eGLOBALIZACIÓN Y REESTRUCTURACIÓN DE LA EDUCACIÓN

MARTIN CARNOY (*)

El rápido desarrollo de las economíasemergentes de Asia y de las nuevas tecno-logías de la información ha contribuido a laaparición de una auténtica economía globalen los últimos diez años. Una economíaglobal, entiéndase, no es lo mismo que unaeconomía mundial. Ésta ha existido desdeal menos'el siglo XVI (Braudel, 1979). Tam-poco es una economía en la que el comer-cio, la inversión y la explotación derecursos tiene lugar a escala mundial. Ni si-quiera se trata de una economía en la queel sector exterior es el hegemónico. Porejemplo, ni los Estados Unidos ni el bloquede países de Europa occidental (tomadoscomo unidad) tienen el comercio exteriorcomo mayor componente de su actividadeconómica. Una economía global esaquélla cuyas actividades centrales y es-tratégicas, incluidas la innovación, las fi-nanzas y la gestión ejecutiva, funcionan aescala planetaria en tiempo real (Carnoyet al., 1993; Castells, 1997) '. Y este carácterglobal solo ha sido posible recientementegracias a la infraestructura que proporcio-nan las telecomunicaciones, los sistemasde información, la maquinaria microelec-trónica y el transporte basado en sistemasinformáticos. Hoy, a diferencia de lo queocurría tan solo hace una generación, el ca-

pital, la tecnología, la gestión, la informa-ción y los mercados centrales, están globa-lizados.

Dos de las principales bases de la globa-lización son la información y la innovación, yambas, a su vez, son fuertemente dependien-tes del conocimiento. Las industrias de la in-formación, internacionalizadas y de rápidocrecimiento, producen conocimiento en for-ma de servicios y de bienes. Los actuales mo-vimientos masivos de capital dependen de lainformación, la comunicación y el conoci-miento en mercados globales. Y puesto que elconocimiento es altamente movible y portátil,se presta fácilmente a la globalización.

Si el conocimiento es fundamentalpara la globalización, ésta también debe-ría tener un profundo impacto sobre latransmisión del conocimiento. Según elpedagogo de Harvard Noel McGinn, nopuede decirse que sea así (McGinn, 1997).La educación, argumenta, parece habercambiado poco en la mayoría de los paísesen cuanto a lo que ocurre en las aulas; yesto sería así incluso en los países más im-plicados en la economía global y en la lla-mada sociedad de la información.Dejando a un lado el empleo ocasional deordenadores en el aula, los métodos de en-señanza y los curricula nacionales permane-

(*) Universidad de Stanford.(1) Tiempo real es, en la jerga del mundo del espectáculo, -en directo-, lo que significa que la información

se está comunicando e intercambiando al mismo tiempo en que se produce.

Revista de Educación, núm. 318 (1999), pp. 145-162

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cen poco menos que intactos. McGinn explicaeste fenómeno tomando como referencialas más importantes reformas educativasasociadas con la globalización, esto es, ladescentralización administrativa de laeducación y su financiación. Así, muestracómo tales reformas, por distintos motivos,parecen haber tenido un efecto muy limi-tado —o ninguno en absoluto— sobre el díaa día de la educación en las aulas.

En este artículo planteo que, a pesarde que sin duda es un análisis sutil,McGinn no da en el clavo. Estoy de acuer-do en que la descentralización educativaes una manifestación importante, si no dela globalización propiamente dicha, sí deuna ideología estrechamente identificadacon ella, que empuja el desarrollo de laeconomía global en una dirección determi-nada. Necesitamos pues, preguntarnos dequé manera este amplio paquete ideológi-co, que entre otras cosas incluye la descen-tralización, afecta a la educación. Tambiénestoy de acuerdo en que la manera en queel conocimiento se transmite en el aula esun aspecto importante de la propia pro-ducción del conocimiento. Pero se tratatan sólo de una parte del proceso de pro-ducción de conocimiento. Al estimar cuálpueda ser la verdadera relación entre glo-balización y cambio educativo, necesita-mos saber cómo la globalización y suempaquetado ideológico afectan a los mo-dos de transmisión en la escuela.

Utilizando esta interpretación más am-plia, mi posición es que la globalizaciónestá teniendo un gran impacto sobre laeducación en tres direcciones principales:

• En términos financieros, la mayorparte de los gobiernos se encuentranpresionados para reducir el creci-miento del gasto público en educa-ción y encontrar otras fuentes definanciación para la esperada expan-sión de sus sistemas educativos.

• En el ámbito del mercado laboral,los retornos de niveles más eleva-dos de educación están aumentan-

do en todo el mundo como resulta-do de los cambios en la produccióneconómica que se dirige cada vezmás hacia productos y procesosfuertemente dependientes del co-nocimiento. Los gobiernos estántambién bajo una creciente presiónpara atraer capital extranjero, y estoimplica disponer de un volumenapreciable de mano de obra alta-mente cualificada. Esto, a su vez,coloca una presión aún más fuertesobre los gobiernos para que ex-tiendan su educación superior y, enconsecuencia, aumenten también elnúmero de graduados de educaciónsecundaria que puedan acceder asía las oportunidades post-secunda-rias de educación y formación. Enlos países inicialmente resistentes aproporcionar un acceso igualitario ala educación para las chicas, la pre-sente necesidad de contar con másmano de obra bien educada peropoco pagada hace que se tienda amultiplicar las oportunidades educa-tivas para las mujeres.

• En términos educativos, la calidadde los sistemas educativos naciona-les está siendo, cada vez más, objetode comparaciones internacionales.Esto está llevando a reforzar el curri-culum de ciencias y de matemáticas,a establecer y evaluar nacionalmen-te los niveles de rendimiento de losalumnos, y a intentar elevar dichosniveles de rendimiento a base deintroducir cambios en la forma enque se transmite la educación.

¿QUÉ GLOBALIZACIÓN?

El concepto de globalización suscita de-bates acalorados. La mayor parte de la dis-cusión se centra en si las institucionestransnacionales han sustituido a las econo-mías y a los estados nacionales como cen-tro o unidad del desarrollo mundial. Las

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razones en contra de la tesis de la globali-zación son principalmente dos (Amin,1998): la primera es que las corporaciones«transnacionales« no son tanto trans cuan-to •multinacionales » (Carnoy, 1993)2.Transnacional significa que trasciendecualquier espacio nacional. Multinacionalimplica que existen oficinas en muchospaíses diferentes, pero la mayor fraccióndel capital y de los activos se retienen en laeconomía nacional madre. Así, las llama-das multinacionales, en lo que se refiere asu salud global, dependen en gran medidade las políticas económicas del país en quefundamentalmente se basan. Por ejemplo,la más transnacional de las grandes com-pañías, IBM, que posee una red global deinnovación y una gestión altamente inter-nacionalizada, resultó tremendamenteafectada cuando sus negocios centrales enEstados Unidos sufrieron la recesión de1990-1992. Tan sólo una reestructuracióntotal de su actividad en dicho país le ayudóa recuperarse. De igual manera, los bancosjaponeses, también fuertemente interna-cionalizados y que durante los ochenta yaoperaban globalmente, han tropezado congrandes crisis desde el declive de la econo-mía japonesa. Todo ello sugeriría que estascompañías globales están todavía nacio-nalmente situadas, pues sus actividadesnucleares aún no pueden trascender elgrado de salud económica de su residenciaprincipal.

