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UNIVERSIDAD DE CHILE Facultad de Economía y Negocios

“Mecanismos de Financiamiento para la Televisión

Pública”

Tesis para optar al grado de

Magíster en Políticas Públicas

Profesor Guía : Daniel Hojman

Alumno : Pablo Jorquera

Comisión Examinadora: Andrés Gómez-Lobo

Daniel Hojman

Oscar Landerretche

Santiago, marzo de 2012

2

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................3

FINANCIAR LA TELEVISIÓN ESTATAL ...............................................................................................5

MECANISMOS DE FINANCIACIÓN .......................................................................................................8

A MODO DE DIAGNOSTICO DE LA TV EN CHILE ..........................................................................15

AUTONOMÍA DE LA TV ........................................................................................................................19

FENÓMENO DE LA TELEVISIÓN DIGITAL TERRESTRE ................................................................20

RECOMENDACIONES PARA CHILE ....................................................................................................22

CONCLUSIONES ......................................................................................................................................26

REFERENCIAS .........................................................................................................................................27

3

INTRODUCCIÓN

La televisión es el medio de comunicación masivo de mayor consumo en Chile, según el Consejo Nacional de

Televisión (CNTV) un 76% de los chilenos la ve diariamente1, y en promedio lo hacen por 3 horas diarias. Es

evidente entonces, que ésta tiene la capacidad de influir en diversos ámbitos, tales como la formación de

opinión pública, la educación o la cultura. Además, un 37% de los hogares sólo tiene acceso a la televisión

abierta, por lo que ésta también juega un rol importante en la democratización del acceso a la información y la

cultura. Al mismo tiempo, un 91% de los chilenos utiliza la televisión para informarse de lo que está pasando

en Chile, y un 61% considera que es importante que la TV sea fuente de educación y cultura2. Así entonces, la

agenda pública está cada vez más, definida por la televisión, la cual es incluso capaz de generar lo que los

críticos literarios llaman efecto realidad, es decir puede mostrar y hacer creer en lo que se muestra.

Así mismo, la televisión tiene la capacidad de generar bienes meritorios, en cuanto sea capaz de producir

contenidos de calidad, plurales y diversos, de carácter cultural, educativo, cívico, informativo, etc., a nivel

local, regional y nacional. En definitiva, la televisión tiene un rol público clave en el desarrollo de la

sociedad, por lo tanto, no sería sólo un artefacto más, o como dicen algunos, no sería igual a una ‘tostadora

con imágenes’.

Probablemente por ello, los inicios de la TV en Chile están vinculados a la experimentación y a las

universidades. Allí nacieron las primeras señales experimentales y los primeros canales de televisión (en 1959

se instaura el primer canal, de la PUCV, luego, en el mismo año, el de la PUC y en 1960, el de la Universidad

de Chile). Estos canales contaron con la protección del gobierno de Alessandri, quien no autorizó la iniciativa

privada en este campo3. No es hasta varios años más tarde, en 1969, que se incorpora un canal de televisión no

universitario, esta vez, del Estado, TVN. Finalmente, es durante el año 2011, 52 años más tarde, que

desaparecieron definitivamente los canales de carácter nacional, únicamente universitarios4.

Junto con lo anterior, actualmente la calidad y el rol público de la televisión en Chile están fuertemente

cuestionados. Críticas hacia su programación, donde menos de un 2% de ella es de carácter cultural (y en

1 Consejo Nacional de Televisión. VI Encuesta Nacional de Televisión 2008. Santiago, 2008

2 Consejo Nacional de Televisión. VII Encuesta Nacional de Televisión 2011. Santiago, 2011.

3 Esto, por un lado dada la validación de las universidades en un Estado-docente, y por otro, más importante, por los efectos

cambiarios que traería la inversión extranjera en este campo.

4 En agosto de 2010 Andrónico Luksic suscribió un acuerdo con la Universidad Católica, que le permitió controlar el 67% de la

propiedad de Canal 13.

4

TVN, el canal estatal, ésta llega a un 4%), y hacia los contenidos de la misma, donde casi un 10% de las horas

están dedicadas a la farándula (en TVN es casi 0%)5, y casi un 60% de la población declara haber visto

contenidos inadecuados en pantalla6. También, el grupo de poder que la mayor parte de la población (71%)

considera que tiene influencia sobre los canales de televisión abierta en Chile, son los auspiciadores (muy

seguido de los empresarios, con un 63% de menciones), versus la ciudadanía, (donde el 49% considera que no

tiene influencia) y los trabajadores (con un 63% de la población considerando que tienen poca o ninguna

influencia).

En ese sentido, el objetivo de este trabajo es analizar un modelo apropiado para Chile de financiamiento a la

televisión estatal, a fin de ofrecer acceso a una TV pública gratuita y de calidad. Lo que se vuelve una tarea

compleja, ya que la implementación de la televisión digital terrestre (TDT) significa nuevos desafíos para la

política pública sobre la televisión. Lo anterior resulta relevante en el contexto actual, donde la propuesta del

ejecutivo para el presupuesto 2012 del CNTV contempla una reducción real de los recursos de un 30,8% con

respecto al presupuesto vigente en 2011 (y de un 31,1% con respecto a la ley aprobada para 2011), y el Fondo

de Apoyo a Programas Culturales se reduce en un 95,6%. Lo que podría ser explicado porque al tercer

trimestre de 2011 se ha ejecutado sólo un 25% de los recursos, siendo el Fondo de Apoyo a Programas

Culturales uno de los ítems de menor ejecución, alcanzado un 5% al tercer trimestre de 2011.

Cabe destacar que no es un objetivo de este documento analizar el rol que juega la televisión sobre la

configuración de la sociedad y los procesos políticos, así como tampoco ahondar en el debate abierto sobre el

papel y calidad de la prensa y su posible rol político e ideológico, y sobre los usos y abusos que se hacen o

podrían hacer de ella.

Para ello primero se presentan argumentos que justifican financiar la televisión pública. En segundo lugar se

revisa la experiencia internacional, analizándose los diferentes modelos de financiamiento a los canales

públicos aplicados en diversos países desarrollados y en desarrollo. En tercer lugar, se realiza un rápido

diagnóstico de la situación de la televisión chilena. Luego, se revisan los diseños institucionales que

permitirían la autonomía en la TV. En quinto lugar se detallan los cambios legales propuestos para la

introducción de la televisión digital. Finalmente, se presentan algunas líneas propositivas acerca del modelo

que se debiera implementar en Chile.

5 Consejo Nacional de Televisión. Anuario Estadístico .Oferta y consumo de programación TV abierta 2010. Santiago, 2010.

6 CNTV Op. cit.

5

FINANCIAR LA TELEVISIÓN ESTATAL

En términos generales, el mercado de la televisión puede ser definido como un mercado dual o bilateral,

donde la televisión es una plataforma de conexión entre el “mercado de avisadores” -quienes financian la

producción de programas televisivos para dar a conocer sus productos y constituyen el verdadero cliente de la

televisión- y el “mercado de audiencias” -quienes son el objetivo de los avisadores, y para quienes el avisaje

televisivo constituye un costo indirecto de la programación-. Es por ello que en el caso la televisión abierta, la

rentabilidad no depende de la valoración de los consumidores/espectadores, sino de la audiencia que posean7.

