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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

El segundo momento del proceso para formular la parte estratégica de los Planes de Desarrollo corresponde a la elaboración del diagnóstico de la entidad territorial para luego confrontarlo y validarlo con los análisis de la situación de los municipios, distritos y departamentos adelantados para la elaboración e inscripción de los Programas de Gobierno 2012-2015.

El objetivo de esta etapa es la recuperación crítica de la descripción y valoración del espacio-territorio construido socialmente; los atributos del suelo, servicios públicos, movilidad, hábitat, equipamiento comunitario y el espacio público; así como de las dimensiones del desarrollo ambiental, cultural, social, económica, política e institucional de la entidad territorial. Complementariamente, es propósito de esta fase identificar y priorizar los principales problemas que afectan al colectivo de los territorios para que los mismos sujetos de derechos encuentren las alternativas de solución.

Existen muchas maneras (metodologías, métodos y técnicas) para realizar los diagnósticos para formular la parte estratégica de los Planes de Desarrollo Territorial – PDT. Cada análisis de la situación es específico a la entidad territorial. De todas formas existen actividades que son comunes a cualquiera de las maneras de aproximarse a la realidad de municipios, distritos y departamentos. En su orden del proceso de investigación reconstruido las actividades-productos son las siguientes:

Recolección de información secundaria y primaria para la recuperación crítica de la historia, describir, elaborar perfil, valorar, construir línea de base, estructurar árboles de problemas, realizar análisis estructural del contexto y de la entidad territorial. Para esta actividad se utilizan técnicas cualitativas y cuantitativas que se seleccionan y aplican de acuerdo con la metodología utilizada para el diagnóstico.

Procesamiento de la información secundaria y primaria de la información

recuperada y recolectada para lo cual se hace uso de diversas técnicas para tabular, ordenar y sistematizar los datos levantados en el momento anterior.

Análisis e interpretación de los resultados de la información procesada y

sistematizada en la dirección de trascender la simple descripción plana de la entidad territorial a la problematización de lo que arroja el diagnóstico para plantear y concertar las alternativas de solución más viables social, institucional y financieramente al colectivo del municipio, distrito o departamento.

Validación del diagnóstico estratégico por parte de los actores y ciudadanía de la entidad territorial a partir del análisis de la situación que se hace en los Programas de Gobierno sometidos al escrutinio popular mediante el mecanismo de participación ciudadana del voto programa.

Comparación de las propuestas del Programa de Gobierno elegido por la ciudadanía del municipio, distrito o departamento con la alternativa de solución seleccionada

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

en el diagnóstico validado que sirva de insumo para la formulación de la parte estratégica del Plan de Desarrollo Territorial 2012-2015.

El diagnóstico en términos de una línea de base

La diversa y compleja realidad de los municipios, distritos y departamentos en Colombia es

susceptible de describirla y analizarla a partir de conceptos1, variables2 e indicadores3

Uno de los caminos para construir un diagnóstico de carácter estratégico es la Línea de Base. Entre otras, son definidas como un conjunto de variables e indicadores seleccionados

para el seguimiento y la evaluación sistemáticas de planes, políticas y programas

(índices) en el marco de un proceso de investigación en donde se utilizan diversas técnicas para recolectar, procesar y analizar la información que le dan contenido y sentido a los diagnósticos

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.

1 SON ABSTRACCIONES PARCIALES O TOTALES DE LA REALIDAD QUE TRASCIENDEN LO CUALITATIVO Y LO CUANTITATIVO DE LA MISMA Y SE

MEDIATIZAN A TRAVÉS DE VARIABLES E INDICADORES (ÍNDICES). 2 SE ASUMEN COMO PROPIEDADES, CARACTERÍSTICAS O ATRIBUTOS DE LA REALIDAD QUE SE ABSTRAEN POR LOS CONCEPTOS. - SON CATEGORÍAS CONFIGURADAS HISTÓRICAMENTE Y POR MÚLTIPLES ACTORES QUE PERMITEN INTERPRETAR LA REALIDAD GENERALMENTE

