tres años anteriores; también en este caso
parece estar relacionado con el número de aprehensiones en algunos Estados (miembros) concretos.
El número de tunecinos aprehendidos también aumentó entre 2010 y 2011.
Los inmigrantes en situación irregular aprehendidos son sobre todo hombres de entre 18 y 34 años.
Si bien el número de mujeres detectadas residiendo irregularmente ha aumentado ligeramente entre
2008 y 2010, el incremento no parece estadísticamente significativo. En el anexo VII se facilita más
información sobre las características de las personas aprehendidas.
6.3 Medidas para prevenir el empleo de inmigrantes en situación irregular
Todos los Estados (miembros) aplican medidas para prevenir el empleo de inmigrantes en situación
irregular. A menudo, se aplican como parte de otras medidas de carácter general para prevenir el
trabajo irregular (incluidas la evasión de impuestos y las condiciones de explotación laboral).
Además, con frecuencia exigen la cooperación necesaria de las autoridades de inmigración con las
inspecciones de trabajo, los ministerios de trabajo o sus equivalentes y las organizaciones sindicales
(véase la sección 3.1) e incluyen investigaciones (a menudo selectivas) de los lugares de trabajo
(sección 6.3.1), sanciones a los empleadores (sección 6.3.2), campañas informativas y otras medidas
(sección 6.3.3). La repercusión de la Directiva de sanciones y medidas aplicables a los empleadores
se aborda también (sección 6.3.2).
6.3.1 Inspecciones de los lugares de trabajo
Se llevan a cabo inspecciones de los lugares de trabajo como medida para prevenir las situaciones
de trabajo irregular en los siguientes países: Austria, Bélgica, España, Estonia, Italia, Letonia,
Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos, Polonia, el Reino Unido, la República Eslovaca,
Suecia y Noruega. En Suecia, la policía no está autorizada a realizar controles aleatorios y
solamente puede llevar a cabo inspecciones si ha recibido información que constituya un
fundamento suficiente para llevar a cabo una investigación en un lugar de trabajo. En la República
Eslovaca, la policía, la Oficina de Trabajo, Asuntos Sociales y Familia, y la Inspección de Trabajo
llevan a cabo actividades de inspección en cooperación con las oficinas de distrito, licencias
comerciales y fiscales, así como con la Inspección Mercantil Eslovaca, iniciadas por las autoridades
competentes localmente. A los adultos nacionales de terceros países a quienes se descubra
trabajando en condiciones de explotación o los menores con empleos irregulares se les puede
conceder la posibilidad de una estancia tolerada. En los Países Bajos, las inspecciones están
dirigidas a sectores concretos que se han identificado como «de riesgo» en función de la
información y el análisis. El aumento de la proporción de infracciones detectado mediante
inspecciones, del 16 % del total de inspecciones en 2008 al 18 % de dicho total en 2010, puede
reflejar el hecho de que las inspecciones realizadas han sido cada vez más selectivas basándose en
el análisis de riesgos.32
En la tabla 6.2 se presentan estadísticas sobre nacionales de terceros países
detectados en situación de empleo irregular mediante inspecciones de los lugares de trabajo en
nueve Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, Estonia, Letonia, Polonia,
República Checa, República Eslovaca).
32
El número de empleados irregulares detectados aumentó de 2010 en 2008 a 2400 en 2010; sin embargo, estas cifras
incluyen a los nacionales de Bulgaria y Rumanía y por ello no se han tenido en cuenta en la tabla 6.1.
Informe de síntesis de la EMN: Medidas prácticas para reducir la inmigración irregular
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Tabla 6.2: Nacionales de terceros países detectados con empleos irregulares (inmigrantes en situación irregular con empleo e inmigrantes
legales que trabajan sin cumplir sus condiciones de residencia) en los Estados miembros
Estado miembro Indicador medido
Fuente de las
estadísticas 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Austria
Infracciones totales detectadas
relacionadas con el empleo de
nacionales de terceros países
Unidad de control para el
empleo ilegal de
extranjeros (KIAB)
: : : : 11 890 :
Bélgica
Infracciones totales detectadas
relacionadas con el empleo de
nacionales de terceros países
Departamento de
Información e
Investigación Social
(Service d’Information et
de Recherche
Sociale/Sociale
Inlichtingen- en
Opsporingsdienst)
: : 2885 2695 2805 3650
Inmigrantes en situación irregular con
empleo (detecciones) : : 2285 2310 2180 2880
Nacionales de terceros países en
situación de estancia legal con empleos
en situación irregular (detecciones)
: : 600 385 625 770
República Checa
Infracciones totales en relación con el
empleo de extranjeros
Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales
: : : 2940 3595 2770
Nacionales de terceros países que
necesitan un permiso de trabajo
detectados trabajando sin él
: : : 2340 3170 1795
Nacionales de terceros países empleados
no declarados al Estado (trabajo no
documentado)
: : : 600 425 975
Estonia
Procedimientos disciplinarios realizados
en relación con el empleo en situación
irregular de nacionales de terceros países
Oficina de la Policía y de
la Guarda de Fronteras 495 530 260 235 215 115
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Estado miembro Indicador medido
Fuente de las
estadísticas 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Alemania
Nacionales de terceros países acusados
de «situación irregular» después de
haber sido detectados en el lugar de
trabajo Vogler/Aßner 2011
: : : : : 1175
Extranjeros (incluidos algunos
ciudadanos de la UE) que necesitan
permiso de trabajo acusados por trabajar
sin él
: : : : : 10 010
Letonia
Infracciones totales detectadas
relacionadas con el empleo de
nacionales de terceros países
Guardia fronteriza
nacional 30 130 100 150 25 20
Polonia
Infracciones totales detectadas
relacionadas con el empleo de
nacionales de terceros países
Guardia fronteriza
nacional, Inspección
nacional de trabajo
2025 1355 1595 1235 1590 1700
República
Eslovaca
Infracciones totales detectadas
relacionadas con el empleo de
nacionales de terceros países
Inspección Nacional de
Trabajo : : : 135 485 90
Eslovenia
Infracciones totales detectadas
relacionadas con el empleo de
nacionales de terceros países
Inspección Nacional de
Trabajo
405 485 420 320 340 225
Inmigrantes en situación irregular con
empleo (detecciones) 330 405 340 230 260 165
Nacionales de terceros países en
situación de estancia legal con empleos
en situación irregular (detecciones)
75 80 80 90 80 60
Fuente: Informe nacional de la REM.
Notas: Las cifras se han redondeado a la cifra más cercana acabada en cero o cinco. «:» indica «no hay valor»
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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En 2009, Austria identificó el mayor número de nacionales de terceros países trabajando en
situación irregular (11 890), en comparación con los 27 de Letonia. También se detectaron cifras
comparativamente elevadas de nacionales de terceros países trabajando en situación irregular (a
saber, más de mil) en Bélgica, la Polonia y la República Checa. En Grecia, el número de delitos
detectados en materia de empleo en situación irregular es bajo (menos de 7 al año en 2009/2010 y
en torno a 29 en 2007/2008); sin embargo, estas estadísticas se refieren solamente a las
inspecciones relativas a los sectores secundario y terciario de la actividad económica (a saber,
industria y servicios), y la mayoría de los inmigrantes en situación irregular están empleados en
otras formas de actividad económica más difíciles de identificar (por ejemplo, servicio doméstico,
agricultura).
En lo tocante a tendencias, el número de detecciones ha permanecido más o menos constante en
Bélgica entre 2007 y 2009; sin embargo, en 2010 se registró un pico, mientras que las detecciones
disminuyeron en Eslovenia, Estonia, Letonia y la República Eslovaca. Sin embargo, resulta
difícil extraer conclusiones sobre la envergadura del fenómeno de los inmigrantes empleados en
situación irregular a partir de estas cifras, puesto que podría reflejar más la intensidad de las
actividades de inspección que la prevalencia de las infracciones.
Algunos Estados miembros (Alemania, Bélgica, Eslovenia) desglosan las estadísticas para
diferenciar a las personas migrantes residentes legalmente que infringen las condiciones de su
estancia o de trabajo de los inmigrantes en situación irregular que tienen un empleo. En Alemania,
el problema del empleo en situación irregular de personas migrantes residentes legalmente es más
grave que el de las personas migrantes que residen en situación irregular. En 2010, se acusó de
«situación irregular» a 1173 nacionales de terceros países detectados en lugares de trabajo, en
comparación con 10 010 personas (incluidos ciudadanos de la UE de países incorporados en los
últimos tiempos, a quienes se había sometido inicialmente a un acceso restringido al empleo en
otros Estados miembros) acusados de «trabajar sin permiso de trabajo». En cambio, en Bélgica y
Eslovenia la proporción de extranjeros con estancia legal que incumplen las condiciones de trabajo
parece menor: el 21 % de todas las infracciones de extranjeros en Bélgica en 2010 y
aproximadamente el 27 % en Eslovenia ese mismo año. La República Checa recopila estadísticas
sobre nacionales de terceros países identificados trabajando sin permiso y sobre personas que tienen
un empleo pero no han declarado esta circunstancia a las autoridades nacionales.
Los nacionales de terceros países con empleos en situación irregular se suelen detectar durante las
inspecciones de los lugares de trabajo dirigidas a descubrir diversos abusos, tales como el empleo
en situación irregular de ciudadanos del país u otros delitos fiscales o reglamentarios. En
consecuencia, no siempre la finalidad principal es la identificación de inmigrantes en situación
irregular, aunque cabe destacar que el número de inspecciones es muy elevado en comparación con
el número de inmigrantes en situación irregular detectados. Por ejemplo, en Austria, por cada
inmigrante en situación irregular identificado en 2009, se inspeccionaron 2,25 empresas (26 787 en
total). De igual forma, en Alemania, de las 510 425 personas sometidas a comprobaciones en
lugares de trabajo, solamente 1173 resultaron estar en situación irregular.
Finlandia supervisa activamente a los nacionales de terceros países para prevenir el empleo en
situación irregular. En 2011, llevó a cabo una semana de supervisión nacional, centrada en los
trabajadores temporeros y en el sector de la construcción. Durante la campaña de supervisión, se
inspeccionaron los permisos de un total de 1906 personas, 553 de ellos en obras de construcción y
716 en controles de tráfico. Las inspecciones arrojaron un total de 11 personas en situación de
residencia irregular, además de 18 personas con empleos en situación irregular, 8 nacionales de
terceros países que no cumplían los requisitos de residencia en el país y 2 personas con órdenes de
expulsión. Francia también lleva a cabo dos operaciones anuales para hacer frente al empleo en
situación irregular de nacionales de terceros países. En total, se llevaron a cabo 1501 operaciones en
2010, se sometió a comprobación a 23 830 personas, 586 empleadores de nacionales extranjeros
estaban implicados, se descubrieron 761 inmigrantes en situación irregular y se expulsó a más de
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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una cuarta parte (26,15 %) de ellos, lo que supone un aumento del 25,2 % en comparación con 2009
(159 expulsiones). Durante estas operaciones se prestó especial atención a los restaurantes (480
operaciones), a la construcción (445 operaciones) y al sector de cuidados (68 operaciones). En
Irlanda, entre el 1 de octubre y el 15 de noviembre de 2011, los inspectores de trabajo
inspeccionaron las dependencias de 441 empleadores y 88 de ellos resultaron estar incumpliendo la
legislación de los permisos de trabajo. Las inspecciones se realizan a menudo por la noche, puesto
que las empresas que están abiertas de noche (sobre todo en el sector servicios) suelen tener una
proporción mayor de trabajadores migrantes.33
La mayoría de los casos de empleo en situación irregular en la República Eslovaca se producen en
los sectores de restauración, comercio mayorista, comercio minorista y construcción. En Bélgica,
las personas migrantes con empleos en situación irregular también pertenecen principalmente a los
sectores de limpieza, restauración y construcción. En Eslovenia, la disminución del número de
personas migrantes con empleos en situación irregular detectadas se debe tanto a la eficacia de las
medidas de detección como a la crisis del sector de la construcción. En Estonia, la Oficina de la
Policía y de la Guarda de Fronteras lleva a cabo inspecciones basadas en análisis de riesgos anuales;
la mayoría de las visitas se llevan a cabo en el sector del alojamiento y el comercio, además de en
los sectores de restauración, construcción, servicios e industria ligera.
Los nacionales de terceros países a quienes se descubre en situación de empleo irregular en Bélgica
proceden principalmente de Brasil y Marruecos; y en Polonia, la República Checa y la República
Eslovaca, de Ucrania. Polonia especifica además que el trabajo irregular realizado por los
nacionales ucranianos es característico por ser de corta duración (migración circular). En la
República Eslovaca, se detectan también proporciones elevadas de vietnamitas y chinos. En
Letonia, se detectan principalmente nacionales rusos.
6.3.2 Imposición de sanciones a los empleadores
Muchos Estados (miembros) han introducido disposiciones dirigidas a sancionar a los empleadores
que dan trabajo a inmigrantes en situación irregular o que proporcionan empleos irregulares a
personas migrantes legales. En 2011, Lituania añadió a su Código Penal un artículo que tipifica
responsabilidades penales para los empleadores que dan trabajo a nacionales de terceros países en
situación de estancia irregular. Italia tipificó el delito de «intermediación ilícita y explotación
laboral» en su Código Penal e incorporó otras disposiciones destinadas a castigar el «sistema de
gangmaster» (jefes de equipo) de contratación irregular con penas de prisión de entre 5 y 8 años. El
Reino Unido ha introducido en 2008 un régimen de sanciones a empleadores que den trabajo
irregularmente a personas migrantes. Al amparo de este plan, los empleadores a quienes se descubre
empleando irregularmente a trabajadores migrantes pueden recibir una notificación de
responsabilidad potencial de sanción civil, a la que pueden apelar, que puede ascender a hasta
10 000 GBP (aproximadamente, 12 400 EUR) por cada persona con empleo en situación irregular.
Desde el principio de este régimen de sanciones civiles en febrero de 2008 hasta finales de octubre
de 2011, la UK Border Agency ha emitido 6767 sanciones civiles a empleadores y ha recaudado
más de 16,3 millones de GBP (aproximadamente, 20,1 millones de EUR) en pagos de sanciones.