Cabe destacar que para poder llevar adelante esta transacción, los proveedores de TV deben hacer uso de un

bien que definiremos como público: el espectro radioeléctrico, aunque tiene una limitación técnica dada por

las bandas de frecuencia (lo que con la TDT se ve, en parte relajado).

Ahora bien, se entiende acá que la televisión pública tiene la capacidad, y la responsabilidad, de generar

bienes meritorios. Según Peña (2007) el espíritu de la televisión chilena, inspirada en la British Broadcasting

Company (BBC) de Londres era que los medios están allí para ilustrar a las masas y no para hacer lo que

quieran las audiencias (ésta es reconocida ampliamente como una de las mejores cadenas de televisión del

mundo). En ese sentido, la TV tiene una responsabilidad en la emisión de contenido cultural de calidad,

informativo y de carácter objetivo, educativo, etc. Diversos estudios internacionales dan cuenta de los efectos

de la TV educativa sobre ciertos resultados escolares de ciertos niños. Un experimento natural, realizado en

México por Reyes-Lagunes (1981) para evaluar los efectos ‘Plaza Sésamo’8, encontró que los niños

expuestos al programa tenían mejoras en conocimientos generales, números, letras y palabras, y comprensión

oral. Por otro lado, el acceso a contenido de entretención, de carácter cultural y artístico, espacio en el que la

TV también juega un rol importante en su generación, pero entenderemos que para que efectivamente sea

meritorio, éste debe ser de calidad. Existen también otros temas que podrían incluirse acá, pero que conllevan

un debate sobre la condición de meritorios de los mismos, por lo que no se incluirán. Uno de ellos puede ser el

acceso a la entretención de calidad, o el acceso a ver el fútbol local, que en varios países su difusión es privada

(Chile o España) y en otros es libre, e incluso obligatorio (Argentina), pero la externalidad positiva derivada

del acceso a estos está sujeta a un debate en curso que no es tema del presente documento.

7 Lo anterior en un contexto donde los agentes presentan información perfecta, pero las fallas de mercado presentes no siempre llevan

a este resultado.

8 Plaza Sésamo es la versión en español de Sesamo Street, producido por el PBS en EE.UU., y que ha sido uno de los programas

educativos más analizados y de mayor impacto en el mundo.

6

Además la televisión genera ciertas externalidades, que aquella de carácter público debiese considerar en sus

decisiones de programación. Por ejemplo, existe evidencia internacional que encuentra una relación

inequívoca entre la violencia en los medios y el comportamiento agresivo y violento, tanto en el corto como

a largo plazo (Anderson al., 2003), lo que da argumentos para que los proveedores de televisión internalicen

estos temas en el diseño de su programación. Por otro lado, está la capacidad de generar debate y opinión

pública, siendo una prueba de ello el mal disimulado interés que el poder – público y privado – tiene por

controlarla (Herreros López, 2004). Asímismo, estudios empíricos realizados por Pipa Norris (2001)

encuentran que las personas que ven más informativos televisivos o leen más periódicos tienden a tener más

conocimiento, confianza en el gobierno y son más participativos, generando lo que ella define como un

círculo virtuoso entre medios y política. De hecho, Campante y Hojman (2010) encuentran que la televisión sí

tiene efectos en la polarización política –que dependen de características del mercado y el sistema político. Un

mecanismo que permite lo anterior son las franjas electorales o políticas para las elecciones, que en sus

versiones obligatorias y gratuitas intentan nivelar el acceso a la política y limitar las distorsiones generadas

por las diferentes disponibilidades de recursos.

Por último, otra externalidad de la TV tiene relación con la capacidad de responder ante crisis y desastres. En

ese sentido, Japón es el icono del uso de la televisión (digital en este caso) para informar sobre catástrofes,

donde sus televisores avisan con una pequeña anticipación que ocurrirá un terremoto. En Chile,

posteriormente al terremoto de 2011 la TV local demostró su capacidad de servicio público, “cumpliendo con

su misión de conectar a todos los chilenos en esos momentos de dolor y angustia” (Televisión Nacional de

Chile, 2010) ayudando, por ejemplo, al encuentro de personas, pero al mismo tiempo mostró sus limitaciones

y tareas pendientes en las primeras horas de la catástrofe.

En un contexto donde la televisión abierta no tiene financiamiento directo (sino que se financia únicamente

por avisaje) suele suceder que existe poca diferenciación en la TV, debido a que la oferta tenderá a

concentrarse en atraer audiencia de mayor valor para los avisadores9. Además, suele suceder que la mayor

calidad se concentra en la TV de pago, debido a que usualmente los programas de mayor calidad tienen

mayores costos fijos, y aunque la mayor calidad implicaría mayor audiencia este efecto suele no ser lo

suficientemente grande para garantizar calidad en la TV abierta. De lo anterior, Montoya (2009) concluye que

la TV abierta compite por poseer la mayor cantidad de audiencia posible, transmitiendo programación más

popular sin considerar las valoraciones marginales de los individuos. Como plantea Bourdieu (1997) el

9 O puede darse diversidad segmentada, donde la programación se orienta en ofrecer a los avisadores audiencia muy bien segmentada

según horarios.

7

sometimiento a las exigencias de los índices de audiencia es el “equivalente exacto en materia de cultura de

los que es la demagogia orientada por los sondeos de opinión en materia política”. Así se puede sostener

entonces, que para asegurar diversidad, calidad y mantener la entrega de bienes meritorios y externalidades

positivas, debe existir una televisión abierta subvencionada.

Un desafío aparte de la televisión pública es asegurar la diversidad de expresión de diversas visiones tanto

culturales, religiosas, políticas, etc., esto en el entendido que ésta es “el espacio donde se puede encontrar la

programación que el sistema comercial no suele ofrecer y donde se expresan los sectores silenciados por los

canales comerciales” (Gumucio Parrini, 2009). Corresponde entonces, preguntarse si será posible asegurar

diversidad únicamente con subvenciones, y la respuesta pareciera ser que no. Lo anterior es sólo posible

estableciendo este desafío como misión de un canal, lo que autores denominan el “pluralismo interno”

(Cortazar, 2001), dado que existen restricciones radioeléctricas y financieras para asegurar un “pluralismo

externo”. Lo anterior resulta relevante si se considera como externalidad de la TV la participación política, ya

que por ejemplo DellaVigna y Kaplan (2006) encuentran, tomando la introducción de la cadena de televisión

FOX como experimento natural, que los medios de comunicación pueden tener un impacto político

importante, especialmente cuando un político o sector político controla parte sustancial de los medios, lo que

para la elección de 2000 en EE.UU. pudo llegar incluso a decidirla (a favor de los Republicanos). Incluso

Bourdieu (1997) en su investigación sobre el capo periodístico detalla que la intervención de la propiedad

sobre los contenidos se da incluso “sin que las personas que financian la televisión hayan tenido prácticamente

que intervenir”.

