Marco terico de las polticas pblicasOscar Pardo RamosEl campo de estudio de las polticas pblicas se ha vuelto un tema interesante en las ltimas dcadas, aunque hasta hace poco era un campo bastante desconocido en la academia y en los crculos poltico-administrativos. De acuerdo con Roth (2002, 11), muchos autores atribuyen el surgimiento de este inters al marcado intervencionismo del Estado en la vida social de nuestros pases, independientemente de sus niveles de desarrollo.En este sentido, se observa que el inters por el tema surge en la pasada dcada de los sesenta cuando politlogos, socilogos, economistas y otros cientficos sociales se interesaron por el estudio de la accin pblica. As se inici en Estados Unidos, propagndose a Europa, especialmente los pases escandinavos, Gran Bretaa y Alemania y, posteriormente, a casi todo el mundo.En Hispanoamrica se alcanz a ver el inters por el tema solo en la dcada de los noventa, poca en que aparece en Espaa la publicacin traducida del libro Politiques publiques de Mny y Thoenig (1989) y en Mxico los trabajos de Aguilar Villanueva (1992) y en Colombia el de Salazar Vargas (1992).Segn Roth (Ibid, 13), en Colombia se han producido pocos trabajos en el tema de las polticas pblicas, dado que adems de los trabajos citados, solo pueden destacarse los siguientes: Moncayo (1990) quien hace un estudio de las polticas urbanas desde un punto de vista neomarxista; Wiesnier (1997), quien hace un anlisis crtico de algunas polticas pblicas en Colombia, desde una perspectiva neoinstitucionalista; Pedro Medelln (1998) y Alejo Vargas (1999), en lo que parecen ser investigaciones aisladas que no constituyen comunidades acadmicas para abordar el estudio de las polticas pblicas.El anlisis de las polticas pblicas se elabor partiendo desde diversos enfoques. Uno de stos provino de especialistas que queran ayudar a los decisores polticos en aspectos relacionados con la elaboracin e implementacin de polticas pblicas efectivas. Era como buscar una metodologa (o receta) para el buen gobierno. Esta corriente se conoci como policy science. Otra perspectiva corresponde a la desarrollada por economistas que se apoyaron en mtodos cuantitativos y con un marcado sesgo marxista ortodoxo, orientaron sus anlisis a la bsqueda de explicaciones o causas econmicas para los factores sociales y polticos.A partir de entonces, se inici el debate sobre la importancia de las polticas pblicas y sus factores determinantes y condicionantes. Aparece la publicacin de Sharpe y Newton (1984), lo que al fin parece ser la gnesis de un enfoque especfico denominado policy analysis con Meny y Thoenig en 1992. Se destaca en esta perspectiva que antes que prestarle atencin al Estado mismo, se centra en la actividad concreta del Estado relacionada con la formulacin y ejecucin de polticas pblicas, sacando a flote los actores de las mismas.De acuerdo con lo dicho, el anlisis de polticas pblicas pone de relieve la identificacin de los actores que intervienen en la definicin, de decisin y de implementacin de las polticas, con sus caractersticas, intereses y objetivos particulares de esos actores. Igualmente, es relevante la metodologa aplicada por este enfoque enfatizando el qu y el cmo hacer del Estado, teniendo en cuenta, tambin, el resultado de estas polticas. En esencia, se puede afirmar que las polticas pblicas se redefinen como la ciencia del Estado en accin. En este punto Roth (Ibid, 15) seala que: entre las numerosas definiciones propuestas, Dye (1976) seala que el anlisis de polticas pblicas tiene que ver ms con la explicacin que con la prescripcin, pues consiste en una indagacin rigurosa de las causas y las consecuencias de las polticas pblicas y que, finalmente, se esfuerza por desarrollar y probar hiptesis generales sobre las causas y las consecuencias de las polticas pblicas por medio de la acumulacin de investigaciones empricas de relevancia general.Roth (Ibid, 16) pone de relieve que el carcter prctico y terico del enfoque denominado anlisis de las polticas pblicas ha sido afectado histricamente por las problemticas polticas coyunturales, pues de las dificultades propias del Estado de bienestar de los aos sesenta y setenta (dficit de resultados), pasaron