El segundo argumento en contra de laglobalización es que la regulación nacionalde la economía todavía es la principal for-ma de control público e intervención. Estoes así porque un gran porcentaje de las ac-tividades económicas de cualquier paíscontinúan siendo enteramente domésticasy claramente no globalizadas (salud, cons-trucción, educación, grandes almacenes,restauración y muchos otros servicios).

Cuando los estados nacionales deciden noejercer su poder para regular y redistribuir,es porque están sujetos a presiones domésti-cas normalmente orquestadas por capital na-cional, y no por las «transnacionales».

Pero estos argumentos, aun siendo crí-ticas válidas a quienes defienden que laseconomías y los estados nacionales ya notienen importancia, no acaban tampoco dedar en el blanco. Además del hecho deque la multinacionalización de las empre-sas ha aumentado —las multinacionales sonresponsables hoy de un tercio del total dela producción mundial y de dos tercios delcomercio mundial, siendo un 32 % de ésteintra-empresa, dato este último del que nose informa en las estadísticas habituales(UNCTAD, 1993)— la esencia de la globali-zación no reside estrictamente en datos decomercio e inversión o en el porcentaje enque una determinada economía nacionales nacional, sino en una nueva manera depensar sobre el espacio y el tiempo econó-mico y social. Las empresas, los trabajado-res, los estudiantes e incluso los niñosviendo la televisión o usando Internet en laescuela, están reconceptualizando su«mundo», independientemente de que talmundo se defina como un mercado, un lu-gar de producción, un sitio para trabajar,una fuente de información, un destinopara ir de vacaciones, o una fuente de pro-blemas medioambientales. La reconcep-tualización del espacio y del tiempo hacialo que Manuel Castells ha llamado el «espa-cio de flujos» (Castells, 1996) es en parte unresultado de la Historia (guerras mundialesque ampliaron el espacio geopolítico delas naciones, por ejemplo) y de avances enla tecnología «ordinaria«, tales como la velo-cidad del transporte. Aun así, tal reconcep-tualización está también profundamenteafectada por la nueva tecnología de la infor-mación y la comunicación que permite el

(2) Para una definición pionera de transnacionales, ver BARNI:R y MULLER (1974).

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intercambio de conocimiento en tiemporeal entre los puntos más distantes denuestro planeta. Las redes de informaciónson también cada vez más individualiza-das, y esto también influye fuertemente so-bre el modo en que se transmiten einterpretan la información y el conoci-miento, y sobre la manera en que se orga-niza la vida social. Un 'empresario quetrabaje en su propio hogar puede tener acce-so a masas de información sobre mercados,productos, precios, además de contacto conotros productores de todo el mundo sin ne-cesicbd de depender de ningún tipo de in-termediario. Los estudiantes en las escuelaspueden intercambiar mensajes electrónicoscon alumnos de un país lejano de manerainstantánea, lo que les permite actuar jun-tos en tiempo real. Los consumidores y losactivistas políticos pueden proyectarse glo-balmente a un coste increíblemente bajo (yque continúa cayendo) para así proporcio-nar o adquirir información relevante parasus actividades. Por un lado, esto creaenormes posibilidades de interacción glo-bal y, por otro, supone reforzar y premiarcada vez más la habilidad individual de ac-ceder e interpretar información.

¿I la supuesto la globalización una dis-minución del poder del estado nacional? Síy no. Sí, porque la creciente competicióneconómica global hace que el estado na-cional se ciña a políticas económicas paramejorar su competitividad global, en detri-mento o a expensas de políticas que denestabilidad a la configuración de la econo-mía doméstica y tal vez también cohesiónsocial (Castells, 1997). Sí, porque el estadonacional está forzado a hacer que la eco-nomía nacional sea atractiva para la masade capital que se mueve globalmente en el«espacio de flujos», y ello puede suponeruna reducción del gasto público y una po-lítica monetaria que favorezca a los intere-ses financieros en lugar de a trabajadores yconsumidores (Castells, 1997).

Pero también es necesario responderque no a la pregunta porque en último tér-

mino los estados nacionales todavía influ-yen considerablemente sobre el espacioterritorial y temporal en el que la mayorparte de las personas adquieren su capaci-dad para operar globalmente y donde elcapital ha de invertir. Los estados naciona-les son los principales responsables del cli-ma político en el que las empresas llevan acabo sus actividades y los individuos orga-nizan su vida social. Algunos analistas handenominado este contexto subyacente a lainteracción social y económica, «capital so-cial» (Coleman, 1988). Otros han puesto elénfasis en la «confianza» (Fukuyama). Lapolítica nacional tiene una enorme influen-cia sobre el capital social y la confianza.Incluso el Banco Mundial, supuestamenteuna institución global, ha redescubierto elestado nacional como elemento crucial enel desarrollo social y económico (WorldI3ank, 1997). Para las posibilidades econó-micas de un país, supone una gran diferen-cia el que el estado nacional sea capaz deformular políticas sociales y económicascoherentes y de llevarlas a la práctica.También marca una gran diferencia el queel estado nacional pueda reducir la corrup-ción y establecer confianza, y es desde lue-go difícil imaginar que pueda conseguirseun mayor capital social sin la existencia deun estado bien organizado.

LA FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓNEN UNA ECONOMÍA GLOBAL

La globalización implica una competicióncreciente entre países en el marco de unaeconomía internacional profundamente in-terdepencliente; una competición que serefuerza y realza de manera continua poruna comunicación más rápida, por la tec-nología informática y por un estilo de pen-samiento empresarial que es más y másglobal en lugar de regional o nacional.Uno de los principales resultados de dichacompetición es que los estados nacionalestoman cada vez mayor conciencia de cuáles su «clima empresarial o de negocios».

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Las condiciones en que se hacen negociosen un país determinado son responsablesde la medida en que éste atrae capital ex-tranjero y de la capacidad de las empresaslocales para lograr beneficios.

El Fondo Monetario Internacional(FMI) ha desempeñado un importante papelen fijar las condiciones para que los estadosnacionales se desarrollen económicamente eneste contexto global. La mayor parte del con-junto de medidas que el FMI plantea a lospaíses que se preparan para un crecimientoeconómico sano, se centra en reducir el vo-lumen del déficit público y en traspasar re-cursos nacionales desde el controlgubernamental al sector privado. Ello im-plica la reducción del gasto público en re-lación con el sector privado. Puesto que enla mayoría de los países el gasto en educa-ción es una parte considerable del gastopúblico (en torno al 16 %), la reduccióndel gasto público conlleva de manera ine-vitable el recorte del gasto en educación, almenos durante un tiempo determinado. Lainstitución análoga al FMI en créditos a lar-go plazo, el Banco Mundial, ha concedidoun conjunto de Préstamos Estructurales deAjuste (PEAs) con objeto de ayudar a cier-tos países a atravesar el difícil momentoeconómico en que nos encontramos, ytambién préstamos sectoriales pensadosespecialmente para mitigar la caída relativadel gasto educativo. Pero estos préstamosestán «condicionados» a la puesta en mar-cha de ciertas reformas educativas.