Este desafío lo debe asumir el Estado con la propiedad de un medio de comunicación, pues tiene la facultad de

establecer regulaciones y obligaciones que permitan una representación plural de intereses públicos. Los

medios privados responden exclusivamente a sus dueños, quienes determinan la línea editorial, más no el

Estado, quien responde a los ciudadanos10

. Lo anterior resulta relevante en un mercado como el chileno,

donde la concentración económica se reproduce también en los medios de comunicación. De los cuatro

canales más grandes, uno es estatal, otro pertenece a una transnacional de las comunicaciones (Turner

Broadcasting), y los otros dos pertenecen a grandes fortunas de este país, uno a la familia Claro y el otro es

compartido por la Iglesia Católica y Andrónico Luksic C.

En definitiva, la televisión tiene carácter de bien público, por cuanto genera bienes meritorios y externalidades

positivas no rivales, como la educación o el debate público, y por tanto es deber del Estado asegurar la no

10 Entenderemos entonces lo estatal como condición necesaria, pero no suficiente, para “lo público”.

8

exclusión y el acceso democrático a programación de calidad11

. Como ejemplo, el Parlamento Europeo define

el servicio público de la televisión como ayudar a la ciudadanía informada a través de noticias imparciales y

comentarios, apoyar los valores democráticos a través del estímulo al debate público, ofrecer una amplia gama

de programas de calidad y promover la cohesión social y la vitalidad de las culturas nacionales.

MECANISMOS DE FINANCIACIÓN

Existen diversos modelos de financiación a las emisoras12

estatales de TV. Cabe destacar que en general los

modelos de financiamiento están diseñados para proveedores de servicios integrados, generalmente de radio,

televisión y ahora último de internet. Los diversos modelos utilizados en el mundo se han agrupado en las tres

categorías generales siguientes:

a. Subvención directa del Gobierno

Se basa en la financiación de los canales a través de transferencias desde el presupuesto público. Tiene la

ventaja de ser sencillo, ya que no impone nuevos tributos con los consecuentes costos de cálculo y

recaudación.

Si bien el modelo entrega un financiamiento seguro y conocido ex-ante, suele estar vinculado a los tiempos y

procesos presupuestarios del gobierno lo que dificulta la planificación a largo plazo.

La principal desventaja del modelo está relacionada con la total dependencia del gobierno de turno en

materia presupuestaria, lo que puede inducir en una dependencia programática y editorial. Además puede

inducir a la producción de contenido residual y minoritario, sin un control de la audiencia.

En este mismo contexto, puede incluirse también el financiamiento mixto, es decir que los canales públicos

obtengan recursos tanto directamente del presupuesto público como de la venta de espacios para publicidad,

este es el modelo utilizado en España para la Televisión Española (TVE). Lo anterior se sustenta, no sólo en la

incapacidad financiera de un Estado de solventar su radiodifusión, sino en la idea de que es a través de la

venta de publicidad (sujeta a la audiencia) que la televisión pública puede mantener el vínculo con la

población y con las dinámicas e innovaciones del mercado televisivo.

11 Dado que sí es posible técnicamente la exclusión, son necesarios los acuerdos sociales e institucionales para evitarla.

12 Cabe destacar que los modelos de financiación son particulares de cada canal, y no de cada país. Por ejemplo en UK la BBC y

Channel4, ambas estaciones estatales, tienen modelos de financiamiento totalmente diferentes.

9

b. Canon a telespectadores (broadcasting fee)

Este modelo se basa en el pago de una cuota por parte de los televidentes, generalmente por la tenencia de un

aparato de televisión.

Se utiliza para canales en la mayoría de los países europeos, siendo la BBC el mayor exponente de este

modelo.

Este pago compulsivo suele tener algunas exenciones, y en algunos países (en Irlanda o Francia por ejemplo)

la reducción producto de erosiones se compensa con asignaciones del Estado.

En general se encuentra en la ley la tasa, o los criterios para su cálculo, de esta forma el parlamento es el que

determina su monto (esto sucede en países como Francia, Alemania y UK). En otros países es el ejecutivo el

que la determina.

En algunos países lo recaudan terceros, a través de las cuentas de electricidad (como un porcentaje de ella) o

de los cobros del correo. En otros lo recauda de forma anual directamente el canal beneficiario, a través por

ejemplo de una empresa subsidiaria (la TV Licensing de la BBC o GEZ en Alemania). Otra forma es que lo

recauden directamente las autoridades a través de los organismos correspondientes, por ejemplo anexado a los

impuestos a la renta.

La principal ventaja de este mecanismo es que asegura el financiamiento para las estaciones de forma estable.

Así mismo reduce la dependencia, tanto de la publicidad como del Estado, otorgándoles independencia

efectiva frente al mercado y a la clase política. Por otra parte genera una vinculación entre los proveedores y

los telespectadores (en países donde existe aceptación social del canon).

La principal desventaja dice relación con la complicación de recaudar y supervisar el pago. Por otro lado

puede suceder que en países pequeños o pobres los recursos obtenidos del modelo no logren cubrir los costos

de operación de los canales televisivos. Así mismo al ser estables puede que no evolucionen de la misma

forma que lo hacen las necesidades de recursos, dependiendo a fin de cuentas del poder político para su ajuste

(suele haber amplios debates sobre la subida del canon en estos países).

Este mecanismo de financiamiento suele ir acompañado de la posibilidad de que los canales generen

financiamiento autónomo como complemento de los recursos derivados del canon, aunque en muchos casos

con límites, como el caso alemán. La BBC es uno de los pocos canales que tiene prohibida la venta de

publicidad.

10

Se presentan en el Gráfico 1 el costo por países del canon total de radiodifusión, lo que en varios países incluye

la TV, la radio y el internet.

Gráfico 1 Costo del canon* (broadcasting fee) por países (€ 2011)

c. Autofinanciamiento

Este modelo se basa en que los canales deben competir en el mercado de avisadores por su financiamiento.

Este mecanismo es aplicado, por ejemplo, en UK por Channel4, y en Chile por Televisión Nacional de Chile

(TVN), donde la ley obliga al autofinanciamiento y prohíbe expresamente que se reciban recursos estatales.

En Nueva Zelanda, si bien el Estado le transfiere recursos, el canal se financia principalmente por la venta de

espacios publicitarios.

La ventaja de este sistema es que genera una fuente de financiamiento dinámica en línea con el crecimiento

del mercado, facilitando la creación de programas populares. Así mismo otorga independencia total del

gobierno y de los poderes políticos, no así de los económicos, donde las decisiones editoriales y de

programación pueden estar influidas por decisiones comerciales.