DESDE UNA PERSPECTIVA DETERMINADA. (M. LÓPEZ)

- TIENEN UNA ESTRECHA RELACIÓN CON LOS PROBLEMAS SOCIALES Y SU CONFIGURACIÓN DEPENDE DEL CONTEXTO SOCIO-CULTURAL (A. ESCOBAR)

- PUEDE SER ENTENDIDA UNA POLÍTICA PÚBLICA EN SI MISMA (P. MEDELLÍN) - AYUDAN A DETERMINAR CADA UNA DE LAS POLÍTICAS ESTATALES Y DE LA IDENTIFICACIÓN DE METAS A CONSEGUIR (A. VARGAS) - POSEEN LA PROPIEDAD DE SER MESURABLES Y MEDIBLES (ASUMIR DISTINTO VALORES) DE ACUERDO CON EL CONTEXTO O MARCO TEÓRICO. (F. KORN) 3 SON CONCEPTOS MESURABLES, VARIABLES EMPÍRICAS, O SEÑAL SUSCEPTIBLES DE OBSERVAR Y MEDIR. (F.KORN, MARCO LÓGICO)

- ELEMENTOS QUE PERMITEN MEDIR Y EVALUAR LOS RESULTADOS Y LA GESTIÓN DE LOS PLANES Y PROGRAMAS DE DESARROLLO E

INVERSIÓN EN LAS ENTIDADES TERRITORIALES (CONSTITUCIÓN NACIONAL Y A.VARGAS)

4 DANE. LÍNEA DE BASE: ASPECTOS METODOLÓGICOS. BOGOTÁ: DIRPEN, 2003. PÁGINA 22.

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

La Línea de Base debe elaborar una radiografía lo más completa posible del municipio, distrito o departamento a través de variables territoriales, a partir de los cuales se construirá o se actualizará (si existe) una línea base regional. En algunos casos el uso de indicadores será necesario tanto para la elaboración de análisis detallados como para armonizar la información de la línea base con los instrumentos de seguimiento y evaluación de las entidades territoriales.

Para la construcción de la línea base es necesario hacer una amplia labor de recolección de información estadística y documental, en fuentes municipales, departamentales, regionales y nacionales que proporcionen los datos suficientes para alimentar los indicadores de las entidades territoriales. Si la información estratégica no está disponible, será necesario realizar estudios básicos pertinentes para la descripción y conocimiento del sistema. La línea base permitirá conocer tanto el funcionamiento como la relación entre los elementos y componentes de municipios, distrito y departamentos concebidos como un sistema. Los componentes son los distintos rasgos (variables) agrupados en los capítulos de espacio y territorio, dimensiones del desarrollo territorial y atributos de las entidades territoriales en los cuales se organizan las variables y los indicadores.

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

La línea base se construirá para un periodo de tiempo específico. Es deseable, una serie en el tiempo 2008 -2011. Se recomienda que sea lo más reciente posible, no obstante, la elección de dicho periodo se hará sopesando el mayor número de datos frente a los datos más recientes. De nada sirve tener información para todos los indicadores si dicha información es de 20 años atrás; igualmente de nada sirve elegir un periodo muy reciente si la información disponible de dicho periodo no es suficiente para construir un número significativo de indicadores.

Debe existir información completa para los niveles municipal, provincia y/o regional. Esto significa que si se analiza una región compuesta por un número determinado de municipios, debe estar disponible la información para todos los municipios en el periodo seleccionado o debe existir el dato consolidado para la entidad territorial o el área de estudio en el periodo seleccionado.

