Mapa de Condiciones de Transparencia y Accesibilidad en...

Mapa de Condiciones de Transparenciay Accesibilidad en las Adquisiciones Públicas

© Oficina Anticorrupción 2008

I.S.B.N 978-987-1407-05-7

Segunda edición: 700 ejemplares

Diseño y armado: Rosario Salinas

Impreso en Contartese Gráfica S.R.L.

Av. Vieytes 1709, C1275 AGS Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina

Noviembre 2008

Hecho el depósito que establece la ley 11.723

Esta investigación y su publicación se han desarrollado en el marco del Proyecto ARG/05/013,“Fortalecimiento institucional de la Oficina Anticorrupción” –Componente A: “Mapa de con-diciones de Transparencia y Accesibilidad en las Contrataciones Públicas”– y han sido posi-bles gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de laEmbajada Británica en Buenos Aires (Global Opportunities Fund).

La información contenida en este libro no refleja necesariamente las opiniones y puntos devista de las instituciones auspiciantes. No se permite la reproducción total o parcial de estelibro, ni su almacenamiento en un sistema informático, ni su tratamiento en cualquier forma opor cualquier medio, electrónico, mecánico, fotocopia u otros métodos, sin el permiso previodel PNUD.

Raigorodsky, Nicolás

El estado de las contrataciones: mapa de condiciones de transparencia y accesibilidad en las adquisiciones públicas / Nicolás Raigorodsky; dirección investigación Vanesa Del Boca- 2ª ed. - Buenos Aires: Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Oficina Anticorrupción; Embajada Británica; UNDP; 2007. 176 p.; 24x17 cm.

ISBN 978-987-1407-05-7

1. Administración Pública. 2. Contrataciones. I. Raigorodsky, Nicolás; Del Boca, Vanesa, dir. II. Título CDD 352

EL ESTADO DE LAS CONTRATACIONES

Mapa de condiciones de Transparencia y Accesibilidaden las Adquisiciones Públicas

Presidente de la Nación

Dra. Cristina Fernández

Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos

Dr. Aníbal Fernández

Fiscal de Control AdministrativoOficina Anticorrupción

Dr. Abel M. Fleitas Ortiz de Rozas

Subdirector a cargo de la Dirección de Planificación de Políticas de TransparenciaOficina Anticorrupción

Dr. Néstor Baragli

Director de InvestigacionesOficina Anticorrupción

Dr. Martín A. Montero


Mapa de condiciones de Transparencia y Accesibilidaden las Adquisiciones Públicas

GOBIERNO DE LA REPÚBLICA ARGENTINA

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)PROYECTO ARG/05/013

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LA OFICINA ANTICORRUPCIÓN

COMPONENTE A: MAPA DE CONDICIONES DE TRANSPARENCIA Y ACCESIBILIDAD

EN LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS

Director Nacional del ProyectoDr. Abel M. Fleitas Ortiz de Rozas

Fiscal de Control Administrativo

Oficina Anticorrupción

Coordinador General del ProyectoDr. Néstor Baragli

Subdirector a cargo de la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia


Coordinador del Componente Mapa de Condiciones de Transparenciay Accesibilidad en las Contrataciones Públicas

Dr. Gabriel RolleriCoordinador de Transparencia en Compras y Contrataciones

Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia


Dirección de la lnvestigaciónDra. Vanesa Del Boca

Analista Principal


Equipo de lnvestigaciónAnalistas de la Oficina Anticorrupción

Lic. María José MalleaLic. Valeria MaidanaCont. Sara RaffoulLic. Cecilia Zapata

Asistente de lnvestigaciónLine Dueholm

Consultores Externos PNUDFundación TECSAL

Dr. Eduardo MertehikianDr. Julio Pablo Comadira

Lic. Mariana GenéLic. Agustín FilippoLic. Marcela Santos

Asistente de ediciónEric F. Winer

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Acerca del Proyecto PNUD-ARG/05/013. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Presentación del Mapa de Contrataciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Un primer mapa de transparencia y accesibilidad de las contrataciones

públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Capítulo 1: Metodología del mapa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

Presentación de datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Especificaciones metodológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Selección de la muestra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Técnicas de investigación cualitativas y cuantitativas . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Capítulo 2: El gasto en las contrataciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Capítulo 3: Etapas del procedimiento de compras y contrataciones de bienes

y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Afectación presupuestaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Elección del tipo de procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Modalidades de Contratación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Construcción del Pliego de Bases y Condiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Publicidad y difusión del llamado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Medios masivos de publicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Apertura de Ofertas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Evaluación y adjudicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

Instancias de Reclamo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Orden de Compra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Intervenciones específicas de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Oficina Nacional de Tecnologías de Información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Precio testigo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

7

Í N D I C E

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Índice

8

Servicio Jurídico Permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Control de la ejecución del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Capítulo 4: Cuestiones conexas a la gestión de las compras y contrataciones

de bienes y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

Planificación de las contrataciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Capacitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Sistema de Información de Proveedores del Estado (SIPRO) . . . . . . . . . . . 114

Sistemas de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Oficina Nacional de Contrataciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y Auditoría General de la

Nación (AGN). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Oficina Anticorrupción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Capítulo 5: Evaluación de precios en las compras y contrataciones de bienes y

servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Capítulo 6: Talleres de debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

Capítulo 7: Recomendaciones para optimizar la gestión en las compras y

contrataciones de bienes y servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

9

La lucha contra la corrupción supone su conocimiento, prevención, investigación y

aplicación de sanciones. La Oficina Anticorrupción tiene responsabilidades para

avanzar en todos esos planos, que tienen un igual nivel de importancia, a pesar de

que la opinión pública con frecuencia está más atenta a las denuncias penales y a la

punición que a las mejoras institucionales para la prevención.

En el presente trabajo, la Oficina ha partido del análisis de situaciones fácticas

que revelan procedimientos o esquemas de organización que podrían incentivar

hechos de corrupción, a fin de proponer políticas preventivas al respecto.

El objeto ha sido un área donde el sector público y el privado desarrollan los

mayores vínculos de contacto, nos referimos al área de las contrataciones públicas.

A partir del conocimiento de la dinámica con que se desarrollan las contrataciones

públicas, se fueron ideando instrumentos capaces de representar la situación fáctica

a ser considerada en pos del desarrollo de mecanismos de mayor transparencia en

esas relaciones.

El trabajo realizado a través de la confección del “Mapa de Condiciones de

Transparencia y Accesibilidad en las Contrataciones Públicas” ha permitido la identi-

ficación de núcleos problemáticos en los procesos de compras de la administración

pública nacional. Es un paso, para seguir avanzando en el camino de la definición y

aplicación de políticas de mejora de la transparencia en las contrataciones públicas.

Confiamos en que el trabajo hasta aquí presentado, que ha sido posible gracias

a la colaboración de la Embajada Británica y el PNUD, permitirá el desarrollo de nove-

dosas herramientas orientadas a mejorar la gestión pública.

Abel Fleitas Ortiz de RozasTitular de la Oficina Anticorrupción

Pról

ogo

P R Ó LO G O

11

El Mapa de condiciones de transparencia y accesibilidad en las contratacionespúblicas forma parte del Proyecto ARG/05/013 “Fortalecimiento institucional de la

Oficina Anticorrupción”.

En su conjunto, el proyecto tiene por objetivo fortalecer las políticas preventi-

vas que promueve institucionalmente la Oficina Anticorrupción, priorizando tres

áreas fundamentales:

A. Transparencia y eficiencia en las contrataciones del Estado.

B. Capacitación de funcionarios públicos.

C. Educación en valores.

Tal proyecto se desarrolla a través de tres componentes que se corresponden

con tres áreas de trabajo:

A. “Mapa de condiciones de Transparencia y Accesibilidad en las Contrata-

ciones Públicas” referido a la transparencia y eficiencia en las contrataciones

del Estado.

B. “Capacitación a distancia (E-learning)” referido a la capacitación de funciona-

rios públicos.

C. “Formación Ética para Prevenir la Corrupción” referido a la educación en valores.

En particular, a través del componente A, cuyos resultados muestra este libro,

la Oficina pretende generar un esquema de fortalecimiento de la transparencia delas áreas y sistemas de compras y contrataciones públicas mediante la elaboraciónde un mapa de identificación de nodos problemáticos y prácticas habituales en losprocedimientos de contrataciones.

Este tipo de mapa constituye un diagnóstico que identifica las principales con-

diciones que favorecen la existencia y reproducción de ciertos fenómenos en un

ámbito específico. En este caso, la transparencia y la eficiencia en las compras y con-

trataciones públicas.

Proy

ecto

PN

UD

ACERCA DEL PROYECTO PNUD-ARG/05/013

Por ende, este mapa tiene dos objetivos principales. Por un lado, busca identi-

ficar y analizar los principales espacios de accesibilidad y transparencia en los proce-

dimientos de compras, que fomentan la participación, la concurrencia y el buen fun-

cionamiento de estos procedimientos. Por el otro, se intenta identificar y analizar las

condiciones que favorecen la aparición de espacios vulnerables a las prácticas irre-

gulares o ineficientes, a fin de desarrollar estrategias destinadas a prevenir desde

una visión ética en el ejercicio de la función pública. En este sentido, no se busca

detectar quiénes y de qué manera son responsables por estas prácticas sino identifi-

car los mecanismos instalados en el funcionamiento del Estado que sistemáticamen-

te permiten o bien las evitan.

Así, el Mapa de condiciones de transparencia y accesibilidad en las contratacio-

nes públicas resultará de utilidad para el diseño y la implementación de políticas

públicas, y para incentivar el diálogo ciudadano sobre el tema.


12

Proyecto PNU

D

Presentación del Mapa de Contrataciones

15

Pres

enta

ción

Al principio fue sólo una idea. Un Mapa de Transparencia de las Compras

Públicas. Una inquietud, una necesidad de encontrar respuestas a fuertes interrogan-

tes sobre cómo responder más eficientemente a los desafíos de la gestión pública.

Luego se fueron perfilando las nociones centrales, los pilares sobre los que habría de

asentarse finalmente este trabajo. Más tarde comenzamos las primeras discusiones

sobre como construir este Mapa, cuáles serían sus elementos definitorios y cómo se

realizarían las alianzas estratégicas necesarias para llevar adelante su formulación.

Después fue necesario contar con los fondos necesarios para que una idea compleja

como ésta pudiera materializarse. Finalmente, cuando los fondos estuvieron disponi-

bles llegó la necesidad de definir cursos de acción concretos que atendieran a las

diversas aristas de la construcción del mapa.

Las adquisiciones son un elemento clave para que las instituciones estatales

puedan cumplir las misiones que tienen asignadas. Pero, por esa misma razón y por

la enorme incidencia que las compras públicas tienen en las cifras del gasto público,

también se reconoce el ámbito de las contrataciones estatales como de riesgo, una

zona en la que se concentran significativas oportunidades para prácticas irregulares.

En definitiva, un espacio sensible a la corrupción.

La relación entre las contrataciones y las prácticas corruptas es motivo de pre-

ocupación desde considerable tiempo en los estudios teóricos sobre el problema de

la corrupción. Sin ir más lejos, en los trabajos liminares en materia de análisis del

fenómeno de la corrupción se hacen continuas referencias a los problemas relaciona-

dos con las contrataciones estatales señalando el impacto negativo de las conductas

irregulares en un área tan sensible.1 Ya hemos, por nuestra parte, profundizado pre-

viamente sobre los riesgos posibles en materia de compras públicas por lo que no

U N P R I M E R M A PA

D E T R A N S PA R E N C I A Y A C C E S I B I L I D A D

D E L A S C O N T R ATA C I O N E S P Ú B L I C A S

1 Klitgaard, Robert. Controlando la Corrupción, Kipus. La Paz. 1992.


Presentación

16

hará falta detenernos en esos aspectos en esta oportunidad.2 Vale mencionar que

desde la sociedad civil, y en particular en los diagnósticos desarrollados por

Transparencia Internacional, se ha marcado la trascendencia de las contrataciones

públicas como ámbito de riesgo de situaciones irregulares por tratarse del lugar

donde el sector público y el sector privado se relacionan con mayor asiduidad.3

Recientemente esa misma organización no gubernamental ha dedicado un reporte

anual a los problemas de corrupción en las obras públicas.4

Queda claro entonces que esta preocupación no es nueva, ya que desde que la

corrupción ingresó como tema central a la agenda sobre gobernanza, las adquisicio-

nes han estado siempre en el ojo de la tormenta. Sin embargo es posible apreciar una

interesante evolución de los conceptos relacionados con la prevención de la corrup-

ción y la transparencia en la gestión que han dado nuevas perspectivas en este com-

plejo campo.

Un paso adelante en el estudio de los problemas de las contrataciones lo cons-

tituye, sin dudas, la apertura del foco de atención al respecto. En este sentido, cobra

creciente importancia la relación entre las cuestiones de eficiencia y transparencia en

las adquisiciones. De manera un tanto esquemática, podemos afirmar que la consi-

deración habitual del sector público sobre la transparencia era entenderla como un

obstáculo para la eficiencia. La transparencia era sinónimo de burocracia. Con la

entrada del tema de corrupción en la agenda pública, la visión se mueve a considerar

a la transparencia como un remedio anticorrupción. Los desarrollos más actuales

amplían el concepto hasta considerar las políticas de transparencia como una condi-

ción para el buen gobierno. En este nuevo marco, la modernización de los sistemas

de compra, la implementación de modalidades innovadoras de contratación, la gene-

ración de cuerpos normativos coherentes y que contengan disposiciones adecuadas

para fomentar las prácticas transparentes y prevenir la corrupción, el desarrollo de

esquemas de capacitación de los funcionarios encargados de realizar las contratacio-

nes constituyen, entre otras herramientas, las bases para sistemas de adquisiciones

que apunten a la eficiencia sin sacrificar la transparencia en el camino.

2 Raigorodsky, Nicolás. “Risks of Corruption in Public Procurement” publicado en Fighting Corruption andPromoting Integrity in Public Procurement OECD. Paris. 2005.

3 Transparency International Source Book, http://www.transparency.org/publications/sourcebook4 Transparency International Global Corruption Report 2005. Corruption in Construction and Post Conflict

Reconstruction.

PRESENTACIÓN DEL MAPA DE CONTRATACIONES

17

Pres

enta

ción

Estas nuevas miradas se han venido consolidando en el plano internacional a

partir de diversos aportes, entre ellos el sólido trabajo desplegado por la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) a través del área

de Gobernanza Pública.5 El apoyo a los sistemas de integridad en adquisiciones y el

impulso de modelos de estudios de caso exitosos han permitido generar un corpus

consistente de políticas y mecanismos de contrataciones que ponen su foco en el for-

talecimiento de las instituciones públicas y en la construcción de confianza pública.

En el ámbito de las Convenciones Internacionales en materia anticorrupción

puede observarse una evolución similar. La convención anticorrupción de la OCDE no

contiene previsiones sobre contrataciones públicas mientras que la llamada

Recomendación Revisada de 19976 que complementa esa Convención contiene dis-

posiciones referidas sólo a los aspectos sancionatorios por conductas irregulares en

contrataciones públicas. La Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC),

por su parte, contiene sólo un inciso dentro de su artículo III referido a los sistemas

de contrataciones públicas y sus disposiciones son de carácter optativo para los paí-

ses que ratificaron la Convención.7 La reciente Convención de las Naciones Unidas

contra la Corrupción (CNUCC) abre el foco en materia de adquisiciones públicas reco-

nociendo la importancia de los aspectos preventivos y de transparencia a través de

un exhaustivo artículo.8

A tono con estas nuevas formas de percibir los escenarios actuales de gestión

pública, en la agenda de lucha contra la corrupción se viene sosteniendo, cada vez

con mayor énfasis, la necesidad de desarrollar herramientas e indicadores objetivos.

El enfoque metodológico elegido para la construcción de este mapa busca avanzar en

esa dirección. La idea de realizar un mapa de transparencia y accesibilidad en las con-

trataciones públicas tomando una perspectiva principalmente empírica busca,

siguiendo esa lógica, generar instrumentos innovadores que respondan a los crecien-

tes desafíos de la gestión.