€ - € 50 € 100 € 150 € 200 € 250 € 300 € 350 € 400

Republica Checa

Italia

Francia

Irlanda

UK

Alemania

Suecia

Finlandia

Austria

Noruega

Suiza

Fuente: Broadcasting Fee Association. * Incluye el canon de TV, radio e internet según corresponda

11

Otra desventaja es que se somete la programación a la capacidad de concentrar audiencias y vender espacio

para avisaje, lo que redunda en ingresos variables. En ese sentido se tenderá a generar programas poco

diversificados orientados a segmentar las audiencias y a concentrar programas orientados a televidentes de

mayores recursos.

d. Otros Modelos

i. Financiamiento a través de Agencia:

A pesar de que se entienda que la propiedad estatal otorga elementos de pluralismo, básico para la TV pública,

se debe reconocer que la televisión privada, aún cuando puede tener una línea editorial específica, puede

generar contenidos con externalidades positivas o bienes meritorios.

En ese sentido, un modelo alternativo de financiamiento hacia la TV de calidad es el financiamiento a una

agencia, la que produce contenidos y entrega subsidios tanto a canales públicos (muchos de ellos estatales)

como a cadenas privadas no comerciales denominadas de interés público. Un paladín de este modelo es el

Public Broadcasting Service (PBS) en EE.UU. Éste se caracteriza por recibir, además de dineros federales y

estatales, un importante volumen de aportes privados (cerca del 60% de su presupuesto).

ii. Tasa a los operadores comerciales:

En la mayoría de los países, para utilizar parte del espectro radioeléctrico los operadores comerciales deben

pagar una cuota (por lo que el Estado asume su asignación mediante licitación de las frecuencias). En general

estos recursos son usados para financiar gastos administrativos de la autoridad respectiva, pero existen

ejemplos, como Finlandia, donde esta recaudación es utilizada para financiar la TV estatal (la YLE)13

(lo que

se combina con la recaudación del canon a telespectadores).

Otro modelo particular es el de Estonia, donde el canal estatal (ETV) se financia a través de un pago

entregado por los canales comerciales, a cambio de renunciar a publicidad.

Como ventaja, se destaca que los canales públicos se benefician indirectamente de un mercado de avisaje más

activo y de las mayores ganancias del sector privado sin la necesidad de someterse a las dinámicas del

mercado. De esta forma se mantiene la independencia del gobierno y los poderes políticos.

13 Esto se debió principalmente a una cuestión histórica, debido a que del canal estatal se desprendió un canal privado, el cual tuvo que

pagar una cuota, primero por el uso de la infraestructura y de su espectro radioeléctrico, y finalmente continuó pagando esta última

cuota

12

Como desventaja se destaca que este modelo no asegura estabilidad en la financiación de los canales públicos

y se vuelven dependientes del éxito de los privados. Asímismo, el modelo falla al existir competencia

internacional o televisión de pago, que no estén sujetas al sistema.

La siguiente tabla resume la agrupación de modelos presentados arriba y los principales países que los aplican.

Cabe destacar que no se observa ningún patrón en las características de los países para la adopción de

mecanismos de financiación.

Tabla 1 Mecanismos de financiación a la TV pública

Modelo Ejemplos* Definición Positivos / Negativos

Subvención**

Argentina [RTA] Australia [ABC y SBS] Bélgica [VRT y RTBF] Brasil [TV Brasil] Bolivia [Bolivia TV] Colombia [RTVC] Canadá [CBC] Ecuador [ECTV] España [TVE] México [Canal 22] Países Bajos [NPO] Perú [TNP] Portugal [RTP] Uruguay [TNU]*** Venezuela [VTV y Telesur]

Transferencias directas

desde el presupuesto

público

Flexibilidad en los

Recursos / Recursos y

programación muy

dependientes del

proceso político

Canon**

UK [BBC]*** Alemania [ARD y ZDF] Austria [ORF] Dinamarca [TV2] (Desde

2012) Francia [FTV] Finlandia [YLE] Italia [RAI] Suecia [SVT]*** Irlanda [RTÉ] Suiza [SRG SSR] Hungría [MTV] Japón [NHK] Noruega[NRK]

Pago de una cuota por

parte de los televidentes

Independencia total del

gobierno. Recursos

estables y seguros /

Difícil de modificar

Autofinanciamiento

Chile [TVN]*** UK [Channel4] Dinamarca [TV2] (hasta

2012) Nueva Zelanda [TVNZ]****

Venta de publicidad

Independencia del

gobierno / Recursos y

programación

dependientes de

13

privados

Agencia USA [PBS]

Subsidios a canales

públicos y producciones

privadas de interés

público

Fuente: Elaboración propia

(*) Se presentan ejemplos de los organismos nacionales, que generalmente coordinan TV nacional, regional, radio e internet.

(**) En general estos modelos permiten que los canales obtengan ingresos de venta de programas y publicidad.

(***) Sólo permiten el financiamiento mediante ese mecanismo.

(****) Se financia en un 90% por este mecanismo, aunque también recibe fondos directos del Estado.

Se muestra una amplia heterogeneidad en los mecanismos de financiamiento utilizado por los países. En

general los países iberoamericanos y otros países no europeos (como Australia y Canadá) financian con

subvención su televisión pública. En general los países europeos, a excepción por ejemplo de Bélgica y los

Países Bajos, lo hacen mediante el cobro de un canon. Asimismo, en general los modelos utilizados no son

excluyentes, es decir salvo pocas excepciones, los canales que reciben recursos públicos (del Tesoro o de

impuestos específicos) también venden servicios. Por ello en el Gráfico 2 se presenta la composición de los

ingresos de algunos canales públicos del mundo.

Gráfico 2 Fuentes de Financiamiento de los Canales Públicos (2010)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Canon Transferencias Ventas Otros

Fuente: Elaboración propia en base a datos de EE.RR de canales estatales.

14

Del gráfico se desprende que muy pocos canales en el mundo se autofinancian, a excepción de TVN Chile, la

TV de Nueza Zelanda, Ch4 (en UK) y la televisión danesa. Esta última opera desde hace algunos años con

dicho modelo, pero dado sus cuestionables resultados, desde el año 2012 abandonarán el autofinanciamiento

y comenzarán a cobrar una suscripción. El mayor ejemplo de éxito de este modelo es Channel4 (en el Reino

Unido), pero cabe destacar que en el mismo país también opera la BBC, con uno de los mayores niveles de

gasto, financiado por el canon televisivo, y con una fuerte regulación que prohíbe, por ejemplo, introducir

propaganda en su programación, por lo que la BBC actuaría como líder del mercado, estableciendo los

estándares calidad en el sistema de radiodifusión inglés, tanto para el otro canal estatal como para los canales

privados (Connolly Hargreaves Heap, 2007). Por último, otro canal que recibe gran parte de sus ingresos por

ventas es el neozelandés, aunque éste también recibe aportes directamente desde el Estado, con resultados en

términos generales exitosos.

Además existe heterogeneidad en los gastos realizados por los medios públicos. En la siguiente tabla se

presentan gastos públicos per cápita destinados a la radiodifusión para el año 201014

. Cabe destacar que estos

han sido obtenidos directamente de los informes financieros o memorias, que de manera activa transparentan

los diversos canales, por ello sólo se presentan 16 canales, de los cuales 10 son europeos, 4 americanos (3

latinos y Canadá) y 2 oceánicos.