Identificación y selección de variables

En esta actividad, se debe hacer un inventario de las variables de desarrollo territorial pertinentes para la formulación del PDT 2012 - 2015. Estas variables se organizan en tres grandes grupos del ordenamiento y el desarrollo territorial en la perspectiva de los Planes de Ordenamiento Territorial - POT en proceso de revisión

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

Las variables de este grupo, tratan de hacer una descripción del territorio como escenario en donde se ubican procesos y relaciones sociales, así como elementos y procesos naturales, los cuales al estar indisolublemente articulados, conforman lo que se denomina complejo social-natural. La perspectiva asumida frente al espacio es que el territorio se construye socialmente. Dentro de este grupo de ubican las variables que describen la sostenibilidad, la movilidad poblacional y las relaciones funcionales.

En ésta actividad, los actores a través del formato número 1 analizarán las variables que se encuentran en el Anexo 1. A partir de este listado (2xx variables) los responsables de la línea de base adicionarán en los renglones sombreados, las variables que a su criterio deben tenerse en cuenta para la formulación del Plan de Desarrollo Territorial - PDT 2008-2011 si no se encuentran en el listado anterior.

FORMATO 1: LISTADO GENERAL DE VARIABLES

Capítulo TEMA/SECTOR GRUPO VARIABLE

Espacio y territorio Sostenibilidad Ecosistemas Variable 1

Variable 2

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

Complementar

Complementar

Biodiversidad

Variable 3

Variable 4

Complementar

Complementar

Dimensiones del desarrollo territorial.

Se reconocen como dimensiones del desarrollo regional, las categorías sectoriales provenientes de los estudios y la planificación del desarrollo regional. Estas dimensiones son: ambiental, social, cultural, económica, institucional y política.

Como en el caso de Espacio y Territorio los actores identificaran y seleccionaran las variables que se encuentran en el Anexo 1 agrupadas por dimensiones del desarrollo. A partir de este listado (2xx variables) los responsables de la línea de base adicionarán las variables que a su criterio deben tenerse en cuenta para la formulación del Plan de Desarrollo Territorial - PDT 2008-2011 si no se encuentran en el listado del Anexo 1.

Atributos territoriales.

En este grupo se compilan las variables que describen los atributos generales, físicos, suelo, vivienda, equipamientos, movilidad, servicios públicos y espacio público.

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

En el anexo 1 se presenta un inventario preliminar de 273 variables de desarrollo territorial. Este inventario es una base sobre la cual se puede iniciar un proceso de adición o sustracción de variables con miras a la construcción del inventario definitivo para la formulación del PDT 2012-2015.

Selección de indicadores5

Los indicadores se refieren a medidas simples sobre los componentes de un sistema, bajo la hipótesis de que estas medidas son indicativas del sistema biofísico o socioeconómico.

5 LOS INDICADORES PERMITEN ESTABLECER LOS CAMBIOS (CUANTITATIVOS O CUALITATIVOS) DE UNA DETERMINADA VARIABLE O FENÓMENO

EN UN MOMENTO DEL TIEMPO O ENTRE DETERMINADOS PERIODOS. DNP. DEL PLAN DE DESARROLLO AL PLAN DE ACCIÓN. BOGOTÁ, 1999. PÁGINA 21

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

El objetivo de esta actividad consiste en seleccionar los indicadores que sean útiles para cuantificar o cualificar las variables territoriales consignadas en el inventario elaborado previamente. Se parte de considerar que una variable puede ser expresada por más de un indicador. En el Anexo 1 se presenta un inventario preliminar de 779 indicadores de desarrollo territorial. Este inventario es una base sobre la cual se puede iniciar un proceso de adición o sustracción de indicadores con miras a la construcción del inventario definitivo para la formulación del PDT 2012 -2015.

importante registrar la procedencia del indicador, la unidad de medida, los datos requeridos

para su construcción y las posibles fuentes de información.6

Tabla 1

Los indicadores seleccionados y la información complementaria se consignarán en la matriz de variables e indicadores, tal como se muestra en la .