En consecuencia, la globalización hatenido su impacto más directo sobre laeducación en términos de lo que he descri-to en otra parte como reformas financiero-dependientes, y el vehículo por excelenciade dichas reformas ha sido el Banco Mun-dial, si bien contando con el apoyo decidi-do de los ministerios de economía yfinanzas de los países implicados. Esto nodebería resultar sorprendente. El Banco esuna institución financiera, preocupadaprincipalmente por reducir el coste de laprestación de servicios públicos. Por ejem-

plo, el último Documento Sectorial sobreEducación del Banco Mundial (1995), quetradicionalmente sintetiza las recomenda-ciones de la institución en cuanto a políti-cas educativas en los países donantes deayuda, centra su atención en la necesidadde extender la educación y de aumentar sucalidad, pero en un contexto de recursospúblicos limitados para la educación. Entreotras estrategias concretas, el documentodel Banco recomienda:

• desviar fondos públicos para laeducación desde los niveles supe-riores a los inferiores en el sistemaeducativo;

• extender la educación superior y lasecundaria por medio de una cre-ciente privatización de las mismas;

• reducir el gasto público por alumnoen países con ratios profesor-alum-no altas (inferiores a 1:40) aumen-tando el número de alumnos poraula; y

• incrementar la calidad de la educa-ción a través de reformas centradasen la eficiencia, de coste reducido onulo, como la descentralización.

DESCENTRALIZACIÓN

En este contexto debe valorarse el impactode la descentralización sobre los paísesque están embarcados en reformas globali-zadoras (McGinn, 1997). El argumento prin-cipal a favor de la descentralización es que sia los municipios y, en algunos lugares, a laspropias escuelas, se les da un margen másamplio de autonomía en la tonta de decisio-nes, se conseguiría devolver el control localsobre el curriculum y los métodos de ense-ñanza a las comunidades locales y a los pro-fesores y directores de los centroseducativos. Subyace el convencimiento deque un mayor grado de flexibilidad y decontrol local permite un mejor ajuste entrelos métodos educativos y la clientela a laque se sirve, así como una mayor responsa-bilidad cara a la rendición de cuentas en fun-

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ción de los resultados obtenidos por losalumnos en términos de rendimiento aca-démico. Así, los reformadores razonan quesi las autoridades educativas municipales olocales se ven a sí mismas y son vistas por losdemás como auténticas responsables de laeducación escolar, la calidad de la educaciónmejorará.

Por tanto, la descentralización se pro-pone como una reforma que aumenta laproductividad en educación y que con ellocontribuye de manera significativa a la me-jora de la calidad de los recursos humanosde un país en buena medida a base de si-tuar la toma de decisiones en educaciónmás cerca de las necesidades de las familiasde los alumnos y de conceder a las autorida-des locales una mayor autonomía eni el esta-blecimiento de sus políticas y medidaseducativas concretas. A pesar de que la des-centralización de la gestión y de la financia-ción de sistemas escolares centralizados yfuertemente burocratizados debería conducira una mayor innovación y eficiencia en laprestación de servicios de educación, conuna mayor asunción de responsabilidad decara a las familias, contamos con escasa evi-dencia de que la calidad de la educación me-jore como resultado de todo ello. Por ejemplo,en Estados Unidos, donde se ha producido unmovimiento coordinado para transferir el con-trol de las decisiones en educación hacia lospropios centros educativos, los resultados denumerosos estudios evaluativos muestranque la autonomía escolar por sí misma noha dado lugar a mejora significativa algunaen el rendimiento académico de los alum-nos (Malen et al., 1989; Hannaway y Camoy,1993).

PRIVA117.ACIÓN

Para muchos, una extensión de las refor-mas que acabamos de comentar es la elec-ción libre de centro y la privatización de laeducación (UNESCO, 1993). A pesar deque la razón por la que los padres y ma-dres de alumnos puedan querer la libre

elección de centro sea habitualmente lacomposición del estudiantado en la comu-nidad local (urbana) y la consiguiente si-tuación «indeseable» de la escuela máscercana, los partidarios de la libre elecciónargumentan que la amenaza de que las fa-milias saquen a sus hijos de la escuela mo-tivará al profesorado y a los equiposdirectivos para mejorar la calidad de suscentros. Igualmente, uno de los argumen-tos más utilizados en favor de la privatiza-ción es el de su efecto positivo en cuantoa una más intensa competitividad entre es-cuelas, su mayor disponibilidad para rendircuentas y, en definitiva, su mayor calidad(West, 1997). Aunque los analistas del BancoMundial afirman que el coste-eficacia de lasescuelas privadas es mejor que el de las pú-blicas (Jiménez et al., 1988; Lockheed y Jimé-nez, 1996), la evidencia en apoyo de talafirmación es más bien discutible y contro-vertida. La investigación recientemente lleva-da a cabo en Chile muestra que, en un paísdonde más de un tercio del alumnado deprimaria asiste a escuelas privadas financia-das mediante cheque escolar, las escuelaspúblicas resultan ser, en los años noventa,más eficaces que las privadas subvenciona-das si se tiene en cuenta la procedencia so-cioeconómica de los alumnos, siendo elcoste-eficacia de las escuelas privadas tansólo un poco mayor (Carnoy y McEwan,1997). Las escuelas privadas que acogenalumnos procedentes de las familias menoseducadas tienen pocas probabilidades deconseguir mejores resultados que las públicas.Lo que es más, en la mayoría de los países, in-cluido Chile, las escuelas privadas reducensus costes principalmente a base de dejar fue-ra a los alumnos de «alto coste» y de «ir por li-bre» en el marco del sistema educativopúblico; por ejemplo, contratando a tiempoparcial a una proporción de profesores —mu-chos de los cuales trabajan también en la es-cuela pública— mayor que en las escuelaspúblicas. Para poder estimar el coste-eficacia«real» de la educación privada, sería necesarioestablecer el coste de la prestación de servicios

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educativos privados en condiciones degestión totalmente privada del sistema edu-cativo.

Finalmente, los datos de Chile no sos-tienen el convencimiento, mencionadomuy a menudo por algunos, de que lacompetición entre escuelas públicas y pri-vadas da lugar a un mejor rendimiento porparte de las públicas. En nuestro análisis,encontramos que, a pesar de que la com-petición per se puede haber tenido algúnefecto positivo en la media de rendimientode la escuela pública, esto quedaba en-sombrecido por la influencia opuesta delllamado «desnatado», por el que las escue-las privadas atraen a los alumnos de mejorrendimiento de las escuelas públicas (McE-wan y Carnoy, 1998). Antes al contrario, elúnico efecto positivo sobre el rendimientode la escuela pública chilena ha sido el dela intervención del Ministerio poporcio-nando nuevos materiales y formación delprofesorado a las escuelas que venían ob-teniendo los peores resultados (McEwan yCarnoy, 1998).