El concepto de “mapa” remite obviamente al ámbito de la geografía, a la posi-

bilidad de reconocer una porción determinada de terreno y allí determinar los diver-

sos fenómenos que se registran a fin de proveer al viajero de información para orien-

5 Integrity in public procurement: Good practice from A to Z. OECD. Paris. 2007.6 Ambos instrumentos pueden ser accedidos en www.ocde.org7 Más allá de lo dicho, es posible apreciar el importante avance que ha significado en este sentido el

trabajo del Comité de Expertos del Mecanismo de Seguimiento de la CICC consultando, por ejemplo, elInforme de Análisis de Argentina en http://www.anticorrupcion.gov.ar/internacional_02.asp

8 Artículo 9 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción www.anticorrupcion.gov.ar


Presentación

18

tarse y tomar decisiones correctas. El territorio complejo de las compras públicas

parece requerir una guía de este tipo que ayude al viajero. Como es obvio también,

un mapa provee una reproducción a escala de la realidad que se propone reflejar y,

por lo tanto, no es una representación total de ella; hay accidentes y sucesos que, por

razones de escala, el mapa no entrega a quien lo lee. Si bien es posible imaginar un

mapa 1:1 sus posibilidades de realización son, al menos, inciertas.9 En este sentido,

se debe advertir entonces que el modelo escala no intenta reproducir “la realidad tal

cuál es” sino identificar los principales elementos del área relevada y reflejarlos de

manera fiel y confiable. Consideramos prudente tener presentes estas consideracio-

nes al recorrer el contenido de este Mapa.

Las posibilidades de tomar el modelo de “mapa” y aplicarlo a una estructura

como la Administración Pública no es novedosa. Estamos plenamente conscientes de

que este no es el primer mapa de contrataciones del sector público. Aparece sí en

nuestro caso un nuevo elemento: el tipo de información con la que nos propusimos

construir este producto. Al igual que con la evolución de la cartografía geográfica,

contar con información fidedigna es esencial para poder generar mapas confiables en

los que, decíamos, quien tiene que tomar decisiones pueda encontrar elementos de

análisis sobre los que sostenerlas. Es sumamente útil transpolar esta hipótesis al tra-

bajo con información sobre la gestión del Estado.

Los mapas de riesgo sobre contrataciones se elaboran en base a percepciones.

Es decir, utilizan como insumo encuestas y entrevistas en profundidad. Las encues-

tas son realizadas a un conjunto de unidades de análisis que son determinadas a par-

tir de un diseño muestral probabilístico. Se aplica un cuestionario con preguntas

cerradas (más algunas abiertas) que luego son codificadas, para procesar el total de

las respuestas. Por otro lado, se realizan entrevistas en profundidad a un número

reducido de individuos que son seleccionados, de manera no probabilística, por

poseer información relevante para la investigación. La utilización exclusiva de estas

técnicas de investigación podría responder al hecho de privilegiar estas fuentes de

información sobre otras o a considerarlas como únicas posibles de consulta.

Inevitablemente, el proceso de recolección de la información de origen de los datos

tendrá consecuencias: los Mapas de Riesgo serán, en definitiva, un mapa sobre las

percepciones de riesgo.

9 Sobre este asunto, recomendamos leer Eco, Umberto. Sobre la imposibilidad de Construir el Mapa delImperio 1 a 1, incluido en Segundo Diario Mínimo. Lumen. Barcelona. 1994.


19

Pres

enta

ción

10 Lyotard, Jean-François. La Condición Postmoderna. Ed. Cátedra. Serie Teorema. Madrid. 1984.

Sin ánimo de confrontar con esa metodología, hemos elegido un abordaje dis-

tinto orientado a contar con herramientas que provean información sólida y confiable

que refleje lo que ocurre materialmente en los procesos de compras públicas. A par-

tir de esa base, nuestro planteo se orienta a proveer información que sostenga el

diseño de políticas públicas orientadas a transparentar y a hacer más eficientes los

procesos de adquisiciones. Con tal objeto, se desarrolló una metodología específica

orientada a relevar las posibles fuentes de información, chequear su accesibilidad,

obtener información de ellas y, finalmente, analizarla para obtener una descripción

más amplia de la realidad estudiada.

Con la consigna de darle peso a la información estadística, se buscó determinar

primero cuáles eran las posibles fuentes de información para la construcción del

mapa. Este proceso de identificación significó, concomitantemente, definir los límites

de ese mapa. Determinar qué elementos quedarían dentro y cuáles no estaban rela-

cionados directamente con la definición del adentro y el afuera de la investigación.

Había que definir el objeto de estudio. Debido a nuestra propuesta de enfoque,

distinta de los tradicionales mapas de riego, decidimos que nuestro objetivo sería

más amplio. No sólo un relevamiento de “riesgos de corrupción” sino también un

análisis sobre la performance de las instituciones públicas en el ámbito de las com-

pras públicas orientado a producir un diagnóstico que permitiera tanto reconocer

buenas prácticas en vigencia como identificar procesos, etapas o áreas en las que

aparecen necesidades de fortalecimiento, o vulnerabilidades significativas en térmi-

nos de transparencia y accesibilidad a las contrataciones.

Si bien muchas de las decisiones sobre el Mapa se tomaron a priori como defi-

niciones estructurales, otras fueron perfilándose durante el proceso investigativo a

partir de las fuentes que encontramos disponibles y con información confiable.

Asumiendo un abordaje mixto entre las definiciones previas y el diseño performati-

vo10 a partir de la mencionada accesibilidad de las fuentes y otras decisiones toma-

das durante el proceso, creemos haber encontrado un buen equilibrio entre el rigor

metodológico exigible a una investigación de este tipo y la plasticidad para aprove-

char de la manera más productiva los datos, documentos y opiniones a los que pudi-

mos acceder.

Teníamos claro entonces que queríamos construir un mapa de transparencia y

accesibilidad en las contrataciones públicas. Sin embargo debíamos refinar más

nuestros criterios de delimitación en otra serie de dimensiones a fin de llegar a una


Presentación

20

construcción posible, a un producto asequible y útil. Por razones operativas, pero

también de competencia legal, abordaríamos sólo las compras del gobierno federal.

Ni provincias ni municipios estarían dentro de nuestro relevamiento de información.

Como decíamos, esta elección tiene una raíz legal ya que la Oficina Anticorrupción

tiene entre sus misiones el diseño de políticas públicas de transparencia sólo para el

Poder Ejecutivo Nacional.11 Es decir que las jurisdicciones provinciales y municipales

no están dentro del ámbito de competencia de la OA. Teniendo en cuenta que la OA

ha venido trabajando en base a cooperación con diversas jurisdicciones provinciales,

se evaluó tomar algunas de ellas e integrarlas al trabajo del Mapa.12 Sin embargo,

encontramos que sería muy arduo acceder a la información, sobre todo por falta de

sistemas eficaces de base de datos de contrataciones en los que se pudieran encon-

trar determinados datos fundamentales para su construcción.

Otra delimitación al alcance del Mapa surge de las competencias legales ya

mencionadas, la jurisdicción de la OA alcanza sólo al Poder Ejecutivo. Por ello las con-

trataciones de los otros poderes del Estado Federal quedarían fuera de nuestra inves-

tigación.

Superados los primeros recortes del objeto de estudio, restaba definir un

aspecto central, la gran división existente en las contrataciones públicas: la compra

de bienes y servicios y la contratación de obra pública. En primer término fue relati-

vamente sencillo determinar que las compras de bienes y servicios estarían dentro

del Mapa, pero quedaba pendiente la duda de si integrar los contratos de obra públi-

ca. Algunas cuestiones marcaban la importancia de incorporar estos contratos: su

impacto global en las cifras del gasto público y las percepciones instaladas de que

existen problemas de falta de transparencia en las adjudicaciones de obra pública

como las más relevantes. Por otra parte, la particularidad de cada contrato de obra

respecto de los demás (lo que haría complejo obtener conclusiones generalizables),

la falta de un organismo que centralice la información referida a estos procesos de

contratación (lo que hubiera dificultado la recolección de la información), la necesi-

dad de contar con acceso sencillo a la información, la importancia de la uniformidad

del marco normativo y la conciencia de que este primer Mapa es sólo un paso inicial

que debe ser ampliado y profundizado nos llevaron a concentrar el esfuerzo en las

contrataciones de bienes y servicios. Queda nuestro compromiso de intentar un

abordaje similar de los contratos de obra pública en una futura oportunidad.

11 Ley Nº 25.233 y Decreto Nº 102/99 conforme Decreto Nº 466/07.12 Sobre este tema recomendamos visitar http://www.anticorrupcion.gov.ar/politicas_09.asp


21

Pres

enta

ción

Es así que, en este camino de definir el “adentro y afuera” del Mapa decidimos

circunscribir el estudio a las contrataciones de bienes y servicios del Poder Ejecutivo

Nacional que se hacen en el marco general de contrataciones de la Administración

Pública Nacional.

Como decíamos previamente, la identificación de fuentes y canales de informa-

ción fue definiendo el perfil del Mapa.

Ahora bien, cuáles fueron los pasos que se fueron tomando para llegar al traba-

jo operativo: el primero fue analizar la información contenida y las posibilidades de

explotación de la base de datos de órdenes de compra de la Oficina Nacional de

Contrataciones (ONC) de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Como órgano rector del

sistema nacional de contrataciones le cabe a la ONC desarrollar una serie de funcio-

nes, entre las cuales era de particular interés la de concentrar y publicar la informa-

ción sobre las contrataciones realizadas por las jurisdicciones sujetas al marco nor-

mativo del Decreto N° 1023/2001. Se mantuvieron reuniones con las máximas autori-

dades de la ONC con el objeto de conocer en profundidad esa base de datos y estable-

cer las condiciones de acceso a su información. La enorme disponibilidad de los fun-

cionarios de la mencionada Oficina nos permitió contar con datos de gran riqueza.

A partir de esos contactos y del análisis de la información disponible en la base

de datos de la ONC definimos un ámbito temporal, un corte para el relevamiento. Se

tomarían las adquisiciones de bienes y servicios de los años 2003, 2004 y 2005. Se

eligieron esos años por contarse con información completa, accesible y relativamen-

te comparable. Las compras de los años previos, como consecuencia de la crisis sufri-

da por nuestro país, mostraban datos muy disímiles y de difícil análisis.

De acuerdo con la información contenida en la base de datos de la ONC, en esos

tres años los organismos de la Administración Pública Nacional informaron cerca de

50.000 órdenes de compra de bienes y servicios. Sobre este universo de procedi-

mientos de contratación se concentraría lo que llamamos el “primer escalón” de aná-

lisis. Como es entendible, teniendo en cuenta el enorme número de procesos de com-

pra, los parámetros de estudio serían más bien generales: montos totales de las com-

pras de bienes y servicios, organismos que más compran, rubros que más se com-

pran, etc. Este abordaje ya fue de por sí sumamente innovador, la gran cantidad de

información de que dispone la ONC fue analizada desde la perspectiva propia de las

políticas de transparencia y se la utilizó para llegar a interesantes resultados que

están reflejados en este trabajo. Adicionalmente, durante su desarrollo pudimos

observar que esa base de datos ofrecía interesantes aspectos de análisis tales como

la información sobre quienes son los mayores proveedores del Estado en los diferen-

tes rubros, la mayor o menor concentración de las compras según los rubros y los

precios pagados por la Administración. Todas estas materias fueron abordadas, enri-

queciendo notablemente el Mapa.

El “segundo escalón”, y en muchos sentidos la gran innovación contenida en

este Mapa, fue el análisis directo de expedientes de contrataciones de bienes y ser-

vicios. Si pretendíamos mapear “la realidad” de las adquisiciones debíamos ver esa

realidad que se encuentra reflejada en las compras que efectivamente realizan los

organismos. En definitiva, decidimos ir a los papeles a tratar de constatar si las per-

cepciones corrientes relacionadas con las compras se verificaban o no en las contra-

taciones reales.

El enfoque elegido se centró en tomar un número significativo de expedientes

de compras y relevar la información partiendo de un instrumento de recolección dise-

ñado especialmente. Esta herramienta de recolección nos permitió identificar y clasi-

ficar los datos de relevancia en esos procesos de contratación y, mediante la agrega-

ción y análisis de la información, construir un Mapa que refleja de manera razonable

la realidad de las compras de los organismos, con sus virtudes y sus desafíos.

Para definir cuáles serían esos expedientes, utilizamos como fuente la mencio-

nada base de datos de la ONC con el fin de identificar los organismos con mayor gasto

en el período seleccionado (en términos de fondos gastados en adquisiciones de

bienes y servicios) y cruzarlos con los insumos o servicios que más se contrataron. La

idea central fue asignar a las contrataciones de mayores montos una ponderación

preferente a otras de menores montos.

Así llegamos a una muestra de 1014 expedientes de contrataciones distribuidos

en quince organismos clave de la APN. Relevar detalladamente esa gran cantidad de

expedientes, muchos de ellos de gran complejidad y por montos millonarios, requirió

un esfuerzo notable en términos de logística y disponibilidad de recursos. Por eso, y

en uso de los recursos aportados por una Donación concedida por la Embajada

Británica canalizando fondos del Global Opportunities Fund y el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), junto con fondos del Tesoro Nacional, se

diseñaron estrategias de elaboración de las herramientas de relevamiento de infor-

mación de campo, de definición de la muestra a relevar, de aproximación a los acto-

res involucrados y de capacitación de quienes harían el trabajo de campo. Se contra-

taron consultores especialistas para definir la muestra y para construir los instrumen-

tos de recolección de datos. Finalmente, se decidió contratar a una Universidad para

que llevara a cabo el trabajo de campo y para el análisis de la información contenida

en la base de datos de órdenes de compra de la ONC.


Presentación

22

Es importante destacar que esos 1014 expedientes, además de representar una

cifra importante en términos de cantidad, son de enorme significancia en materia de

impacto ya que mientras los 50.000 expedientes contenidos en la base de la ONC

implicaron gastos por aproximadamente tres mil millones de pesos ($ 3.000 M), los

1014 considerados en el Mapa abarcaron un gasto total de mil ochocientos millones

de pesos ($ 1.800 M). Es decir que los expedientes relevados en campo representanel 60% del total del gasto. Por ello las conclusiones que se obtuvieron de ese releva-

miento adquieren crucial significación.

Además de los datos “duros” obtenidos tanto del relevamiento de campo como

de la base de datos de la ONC, un estudio referido a las compras públicas requiere

analizar otros aspectos. El marco normativo es sin duda un elemento central en cual-

quier análisis, como el factor estructurador básico alrededor del cual se genera una

dinámica de procedimientos, prácticas y costumbres que terminan dando la forma

definitiva al modelo de gestión de las contrataciones. Por ello es que se trabajó en el

análisis de tipo cualitativo sobre la normativa aplicable a las contrataciones agregan-

do a ese abordaje la confrontación sobre los aspectos analizados con los datos de

campo obtenidos.

Los resultados alcanzados en el análisis normativo muestran un sistema que ha

avanzado significativamente en muchos aspectos, que cuenta con modernas modali-

dades de contratación pero que requiere ordenación para que puedan estar garanti-

zados los principios de transparencia, concurrencia y eficiencia. Adicionalmente, los

resultados de las entrevistas indican que, para muchos operadores del sistema, los

problemas no se solucionan desde las reformas normativas –más allá de la necesidad

de avanzar en la modificación de algunas disposiciones legales– sino mejorando

aspectos operativos tales como la capacitación de quienes realizan las compras tanto

del lado del sector público como de los proveedores, la determinación del precio tes-

tigo, el abandono de ciertos ritualismos, los sistemas de publicidad de las contrata-

ciones, la utilización de las nuevas modalidades de contratación.

Otro aspecto a destacar es la realización de un análisis económico de las con-

trataciones el cual se enfocó en cuestiones relacionadas con los precios que el sec-

tor público paga por los productos que adquiere y sobre los mercados con los que

interactúa. Los resultados son sumamente interesantes y, quizás, sea necesario pro-

fundizarlos desarrollando en el futuro un estudio específico al respecto. Múltiples

hallazgos surgen de los análisis practicados desde la perspectiva económica: la nece-

sidad de compartir información a fin de evitar importantes diferencias en los precios

pagados por distintos organismos por bienes similares, el impacto positivo de la con-


23

Pres

enta

ción

currencia en el precio pagado por el Estado y las ventajas que se obtendrían consoli-

dando las compras en determinados rubros son algunos de ellos.

Una ventaja con las que contamos fue la posibilidad de acceso a los expedien-

tes de compra de los organismos de la Administración. El acceso sistemático a esta

información fue clave en la realización de este Mapa. Estos expedientes, pese a que

estando finalizado el proceso de adquisición son accesibles por el público, resultan

de hecho difíciles de ser accedidos por su gran dispersión y complejidad. Al mismo

tiempo se contó con la colaboración de organismos claves en la Administración como

la ya mencionada Oficina Nacional de Contrataciones, el Ministerio de Economía y

Producción, la Sindicatura General de la Nación, la Auditoría General de la Nación,

por mencionar sólo algunos de ellos. Idéntica colaboración se recibió de todos los

organismos alcanzados por el trabajo de campo.

Este Mapa ha identificado fortalezas y debilidades de la gestión estatal de

adquisiciones en diversos aspectos y sus resultados reflejan principalmente lo que

los datos empíricos recogidos en campo arrojan. En muchos casos los datos contra-

dicen algunas percepciones generalizadas e incluso “lugares comunes” sobre los

problemas de falta de transparencia en las compras. En otros casos, esos datos apo-

yan esas percepciones. Pero el otro aspecto que nos parece importante destacar es

que este Mapa no se detiene en la identificación de problemas, pretende ir más allá.