La Directiva sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros
países en situación irregular (véase el anexo III) también afectará con toda probabilidad al modo en
que los Estados miembros tratan a las personas que proporcionan empleos en situación irregular a
las personas migrantes. No obstante, su introducción relativamente reciente nos proporciona un
33
Por lo reducido y selectivo de la muestra de empleadores, no puede extraerse ninguna conclusión global sobre el nivel
de cumplimiento normativo.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
Página 53 de 82
tiempo todavía limitado para medir su repercusión en los Estados miembros hasta la fecha. Irlanda
y el Reino Unido no han suscrito la Directiva de sanciones. En Noruega, la Comisión para el EEE
del Ministerio de Asuntos Exteriores ha considerado que esta Directiva no es pertinente a efectos
del EEE, por lo que no la aplicará. Otros Estados miembros (Bélgica, Finlandia, Lituania,
República Checa, Suecia) todavía no han transpuesto sus disposiciones a la legislación nacional.34
Sin embargo, la Directiva ha tenido cierta repercusión ya en Alemania, Austria, España, Estonia,
Italia, Letonia, Luxemburgo, los Países Bajos y la República Eslovaca, donde las disposiciones
pertinentes ya se han incorporado a su legislación nacional.
En Austria, la Ley relativa a la policía de extranjería se ha modificado para definir que un
contratista que a sabiendas tolere el empleo en situación irregular será responsable de todos los
costes resultantes en caso de adoptarse cualquier resolución de expulsión, prohibición de retorno u
orden de exclusión contra el inmigrante en situación irregular como consecuencia de su empleo en
situación irregular. Se han observado varios cambios legislativos en Estonia, donde el Código de
Procedimiento Penal estonio se modificó para contemplar la imposición de sanciones penales a
empleadores que a sabiendas toleren el empleo de inmigrantes en situación irregular. Además,
impone requisitos adicionales al empleador (a saber, comunicar a la Oficina de la Policía y de la
Guarda de Fronteras cualquier cambio en las circunstancias relativas al empleo de un extranjero) y
abole la práctica anterior de conceder permiso de residencia a víctimas o testigos que tuvieran un
empleo en situación irregular. Al transponer la Directiva de sanciones y medidas aplicables a los
empleadores en 2011, se han establecido en Letonia responsabilidades administrativas y penales
por el empleo en situación irregular de personas migrantes. En estos casos, se imponen penas de
privación de libertad o de prestación de servicios a la comunidad, o multas máximas de doscientas
veces el salario mensual.
La «Ley social» de Alemania ya contemplaba la imposición de sanciones contra los empleadores
que emplean a inmigrantes en situación irregular, con penas máximas de 500 000 EUR. Sin
embargo, tras la transposición de la Directiva de sanciones y medidas aplicables a los empleadores,
una persona migrante que haya trabajado en situación irregular puede recibir un permiso de
residencia si está dispuesta a testificar ante un tribunal. Otras modificaciones están relacionadas con
la responsabilidad de los costes de expulsión de un inmigrante en situación irregular, la tipificación
de nuevos tipos de cargos en el derecho penal, la obligación de pagar la remuneración acordada a un
empleado en situación irregular, y el acceso a los tribunales laborales. También España modificó
su Ley de extranjería para estipular que el empleo de inmigrantes en situación irregular constituye
un delito sumamente grave por el que pueden imponerse sanciones tanto al contratista principal
como a los subcontratistas que tengan conocimiento de la situación. Los Países Bajos, aunque
todavía no han aplicado plenamente la Directiva, la cumplen prácticamente en su totalidad; los
casos de empleo en situación irregular, cuando se detectan, dan lugar a posibles sanciones o multas.
Las disposiciones que faltan por implementar se refieren a la obligación de los empleadores de
notificar a las autoridades pertinentes, y a la responsabilidad consecutiva de abonar los sueldos con
carácter retroactivo, con multas en caso de no cumplirse la obligación de notificación.
6.3.3 Otras medidas prácticas para reducir el empleo de inmigrantes en situación irregular
Otras medidas prácticas para reducir el empleo de inmigrantes en situación irregular y evitar el
empleo en situación irregular de personas migrantes con residencia legal incluyen cuotas de
permisos de trabajo y uso de campañas informativas. En Eslovenia, el gobierno puede limitar los
permisos de trabajo expedidos para la totalidad o parte de los empleos o el trabajo de nacionales de
34
Grecia ha transpuesto la Directiva por medio de la Ley 4052/12 en abril de 2012.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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terceros países que no obtengan permiso de residencia (exceptuando las personas amparadas por los
tratados internacionales) por medio de cuotas. También puede limitar el número de nacionales de
terceros países que pertenecen al régimen de trabajadores autónomos y emitir restricciones o
prohibir el empleo y el trabajo de nacionales de terceros países.
Finlandia, Irlanda y la República Checa han llevado a cabo campañas informativas para prevenir
el trabajo en situación irregular. En la República Checa se han dirigido expresamente a las
personas migrantes por motivos laborales mongolas y ucranianas. En Finlandia, las autoridades y
las organizaciones sindicales lanzaron conjuntamente una campaña con un sitio web cuyo objetivo
principal es informar a los jóvenes del impacto social y las consecuencias del empleo en el mercado
gris. La campaña de Irlanda estaba dirigida a los empleadores. Italia inició cursos de formación
profesional a través del proyecto RELAR 2011 que forma a nacionales de terceros países, de la UE
e italianos de los sectores de la construcción, la agricultura y el turismo sobre cómo evitar el empleo
en situación irregular. El proyecto ha resultado ser eficaz para prevenir la inmigración irregular
desde los países participantes.
6.4 Detección y prevención de medios fraudulentos de permanencia en el territorio de los
Estados miembros
Otra forma que pueden utilizar las personas migrantes de terceros países para entrar y residir en la
UE es por medio de declaraciones o inscripciones fraudulentas (por ejemplo, matrimonios de
conveniencia o falsos reconocimientos de paternidad) o bien mediante la falsificación de
documentos. Alemania, España, Francia, Letonia, Lituania, la República Eslovaca, Suecia y
Noruega describen medidas dirigidas a detectar los medios de estancia fraudulentos.
En relación con la prevención y detección de matrimonios de conveniencia,35
Bélgica, España,
Irlanda, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Suecia y Noruega refieren acciones adoptadas para
prevenirlos. En Irlanda, estos matrimonios plantean un desafío mayor después de la sentencia de
Mettock del ECJ (caso C-127/08), relativa a la interpretación de la Directiva 2004/38/CE sobre libre
circulación. Se han detectado problemas en relación con solicitudes de residencia basadas en los
derechos del Tratado de la Unión Europea; por ejemplo, nacionales pakistaníes y nigerianos, y
solicitantes de asilo con solicitudes denegadas, casados con nacionales de la UE de, por ejemplo,
Letonia, Lituania y Polonia. Las medidas prácticas incluyen, entre otras medidas, operaciones
específicas y actualización de las directrices sobre notificación de matrimonios de los funcionarios
de los registros con condiciones más estrictas de comprobación de identidad. Alemania emite unos
30 000 visados al año a cónyuges por reagrupación familiar con personas que residen legalmente en
ese Estado miembro y algunas de las autoridades municipales más importantes han establecido
grupos de trabajo con personal especializado para investigar posibles usos indebidos. El grupo de
trabajo de Múnich procesa aproximadamente entre 150 y 200 casos sospechosos al año y en torno a
30 de ellos sugieren la implicación de la delincuencia organizada, posiblemente mediante
matrimonios forzados. En Noruega, la policía puede llevar a cabo visitas domiciliarias y entrevistas
detalladas con las personas que solicitan la reagrupación familiar o renovaciones; sin embargo, las
dimensiones del problema son reducidas: en 2009, el número de solicitudes rechazadas por
sospecha de fraude alcanzó el máximo del 2 % de todas las solicitudes cursadas. En Malta, el
Registro Público coopera en estos asuntos con la Oficina del Fiscal General, el Departamento de
35
Se proporciona más información sobre la envergadura del uso indebido de la reagrupación familiar y las medidas
prácticas destinadas a prevenirlo y detectarlo en el reciente estudio de la REM sobre el Usos indebidos del derecho de
reagrupación familiar: matrimonios de conveniencia y falsos reconocimientos de paternidad que está disponible en:
www.emn.europa.eu > «Studies» (Estudios).
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Asuntos de Nacionalidad y Expatriados y la Policía de Inmigración. Si el funcionario del registro
tiene sospechas sobre la veracidad de un matrimonio, se puede pedir a la pareja que asista a
entrevistas individuales. A no ser que sus sospechas resulten infundadas, el funcionario no permitirá
que se celebre el matrimonio negándose a emitir el certificado de amonestaciones.
En relación con las acciones contra documentos fraudulentos, Bélgica ha puesto en marcha el
«Proyecto Europa» a cuyo amparo las autoridades locales, la Policía Federal y la Oficina de
Inmigración cooperan para combatir los abusos cometidos por nacionales de terceros países que
utilizan documentos de identidad de la UE falsos o falsificados para empadronarse en sus
municipios. La Policía Federal comprueba la autenticidad de los documentos (por ejemplo,
documentos de identidad, contratos matrimoniales) si las autoridades municipales sospechan que
son falsos. Las acciones que pueden adoptarse en caso de actos ilegítimos (por ejemplo,
falsificación, uso de documentos falsos, fraude) son diligencias judiciales y administrativas.
Además, se considerará prioritaria la expulsión de esa persona. En Alemania, los oficiales de la
Policía Federal utilizan dispositivos de inspección fijos y móviles, así como lectores de documentos
y sistemas de inspección automatizados.
En Lituania, se descubrió que había nacionales de terceros países que creaban empresas ficticias
con el propósito de legalizar su presencia en ese Estado miembro; para ello, aprovechaban la
disposición legal que facilita la obtención de permisos de residencia a los nacionales de terceros
países que establecen empresas. En respuesta, las autoridades lituanas introdujeron enmiendas en la
legislación en 2009. Ahora, estipula que cuando son varios los nacionales de terceros países que
crean la empresa, el valor nominal de su capital social deberá ser como mínimo de 50 000 LTL
(unos 14 500 EUR); antes, la contribución era de tan solo 10 000 LTL (aproximadamente
2900 EUR) y podían abonarla entre un número ilimitado de copropietarios. Tras estas
modificaciones, el número de decisiones de emitir o sustituir permisos de residencia a personas que
desean emprender actividades legales y establecer empresas se ha reducido a la mitad (de 826
decisiones en 2009 a 383 en 2010). Sin embargo, a pesar de esta disminución, no se sabe con
certeza si ha sido consecuencia de las enmiendas, de la situación económica o de otros factores.
España, Francia, Grecia e Italia han llevado a cabo acciones contra los grupos de delincuencia
organizada. Por ejemplo, la operación SEBEKE realizada por Italia y Francia en noviembre de
2009, coordinada por Eurojust y Europol y, en Italia, por el Servicio de Operaciones Especiales de
la Policía del Estado, dio lugar al arresto de dos grupos pertenecientes a una organización
internacional que facilitaba la inmigración irregular en Roma y Crotona. Las investigaciones,
iniciadas por la policía francesa, condujeron al arresto de distintos miembros de la organización,
cuya red se extendía por Alemania, Bélgica, Francia, Grecia, los Países Bajos, el Reino Unido y
Escandinavia. Grecia hace gran hincapié en desmantelar las redes de tráfico mediante
investigaciones preliminares de casos de tráfico de inmigrantes. También ha intensificado las
comprobaciones de la legalidad de la estancia de las personas migrantes para localizar la posible
existencia de lugares de detención empleados por las organizaciones delictivas para extorsionar a
los propios migrantes o a sus familiares. En España, los cuerpos y fuerzas de seguridad han
dedicado recursos importantes a perseguir las redes que promueven la inmigración irregular, la
explotación sexual y la provisión de documentos falsos. En 2001, se creó la Unidad Contra Redes
de Inmigración Ilegal y Falsedades Documentales del Cuerpo Nacional de Policía, que actúa en
respuesta a las denuncias recibidas y se ocupa principalmente de perseguir las redes de inmigración
irregular, trata de seres humanos y falsificación de documentos.
6.5 Otras medidas prácticas adoptadas
Los Estados (miembros) también señalan la importancia del intercambio de información y de la
cooperación entre las autoridades y otros agentes pertinentes para la aplicación de las medidas
prácticas (Alemania, Bélgica, Eslovenia, Lituania, Letonia, Países Bajos, Polonia, República
Eslovaca y Noruega). Por ejemplo, en Polonia, existe cooperación con otras instituciones y
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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entidades para descubrir los casos de estancia irregular de nacionales de terceros países, incluidos
rectores de universidades, directores de colegios, directores de centros de internamiento de
extranjeros o directores de instituciones de menores. En Eslovenia, la policía coopera en el ámbito
operativo con otras autoridades competentes, en especial con los servicios de inspección, las
unidades administrativas, los institutos de seguros sanitarios, los servicios de empleo y otros
organismos implicados en los procedimientos relativos a la residencia de nacionales de terceros
países. Se han creado grupos de trabajo para investigar los delitos penales relativos a la obtención
de residencia, con el propósito de detectar formas concretas de abuso. Además, Noruega indica que
la cooperación entre diversas autoridades e instituciones reviste una importancia fundamental, en
particular para detectar los matrimonios de conveniencia.
El Reino Unido introdujo en marzo de 2010 el plan de Padrinos de Máxima Confianza, que
proporciona una calificación mayor a las instituciones educativas que han demostrado niveles
superiores de cumplimiento de sus obligaciones. A cambio, se permite a esos padrinos ofrecer un
mayor abanico de niveles de cursos y oportunidades de colocación laboral a los estudiantes. Tras
una consulta pública en 2011, el gobierno introdujo también cambios en su sistema de puntos para
la emisión de visados, con la finalidad de prevenir el abuso del sistema de inmigración por parte de
personas que no son estudiantes de la UE.
España ha aplicado medidas concretas para evitar la irregularidad que se produce entre personas
con residencia legal que, debido a la crisis económica, han perdido su puesto de trabajo. El
Reglamento de la Ley de Extranjería de 2011 incorpora nuevas disposiciones que permiten, siempre
y cuando se cumplan determinadas condiciones, renovar el permiso de residencia y de trabajo
aunque el nacional de un tercer país no tenga contrato laboral. Además, si un miembro de una
pareja queda en situación de desempleo y el otro demuestra que puede mantener a los dos, el
permiso de residencia de la persona desempleada se renueva sin verse obligada volver al país de
origen para iniciar un procedimiento de solicitud de reagrupación familiar.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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7. VÍAS PARA SALIR DE LA IRREGULARIDAD
En esta sección se proporciona más información sobre las medidas prácticas aplicadas en los
Estados (miembros) para ofrecer vías que permitan salir de la irregularidad. Una vez que se
identifica a una persona migrante residiendo irregularmente en un Estado (miembro), el nacional de
un tercer país tiene pocas opciones a su disposición. Según el artículo 6 de la Directiva para el
retorno (2008/115/CE), una persona migrante a quien se descubre en situación de residencia
irregular debe regresar a su país de origen, a no ser que existan fundamentos para concederle un
permiso de residencia autónomo u otra autorización que le confiera el derecho de permanecer
(véanse también los artículos 2 y 5). En esta sección se estudian estas posibilidades, y otras, que
están disponibles en los Estados (miembros). En primer lugar, se explican las maneras de obtener el
estatus legal (sección 7.1) y después se estudian las alternativas de regularización, en concreto las
diversas maneras de retorno (sección 7.2). A continuación, se describen la repercusión de la
Directiva para el retorno (sección 7.3) y algunos de los costes financieros del retorno y la expulsión
(sección 7.4). Por último, se abordan las situaciones en que el retorno del nacional de un tercer país
podría no ser posible y lo que sucede en tales casos (sección 7.5). Los acuerdos de readmisión se
consideran asimismo una herramienta eficaz que respalda el retorno de inmigrantes en situación
irregular en algunos Estados (miembros) aunque no en todos; se tratan en la sección 8.5.