14 La mayoría de los organismos públicos de radiodifusión incluyen tanto TV, radio e internet. Por ello resulta complejo presentar los

dineros invertidos exclusivamente en TV, pero en general ésta última representa entre el 80% y 90% de los ingresos del conglomerado,

por lo que las cifras presentadas siguen siendo relevantes para el presente estudio.

15

Gráfico 3 Gasto per cápita a los canales públicos*, 2010 (US$2010 ppp)

Se observan varios tipos de canales,algunos que tienen gastos muy altos, como el finlandés, el alemán o la

BBC, otros de gasto intermedio, donde destacan el canal canadiense, el italiano o el australiano, y por último

aquellos que tienen un gasto per cápita inferior a los US$10, donde se encuentran los canales de países

latinoamericanos. Destaca el caso chileno, donde, como se mostró arriba, sus ingresos provienen únicamente

de fuentes comerciales.

A MODO DE DIAGNOSTICO DE LA TV EN CHILE

Si se considera trascendental el rol que tenía la TV en cuanto a generar bienes meritorios, se debe tener en

cuenta que en Chile, al 2010, sólo el 2% del total de horas emitidas eran de carácter cultural certificada por el

CNTV (CNTV, 2010). Asímismo sólo el 0,01% de la programación total (y el 0,02% de la programación de

TVN) era de carácter formativo. Además cabe destacar que el tipo de programa que ocupa el tercer lugar en el

porcentaje de emisiones es aquel de ‘conversación’ (con un18% de la programación), donde un 71% de los

programas están dedicados a lafarándula. Luego, el primer y segundo lugar lo tienen aquellos de carácter

informativo y misceláneo, con cerca del 30% de la programación cada uno. De lo anterior, se desprende el

$68,6

$62,6 $60,9

$52,5 $48,2 $48,8 $48,3

$44,5 $43,8 $39,1

$28,3 $26,2

$22,6

$13,7 $9,3

$2,0 $0,8

$0,0

$10,0

$20,0

$30,0

$40,0

$50,0

$60,0

$70,0

$80,0

Fuente: Elaboración propia en base a datos de EE.RR de canales estatales, y Banco Mundial * Incluye todos los gastos consolidades, operacionales o no, del operador. Es decir incluye los gastos en radio e internet según corresponda.

16

grado de importancia que tiene la TV en la información15

. De hecho, un 91% de los chilenos utiliza la

televisión para informarse de lo que está pasando en en el país (superando ampliamente los diarios y la radio,

con 25% y 20% respectivamente). Esto se respalda en el hecho que cerca del 70% de la población declaraba

(en 2008) observar diariamente los noticiarios televisivos, además la actividad de información menos

rechazada, y por lo tanto más realizada por los chilenos, es la de mirar programas políticos en la televisión16

.

Pero pareciera que la gente considera poco participativa y representativa a la televisión. Un 71% de la

población considera que los auspiciadores tienen ‘influencia’ sobre la TV abierta (de los cuales un 41%

considera que tienen ‘mucha influencia’). Luego esa cifra baja a un 63% cuando se refiere a ‘los empresarios’

(de los que un 32% los cataloga con mucha influencia). Lo que contrasta con el 23% que considera que ‘la

ciudadanía’ tiene influencia en la TV abierta, y con el 49% que dice que tiene poca influencia. Ubicándose en

el último lugar de influencia a los ‘trabajadores o sectores populares’ (con un 14% que declara que tienen

influencia) con un 63% de la población que considera que tienen poca influencia.

Si se consulta qué tipo de programación debiese aumentar en la TV chilena, la lista la lidera la programación

cultural (30%), la educativa (17%) y la infantil (9%). Esto es respaldado, por ejemplo, por el hecho que el

programa más visto el año 2011 haya sido el primer capítulo de la serie ‘Los 80’s’17

, con un peak de 37 puntos

de rating, catalogado de cultural por el CNTV y financiado por éste. Esto sería una muestra de que el público

local premia los contenidos culturales (en el amplio sentido de la palabra) cuando estos son de calidad. Cabe

destacar que en Chile el CNTV entrega un subsidio a la producción televisiva nacional de diversos géneros, a

través del ‘Fondo de Fomento a la Calidad’, que el año 2010 aportó financiamiento a 22 proyectos por

MM$3.260.

Corresponde también destacar las actividades que realiza específicamente TVN como canal público. Primero

se debe mencionar que éste canal emitió el 25% del total de la programación cultural de 2010. Otro aspecto

rescatable es que la señal de dicho canal llega al 99% de la población (incluyendo la Antártica e Isla de

Pascua)18

(TVN, 2010), lo anterior se relaciona con que TVN es el único canal en Chile con 9 sedes

15 Cabe destacar que la calidad de los informativos se encuentra bastante cuestionada, pero esa discusión escapa al objetivo de este

TIPP.

16 Centro de Estudios Públicos. Estudio Nacional de Opinión PúblicaN°64 Junio-Julio 2011. Santiago, 2011

17 Los 80 [Wood Producciones]. Canal 13. 9 de octubre de 2011 (50 min.)

18 Para lograr dicho nivel de cobertura, se requieren cerca de 180 subestaciones repetidoras, que son cerca de 80 más que su seguidor

más cercano que tiene un nivel de cobertura de cerca del 97%.

17

regionales, con su propio personal de prensa y emisiones de noticiarios regionales. Otro elemento

característico es su señal internacional (“TV Chile”) que emite programación propia, de TVN, y también de

otros canales, como “Los 80’s”, llegando a 12.000 millones de hogares principalmente en América y Europa

(TVN, 2010). Un elemento a destacar también, es que TVN posee los derechos para la transmisión de los

goles de las fechas del campeonato de futbol chileno, los que son emitidos por un canal de pago. Lo anterior,

si bien no se incorporó como un elemento transcendental en la definición de bien público de la TV, da cuenta

de un esfuerzo por la democratización del acceso a diversos espectáculos por parte de TVN. Por último, con

respecto al contenido, TVN tiene una línea editorial clara, que guía tanto su programación (por ejemplo no

emiten programas de farándula), como el contenido de su departamento de prensa.

Ahora bien, si se analiza la calidad en relación a otros países, no existen indicadores estandarizados de calidad

o contenido público para los canales, por ello acá se utiliza el índice de confianza19

en la TV como un variable

proxy de un aspecto de la calidad de la TV. Se observa en el Gráfico 4 la relación entre los datos de gasto de

los canales de TV públicos (de los canales disponibles mostrados arriba) con el nivel de confianza en la TV

(con un coeficiente de correlación de 0,2149).

Gráfico 4 Relación entre gasto per cápita de canales públicos (2010) y nivel de confianza en la TV (2008)

19 Recogida a partir de encuestas, para Latinoamérica utilizamos Latinobarómetro 2008 y para Europa Eurobarometer 2008.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

$0 $10 $20 $30 $40 $50 $60 $70

Niv

el d

e C

on

fian

za

Gasto per cápita

Fuente: Elaboración propia en base a datos de EE.RR de canales estatales, Latinobarometro 2008 y Eurobarometer 2008

18

Otra manera de medir la calidad, de forma indirecta, es según la respuesta del público. Así el rating de un

canal dará cuenta parcialmente de la valoración de su contenido. Por ello, el Gráfico 5 muestra la relación entre

la participación de mercado20

de un canal y el gasto per cápita.