Tabla 1 Matriz de variables e indicadores

No Variable No Indicador Fuente del indicador Unidad de Medida Fuentes de información

1 Variable 1 1 Indicador 1 Fuente del indicador Unidad Fuentes de información2 Variable 2 2 Indicador 2 Fuente del indicador Unidad Fuentes de información

3 Indicador 3 Fuente del indicador Unidad Fuentes de información4 Indicador 4 Fuente del indicador Unidad Fuentes de información

3 Variable 3

Fuente: IDEA-UN

6 ESTA FORMA DE ORGANIZACIÓN DE LOS INDICADORES TIENE RELACIÓN CON LA METODOLOGÍA DE MARCO LÓGICO QUE SE UTILIZA PARA ESTRUCTURAR PROYECTOS.

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

Matriz de diagnóstico

La matriz de diagnóstico tiene la función de sintetizar los datos para realizar la línea base. Los resultados de esta matriz se consolidan y presentan en un documento “Características, perfil, análisis de la situación, o simplemente, diagnóstico del municipio, distrito o departamento”, el cual debe contener un análisis del estado actual de las diferentes variables construidas en la perspectiva de identificar a partir de ellas los principales dificultades, urgencias o necesidades de la entidad territorial a través del recurso denominado “árbol de problemas”. Este documento debe ir acompañado de mapas u otros recursos gráficos que se consideren necesarios para analizar el estado actual de los problemas de la entidad territorial objeto de la formulación del PDT 2008-2011.

Es importante que durante el proceso de construcción de la línea base, se haga una diferenciación entre variables internas, es decir los rasgos o componentes que son el objeto de estudio para el PDT y las variables externas (de contexto) definidas como aquellas que afectan a la entidad territorial pero cuyo comportamiento y gobernabilidad no puede ser determinado totalmente por los actores o circunstancias territoriales. El análisis retrospectivo a partir de las características del entorno territorial se realizará siempre y cuando se tengan datos para periodos de tiempo significativos. En el caso colombiano, serán al menos 5 años. No obstante y dada la precariedad de la información a nivel territorial, tal vez es más adecuado y pertinente enfocarse en un análisis retrospectivo limitado a partir de las variables estratégicas seleccionadas.

Métodos, técnicas e instrumentos:

Identificación de estudios y expertos que aporten al conocimiento territorial y sus perspectivas

Realizar una síntesis del diagnostico, acompañado con un directorio de variables e indicadores que permitan establecer en términos cualitativos y cuantitativos la situación actual de la entidad territorial.

La lluvia de ideas

El Juego de Actores

PARA LOGRAR LA CONSTRUCCIÓN DEL DIAGNÓSTICO Y SU VALIDACIÓN EN

TÉRMINOS DE UNA LÍNEA DE BASE (VARIABLES EN INDICADORES) A PARTIR DE

LOS ELEMENTOS DEL DESARROLLO TERRITORIAL (ESPACIO-TERRITORIO, DIMENSIONES DEL DESARROLLO Y ATRIBUTOS DE LA ENTIDAD TERRITORIAL) SE

SUGIEREN LOS SIGUIENTES MEDIOS, ACTIVIDADES Y PRODUCTOS.

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

Talleres de socialización, puesta en común y convergencia de ideas

Actividades:

Identificación de variables de desarrollo territorial.

Selección de indicadores del nivel territorial.

Construcción y validación de la línea de base de la entidad territorial objeto del PDT.

Productos:

Listado de variables de desarrollo territorial por dimensiones y atributos del territorio.

Tabla de indicadores por dimensiones y atributos de la entidad territorial.

Documento validado de la línea de base de la entidad territorial.

La problematización del diagnóstico

Complementariamente a la construcción del diagnóstico validado en términos de una línea de base con variables e indicadores del desarrollo territorial, para la formulación de la primera parte de los planes de desarrollo es deseable partir de la identificación y selección de los principales problemas de la entidad territorial en la dirección de proponer las alternativas de solución más pertinentes una vez que ellos son planteados en esta primera parte del plan.