a su crtica en los ochenta (corporativismo, burocratizacin) y a la respuesta neoliberal en los aos noventa (privatizaciones). En este orden de ideas este autor seala que: en los aos setenta el tema principal fue el anlisis comparativo de los modelos de Estado providencia; y luego en los aos ochenta, el centro de inters se desplaz hacia la problemtica de la constitucin de agendas gubernamentales y de las configuraciones (sistemas, redes, comunidades) de actores que influyen en las polticas pblicas. Finalmente, en los aos noventa, con la ola neoliberal, muchos analistas preocupados por la eficiencia de la gestin pblica- debatieron alrededor de la reforma administrativa con la famosa nueva gestin pblica (new public management) y se increment el inters por la evaluacin de la accin pblica.Referentes tericos del Estado y las polticas pblicasEl anlisis de las polticas pblicas representa una nueva forma de anlisis de los temas de Estado, para la cual existen tres reconocidos enfoque tericos: uno centrado en la sociedad, otro en el estado y el otro que podra ser mixto o intermedio, los cuales se sintetizan a continuacin:a) Enfoque centrado en la sociedad. Este enfoque corresponde a un grupo de teoras para la que el Estado depende de la sociedad y las relaciones de fuerzas entre las clases, facciones, naciones o individuos y grupos son las que determinan la eleccin de las polticas pblicas desarrolladas por el Estado. Pertenecen a este enfoque las corrientes marxistas, neomarxistas y la llamada teora de la dependencia; as como las teoras opuestas los enfoques racionalistas (racional choice), pluralistas, elitistas y de escogencia o eleccin pblica (public choice).b) El enfoque centrado en el Estado. En este enfoque el Estado es independiente de la sociedad, actuando como un selector de las demandas y un proveedor de servicios. La accin pblica es bsicamente el resultado de las elecciones realizadas por los decisores polticos y por los altos funcionarios pblicos. Son los individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes determinan las elecciones de las polticas pblicas. Pertenecen a este enfoque los decisionistas (modelo racional, incremental, el garbage can; as como en el modelo burocrtico neoweberiano). Se advierte que algunas posturas neomarxistas se acercan tambin a este enfoque.c) El enfoque mixto o intermedio. Se caracteriza por rechazar el racionalismo economicista o social propio del enfoque centrado en la sociedad y as, mismo, niega ver a la sociedad sometida al Estado que est sometido al dominio de una minora. Como se ve este enfoque busca una posicin intermedia frente a los dos anteriores. En este tercer enfoque se ubican corrientes variadas en opciones tericas y polticas, tales como el neocorporativismo, el neoinstiucionalismo, el anlisis de redes y la teora de la accin, entre otros.Tipologa de las polticas pblicasEs reconocida la clasificacin propuesta por Lowi (1964, 1972), la cual distingue cuatro tipos de polticas, partiendo de la interrelacin de dos variables indicativas del modo de coercin utilizado por la poltica pblica. De esta manera se dan cuatro tipos de polticas pblicas as:a) Polticas distributivas: que corresponde a autorizaciones que da el gobierno para usufructo particular, como un derecho, por ejemplo, una licencia de construccin.b) Polticas constitutivas: modifican las estructuras de los sistemas poltico, administrativo o la distribucin del poder poltico, por ejemplo, reformas de ministerios (fusin o supresin de los mismos).c) Polticas reglamentarias: afectan o restringen algunas libertades bajo la amenaza de coaccin directa, por ejemplo, la expedicin del cdigo de trnsito.d) Polticas redistributivas: establecen criterios que dan ventajas a ciertos grupos de poblacin o a individuos que son categorizados por algn criterio especial, como por ejemplo, el SISBEN.Otras tipologas de polticas pblicasSalisbury (1968) propuso clasificar las polticas pblicas partiendo de las caractersticas de integracin o fragmentacin del sistema de decisin y de las estructuras de la demanda.Meny y Thoenig (1992) las clasifican a partir de los mtodos de conduccin poltica, de los instrumentos de gestin administrativos.El enfoque neomarxista de OConnor (1973) clasifica las polticas pblicas en dos categoras: de acumulacin y de legitimacin.La corriente estructuralista reconoce tres tipos de polticas pblicas: hegemnicas, transaccionales y de dominacin.Elementos de las Polticas PblicasAnne Schneider y Helen Ingram (Policy Design for Democracy -1997), propusieron un conjunto de categoras o dimensiones para describir el contenido de las polticas pblicas (en www.estudiospoliticos.org/index.php). Entre los elementos destacados que deben tener las polticas pblicas son los siguientes:

La definicin del problema y los fines perseguidosLos beneficios y cargas a ser distribuidosLa poblacin objetivo (los actores que reciben, o pueden recibir beneficios o cargas)Las reglas (lineamientos que determinan quin hace qu, cmo, con qu recursos, quin es elegible, etc.)Las herramientas (los incentivos o ausencia de los mismos), dirigidos a personas y agencias para que acten de acuerdo a los lineamientos de la poltica.La estructura de implementacin, que incluye el plan para la implementacin de la poltica, que incluya los incentivos y recursos de las agencias pblicas para el logro de objetivosLas construcciones sociales, (la imagen de la realidad, los estereotipos que la gente utiliza para dar sentido a la realidad tal como la percibe).Las bases o fundamentos (rationales), las justificaciones y legitimaciones implcitas o explcitas para las polticas pblicas, que incluyen aquellas usadas en el debateLas asunciones subyacentes (explcitas o implcitas acerca de la causalidad lgica, de las capacidades personales u organizacionales.

2. El marco terico - conceptual de la evaluacin de las polticas pblicas.7

2.1. Sobre las Polticas Pblicas.Las polticas pblicas, son el producto de los procesos de toma de decisiones del Estado8frente a determinados problemas pblicos.9Estos procesos de toma de decisin implican acciones u omisiones de las instituciones gubernamentales.De hecho, el gobierno como entidad administradora de los recursos y proveedora del orden y de la seguridad del conjunto de la sociedad, est obligado a atender y resolver los problemas pblicos de la misma y, en consecuencia, a llevar a cabo el proceso de diseo, elaboracin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas que sean necesarias para tal fin.10El concepto y valorizacin de lo Pblico ha sido sistemticamente un asunto medular para todas las sociedades cuya formacin de sus estados nacionales fueron acompaadas por una cultura de libertades civiles y polticas individuales.11Mientras que lo pblico se sustenta en la tradicin poltica occidental clsica y moderna ilustrada, que destaca prioritariamente los valores de la suma de acciones de individuos libres e informados, en contra de cualquier tipo de poltica que se superponga a las libertades personales; lo privado, enfatiza las relaciones de intercambios libres entre individuos, con la finalidad de lograr utilidades de beneficio personal y no colectivo.12Por lo que respecta a las polticas entendidas como estrategias encaminadas a una finalidad determinada, que comnmente es la resolucin de problemas, Aguilar Villanueva menciona que,"Una poltica puede ser aqu una regulacin, ah una distribucin de diversos tipos de recursos (incentivos o subsidios, en efectivo o en especie, presentes o futuros, libres o condicionados), all una intervencin redistributiva directa, ms all dejar hacer a los ciudadanos."(Aguilar Villanueva, 1996, p. 32).Con base en lo mencionado, el proceso amplio de la aplicacin de las polticas pblicas (es decir, contemplando sus cuatro grandes etapas, diseo, elaboracin, implementacin y evaluacin), precisamente por su carcter pblico, ofrece una amplia gama de estrategias de accin, que llevan implcita la corresponsabilidad entre el gobierno y los gobernados.13Las polticas pblicas implican tambin actividades de comunicacin pblica a la implementacin de estrategias, convirtindose en un conjunto de actividades posteriores a la toma de decisiones iniciales que les dan origen (actividades retrospectivas), a travs de las cuales es posible proveer de elementos evidenciales, argumentativos y de persuasin, todos ellos necesarios para la obtencin de consensos.14En sntesis, una poltica pblica, implica