El principal argumento para la privati-zación de los niveles superiores de educa-ción es que muchos países no tendráncapacidad para financiar la expansión dela educación secundaria y superior confondos públicos si de hecho se producenincrementos importantes de la demandaen el futuro. Así, para que pueda haber ex-pansión educativa en dichos niveles, lasnaciones en desarrollo tendrán que recu-rrir a las familias para financiar privada-mente una fracción considerable de loscostes escolares. Esto puede hacerse dedos maneras: posibilitando la creación deescuelas secundarias privadas y de univer-sidades reconocidas en un número muchomayor; y limitando la asistencia públicaque se proporciona a todas las escuelas,incluidas las públicas, y elevando el preciode las matrículas para cubrir la diferenciaentre el coste por estudiante y el gasto pú-blico por estudiante. El Banco Mundial

también ha apuntado la opción de aumen-tar las contribuciones comunitarias —muni-cipales— tanto en términos pecuniarioscomo no pecuniarios. Todas estas reformasvan en la línea de fomentar la financiaciónde las escuelas a través de las matrículas otasas que pagan los usuarios, tanto si talesusuarios son los individuos o las comuni-dades. El Banco ha defendido explícita-mente que por razones de «eficiencia« y de«equidad» (véase más adelante), a medidaque se asciende por los niveles del sistemaeducativo, la matrícula que pagan losalumnos debe suponer una proporciónmucho mayor de la financiación total decada nivel.

¿Mejores resultados o menor gasto delpresupuesto público? Las reformas descen-tralizadoras, que hemos situado en el mar-co del proceso de globalización, se apoyanpor tanto en la retórica de incrementar laproductividad dando un mayor control alos responsables locales en la toma de de-cisiones educativas. Pero la verdad es quetales reformas están comprometidas demanera inexorable con la reducción de lacontribución gubernamental a la educa-ción pública. Esta diferencia entre retóricay realidad es importante. En términos es-trictamente económicos, la globalizaciónproduce una mayor eficiencia, pues haceposible que el capital se lance a la conse-cución de mayores beneficios mediante labúsqueda de fuerzas de producción y deconocimiento relevante para ello dondequiera que se encuentren. La retórica de ladescentralización es un reflejo de esta al-ternativa para la educación. Es posibleconcebir que la descentralización mejorela productividad educativa. Pero en el con-texto histórico actual, la globalización vie-ne acompañada de una ideología que hacede la austeridad financiera condición parael progreso económico. La ideología del li-bre mercado también domina el pensa-miento educativo de aquellos quedifunden las reformas descentralizadoras,

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quienes, a su vez, son en su mayor parterepresentantes de instituciones financierasque están dispuestas a poner recursos paraapoyar sus posiciones. La ideología del li-bre mercado no tiene que ver sólo con laeficiencia económica. Está radicalmente encontra del intervencionismo o activismogubernamental, con el argumento de quelas burocracias gubernamentales son inde-fectiblemente ineficientes. Puesto que lasreformas descentralizadoras están domina-das por tales consideraciones ideológicas,y no por el imperativo de elevar la produc-tividad educativa, la globalización estáconfigurando la educación en terminos defines que en el mejor de los casos son tan-genciales a la cuestión de cómo conseguirla mejora de la educación y que ciertamen-te están lejos de la realidad cotidiana de lapráctica educativa. En breve, la globaliza-ción entra en el ámbito de la educación acaballo de una determinada ideología, ysus efectos sobre la educación son en bue-na parte producto de tal ideología, finan-ciero-dependiente y de libre mercado, yno de una voluntad clara de mejorar laeducación.

Entendida como ideología financiera yde libre mercado, la globalización tieneefectos muy importantes sobre la educa-ción. En los años ochenta, muchos paísesde América Latina y de Africa, soportandouna deuda externa a un alto interés y for-zados a una radical reestructuración finan-

. ciera, aceptaron paquetes de medidas deajuste estructural del FMI y del BancoMundial. Éstos impusieron la reducción delgasto público, incluido el gasto educativo(Oficina Internacional del Trabajo, 1996).Aunque son escasos los datos disponiblessobre el efecto de las políticas de ajuste es-tructural (PAEs) sobre la calidad educativa,un estudio sugiere que en Costa Rica, a lolargo de los años ochenta, tales políticashicieron disminuir las tasas de promociónen educación secundaria de manera signi-ficativa, lo que además estaba relacionado

con la reducción del coste por alumno(Carnoy y Torres, 1995).

Con una descentralización financiero-dependiente, las regiones de renta másbaja a menudo terminan por tener que re-ducir más el coste de la escolarización yponer así a su población de mayor riesgoen una situación todavía peor que la que di-cha población tiene en las regiones de rentamás alta. Esto es lo que parece haber ocurri-do en Chile en los años ochenta, después dela introducción del cheque escolar en 1981.Pero las regiones de renta baja no sólo se en-frentan a un menor volumen de recursosmateriales para la educación. También care-cen de los recursos humanos necesarios paragestionar sus sistemas escolares. De maneraque en el nombre del persuasivo argumentode que acercando el control de la educacióna los clientes se consigue que sea más rele-vante y esté mejor adaptada a las necesida-des locales, las reformas descentralizadorasfinanciero-dependientes pueden estar redu-ciendo el acceso y la calidad de la educaciónen las regiones de menores recursos.

La descentralización financiero-depen-diente también tiende a poner una presióncada vez mayor sobre los salarios del pro-fesorado, especialmente en regiones debaja renta, de manera que se crea resisten-cia entre los propios actores educativosque más necesarios resultan para mejorarla calidad de la educación. Precisamenteporque los profesores continuan trabajan-do sin ninguna supervisión una vez quecierran tras de sí las puertas de sus aulas,concentrarse tanto en ahorros impuestosdesde arriba desvía la antención de una se-gunda realidad que es fundamental: si lasnaciones aspiran a incrementar las capaci-dades coginitivas de su población joven através de la escolarización, tendrán queapoyarse para conseguirlo en un profeso-rado autónomo, motivado y capaz. Cómose perciben a sí mismos los profesores, enqué medida están preparados para hacersu trabajo, y hasta qué punto están compro-metidos con el éxito académico de sus alum-

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nos, son las cuestiones cruciales de las quedependen la formación básica y la avanza-da de cualquier sociedad. Lo cual requiereuna importante implicación del sector pú-blico, y no solamente en el nivel de la edu-cación básica. La selección del profesorado,su formación inicial y permanente, son cues-tiones que prácticamente en todo el mundo segestionan y financian desde el sector público.Y si han de mejorarse, el responsable serátambién el sector público.

Puesto que la globalización se materia-liza en reformas descentralizadoras finan-ciero-dependientes, su principal efectosobre los sistemas educativos de muchospaíses en desarrollo es el incremento de ladesigualdad de acceso y de la calidad.También ejerce una enorme presión sobreautoridades regionales y locales para querecurran al salario de los docentes para re-ducir costes, lo que les crea un conflictoprecisamente con el colectivo que más ne-cesitan para conseguir cambios a mejor eneducación. Muchas de las reformas implíci-tas en el ajuste estructural son realmentenecesarias, pero la manera en que se estánimplantando da lugar a una serie de reper-cusiones negativas que podrían evitarse conuna atención más cuidadosa a los procesosde mejora de la escuela y no solamente a losobjetivos de tipo financiero. Como argumen-taré más adelante, esto exige nuevas inter-pretaciones desde el estado nacional acercade cómo mejorar los procesos y prácticas dela educación dentro del contexto de la globa-lización más que acerca de los imperativosfinancieros de la globalización.