Cuadro 7.1 - Relación entre las medidas prácticas adoptadas para proporcionar una vía que
permita salir de la irregularidad y la Respuesta Estratégica
Una de las áreas prioritarias estratégicas del documento -Acción de la Unión Europea frente a las
presiones migratorias - Una respuesta estratégica- enumera desafíos e identifica objetivos que deben
abordarse para proporcionar una vía que permita salir de la irregularidad. Se trata de:
VI. Área prioritaria estratégica: Mejora de la gestión de la migración, incluida la
cooperación sobre prácticas de retorno
Los desafíos y objetivos pertinentes identificados son:
Desafíos identificados en la Estrategia:
Aprovechar al máximo las potencialidades de un enfoque común de la UE en el ámbito del
retorno, tanto voluntario como forzado en cumplimiento del acervo de la UE vigente.
Objetivos identificados:
Aumentar el número de migrantes ilegales que retornan y lograr que el retorno se haga de
manera rápida, sostenible y eficaz, siguiendo un enfoque común de la UE, y en particular
operaciones conjuntas de retorno más eficaces.
7.1 Obtención del estatus legal (regularización)
Los Estados miembros utilizan procedimientos que pueden considerarse representativos de la
regularización;36
para ello, se basan en el estudio individualizado de cada caso. El tipo, la frecuencia
y las condiciones establecidas para tales procedimientos varían entre los Estados miembros,37
entre
otros motivos porque se trata de una competencia nacional sin acervo de la UE. Alemania, Austria,
36
En el ámbito de la UE, cualquier procedimiento Estatal a través del cual se concede un estatus legal a aquellos
nacionales de terceros países que se encuentran en situación irregular en el territorio . Véase el Glosario de la REM para
obtener esta y otras definiciones: www.emn.europa.eu > «EMN Glossary» (Glosario de la REM) 37
Véase también el estudio REGINE Regularizaciones en Europa. Estudio sobre prácticas en el área de la regularización
de nacionales de terceros países con permanencia ilegal en los Estados miembros de la Unión Europea,
http://research.icmpd.org/1184.html.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Francia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, los Países
Bajos, Polonia, el Reino Unido, la República Checa, la República Eslovaca, Suecia y Noruega
mantienen regularizaciones individualizadas. Además, Austria, Bélgica, España, Francia, Italia,
Luxemburgo y los Países Bajos han llevado a cabo regularizaciones masivas o excepcionales en el
pasado.
En el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo (véase el anexo III), los Estados miembros acuerdan
«limitarse a regularizaciones caso por caso y no generales, en el marco de las legislaciones
nacionales, por motivos humanitarios o económicos». Las regularizaciones caso por caso están
dirigidas a un grupo concreto de inmigrantes irregulares y están sometidas a condiciones especiales,
como los motivos humanitarios (Alemania, Bélgica, España, Finlandia, Luxemburgo, Países
Bajos, Reino Unido y Noruega), la satisfacción de la demanda de mano de obra (Francia, Italia,
Luxemburgo, Suecia), la duración del período de residencia ( Francia, Lituania, Luxemburgo,
Reino Unido), los vínculos familiares (Austria, España, Francia), la reagrupación familiar
(Lituania y Noruega) o una combinación de estas condiciones. En el Reino Unido, los inmigrantes
en situación irregular pueden solicitar un «permiso de permanencia» o un «permiso de permanencia
indefinido» si pueden demostrar que llevan residiendo de manera continua desde hace catorce años
o más o que su expulsión contravendría sus derechos al amparo del Convenio Europeo de Derechos
Humanos. Sin embargo, el Reino Unido está revisando en este momento el uso de la «norma de los
catorce años» y existe una propuesta al efecto de que la regularización únicamente esté a
disposición de quienes la soliciten al amparo del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos
Humanos. En Alemania, se puede conceder una suspensión de la expulsión por motivos
humanitarios o para defender los intereses políticos de Alemania, por un período de seis meses. Se
pueden conceder suspensiones más prolongadas, lo que suele dar lugar a permisos de residencia
temporales.
Otros Estados miembros tienen mecanismos que permiten a los nacionales de terceros países que
están plenamente integrados obtener el estatus legal; así sucede, por ejemplo, en Alemania y
Austria. Austria puede conceder un permiso de establecimiento, o la denominada «tarjeta roja,
blanca y roja plus» a los inmigrantes en situación irregular que están plenamente integrados, para lo
que se tiene en cuenta la capacidad de supervivencia autónoma, la educación y la formación
profesional, el empleo y el conocimiento del idioma alemán. En Alemania, la «Ley contra los
matrimonios de forzosos» permite la concesión de permiso de residencia a jóvenes cuya expulsión
lleva varios años en suspenso, que están escolarizados o han cumplido satisfactoriamente la
escolarización, y cuyo pronóstico de integración sea positivo.
Las regularizaciones excepcionales o masivas que algunos Estados miembros han llevado a cabo se
derivan del deseo de satisfacer la demanda de mano de obra (Italia, Luxemburgo), de motivos
humanitarios (Bélgica, Luxemburgo) o de regularizar la situación de personas que llevan varios
años residiendo en el país o eliminar las decisiones sobre asilo pendientes acumuladas (Bélgica,
Luxemburgo), o de una combinación de estas condiciones (Países Bajos). Si bien Austria ha
llevado a cabo este tipo de amnistías en el pasado, los políticos expresan ahora reservas sobre estos
programas de regularización y su eficacia. Señalan que podrían instigar movimientos de
inmigración irregular en el futuro y que la experiencia en otros lugares demuestra que las
regularizaciones deben repetirse para lograr una reducción sostenida del número de inmigrantes en
situación irregular. En cambio, el tercer programa de regularización de Polonia entró en vigor el 1
de enero de 2012. Esta amnistía permite regularizar su estancia a las personas migrantes que lleven
viviendo irregularmente en Polonia al menos desde el 20 de diciembre de 2007 y a quienes se
denegó el asilo antes del 1 de enero de 2012, pero todavía residen en el país. Durante los últimos
años, varios agentes sociales vienen reclamando un programa de regularización, pues consideraban
que aportaría varias ventajas económicas y demográficas a la economía y la sociedad polacas,
además de las consideraciones de carácter humanitario.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Bélgica, Luxemburgo, los Países Bajos y Suecia proporcionan estadísticas sobre regularizaciones.
En Luxemburgo en 2009, se regularizó a 75 personas individualizadamente; de ellas, 33 procedían
de Kosovo. Suecia, entre el 15 de noviembre de 2005 y el 31 de marzo de 2006, proporcionó
permisos de residencia a unos 17 000 nacionales de terceros países que habían estado residiendo en
el país en situación de indocumentación. En Bélgica, se regularizó a más de 80 000 personas
durante el período 2005-2010; en los Países Bajos, se regularizó a casi 30 000 personas durante la
amnistía de 2007.
7.2 Retorno38
El retorno de los inmigrantes en situación irregular es una de las políticas prioritarias de la UE en
materia de migración desde hace ya más de una década39
y la mejora de la gestión de la migración,
incluida la cooperación sobre prácticas de retorno es una de las repuestas estratégicas que se
contemplan en el documento Acción de la Unión Europea frente a las presiones migratorias - Una
respuesta estratégica.
Austria, Bélgica, Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia, la República Eslovaca y Noruega
refieren los programas de retorno voluntario asistido que han puesto en marcha. Por su parte,
Alemania, Francia y los Países Bajos mencionan el apoyo a la reintegración que ofrecen a los
extranjeros retornados, tales como billetes gratuitos y subvenciones para el viaje y para instalarse.
Alemania ofrece este apoyo a la reintegración en particular a los nacionales de países que revisten
mayor importancia para su política de inmigración. Polonia ha percibido un mayor interés en los
nacionales de terceros países por marcharse acogiéndose a programas de retorno voluntario asistido.
De las 962 personas que participaron en ellos en 2008, la cifra aumentó a 1565 en 2009 y a 1622 en
2010.
Suecia coopera con los Países Bajos, el Reino Unido y Noruega en el proyecto europeo de
cooperación para el retorno de menores no acompañados «European Return Platform for
Unaccompanied Minors (ERPUM)». Su objetivo es crear una plataforma de cooperación directa
con las autoridades de los terceros países que realice la labor práctica de devolver a los menores no
acompañados, principalmente de Afganistán e Iraq a sus padres o tutores, o mediante otras fórmulas
de recepción organizada en el país de origen.
Si bien los Estados miembros consideran que el retorno voluntario es la opción preferente, algunos
consideran inevitables los retornos forzados (en ocasiones combinados con internamiento hasta el
momento de la expulsión) para tratar con las personas que no desean marcharse. Alemania,
Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Estonia, Francia, Grecia, Italia, Lituania, Luxemburgo,
los Países Bajos, la República Eslovaca, y Noruega describen estas prácticas en sus informes
nacionales. FRONTEX desempeña una destacada función de coordinación de los vuelos de retorno
conjuntos, que varios Estados (miembros) consideran importante (por ejemplo, Alemania, Bélgica,
Estonia, Grecia, Letonia, Países Bajos, Polonia y Noruega). En los últimos años, Grecia ha
participado con mayor frecuencia en las operaciones conjuntas y, por ejemplo, ha tomado parte en
cuatro vuelos de retorno a Nigeria y Gambia organizados por Austria; dos a Nigeria, dirigidos por
Italia; dos a Georgia, organizados por España; y uno a Siria organizado por Chipre.
38
Se facilita más información acerca del retorno y, en particular, de los planes de retorno voluntario asistido, en el estudio
de la REM sobre Programas y Estrategias referentes al retorno asistido y reintegración en terceros países, disponible
en: www.emn.europa.eu > «Studies» (Estudios). 39
Por ejemplo, en 2002 se adoptó el Libro verde relativo a una política comunitaria de retorno de los residentes ilegales,
centrado en el retorno forzado y asistido de los inmigrantes con permanencia ilegal en la UE. Véase: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2002/com2002_0175es01.pdf.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Austria, Bélgica, España, Estonia, Grecia, Lituania, los Países Bajos y la República Eslovaca
refieren la práctica de internamiento a la espera de la expulsión. Estonia y Grecia internan a los
nacionales de terceros países cuando la expulsión es especialmente complicada, aunque en Estonia
puede incluir un precepto de legalización y en Italia estas personas se las interna en los «centros de
identificación y expulsión» hasta que se las pueda expulsar. El período de internamiento previo a la
expulsión varía de forma significativa de unos Estados miembros a otros. En España, los
inmigrantes en situación irregular pueden ser retenidos en un centro de internamiento hasta que
pueda hacerse efectiva su expulsión, si bien este período no puede ser superior a 60 días. En
Grecia, se puede retener a los inmigrantes en situación irregular en régimen de internamiento
temporal durante un máximo de seis meses, aunque este período se puede ampliar a doce meses
pero solo en caso de retraso en la expulsión. Por su parte, en Lituania la Ley sobre el estatus legal
de los extranjeros estipula que solamente se puede internar a un nacional de un tercer país durante
más de 48 horas si existe una sentencia judicial que lo justifique. En la práctica, las personas suelen
permanecer internadas durante tres meses en el Centro de registro de extranjeros, aunque el período
de internamiento se puede ampliar si no es posible hacer efectiva la expulsión. En Estonia, se
puede internar a una persona en un centro de expulsión durante un máximo de dos meses, pero este
período puede ampliarse mediante sentencia judicial a un máximo de 18 meses si la expulsión no se
puede llevar a cabo en el plazo de 48 horas desde el momento de aprehensión de la persona. Los
agentes de la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos critican duramente el
internamiento de nacionales de terceros países. Por ejemplo, Bélgica refiere que han recibido
severas críticas de los grupos de la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos, además
de dos condenas del Tribunal Europeo de Derechos Humanos por sus prácticas de internamiento, en
particular de niños, el uso de centros de internamiento de zonas de tránsito y la información
insuficiente a los detenidos sobre sus derechos legales. De conformidad con la política de la UE,
Bélgica ha creado una comisión cuya labor expresa consiste en recibir las quejas de las personas
retenidas en centros de internamiento.
En términos de eficacia, en los Países Bajos el «Procedimiento de Asilo Mejorado», que entró en
vigor el 1 de julio de 2010, incluía mejoras en el procedimiento de asilo destinadas a facilitar el
retorno iniciando las investigaciones sobre identidad y nacionalidad en las primeras fases del
proceso de solicitud. El procedimiento mejorado pretende lograr un procesamiento más rápido y
minucioso de las solicitudes de asilo. Se preveía que el número de solicitudes reiteradas se redujese
como consecuencia de los cambios en el procedimiento.
7.2.1 Repercusión de la Directiva para el retorno (Directiva 2008/115/CE)
La mayoría de los Estados (miembros) declaran cambios más profundos respecto a la Directiva para
el retorno (Austria, Alemania, Bélgica, España, Estonia, Francia, Grecia, Hungría, Italia,
Letonia, Luxemburgo, Países Bajos, República Checa, República Eslovaca y Noruega).
Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido no la han suscrito. Varios Estados miembros (Alemania,
Austria, Estonia, Grecia) no tenían anteriormente un concepto de «resolución de expulsión» y lo
incorporaron al transponer la Directiva para el retorno. Francia abolió la APRF (orden de escolta
hasta la frontera) y creó la OQTF (obligación de salir del territorio francés) como resolución de
expulsión; además, añadió tres nuevos motivos de expulsión de nacionales de terceros países:
ausencia de pruebas de entrada legal, incumplimiento de las condiciones de entrada y ausencia de
solicitud de renovación de un permiso de residencia. Por último, ahora en la resolución de expulsión
hay que especificar el país al que se expulsa al nacional de un tercer país, por si se produce la
ejecución automática de la decisión. La República Checa distingue entre «decisión sobre la
obligación de salir del territorio» y «expulsión administrativa», y especifica que la primera no
contiene ninguna sanción constitutiva de una prohibición de entrada, mientras que la segunda suele
ir acompañada de ella para toda la UE.