el establecimiento de una o ms estrategias orientadas a la resolucin de problemas pblicos y/o, a la obtencin de mayores niveles de bienestar social, resultantes de procesos decisionales tomados a travs de la coparticipacin de gobierno y sociedad civil, en donde se establecen medios, agentes y fines de las acciones a seguir para la obtencin de los objetivos sealados.2.2. Sobre la Evaluacin de las Polticas Pblicas.Como se ha visto, dentro del proceso de aplicacin de polticas pblicas, los procesos mismos de toma de decisiones son de particular relevancia; stos implican, seleccionar de entre diferentes polticas, aquellas que se ajusten mejor a los objetivos buscados, con base en criterios previamente definidos. Esta seleccin, requiere de evaluar las distintas alternativas existentes en relacin con sus resultados previstos o ante la alternativa de no llevar a cabo accin alguna, de tal manera que sea posible elegir la mejor o ms aceptable de las alternativas existentes.15La fase de evaluacin de una poltica pblica no es un proceso lineal, es de hecho una parte componente de un proceso cclico de configuracin de la propia poltica. As como cada individuo toma decisiones sobre los distintos aspectos de su vida, que lo llevan a evaluarlas constantemente y a funcionar con base en los resultados obtenidos, en el campo de las polticas pblicas, la evaluacin representa los niveles esperados y los ocurridos de rendimiento.16La estructura de las Polticas Pblicas son de hecho un ciclo; como tal, dentro de cada fase, el proceso cclico mismo se repite, por lo que es posible considerar que en la fase de evaluacin existen dos etapas prioritarias, la dedecisiny la deaplicacin (implementacin).17La decisin en la evaluacin se da, ya que existen diversas opciones de qu y cmo evaluar y, la aplicacin sucede una vez tomada la decisin de como evaluar, ya que se procede a ejecutar lo previsto.La evaluacin de polticas pblicas, representa poder valorar la poltica desde su inicio hasta su final permitiendo entonces, que las acciones u omisiones del Estado, que provocan consecuencias positivas o negativas en la sociedad, puedan mitigarse, incrementarse o neutralizarse para resolver el problema que les dio origen.18Asimismo, la evaluacin en las polticas pblicas, facilita la posibilidad real de aplicacin de los conceptos de "rendicin de cuentas" y de "lmites y contrapesos" en la sociedad, permitiendo que sta tenga la capacidad efectiva de exigir a las autoridades pblicas que expliquen sus acciones, por supuesto, mediante un marco jurdico e institucional que sustente y posibilite el cumplimiento de esta exigencia. Dicho de otra manera, la evaluacin de las polticas pblicas funge como un medio de control sobre los ejecutantes de programas gubernamentales y tomadores de decisiones pblicas.19Con la afirmacin anterior, se puede asentar que a la luz de un mtodo de evaluacin, el desarrollo de las polticas pblicas, los programas o los proyectos, pueden ser reprogramados y perfeccionados bajo la vigilancia de la sociedad en general, organizaciones de la sociedad civil, gobierno y poblacin beneficiaria.La evaluacin es en sntesis, una actividad que tiene por objeto maximizar la eficiencia y eficacia de las polticas, programas o cualquier accin diseada y/o implementada tanto por el gobierno como por cualesquier otra organizacin, para con ello, lograr la obtencin de sus fines particulares y el uso apropiado de los recursos obtenidos.20Como corolario final, sera posible citar una definicin de Evaluacin utilizada por la Organizacin de las Naciones Unidas en 1981 y tomada para este trabajo del "Manual de Herramientas para la Incidencia en Polticas Pblicas" del Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos A. C. (CAM), "[...] Es un proceso encaminado a determinar sistemtica y objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las actividades a la luz de sus objetivos; se trata de un proceso organizativo para mejorar las actividades todava en marcha y ayudar a la administracin en la planificacin, programacin y toma de decisiones futuras."2.3. Diferentes tipos de evaluacin.Los enfoques tericos de la evaluacin de las polticas pblicas son muy variados; sin embargo, es posible tipificarlos en tres grupos bsicos: los que responden a procesos y mtodos de evaluacin previos a la aplicacin de la poltica, "evaluacina priorioex ante"; aquellos que se realizan conforme el proceso de accin avanza, "de proceso concomitante"; y aquellos que evaluarn a las polticas despus de haber sido implementadas, "a posteriorioex post."21A continuacin haremos una breve y sinttica descripcin de los principales mtodos de evaluacin de polticas ms conocidos hoy da.2.3.1. Evaluacin descriptiva.