Este trabajo cierra con un capítulo dedicado a Recomendaciones que apuntan a seña-

lar el camino que esta Oficina entiende más apropiado para avanzar en la mejora y

optimización de la transparencia y accesibilidad de los sistemas de compras de bien-

es y servicios. Las recomendaciones alcanzan prácticamente todos los ámbitos rele-

vados por el Mapa. En muchos casos, la implementación de esas recomendaciones

requerirá el esfuerzo compartido de diversos actores. La transformación de la reali-

dad y la profundización del cambio plantean desafíos que, estamos seguros, tanto el

sector público como el privado están dispuestos a abordar.

El enfoque de aproximación empírica elegido para este Mapa, según se ha podi-

do comprobar, no ha sido utilizado en forma sistemática en ninguna administración

pública en forma previa. Por ello, además de considerar que constituye una clave

para evaluar las mejoras necesarias en un área decisiva de la gestión estatal, implica

una apuesta a favor del desarrollo de nuevas metodologías en las políticas de trans-

parencia y prevención de la corrupción. Los resultados nos muestran una herramien-

ta que, creemos, puede significar un avance de gran importancia en materia de estu-

dio de los niveles de transparencia en la gestión pública, de los problemas que se

presentan y de las opciones para su mejora.


Presentación

24

El proceso fue largo y muchas personas colaboraron en él. Entre ellas, expertos

de reconocida capacidad en materia de formulación y análisis de políticas públicas.

También tuvieron decisiva participación los profesionales que integran la Dirección

de Planificación de Políticas de Transparencia de la Oficina Anticorrupción quienes

aportaron toda su experiencia para colaborar en la definición de esta importante

empresa. Finalmente merece una mención especial el Dr. Mario Rejtman Farah quien

compartió las primeras etapas del diseño de este trabajo aportando ideas que resul-

taron fundamentales para el éxito del proyecto. Quisiera agradecer a todos ellos por

el esfuerzo desplegado.

Los resultados de estos esfuerzos están ahora a disposición de los actores

públicos y privados. Esperamos que sea bien recibido como un aporte más a la cons-

trucción de un Estado cada vez más justo, transparente y eficiente.

Nicolás R. S. RaigorodskyDirector de Planificación de Políticas de Transparencia


25

Pres

enta

ción

Capítulo

1 Metodología del Mapa

29

Capí

tulo

1

El informe, que a continuación se presenta, se estructura siguiendo el circuito

de un expediente de compras y/o contrataciones públicas.

Presentación de los datos

Etapas del procedimiento de compras y contrataciones

Afectación presupuestaria

Elección del tipo de procedimiento

Modalidades de contratación

Construcción del pliego de bases y condiciones

Publicidad y difusión del llamado

Apertura de las ofertas

Evaluación y adjudicación

Instancias de reclamo

Orden de compra o contrato

Intervenciones específicas de control

Cuestiones conexas a la gestiónde las compras y contrataciones de bienes y servicios

Normativa

Planificación de las contrataciones

Capacitación

Sistema de información de proveedores del estado (SIPRO)

Sistemas de control

Posteriormente, se presentan aspectos conexos a la gestión de las compras y/o

contrataciones públicas.


Capítulo 1

30

Esta modalidad de presentación pretende acercar un importante volumen de

información así como una aproximación didáctica a su análisis y recomendaciones

derivadas.

Especificaciones metodológicas

Se diseñó y desarrolló una investigación de tipo exploratoria a efectos de cum-

plir con los siguientes objetivos:

• Identificar los espacios de accesibilidad que fomentan la concurrencia y latransparencia en las distintas etapas del procedimiento de contrataciónpública.

• Reflejar los aspectos vulnerables en las etapas de contratación que pudieranhacer poco transparentes e ineficientes los procedimientos de contrataciónpública.

• Identificar y determinar prioridades para una política preventiva en el áreade contrataciones.

• Proponer herramientas alternativas de transparencia para mejorar la prácti-ca en la gestión de las contrataciones por parte de los distintos actores invo-lucrados.

Antes de efectuar recomendaciones para optimizar la gestión de las compras y

contrataciones, se presenta de forma sintética el desarrollo de los talleres de debate

sobre resultados preliminares del mapa.

Finalmente, el estudio concluye con la presentación de recomendaciones de

orden normativo y operacional con el objeto contribuir al diseño de políticas de

transparencia en los procedimientos de compra y contratación pública.

Evaluación de precios en las compras de bienes y servicios

Recomendaciones

Talleres de debate

Por otro lado se analizan la definición y variación de los precios adjudicados en

las compras y contrataciones a partir de un conjunto de factores explicativos.

METODOLOGÍA DEL MAPA

31

Capí

tulo

1

El universo de estudio se delimitó a las adquisiciones realizadas por los organis-

mos de la Administración Pública Nacional mediante el Régimen de Contratacionesaprobado por Decreto Delegado Nº 1023/2001, durante el período 2003, 2004 y 2005.

Se consideró relevante evaluar la implementación de dicho Régimen teniendo

en cuenta que se sancionó con el objeto de dar uniformidad a los procedimientos de

selección de bienes y servicios tanto en la tramitación de tales como a los sistemas

de identificación de bienes y servicios.

Por lo tanto, el alcance de esta investigación se encuentra determinado por el

tipo de compras y contrataciones que se enmarcan dentro del Régimen aludido.13

A tal efecto, se han combinado fuentes de datos primarias (de elaboración pro-

pia) y secundarias (elaboradas por terceros), así como técnicas de investigación

cuantitativas y cualitativas a fin de contrastar las hipótesis con datos empíricos.14

Para la construcción de fuentes de datos primarias se recurrió a la realización

de entrevistas en profundidad a actores claves en los procedimientos de compras y

contrataciones públicas; así como al relevamiento de 1014 expedientes administrati-

vos de contratación. Como fuentes secundarias, se utilizaron las bases de datos de la

Oficina Nacional de Contrataciones de los años 2003, 2004 y 2005.15

Estos datos se constituyeron en insumos para un posterior análisis estadístico,

sociológico, económico, y jurídico desde un enfoque centrado en la transparencia en

las compras y contrataciones públicas.

Los resultados fueron debatidos con actores claves en talleres convocados con

tal finalidad.

Así, la elaboración del Mapa se ha desarrollado en base a una triangulación teó-

rica y metodológica. Cabe destacar que se ha optado por la integración de teorías,

fuentes y métodos, a pesar del alto costo que conlleva16, con el objeto de alcanzar

una comprensión más acabada del fenómeno en estudio. Si bien este tipo de aborda-

je requiere de un esfuerzo mayor, sus resultados permiten comprender las distintas

dimensiones de un fenómeno complejo.

13 Ver Decreto Delegado Nº 1023/2001, art. 5, disponible en https://www.argentinacompra.gov.ar, sección“Normativa”.

14 Este estudio intenta constituir una instancia superadora de los trabajos precedentes en la materia. Loscuales han realizado aportes desde la indagación de la percepción de los actores sin contrastar dichoshallazgos con datos empíricos.

15 La normativa vigente obliga a los organismos públicos a informar sus procedimientos de compras y con-trataciones a la Oficina Nacional de Contrataciones (órgano rector del sistema).

16 Nos referimos al “alto costo” de la integración de métodos y fuentes debido al esfuerzo que implica esta-blecer la congruencia entre supuestos, interrogantes e información en cada momento metodológico.


Capítulo 1

32

Selección de la muestra

La selección de la muestra se efectuó en base al procesamiento de la informa-

ción de las bases de datos del trienio 2003-2004-2005 de la Oficina Nacional de

Contrataciones (ONC) puesto que éste es el órgano rector del sistema.17 En dicho rol,

recibe la información sobre cada procedimiento de compras que realizan los organis-

mos públicos nacionales.18 De esta manera, el Sistema de Contrataciones se organi-

za en función de la centralización de las políticas y de las normas y la descentraliza-

ción de la gestión operativa.

A continuación se mencionan los criterios utilizados para la selección de orga-

nismos, bienes y servicios, y productos.

Organismos:

Fueron seleccionados quince organismos entre aquellos que ejecutaron un

mayor presupuesto respecto del total a través de contrataciones efectuadas duran-

te los años 2003-2004-2005 bajo el Régimen de Contrataciones del Decreto

Delegado Nº 1023/2001.19 Ellos son:20 Administración Nacional de la Seguridad

Social (ANSES), Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), Dirección Nacional de

Vialidad, Estado Mayor General de la Armada, Estado Mayor General del Ejército,

Estado Mayor General de la Fuerza Aérea, Gendarmería Nacional, Hospital Nacional

Dr. Alejandro Posadas, Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, Ministerio

de Economía y Producción, Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología, Ministerio

de Salud, Prefectura Naval Argentina, Registro Nacional de las Personas, Servicio

Penitenciario Federal.


18 Los organismos tienen la obligación de suministrar a la ONC toda la información de sus contratacionesde bienes y servicios mediante transmisión electrónica.

19 Durante los años 2003, 2004 y 2005, ochenta y nueve (89) organismos informaron sus compras y con-trataciones a la Oficina Nacional de Contrataciones.

20 Los organismos seleccionados son listados en orden alfabético.


33

Capí

tulo

1

Bienes de consumo seleccionados

Clase Rubros seleccionados

Productos alimenticios, agropecuarios y forestales Alimentos

Textiles y vestuario Prendas de vestir

Productos químicos Productos farmacéuticos y medicinales

Combustibles y lubricantes Combustibles y lubricantes

Otros bienes de consumo Repuestos y accesorios

Bienes de uso seleccionados Clase Rubros seleccionados

Maquinaria y equipo Equipos de transporte, tracción y elevación

Bienes y servicios:21

Integran la muestra diez de los rubros más comprados o contratados respecto

del total de gastos efectuados por el conjunto de los organismos comprendidos en el

Régimen de contrataciones de bienes y servicios del Estado Nacional durante el

período en estudio.22 De aquí no se deduce que estos diez rubros sean los diez más

comprados/ contratados por los organismos seleccionados. Pues, la distribución del

gasto de cada organismo se define por su función y las características organizaciona-

les de cada uno de ellos.

21 Los bienes y servicios se encuentran clasificados según la tipología del Manual de ClasificacionesPresupuestarias. La misma se realiza por objeto del gasto: “Los gastos públicos constituyen las tran-sacciones financieras que realizan las instituciones públicas para adquirir los bienes y servicios querequiere la producción pública o para transferir los recursos recaudados a los diferentes agentes econó-micos (…) La clasificación de los gastos sirve para proporcionar información acerca del comportamientode la economía pública en el sistema económico”. (Manual de Clasificaciones Presupuestarias). Así seordena de manera sistemática y homogénea los bienes y servicios, las transferencias y las variacionesde activos y pasivos que el sector público aplica en el desarrollo de su proceso productivo.

22 Los organismos mencionados anteriormente informaron a la ONC operaciones de compras y contrata-ciones respecto de los siguientes 114 bienes y servicios.


Capítulo 1

34

Productos:

Finalmente, de los bienes y servicios seleccionados, se analizaron aquellos pro-

ductos (de características homogéneas)23 que representan un mayor gasto por rubro,

en la proporción de cada rubro respecto del gasto total.

Bienes de consumo: productos seleccionados

• Alimentos (universo: 1.530 productos) - 12 seleccionados:

1. aceite comestible tipo puro de girasol - envase botella de plástico (capa-

cidad 1)

2. agua potable presentación envase x 20

3. ave especie pollo - presentación entero - eviscerado con menudos

4. carne especie vacuna - corte cuadrada congelada

5. carne especie vacuna - corte media res

6. carne especie vacuna - corte picada común congelada

7. carne especie vacuna - corte roast beef congelado

8. conserva de carne; tipo corned beef - variedad - envase lata (peso 340 g).

9. leche en polvo estado deshidratada - presentación envase (capacidad 800 g)

10. leche en polvo estado polvo - presentación envase (capacidad 1 kg)

11. pan tipo felipe presentación granel

12. prepizza gusto tomate tamaño pizzota

23 La Oficina Anticorrupción no pudo acceder al Manual de Códigos de Productos utilizado para la clasifi-cación de los mismos en la base de datos de la Oficina Nacional de Contrataciones. La falta de estematerial dificultó y limitó la selección de productos homogéneos ya que la descripción de los mismosno se encuentra sistematizada en dicha base y resulta cuantiosa la cantidad de productos por rubro(existen 13.096 productos en los rubros seleccionados).

Servicios no personales seleccionados Clase Rubros seleccionados

Mantenimiento, reparación y limpieza Mantenimiento y reparación de máquinas y equipo

Mantenimiento, reparación y limpieza Limpieza, aseo y fumigación

Servicios comerciales y financieros Imprenta, publicación y reproducción

Primas y gastos de seguros

• Prendas de vestir (universo: 786 productos) con 3 seleccionados:

13. campera confección algodón-poliester con cierre y capucha de abrigo

14. gabán material paño - manga larga

15. pantalón tipo p/seguridad, tela sarga, sexo masculino

• Productos farmacéuticos (universo: 2.392 productos) - 5 seleccionados:

16. antibiótico p/persona tipo asociación - droga genérica imipenen + cilasti-

na - forma farmacéutica ampolla - presentación 500 -m

17. antiretroviral (infecciones HIV) tipo monodroga - droga genérica abacavir

- forma farmacéutica cápsula - presentación 300 -m

18. antiretroviral (infecciones HIV) tipo monodroga - droga genérica efavirenz

- forma farmacéutica cápsula - presentación 200 -m

19. antiretroviral (infecciones HIV) tipo monodroga - droga genérica lopinavir/rito-

navir - forma farmacéutica cápsula blanda - presentación 133,3/33,3 -m

20. antiviral (infecciones HIV) tipo monodroga - droga genérica saquinavir -

forma farmacéutica cápsula blanda - presentación 200 -m

• Combustibles (universo: 313 productos) - 5 seleccionados:

21. aerokerosene presentación en litros

22. gas oil marítimo presentación a granel

23. gas oil presentación granel

24. nafta super tipo super - octano 95 - presentación granel

25. nafta común tipo sin plomo - presentación granel

• Repuestos y accesorios (universo: 7.964 productos) - 6 seleccionados:

26. cartucho de tinta producto tinta - color negro - uso duplicadora digital

tipo Risograph 6300

27. cartucho de tinta; código 51645 a - producto tinta - color negro - uso

impresora hp desk jet 850/890c.

28. cartucho toner negro código 12 a 7410 - producto cartucho toner - uso

lexmark t 420

29. cartucho toner negro código 69g8256 - producto toner - uso imp. lexmark

optra e plus

30. cartucho toner negro código 92274a - producto print - uso laser jet 4l -

4ml/4p - 4mp

31. cinta p/impresora modelo IBM 4224


35

Capí

tulo

1


Capítulo 1

36

• Bienes de uso: productos seleccionadosEquipo de transporte (universo: 111 productos) - 3 seleccionados:

32. vehículo utilitario tipo furgón c/equipo de ambulancia - tipo motor diesel-

inyección directa - nº cilindros 4 - disposición en línea

33. vehículo utilitario tipo furgón transporte de detenidos - altura max 2506 -

mm tipo motor diesel - nº cilindros 4 - disposición en línea - cilindrada

2400

34. vehículo utilitario tipo pick up - altura máx. 1800 -mm tipo motor diesel -

nº cilindros 4 - disposición en línea - cilindrada 300

Técnicas de investigación cualitativas y cuantitativas

Técnicas de investigación cualitativa

! Entrevistas en profundidad semiestructuradasSe realizaron 26 entrevistas en profundidad con el objeto de indagar las percep-

ciones de los actores claves en los procedimientos de compras y contrataciones

públicas respecto de:

• las principales zonas vulnerables a la gestión de las contrataciones• los espacios de accesibilidad y transparencia.

Las entrevistas fueron realizadas a actores claves en los procedimientos de

selección de bienes y servicios, de los organismos que integran la muestra.

Entendemos por actores claves a los representantes de las distintas partes que inter-

vienen en el intercambio:

• contratante: unidades operativas de contrataciones de organismos públicos

• cocontratante: proveedores del Estado

• instancias de control y organismo rector de las contrataciones públicas: uni-

dades de auditoría interna, Auditoría General de la Nación, Sindicatura

General de la Nación y Oficina Nacional de Contrataciones

Por lo tanto, la muestra se encuentra conformada de la siguiente manera:

• 10 entrevistas a jefes de las áreas de contrataciones de organismos públi-

cos

• 10 entrevistas a proveedores del Estado Nacional

• 6 entrevistas a funcionarios de organismos de control

La inclusión de todos los actores claves se consideró una ventaja heurística,

pues la misma posibilita la comparación de sus diversos enfoques respecto a la

comprensión y valoración de los diferentes aspectos relativos a los procedimien-

tos contractuales. Además, también permitió observar y analizar los sentidos que

los entrevistados otorgan a sus acciones y a los procesos en que se encuentran

comprometidos.