Al transponer la Directiva para el retorno, España y Grecia incorporaron el concepto de retorno
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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voluntario asistido, que antes no existía en sus legislaciones nacionales respectivas. En Italia,
anteriormente solamente estaba disponible el retorno voluntario asistido para los solicitantes de
asilo, refugiados y titulares de un permiso de residencia de ayuda humanitaria, además de las
personas acogidas al Convenio de Dublín. Sin embargo, su aplicación se amplió para abarcar a los
inmigrantes en situación irregular tras la transposición de la Directiva para el retorno. Bélgica
prolongó el período de salida voluntaria para permitir una preparación más adecuada del retorno
voluntario asistido o el retorno independiente, al igual que Lituania en su proyecto de ley por la
que se modifica la Ley sobre el estatus legal de los extranjeros que transpondrá la Directiva. En
contraste, Estonia redujo el período de salida voluntaria de su plazo anterior de 15-60 días a los 7-
30 días que se estipulan en la Directiva.
Varios Estados miembros (Austria, Bélgica, Estonia, Francia, Letonia, Países Bajos, República
Checa) introdujeron también el concepto de «prohibición de entrada» por primera vez en su
legislación nacional. La República Checa modificó sus disposiciones sobre el incumplimiento de
obligaciones para alinearlas con la duración de la prohibición de entrada estipulada en la Directiva.
Letonia redujo el plazo máximo de prohibición de entrada de conformidad con la Directiva; ahora
es válida por un período de entre 30 días y tres años, en lugar del plazo nacional anterior de entre
tres y cinco años. Los Países Bajos no contemplaban la prohibición de entrada con anterioridad,
pero en lugar de ella emitían órdenes de exclusión al amparo de su Ley de extranjería. Tras la
introducción de la citada prohibición, las órdenes de exclusión seguirán existiendo como medida
nacional y solamente se aplicarán a los nacionales de terceros países que no estén amparados por la
Directiva para el retorno, como los nacionales de la UE. Noruega redujo el período mínimo de la
prohibición de entrada a un año, en lugar de dos. España incrementó la duración mínima de las
prohibiciones de entrada de tres años a cinco, pero mantiene el máximo de 10 años.
En los artículos del 15 al 18 de la Directiva para el retorno se describen las condiciones al amparo
de las cuales se puede internar a los nacionales de terceros países antes de expulsarlos. Solamente es
posible en los siguientes supuestos: (a) existe riesgo de fuga; o (b) el nacional de un tercer país de
que se trate elude u obstaculiza la preparación del proceso de retorno o expulsión. La Directiva
contempla que los Estados miembros establezcan un período de internamiento limitado, que no
puede ser superior a seis meses. Varios Estados miembros (España, Estonia, Francia, Grecia,
Luxemburgo, Países Bajos, República Checa y Noruega) han realizado cambios en relación con
las disposiciones sobre internamiento. Austria, los Países Bajos y la República Checa han
reestructurado los motivos de internamiento, para que sean conformes con la Directiva. Por
ejemplo, los Países Bajos han introducido el riesgo de ocultación como motivo adicional para el
internamiento. Respecto al período de internamiento, los Estados miembros presentan muy distintos
máximos en vigor: Francia aumentó el período máximo de internamiento de 32 a 45 días, España,
de 40 a 60 días; el período de internamiento en Grecia y los Países Bajos puede durar hasta 12
meses, según circunstancias específicas; por su parte, Estonia y Noruega estipulan un plazo
máximo de 18 meses. Francia, Letonia, Luxemburgo, la República Checa y la República
Eslovaca presentan medidas alternativas además de la posibilidad de internamiento. La República
Checa ofrece también la posibilidad de depositar una garantía económica y obliga al nacional de un
tercer país a informar de su paradero. De forma parecida, la República Eslovaca ofrece la
posibilidad de realizar comparecencias periódicas (en el lugar de internamiento) siempre y cuando
el nacional de un tercer país demuestre que cuenta con medios económicos de suficientes de
subsistencia y alojamiento y no se le considere una amenaza para la seguridad, el orden o la salud
públicos. Al amparo de la ley de inmigración de Letonia, los nacionales de terceros países pueden
inscribirse o presentar sus documentos de viaje y de otra índole a la Guardia fronteriza nacional.
Luxemburgo contempla la posibilidad de «arresto domiciliario» y Francia puede emitir órdenes de
residencia alternativa obligatoria durante 45 días.
Austria, Estonia y Grecia incorporaron asistencia legal gratuita para quienes carecen de los
recursos suficientes para garantizar una protección eficaz de los intereses de las personas afectadas.
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Estonia especifica que existe ayuda legal gratuita para quienes deseen apelar a la decisión sobre el
precepto de salida. Para ello, se ha otorgado al Ministerio del Interior y a la Oficina de la Policía y
de la Guarda de Fronteras autoridad para firmar contratos con entidades jurídicas privadas. La
República Eslovaca hace extensiva la ayuda legal proporcionada a los nacionales de terceros
países no solo por parte de un abogado representante, sino también de cualquier otro representante
que el nacional de un tercer país elija. Esta función la cumplen principalmente representantes de
organizaciones no gubernamentales o el Centro de Ayuda Legal. La República Checa revisó sus
normas sobre revisión judicial y estipuló que un tribunal debe decidir qué acción jurídica se
adoptará contra una decisión de internamiento en el plazo de 7 días laborables desde la presentación
del expediente del caso. En Estonia, se nombra a una autoridad de supervisión para controlar si la
autoridad que lleva a cabo la expulsión respeta los requisitos procedimentales correctos y, cuando
es necesario, proporciona dictámenes y recomendaciones.
Respecto a los cambios prácticos y el debate suscitado en torno a la inmigración irregular, en
particular en lo tocante a la Directiva para el retorno, cabe destacar que Letonia definió, por
primera vez, el concepto de «situación irregular», lo que dio lugar a un cambio considerable de las
actividades cotidianas de la Guardia fronteriza nacional y de la Oficina de Asuntos de Nacionalidad
e Inmigración. En Lituania, se incorporó el concepto de «persona vulnerable» para proporcionarles
un tratamiento más favorable. En los Países Bajos, existe desde hace tiempo un debate continuo
sobre las distintas interpretaciones de las disposiciones de algunas Directivas de la UE, incluida la
Directiva para el retorno. El debate se centra en las solicitudes de asilo en las fronteras exteriores de
Schengen, puesto que los Países Bajos reciben cada vez más críticas por sus prácticas de
internamiento de solicitantes de asilo en la frontera, para poder emprender su retorno inmediato en
caso de denegación de la solicitud.
7.2.2 Costes del retorno o la expulsión
Los costes de llevar a cabo los retornos forzados en la República Checa fueron de 14 854 570 CZK
(en torno a 577 200 EUR) en 2010. Según los extractos financieros del Ministerio del Interior de
Finlandia, el coste de las expulsiones y los transportes correspondientes en 2010 ascendió a 2,5
millones de EUR y había una propuesta para aumentar el presupuesto a 3,5 millones de EUR para
2011. En Letonia, los costes de las expulsiones aumentaron entre 2005 y 2010. En 2010 el coste de
las expulsiones fue 42 025 LVL (unos 60 263 EUR aproximadamente).
Además, la policía de Finlandia soportó costes totales de 2,13 millones de EUR por la ejecución de
los retornos de nacionales extranjeros en 2009. Otros costes relacionados con el retorno en aquel
país incluyen el coste del internamiento (2,65 millones de EUR)40
y el de los servicios de
interpretación utilizados durante las investigaciones de asilo (1,04 millones de EUR). En el
presupuesto nacional de 2012, los Países Bajos han estimado que los costes del internamiento de
inmigrantes en situación irregular en alrededor de 4,2 millones de EUR, y el de su retorno, de casi
20,7 millones de EUR. En comparación, se calcula que los costes totales de entrada, admisión y
recepción derivados de la inmigración legal y el asilo serán de más de 761,3 millones de EUR. El
coste del Programa Innovador de Renovación de la Gestión Fronteriza se ha estimado en 8,39
millones de EUR para 2012.41
En Malta, el coste de los retornos (forzados y voluntarios) en 2009
ascendió a 878 865 EUR. En promedio, en los últimos años, España ha gastado 22 millones de
40
De acuerdo con un cálculo de 66 300 EUR por cada una de las 40 salas del centro de internamiento de Metsälä, que
suele tener un 100 % de ocupación. 41
Cabe destacar que el programa no está destinado exclusivamente a reducir la inmigración irregular, sino también a
facilitar la entrada a los viajeros de buena fe.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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EUR al año en vuelos para el retorno forzado de inmigrantes en situación irregular, un importe que
no incluye los billetes de avión ni las dietas de los oficiales que deben escoltar a dichas personas.
7.2.3 Situaciones en que la expulsión resulta complicada y respuestas prácticas a esta
circunstancia
Varios Estados miembros han comunicado sus respuestas prácticas ante las situaciones en que la
expulsión de inmigrantes en situación irregular resulta complicada. La dificultad es mayor sobre
todo cuando no existe cooperación con el país de origen (tal y como mencionan Alemania, España,
Estonia, Grecia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y la República Checa); por ejemplo,
cuando el país de origen no está dispuesto a readmitir a sus ciudadanos (República Checa). Tanto
España como Estonia indican que la expulsión resulta especialmente difícil cuando no hay
acuerdos de readmisión o el tercer país los incumple. Las dificultades para determinar la identidad
de una persona complican la expulsión (por ejemplo, en Alemania, Bélgica, Finlandia, Italia,
República Checa)42
; lo mismo sucede cuando no hay documentos de viaje (como refieren
Finlandia, Luxemburgo, República Checa, Suecia) o los documentos son falsos (por ejemplo,
Finlandia), lo que complica la identificación del país de origen para el retorno. Finlandia, Grecia,
los Países Bajos y la República Checa mencionan la falta de voluntad de la persona afectada para
cooperar en el proceso de expulsión. Finlandia especifica además que el número de personas que
oponen resistencia física al retorno ha aumentado ligeramente en los últimos años. Este fenómeno,
combinado con la postura más dura adoptada por las compañías aéreas respecto a los extranjeros
retornados, ha dado lugar a la creciente necesidad de vuelos de retorno conjuntos en aeronaves
chárter.
Alemania, Bélgica e Italia señalan que la falta de capacidad de transporte o el cierre de aeropuertos
pueden complicar la expulsión; por su parte, los Países Bajos, Polonia y Noruega indican que la
expulsión a determinados países de origen ha sido complicada. Noruega menciona que no es
posible el retorno forzado a algunos países en la práctica; por ejemplo, porque no existe un gobierno
central en funciones que emita pasaportes o verifique la identidad de la persona, para aceptar el
retorno. Otros países solamente aceptan las solicitudes de pasaportes voluntarias; otros no aceptan
los «salvoconductos» emitidos para un retorno nada más. Las autoridades competentes de Bélgica
tienen en cuenta que «no expulsable» no siempre significa que la persona en cuestión no pueda
retornar de forma independiente; algunos nacionales de terceros países pueden erigirse en personas
«no expulsables» (por ejemplo, ocultando su identidad).
El retorno también resulta especialmente complicado cuando se refiere a menores (Grecia, Italia,
Polonia), menores no acompañados (Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Suecia), mujeres
embarazadas (Grecia, Italia), personas de edad (Grecia, Países Bajos) o enfermos (Alemania,
Países Bajos). En Grecia, la ley prohíbe la expulsión de personas migrantes que sean menores,
mujeres embarazadas y personas de edad. En el caso de los menores no acompañados, Lituania
puede conceder el derecho de estancia si no es posible efectuar su retorno. Polonia también
especifica que únicamente se expulsará a menores de quienes vayan a cuidar sus padres, otros
adultos o centros de asistencia en el país de origen.
Para gestionar estas circunstancias en las que resulta especialmente difícil devolver a las personas a
su país de origen, los Estados miembros han adoptado diversos enfoques. Por ejemplo, Bélgica,
Luxemburgo, Polonia y la República Eslovaca ofrecen la posibilidad de una estancia tolerada43
a
42
En 2012, la REM llevará a cabo un segundo estudio ad-hoc centrado expresamente en las dificultades asociadas con
laidentificación de la nacionalidad de los nacionales de terceros países. 43
En Bélgica, no se utiliza oficialmente el término «inmigrante en situación irregular tolerado».
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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los nacionales de terceros países, parecida al «permiso de permanencia» de la República Checa o a
la «suspensión de expulsión» de Alemania. En Malta, se puede conceder «protección humanitaria
temporal» por un período máximo de un año (con la posibilidad de renovarlo) a solicitantes de
protección internacional que no cumplan los requisitos para que se les conceda este estatus pero a
quienes no se puede devolver a su país de origen por motivos jurídicos o fácticos o por motivos
ajenos a su voluntad. En Bélgica, las personas no expulsables no reciben permiso de residencia,
aunque a algunas se les otorga una suspensión de la expulsión. Durante este período de «estancia
tolerada», los inmigrantes en situación irregular solamente se benefician de los derechos básicos
mínimos y, en principio, no tienen derecho a recibir asistencia social. En Alemania, la suspensión
de la expulsión por sí sola no da derecho a residir en el país, sino que sigue siendo de aplicación la
obligación de marcharse inmediatamente del país. En Luxemburgo, al transponer la Directiva para
el retorno se sustituyó la medida de «estancia tolerada» por la de «suspensión de expulsión». Esto
permite posponer la resolución de expulsión durante un período determinado, siempre y cuando el
nacional de un tercer país pueda justificar que no puede salir del territorio por motivos ajenos a su
control o si su expulsión se realizaría en contravención del principio de «non-refoulement» (no
devolución). Asimismo, es posible obtener la denominada «autorización de ocupación temporal»
de acuerdo con la duración de la suspensión de expulsión, que permite permanecer en el territorio
sin autorización para residir en él.