TRABAJO Y GLOBALIZACIÓN

¿Se ha globalizado también el trabajo? Conla excepción de las capas superiores de al-gunas profesiones, parece que no. En1993, a pesar del pánico global a «invasio-nes» de inmigrantes, sólo un 1.5 % (80 mi-

'Iones de trabajadores) del volumen globalde mano de obra trabajaban fuera de supaís, la mitad de los cuales —sorprendente-mente— se concentraba en el Africa Subsa-hariana y en Oriente Medio (Campbell,1994). El libre movimiento de ciudadanosy trabajadores en la Unión Europea permi-tió que, en 1993, tan sólo un 2 % de sus na-cionales trabajaran en otro país miembro.Es una proporción que ha permanecido in-variable desde la mitad de los años ochen-ta 3 . A pesar de la percepción pública, enEstados Unidos y en Europa, de la invasiónde trabajadores sin cualificar desde el Sur yel Este, la proporción de inmigrantes en re-lación con la población total sólo era supe-rior al 5% en Alemania (en torno al 7 Yo),mientras que en Francia, la proporción eramenor en 1992 que en 1986. En el ReinoUnido estaba ligeramente por encima delnivel de 1986 (Carnoy y Castells, 1997,Apéndice I). Estados Unidos siempre fueuna sociedad de inmigrates, y las tenden-cias actuales son consistentes con el perío-do inicial de inmigración abierta (Portes yRambaut, 1996). No obstante, la principalpreocupación en relación con la inmigra-ción en Estados Unidos y Europa no estátanto en la cantidad como en la composi-ción étnica de los inmigrantes. Éstos sonhoy menos europeos, y la mayor tasa denatalidad de las poblaciones inmigrantesno europeas una vez que se encuentran enel país de acogida lleva a sociedades cadavez más multiculturales y multiétnicas.

Aunque el «coloreado» de las socieda-des predominantemente blancas no impli-ca necesariamente la existencia de unmercado laboral global, la creciente multi-culturización de las sociedades eurocéntri-cas es una importante manifestación deglobalización. En Estados Unidos, porejemplo, el mundo de la empresa está de-trás de la presión política hacia una inmi-gración abierta de trabajadores tanto

(3) Neuwurek, número especial sobre ...lobs», june 4, 1993.

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cualificados como no cualificados. No essorprendente que las empresas de tecnolo-gía de la información estén entre las másactivas a la hora de favorecer la inmigra-ción, pues no en vano ven una imponenteoferta cle ingenieros altamente cualificadosprocedentes de India, China y Europa quepueden cubrir sus necesidades a un costesalarial menor que el que demandan lostrabajadores estadounidenses. Las universi-dades de Estados Unidos (y las japonesas)también dependen hoy en buena medidacle estudiantes avanzados de ingenieríaprocedentes del extranjero de cara a con-seguir proyectos de investigación financia-dos por el gobierno (Carnoy, 1998). Lospaíses de origen de esos estudiantes tam-bién están interesados en enviarlos a Esta-dos Unidos, Europa y .lapón, como lo estánigualmente en enviar trabajadores no cua-lificados, con objeto de que los primerosvuelvan con el recién adquirido capital decompetencias tecnológicas más avanzadas,y que los segundos ganen sueldos altos yenvíen parte cle esas divisas a casa.

Incluso si la mano de obra no circulaglobalmente con la misma intensidad quelo hacen el dinero o los bienes de produc-ción, la nueva dinámica comercial y de in-versión, conducida por las compañíasmultinacionales y por las redes empresa-riales transnacionales, ha incrementado lainterdependencia de los mercados labora-les (Bailey et al., 1993). Algunos economis-tas defienden que el impacto del comerciosobre el empleo y los salarios en EstadosUnidos es muy beneficioso (Krugman yLawrence, 1994) 4 , pero la mayor partecree que el comercio exterior ha tenidouna significativa repercusión negativa enlos salarios de los trabajadores menos cua-lificados (Bluestone, 1995). Una estimaciónapunta que entre 1960 y 1990, los trabaja-dores cualificados del Norte se han benefi-ciado del proceso de globalización, tanto

en términos de empleo como de salarios,mientras que los trabajadores no cualifica-dos han perdido con la competición proce-dente de los países en desarrollo. Lademanda de mano de obra no cualificadaen el Norte cayó un 20 %, y los salarios dis-minuyeron (Wood, 1994). Otros han plan-teado que la movilidad potencial de lasempresas en la economía global concede asus ejecutivos una ventaja suplementariade negociación que les permite obtenerconcesiones de los trabajadores del Norte(Shaiken, 1993). Aunque los efectos indi-rectos de la globalización no son siemprevisibles, sin duda inciden sobre las relacio-nes de negociación. Tienden a reducir laparticipación de la mano de obra en losbeneficios económicos, si bien simultánea-mente preservan los puestos de trabajoque no pueden exportarse fácilmente, losaltamente cualificados o los localizados enservicios no intercambiables. De maneraque incluso sin un mercado laboral global yunificado o una fuerza laboral global, existeuna interdependencia global del trabajo enla nueva economía. Tal interdependencia secaracteriza por la segmentación jerárquicadel trabajo, no entre países sino a través delas fronteras. El nuevo modelo de producióny gestión global es consustancial a la inte-gración simultánea del trabajo y a la desin-tegración de los trabajadores en tanto quecolectivo.

MERCADOS GLOBALIZADOS YGLOBALIZACIÓN DE LASCOMPETENCIAS

En la práctica, la segmentación a través delas fronteras supone que las finanzas y lainversión globalizadas crean una demandamundial de cierto tipo de competencias,por ejemplo de comunicación, razona-miento matemático, lógica científica o pro-gramación, todas ellas asociadas con altos

(4) Para una respuesta, ver COHEN, 199•.

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niveles de educación. Las empresas globa-lizadas basadas en la ciencia y la tecnolo-gía emplean a cada vez más científicos eingenieros formados en las universidadesde los nuevos países emergentes (NPEs),para sus actividades innovadoras en lospaíses desarrollados y en los propios NPEs.Al mismo tiempo, los estados nacionales, yen especial los NPEs de Asia, están hacien-do crecer con rapidez su educación supe-rior científica y tecnológica con laesperanza de hacerse con los beneficios dela innovación a medida que ésta continuaglobalizándose.

Pero el efecto sobre las competenciasglobales no termina aquí. La formación y lainvestigación en ciencia y tecnología de lasuniversidades de los países desarrollados,dependientes casi por completo de losprogramas de I+D auspiciados por sus go-biernos, están internacionalizándose agran velocidad, atrayendo estudiantes deposgrado de los programas más prestigio-sos de los NPEs (Carnoy, 1998). Los cientí-ficos e ingenieros altamente cualificadosque salen de tales programas están dispo-nibles para la innovación globalizada, loque incluye la innovación en empresas cu-yos propietarios y ejecutivos están en lospropios NPEs.