La guía de pautas contempló las principales etapas de la contratación pública

(confección del pliego, publicidad, presentación de ofertas, evaluación, adjudicación,

ejecución del contrato), así como los mecanismos de control, la normativa vigente,

las necesidades de capacitación y los vínculos entre los diferentes actores. Asimismo,

a los entrevistados se les solicitó la identificación –a su criterio– de las etapas que

consideran decisivas para el correcto desarrollo de los procedimientos, los espacios

claves para el éxito de las compras y contrataciones y las zonas más riesgosas para

la transparencia, a la vez que se les consultó su opinión respecto de la necesidad de

cambios en la normativa y los procedimientos de selección.

El carácter semi-estructurado de las entrevistas permitió que pudieran captarse

otras problemáticas emergentes dotadas de sentido por los actores. En este sentido,

la flexibilidad de la herramienta elegida dio lugar a que emergieran temas no previs-

tos y se captaran en profundidad las problemáticas enfocadas desde la óptica de los

participantes.

Para el posterior procesamiento y análisis de la información se desarrollaron

herramientas específicas.

! Relevamiento documental y análisis de derecho comparadoPara este estudio se llevó a cabo un análisis pormenorizado de expedientes con

relevancia teórica.

También, se realizó un estudio comparado de la normativa nacional y la de algu-

nas jurisdicciones provinciales.

Ambos elementos sumados –los resultados obtenidos de las entrevistas en pro-

fundidad y del estudio estadístico de bases de datos (propias y de terceros)–, permi-

tieron analizar la normativa y elaborar recomendaciones sobre la necesidad de refor-

mular, compatibilizar o –en ciertos casos– modificar ciertos aspectos del actual régi-

men normativo de contrataciones del Estado Nacional.


37

Capí

tulo

1

Técnicas de investigación cuantitativa

! Relevamiento de expedientes y análisis estadístico de datosEl relevamiento de expedientes, procesamiento y análisis estadístico de datos

se realizó con el objeto de caracterizar y explicar el comportamiento de las compras

y contrataciones efectuadas bajo el régimen del Decreto Nº 1023/2001, durante los

años 2003 a 2005.

Se aplicaron técnicas de estadística descriptiva e inferencial a fin de ordenar y

resumir información cuantificable así como identificar y establecer relaciones entre

diversos factores explicativos.

Para ello, se recurrió a dos insumos básicos:

• Las bases de datos de contrataciones regidas por el Decreto Delegado Nº

1023/2001 de los años 2003-2004-2005 de la Oficina Nacional deContrataciones. Ellas contienen la siguiente información del procedimiento:

organismo contratante, unidad operativa de contrataciones, año del procedi-

miento, tipo de procedimiento, tipo de modalidad, tipo de encuadre, año de

la orden de compra, CUIT del adjudicatario, código de bienes y servicios, can-

tidad de objetos comprados, monto adjudicado.

• La base de datos de la Oficina Anticorrupción construida a partir del releva-

miento de 1014 expedientes de contratación de los quince organismos públi-

cos analizados. El trabajo de campo se efectuó en el último trimestre del año

2006 en la sede de cada uno de los organismos seleccionados. El formulario

de campo, diseñado para tal fin, contempló cada una de las etapas del pro-

cedimiento así como aspectos específicos. De esta manera, a través de la

vista de la documentación obrante en los mencionados expedientes, se

registró la siguiente información: rubro del bien o servicio adquirido, fecha

de solicitud del gasto, fecha de presentación de las ofertas, fecha de orden

de compra o de firma del contrato, fuente de financiamiento, cantidad de

convocatorias/ motivo de varios llamados, procedimiento utilizado/ justifi-

cación para su elección, medios de difusión utilizados para su publicación,

invitaciones cursadas, cantidad de oferentes presentados, causas de decla-

ración de inadmisibilidad por parte del organismo contratante, criterio utili-

zado para la adjudicación y/o contratación, existencia, fundamento y resolu-

ción de impugnaciones, existencia, fundamento y resolución de recursos

administrativos.


Capítulo 1

38


39

Capí

tulo

1

! Estudio económicoCon la finalidad de lograr una mejor comprensión de las decisiones económicas

de contrataciones de bienes y servicios así como del comportamiento de mercados

específicos, se complementaron los estudios anteriormente mencionados con la apli-

cación de herramientas econométricas.

De esta manera, se estudiaron los precios de compra de 34 productos por un

gasto aproximado de $ 430 millones de pesos, durante el trienio 2003-2004-2005.

Las variaciones del precio de compra en dichos productos fue analizado

mediante la indagación de la capacidad explicativa de factores tales como el organis-

mo, el tipo de procedimiento, la modalidad de contratación, el volumen de la compra,

el precio testigo, la concurrencia, el plazo para el efectivo cobro.

Al mismo tiempo, se testearon percepciones tales como “a mayor volumen,

menor precio”, “el precio de compra obtenido en licitación pública es menor al alcan-

zado en la licitación privada y este precio, a su vez, resulta menor que en una contra-

tación directa”, etc.

Capítulo

2 El gasto en las contrataciones públicas

43

Capí

tulo

2

Las contrataciones públicas representan un área crítica de la gestión del Estado,

ya que son una herramienta fundamental para que la Administración pueda cumplir

con los fines que le competen y de esa manera satisfacer las necesidades de la socie-

dad. La importancia de la relación entre el cumplimiento de los objetivos sustantivos

de gestión y la eficiencia en la planificación y ejecución de las contrataciones es cada

vez más fuerte.

La gestión de contrataciones resulta el área de interacción más directa entre el

Estado y las empresas del sector privado. Además se sabe que enormes sumas de

dinero se destinan año tras año a las compras de bienes y servicios. Estas caracterís-

ticas obligan a mirar con gran atención estos procedimientos a fin de garantizar la

transparencia y la integridad de los mismos.

En este sentido, a lo largo de este capítulo presentaremos algunas característi-

cas del universo de estudio y la muestra seleccionada para analizar los procedimien-

tos de seleccción de bienes y servicios, con el fin de obtener un primer acercamiento

al objeto de análisis que nos permita describir, a grandes rasgos, cómo contrata el

Estado.

En primer lugar, describiremos los gastos totales del universo realizado median-

te el Régimen de Contrataciones aprobado por el Decreto Delegado Nº 1023/2001, en

comparación con los gastos efectuados por los organismos seleccionados en la

muestra para los años 2003, 2004 y 2005.

En segundo lugar analizaremos los rubros seleccionados en la muestra, para la

totalidad de los organismos del Estado como para aquellos incluidos en la muestra a

fin de identificar cuanto representa el gasto tanto en una como en la otra.

El último factor a analizar será la distribución del gasto entre los proveedores

más importantes con los que trabaja el Estado.

A partir de los datos objetivos analizados a lo largo del estudio realizado pudi-

mos observar que los 89 organismos de la Administración Pública Nacional que for-

E L G A S TO E N L A S C O N T R ATA C I O N E S P Ú B L I C A S

(ANÁLISIS DE LOS PRINCIPALES FACTORES DE DISTRIBUCIÓN DEL GASTO)


Capítulo 2

44

Fuente: Elaboración propia sobre la Base de Datos de la ONC.

Ahora bien, al remitirnos exclusivamente a los organismos de la muestra selec-

cionada para este estudio24, pudimos observar que estos siguen la misma tendencia

que el universo recién analizado, marcándose un notable aumento para el año 2005.

Asimismo, es importante señalar que estos 15 organismos realizan más del 60% del

gasto total del universo. Al desagregar esta cifra en el trienio elegido se verifica que

cada año el desembolso efectuado por los organismos es cercano al 60%, llegando a

su máximo en el año 2004 con el 64,64% del gasto del universo.


man parte del universo de estudio realizaron operaciones por alrededor de 3 mil

millones de pesos en el trienio analizado. Sin embargo, es importante señalar que el

gasto fue aumentando notablemente, marcándose el principal aumento entre los

años 2004 y 2005. Como puede observarse en el cuadro siguiente el incremento para

el último año casi duplica la cifra del 2004, representando más de la mitad del gasto

del trienio. El origen de este aumento puede encontrarse en un incremento en los cré-

ditos presupuestarios asignados a bienes y servicios para el año 2005.

44

Cuadro Nº 1: Gasto total por año

Año Gasto ($) Porcentaje

Total 2003 $ 602.174.437,16 20,56

$ 786.582.441,81 26,86

$ 1.539.406.839,10 52,57

$ 2.928.163.718,07 100,00

Total 2004

Total 2005

Total trienio

Cuadro Nº 2: Proporción del gasto de los organismos seleccionados respecto del gasto total del universo por año. Trienio 2003-2004-2005

Año Gasto del universo ($) Gasto de la muestra($) PorcentajePorcentaje

Total 2003 $ 602.174.445,17 20,56 $ 348.769.314,81 57,92

Total 2004 $ 786.582.451,48 26,86 $ 508.438.593,04 64,64

Total 2005 $ 1.539.406.855,30 52,57 $ 908.870.561,18 59,04

Total trienio $ 2.928.163.751,95 100,00 $ 1.766.078.469,03 60,31

24 Debe tenerse en cuenta que la muestra del estudio es no probabilística.

EL GASTO EN LAS CONTRATACIONES PÚBLICAS

45

Capí

tulo

2

Al desagregar el gasto efectuado por los organismos de la muestra en el univer-

so de los rubros, se puede observar que el Ministerio de Salud, el Ministerio de

Desarrollo Social y Medio Ambiente y el Estado Mayor General de la Fuerza Aérea son

los 3 organismos que más invierten en bienes y servicios. Dentro de la muestra sólo

estos 3 organismos representan el 50,03% del gasto realizado, repartiéndose el 50%

restante entre los otros 12 organismos.

Vale aclarar que el cuadro siguiente fue construido en base a información pro-

porcionada por la base de datos de la ONC para los años 2003-2004-2005. En este

sentido, este cuadro ha excluido para su análisis al Estado Mayor del Ejército debido

a que no contamos con datos provenientes de la misma fuente. Sin embargo, el

Organismo nos ha proporcionado cifras estimativas del gasto realizado en bienes y

servicios para el trienio analizado, aunque resulta imposible desagregarlas en sus

fuentes de financiamiento y régimen contractual aplicado. No obstante, presentarlas

nos aporta un panorama del gasto realizado por el Organismo en estos años:

Año 2003: $ 154.027.753

Año 2004: $ 165.585.045

Año 2005: $ 245.948.025

Gráfico Nº 1: Organismos de la muestra

respecto del universo, 2003-2005

Gráfico Nº 2: Gasto de la muestra


Gasto de la muestra 60,31%Organismos de la muestra 14%

Resto del universo 39,69%Resto del universo 86%


Capítulo 2

46Fuente: Elaboración propia sobre la Base de Datos de la ONC.

Ahora bien, en lo que respecta al análisis del gasto realizado en los diez rubros

seleccionados25 se puede observar que la muestra realiza casi el 80% del total de las

contrataciones efectuadas por el Estado para esos rubros (exactamente el 77,69%).

Cuadro Nº 3: Proporción del gasto de los organismos de la muestra por añoTrienio 2003-2004-2005

Organismo 2003 2004 2005 Total General

Ministerio de Salud $ 86.878.725,78 $ 58.757.303,19 $ 157.381.359,97 $ 303.017.388,94

Ministerio de DesarrolloSocial y Medio Ambiente $ 64.904.406,69 $ 103.376.457,04 $ 133.713.399,14 $ 301.994.262,87

Estado Mayor Generalde la Fuerza Aérea $ 7.469.267,18 $ 77.485.362,25 $ 193.570.860,13 $ 278.525.489,56

Estado Mayor Generalde la Armada $ 55.172.293,57 $ 64.073.094,14 $ 94.746.565,95 $ 213.991.953,66

Gendarmería Nacional $ 22.686.395,79 $ 32.802.881,20 $ 54.304.200,38 $ 109.793.477,37

Adm. Nac. de la Seg.Social $ 29.453.996,96 $ 35.119.153,97 $ 42.367.922,05 $ 106.941.072,98

Prefectura NavalArgentina $ 20.201.682,34 $ 33.314.389,10 $ 36.028.183,42 $ 89.544.254,86

Servicio PenitenciarioFederal $ 22.551.867,61 $ 25.419.721,51 $ 39.369.099,64 $ 87.340.688,76

Ministerio de Educación,Ciencia y Tecnología $ 649.738,84 $ 21.151.925,31 $ 53.147.094,49 $ 74.948.758,64

Min. de Economíay Producción $ 7.217.714,29 $ 10.540.194,81 $ 32.697.904,59 $ 50.455.813,69

Registro Nacionalde las Personas $ 13.674.509,78 $ 16.090.124,34 $ 17.148.063,85 $ 46.912.697,97

Com. Nacional deEnergía Atómica $ 10.487.305,30 $ 11.440.495,49 $ 15.941.961,45 $ 37.869.762,24

Hospital Nacional Dr. Alejandro Posadas $ 4.930.196,85 $ 16.527.572,06 $ 16.012.531,75 $ 37.470.300,66

Dirección Nacional de Vialidad $ 2.491.213,83 $ 2.339.918,63 $ 22.441.414,37 $ 27.272.546,83

Total $ 348.769.314,81 $ 508.438.593,04 $ 908.870.561,18 $ 1.766.078.469,03

25 En el capítulo Especificaciones Metodológicas se detalla la información de los rubros y productos inclui-dos en la muestra.


47

Capí

tulo

2

Como se observará en el gráfico siguiente apenas el 8% de los rubros del universo

representan casi la mayor parte del gasto realizado en bienes y servicios.

En todos los rubros, la muestra abarca más del 50% del desembolso realizado,

alcanzando para el rubro de alimentos el 96,56%, es decir, para este rubro se ha rele-

vado casi la totalidad de las adquisiciones efectuadas para estos años. Esta misma

situación se verifica para los productos farmacéuticos y medicinales y los combusti-

bles y lubricantes, los cuales representan el 95,63% y el 84% respectivamente del

gasto.

Cuadro Nº 4: Proporción del gasto de los organismos de la muestra en los rubros seleccionadosrespecto del gasto total para dichos rubros por año. Trienio 2003-2004-2005

Rubro Gasto total del universode organismos en losrubros seleccionados

Gasto de los organismosseleccionados en losrubros seleccionados

Porcentaje de lamuestra respecto

del universo

Alimentos para personas

Combustibles y lubricantes

Productos farmacéuticosy medicinales

Equipo de transporte,tracción y elevación

$ 451.748.025,95

$ 211.813.567,70

$ 208.972.779,73

$ 129.212.793,66

$ 436.230.156,36

$ 178.144.399,51

$ 199.851.532,91

$ 57.836.003,63

96,56

84,00

95,63

45,00

Prendas de vestir

Repuestos y accesorios

Mantenimiento y reparaciónde maquinaria y equipo

$ 116.553.042,90

$ 84.532.412,52

$ 83.418.955,65

$ 58.322.533,72

$ 50.851.935,94

$ 58.810.521,33

50,00

60,00

71,00

Limpieza, aseo y fumigación $ 79.208.640,82 $ 39.432.251,68 49,78

Imprenta, publicacionesy reproducciones

$ 72.971.167,21 $ 55.186.685,18 76,00

Primas y gastos de seguros $ 52.425.791,49 $ 23.709.008,19 45,00

Total $ 1.490.857.177,63 $ 1.158.375.028,45 77,69



Capítulo 2

48

Como se evidencia en el cuadro anterior, los principales rubros coinciden tanto

para los organismos de la muestra como en el total del los organismos del Estado

siendo los 3 más importantes alimentos, combustibles y lubricantes y productos far-

macéuticos y medicinales. Si analizamos específicamente la columna correspondien-

te al gasto efectuado por los Organismos y los rubros seleccionados, podemos obser-

var que estos 3 principales rubros representan el 70% de las compras realizadas.

Restringiendo el análisis a la muestra utilizada en este estudio se evidenció que

el rubro en el que más se gasta es el de alimentos, donde el Ministerio de Desarrollo

Social y Medio Ambiente efectúa el 58,46% de las compras, y le siguen en orden de

importancia el Servicio Penitenciario Federal y el Ministerio de Salud. El segundo

rubro en el que más se compra es el de productos farmacéuticos y medicinales, en el

cual el Ministerio de Salud realiza el 92,15% del gasto. En tercer lugar se ubican las

compras de combustibles y lubricantes, dentro de las cuales el Estado Mayor General

de la Fuerza Aérea efectúa el 54,20% de las compras, seguido con el 35,70% por el

Estado Mayor General de la Armada.

Ahora bien, como se dijo anteriormente, y vale nuevamente la aclaración, de

aquí no estamos deduciendo que los diez rubros seleccionados sean los diez más

comprados/ contratados por todos los organismos seleccionados, ya que la distribu-

ción del gasto de cada uno de estos organismos se define por la función y caracterís-

ticas organizacionales de cada uno de ellos.