En Polonia, se puede conceder a un extranjero una estancia tolerada de hasta un año si, por
ejemplo, existe riesgo para su vida, libertad y seguridad personal, o bien de vulneración del derecho
a la vida en familia o de los derechos del niño. Los Países Bajos pueden imponer una «interrupción
temporal de las salidas» si la situación en el país de origen ha cambiado en tal medida que no se
puede saber con certeza si es posible expulsar a las personas. Esta interrupción temporal de las
salidas proporciona permiso de residencia legal a las personas afectadas. La Ley sobre estancia de
extranjeros, que entró en vigor en la República Eslovaca a principios de 2012, contempla la
estancia tolerada durante un máximo de 180 días con la posibilidad de prórroga principalmente
cuando la expulsión es complicada, si existen consideraciones relacionadas con el derecho
fundamental a la vida privada y familiar, o si el nacional de un tercer país ha sido víctima de trata
de seres humanos o de explotación (por ejemplo, en situación de explotación laboral). Una persona
puede obtener también el estatus legal en Austria, Eslovenia y la República Eslovaca mediante un
permiso de estancia tolerada (véase la sección 3.4.5); en cambio, en Austria existe el objetivo de
regularización al cabo de un año. En la República Checa, un nacional de un tercer país puede
obtener un «permiso excepcional de permanencia» si un obstáculo ajeno al control de la persona
impide su salida. El permiso de permanencia puede convertirse en permiso de residencia de larga
duración si el obstáculo sigue existiendo al cabo de un año. Lituania concede permisos de
residencia temporales a personas que no pueden ser expulsadas en el plazo de un año. Cuando las
circunstancias desaparecen y la expulsión es posible, se ejecuta de inmediato. El Tribunal Supremo
de Estonia también ha dictado sentencias de estancia temporal para personas migrantes a quienes
no se puede expulsar.
Respecto a otras medidas adoptadas, las autoridades de España han realizado esfuerzos para
aumentar el número de acuerdos de readmisión. Noruega no emprende retornos forzados a países
que no tienen gobiernos operativos pero, en cambio, proporciona «retorno voluntario acompañado»,
que proporciona a los extranjeros retornados apoyo económico, parecido al de los programas de
retorno voluntario asistido. Estos retornos se llevan a cabo a Gaza y Somalia.
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8. UNIÓN EUROPEA Y COOPERACIÓN EUROPEA
En esta sección se proporciona más análisis sobre la función de la legislación de la UE y los
mecanismos para reducir la inmigración irregular. En el anexo III se proporciona un resumen de las
acciones de la UE en esta área; la repercusión de la legislación específica, en concreto la Directiva
de sanciones y medidas aplicables a los empleadores (sección 6.3.2) y la Directiva para el retorno
(sección 7.3), se ha abordado previamente.
Austria, Bélgica, Eslovenia, Estonia, Grecia, Letonia, los Países Bajos, Polonia, el Reino
Unido, la República Checa y la República Eslovaca destacan la repercusión significativa de la
legislación de la UE; en cambio, otros (Lituania, Noruega) refieren un impacto menor o limitado
(España, Finlandia, Irlanda).
La legislación de España ya contenía muchos aspectos parecidos a los contenidos en la
legislación y en las políticas sobre inmigración irregular de la UE. Este país ha sido, además, uno
de los principales defensores de una mayor colaboración intraeuropea, que ha impulsado la
creación de FRONTEX, la dotación de un Fondo Europeo para el Retorno, la celebración de
Acuerdos Europeos de Readmisión, y la redacción del Enfoque Global de la Migración y la
Movilidad, con las Asociaciones de Movilidad de la UE. De igual modo, las leyes nacionales de
Finlandia tienen un contenido parecido al de las políticas y la legislación de la UE sobre
inmigración irregular, por lo que solamente se incorporaron cambios menores como consecuencia,
por ejemplo, de la introducción de las Directivas de la UE sobre el retorno y la de sanciones y
medidas aplicables a los empleadores.
Irlanda comenta que la legislación de la UE respecto de la ciudadanía europea y la libre circulación
de ciudadanos de la UE han repercutido indirectamente en las leyes y políticas irlandesas sobre
inmigración. En concreto, la Directiva sobre la libre circulación y los artículos 20 y 21 del TFUE
han exigido a Irlanda adaptar algunas leyes y políticas nacionales para facilitar los derechos de
entrada y residencia en ese Estado miembro a los miembros de la familia de nacionales no UE.
Irlanda señala que existen algunas dudas sobre el uso indebido del derecho de reagrupación
familiar en virtud de la aplicación de la Directiva sobre la libre circulación.44
La sección comienza con una explicación del impacto que Schengen ha tenido en la inmigración
irregular (sección 8.1). A continuación, se describe cómo se están utilizando los fondos de
solidaridad de la Unión Europea en los Estados miembros para adoptar medidas prácticas
destinadas a reducir la inmigración irregular (sección 8.2), en concreto el Fondo Europeo para el
Retorno (sección 8.2.1) y el Fondo para las Fronteras Exteriores (sección 8.2.2). A continuación, se
estudia la función de la cooperación entre los Estados miembros y la UE, o con las organizaciones
internacionales (sección 8.3), seguida de las formas de cooperación legislativa, sobre todo los
acuerdos de readmisión de la UE y bilaterales (sección 8.4).
8.1 Repercusión de Schengen
Uno de los efectos más importantes que ha ejercido la UE en el enfoque de los Estados miembros
respecto de la inmigración irregular es la creación del espacio común Schengen, que ha generado
los conceptos de fronteras «interiores» y «exteriores». De hecho, Estonia y la República Checa
afirman que la pertenencia al espacio de Schengen no solo requiere una cooperación más intensa
entre los Estados miembros para la protección de las fronteras exteriores, sino también influye en
44
Para obtener más información, véase el informe nacional irlandés. Véase también el estudio ad-hoc de la REM “Usos
indebidos del derecho de reagrupación familiar: matrimonios de conveniencia y falsos reconocimientos de paternidad”,
disponible en www.emn.europa.eu > «Studies» (Estudios).
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gran medida en las medidas prácticas que se aplican para prevenir la inmigración irregular. Estonia
modificó su legislación nacional en materia de inmigración, mejoró sus infraestructuras, estableció
nuevos procedimientos, formó oficiales y mejoró los esfuerzos de cooperación con los países
vecinos. Hungría destaca que, a partir de 2010, ha introducido una «policía de extranjería».
Estonia se incorporó al espacio de visados común de Schengen el 21 de diciembre de 2007; esto ha
conllevado cambios sustanciales para las autoridades involucradas en las cuestiones de inmigración
y asilo, además de en los actos y los procedimientos legales. En Letonia, la Ley de enmiendas a la
inmigración por la que se realiza la transposición del espacio de Schengen, entró en vigor el 23 de
enero de 2008. Esta ley modifica la labor de la Guardia fronteriza nacional y el procedimiento de
denegación de entrada, además del sistema de visados. Eslovenia estableció en 2009 un grupo de
trabajo interministerial encargado expresamente de la política de inmigración, con la labor
fundamental de evaluar la mejor manera de respetar el acervo de la UE. Polonia modificó asimismo
el alcance de las tareas y los niveles de autorización de la guardia fronteriza. Lituania reestructuró
además sus unidades de la guardia fronteriza nacional y trasladó más del 70 % de su personal de las
fronteras terrestres (que habían pasado a ser interiores) a los puntos de control exterior, como los
aeropuertos.
La República Eslovaca subraya que la incorporación a la UE y al espacio de Schengen ha
impulsado importantes cambios en la legislación y las políticas nacionales, por cuanto obligó a este
Estado miembro a adoptar y aplicar una legislación más estricta en relación con los nacionales de
terceros países. Tras la incorporación a la UE y los preparativos para unirse al espacio de Schengen,
se produjo una reducción significativa del número de inmigrantes en situación irregular entre los
años 2004 y 2007, además de una disminución significativa de los cruces y tráfico irregulares por la
frontera entre Eslovaquia y Ucrania. En Polonia, tras la eliminación de las fronteras interiores, la
Guardia fronteriza intensificó las comprobaciones de control de la estancia y el trabajo legales de
extranjeros, si bien los controles fronterizos han seguido acaparando la mayor parte de su actividad.
El Reino Unido, a pesar de no haber firmado el Acuerdo de Schengen, destaca el impacto de la
creación del espacio de Schengen. Por ejemplo, la ausencia de controles en las fronteras interiores
en este espacio ha sido uno de los factores contribuyentes a la introducción de controles
yuxtapuestos en Francia y Bélgica.
8.2 Repercusión de los fondos de solidaridad de la Unión Europea (Fondo para el Retorno
y Fondo para las Fronteras Exteriores)
En esta sección se proporciona un resumen de las repercusiones del Fondo Europeo para el Retorno
(FR) y el Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE) en los Estados (miembros). En el anexo VI se
resumen los datos sobre los títulos y objetivos de los proyectos concretos financiados por el FR y el
FFE.
8.2.1 Fondo Europeo para el Retorno (FR)
Irlanda, Lituania y la República Checa utilizan fondos para financiar las actividades de la OIM,
que ayuda a los inmigrantes en situación irregular a retornar a sus países de origen. La República
Checa, además, ofrece a los inmigrantes en situación irregular asesoramiento sobre los procesos de
retorno y reintegración, a la vez que estimula dichos procesos mediante incentivos económicos.
Grecia e Irlanda utilizan fondos para cubrir los costes reales de los vuelos (chárter) de retorno;
Grecia se centra también en las actividades de formación. De igual modo, Polonia considera que la
formación para mejorar la cualificación de los guardias fronterizos constituye un elemento esencial
en el proceso de retorno. Para este fin, Polonia ha creado un Centro de Formación de Guardias
Fronterizos en Koszalin, cuya misión es mejorar la calidad de las autoridades polacas competentes
involucradas en las actividades de retorno. En el Reino Unido, el Fondo para el Retorno financia el programa de retorno voluntario asistido y reintegración (VAARP), otros dos programas de retorno
voluntario y un programa de retorno facilitado para delincuentes extranjeros (véase más adelante).
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Finlandia, Letonia y la República Eslovaca se centran en la calidad global de los procesos de
retorno. Por ejemplo, Finlandia utiliza los fondos del FR para financiar proyectos destinados a
mejorar la eficacia y el desarrollo de las operaciones policiales para ejecutar las decisiones de
expulsión, así como para desarrollar un sistema en el país de origen que permita difundir
información a los inmigrantes en situación irregular y a las organizaciones que toman parte en el
retorno a Iraq. Letonia ha desarrollado varios proyectos de formación que incluyen capacitación
lingüística para mejorar las aptitudes de comunicación de los diplomáticos y empleados consulares.
Además, ha organizado varios seminarios con otros Estados miembros para intercambiar las
mejores prácticas en materia de retorno voluntario y expulsión forzosa. La República Eslovaca, en
cooperación con la OIM, tiene el objetivo de lograr procesos de retorno y reintegración humanos,
organizados y rentables, por medio del retorno voluntario asistido. También se tienen en cuenta las
necesidades de los nacionales de terceros países, en especial de los grupos vulnerables, en los
retornos forzados. Por ejemplo, se informa claramente a los inmigrantes en situación irregular de su
posibilidad de recibir atención sanitaria y servicios de traducción. Alemania y Estonia utilizan los
fondos principalmente para financiar actividades destinadas a mejorar la cooperación práctica con
las actividades pertinentes de los países de origen de la inmigración irregular.
Bélgica, Lituania, el Reino Unido y la República Eslovaca no solo facilitan medidas de retorno
de gran calidad, sino también se centran en actividades de seguimiento en los países de retorno. Por
ejemplo, Bélgica ha desarrollado proyectos sostenibles para familias en su país de origen. Lituania
y la República Eslovaca han desarrollado programas de reintegración, ejecutados por la OIM, para
nacionales de terceros países en sus países de retorno, para prevenir que vuelvan a emigrar. En el
Reino Unido, el plan de facilitación del retorno para delincuentes extranjeros (FNO) ofrece la
posibilidad de acogerse al retorno voluntario (en lugar de forzado) con la oferta de asistencia para
reintegrarse en su propia sociedad cuando regresen. Desde el 1 de octubre de 2010, la cantidad de
asistencia disponible al amparo del plan es de hasta 1500 GBP (unos 1860 EUR) si el FNO todavía
está cumpliendo condena de prisión, o de hasta 750 GBP (unos 930 EUR) si ya la ha cumplido. Los
análisis recientes de la UK Border Agency muestran que este plan resulta más rentable que el
retorno forzado, puesto que se evitan los costes de escolta hasta la frontera y los relativos a las
apelaciones y los incumplimientos. El plan, además, constituye una oportunidad de inversión en el
país de retorno mediante la creación de empresas o la inscripción en centros educativos, lo que
también puede prevenir la inmigración irregular en el futuro. El Fondo para el Retorno también ha
financiado el proyecto Global Calais en el Reino Unido, una campaña de concienciación dirigida a
informar a los inmigrantes en situación irregular del área de Calais sobre los peligros de cruzar el
Canal de la Mancha irregularmente, sobre las opciones de retorno voluntario asistido y
reintegración que tienen a su disposición, y sobre lo que supone realmente vivir como inmigrante en
situación irregular.
Alemania, Grecia y Letonia han evaluado la eficacia de las actividades financiadas por el FR. En
los Países Bajos se llevará a cabo una evaluación provisional en 2012. En Alemania, las
actividades centradas en mejorar la cooperación han dado resultados verdaderamente eficaces,
como pone de manifiesto el aumento de la cantidad de pasaportes o pasaportes de sustitución
emitidos a inmigrantes en situación irregular. La cooperación ha sido satisfactoria en la medida en
que los países de origen de la inmigración irregular ya no se consideran problemáticos. Cabe
destacar el descubrimiento de Alemania de que, aunque exista voluntad de cooperar, los guardias
fronterizos de algunos países terceros sencillamente no tienen el equipo necesario para evitar la
inmigración irregular. Este descubrimiento sustenta la estrategia actual de proporcionar asistencia
material en forma de equipos y formación especial. Grecia refiere que sus actividades de formación
también han sido eficaces, puesto que en 2009 (en comparación con 2008), se redujo el número de
inmigrantes en situación irregular en un 13,8 %. Además, las medidas de retorno forzado han
ejercido un efecto preventivo, pues transmiten un mensaje disuasorio a posibles personas migrantes
y traficantes. Letonia afirma que la ejecución de proyectos financiados por el FR ha aumentado la
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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calidad global de los procedimientos dirigidos a prevenir la inmigración irregular, en particular
gracias al aumento de la capacitación del personal. En cambio, los Países Bajos señalan que la
contribución de estos fondos a las actividades de prevención de la inmigración irregular es
relativamente reducida: la financiación del FR constituye tan solo una pequeña parte del importe
invertido por el gobierno holandés.
8.2.2 Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE)
La mayoría de los Estados miembros consideran que la financiación del Fondo para las Fronteras
Exteriores es esencial para proteger las fronteras exteriores de la UE y gestionar mejor los flujos
migratorios. Los fondos contribuyen a mejorar las medidas prácticas nacionales destinadas a
prevenir los cruces de fronteras irregulares. La mayoría de las medidas prácticas aplicadas por los
Estados miembros incluyen el suministro y la mejora de los equipos técnicos (Alemania, Bélgica,
Estonia, Grecia, Italia, Finlandia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia,
República Checa, República Eslovaca y Noruega); la organización de cursos para que los
guardias fronterizos utilicen los equipos con más eficacia y mejoren su capacitación para detectar
inmigrantes en situación irregular (Alemania, Grecia, Finlandia, Luxemburgo, República
Eslovaca); y la mejora de los sistemas de información y supervisión (Alemania, Bélgica, Estonia,
Finlandia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, República Eslovaca).