La demanda globalizada de ciertos ti-pos de competencias y capacidades de altonivel presiona hacia arriba las compensa-ciones de los que están altamente cualifi-cados en todo el mundo, y de maneraparticular en las economías más estrecha-mente unidas en el marco del proceso deglobalización. Durante la generación ante-rior, la mayor parte de los países han expe-rimentado una rápida expansión de sussistemas escolares de enseñanza primaria ysecundaria. Esto no es válido en todos loscasos, si bien gracias a la ideología genera-lizada de que la educación básica es underecho de toda la población infantil, in-

cluso las dificultades financieras propiasde muchos países con una fuerte deudaexterna, como los de América Latina porejemplo, no fueron suficientes para dete-nerlos en el esfuerzo de aumentar el acce-so a la educación básica e incluso tambiéna la educación secundaria (Castro y Car-noy, 1997). La educación universitaria tam-bién se ha extendido, aunque teniendo encuenta la demanda global de personas al-tamente cualificadas, la tendencia es haciaun incremento de las tasas de retorno de lainversión en educación superior en com-paración con las que se obtienen de la in-versión en escolarización primaria ysecundaria. Las tasas de retorno estimadasen países como Singapur, Malaysia, HongKong, Corea y Argentina, además de unbuen número de países de la OCDE, mues-tran tasas de retorno de la educación supe-rior comparables a las de primaria ysecundaria S.

Mayores tasas de retorno cíe la educa-ción superior implican que aquellos queacceden a dicha educación se beneficianrelativamente más de su inversión en edu-cación que aquellos otros que salen delsistema educativo en niveles inferiores. Enla mayoría de los países, quienes accedena los niveles más altos de escolarizaciónson también quienes proceden cle una cla-se social más alta. Además, en el contextode una tendencia cada vez mayor a la des-centralización y la privatización, los estu-diantes de estatus socioeconómico másalto son los que que acceden a las «mejo-res» escuelas, están en regiones y zonas delpaís donde la inversión por alumno eneducación es mayor (y lo es más aún pre-cisamente en las escuelas a las que asistenesos estudiantes de alto estatus socioeco-nómico). La competición por acceder a di-cha educación también se incrementa amedida que los beneficios de una educa-ción superior crecen, pues los incentivos

(5) Para una lista de estudios que realizan estas estimaciones, contactar con el autor.

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para ello se hacen cada vez mayores. Lospadres de los alumnos de alto estatus so-cioeconómico tienen una conciencia cre-ciente acerca de la importancia del centroeducativo al que asisten sus hijos, de cómoson dichos centros, y cle si proporcionan ono acceso a niveles más altos de educa-ción. El resultado global de todo esto esque el sistema escolar se hace más estrati-ficado en sus niveles inferiores, especial-mente en contextos caracterizados por laescasez de recursos públicos.

La competición económica nacional aescala global se traslada y transforma encompetición intranacional por el acceso,en función de la clase social, a los recursoseducativos.

Además de haber incrementado losbeneficios de un mayor nivel de educa-ción, la globalización parece haber aumen-tado también la tasa de retorno de laeducación cle las mujeres. En muchos paí-ses, las tasas de retorno cle la educación delas mujeres son más altas que las de loshombres (Ryoo et al., 1993; Psacharopou-los, 1989). Las razones de una crecienteparticipación de las mujeres en los merca-dos laborales son complejas, pero dos fac-tores fundamentales han sido la difusiónde las ideas y valores feministas y la ma-yor demanda de mano de obra semicua-lificacla y de bajo coste en las industriasmanufactureras de la electrónica de lospaíses en desarrollo. El movimiento aescala mundial por los derechos de lasmujeres ha tenido el efecto de legitimaruna educación mundial para la mujer, elcontrol de las mujeres sobre sus tasas clefertilidad, su mayor participación en losmercados laborales, y el derecho al voto(Castells, 1997; Ramírez et al., 1997). Lamayor demanda de mano de obra clebajo coste y la mayor conciencia por par-te de las mujeres de que tienen los mis-mos derechos que los hombres hallevado un enorme número de mujerescasadas al mercado laboral en todo elmundo. Esto, a su vez, ha supuesto una

demanda creciente de educación para lasmujeres y en consecuencia niveles educa-tivos más y más altos. De manera que laglobalización está acentuando una tenden-cia ya en alza hacia que las mujeres acce-den a tanta o más educación que loshombres.

Esto no significa que las mujeres re-ciban los mismos salarios que los hom-bres. De hecho, muy raramente ocurre así.Tampoco supone que las mujeres esténaccediendo a la educación superior enaquellos campos potencialmente más lu-crativos, tales como la ingeniería, los estu-dios de negocios o la informática.También esto está muy lejos de la verdadde los hechos. Las mujeres están aúnabiertamente infrarrepresentaclas en lasprofesiones más lucrativas incluso en lospaíses más «feminizados», como Suecia oEstados Unidos. Pero la globalizaciónparece estar cambiando gradualmenteesta situación, tanto por razones positi-vas como negativas. Las positivas sonque la organización flexible de las em-presas requiere mano de obra flexible, ylas mujeres son tanto o más flexibles quelos hombres, y que la tecnología cle la in-formación y las telecomunicaciones estánextendiendo los principios e ideas demo-cráticas por todo el mundo. La razón nega-tiva no es otra que el que a las mujeres seles paga bastante menos que a los hom-bres en prácticamente todos los países delmundo. En cualquier caso, los dos conjun-tos de razones parecen estar elevandopoco a poco tanto la educación como elprecio del trabajo de las mujeres en re-lación con los hombres. Por ejemplo, laproporción de mujeres en estudios univer-sitarios de ciencia e ingeniería está au-mentando en todo el mundo. A pesar deque el incremento de la «profesionaliza-ción» de las mujeres puede conllevar uncierto coste sobre la vida familiar, sirvepara democratizar las sociedades y elevarenormemente el nivel medio de escolari-zación.

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GLOBALIZACIÓN YDESIGUALDAD SALARIAL

El aumento relativo de las tasas de retornode la educación superior no es simple-mente resultado de las nuevas tecnologíasy de la demanda creciente de competenciasprofesionales de alto nivel. Puesto que laglobalización está fuertemente condicionadapor el movimiento de activos financieros, secoloca en el contexto de una ideología con-creta de desarrollo económico, una ideolo-gía que pone en primer término lasconsideraciones de carácter financiero. Polí-ticas económicas «conservadoras» sin la pre-sencia de fuertes factores institucionales quefavorezcan la cooperación entre mano deobra y empresa, como ocurre en Alemania,Japón, Escandinavia y Austria, tienden a si-tuar a los menos educados en una posiciónde mayor desventaja a medida que la pro-tección al empleo se reduce y se desman-telan las políticas proteccionistas.