Gráfico Nº 3: Rubros de la muestra


Gráfico Nº 4: Gasto de la muestra


Gasto de la muestra 77,69%Rubros de la muestra 8%

Resto del universo 22,31%Resto del universo 92%


49

Capí

tulo

2

Centrados ahora en el análisis general de los proveedores del Estado para estos

tres primeros rubros, podemos observar que en el caso de los alimentos los principa-

les proveedores venden productos lácteos (Grupo Colonia SRL, SanCor Cooperativas

Unidas Ltda., Verónica SACIAF e I, Mastellone Hnos. SA). Estas empresas se repiten

como principales proveedores a lo largo de los tres años analizados, si bien la fre-

cuencia anual con la cual se presentan es relativamente baja26, le venden al Estado

por un monto aproximado que va entre 11 y 17 millones de pesos anuales. Para el

caso de los alimentos, vemos que los cuatro principales proveedores le venden casi

el 30% del gasto total para este rubro.

Por su parte, en el caso de los productos farmacéuticos y medicinales también

se evidencia la continuidad de los principales proveedores a lo largo del período

estudiado, siendo Abbott Laboratories Argentina SA el más importante, con un parti-

cipación en el 22,10% en las contrataciones del Estado en el rubro, lo que equivale a

un poco más de 46 millones de pesos en promedio para el trienio analizado. La fre-

cuencia con la cual se presentan estos proveedores tampoco resulta ser demasiado

elevada, si bien es en general mayor que en el caso de los productos alimenticios.

Excepto para Droguería Magna SA, el valor promedio de cada venta que realizan los

principales proveedores de medicamentos supera el millón de pesos. En este rubro

vemos que la concentración es un poco mayor que en el de alimentos, ya que los cua-

tro principales proveedores le venden al Estado más del 46% de las ventas de pro-

ductos farmacéuticos realizadas entre 2003 y 2005.

Por último, en el rubro de combustibles y lubricantes se ve un comportamiento

un tanto diferente a los dos rubros antes citados. Repsol YPF SA se presenta como el

principal proveedor de este trienio, adjudicándose el 62,18% (más de 121 millones de

pesos) de las adquisiciones realizadas por el Estado en este rubro. La cantidad de

veces que esta empresa se presenta como proveedora es mucho más elevada compa-

rada con lo que sucede en otros casos; lo mismo ocurre con el Automóvil Club

Argentino que tiene una frecuencia alta de ventas al Estado, pero por un monto signi-

ficativamente menor. En el caso de los otros dos principales proveedores de este rubro

vemos que la cantidad de ventas es mucho menor. Si bien la concentración de provee-

dores en este rubro es la más alta de las analizadas –como se evidencia en el cuadro

que se presenta a continuación– es un solo proveedor el que genera esta elevada par-

ticipación, ya que Esso Petrolera Argentina SRL siendo el segundo proveedor de com-

26 Por ejemplo, Mastellone y SanCor se presentan en promedio entre cuatro y seis veces al año. Para elGrupo Colonia S.R.L. la frecuencia resulta más elevada.


Capítulo 2

50


Ahora bien, el desarrollo de este panorama global acerca de la manera en la que

el Estado distribuye sus compras y contrataciones de bienes y servicios nos da la

pauta de la importancia que representa estudiar detalladamente estos procedimien-

tos. Obtener un conocimiento profundo y detallado de los distintos aspectos que a lo

largo de un procedimiento contractual generan espacios vulnerables a la transparen-

cia y a la práctica habitual de las contrataciones en particular posibilitando desarro-

llar estrategias destinadas a mejorar la gestión y los sistemas de contratación de los

organismos públicos.

bustible, sólo representa el 6,30% de las ventas, lo que significa apenas el 10% de las

ventas de Repsol YPF SA

Cuadro 5: Mayores proveedores del Estado por rubros más comprados Trienio 2003-2004-2005

PorcentajeAcumuladodel monto

total

Porcentajedel monto

totalMonto

Cantidadde

VentasProveedorRubro

Prod

ucto

sfa

rmac

éutic

osy

med

icin

ales

Alim

ento

sCo

mbu

stib

les

y lu

bric

ante

s

Grupo Colonia SRL 95 $ 39.603.829,47 8,94 8,94

Sancor Cooperativas Unidas Ltda 18 $ 38.275.967,20 8,64 17,57

Mastellone Hnos. SA 13 $ 29.093.649,40 6,57 24,14

Veronica SACIAFEI 30 $ 22.881.520,96 5,16 29,30

Abbott laboratories Argentina SA 40 $ 46.183.819,33 22,10 22,10

Drogueria Magna SA 43 $ 20.063.852,47 9,60 31,70

Merck Sharp & Dohme Inc. 2 $ 8.338.202,61 3,99 35,69

Productos Roche SAQEI 14 $ 23.091.220,23 11,05 46,74

Repsol YPF SA 162 $ 121.083.075,86 62,18 62,18

Esso Petrolera Argentina SRL 8 $ 12.276.777,80 6,30 68,49

Automovil Club Argentino 179 $ 7.657.619,90 3,93 72,42

Emp. de Combustibles Zona Común SA 31 $ 6.009.761,73 3,09 75,51

Capítulo

3 Etapas del procedimiento de comprasy contrataciones de bienes y servicios

ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO DE COMPRAS Y CONTRATACIONES DE BIENES Y SERVICIOS

53

Capí

tulo

3

Afectación Presupuestaria

La afectación presupuestaria es el momento en el cual se reserva en forma pre-

ventiva el gasto para efectuar una contratación, con anterioridad a la aprobación del

llamado. En la actualidad los organismos relevados operan el módulo de contratacio-

nes del SIDIF Local Unificado (SLU)27 mediante el cual se cargan todas las etapas del

procedimiento contractual desde el inicio del llamado hasta la emisión del contrato u

orden de compra según corresponda. Allí se afecta el gasto en el presupuesto nacio-

nal a través del formulario solicitud de gasto.

Las solicitudes de gasto del período en estudio, no evidencian una planificación

anual con formulaciones en los primeros meses del año que satisfagan los requeri-

mientos habituales del resto del año. Sin embargo, se destaca un comportamiento

diferencial durante el año 2005, cuando se registra un número decreciente de solici-

tudes a partir del mes de marzo.

27 El SLU (SIDIF Local Unificado) es el sistema informático por medio del cual la mayoría de los OrganismosPúblicos del Estado Nacional (cerca del 80%) realizan la gestión de los servicios administrativos y su vin-culación con el presupuesto. Mediante uno de sus módulos los organismos procesan y sistematizan susprocedimientos de compras y contrataciones. El resto de la Administración Pública trabaja con el siste-ma MCC (Módulo Cliente de Contrataciones) por medio del cual cargan datos de los procedimientos deselección llevados a cabo y generan archivos asociados para su comunicación en la ONC. Más allá deello, existe un proyecto destinado a unificar todas las dependencias en el sistema SLU.Las fuentes son identificadas según la tipología del Manual de Clasificación Presupuestaria, basada enla naturaleza de los ingresos y su orientación hacia la atención de necesidades públicas. La Fuente definanciamiento interna 11- Tesoro Nacional tiene origen en gravámenes impositivos fijados unilateral-mente por el Estado Nacional y en los recursos no tributarios con el objeto de financiar sus gastos sinasignación predeterminada. (Definición del Manual de Clasificaciones Presupuestarias).


Capítulo 3

54

Fuente: Elaboración propia sobre base de datos de relevamiento de expedientes efectuada

por la Oficina Anticorrupción (OA).

En cuanto a las fuentes de financiamiento utilizadas, la información relevada en

los expedientes evidencia que el tipo de fuente está relacionado con las funciones y

actividades del organismo y no con el tipo de bien o servicio adquirido. Así, once de

los quince organismos analizados financian del 70 al 100% de sus contrataciones con

fondos provenientes del Tesoro Nacional y, para el porcentaje restante, con Recursos

con afectación específica.28 Dos organismos, la Dirección Nacional de Vialidad y el

Registro Nacional de las Personas, combinan fondos del Tesoro Nacional (para las 3/4

de sus gasto) y Recursos propios.29 De los dos organismos restantes, la

Grafico Nº 5: Cantidad de solicitudes de gasto por mes por año

Trienio 2003-2004-2005

0

10

20

30

40

50

60

ener

o

febr

ero

mar

zo

abril

may

o

juni

o

julio

agos

to

sept

iem

bre

octu

bre

novi

embr

e

dici

embr

e

2003 2004 2005

28 La fuente de financiamiento interna 13- Recursos con afectación específica: Se caracteriza por constituirrecursos para financiar instituciones, programas y actividades específicas de la Administración Central.(Definición del Manual de Clasificaciones Presupuestarias).

29 La Fuente de financiamiento interna 12- Recursos propios: Son elementos componentes de esta catego-ría los ingresos que perciben los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado yque provienen de la venta de bienes y servicios, de la renta de la propiedad, la venta de activos, el cobrode tasas, derechos, regalías y fondos que se originan como variaciones de los distintos tipos de activosfinancieros. Cuando la Administración Central genera recursos, por algunos de estos conceptos, se losclasificará como parte de la fuente del Tesoro Nacional. (Definición del Manual de ClasificacionesPresupuestarias).


55

Capí

tulo

3

Administración Nacional de la Seguridad Social utiliza recursos propios mientras que

el Hospital Nacional Dr. Alejandro Posadas recurre a transferencias internas.30

Al indagar dicha cuestión entre los entrevistados de la muestra, estos refieren a

que un problema común entre los organismos es el retraso en la recepción de las par-

tidas presupuestarias. Explican que el presupuesto no es asignado a tiempo. Todos

los años las partidas comienzan a liberarse en forma tardía, de manera tal que hasta

febrero no pueden emitirse órdenes de compra, y hasta marzo no puede efectuarse

ninguna adquisición. Aquí se plantea un problema de planificación que será tratado

con posterioridad.


Las formas procedimentales de preparación de la voluntad contractual y de

selección del contratista contempladas en nuestro ordenamiento jurídico son: la lici-

tación pública o concursos públicos31, la licitación o concursos privados32, la contra-

tación directa33 y el remate público.34

30 La fuente de financiamiento interna 14- Transferencias internas: Son transferencias de recursos que pro-vienen de personas y/o instituciones que desarrollan sus actividades en el territorio nacional. Las trans-ferencias tienen por fin procurar inversiones o financiar programas operativos o de funcionamiento.Incluyen las contribuciones figurativas y las donaciones provenientes de personas y/o instituciones noincluidas en el presupuesto de la Administración Pública Nacional.

31 La licitación o el concurso serán públicos cuando el llamado a participar esté dirigido a una cantidadindeterminada de posibles oferentes con capacidad para obligarse y será aplicable cuando el montoestimado de la contratación supere el mínimo que a tal efecto determine la reglamentación, sin perjui-cio del cumplimiento de los demás requisitos que exijan los pliegos.

32 La licitación o el concurso serán privados cuando el llamado a participar esté dirigido exclusivamente aproveedores que se hallaren inscriptos en la base de datos que diseñará, implementará y administraráel Organo Rector, conforme lo determine la reglamentación, y serán aplicables cuando el monto estima-do de la contratación no supere al que aquélla fije al efecto. También serán consideradas las ofertas dequienes no hubiesen sido invitados a participar.

33 La selección por contratación directa se utiliza en los casos que la contratación encuadre en un montomenor a $ 75.000, proveedor único (exclusividad o licencias sobre marcas fábrica y/o patentes inven-ción); dos licitaciones o concursos previos fracasados o desiertos; razones de urgencia; seguridadpública o defensa, reparaciones de maquinarias, vehículos, motores; contrataciones entre Organismosdel Estado; contrataciones con Universidades Nacionales y proveedores inscriptos en el RegistroNacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social.

34 El remate público consiste en la compra y venta de bienes en público, sin limitación de concurrencia yal mejor postor. La adjudicación se hace en el mismo acto, en público, previa publicidad del llamado,ante una concurrencia indiscriminada, con base estimada o sin ella, en favor del precio más elevado quese ofrezca.


Capítulo 3

56

Fuente: Elaboración propia sobre base de datos provista por la Oficina Nacional de

Contrataciones (ONC).

La misma selección de tipo de procedimiento se ve reflejada en los expedientes

relevados. La frecuente utilización de la contratación directa se ha justificado en un

74% de los casos en el monto fijado por la reglamentación. En menor medida por tra-

tarse de un proveedor único y por razones de urgencia (9%, cada uno), por contrata-

ciones entre organismos del Estado (2%). Excepcionalmente, se argumentan: seguri-

dad pública o defensa, obras científicas, artísticas o técnicas (0,2%, cada uno).

El encuadre de la contratación en los distintos tipos de procedimientos previs-

tos se efectua formalmente en el acto administrativo de aprobación.

En los procedimientos de selección informados por el total de los organismos a

la ONC, se observa una frecuencia de utilización disímil según el tipo de procedimien-

to. Más del 70% de las adquisiciones se efectuaron mediante contratación directa.

Luego, en orden decreciente se recurrió a las licitaciones privadas, licitaciones públi-

cas, concursos privados y concursos públicos.

Cuadro Nº 6: Frecuencia de utilización de cada tipo de procedimientoTrienio 2003-2004-2005

Tipo de 2003 2004 2005de procedimiento Cantidad % Cantidad % Cantidad %

Licitación Pública 1.627 13,51 2.755 16,61 3.491 17,13

Licitación Privada 1.752 14,55 3.222 19,42 4.275 20,98

Concurso Público 33 0,27 21 0,13 15 0,07

Concurso Privado 344 2,86 57 0,34 77 0,38

Contracción Directa 8.283 68,80 10.533 63,50 12.518 61,44

Total 12.039 100,00 16.588 100,00 20.376 100,00

Gráfico Nº 6: Fundamento para la utilización de la contratación directa

Trienio 2003-2004-2005. En porcentaje

Fuente: Elaboración propia sobre base de datos de relevamiento de expedientes efectuada por

la Oficina Anticorrupción (OA).

Un aspecto que se vincula también con la decisión de efectuar una contratación

bajo un tipo o clase de procedimiento es el tiempo que demanda el trámite de cada

uno. En la mayoría de los casos los bienes y servicios se requieren con premura y

como consecuencia de ello se prefiere la contratación directa como tipo de procedi-

miento, siempre y cuando el umbral lo permita. Ello también contribuye a realizar en

el año una cantidad de contrataciones directas por idénticos servicios y o bienes que

se hubiesen podido unificar bajo un solo procedimiento, generando en consecuencia

economía de gestión respecto de recursos humanos, económicos y procedimentales.

La duración total del procedimiento de compra, de acuerdo a la información

relevada en los expedientes, desde la fecha de solicitud del gasto hasta la fecha de

emisión de la orden de compra varía de 1 a 995 días, con un promedio de 134 días.

Un cuarto de los procedimientos se realiza en menos de 64 días. La mitad de ellos en

menos de 104 días. Las contrataciones directas se resuelven en menos tiempo que

las licitaciones privadas y éstas que en las licitaciones públicas. Los mayores porcen-

tajes por cada tipo de procedimiento se hallan en los siguientes rangos de tiempo:

37% de las contrataciones directas en un plazo de 1 a 64 días, el 31% de las licitacio-

nes privadas de 105 a 163 y el 36% de las licitaciones públicas en más de 164 días.

No obstante, los datos relevados denotan que el 41% de las contrataciones directas

ha tomado un tiempo estimado mayor a 105 días; sin embargo, así como lo reflejan


57

Capí

tulo

3

Monto fijado por la reglamentación 74%

Otros 6%

Proveedor único: exclusividad o licenciassobre marcas de fábrica 10%

Razones de urgencia 8%

Contrataciones entre organismos delEstado 2%


Capítulo 3

58



Respecto de la clase de procedimiento “etapa única o múltiple” se verificó que la

totalidad de las licitaciones y concursos públicos y privados realizadas por los distin-

tos órganos de la Administración Pública Nacional han sido solamente de etapa única.

El empleo de procedimientos de etapa múltiple no resulta habitual en aquellos

contratos celebrados por la Administración Pública con la finalidad de adquirir bienes

muebles (suministros) o la prestación de servicios, puesto que en la mayoría de los

casos el objeto de los contratos a suscribir no revisten la complejidad o la extensión tal

que justifique recurrir a una etapa de selección de los proponentes con carácter previo

a la comparación de las ofertas económicas. Similares consideraciones a las indicadas

en el punto anterior merece la escasa utilización de licitaciones o concursos internacio-

nales, en donde las características –conocidas y a veces uniformes– del objeto de la

contratación y la relativamente alta complejidad de las prestaciones contratadas deter-

minaron probablemente que la totalidad de las licitaciones y concursos públicos y pri-

vados referidos previamente hayan sido exclusivamente de origen nacional.