Francia y España también recurren a este Fondo.
Alemania, por ejemplo, utiliza los fondos para adquirir equipos para dotar de helicópteros las
fronteras marítimas europeas, formar al personal sobre técnicas y equipos de examen de
documentos, y realizar inversiones en el desarrollo de los sistemas VIS y SIS-II. Luxemburgo los
utiliza para comprar equipos que permitan a los guardias fronterizos detectar documentos de viaje
falsificados, mejorar las condiciones de emisión de visados, adaptar los dispositivos de control y los
sistemas informáticos para que sean más compatibles con los requisitos legales por medio de la
implementación de los sistemas SIS y VIS, y formar al personal responsable del control fronterizo.
En 2010, Finlandia, Letonia y Lituania iniciaron un proyecto conjunto dirigido a garantizar un
vínculo entre el sistema de información electrónico de la guardia fronteriza nacional (REIS) y el
VIS, además de actualizar los procedimientos fronterizos y de control de la inmigración.
Finlandia y Noruega financian muchos proyectos por medio del FFE; en la actualidad, Noruega
tiene 35 proyectos en marcha o programados y Finlandia, 40. Los proyectos ejecutados por
Noruega se dirigen a reforzar la capacidad de vigilancia en las fronteras entre Noruega y Rusia.
Esta frontera reviste una importancia especial, al haberse relajado los requisitos de obtención de
visados con la Federación Rusa desde finales de 2012 para residentes en la región fronteriza.
Ejemplos de medidas incluyen suministro de equipos a la policía y las fuerzas armadas para mejorar
la capacidad de vigilancia y reacción, el seguimiento de la movilidad, y vehículos para los controles
policiales. Uno de los proyectos ejecutados más recientemente por Finlandia pretende mejorar la
seguridad fronteriza mejorando las aptitudes y la capacidad de gestión de situaciones de los
oficiales de la guardia fronteriza y las unidades especiales, mediante la construcción de un edificio
que se puede utilizar para la formación táctica. Otros proyectos se refieren, por ejemplo, a mejorar
la capacidad de la guardia fronteriza para llevar a cabo tareas de seguridad sustituyendo las
patrulleras anticuadas por otras con más prestaciones, mejorar la capacidad operativa del sistema de
vigilancia y supervisar las fronteras marítimas exteriores de la UE, procesar de forma eficaz las
solicitudes de visados, implementar el sistema VIS e integrar un sistema de información. En
Lituania, los fondos se han utilizado para instalar sistemas modernos de supervisión fronteriza a lo
largo de los tramos más vulnerables de la frontera exterior. En consecuencia, el número de cruces
de frontera irregulares se ha reducido significativamente en la frontera con la región de
Kaliningrado de la Federación Rusa.
Pocos Estados miembros han aportado comentarios sobre la eficacia de las actividades,
principalmente porque los informes de ejecución de los proyectos de los Estados miembros
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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financiados por el FFE no se requieren hasta finales de 2012. Luxemburgo afirma que los
resultados esperados, por ejemplo, de sus actividades sobre la ampliación del programa SIS, serán
una mejora del acceso a las alertas y los datos, y un incremento del número de detecciones
positivas. También es probable que aumente la calidad de las respuestas mediante el uso de lectores
de documentos (que hará disminuir el número de errores provocados por la introducción manual de
los datos). Polonia declara explícitamente que el fondo constituye una herramienta esencial de
apoyo para los guardias fronterizos polacos en particular, al dotarles de mejores materiales y
mejorar la tecnología de la información para lograr una protección más eficaz de las fronteras
exteriores.
8.3 Cooperación con organismos de la UE u organizaciones internacionales
En materia de cooperación con la Unión Europea, todos los Estados miembros y Noruega hacen
referencia a su actividad de cooperación con FRONTEX (véase el anexo III). Varios Estados
miembros se refieren al valor de los recursos compartidos de la UE, tales como el sistema FADO
(Documentos Auténticos y Falsos en Red), un sistema europeo de archivo de imágenes creado para
ayudar a luchar contra la inmigración irregular y la delincuencia organizada (Francia, Irlanda,
República Eslovaca). Los Estados miembros también citan la cooperación con EUROPOL, la
Oficina Europea de Policía (Hungría), CEPOL, la Escuela Europea de Policía, y MEPA, la Escuela
Centroeuropea de Policía (República Eslovaca). Otros Estados (miembros) (Irlanda, Lituania,
Malta, Reino Unido y Noruega) mencionan su participación en las redes descritas en la tabla 8.1
abajo. En los informes nacionales se proporciona información más detallada.
Informe de síntesis de la REM: Medidas prácticas para la reducción de la inmigración irregular
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Tabla 8.1: Redes y foros europeos que abordan la inmigración irregular
Red / organización Finalidad y actividades
GDISC Establecida para facilitar la cooperación práctica
en asuntos de inmigración.
Comité Estratégico de Inmigración, Fronteras
y Asilo (SCIFA)
Foro para el intercambio de información entre
los Estados miembros de la UE en los ámbitos
del asilo, la inmigración y las fronteras.
Centro de Información, Reflexión e
Intercambio en materia de Cruce de Fronteras
Exteriores y de Inmigración (CIREFI).45
Su objetivo era prestar asistencia a los Estados
miembros a la hora de estudiar realmente la
inmigración legal, prevenir la inmigración
irregular y las redes para facilitarla, detectar
mejor los documentos falsos y mejorar las
prácticas de expulsión.
Consultas intergubernamentales sobre
migración, asilo y refugiados (IGC)
Foro informal sin potestad para la toma de
decisiones que propicia el intercambio
intergubernamental de información y el debate
político sobre temas pertinentes para la gestión
de los flujos migratorios internacionales.
Diálogo sobre la Migración de Tránsito en el
Mediterráneo (MTM)
Foro consultivo interregional e
intergubernamental cuyo objetivo consiste en
recopilar e intercambiar información y
experiencias sobre temas como la inmigración
irregular y mixta, o la inmigración y el
desarrollo.
Los Estados (miembros) también refieren su participación en diversos proyectos e instrumentos
financieros de la UE que han facilitado la cooperación destinada a abordar la inmigración irregular.
En Austria, por ejemplo, el proyecto financiado por la UE de «Establecimiento de unidades de
coordinación para el cumplimiento del Derecho Internacional», vigente entre 2008-2011,
estableció estas unidades en los países de los Balcanes Occidentales para mejorar la cooperación
estratégica y operativa. Los principales objetivos del proyecto consistían en aumentar el
intercambio de información y de datos, así como simplificar los procedimientos y los procesos.
La mayoría de los Estados miembros y Noruega cooperan también con organizaciones
internacionales fuera del ámbito de la UE en la lucha contra la inmigración irregular. Bélgica,
Estonia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, los Países Bajos, la República Checa y la República
Eslovaca resaltan su cooperación con la Organización Internacional para las Migraciones (OIM),
con la que han ejecutado proyectos conjuntos destinados a, por ejemplo, facilitar el retorno
voluntario y la reintegración (Bélgica, Estonia, Letonia, República Eslovaca y Noruega),
campañas de prevención de la inmigración irregular (Bélgica), asistencia a actos y seminarios para
45
El CIREFI se abolió en diciembre de 2009, como consecuencia de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, y sus
funciones se transfirieron a FRONTEX.
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intercambiar experiencias (Letonia) y participación en las actividades del centro de información
para la migración de la OIM (República Eslovaca). La República Eslovaca hace referencia a su
cooperación con el Centro Internacional de Formulación de Políticas Migratorias (ICMPD) sobre
diversos asuntos para abordar la inmigración irregular, así como a través de su función de
secretariado para dos foros intergubernamentales, el Proceso de Budapest y el Diálogo sobre la
Migración de Tránsito en el Mediterráneo.
Los Estados miembros también exponen su cooperación con los diversos organismos de las
Naciones Unidas. Grecia, Hungría y Letonia destacan su cooperación (incluida la firma de un
acuerdo de cooperación) con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR); Lituania y Francia citan su trabajo con la Oficina de las Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito (ONUDD); y Letonia ha trabajado con el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) en la ejecución del proyecto de Apoyo a los sistemas integrados de gestión
fronteriza en el Cáucaso meridional (SCIBM), en concreto para prestar apoyo a Georgia, Armenia y
Azerbaiyán. Estonia y Lituania han cooperado con Cruz Roja Internacional en la supervisión de
las expulsiones, por ejemplo.
Otras organizaciones internacionales citadas incluyen Interpol (Polonia, República Eslovaca), la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (Noruega) y los foros
internacionales de aviación civil, por ejemplo, OACI e IATA, que establecen prácticas
recomendadas y directrices sobre facilitación del transporte de pasajeros, con procedimientos para
abordar la inmigración irregular, la documentación falsa y la expulsión de personas inadmisibles
(Reino Unido).
8.4 Cooperación entre los Estados miembros
Muchos Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Eslovenia, España,
Estonia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Reino Unido,
República Checa, República Eslovaca, Rumanía) han establecido acuerdos de cooperación entre
ellos para abordar la inmigración irregular. Algunos de ellos se centran en establecer una
cooperación policial conjunta (Austria, Bélgica, Bulgaria, Francia); una cooperación entre los
cuerpos de policía de países vecinos (Alemania, Grecia); y un acuerdo específico de cooperación
policial y aduanera, firmado por Alemania, Bélgica, Francia y Luxemburgo. Otros Estados
miembros mencionan acuerdos de cooperación con las guardias fronterizas y para realizar patrullas
conjuntas (Estonia, Letonia, Lituania); acuerdos para regular las fronteras comunes (Austria,
Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia República Checa, República Eslovaca); y
acuerdos de cooperación para luchar contra la delincuencia organizada (Alemania, Chipre,
Eslovenia, España, Hungría, Italia, Lituania, Malta, Polonia, Reino Unido, República Checa,
República Eslovaca, Rumanía).
Se refieren varios ejemplos concretos de acuerdos formales. Uno de los objetivos del «Tratado de
Prüm», por ejemplo, firmado entre Alemania, Austria, Bélgica, España, Francia, Italia,
Luxemburgo y los Países Bajos, es intensificar la cooperación transfronteriza para luchar contra la
inmigración irregular. Con esta finalidad, el tratado contempla el intercambio automático de datos
sobre ADN, huellas dactilares y matrículas de vehículos de motor. En 2004 entró en vigor un
tratado entre Francia y el Reino Unido relativo a la realización de controles fronterizos en los
puertos marítimos del Canal y el mar del Norte. El Reino Unido también cita el «Acuerdo de
Evian» con Francia, que incluye la creación de un centro conjunto de coordinación operativa (el
JOCC) destinado a mejorar los esfuerzos de reducción de la inmigración irregular mediante actividades
más coordinadas y coherentes. Además, Irlanda y el Reino Unido (con la isla de Man y las islas del
Canal) han establecido un espacio común de movilidad (la CTA) que permite aplicar los mínimos
controles en las fronteras interiores gracias a la intensa cooperación en la protección de las
exteriores. También existen varios acuerdos entre los países nórdicos. Entre ellos, están el Acuerdo
de Cooperación de la Policía Nórdica, que permite a las autoridades nórdicas (Dinamarca,
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Finlandia, Suecia, Islandia y Noruega), como las policiales, ponerse en contacto directamente sin
tener que recurrir a las autoridades centrales, a fin de facilitar el intercambio de información; y el
Acuerdo de Öresund (Suecia, Dinamarca) que permite el intercambio de información entre las
policías sueca y danesa.
Los Estados miembros también refieren proyectos orientados a abordar problemas concretos; por
ejemplo, Dinamarca, los Países Bajos, el Reino Unido, Suecia y Noruega han iniciado una
cooperación, una de cuyas finalidades es encontrar a los padres de los menores no acompañados. La
Iniciativa Europea sobre gestión integrada del retorno (EURINT) es un proyecto de cooperación
entre los Países Bajos, Bélgica y Rumanía, cuya finalidad es la ejecución de (i) acciones conjuntas
de acercamiento a las autoridades de terceros países para mejorar la cooperación en el ámbito del
retorno; (ii) grupos de trabajo conjuntos para mejorar el proceso de identificación de los nacionales
de terceros países; y (iii) expulsiones conjuntas entre algunos de los Estados miembros
participantes.
8.5 Cooperación legislativa con terceros países (incluidos los acuerdos de readmisión de la
UE)
Todos los Estados miembros (excepto Eslovenia) han firmado acuerdos de readmisión para abordar
el problema de la inmigración irregular, ya sea con otros Estados (miembros) o con terceros países.
8.5.1 Acuerdos de readmisión de la UE
Desde 1999, la Unión Europea tiene competencia para establecer estos acuerdos46
. Hasta la fecha,
existen trece de ellos en vigor, con Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albania, la Federación Rusa,
Ucrania, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Serbia,
Moldavia, Pakistán y Georgia. Existen negociaciones en marcha con Marruecos, Cabo Verde, China
y Argelia. Todos ellos, excepto los de Hong Kong, Macao y Sri Lanka, incluyen un acuerdo de
facilitación de visados. Según la reciente Evaluación de los acuerdos de readmisión de la UE,47
«La
mayoría de los [Estados miembros] EM aplican los [acuerdos de readmisión de la UE] ARUE a
todos los casos de retorno, pero algunos siguen aplicando los acuerdos bilaterales que existían
antes de la entrada en vigor de los ARUE [...] Las razones aducidas para la no aplicación de los
ARUE son la ausencia de un protocolo de aplicación bilateral o que los ARUE solo se utilizan en
los casos en que facilitan el retorno».
En algunos casos, como sucede con el acuerdo de readmisión de la UE suscrito con la Federación
Rusa, es obligatorio que el Estado miembro tenga un protocolo de aplicación en vigor para poder
utilizar dicho acuerdo. Sin embargo, en otros casos, los acuerdos de readmisión de la UE son
instrumentos operativos «autosuficientes» que pueden aplicarse directamente sin necesidad de
otorgar protocolos de aplicación bilaterales con el tercer país.48
En la tabla 8.2 que aparece a
continuación se citan los Estados miembros que han suscrito acuerdos de aplicación en apoyo de los
acuerdos de readmisión de la UE.49
El Reino Unido ha suscrito varios acuerdos de readmisión de la UE y, según su opinión, el
46
Véase la Comunicación de la Comisión sobre la Evaluación de los acuerdos de readmisión de la UE, COM (2011) 76
final, disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0076:FIN:ES:PDF 47
COM(2011) 76 final. Está disponible en: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0076:FIN:ES:PDF 48
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0076:FIN:ES:PDF 49
Existe más información disponible en la Comunicación de la Comisión sobre la Evaluación de los acuerdos de
readmisión de la UE. - Protocolos de aplicación firmados u otorgados por el Estado miembro al amparo de los acuerdos
de readmisión de la UE en vigor.