Gráfico 5 Relación entre gasto per cápita de canales públicos y participación de mercado (2010)

Se observa que en ambos casos la correlación es positiva, lo que si bien no da cuenta de una relación causal, al

menos pareciera mostrar que países que gastan más en televisión pública no tienen una televisión menos vista

y menos confiable. Cabe destacar que en ambos casos se cuenta con muestras pequeñas, que están limitadas

tanto por la transparencia activa de los datos de sus ingresos y participaciones de mercado (detallado más

arriba), como por la falta de organizaciones independientes que informen de los grados de confianza en las

instituciones de los países.

20 Nivel de audiencia sobre la población (%Rat), auto reportada por los mismos canales en sus memorias públicas.

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

$0 $10 $20 $30 $40 $50 $60 $70

Au

die

nci

a (%

Rat

)

Gasto per cápita

Fuente: Elaboración propia en base a datos de EE.RR de canales estatales y TimeIbope Chile

19

AUTONOMÍA DE LA TV

Se dijo que es el Estado el único que puede asegurar diversidad y pluralismo en su televisión, pero para que

efectivamente esto suceda, se debe definir un modelo institucional que asegure su autonomía e independencia

de los poderes políticos, y lo plantee como un objetivo de su función. Asímismo estas características

permitirían asegurar la provisión de una televisión como bien público. De hecho, existen estudios que

demostrarían que países donde la televisión pública es autónoma y auto regulada están asociados a un mayor

consumo de TV (Benescha, 2010), mientras que en el caso contrario de administración, está asociado a

menores niveles de consumo.

La instauración de una institución autónoma, tienen varias ventajas. Una de ellas es que permite asegurar su

independencia de todo tipo de intereses. Si suponemos que el objetivo de la institución es mejorar el bienestar

social, es evidente que ponerla a resguardo de los grupos de interés es positivo, ya que de no ser así, podría

perseguir objetivos específicos de algún grupo, más que el bienestar general. Otro elemento vinculado con la

autonomía, es que protege a la institución del riesgo de inconsistencia dinámica, donde el perseguir intereses

de corto plazo (como podría ser la defensa de la obra de un gobierno), perjudique la consecución de sus

intereses de largo plazo. Finalmente, la independencia garantizaría la imparcialidad de los agentes.

La autonomía de las instituciones es un elemento fundamental de las democracias modernas, por ello se suele

afirmar que los poderes del Estado más que otorgar o conceder la autonomía, lo que hacen es reconocerla. Así,

según diversos autores, la independencia dependería de los siguientes factores:

- Dependencia jerárquica de las autoridades

- Injerencia del ejecutivo en las decisiones

- Autonomía organizacional

- Autonomía financiera

El primer punto, considera la forma en que las autoridades son designadas. En el caso de TVN, es el

Presidente de la Republica quien nombra al presidente del directorio, pero se exige que “cuya idoneidad

garantice el debido pluralismo en el funcionamiento de la Corporación”. Los 6 miembros restantes del

directorio, también son designados por el Presidente, pero con acuerdo del Senado, debiendo presentar a todos

los candidatos en un solo acto, siendo votados en conjunto y para su aprobación se requiere mayoría absoluta.

Así mismo, el periodo de los directores dura 8 años, justamente para no estar alineados con los periodos

20

presidenciales, excepto el cargo de presidente del directorio, que dura sólo por el periodo presidencial. Cabe

destacar que el proceso de transición chilena ha destacado por su estabilidad, cuestión que también se ha

observado en la televisión pública, donde se han respetado los periodos de los directores.

La gestión del canal está delegada por el directorio en las máximas autoridades ejecutivas, el director

ejecutivo, el director de prensa, el director de programación y el comercial. Por ello, el directorio de TVN sólo

define la línea editorial y las orientaciones programáticas, pero no tiene incidencia directa en las decisiones de

contenido, otorgándole autonomía interna a la gestión del canal, así el directorio sólo juzga ex post la

programación emitida, estando además casi completamente evitada la intromisión del ejecutivo en las

decisiones programáticas y noticiosas. Luego al ser una empresa autónoma del Estado, efectivamente se

asegura la autonomía organizacional, pudiendo definir su propia estructura organizacional y nivel de salarios,

escapando así a la rigidez que usualmente presenta la administración pública en este asunto.

El último punto es el más controversial en las diversas discusiones sobre autonomía (por ejemplo en lo

referente a la autonomía universitaria), y es precisamente lo que este documento debate. Lo anterior debido a

que si bien se podría pensar que la autonomía financiera total (como es el caso actual) evitaría la captura de la

institución por parte de los poderes políticos, sucede que al depender de las ventas que el canal realice no se

evita la dependencia de los poderes económicos y del mercado.

El modelo de TVN, muy similar al de la BBC, pareciera ser una buena respuesta institucional para asegurar un

importante grado autonomía e independencia interna efectiva.

Esto además, es una situación similar a la de otras instituciones estatales, como por ejemplo las agencias

regulatorias, el Consejo Nacional de Televisión, entre otras.

FENÓMENO DE LA TELEVISIÓN DIGITAL TERRESTRE

La televisión digital incorpora un importante cambio tecnológico al sistema de medios, haciendo un uso más

eficiente del espectro radioeléctrico. Además mejora la calidad de transmisión de la imagen y sonido, permite

transmitir en formato 16:9 y con sonido estéreo, aproximándose al formato empleado en las proyecciones

cinematográficas. Es multimedia, así el usuario puede influir e interactuar con los programas que ve y los

servicios que recibe, y mejorar la accesibilidad (con versiones de TV para personas ciegas o sordas).

21

Por último la versión terrestre de la televisión digital es aquella que permite una mayor universalización de sus

ventajas. Por ello diversos países han iniciado sus caminos hacia el apagón analógico, proceso en que los

canales públicos no han estado ajenos. Se presentan acá dos casos de política pública en la aplicación de la

TDT, España y UK, y la adaptación de sus canales estales emblemáticos, TVE y BBC.

a. Propuestas legislativas en Chile

En Chile, es evidente que la legislación para implementar la TDT se encuentra atrasada. Ésta se basa en dos

modificaciones legales, primero a la ley N°18.838, que crea el CNTV y regula la televisión en general; y

segundo a la ley N°19.132, que regula TVN.

La primera refuerza las facultades del CNTV e incorpora la potestad de obligar a los proveedores la

transmisión gratuita de las denominadas ‘campañas de utilidad o interés públicos’21

. Además le otorga poderes

para regular y sancionar el tipo y la cantidad de publicidad emitida durante los programas subsidiados.