Como se indicó en los anteriores capítulos, se asume que los Programas de Gobiernos ganadores el 30 de octubre último en las entidades territoriales se presume que contienen las propuestas más viables para resolver las necesidades más sentidas por las comunidades de municipios, distritos y departamentos de Colombia. Estos se constituyen en la base para la elaboración de los planes de desarrollo territorial 2008 – 2010.

El objeto del análisis de la situación de la entidad territorial por dimensiones y atributos y la problematización de la misma conduce a plantear alternativas de solución a las necesidades y urgencias más sentidas por la comunidad.

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

La problematización del diagnóstico validado a partir de los Programas de Gobierno y la

línea de base consolidada es deseable representarla en un árbol del problemas7

Una manera expedita de plantear los problemas para encontrar las alternativas de solución en términos de identificar los efectos finales y las causas que lo originan es el diseño de un árbol de problemas. El proceso de construcción del árbol se puede estructurar describiendo los efectos generados por este problema central - ramas grandes y pequeñas

del árbol e identificación las causas - raíces del árbol.

a partir de los actores territoriales.

8

Identificación del problema central (Tronco):

A continuación se explica de forma sintética el diseño de este árbol

La construcción de la línea de base a partir de variables e indicadores permite identificar el problema y posibilita conocer sus manifestaciones y causas. De ahí la importancia de realizar este análisis con la mayor rigurosidad posible porque una incorrecta identificación se traducirá en una errónea construcción del árbol.

Identificación de efectos (Ramas)

Las consecuencias inmediatas, se pueden reconocer en estos ejemplos: la carencia de agua potable en una comunidad generando a su vez enfermedades gastrointestinales, altos índices de desnutrición en madres embarazadas generando a su vez que sus hijos tengan deficiencias en su desarrollo o al momento de nacer, las altas tasas de analfabetismo dentro de una población en particular generaran menores oportunidades de acceder a empleos remunerados.

A partir de las consecuencias de primer nivel se derivan efectos de mayor importancia. Por ejemplo, la incapacidad de acceder a empleos remunerados generara bajos niveles de ingreso en una comunidad en particular. Al analizar otros niveles de consecuencias, se puede llegar hasta niveles de mayor profundidad y que muestran el efecto final en la población. Usualmente este nivel se identifica con pérdidas de calidad de vida y atraso socioeconómico de la población.

7 PARA AMPLIAR ESTA INFORMACIÓN REMITIRSE A GUÍA PARA LA IDENTIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROGRAMAS SOCIALES, DIRECCIÓN DE PROYECTOS Y PROGRAMACIÓN DE INVERSIONES. ILPES, 1998, SECCIÓN 3.5. PAG. 45 8 OTRA RAZÓN DE UTILIZAR ESTA MANERA DE REPRESENTACIÓN QUE JUSTIFICA SU CONSTRUCCIÓN ES QUE PARA LA EJECUCIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO TERRITORIALES 2012-2015 A TRAVÉS DE LOS PLANES DE ACCIÓN Y LOS PRESUPUESTOS (PLANES OPERATIVOS

ANUALES DE INVERSIÓN), LOS PERFILES DE PROYECTOS DE LOS BANCOS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS NACIONALES Y TERRITORIALES, LOS ESTUDIOS DE PREFACTIBILIDAD/FACTIBILIDAD, ESTUDIOS Y DISEÑOS PARTEN NECESARIAMENTE DE ÁRBOLES DE PROBLEMAS.

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

Identificación de causas (Raíces):

Es necesario investigar las causas posibles que dan origen al problema central. Se deben identificar las causas inmediatas del problema, y así después de una identificación de causas por niveles llegar a identificar las causas principales del problema, es decir las raíces mas profundas del árbol.