En cuanto a los concursos de proyectos integrales35 no resulta ser una clase de

procedimiento cuyo empleo sea frecuente en contrataciones como las analizadas en

los datos ya expresados en este párrafo, este procedimiento puede cumplimentarse

en menor tiempo.

35 El artículo 36 del Decreto Nº 436/2000 establece en su texto: “Podrá realizarse el concurso de proyec-tos integrales cuando la jurisdicción o entidad no hubiera determinado detalladamente en el llamadolas especificaciones del objeto del contrato, o se tratare de una iniciativa privada y aquélla deseare obte-ner propuestas sobre los diversos medios posibles para satisfacer sus necesidades.

Cuadro Nº 7: Duración en días del procedimiento de compra según tipo Trienio 2003-2004-2005

Procedimiento utilizado Total Licitación pública Licitación privada Contratación directa

1 a 64 días 9% 14% 37% 26%

65 a 104 días 26% 29% 22% 24%

105 a 163 días 30% 31% 22% 25%

más de 164 días 36% 26% 19% 25%

Total 100% 100% 100% 100%


59

Capí

tulo

3

el presente informe, en donde las especificaciones técnicas se encuentran detalladas

en el respectivo Pliego desde el inicio del procedimiento y tampoco suelen presentar-

se iniciativas privadas.

La normativa argumenta claramente que las compras habituales y previsibles

deben realizarse bajo los procedimientos reglados por el Decreto Nº 1023/2001.

Sin embargo, los entrevistados consultados resaltaron la existencia de un des-

fasaje importante entre la reglamentación y la práctica diaria respecto a las compras

frecuentes y predecibles realizadas por montos reducidos. Las contrataciones de

menor cuantía (como por ejemplo alquiler de cocheras, alarmas de seguridad para

monitoreo en los locales del interior, bidones de agua, etc.) en la práctica terminan

realizándose mediante la erogación de dinero de las cajas chicas de los organismos

en cuestión. Mediante este medio procuran evitar la realización de un procedimiento

de muy extensa duración para la compra de bienes o servicios indispensables, a la

vez que subsanan la problemática de los proveedores chicos que no están dispues-

tos a realizar la gran cantidad de trámites que deben cumplir para presentarse como

proveedores del Estado, debido a que el tiempo y los recursos empleados en dichos

trámites no resultan ser compensados por la rentabilidad de sus ganancias.

Como resultado de ello se puede inferir que en muchas ocasiones las compras

de bienes y servicios de costos reducidos se llevan a cabo por fuera de la normativa

y que con frecuencia la misma ley impulsa a actuar por fuera de ella. Los actores cla-

ves en la gestión de los procedimientos de contratación consideran que existen

numerosas situaciones que no se encuentran contempladas por la normativa y, lo

que es peor, promueven desvíos de la misma.

En particular, respecto a las contrataciones directas por trámite simplificado, los

entrevistados opinan que la normativa se encuentra desactualizada en lo referido al

monto (contratación directa por montos inferiores a $ 10.000). Los argumentos se

encuentran justificados en la grave crisis económica que ha sufrido nuestro país en

los últimos años y la consecuente devaluación que trajo aparejada. Los bienes o ser-

vicios que antes de la devaluación eran cotizados a un precio, post–devaluación han

aumentado considerablemente, por lo que el monto imputado para este tipo de trá-

mite exige una re-estimación.

En tales casos, la jurisdicción o la entidad deberá cumplir con los siguientes requisitos:a) Consignar previamente los factores que habrán de considerarse para la evaluación de las propues-

tas, y determinar el coeficiente de ponderación relativa que se asignará a cada factor y la manera deconsiderarlos.

b) Efectuar la selección del co-contratante, tanto en función de la conveniencia técnica de la propuestacomo de su precio”.

De las entrevistas, a su vez, se desprende que en el rubro inmobiliario los pro-

cedimientos exigidos por el Decreto Nº 1023/2001 no se corresponden con el com-

portamiento habitual del mercado. Existen características fundamentales de la prác-

tica habitual en alquileres que se invierten con esta normativa. Por ejemplo:

• Cuando se busca alquilar una propiedad, en el mercado inmobiliario el dueño

fija las condiciones (ya que es “el dueño de la propiedad y de la situación”

comenta uno de los entrevistados)

• Se pagan señas para reservar el inmueble en el que se está interesado

• Transcurrrido un determinado tiempo los contratos de alquiler se deben rene-

gociar

Para alquilar un inmueble al Estado, en cambio, se imponen numerosas condi-

ciones a su dueño. En principio debe estar inscripto en el SIPRO como cualquier otro

proveedor del Estado, con los trámites que este sistema supone. Esto no representa

un problema para quienes están acostumbrados a trabajar con el Estado, pero sí de-

salienta a quienes no lo están ni tampoco lo necesitan por las características del bien

del que son propietarios. Por ejemplo, en localidades turísticas, un inmueble grande

y con todas las características que debe reunir un espacio que funciona para atención

al público (accesos, elevadores, sanitarios, etc.) es ampliamente requerido en el mer-

cado. De esta forma, podrá alquilarlo con facilidad un particular y no así el Estado,

que impone al propietario sus propias condiciones.

Por su parte, el organismo público interesado en el inmueble tampoco podrá

ofrecer un anticipo ni pagar el depósito a una inmobiliaria. Será imposible, asimismo,

renegociar el contrato en caso de que haya inflación.

Finalmente, quien se presenta a una licitación debe garantizar el mantenimien-

to de su oferta por 60 días, aún sin saber cuál será el resultado de este procedimien-

to. De modo que si el locador “pierde” la licitación habrá tenido su propiedad vacía y

fuera de alquiler durante dos meses debido a los tiempos con los que procede el

Estado.

Estas exigencias ignoran la situación real en que se realizan los alquileres de

inmuebles en la actualidad, dificultando enormemente la tarea de conseguir locacio-

nes para el funcionamiento de los organismos.

Entonces, los entrevistados estiman necesario un procedimiento especial para

el alquiler de locales, que prevea las condiciones en que estos intercambios funcio-

nan en la práctica. Este mecanismo debería contemplar instancias de control distin-

tas a los canales que ofrece actualmente el Decreto Nº 1023/2001. La medida permi-


Capítulo 3

60

tiría una mayor agilidad y un mejor desempeño en organismos grandes y descentra-

lizados.

Allí también se hizo hincapié en la ausencia de previsiones normativas que

regulen los procedimientos de las contrataciones a realizarse en el exterior –p. ej.

las contrataciones que deben efectuar las fuerzas armadas en misiones internacio-

nales–.

Como puede advertirse, en la hoy derogada Ley de Contabilidad se incluía a las

contrataciones en países extranjeros entre las excepciones a la licitación pública que

habilitaban la realización de contrataciones directas. En línea con ello, el Decreto Nº

436/2000 reglamentó aquella disposición en el artículo 26 inciso h.

Sin embargo, actualmente, el Decreto Nº 1023/2001, derogatorio de la citada

Ley de Contabilidad, no incluyó expresamente entre los supuestos habilitantes de la

contratación directa –como excepción a la regla general de la licitación pública– el de

las contrataciones realizadas en países extranjeros, de modo que cabe interpretar,

por un lado, que ahora este caso queda alcanzado por la regla general y, por otro, que

el párrafo del art. 26 del Decreto Nº 436/2000 antes referido, ha quedado derogado,

pues siguió la suerte de la norma que reglamentaba.

En principio no resultaría necesario establecer procedimientos específicos para

cada uno de los supuestos mencionados precedentemente, más allá de los que ya se

encuentran previstos en el cuerpo legal vigente. No obstante, las dificultades men-

cionadas por los organismos deberían ser analizadas con más detalle a fin de deter-

minar la posibilidad de regular los casos aludidos.

En cuanto a las contrataciones directas por trámite simplificado habría que

estarse al desarrollo en la práctica del Decreto Nº 1818/2006, publicado en Boletín

Oficial en fecha 11/12/2006, que fue dictado con posterioridad a la realización de las

entrevistas examinadas. A su vez corresponde advertir que dicha norma ratificó el

tope de $ 10.000 para utilizar ese mecanismo, pese a que se trata de un monto fija-

do cuando estaba vigente el régimen de convertibilidad.

En este contexto, cabría incorporar –de considerarse conveniente, como parece

serlo en principio– un nuevo apartado al art. 25, inc. d), del Decreto Nº 1023/2001

que contemple expresamente las contrataciones realizadas en países extranjeros,

como lo hacía el Decreto-Ley Nº 23.354/56 y restablecer la vigencia de su reglamen-

tación, estipulada en el citado párrafo del art. 26 del Decreto Nº 436/2001.

Adviértase, asimismo, que la reglamentación incluía en la contratación directa

por el supuesto examinado a todos los contratos comprendidos en el Decreto Nº

436/2000, cuando no sea posible realizar la licitación en los países extranjeros.


61

Capí

tulo

3


Capítulo 3

62

Sin perjuicio de lo dicho, es menester adecuar la redacción de los distintos

párrafos del art. 26 del Decreto Nº 436/2000 y de los supuestos allí contenidos, al

texto del inciso d) del art. 25 del Decreto Nº 1023/2001, pues aquél se refiere, aún, al

hoy derogado art. 56, inc. 3), de la Ley de Contabilidad.

Modalidades de Contratación

El reglamento prevé seis modalidades de contratación para la realización de

contrataciones con características particulares que logran una mayor eficiencia en la

gestión de los procedimientos de selección de bienes y servicios. Los supuestos que

reglamenta la norma son orden de compra abierta36, compra informatizada37, inicia-

tiva privada38, precio tope o de referencia39, contrataciones consolidadas40 y llave en

mano.41 En el reglamento está contemplada la utilización de estas modalidades en

forma independiente o combinada.

36 El artículo 38 del Decreto Nº 436/2000 establece que “…Se utilizará la contratación con orden de com-pra abierta cuando la cantidad de bienes o servicios no se hubieren prefijado en el contrato, de maneratal que el organismo contratante pueda realizar los requerimientos de acuerdo con sus necesidadesdurante el lapso de duración previsto y al precio unitario adjudicado”

37 El artículo 39 del Decreto Nº 436/2000 establece que “…Se empleará la compra informatizada para laadquisición de bienes homogéneos, de bajo costo unitario, de los que se utilizan con habitualidad encantidades considerables, que además tengan un mercado permanente, mediante la presentación deofertas en medio magnético estándar”

38 El artículo 40 del Decreto Nº 436/2000 establece que “…Las personas físicas o jurídicas podrán presen-tar iniciativas al ESTADO NACIONAL para la realización de los contratos comprendidos en el Artículo 2º delpresente Reglamento. Tales iniciativas deberán ser novedosas u originales o implicar una innovación tec-nológica o científica, y deberán contener los lineamientos que permitan su identificación y comprensión,así como la aptitud suficiente para demostrar la viabilidad jurídica, técnica y económica del proyecto.”

39 El artículo 41 del Decreto Nº 436/2000 establece que “… Las contrataciones serán con precio tope cuan-do el llamado a participar indique el precio más alto que habrá de pagarse por los bienes o serviciosrequeridos. Cuando se utilice precio de referencia no podrá abonarse un precio unitario que supere aaquél en más de un CINCO POR CIENTO (5%). En ambos casos se deberá dejar constancia en el expe-diente de la fuente utilizada para su determinación.”

40 El artículo 42 del Decreto Nº 436/2000 establece que “…Las contrataciones consolidadas podrán realizar-se en aquellos casos en que DOS (2) o más entidades estatales de las mencionadas en el Artículo 1º delpresente Reglamento requieran una misma prestación. En tal caso se unificará la gestión del proceso decontratación, con el fin de obtener mejores condiciones que las que obtendría cada uno individualmente.”

41 El artículo 43 del Decreto Nº 436/2000 establece que “… Las contrataciones llave en mano se efectua-rán cuando se estime conveniente para los fines públicos concentrar en un único proveedor la respon-sabilidad de la realización integral de un proyecto. Se aplicará esta modalidad cuando la contratacióntenga por objeto la provisión de elementos o sistemas complejos a entregar instalados; o cuando com-prenda, además de la provisión, la prestación de servicios vinculados con la puesta en marcha, opera-ción, coordinación o funcionamiento de dichos bienes o sistemas entre sí o con otros existentes,mediante el uso de tecnologías específicas.”


63

Capí

tulo

3

Fuente: Elaboración propia sobre selección de productos de base de datos provista por la

Oficina Nacional de Contrataciones (ONC).

La contratación consolidada es la unificación en un solo procedimiento de

varias compras con idéntico objeto contractual y con destino a dos o más entidades

estatales. En la práctica no se llevan a cabo este tipo de contrataciones sino cuando

es inevitable: por ejemplo en organismos distintos que funcionan en un edificio

común, ciertos servicios como el mantenimiento de ascensores o la seguridad deben

contratarse necesariamente de forma conjunta. De esta manera, sólo en casos pun-

tuales y muy específicos se utiliza este mecanismo que consagra el principio de eco-

nomía procesal, altamente necesario en áreas de compras y contrataciones en donde

los recursos –en especial los recursos humanos– son muy escasos.

La mayoría de los entrevistados (entre los organismos) manifiesta que no contra-

ta bajo esta modalidad por desconocimiento y falta de experiencia en su aplicación,

de hecho algunos agregan que no existe un módulo desarrollado en el sistema infor-

mático SLU para estas contrataciones. De esta forma, sólo podría llevarse a cabo en

contrataciones que carezcan de imputación presupuestaria (como por ejemplo el pago

al personal de los organismos a través de un banco). Algunos entrevistados son escép-

Las contrataciones registradas por la ONC evidencian una alta concentración de

procedimientos de contratación sin modalidad (99%). De manera excepcional, se uti-

lizan las modalidades previstas por la normativa. Con una frecuencia de utilización

decreciente en el siguiente orden: orden de compra abierta, llave en mano, precio

tope o de referencia y consolidadas. Cabe advertir que los supuestos no incorpora-

dos a la siguiente tabla, compra informatizada e iniciativa privada, no registran apli-

cación en ninguno de los organismos.

Cuadro Nº 8: Frecuencia de utilizaciónde cada tipo de modalidad de contratación

Trienio 2003-2004-2005

Tipo de modalidad Porcentaje

Sin modalidad

Orden de compra abierta

Precio tope o de referencia

Consolidadas

Llave en mano

98,56

1,14

0,08

0,03

0,19

ticos y señalan que este tipo de procedimientos no facilitaría la gestión de las contra-

taciones sino que la volvería aún más complejas. Además, agregan que para que fun-

cione esta modalidad se requiere de un aparato estatal más organizado y coordinado.

Los organismos que ya han realizado contrataciones consolidadas, en cambio,

señalan sus ventajas: se abaratan costos y se “achica la burocracia”. Lo atribuyen a

un mejoramiento en las tratativas preliminares del contrato entre los organismos con-

tratantes y el sector privado a causa del volumen de la compra y la centralización de

los trámites.

En suma los actores coinciden que las contrataciones consolidadas son difíciles

de realizar pero redundan en grandes ventajas para el Estado, por ejemplo la econo-

mía de gestión administrativa del procedimiento.

Entre las dificultades podemos señalar la complejidad para realizar el procedi-

miento y la coordinación de dos o más presupuestos de diferentes organismos. En tal

sentido los actores expresaron que ningún organismo quiere delegar ni compartir sus

decisiones financieras.

Respecto de las ventajas se destacaron la disminución de la burocracia y la opti-

mización de los gastos. En ese orden los entrevistados enunciaron: “multiplicás el

poder de compra del Estado ya que al comprar en grandes cantidades se consiguen

precios significativamente más bajos, los organismos pequeños ganan poder en las

negociaciones y pueden conseguir mejores condiciones para sus compras, se redu-

cen a la vez los costos de orden asociados al procedimiento, etc.…”

En definitiva, implementar este tipo de contrataciones sería muy deseable, aun-

que también muy complicado. Impulsar y alentar institucionalmente este tipo de con-

trataciones sería una práctica recomendable.

Las dificultades que per se presenta esta modalidad de contratación, por reque-

rir una mayor coordinación entre diversas áreas de la Administración, sin dudas se

incrementan debido a la falta de una adecuada programación anual de las contrata-

ciones, tal como se señaló en el punto precedente.

No obstante, parecería que con la información que actualmente posee la ONC

estaría en condiciones de proponer, al menos a algunos organismos, la realización de

este tipo de operaciones. En caso de decidirse la conveniencia de efectuarlas, es

indispensable que la Secretaría de Hacienda instruya a las Unidades Ejecutoras de

Programas y a las Unidades Operativas de Contrataciones involucradas para que las

lleven a cabo, disminuyendo o eliminando las posibilidades de que por “conflictos de

poder” en el manejo de las compras y del presupuesto se obstruyan este tipo de ope-

raciones, que se presentan como beneficiosas para el Estado.