Se incorporan además los conceptos de TV Nacional, Regional, Local y Comunitaria, según el alcance de sus

transmisiones y según su titularidad en el último caso. Además obliga a que una vez realizada la asignación de

espacio espectral a los actuales concesionarios, el 40% del remanente debe ser otorgado a señales regionales,

locales, comunitarias y a aquéllas nacionales o regionales calificadas como culturales o educativo-infantiles,

poniendo a disposición recursos no sólo para la producción sino también la transmisión y difusión de éstos.

Por último, separa la autorización que otorga el CNTV, por un lado a la emisión de televisión y por otro, a la

concesión de espacio espectral, denominada ‘de servicios intermedios’, permitiendo la convergencia entre

diversos servicios digitales y expandiendo las posibilidades de mercado en la televisión. Al mismo tiempo,

obliga a los dueños de servicios intermedios a utilizar el 50% de su capacidad en la emisión de TV de libre

recepción.

Cabe destacar que quedan diversos cabos sueltos en la legislación, que tienen relación principalmente con la

migración a la tecnología digital. Se ha propuesto que los actuales concesionarios tengan asegurado una

concesión de servicio intermedio, pero quedan cuestiones pendientes con respecto a la duración de los

contratos y la cobertura de casos especiales, como Chilevisión y la Universidad de Chile. Queda pendiente el

cómo adecuar el simulcast, es decir la emisión simultanea en análogo y digital. Otro conflicto a resolver es la

21 “Se entenderá por campaña de interés público a aquellas transmisiones diseñadas por las autoridades competentes, que se han de

emitir con el objeto de proteger a la población y difundir el respeto y promoción de los derechos de las personas”.

22

fecha del ‘apagón analógico’ coherente con los ritmos de adopción de las nuevas tecnologías. Por último un

debate aún abierto dice relación con los modelos de negocio que tendrá la TV digital, quedando en duda, por

ejemplo, si se podrá permitir modelos mixtos con TDT de pago, o la cantidad de canales que podrá operar un

concesionario.

Por otra parte, las modificaciones a la regulación de TVN potencian su rol público, agregándole nuevas tareas

como el fomento del pluralismo y la cultura, la promoción de los derechos fundamentales, la promoción de los

pueblos originarios, la integración del país y el desarrollo de la industria audiovisual nacional, entre otras.

Igualmente, se amplía el giro de la empresa para adecuarse a los desafíos de la TDT y permitirle desarrollar

todas las actividades vinculadas a la producción y transmisión de programas de televisión propias de una

empresa privada. Pero lo más relevante dice relación con el financiamiento, donde se ha dispuesto la

posibilidad de solicitar y recibir recursos fiscales y de instituciones públicas y paralelamente se prohíbe

transferir gratuitamente o a precios inferiores a los de mercado espacio televisivo al Estado (excepto campaña

de ‘interés público’).

RECOMENDACIONES PARA CHILE

Un primer aspecto a rescatar es que no existe un modelo único que combine montos y mecanismos de

financiación óptimos, pero pareciera observarse que mayores gastos en televisión pública producen mejores

resultados. Así, esta decisión será únicamente el resultado de acuerdos estrictamente políticos, ajustados a

cada sociedad.

A pesar de lo anterior, un hecho relevante es que casi ningún canal público en el mundo funciona mediante

autofinanciamiento y pareciera no ser compatible el autofinanciamiento total con una TV de carácter público y

de calidad, tal como se da en el caso chileno (autofinanciamiento y discutible calidad). Así entonces pareciera

ser relevante que el Estado invierta en su televisión. Esta es una primera decisión de política pública, que

evidentemente no resultará fácil de resolver en nuestro país, ya que en términos generales existe un sector

(asociado a la derecha política) que se encuentra cómodo con un modelo de autofinanciamiento que aseguraría

por un lado independencia a la TV, y por otro lado evitaría la participación del Estado en actividades

económicas donde existe emprendimiento privado. Aún así, se puede mantener un sistema paralelo de

financiamiento únicamente a la producción de calidad, mediante fondos concursables destinados a productoras

privadas por parte del CNTV.

23

Por otro lado, existe un sector político que aceptaría el financiamiento de la TV por parte del Estado, dadas

sus características de bien público, y aprovechando los niveles de autonomía que hoy goza TVN. Pero, como

se dijo arriba, no existe un mecanismo óptimo para ello. El canon no pareciera ser un buen mecanismo para

Chile, por varios motivos. Primero, que el canon requiere de aceptación social para su pago y mecanismos

tecnológicos para su cobro, por lo que según Kohlschein (2004) las actividades de radiodifusión públicas

deberían ser financiadas por el presupuesto general del Estado, para que las pérdidas de bienestar derivadas de

la recaudación y distribución del canon y el control de la propiedad de los aparatos de televisión se puedan

evitar. Además éste es un país muy desigual, por lo que cobrar un canon parejo al 95% de la población que es

dueña de un televisor sería absolutamente regresivo, más aún en un país pequeño, donde la tasa a cobrar que

sustente el canal debería ser relativamente alta. Por lo anterior, un mecanismo más útil, pareciera ser que el

Estado subvencione la TV pública, en este caso TVN, mediante transferencias directas desde instituciones

públicas (tal como se autorizaría en las modificaciones legales en discusión parlamentaria).

Si bien, existe un riesgo de captura por parte de la autoridad política, es un riesgo que se debe correr, para

asegurar televisión pública de calidad, tal como pareciera mostrar la experiencia internacional. Además, se

pueden agregar elementos que ayuden a evitar los efectos perversos de las subvenciones estatales a la

televisión. Riesgo que además se podrían ver minimizados, tanto por el modelo de gobernanza que posee

TVN, como por que estos fondos, y sus consecuentes transferencias, las debería gestionar el Consejo Nacional

de Televisión, un organismo constitucional autónomo, al igual que como hoy lo hace con los Fondos de

Fomento a la Calidad, y ser destinados para la producción y emisión de contenidos de calidad de canales

estatales, es decir, exclusivamente para TVN. Es decir no se debería financiar totalmente a TVN

(incluyéndolo en una partida de la ley de presupuestos), sino que su producción y emisión de contenido de

carácter público, pero deben ser recursos exclusivos para dicho canal en su condición de canal estatal,

condición, que como dijimos más arriba, permitiría un efectivo pluralismo interno. Esto actuaría en la práctica

como un modelo de ‘doble-agencia’ que minimizaría los riesgos de captura. La literatura reconoce (Alza,

2003) diversas ventajas en este tipo de modelos, por un lado se limita la discrecionalidad de una única

agencia, se introducen mecanismos de balances y contrapesos, se minimizan los riesgos de captura por parte

de los grupos de interés y se promueve cierta competencia por reputación así como en la acción entre ambos,

con beneficios de eficiencia institucional.