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establecimiento de normas comunes sobre los retornos aporta ventajas que han ayudado a propiciar
los esfuerzos de cooperación práctica en esta materia. Otros Estados miembros, sin embargo,
adoptan una postura más crítica en relación con los acuerdos de readmisión de la UE celebrados
(Alemania, Finlandia, Letonia, Malta, Polonia, República Checa). La República Checa, por
ejemplo, recuerda la controversia entre los acuerdos de readmisión de la UE y la Directiva para el
retorno, puesto que los inmigrantes en situación irregular con frecuencia intentan prolongar su
estancia utilizando todas las opciones a su disposición para posponer la aplicación de la resolución
de expulsión. Finlandia explica que las decisiones de expulsión en Finlandia no se basan en los
acuerdos de readmisión de la UE, sino en la cooperación policial internacional. De manera parecida,
Alemania expone que la cooperación no ha mejorado con aquellos terceros países con los que la
UE ha celebrado acuerdos de readmisión. Malta afirma que, en la práctica, los acuerdos de
readmisión de la UE otorgados hasta la fecha han afectado muy poco a la situación de la
inmigración irregular en este país, puesto que no se han firmado con los países de los que proceden
los inmigrantes en situación irregular que entran en Malta. Polonia cita varios terceros países que
raras veces cooperan con Polonia a pesar de la existencia de acuerdos de readmisión de la UE para
ellos.
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Tabla 8.2: Acuerdos de readmisión de la UE y Estados miembros con protocolos de aplicación
Tercer país Estados miembros con protocolos de aplicación en vigor
Hong Kong Alemania
Macao Ningún protocolo de aplicación hasta la fecha
Sri Lanka Ningún protocolo de aplicación hasta la fecha
Albania Austria, Bélgica, Hungría, Italia, Luxemburgo, Países Bajos,
República Eslovaca
Antigua República Yugoslava de
Macedonia
Austria, Estonia
Federación Rusa Austria, Bélgica, España, Estonia, Finlandia, Francia,
Letonia, Polonia, República Eslovaca
Ucrania Lituania, Polonia
Bosnia-Herzegovina Estonia, Malta
Montenegro Malta, Eslovenia, República Checa
Serbia Austria, Estonia, Francia, Italia, Polonia, Serbia, Reino
Unido, República Eslovaca
Moldavia Alemania, Austria, Estonia, Letonia, Hungría, Malta, Polonia,
República Checa, República Eslovaca, Rumanía
Pakistán Ningún protocolo de aplicación hasta la fecha
Georgia Ningún protocolo de aplicación hasta la fecha
Fuente: Informes nacionales de la REM y COM (2011) 212
8.5.2 Acuerdos de readmisión bilaterales
Además de los acuerdos de readmisión de la UE, los Estados miembros pueden establecer acuerdos
de readmisión bilaterales. En la tabla 8.3 siguiente se enumeran algunos de los terceros países más
comunes que tienen acuerdos bilaterales con Estados miembros, aunque no se trata de una lista
exhaustiva.50
La finalidad principal de estos acuerdos consiste en fomentar la cooperación por parte
de las autoridades de los terceros países en la readmisión de los nacionales que (ya) no tienen
permiso para permanecer en el Estado (miembro), aunque se les ha ordenado marcharse, no lo
hacen voluntariamente. Sin embargo, los acuerdos pueden tener otros fines. Por ejemplo, a menudo
están asociados a acuerdos de facilitación de visados. Otros, como el acuerdo bilateral entre
Alemania y Vietnam, contienen disposiciones relativas a procedimientos técnicos (por ejemplo,
para determinar la nacionalidad y emitir salvoconductos). Los acuerdos de readmisión de Alemania
con Bosnia-Herzegovina, Kosovo, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Serbia
y Montenegro se establecieron con el objetivo de devolver a los refugiados con sus cónyuges y
descendientes.
50
Se proporciona más información sobre la celebración y repercusión de acuerdos de readmisión en los Informes
nacionales del estudio y también en los Informes anuales de políticas de inmigración y asilo de la REM, todos ellos
disponibles en el sitio web de la REM: www.emn.europa.eu.
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Tabla 8.3: Acuerdos de readmisión bilaterales entre Estados (miembros) y terceros países
Tercer país51
Estados (miembros) con acuerdos de readmisión bilaterales
Argelia y Marruecos Alemania, España, Italia
Armenia Estonia (en proyecto), República Checa, Suecia, países de
BENELUX (Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos, aunque sin
ratificar todavía por Bélgica), Noruega
Bosnia-Herzegovina Países de BENELUX (Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos), Italia,
Suecia, Noruega
Croacia Italia, Polonia, República Checa, República Eslovaca, países de
BENELUX (Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos), Suecia, Noruega
Egipto Italia
Antigua República
Yugoslava de Macedonia
Países de BENELUX (Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos), Italia,
Suecia
Kazajstán Estonia, Lituania
Kosovo Países de BENELUX (Bélgica, Luxemburgo, Países Bajos),
Estonia (en negociación), Letonia y Lituania (en negociación),
Noruega
Moldavia Italia
Nigeria España, Irlanda52
, Italia
Filipinas Italia
Federación Rusa Estonia, Letonia, Lituania, Noruega
Sri Lanka Italia
Túnez Italia
Ucrania Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Eslovaca, Noruega
Vietnam Alemania, Bélgica, Polonia, República Checa, República
Eslovaca, Suecia, Noruega
Fuente: Informes nacionales de la REM
Muchos Estados (miembros) (por ejemplo, Austria, Bélgica, Estonia, Italia, los Países Bajos, el
Reino Unido, la República Checa, la República Eslovaca y Noruega) consideran los acuerdos de
admisión instrumentos valiosos para reducir la inmigración irregular, pues sustentan el marco
jurídico nacional para garantizar medidas ágiles de retorno y facilitar los procedimientos de retorno
de los inmigrantes en situación irregular (véase también la sección 7.2). Por ejemplo, Estonia
señala que los acuerdos de readmisión han facilitado, acelerado y simplificado el retorno obligatorio
y el intercambio de información. Para Estonia, revisten especial importancia los acuerdos de
readmisión con la Federación Rusa, Ucrania, Georgia y Moldavia, que son los principales países de
origen de su inmigración irregular. Los Países Bajos destacan que la cooperación con los terceros
países afectados ha mejorado gracias a la aplicación de los acuerdos de readmisión. La República
Eslovaca ilustra la repercusión positiva que ha tenido su acuerdo de readmisión bilateral con
Ucrania53
para reducir la inmigración irregular: en 2002, se denegó una readmisión válida a 1130 de
1195 personas. En 2003 y 2004 se registraron cifras comparables. En cambio, en 2005, el número
de personas rechazadas por las autoridades ucranianas fue de 192 de 292, gracias a la renovada
51
Los siguientes Estados miembros también tienen acuerdos de readmisión con Suiza (Austria, Grecia, Polonia,
República Checa, República Eslovaca, Suecia y los países de BENELUX [Bélgica, Luxemburgo y Países Bajos]). 52
El gobierno nigeriano todavía no ha ratificado el acuerdo formalmente. 53
El Acuerdo entre los gobiernos de la República Eslovaca y Ucrania sobre la recepción de personas a través del
Acuerdo sobre fronteras comunes a ambos Estados.
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aplicación del acuerdo de readmisión. Lituania afirma que no es común el retorno de personas
residentes en situación irregular al amparo de los acuerdos de readmisión. Sin embargo, sí han
resultado útiles los acuerdos con la Federación Rusa y Georgia.
Malta destaca la importancia del artículo 13 («Emigración») del Acuerdo de Cotonú54
, que estipula,
entre otras disposiciones, que «cada uno de los Estados ACP readmitirá y aceptará el retorno de
cualquiera de sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro
de la Unión Europea», teniendo en cuenta sobre todo que muchos terceros países de procedencia de
los inmigrantes en situación irregular que entran en Malta son firmantes de este acuerdo, y propone
que la UE tome más medidas para aplicar esta disposición.
54
Acuerdo de asociación entre los Estados de África, del Caribe y del Pacífico, por una parte, y la Comunidad Europea y
sus Estados miembros, por otra («Acuerdo de Cotonú») firmado en Cotonú el 23 de junio de 2000.
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9. CONCLUSIONES
Reducir la inmigración irregular constituye una prioridad política tanto en el ámbito de la UE
(véanse el anexo III y la sección 8) como en el nacional (véase la sección 3). Esto queda patente por
el hecho, por ejemplo, de que casi todos los Estados (miembros) (Alemania, Austria, Eslovenia,
España, Estonia, Finlandia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos,
Polonia, Reino Unido, República Checa, República Eslovaca, Suecia y Noruega) han
introducido cambios legislativos para reducir la irregularidad en los últimos años (véase la sección
3.4). En esta sección se describen los resultados obtenidos por los Estados (miembros) para reducir
la inmigración irregular (sección 9.1). A continuación, se describe la eficacia de las medidas
prácticas (sección 9.2), para continuar con la repercusión de la legislación de la UE (sección 9.3).
La sección finaliza con un examen de los obstáculos para reducir la inmigración irregular (sección
9.4), las conclusiones extraídas (sección 9.5) y sugerencias para el futuro (sección 9.6).
Un aspecto que queda claro con este estudio es que no existe un único «tipo» de inmigrante en
situación irregular; más bien, las personas entran en la situación de irregularidad por diversos
motivos, lo que no permite establecer un solo grupo que pueda ser abordado con una única política.
Por ejemplo, una persona migrante a quien se deniega la entrada en la frontera por no llevar visado
o documentos de viaje podría haber tomado la decisión consciente de emigrar sin esos documentos
(es decir, irregularmente), pero también podría tratarse de un error inconsciente a causa de la falta
de información sobre los criterios de entrada, o incluso podría darse el caso de que la situación en el
país de origen no permita obtener el tipo de documentación que los Estados miembros exigen para
permitir la entrada (por ejemplo, para demostrar el parentesco en relación con una solicitud de
reagrupación familiar). Por consiguiente, es fundamental que los políticos y profesionales estudien
las estadísticas disponibles con atención y, tanto como sea posible, las entiendan con detalle y
dentro de su contexto, para asegurarse de que las políticas y prácticas se destinen a abordar con
eficacia la amplia variedad de circunstancias personales que pueden dar lugar a las situaciones
irregulares.
9.1 Análisis estadístico
Las estadísticas presentadas en este estudio (véanse la sección 5.1 y la sección 6.2.1, por ejemplo)
sugieren que la inmigración irregular está descendiendo en muchos Estados (miembros); sin
embargo, en algunos ha aumentado (Grecia, Malta) o ha permanecido inalterada (Lituania). Hay
varios motivos que explican esta reducción global: La ampliación de la UE es uno de los más
importantes (véase la sección 9.3 más adelante), junto con los efectos de la crisis económica (a
saber, porque ha hecho disminuir el atractivo de los países de la UE como destinos de la
inmigración irregular). La disparidad de las estadísticas nacionales dificulta la obtención de una
«cifra única» de inmigración irregular de ámbito nacional o en el ámbito de la UE. No obstante, las
estadísticas pueden contribuir de manera considerable a entender la eficacia de las políticas, además
de poner de manifiesto las carencias que exigen la adopción de medidas. Asimismo, los datos
estadísticos utilizados para entender la situación actual reflejan también la naturaleza de la
inmigración irregular; es importante tratar con cautela las tendencias en las estadísticas relativas a la
inmigración irregular. Si bien estas estadísticas pueden reflejar tendencias en la cantidad de
inmigrantes en situación irregular, podrían reflejar también las tendencias en las políticas y
prácticas, o ambas cosas. Por ejemplo, un aumento de las aprehensiones en el lugar de trabajo puede
ser representativo de un incremento del número de personas migrantes con empleos en situación
irregular, pero también podría demostrar un refuerzo de las actividades de la inspección de trabajo o
de la represión del empleo en situación irregular, en lugar de un aumento de la cifra global de
personas que trabajan en esta situación. De igual forma, las tendencias en el número de personas
migrantes que entran irregularmente pueden ser indicativas de la envergadura de los flujos de
entrada de estas personas o de un control fronterizo más eficaz. Por último, la población de
inmigrantes irregulares es dinámica, pues consta de flujos de entrada y salida, y de grupos que se
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quedan y otros que están en tránsito, por lo que resulta difícil capturar un panorama exhaustivo y
preciso.55
9.2 Eficacia de las medidas prácticas
Estudiar las medidas prácticas en relación con las fases anterior a la entrada (sección 4), de entrada
(sección 5), de estancia (sección 6) y de retorno (sección 7) ayuda a resaltar la importancia de
conformar la legislación, las políticas y las prácticas a las circunstancias concretas de las personas
que están en situación irregular en cada fase, así como las circunstancias de cada Estado (miembro).
Los datos y la información relativos a las circunstancias concretas de los Estados miembros en cada
situación pueden contribuir a desarrollar respuestas apropiadas y proporcionadas. Por ejemplo, sería
innecesario realizar una inversión significativa en tecnología en las fronteras si la información sobre
irregularidad identifica que las situaciones de irregulares sobrevenidas por expiración del visado son
el motivo más importante de irregularidad en ese territorio.
Existe una notable ausencia de evaluaciones de la valoración de las políticas y prácticas para reducir
la inmigración irregular en los Estados miembros. Por ejemplo, los Países Bajos destacan que
muchas medidas se han evaluado de forma sumamente resumida o no se han evaluado en absoluto.
Incluso en aquellos casos en que se evalúan las prácticas, puede resultar complicado asociar los
resultados (por ejemplo, una reducción de la inmigración irregular global) a una única política o
práctica. Sin embargo, los Estados (miembros) indican que algunas prácticas han funcionado mejor
que otras; las resumimos a continuación.
Ante todo, la mayoría de los Estados (miembros) señalan la importancia de las medidas previas a la
entrada como un elemento clave para reducir la inmigración irregular (véase la sección 4). Una vez
que un nacional de un tercer país está en situación irregular en el Estado (miembro) y obtiene
derechos legales utilizando documentos falsos, resulta mucho más difícil y costoso a las autoridades
aprehenderlo y corregir la irregularidad. Por consiguiente, la política prioritaria sigue siendo evitar
que la inmigración irregular se produzca en absoluto, lo que queda patente en los enfoques de las
políticas de los Estados (miembros).