-Se basa en la elaboracin de un inventario de los efectos de la intervencin pblica, analizando los efectos o variaciones entre un estado inicial y uno final (1 y 1 + n). Su intencionalidad es de carcter exhaustivo y neutral en trminos de no proporcionar consideraciones ticas valorativas.Es decir, el resultado de esta evaluacin, no juzgar si la poltica es un xito o un fracaso, slo informar los datos obtenidos de ella; ejemplo, nmero de individuos de cierto rango de edad y gnero en un periodo y lugar determinado. Utiliza tcnicas muy variadas, como muestreos, encuestas, cuestionarios, etctera.2.3.2. Evaluacin Clnica.-Explica por qu en la aplicacin de una poltica, algunos objetivos se alcanzan y otros no, midiendo la efectividad de la poltica con base en los objetivos de la misma y usando un razonamiento deductivo. Las tcnicas que ms utiliza son tres: a) la encuesta estadstica; b) la evaluacin sumaria (antes y despus); y c) la evaluacin formativa (seguimiento progresivo). Los valores aceptados son los propios de la poltica evaluada, dados por la autoridad responsable.2.3.3. Evaluacin Normativa.-Califica la poltica con base en normas externas, aunque el evaluador puede definir sus propios objetivos, con relativa independencia de los oficiales; mide la eficiencia, eficacia, equidad y pertinencia con base en definiciones y reglas propias; utiliza un razonamiento deductivo y las tcnicas estn sujetas al criterio del evaluador, as como los valores aceptados, aunque con normas y principios establecidos formalmente y con anterioridad a la evaluacin.2.3.4. Evaluacin Experimental.-Controla cientficamente los efectos concretos de una poltica a partir de sus objetivos oficiales, comparando al grupo afectado por la poltica con otro de referencia o control y utilizando un razonamiento inductivo, con tcnicas sustentadas bsicamente en grupos de control elegidos aleatoriamente y en aquellos no equivalentes desde el punto de vista estadstico. Los valores de verdad se basan en todo aquello verificable a travs de la experiencia.2.3.5. Evaluacin Pluralista.-Establece anlisis colectivos y permanentes con la finalidad de mejorar la aplicacin de la poltica con el acuerdo de los involucrados y de los propios objetivos generales de la misma. Utiliza el razonamiento inductivo con una nocin de consenso que define los criterios de efectividad, eficiencia, equidad y adecuacin. Asimismo, las tcnicas utilizadas derivan de la eleccin hecha por una comisin plural y en conformidad con las necesidades del caso. Este tipo de evaluacin se sustenta en modelos como: el lgico, el experimentalista, el pluralista y el demogrfico; definiendo los valores aceptados por los propios actores a partir del contexto.2.3.6. Evaluacin Cualitativa.-Los resultados de la evaluacin se crean a travs de utilizar criterios provenientes de diversas percepciones, por ejemplo, hacer preguntas sobre algn tema en particular con opciones muy concretas de respuesta mltiple como: a) bueno, b) regular, c) malo.2.3.7. Evaluacin Cuantitativa.-Utiliza indicadores elaborados previamente y que posibilitan el ser contabilizados numricamente. Sus resultados son todos cuantificables: edades, tallas, pesos, etctera.Los tipos de evaluacin antes sealados son solamente algunas de las posibles categoras que el evaluador puede utilizar en su camino por encontrar la metodologa apropiada o construir la propia, lo cual es igualmente vlido si se cumplen los requisitos que para cada caso los sujetos de la evaluacin y el evaluador hayan planteado, sin perder de vista que siempre deber haber caractersticas universales de valor implcitas, tales como la objetividad, la imparcialidad en el anlisis y, la honestidad en el manejo de informacin y resultados.