Sería así, el CNTV el encargado de velar por el cumplimiento y el bueno uso de los recursos públicos. Pero al

mismo tiempo, el Estado deberá exigir ciertos elementos a TVN. A los ya mencionados, de producir

contenidos de carácter público y de calidad, se puede agregar cuestiones como la reducción de interrupciones

24

comerciales en su programación. Este elemento, actúa como un costo para el televidente que la sociedad se

ahorraría. Así mismo, se evitaría que se atente contra la competencia en el mercado de la televisión,

restringiendo la participación de TVN en el mercado de los anunciantes, donde compite con los canales

privados comerciales. Eso sí, sería poco recomendable terminar completamente con la venta de espacios

comerciales por parte de TVN, ya que esto genera ciertos requisitos de audiencia para el canal público. Como

ejemplo, en España, cuando asumió como presidente de TVE Luis Fernández, se trataron de eliminar los

ingresos por publicidad, cuestión que resultó casi imposible de aplicar, y que indujo la fuerte crítica de

ejecutivos de otros canales (de Mark Thompson de la BBC, por ejemplo) y finalmente terminó con la renuncia

de Fernández y el fin, sin aplicarse, de dicha política.

Ahora bien, es prudente presentar algunos órdenes de magnitud para entender el desafío de lo que lo anterior

representa. El costo de financiar totalmente los actuales costos de operación de TVN, lo que implicaría

eliminar casi la totalidad de los espacios comercial, equivaldría a un 0,05% del PIB, es decir cerca de

MM$60.000. Si se considera que financiar el 50% de los costos de operación de una institución que provee

bienes públicos, significa una preocupación del Estado por la provisión de éstos, la carga fiscal de dicha

operación significaría cerca MM$29.000.

Si se utiliza como punto de comparación Australia, únicamente porque es el país que tiene menor gasto per

cápita en televisión (US$22) dentro del grupo de países de ingreso alto de la OECD, para alcanzar dicho nivel,

TVN debería tener un gasto mayor en MM$ 80.000. Si se reduce en u 50% los actuales ingresos de TVN

(producto de una menos emisión de publicidad), la carga fiscal de emular los gastos de Australia en TV es de

MM$112.000, es decir un 0,1% del PIB. Si se buscase llegar a los estándares de gasto de la BBC, se debería

invertir un 0,37% del PIB en TV, de los cuales el Estado, en el mismo esquema planteado anteriormente,

debería aportar con alrededor de MM$369.

Tabla 2 Costos Estimados de la políticas enunciadas (2011)

Modelo Costo (MM$2011) % PIB

Financiar TVN actual $ 57.273 0,05%

Financiar un 50% de TVN actual $ 28.637 0,02%

Financiar el gasto per cápita de

ABC (Australia) $ 140.361 0,12%

Financiar el gasto per cápita de

ABC, con 50% de la ventas $ 111.724 0,10%

25

actuales de TVN

Financiar el gasto per cápita de

ABC, con las ventas actuales de

TVN

$ 83.087 0,07%

Financiar el gasto per cápita de la

BBC $ 425.977 0,37%

Financiar el gasto per cápita de

BBC, con 50% de la ventas

actuales de TVN

$ 397.340 0,34%

Financiar el gasto per cápita de

BBC, con las ventas actuales de

TVN

$ 368.704 0,32%

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de balances de TVN, BBC y ABC; INE, Banco Central y Banco Mundial.

Una política alternativa, pero no excluyente de las anteriores, es replicar el modelo de la BBC (entre otras),

que no sólo emite contenido, sino que también lo produce y vende a gran escala. Es decir, aprovechar la

ampliación del giro de TVN que se discute en los cambios a su legislación, y convertirlo en un polo de

generación de contenido audiovisual de calidad.

Se pueden considerar además otras políticas complementarias tendientes a financiar una TV pública y de

calidad. Primero se pueden desarrollar políticas específicas en TVN, como por ejemplo el financiamiento

directo a la Señal Internacional. Esta no adolece grandes riesgos de captura, pero sí provee un servicio de

carácter público a los ciudadanos chilenos que viven fuera del país. Segundo, actualmente la legislación

permite al gobierno extraer utilidades desde TVN (aportando a su concepción comercial de generador de

ingresos y no de gasto público), cuestión que debería eliminarse, obligando a reinvertir las utilidades

generadas en la creación de más contenido público de calidad22

. Paralelo a esto, dado que hoy el directorio de

TVN sólo representa a las dos mayores fuerzas políticas con representación parlamentaria, se debería

modificar su estructura, incorporando mecanismos para que la actual pluralidad política del directorio, sea

también representante de la diversidad cultural, social y étnica de nuestro país. Por último, se deben potenciar

los Fondos de Fomento a la Calidad, del Consejo Nacional de Televisión, abiertos a todos los productores

nacionales para la emisión de programas de calidad e interés público en cualquier canal nacional.

22 Por ejemplo, en 2009 la administración de Bachelet retiró el 25% de las utilidades generadas

26

CONCLUSIONES

El debate de la televisión resulta relevante, ya que es un medio de comunicación esencial para la sociedad

chilena, además con la pronta implementación de la TV digital terrestre el debate cobra vigencia, ya que se

deben adaptar las estructuras jurídicas e institucionales para enfrentar este desafío.

Existen diversos argumentos que permiten pensar que la televisión es un bien de carácter público, genera

externalidades positivas y democratiza bienes meritorios. Pero es la televisión estatal la que puede proveer

éstos con la diversidad necesaria y sin sesgos editoriales. Por ello entonces pareciera ser necesario financiarla,

tal como se hace en gran parte del mundo. Pero los mecanismos son diversos, y pareciera no existir un modelo

preponderante. Donde sí pareciera existir una relación es entre los niveles de gasto de los canales estatales y

su mayor calidad.

Hoy la televisión en Chile está fuertemente cuestionada principalmente por sus contenidos, aun cuando TVN

pareciera ser el canal mejor evaluado por la población (en términos de rating y confianza). El modelo de

autofinanciamiento definido para TVN, lo ha llevado a gastar cerca de US$9 per cápita en su funcionamiento,

lo que está por debajo de la gran mayoría de los países desarrollados en todos los continentes, aunque esto está

muy por sobre los costos operacionales que presentan los canales estatales en Latinoamérica.

Un sistema de televisión pública avanzado que potencie el carácter de bien público de este medio forma parte

de un modelo de desarrollo integral. El análisis presentado apunta a la necesidad de aumentar los recursos con

que cuente TVN. Las transferencias públicas son el mejor mecanismo adecuado a la realidad chilena, debido

principalmente a su sencillez en el manejo (a diferencia de un canon a la TV, por ejemplo) y que dadas las

características propias del modelo directivo de TVN, como también las del CNTV, los riesgos de captura

podrían ser menores a los beneficios que se obtendrían de contar con una mejor calidad de TV pública.

Junto con lo anterior, es necesario también aprovechar la oportunidad que presenta la discusión de la

introducción de la televisión digital, para incorporar otras modificaciones a las instituciones vinculadas a la

TV. Por ejemplo se plantea que debe potenciarse el rol del CNTV y aprovechar su sistema de gobierno

corporativo, para asegurar la continuidad de los programas de financiamiento a la producción cultural y de

calidad, y así mismo utilizar dichos procedimientos para asegurar un financiamiento a la TV pública,

minimizando los riesgos de captura.

27

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