Capítulo 3

64

Finalmente, y en función de lo que surge de las entrevistas, debería desarrollar-

se un módulo del SLU que habilite a efectuar operaciones bajo esta modalidad.

Construcción del Pliego de Bases y Condiciones

El Pliego de Bases y Condiciones es el conjunto de reglas que elabora la

Administración Pública para organizar el procedimiento de selección del contratista y

delimitar el contenido y alcances del contrato estatal en su integridad. Este conjunto

de cláusulas especifican el suministro, obra o servicio que se licita (objeto), las pautas

que regirán el contrato a celebrarse, los derechos y obligaciones de los oferentes y del

futuro contratista (relación jurídica) y las condiciones a seguir en la preparación y eje-

cución del contrato (procedimiento).

Existe un gran consenso entre los entrevistados sobre la importancia de la

correcta confección del pliego en las contrataciones públicas. El pliego es el elemen-

to central que garantiza que el organismo compre bien, por lo tanto debe ser flexible

y a la vez muy preciso.

Los proveedores relatan que en algunos casos se entiende perfectamente qué

es lo que el organismo requiere (en general estos son los organismos que disponen

de áreas técnicas especializadas) y en otros, en cambio, “parecen hechos por alguien

que no tiene conocimiento” de lo que se necesita comprar ni de las características

básicas que debe tener un pliego. La falta de datos relevantes para realizar la cotiza-

ción es un problema que perturba al sector privado. En este sentido, manifiestan que

en ciertos pliegos se abunda en detalles innecesarios y se omite información impor-

tante. Muchas veces se excluyen datos centrales de rutina y, por tal razón, sólo los

proveedores habituales del Estado se encuentran en condiciones de cotizar de forma

adecuada. Esto constituye un punto débil, ya que no debería poder acceder a la adju-

dicación únicamente quien conoce hasta lo que el organismo olvida; sino que cual-

quier oferente tendría que poder presentarse y entender claramente las exigencias

que el organismo dicta de forma clara.

Como se ha dicho, hay concordancia en que el pliego es decisivo en las contra-

taciones: “es la base para comprar bien” por parte del Estado y “es el arma para coti-

zar bien” para el privado. Por eso cada repartición tiene que “especificar exactamen-

te” lo que desea obtener. La parte técnica debe ser precisa y clara para que los ofe-

rentes puedan cotizar de forma adecuada. Pero en la práctica los pliegos no suelen

ser suficientemente claros, con lo cual se vuelve muy complicado para los proveedo-


65

Capí

tulo

3

res poder estimar la cotización. Algunos entrevistados suponen que los pliegos

“siempre son deliberadamente ambiguos”, porque en ese margen de incertidumbre

se deja espacio para la discrecionalidad de los funcionarios.

Un problema fundamental que resulta de la vaguedad de los pliegos es que esto

vuelve a las ofertas incomparables entre sí. De esta manera, la falta de pautas claras

no sólo dificulta la cotización para el sector privado, sino que también entorpece la

evaluación por parte del organismo, al presentar en un mismo procedimiento bienes

disímiles.

Además, la excesiva “apertura” o indefinición de los pliegos genera la presen-

tación de bienes o servicios muy distintos, algunos de los cuales son llamativamente

baratos pero de muy mala calidad. En estas ocasiones, es difícil para las unidades de

compras desestimar ofertas en base a criterios que no se establecieron claramente

en el pliego; y por esta imposibilidad de fundamentar sus elecciones, el Estado ter-

mina “comprando mal”.

En resumen, los entrevistados manifestaron que existen organismos que

hacen muy bien los pliegos y otros que los elaboran de manera muy insuficiente

(“hay de todo”, afirman). Cuando esto último ocurre, los problemas en las contrata-

ciones se multiplican, siendo la instancia del pliego decisiva para todo el procedi-

miento.

A su vez se ha consultado respecto de la utilización de herramientas consulti-

vas, resultando de ello escasas respuestas afirmativas.

Particularmente estimamos la consulta con los proveedores un excelente

mecanismo promotor de la transparencia. Cuando estas consultas se realizan de

manera formal se publica un pre-pliego sobre el que los proveedores pueden hacer

observaciones o sugerencias. Cuando se llevan a cabo de manera informal suele

contactarse a los proveedores para solicitar detalles o sugerencias sobre las especi-

ficaciones técnicas.

De todas formas, esta práctica es muy poco frecuente. Gran parte de los opinan-

tes sostienen que este tipo de consultas no son necesarias porque conocen adecua-

damente las características de las contrataciones que realizan constantemente y

ellas no ofrecen mayores complejidades. En este sentido, proyectan utilizarlas si

hubiese una contratación extraordinaria, aunque existe un desconocimiento sobre

cuáles serían estas potenciales herramientas consultivas.

Por su parte, los proveedores aseguran haber realizado alguna recomenda-

ción a organismos, aunque todos recalcan la falta de frecuencia en las que lo han

hecho.


Capítulo 3

66

De lo expuesto también cabría concluir que la carencia de aplicación de estas

herramientas se debe a un desconocimiento de su existencia y de su modo de imple-

mentación en la práctica cotidiana, así como de los provechos que podrían implicar

para las contrataciones del Estado.

Ciertamente, es en los pliegos de condiciones particulares y en las especifica-

ciones técnicas donde está la clave de la contratación administrativa.

En aras de encontrar una herramienta tendiente a disminuir o, en el mejor de los

casos, eliminar las deficiencias –intencionales o no– en la elaboración de dichos plie-

gos, cabe proponer un mecanismo de publicidad de los proyectos de pliego, de carác-

ter informal, que sea la regla general en los procedimientos de selección del contra-

tista. De este modo se invertiría la regla actualmente vigente, estableciendo la obli-

gatoriedad de la publicación del proyecto de pliego elaborado por la Unidad

Ejecutora de Programas, con los agregados o modificaciones efectuados por la

Unidades Operativas de Contrataciones en, por ejemplo, el sitio de Internet de la ONC

por un plazo de cinco días. Previo a ello, se podrían enviar comunicaciones por vía

electrónica a las asociaciones de proveedores del bien o servicio a contratar, para su

difusión entre los interesados, a fin de brindarles oportunidad de formular observa-

ciones o comentarios al proyecto también por vía electrónica.

Estas observaciones, efectuadas por un medio sencillo e informal, tendrían por

objeto, por un lado, otorgar más elementos de juicio a la UOC para elaborar el pliego

definitivo, pero sin necesidad de evaluar por escrito la pertinencia, o no, de aquéllas;

y, por otro, servir para poner en evidencia un posible direccionamiento de los pliegos

o advertir la deficiente confección de aquellos, antes de que se apruebe el texto defi-

nitivo. Las observaciones efectuadas por vía electrónica, deberían imprimirse e incor-

porarse a las actuaciones, de modo que queden constancias de ellas, como un meca-

nismo de control del pliego definitivo.

Sin perjuicio de lo expuesto, cabría mantener el procedimiento formal de publi-

cidad y observaciones regido por los arts. 8º del Decreto Delegado Nº 1023/2001 y

10, 11 y 12 del Decreto Nº 436/2000, para los casos en que está previsto, aunque

parece aconsejable limitar la discrecionalidad del funcionario competente para deci-

dir el sometimiento a dicho procedimiento mediante, por ejemplo, la determinación

de un monto mínimo de la contratación a partir del cual la publicación del proyecto y

el trámite de las observaciones resulte obligatorio.

Dicho monto mínimo podría ser de $ 1.000.000, que es el establecido en el art.

10 de la Resolución SIGEN Nº 79/05 para habilitar a los organismos contratantes a

solicitar al órgano contralor el análisis de los Pliegos de Bases y Condiciones particu-


67

Capí

tulo

3

lares, como mecanismo complementario al de Precio Testigo. Cabe recordar que

dicha intervención también puede solicitarse con fundamento en la complejidad de

la contratación, sin atender, en este caso, al monto estimado de la misma.

Como ya expresamos, el diseño de los Pliegos de Bases y Condiciones resulta

determinante para garantizar la transparencia en la contratación. Pese a ello, se

requiere un mayor desarrollo de esta idea transformadora del criterio clásico domi-

nante, que concluye su análisis en el segundo segmento del proceso.

A nuestro entender, el procedimiento de elaboración participada de normas dis-

puesto en el Decreto Nº 1172/2003 constituye una de las herramientas idóneas para

resguardar el mencionado presupuesto de la transparencia. El objetivo de este meca-

nismo consiste en poner a disposición de la ciudadanía y de todo sector interesado

un borrador de anteproyecto de ley con el objeto de que sea debatido ampliamente

por la sociedad. A tal efecto dicho anteproyecto se somete al análisis y comentario de

especialistas, sectores interesados y de la ciudadanía en general a fin de brindar

transparencia, mejorar la calidad de la toma de decisión final, promover el debate

público y generar un adecuado control social sobre los actos de gobierno.

Ahora bien, nuestra propuesta consiste en aplicar el mecanismo de elaboración

participada de normas a los Pliegos de Bases y Condiciones que rigen los procedi-

mientos de selección de bienes y servicios, teniendo en cuenta el criterio mayoritario

que también compartimos respecto de la naturaleza normativa de los mencionados

pliegos y del notorio beneficio en términos de eficiencia y transparencia que su dis-

cusión pública puede otorgarles.

Para ello, podría dictarse una norma específica versada exclusivamente sobre la

“Elaboración Participada de Pliegos de Bases y Condiciones” que además establecie-

ra un procedimiento claro y operativo, y determinara taxativamente el tipo de contra-

tación alcanzado así como las excepciones en las cuales no se aplicaría este procedi-

miento.

Sin perjuicio de ello, cabe aclarar que no es tan sencillo generar la “participa-

ción” con la sola sanción de una norma, sino que resulta imprescindible, además, lle-

var a cabo un proceso de “concientización” del funcionamiento de este mecanismo

para alcanzar óptimos resultados en la utilización e implementación del mismo.


Capítulo 3

68


69

Capí

tulo

3


El carácter sustancial de los procedimientos contractuales llevados al efecto por

un ente estatal es su connotación pública, tanto en pos de preservar la transparencia

de esta actividad, como así también como medio para asegurar el principio de libre

concurrencia.

“La publicación es un principio esencial de las contrataciones del Estado, por

cuanto a partir de ella se logran dos objetivos primordiales: (i) La posibilidad de con-

trolar los actos de gobierno; y (ii) la mayor concurrencia de oferentes que derivará

–en un contexto normal– en mayor competencia, mejores ofertas, y mejores pre-

cios”.42

Parte de la doctrina le asigna una doble función a la publicidad: por un lado,

implica la posibilidad de que el mayor número de interesados tome conocimiento del

llamado a contratación, ampliando así su concurrencia y competencia; y por el otro,

la publicidad debe estar presente en todo el desarrollo de la contratación, permitien-

do así un control procedimental de la actividad económico-financiera de la

Administración: ya sea de parte de los oferentes, de la comunidad, de los órganos de

control, y también los de la propia Administración, a través de los preceptos de la

Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada por Ley Nº 24.759.

Cabe destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en sus fallos43 hace

referencia al principio de publicidad como propio del régimen jurídico de la licitación

pública.

En nuestro régimen es obligatoria la publicidad en Boletín Oficial para el llama-

do a licitación o concurso público. En cambio para las licitaciones o concursos priva-

dos y contrataciones directas se exige el envío de invitaciones por medio fehaciente

a por lo menos cinco y tres proveedores del rubro respectivamente.

Simultáneamente a la publicación de la convocatoria en el Boletín Oficial los

organismos deben difundir la misma en la página de la Oficina Nacional de

Contrataciones. También deben enviar anuncios a asociaciones que nuclean produc-

tores, fabricantes y comerciantes del rubro y, cuando corresponda, a las asociaciones

del lugar donde deba ejecutarse el contrato.

42 García Sanz, Agustín A.M., Licitación pública v. contratación directa, en Revista Res Pública Argentina,Edit. RAP, 2006-3, pág. 95.

43 Ver fallo ( 314: 899), de fecha 27/08/91, “Copimex CAC e I SA c/Alesia SACIF y AG”.


Capítulo 3

70



A continuación se describe el uso particular de cada uno de los canales de difu-

sión: medios masivos de publicidad (Boletín Oficial, Sitio Web de la ONC y de cada

organismo, Diarios, etc.) e invitaciones.

En definitiva, más allá de las normas positivas antes citadas, lo cierto es que la

publicidad de los actos de gobierno es una exigencia derivada de la forma represen-

tativa y republicana de gobierno adoptada por la Constitución Nacional. Su cumpli-

miento estricto no puede soslayarse en ningún caso.

En ese orden la utilización de los distintos medios de publicidad por parte de

cada uno de los organismos evidencia el uso de los canales obligatorios y el desuso

de los medios no obligatorios (siempre de acuerdo a las constancias incorporadas a

los expedientes relevados). Aquellos organismos que utilizan medios no obligatorios,

acuden a más de uno de los canales alternativos de comunicación (no sólo uno), com-

binándolos de manera diversa.

La selección que hacen los organismos de los canales de difusión se ve refleja-

da en la publicidad de los distintos rubros estudiados.

Cuadro Nº 9: Canales de difusión de las compras de bienes y servicios, según rubro Trienio 2003-2004-2005

Bien o servicio adquirido Boletín Diarios Sitio Sitio Cámaras Oficial de mayor web de la web del Empresarias circulación ONC organismo

X X X

X

X X X

X X X

X

X X

X

X

X

X

X X

X

X

X

X

X

X

X X

X

X

X

X

X

X

X

Alimentos


Productos farmacéuticos y medicinales


Prendas de vestir

Equipos de transporte, tracción y elevación

Mantenimiento y reparación de maquinas y equipos

Limpieza, aseo y fumigación

Imprenta, publicación y reproducción

Primas y gastos de seguros Serv

icios

no

pers

onal

esBi

enes

de

uso

Bien

es d

e co

nsum

o


71

Capí

tulo

3

Medios masivos de publicidad

Boletín Oficial

En función a los registros recabados, se pudo observar que forman parte del

expediente de la contratación las constancias de publicación en este medio en gran

parte de las licitaciones públicas y privadas.

En los expedientes relevados efectuados bajo Licitación Pública, se nota un alto

porcentaje de cumplimiento de la norma que establece la obligatoriedad de realizar la

publicación en el Boletín Oficial (89%) e, incluso, es destacable el porcentaje de publica-

ción de licitaciones privadas (57%), no obstante no ser obligatoria su publicación a tenor

de lo establecido en el inc. b) de la Circular 8/2002 de la ONC. Disposición cuya deroga-

ción propiciamos, habida cuenta su manifiesta incompatibilidad con normas de superior

jerarquía como los Decretos Nros. 1023/2001 y 436/2000 vigentes en la materia.

No se nos escapa que si el propósito de la mencionada circular es disminuir el

costo que demandan las publicaciones en este medio oficial debería considerarse

una modificación al respecto a través de una norma superior o de igual jerarquía.

Los datos del relevamiento muestran que la frecuencia con la cual se publica en

el Boletín Oficial es de dos veces en las contrataciones encuadradas bajo licitación

pública y privada. Resulta excepcional una frecuencia mayor de publicación. Al res-

pecto la normativa que rige en la materia establece que los avisos de contrataciones

tanto en las licitaciones como en los concursos públicos deberán publicarse en el

órgano oficial de publicación de actos de gobierno por el término de DOS (2) días.

Fuente: Elaboración propia sobre base de datos de relevamiento de expedientes efectuada por

la Oficina Anticorrupción (OA).

Cuadro Nº 10: Publicación en el Boletín Oficial según tipo de procedimientoTrienio 2003-2004-2005

Procedimientoutilizado Cantidad Porcentaje

Publicados en el Boletín Oficial Total expedientes

Licitación pública

Concurso público

Licitación privada

Contratación directa

Total

265 89 298

1 100 1

73 57 129

1 0 586

340 34 1014


Capítulo 3

72

Diarios de mayor circulación

La normativa establece la difusión obligatoria de las licitaciones y concursos

públicos superiores a $ 5.000.000 por el término de un día en los dos diarios de

mayor circulación del país.44

Del cotejo de los expedientes administrativos, sólo hay registro completo de la

publicación de dos licitaciones públicas (año 2004 y 2005) y una licitación privada

(año 2003) en el diario Clarín relativas a alimentos y productos farmacéuticos.

Cabe destacar que la publicación de los avisos no es gratuita para los órganos

y organismos de la Administración Pública Nacional y, a su vez, los costos de publica-

ción son realmente elevados. Sin dudas, esto atenta contra la oportunidad de ampliar

la difusión del llamado a contratación por este medio cuando la norma no lo exige.45

Sitio web de la Oficina Nacional de Contrataciones

El artículo 5 del Decreto Nº 436/2000 dispone por parte de todas las Unidades

Operativas de Contrataciones, la remisión obligatoria de cada una de las etapas de

las contrataciones bajo cualquier tipo de procedimiento. Entre ellas, la difusión de

dichas operaciones en la página de Internet del Órgano Rector del Sistema de

Contrataciones.