7Quisiera aprovechar el inicio de este captulo, para hacer tambin un atento reconocimiento al Doctor en Administracin Pblica, Juan Martn Sandoval de Escurdia, titular del rea de Poltica Social del SIA SIID, por sus muy valiosos comentarios sobre este trabajo.8Refirindonos al concepto amplio de Estado, el cual est constituido por la poblacin, su gobierno y territorio. Dicha concepcin, cuyo origen puede remontarse al menos a los tiempos del dominio cultural griego, alcanza amplia difusin y prestigio gracias a la obra El Prncipe de Maquiavelo, en donde, despus de mltiples evoluciones, termin sustituyendo a las definiciones que se referan al nivel ms alto de organizacin de un grupo de individuos sobre el territorio que ocupaban (civitasyres publica), y que se da en virtud de un poder de mando. As es, que a partir de El Prncipeeste vocablo mut de un significado genrico de situacin a uno especfico relativo a la posesin perenne y absoluta de un territorio y del control de sus habitantes. BOBBIO, Norberto,Estado, Gobierno y Sociedad. Contribucin a una teora general de la poltica.Ed. Plaza y Janes Editores, S. A. Barcelona, 1987, primera edicin, pp. 71-73.9Dcese en trminos de distinguir los problemas individuales de aquellos que inciden en el conjunto de la sociedad.El mbito de lo privado es el relativo a los diversos intercambios libres (competitivos o cooperativos) entre individuos para la obtencin de utilidades reservadas y exclusivas. El mbito de lo pblico rebasa, en cambio, la restriccin individual, privativa, y concierne a lo que es accesible y disponible sin excepcin para todos los individuos del grupo social cualesquiera que trate la sociedad, y lo que puede ser argumentado como algo que es de inters y utilidad para todos los individuos de la asociacin poltica. AGUILAR, VILLANUEVA, Luis, F. "El estudio de las polticas publicas (estudio introductorio y edicin)". Ed. Miguel ngel Porra, 2 ed. Mxico 1996. p. 28.10Esto no implica que nos estemos refiriendo a un gobierno de corte totalitario o paternalista, sino a la responsabilidad del gobierno por ser eficiente en sus obligaciones de administrar los recursos pblicos de la sociedad y buscar en todo momento su bienestar. BOBBIO, Norberto,op. cit. supra, nota 7, pp. 116-126.11AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.,El estudio de las Polticas Pblicas. Estudio introductorio y edicin,Ed. Miguel Angel Porra, Mxico, 1996, segunda edicin, p. 27.12Ibid., pp. 28-29.13Ibid, p. 32.14AGUILAR VILLANUEVA, Luis F.,La Hechura de las Polticas. Estudio introductorio y edicin,Ed. Miguel Angel Porra, Mxico, 1996, segunda edicin, p. 27.15CARDOZO, BRUM, Miriam. La Evaluacin de las Polticas Pblicas: problemas, metodologas, aportes y limitaciones. Revista de Administracin Pblica, INAP, Mxico, D. F., 1990.16Manual de herramientas para la incidencia en polticas pblicas, Centro Antonio de Montesinos, A. C., rea de Poltica Social, Mxico, D. F., 2000.17AGUILAR, VILLANUEVA, Luis F.,La Evaluacin de las Polticas Pblicas. Estudio introductorio y edicin,Ed. Miguel Angel Porra, Mxico, 1996, segunda edicin, p. 32-36.18Ibid., p. 45-48.19Los conceptos de "rendimiento de cuentas" y de "lmites y contrapesos", derivan de la traduccin usada por el escritor mexicano Carlos Fuentes, de las palabras inglesas usadas comnmente en el derecho pblico anglosajn,accountability y cheks, las cuales, en opinin del mismo traductor, resulta lamentable que sean tan difciles de traducir con plena exactitud. Vase, GUERRERO, AMPARN, Juan Pablo, en La evolucin de las polticas pblicas: enfoques tericos y realidades en nueve pases desarrollados, RevistaGestin y Poltica Pblica, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995.20GUERRERO, AMPARN, Juan Pablo, RevistaGestin y Poltica Pblica21Manual de herramientas para la incidencia en polticas pblicas,Centro AntonioMontesinos, A. C., rea de Poltica Social, Mxico, D. F., 2000 y GUERRERO, AMPARN, Juan Pablo, en La evolucin de las polticas pblicas: enfoques tericos y realidades en nueve pases desarrollados, RevistaGestin y Poltica Pblica, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995.