Antes de la entrada, la obligación de los operadores de transporte de proporcionar información de
pasajeros avanzada (API), como se exige al amparo de la Directiva 2004/82/CE del Consejo, ha
resultado útil para filtrar las situaciones irregulares de forma que no se permita a las personas entrar
en un Estado (miembro) o que se puedan realizar preparativos para tratar con ellas a su llegada.
Varios Estados miembros han destacado la función de la API y de los operadores de transporte para
el éxito en la lucha contra la inmigración irregular en la UE, función que se reconoce como
herramienta adiciona que complementa a las demás para evitar que la inmigración irregular llegue a
producirse. Algunos Estados (miembros) colaboran estrechamente con las compañías aéreas para
asegurarse de que los procesos se apliquen con eficacia y que el personal de los operadores de
transporte reciban la formación y las sesiones informativas que necesitan. Los Estados (miembros)
subrayan también la eficacia de los oficiales de enlace de inmigración (ILO) y los oficiales de
enlace de la policía para coordinar el trabajo de los responsables políticos de la UE y las personas
encargadas de aplicar esas políticas en situaciones aisladas, por ejemplo, en los estados de origen.
Su función de comunicación de la información de análisis de riesgos y sobre rutas inmigración
irregular a la UE reviste un carácter esencial. Al menos tres Estados miembros destacan la política
de visados como una de las herramientas más eficaces para reducir la inmigración irregular. Grecia
atribuye su reducción de denegaciones de entrada a la mejora de la formación del personal consular
para impedir la entrada con documentos falsos. Sin embargo, Polonia afirma que la política de
55
Véase el Informe nacional de Alemania para obtener más información sobre este punto final.
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visados debe estar respaldada por otros mecanismos, tales como hojas de ruta y cooperación entre
los oficiales de enlace.
En relación con los controles fronterizos, Irlanda, Italia y el Reino Unido insisten en la
importancia de comprobar los documentos y utilizar sistemas específicos para detectar los que son
fraudulentos. Por ejemplo, el Reino Unido ha creado recientemente una Unidad de Fraude
Documental expresamente para este fin. Puede afirmarse que la disminución de las denegaciones en
la frontera puede ser demostrativa de la eficacia de las medidas fronterizas. La cooperación con
otros Estados (miembros) (por ejemplo, mediante los «controles yuxtapuestos» que han puesto en
marcha Bélgica, Francia y el Reino Unido) y con terceros países vecinos (por ejemplo,
investigaciones y patrullas conjuntas y otras formas de cooperación) también asegura la prevención
de la inmigración irregular, no solo del lado de la UE, sino también en el país de origen. Uno de los
«casos de éxito» concretos de medidas prácticas en la frontera ha sido la aplicación en España del
Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) en las islas Canarias y el sur de la península
Ibérica (véase la sección 5.1). La República Eslovaca también valora su política fronteriza por el
efecto significativo que ha ejercido en la reducción del número de inmigrantes en situación irregular
a quienes se detuvo o se denegó la entrada en la frontera. Malta señala que los flujos abundantes de
entrada de personas migrantes (y de solicitantes de asilo) que llegan a sus fronteras, en relación con
el tamaño geográfico y la capacidad de absorción limitada de su mercado laboral, suponen una
presión desproporcionada para la capacidad de las autoridades de aplicar medidas prácticas con
eficacia.
Aunque los Estados (miembros) aplican distintos tipos de sanciones durante la estancia, según el
delito cometido (véase la sección 3.3), su eficacia no está clara. Algunos Estados (miembros) llevan
a cabo comprobaciones aleatorias o imponen obligaciones de declaración a los proveedores de
servicios públicos (véase la sección 6.2). Sin embargo, existen dudas respecto al impacto de estas
medidas en los derechos fundamentales. Además, el coste y el esfuerzo de aplicarlas podrían no ser
proporcionales a los resultados obtenidos. Otras medidas se centran más en actuar contra las
personas que se benefician de ello, como los empleadores explotadores o los grupos de delincuencia
organizada. En Francia, de los 1501 lugares de trabajo inspeccionados en 2010, 586 empleadores
estaban implicados en el empleo de inmigrantes en situación irregular. En el Reino Unido, entre
otros Estados (miembros), las autoridades de inmigración trabajan con los rectores y los
funcionarios de los registros para impedir los matrimonios fraudulentos. España y Suecia
proporcionan oportunidades de inmigración legal (véase la sección 6.4). Por ejemplo, Suecia
proporciona más opciones para obtener un permiso de trabajo después de denegarse una solicitud de
asilo en determinadas circunstancias. Sin embargo, esto suele resultar complicado (como señala
España) y exige reforzar otros tipos de incentivos ofrecidos a lospaíses de origen o tránsito de la
inmigración irregular. Alemania también argumenta que no hay pruebas suficientes para demostrar
que estas medidas impidan con eficacia los flujos de inmigración irregular.
Respecto a proporcionar una vía para salir de la irregularidad, España y los Países Bajos citan la
eficacia de la regularización. Los Países Bajos defienden que su regularización de 2007 ha influido
sin duda alguna en el ámbito de la población de inmigrantes en situación irregular y, si bien los
políticos predijeron que atraería a más personas migrantes, las investigaciones no lo han
demostrado. En Noruega, se reconoce el retorno como única vía para salir de la irregularidad. Está
centrado en programas de retorno voluntario asistido para la mayoría de las nacionalidades
(exceptuando los casos sujetos al «procedimiento de 48 horas»). Estos programas, como los
facilitados por la OIM, han dado lugar a un aumento sustancial de los retornos. Letonia resalta
también la importancia de promover el retorno voluntario y expandir el apoyo a los programas de
retorno voluntario asistido, en especial si se tiene en cuenta el aumento de los costes del retorno
forzado. Bélgica declara también que el retorno es fundamental para aplicar medidas eficaces y
hace hincapié en la necesidad de aportar más ayudas a los programas de retorno voluntario asistido
e incrementar la cooperación con los países de origen y tránsito.
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Bélgica, España y Grecia recalcan la importancia de los vuelos de retorno (incluidos los
coordinados por FRONTEX) para garantizar un retorno eficaz, pero también como elemento
disuasorio para futuros inmigrantes en situación irregular. En Finlandia, las expulsiones de
solicitantes de asilo que reciben una decisión negativa definitiva han contribuido a reducir en 2010
y 2011 el número de solicitantes de asilo no admitidos que a continuación lo solicitan en otros
Estados miembros de la UE.56
La mayoría de los Estados (miembros) aplican medidas de
internamiento antes del retorno o la expulsión, si bien estas prácticas son criticadas (por ejemplo, en
Luxemburgo). De igual modo, en un informe de la OIM citado por los Países Bajos se argumenta
que el internamiento no afecta en absoluto a la voluntad de los inmigrantes en situación irregular,
por lo que podría no ser una herramienta tan eficaz como se pretende, aunque las autoridades
holandesas lo consideran una herramienta esencial para un retorno eficaz. Alemania describe la
eficacia de las políticas nacionales y regionales para poner coto a las renovaciones reiteradas de las
suspensiones temporales de expulsión («suspensiones encadenadas»), lo que se manifiesta por un
número cada vez (significativamente) más bajo de nacionales de terceros países que permanecen en
Alemania con un título de residencia de tipo «Duldung» (suspensión de expulsión). Suecia destaca
la importancia de proporcionar asistencia para la reintegración en el país de retorno y Noruega
insiste en el establecimiento de acuerdos de readmisión como factores decisivos para el éxito o el
fracaso de una política de retorno.
9.3 Repercusión de la legislación de la UE
Como se pone de manifiesto en la sección 8, la legislación y las políticas de la UE afectan de forma
sustancial a los enfoques y las medidas prácticas nacionales relativos a la inmigración irregular, así
como a la cantidad de inmigrantes en situación irregular que llegan y son aprehendidos. En la
sección 6.2.1 (y en el anexo VII), los Estados (miembros) citan la ampliación de la UE y la creación
del espacio de Schengen como motivos para la reducción de los inmigrantes en situación irregular
que residen en los Estados miembros y que llegan a sus fronteras. Además, la legislación
introducida por medio del Código de fronteras Schengen también ha repercutido notablemente en
reducir el número de «falsos turistas» y falsas visitas a parientes o amigos para quedarse en
situación irregular. En lo tocante a las legislaciones y las instituciones nacionales, la Directiva para
el retorno ha tenido una repercusión significativa en los conceptos y enfoques nacionales; por
ejemplo, casi una cuarta parte de los Estados miembros han introducido por primera vez el concepto
de «resolución de expulsión» y otros, el de retorno voluntario. La UE también ha sido decisiva en la
financiación de medidas prácticas destinadas a reducir la inmigración irregular, como equipos,
formación o programas de retorno.
9.4 Obstáculos para la eficacia
También puede haber obstáculos para reducir la inmigración irregular. Por ejemplo, Grecia refiere
sus dificultades para aplicar los protocolos de readmisión con algunos países terceros y, si bien la
cooperación entre España y los países africanos ha sido (hasta la fecha) principalmente
satisfactoria, muchos acuerdos son «de hecho» y sería preciso institucionalizarlos y aportarles
mayor apoyo de la UE en su calidad de agente internacional. Finlandia señala las diferencias entre
las culturas y prácticas administrativas (por ejemplo, respecto a la interpretación de los reglamentos
de visados) entre los Estados miembros como un «especial desafío» para la prevención de la
inmigración irregular a la UE. La ausencia de datos precisos también podría ser un obstáculo para
supervisar las necesidades políticas futuras; a este problema apuntan, por ejemplo, Irlanda y
56
El Reglamento de Dublín contempla que un nacional de un tercer país que ha solicitado asilo en un Estado miembro y
no lo ha obtenido no puede solicitarlo a continuación en otro Estado miembro.
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Luxemburgo. En la sección 7.2.3 se resumen varios obstáculos para el retorno eficaz.
9.5 Conclusiones extraídas
Muchos Estados (miembros) (Alemania, Austria, Bélgica, Eslovenia, España, Grecia, Italia,
Letonia, Lituania, República Eslovaca y Noruega) defienden que la cooperación con los terceros
países es una de las medidas más eficaces para reducir la inmigración irregular. Alemania declara
que resulta especialmente útil la cooperación mediante prestación de asistencia a la formación y
equipos para mejorar la vigilancia fronteriza. Austria señala el hecho de que la situación política,
socioeconómica y cultural de los países de origen repercute en los flujos de inmigración irregular y,
por consiguiente, es importante abordarla. La cooperación de España con los países de África
occidental y del Magreb ha aumentado la supervisión y la prevención de la salida de embarcaciones
que transportan personas migrantes, así como su readmisión. La República Eslovaca centra su
cooperación en Ucrania, por ser el único tercer país con el que comparte una frontera, y el país de
nacionalidad predominante entre sus inmigrantes en situación irregular.
Los sistemas de información a gran escala también son fundamentales para reducir las cifras. Por
ejemplo, Irlanda recalca la utilidad de estos sistemas para la comprobación cruzada de datos. Sin
embargo, Hungría se refiere a los desafíos que supone la implementación de tecnologías a gran
escala (como los documentos biométricos) y la financiación consiguiente que es precisa. Grecia
señala la importancia de utilizar traductores para las labores de identificación e investigación.
Las medidas prácticas de los Estados (miembros) responden a los problemas, se miden y están
dirigidas a acciones concretas en áreas problemáticas concretas con objetivos específicos. Por
ejemplo, en 2010 Finlandia intensificó sus esfuerzos para reducir el número de delincuentes
nacionales de terceros países; los resultados preliminares de 2011 muestran que estos objetivos se
han cumplido en su mayoría. En Luxemburgo, se ha firmado un acuerdo de readmisión con Serbia
y un Memorando de Entendimiento con Nigeria, porque existe una presencia proporcionalmente
superior de inmigrantes en situación irregular de estos dos países. Sin embargo, Luxemburgo pone
de manifiesto el hecho de que las disposiciones legislativas y administrativas definen los conceptos
de inmigración regular e irregular, por lo que tal vez debería concederse más importancia a la
evaluación de las medidas del Estado, en lugar de centrarse solamente en las acciones de la persona
migrante. También ha de tenerse en cuenta la proporcionalidad de las medidas respecto a los
resultados.
Hungría señala varios desafíos futuros para la reducción de la inmigración irregular; en concreto, el
volumen creciente de «inmigración mixta», la recesión económica en los países vecinos y la
liberalización de los visados. Italia también indica la probabilidad de que aumenten los flujos de
inmigración a la UE a medida que el continente africano se desarrolla, pero señala asimismo que
otros países, como China, con economías en rápido desarrollo, probablemente atraerán cada vez
más flujos de inmigración en el futuro. En la misma línea, los Países Bajos argumentan que la
evolución de la envergadura y la naturaleza de la inmigración irregular son difíciles de predecir, por
los numerosos factores implicados. Entre los más decisivos podrían estar la demanda de mano de
obra y la presencia de una diáspora ya establecida.
9.6 Medidas adicionales identificadas
Otras medidas previas a la entrada que podrían ser eficaces, según Grecia, consistirían en
incrementar la concienciación de las personas de terceros países respecto a los riesgos de la
inmigración irregular y presionar más a las autoridades diplomáticas de los países de origen de los
inmigrantes en situación irregular respecto a la expedición de documentos de viaje.
Durante la entrada, dado que la proporción de documentos de identificación personal y visados
falsificados sigue siendo elevado en Letonia, la Guardia fronteriza nacional identifica la necesidad
de continuar su cooperación con las representaciones consulares y diplomáticas letonas en el
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extranjero, además de con los servicios de control fronterizo y de inmigración de los respectivos
países terceros.
Durante la estancia, Italia sugiere que se proporcionen más oportunidades de residencia durante la
búsqueda de empleo, al amparo de condiciones específicas y armonizadas, para facilitar la estancia
legal y luchar contra el mercado de trabajo irregular. Polonia considera que cambiar enfoque del
control fronterizo a la prevención de las estancias irregulares podría resultar eficaz, aunque podría
exigir cambios legislativos, organizativos y logísticos.
Para mejorar el acceso a las vías para salir de la irregularidad, Italia defiende que los inmigrantes
en situación irregular deben disponer de un período razonable para cumplir voluntariamente con las
resoluciones de expulsión, además de recibir asistencia con los programas de retorno asistido.
Grecia sugiere también que se aumenten los retornos centrándose más en los voluntarios, pero sin
perder el énfasis en los forzados mediante la organización de más vuelos chárter a los países de
origen, sobre todo a aquellos que no tienen enlaces aéreos directos.
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