La globalización no conlleva necesa-riamente una mayor desigualdad salarialentre los más y los menos educados. Sinembargo, la presión que sufren los gobier-nos para poner sus economías en orden demanera que puedan competir en la econo-mía global, da lugar a políticas que tiendena dañar a los menos educados mucho másque a los mejor educados. En el contextodel entramado ideológico que rodea a laglobalización, todo esto ha producido unagran resistencia al incremento salarial y a laexistencia de salarios sociales, al tiempoque un movimiento a favor de políticas definanciación que mantienen el desempleoen tasas más altas que las que de otra ma-nera podrían conseguirse.

Como resultado, los gobiernos que seapuntan al «paquete» de la globalizacióntienden a:

• Desmarcarse de políticas de bienes-tar con todas sus implicaciones decorporativismo, y dirigirse al merca-do privado. Parte de este cambioemana de la percepción de los yo-

tantes acerca de la cada vez mayorincapacidad del estado para influirsobre el mercado en el marco de unaeconomía global (Castells, 1997).Pero tal cambio también tiene quever con el esfuerzo de las grandesempresas para elevar la cuota de be-neficio privado en el producto nacio-nal bruto (Bowles et al., 1983;Carnoy, Shearer y Rumberger, 1983).

• Adoptar fuertes medidas antisindi-cales, marcando un tono cara a la ne-gociación colectiva que concede alos empresarios un papel dominante.

• Reducir los salarios mínimos comoelemento de las políticas de »crea-ción de empleo», particularmentepara los jóvenes, a pesar de queexistan evidencias considerables deque la elevación del salario mínimotiene un efecto muy limitado sobreel desempleo juvenil, al menos enel caso de Estados Unidos (Card yKrueger, 1995). Cuando se combinacon políticas antiinflacionistas muyseveras que producen altos nivelesde desempleo, la reducción del sa-lario mínimo ejerce una presióncreciente sobre los sueldos de lostrabajadores menos cualificados.

Así, las condiciones institucionales quedan lugar a ciertas políticas gubernamenta-les y a un determinado comportamiento delas empresas, no sólo afectan a la distribu-ción de la renta, sino también a los salariosde ciertos colectivos de trabajadores. El ar-gumento institucional está apoyado por es-tudios que demuestran que la desigualdaden la distribución de la renta aumenta me-nos en Estados Unidos, por ejemplo, y demanera especial en los sectores inferioresde la distribución de la renta, que en paí-ses como Cánula, Francia o Alemania. Lostrabajadores de estos países estuvieron so-metidos a cambios similares —a los de Esta-dos Unidos— en cuanto a la demandarelativa de mano de obra de baja cualifica-ción, si bien contaron con una legislación

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laboral más suave y una mejor relacióncon los empleadores (Freeman y Needels,1991; Freeman y Katz, 1995). Estos estudiosllegan a la conclusión de que el incrementodel salario mínimo y el mantenimiento cíeuna capacidad de negociación más equili-brada entre empresarios y trabajadores re-sultaban ser cruciales para que los sueldosde los trabajadores menos cualificados nocayeran de manera significativa 6.

Entre la demanda creciente de compe-tencias de alto nivel como resultado delcambio tecnológico, y la desigualdad sala-rial al alza que conllevan las políticas gu-bernamentales anti-empleo y a favor degrandes beneficios del sector privado, laglobalización empuja inexorablemente ha-cia arriba las tasas de retorno de la educa-ción superior a la vez que refuerza yaumenta la demanda de escolarización. Laparte positiva de esta tendencia está en queacelera el incremento del capital humanonacional y puede también aumentar la pro-ductividad laboral. La parte negativa estaríaen que cuando se acompaña de una mayordesigualdad en el acceso a la educación dealta calidad, los alumnos de familias de rentabaja con padres menos educados tienen aunmenores opciones de movilidad social queen el pasado, y puede irles todavía peor bajocondiciones de una mayor competición poruna educación de alta calidad.

GLOBALIZACIÓN, CULTURA CIENTÍFI-CA Y EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN

La globalización también ha dado lugar aun mayor énfasis sobre la enseñanza cíe lasciencias y las matemáticas, y sobre la eva-luación —medida— de la educación. El altovalor añadido de la tecnología de la infor-mación y de otras industrias basadas en laciencia ha provocado que la mayor parte

de los países den prioridad a la enseñanzacíe las ciencias y de las matemáticas. Todoello se ha reforzado por la intensa difusiónde una cultura científica y matemática(Schofer et al., 1997), y también por el es-fuerzo realizado por muchos países paraatraer inversión extranjera en el sector dela alta tecnología y para levantar una in-dustria doméstica también en dicho sector(Carnoy, 1998). En qué medida se haya ex-tendido verdaderamente la enseñanza delas ciencias y las matemáticas sería discuti-ble, pero la retórica en torno a la cuestión seha intensificado de manera espectacular.

Además, en muchos países se está po-niendo un énfasis aún mayor en la compa-ración del rendimiento cle los alumnos enlas materias citadas con el que obtienen losestudiantes de otros países. En el marco deuna competición económica en alza y clela mayor disponibilidad de las tecnologíasde la información, tales datos adquierenun mayor valor y tienden a utilizarse paracada vez más funciones. El rendimiento entiempo real se ha elevado en tanto queproducto, la medida cuantitativa es más fá-cilmente visible, y sus resultados se hanconvertido en el medio predominante deinformar acerca del rendimiento. Un ele-mento importante de tal rendimiento estárelacionado con la «eficiencia». La aplica-ción de esta manera de pensar, parte al finy al cabo del pensamiento globalizado, a laeducación toma la forma de un seguimien-to de la cantidad y la calidad de la educa-ción por medio de la recogida de datos. Laexpresión más reciente de esta tendenciaes recoger datos cuantitativos sobre el ren-dimiento estudiantil como medida de la cali-dad educativa, con la intención fundamentalde utilizar los resultados para mejorar la efi-ciencia cle la educación.

(6) Otros economistas plantean que la desigualdad salarial «oculta» es mucho mayor en Francia y en Ale-

mania si se tienen en consideración las tasas de paro. En otras palabras, las ganancias de los trabajadores poco

cualificados caerían si los que están empleados «compartieran .. el conjunto o volumen de empleos existentes

con los desempleados.

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La medición de la calidad relacionadacon la mejora de la eficiencia de la educa-ción no puede separarse de las reformasfinanciero dependientes que presenta-mos más arriba. Gran parte de la discusiónsobre el rendimiento estudiantil tiene lugaren el contexto del gasto educativo y decómo reducirlo sin que tenga consecuen-cias sobre la «calidad». La implicación esque la prestación de servicios públicos deeducación es ineficiente y que parte de suineficiencia puede desvelarse midiendo elrendimiento estudiantil para así hacer queel sistema sea »consciente» de lo bien o lomal que los estudiantes rinden.

Este nuevo énfasis en medir y compa-rar inter e intranacionalmente los resulta-dos de la escuela no ha surgido de maneraespontánea. Ha sido más bien promovidopor organizaciones internacionales comola lEA, la OCDE y el Banco Mundial. Todasestas organizaciones comparten el conven-cimiento explícito de que la «mejor» educa-ción puede ser medida y que además setraduce directamente en una mayor pro-ductividad económica y social. En el mar-co de una competición económica másintensa entre las naciones, la urgencia pormejorar la productividad se canaliza por par-te de estas organizaciones en términos de di-fundir la aceptación de comparaciones intere intranacionales basadas en tests estandari-zados de rendimiento académico.