Un ejemplo de árbol de problema se presenta a continuación en donde se pueden apreciar los efectos de una baja protección de la salud pública en el ámbito nacional. En la base del tronco se identifican las causas directas e indirectas del problema seleccionado.9

Fuente : Ministerio de Protección Social 2005

Otro ejemplo que se presenta tiene que ver con la problemática del sector rural nacional y territorial. El planteamiento del problema y la gráfica respectiva se elaboraron a partir del informe “Colombia rural:razones para la esperanza” del PNUD 2011.

9 EN EL SECTOR DE LA SALUD LOS ÁRBOLES DE PROBLEMAS EXPRESAN EL ENFOQUE DE DETERMINANTES: “QUE SE UTILIZA PARA FORMULAR

LOS PLANES DE SALUD PÚBLICA TANTO NACIONAL (2006-2010 Y EL DECENAL 2012-2021) COMO LOS TERRITORIALES (2008-2011 Y 2012-2015).

PROBLEMA CENTRAL

ÁRBOL DE PROBLEMAS

Alta morbilidad y mortalidad

Altos índices de

Maltrato i f til

Baja protección de la salud pública

Inadecuado uso

saludable del

Bajos niveles de

prevención en

Poca divulgación de los

Derechos y deberes en l d

Inadecuadas prácticas

Inadecuadas prácticas

Explotación laboral y

Altos niveles de

Poca confianza de los

Limitado poder d

Escasa habilidad

Bajos niveles en

Salud para

CAUSAS

EFECTOS

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

Identificación del problema central:

El contexto del problema fundamental tiene que ver con el modelo actual de desarrollo rural que 1) no promueve el desarrollo humano y hace la población rural más vulnerable; 2) es inequitativo y no favorece la convergencia; 3) invisibiliza las diferencias de género; 4) es excluyente; 5) no promueve la sostenibilidad; 6) concentra la propiedad y crea condiciones para el surgimiento del conflicto; 7) es poco democrático; y, 8) no afianzó la

institucionalidad rural.10

El problema central es el fracaso del reformismo agrario, la lucha por la tierra y el

conflicto armado rural no resuelto.

11

Identificación de efectos:

12

Riesgo de zonas de reserva forestal por distribución geográfica del territorio.

Predominio de la ganadería sobre la agricultura.

Proliferación de actividades económicas ilegales.

Ampliación de la frontera agrícola

Cambio climático, tragedia invernal y gestión del riesgo.

Despojo y abandono de tierra.

Desplazamiento forzado

Identificación de causas:13

El modelo de desarrollo rural inequitativo, excluyente. injusto e insostenible que incrementa los desequilibrios regionales y la pobreza rural.

Estructura de la tenencia de la tierra y patrones de ocupación y explotación económica del territorio rural. (lucha por la tierra)

Deterioro de la institucional pública rural.

10 IBÍDEM 11 12 13

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

El conflicto armado (control territorial y el narcotráfico)

Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - Colombia. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. COLOMBIA RURAL: RAZONES PARA LA ESPERANZA. Bogotá: Septiembre de 2011.

A partir de este planteamiento del problema de la Colombia rural, la alternativa de solución más viable y sostenible propuesta en el documento se formula en términos de ejecutar una reforma rural transformadora con el siguiente árbol de objetivos específicos:

Replantear el modelo rural apostándole al desarrollo humano.

Combatir los desequilibrios regionales y luchar contra la pobreza rural.

Ordenamiento territorial e intervención del Estado para hacer más eficiente y

menos conflictiva la ocupación y el uso del territorio.

Formular una política integral de tierras.

Seguridad humana como complemento a la política integral de tierras y a la lucha contra la pobreza.

Fortalecer la democracia local.

Acciones diferenciadas para combatir las situaciones de vulnerabilidad de los

pobladores rurales.

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4.2. ELABORACIÓN Y VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

Priorizar las agendas pendientes de las víctimas.

Desarrollo institucional como un componente transversal para que el campo despegue.

Mejorar el desempeño sectorial para ofrecer oportunidades a la población rural.