A pesar de que todavía está en sus co-mienzos, el uso de tests nacionales e inter-nacionales con fines de comparación yaestá teniendo efectos políticos visibles. EnEstados Unidos, por ejemplo, el TIMSS haacentuado el debate nacional sobre el cu-rriculum de matemáticas y ha reforzado eluso que algunos estados hacen de los es-tándares y la rendición de cuentas por par-te de centros escolares y profesorado. Unbuen número de países latinoamericanostambién han comenzado a evaluar a escalanacional el rendimiento de sus alumnos yse han comprometido ya a participar en elpróximo TIMSS. En Chile, la evaluación

nacional externa del rendimiento estudian-til tiene una tradición de al menos quinceaños, si bien ha sido en los últimos cinco,con el nuevo énfasis global en la eficienciay la medición educativa, cuando la evalua-ción ha comenzado a definir el significadode educación y cambio educativo, hacien-do que los centros escolares hayan tomadoconciencia activa de los resultados que sualumnado obtiene en la evaluación y sehayan organizado en consecuencia paraelevar tales resultados.

El actual uso de tests de rendimientoen el ámbito de la concepción «global» dela medición y la eficiencia es, sin embargo,más bien confuso. Esto se debe en buenaparte a la influencia y la presión de organi-zaciones internacionales como el BancoMundial y el Banco Interamericano paraque se disponga de datos comparativosque permitan reformar los sistemas asegu-rando la eficiencia de los mismos, de ma-nera especial en términos de financiación.A pesar de que se articulen en torno alprincipio de que la educación sea más «efi-ciente» o incluso de mejorar dicha educa-ción, estos procedimientos de recogida dedatos sobre el rendimiento y los usos queposteriormente se hacen de ellos no con-ducen necesariamente a la mejora del sis-tema escolar.

Otra forma de utilizar los tests y lasevaluaciones nacionales estaría directa-mente conectada con la mejora de la es-cuela, y no con la reforma del sistema ocon el ahorro presupuestario. En el mejorde los casos, el personal de la escuela par-ticipa en el diseño y la aplicación de lostests de manera que éstos sean consisten-tes con los objetivos de transmisión de co-nocimiento que se hayan fijado a nivelnacional o regional. Hay aspectos impor-tantes de la eficiencia escolar que cierta-mente pueden entenderse a través de ogracias a los tests, pero la eficiencia en estecaso tiene menos que ver con la asigna-ción de recursos per se, y mucho más conel proceso y la utilización de tales recursos.

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En Chile, por ejemplo, la evaluación nacio-nal de los estudiantes de 4" y 8" cursos eraoriginalmente, en los años ochenta, un ins-trumento para estimular la competición en-tre escuelas públicas y privadas por atraera más alumnos y, con cada uno de ellos, alos fondos contenidos en su cheque esco-lar. La evidencia de que disponemos hoysugiere que esta utilización de los tests notiene efecto positivo alguno sobre el rendi-miento académico del alumnado. No obs-tante, en los años noventa, el uso de laevaluación nacional en relación estrechacon los programas y proyectos de mejoraescolar auspiciados por el gobierno cen-tral, parecen haber incrementado las pun-tuaciones obtenidas en los tests por losestudiantes cle escuelas tradicionalmentede bajo rendimiento, que atienden a alum-nos de familias con renta baja.

Las nociones globales de eficiencia yde medición del rendimiento pueden tenerpor tanto un efecto positivo sobre los re-sultados educativos. Para que esto ocurra,sin embargo, tales nociones deben pasarpor filtros locales de manera que tengancomo objeto específico la mejora de la es-cuela incluso en los casos en que ésta re-quiera más recursos, lo que por otra partees más que probable en las sociedades endesarrollo. La distinción entre este tipo deaplicación de la evaluación para elevar laeficiencia y el uso de la medición para de-sarrollar políticas nacionales de asignaciónde fondos con la intención de disminuirlos recursos públicos disponibles poralumno, es ciertamente sutil, y tiene su raízen cómo el estado, más que las organizacio-nes internacionales, contempla y entiende elpapel de la evaluación en tanto que factorconclicionante del cambio educativo.

CONCLUSIÓN

La educación y los sistemas educativos nacio-nales han sido afectados por la globalizacióna pesar de que los efectos puedan resultarnospoco visibles (más allá de unos pocos ordena-

dores presentes en las escuelas) en la mayorparte de las aulas del mundo.

Los efectos a que nos referimos estánexpresados en términos de cambios en losretornos o beneficios que se extraen de losdistintos niveles de educación y de la im-plicación que esto tiene para el valor quese concede a los diferentes niveles y tiposde conocimiento en cada sociedad. Talesefectos también toman la forma de políti-cas educativas aplicadas a nivel nacionalen el contexto de una economía globaliza-da. La influencia de reformas financiero-dependientes tiende a redistribuir elacceso a la escuela perjudicando a los es-tudiantes de renta baja, y acentuando así ladistribución aún más desigual de renta yde conocimiento altamente valorado. Ladescentralización es una forma de rees-tructuración que puede tener efectos posi-tivos sobre la productividad educativa.Pero en el contexto de una ideología con-traria al gasto público, la disminución de laresponsabilidad pública en la educaciónque se hace pasar como descentralizaciónescolar tiene todas las probabilidades deproducir el efecto contrario sobre la cali-dad. Finalmente, la evaluación o mediciónde la educación tal y como se usa por par-te de las organizaciones internacionales (ycada vez más frecuentemente adoptadapor los estados nacionales) refuerza estastendencias al emplear la evaluación parajustificar reformas financiero-dependientesen lugar de mejora escolar.

Todos estos efectos de la globalizaciónsobre la educación se están materializandoen las estructuras políticas de los estadosnacionales, de manera que son los estadosquienes en último término deciden cómola globalización afecta al sistema educativonacional. Mi opinión es que existe muchomás margen de maniobra político e inclusofinanciero del que normalmente se admitepara que el estado nacional condicione lamanera en que la globalización se instaleen el mundo educativo. Los tests y los es-tándares de rendimiento son un buen

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ejemplo de este margen de maniobra,como lo son también la descentralizacióny la automía de las escuelas. Los estadospueden hacer que el acceso a la escolariza-ción sea más igualitario, que mejore lacalidad de la educación para los sectoresmás pobres, y que se produzca conoci-miento de manera más eficaz y equitativapara todos dentro de una economía globa-lizada. El hecho de que generalmente op-ten por no hacerlo así es, al menos enparte, el resultado de una opción de carác-ter ideológico más que de la impotencia oel desamparo ante las nuevas presionesasociadas a la competitividad y al nuevopensamiento globalizado. Aunque es difíciloponerse a fuertes tendencias ideológicasextendidas por todo el mundo, y muchomás aún a la realidad objetiva de la globa-lización financiera, mi argumento es, sim-plemente, que se dispone de mucho másespacio político para desarrollar alternati-vas del que los ideólogos de la globaliza-ción consideran o permiten.

(Traducción:Juan Manuel Moreno Olmedilla)

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