Por ende, del total de los procedimientos relevados –seleccionados a través de

las bases de datos de la ONC– debieron ser publicados en la página web de dicho

organismo. Sin embargo en la mayoría de los casos, la constancia correspondiente de

dicha publicación no se encuentra incorporada a los expedientes.

Se registró una frecuencia de publicación de los bienes y servicios de 1 a 2 veces

en las licitaciones públicas y privadas.

Sitio Web del Organismo Contratante

En los expedientes seleccionados para el presente estudio, resulta excepcional

el registro de la publicación de los llamados a contratación en la página web del orga-

nismo.

44 La valoración de mayor circulación se vincula a la tirada diaria de cada diario.45 Ver al respecto, García Sanz, Agustín A.M., Licitación pública v. contratación directa, en Revista Res

Pública Argentina, Edit. RAP, 2006-3, Pág. 96.

Cámaras empresariales

La publicación de los procedimientos contractuales de las Cámaras Empre-

sariales del rubro o sector no resulta habitual. Fueron difundidas el 8% de las licita-

ciones públicas y el 3% de las licitaciones privadas, correspondientes a las compras

de 7 rubros por parte de 4 organismos.

Otras medios de publicidad

Otras modalidades de publicidad –aunque de uso excepcional– son el fax y las

carteleras. Según la documentación obrante en los expedientes administrativos,

ambas han sido utilizadas en un 2% de las licitaciones públicas y en un 2% de las lici-

taciones privadas.

Invitaciones

El cuerpo normativo establece el deber de enviar invitaciones en las contrata-

ciones directas y en las licitaciones o concursos privados. No son obligatorias en las

licitaciones o concursos públicos, en función a la gran cantidad de medios de publi-

cidad en los que se difunden estas contrataciones.

Ciertamente, las invitaciones adquieren mayor relevancia en los procedimientos

efectuados bajo licitación privada y contratación directa, donde sólo se encuentran

exceptuadas las contrataciones que, por su naturaleza, no requieren compulsa: pro-

veedor único, entre organismos públicos, obras científicas, artísticas o técnicas, con

proveedores incluidos en el registro de efectores.

De los datos que surgen de la documentación agregada a los expedientes de

contratación, se observa que se circularizaron invitaciones en el 94% de contratacio-

nes directas, en el 93% de las licitaciones o concursos privados y en el 72% de las lici-

taciones o concursos públicos.

En lo relativo a su impacto en la concurrencia de oferentes, se analizó la canti-

dad de invitaciones cursadas y las respuestas obtenidas.

En las tres cuartas partes (3/4) de los procedimientos examinados se han invita-

do hasta 9 proveedores.

Teniendo en cuenta que el mínimo de invitaciones que dispone la norma es de

3, cabe apuntar que casi el 8% de los procedimientos de selección se hallaron circu-

larizadas de 1 a 2 proveedores. A su vez se pone de relieve que en aproximadamente


73

Capí

tulo

3


Capítulo 3

74



La respuesta obtenida a las invitaciones cursadas es de 1 a 3 ofertas en casi el

70% de los procedimientos analizados. La presentación de un único oferente repre-

sentó el 31% de la totalidad de los mismos. Sin embargo, en un 40% de los casos

ofertaron de 3 a 9 proveedores. Resulta excepcional la recepción de más de 10 pro-

puestas.

Se observan variaciones en función del tipo de procedimiento y del bien o ser-

vicio adquirido.

En la contratación directa se registra un alto porcentaje de oferente único

(42%), lo que podría responder a las excepciones contempladas por la norma.

en el 67% de los casos analizados se ha registrado invitaciones de entre 4 a 12 ofe-

rentes.

Cuadro Nº 11: Publicación en el Boletín Oficial según tipo de procedimientoTrienio 2003-2004-2005

ProveedoresInvitados licitación pública licitación privada contratación

directa

Porcentajetotal

Procedimiento utilizado Porcentajetotal acumulado

1 invitado

2 invitados

3 invitados

4 a 6 invitados

7 a 9 invitados

10 a 12 invitados

13 a 15 invitados

16 a 25 invitados

26 o más invitados

1,4 0 8,4 5,1 5,1

2,8 0 3,3 2,6 7,7

6,6 0 17,3 11,6 19,3

26,3 35,3 46,7 39,2 58,5

9,9 29,4 14 15,4 73,9

17,4 19,3 6,5 11,6 85,5

9,9 5,9 1,9 4,7 90,2

12,7 7,6 1,6 5,7 95,9

13,1 2,5 0,2 4,1 100,0


75

Capí

tulo

3



Productos tales como combustibles y lubricantes así como mantenimiento y

reparación de máquinas y equipos presentan una mayor concentración de la oferta

(70% y 40%, respectivamente, para 1 oferente). Una mayor dispersión en la cantidad

de oferentes por procedimientos se observa en el resto de los bienes y servicios estu-

diados.

Cuadro Nº 12: Cantidad de proveedores oferentes según tipo de procedimientosTrienio 2003-2004-2005, En porcentaje

ProveedoresOferentes licitación pública licitación privada contratación

directa

Porcentajetotal

Procedimiento utilizado Porcentajetotal acumulado

1 oferentes

2 oferentes

3 oferentes

4 a 6 oferentes

7 a 9 oferentes

10 a 12 oferentes

13 a 15 oferentes

16 a 25 oferentes

26 o más oferentes

13,8 22,7 42,2 31,2 31,2

21,4 16,8 24,3 22,3 53,5

14,3 10,1 14,2 13,5 67,0

23,3 25,2 15,6 19,4 86,4

11,4 14,3 2,4 6,8 93,2

7,6 9,2 0,9 4,1 97,3

1,4 0,8 0,2 0,7 98,0

3,8 0,0 0,2 1,2 99,2

2,9 0,8 0,0 0,8 100,0


Capítulo 3

76



La relación entre el número de invitaciones cursadas y el número de oferentestienen una correlación positiva. Esto significa que a medida que aumenta el número

de invitaciones, aumenta el número de oferentes. Sin embargo, esta relación no es

perfecta. No es equivalente el número de invitaciones y el número de oferentes. Es

mayor la proporción de aquellos procedimientos donde la cantidad de oferentes es

menor a la cantidad de invitaciones enviadas que la situación inversa, donde la can-

tidad de oferentes es mayor que la cantidad de invitaciones.

En suma, la cantidad de invitaciones explica parcialmente la concurrencia a los

llamados a contratación.

Por lo tanto, a fin de estudiar la efectiva concurrencia, se examinó la cantidad

total de proveedores cotizantes en los procedimientos más allá del medio por el cual

hubieran tomado conocimiento del llamado.

Se evidenciaron diferencias según el tipo de procedimiento y el rubro, con un

comportamiento similar al mencionado en el análisis de las invitaciones.

Cuadro Nº 13: Relación entre la cantidad de proveedores invitados y proveedores oferentesTrienio 2003-2004-2005

Proveedoresinvitados

Proveedores oferentes

1 invitado

2 invitados

3 invitados

4 a 6 invitados

7 a 9 invitados

10 a 12 invitados

13 a 15 invitados

16 a 25 invitados

26 o más invitados

Total

35 3 1 0 0 0 0 0 0 39

7 10 0 2 0 0 0 0 0 19

50 14 19 4 0 1 0 0 0 88

100 77 30 69 11 8 0 0 0 295

20 26 23 27 16 4 1 0 0 117

16 19 16 19 9 8 1 0 0 88

1 12 5 9 5 3 1 0 0 36

3 6 5 11 6 4 1 5 0 41

3 1 3 5 4 3 1 4 7 31

235 168 102 146 51 31 5 9 7 754

1 2 3 4 a 6 7 a 9 10 a 12 13 a 15 16 a 25 26 o + Totaloferentes oferentes oferentes oferentes oferentes oferentes oferentes oferentes oferentes oferentes

Menos oferentes que invitados

Igual cantidad de oferentes que de invitados

Más oferentes que invitados

Gráfico Nº 7: Cantidad de oferentes, según tipo de procedimiento

Trienio 2003-2004-2005, En porcentaje



La concentración de la oferta es mayor en los procedimientos de contratación

directa que en los de licitación privada y en éstos que en las licitaciones públicas.

En las contrataciones directas, un 50% de los casos se resuelven a favor de un

solo oferente (donde se incluyen las contrataciones encuadradas bajo las excepcio-

nes de la contratación directa mencionadas como proveedor único, entre organismos

públicos, obras científicas, artísticas o técnicas, con proveedores incluidos en el

registro de efectores). En las licitaciones privadas, el 47% de los casos registra la pre-

sentación de hasta 2 oferentes y otro 20% de hasta 4 oferentes. Finalmente, en las

licitaciones públicas, el 60% registra la presentación de hasta 4 oferentes (con una

distribución homogénea en un 15% aproximadamente en 1, 2, 3 y 4 oferentes).

Los rubros con mayor concentración en la oferta son:

• 1 oferente: combustibles y lubricantes, mantenimiento y reparación de máqui-

nas y equipos;

• 2 oferentes: mantenimiento y reparación de máquinas y equipos; equipos de

transporte, tracción y elevación; primas y gastos de seguros;

• 3 o más oferentes: alimentos; productos farmacéuticos y medicinales;

repuestos y accesorios; prendas de vestir; limpieza, aseo y fumigación;

imprenta, publicación y reproducción.

En conclusión, el número de proveedores que responde a los llamados a contra-

tación efectuados se explica tanto por la cantidad de medios de difusión (cuyo uso se


77

Capí

tulo

3

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

licitación pública licitación privada contratación directa

1 oferente 2 oferentes 3 oferentes 4 oferentes


Capítulo 3

78

encuentra determinado por la normativa según tipo de procedimiento) como por las

características particulares de los mercados de los bienes y servicios.46

Apertura de ofertas

En el acto de apertura de ofertas, se procede a abrir en el lugar, fecha y hora pre-

determinados los sobres presentados por los proveedores oferentes. Dicho acto es

de carácter público, es presenciado por funcionarios del organismo requirente y

todas aquellas personas que deseen hacerlo. Mediante este acto tanto los partici-

pantes directos del procedimiento como el público en general pueden ejercer su

derecho de control sobre el Estado verificando todo lo relativo a los sobres presenta-

dos. Por lo tanto, la condición pública de este acto proporciona altos grados de trans-

parencia a las contrataciones del Estado.

El resultado de este acto formal es la confección de un acta de apertura cuyo

contenido comprende número de orden de las ofertas presentadas, nombre de todos

los oferentes, montos de las ofertas, montos y formas de las garantías acompañadas,

observaciones que se formulen y firma de todos los funcionarios designados y los

oferentes presentes.

Ahora bien, a lo fines de nuestro estudio nos remitimos al análisis de las contra-

taciones efectuadas durante los años 2003, 2004 y 2005, por lo tanto la manera de

“medir” los actos de apertura de oferta realizados durante esos años, fue a través de

verificación de la existencia de actas de apertura en los expedientes de compras.

46 Para mayor detalle, ver capítulo “Evaluación de precios en las compras y contrataciones públicas”.




79

Capí

tulo

3

Hemos podido constatar que alrededor de un 83,7% de los expedientes consul-

tados poseían entre su documentación obrante el acta de apertura. Este documento

se encuentra incorporado en casi todos los expedientes de licitaciones públicas o

concurso público y licitación privada. Casi el 25% de los expedientes por contratación

directa no lo contienen. Debe tenerse en cuenta que el art. 27 del Decreto Nº

436/2000 relativo a la contratación directa bajo trámite simplificado, permite pres-

cindir del acto formal de apertura de ofertas. Lo mismo ocurre con algunos casos de

contratación directa como exclusividad, obras científicas, técnicas y artísticas, entre

otros, en los que no existe compulsa de oferentes.

Recientemente, las contrataciones directas por trámite simplificado fueron

objeto de una nueva reglamentación aprobada por el Decreto Nº 1818/2006, (B.O.

11/12/06). Sin embargo, llama la atención que este nuevo decreto no modifique

expresamente el art. 27 del Decreto Nº 436/2000, pues ambos regulan las contrata-

ciones directas por trámite simplificado de manera discordante en algunos aspectos,

como por ejemplo lo relativo al acto de apertura, del cual prescinde el art. 27 del

Decreto citado mientras que es expresamente regulado –calificando al acto como

público y exigiendo la presencia de al menos un testigo– por la nueva normativa.47

No obstante estos datos, surge de algunas entrevistas que el acceso a los actos

de apertura en las licitaciones no es irrestricto tal como lo prevé la normativa. Los

proveedores del Estado pueden tener interés en presenciar una apertura de ofertas

para tomar nota de los valores presentados, aun cuando en esa ocasión la empresa

en cuestión no participe del llamado. Del mismo modo, las empresas que compilan

información de licitaciones para los proveedores del Estado. Entrevistados de estos

dos tipos (proveedores o bien empresas que brindan información a proveedores)

relataron que en ocasiones los organismos ofrecen “excusas” y trabas para impedir-

les presenciar estas aperturas.

47 García Sanz, Agustín A. M., Licitación pública v. contratación directa: ¿la batalla perdida?, Res PublicaArgentina, 2006-3, Pág. 80.


Capítulo 3

80

Evaluación y Adjudicación

Evaluación

La etapa siguiente a la presentación y apertura de las ofertas, es la evaluación

de las propuestas, que a su vez es previa y preparatoria de la adjudicación.

La Comisión Evaluadora está integrada por el responsable de la unidad operati-

va de contrataciones, el titular de la unidad ejecutora del programa o proyecto y un

funcionario designado por el organismo. En caso de requerirse conocimientos técnicos

o especializados sobre la contratación que se está realizando se puede sumar un peri-

to experto en la materia. Esta Comisión en algunos casos es fija y en otros se designa

una particular para procedimientos especiales. La norma no reglamenta nada sobre la

cuestión, a cuyo efecto debería agregarse un texto que determinara expresamente las

características de la Comisión en relación a su permanencia, nombramiento, etc.

La Comisión evaluadora posee una competencia técnico-consultiva. Los inte-

grantes que la conforman examinan las diversas ofertas y expresan su conclusión al

respecto a través de un dictamen de carácter no vinculante. Por ende, los organismos

pueden apartarse de la recomendación de la Comisión, sin perjuicio de fundamentar

debidamente aquella decisión en el acto administrativo.

La actividad de la Comisión se centra en los requisitos, parámetros y criterios

establecidos en la norma que reglamenta las contrataciones y específicamente en los

Pliegos de Bases y Condiciones de cada contratación. Vale aclarar que sería improce-

dente que la evaluación se fundara en criterios nuevos no contemplados en el inicio

de la contratación.

La evaluación comprende dos fases, que son: la admisión de las ofertas y la

comparación objetiva de ellas.

a) Admisión de ofertasEl análisis de las ofertas, en lo que refiere a la admisión o el rechazo de las mis-

mas, es una actividad eminentemente jurídica. Allí se examinan los aspectos forma-

les de la propuesta, el cumplimiento de la norma que rige la contratación y los requi-

sitos solicitados en el Pliego de Bases y Condiciones. A su vez, en esta etapa se eva-

lúan las calidades de los oferentes: personería jurídica, representación, capacidad,

inhabilidades e incompatibilidades, inscripción en el Sistema de Información de

Proveedores (SIPRO); y la integración y constitución de la garantía.


81

Capí

tulo

3

A partir de la documentación registrada en los expedientes analizados –que en

algunos casos fue complementada por razones metodológicas con documentación

disponible en la página web de la Oficina Nacional de Contrataciones48– fue posible

observar 59 casos de ofertas declaradas inadmisibles y/o inconvenientes con susten-

to en las causales que a continuación se detallan:

48 Argentina Compras: http://www.argentinacompra.gov.ar

Pliego de Basesy Condiciones Particulares

Especificacionestécnicas

Reglamentaciónen general

Agrupación de precios en un solo renglón: en este caso el oferente coti-zó los renglones 1 y 3 en forma conjunta resultando imposible determinarlos montos unitarios.

No cotiza la cantidad mínima solicitada

No cotiza el renglón completo

Falta de presentación de la muestra del producto

No cumplir con el plazo de entrega

No contar con la debida habilitación para comerciar

Ofrece un bien distinto al solicitado

No satisface los requerimientos técnicos del Pliego de Bases yCondiciones

Falta de presentación del certificado fiscal para contratar

Presentación del certificado fiscal para contratar vencido

Falta de constitución de la garantía de oferta

Constitución de garantía de oferta con instrumento distinto al exigido

Insuficiencia del monto de la garantía de oferta

Inclusión de cláusulas en contraposición con las normas que rigen la con-tratación

Presentación de oferta con enmienda en el texto no salvada

Ausencia de constancia de retiro del Pliego de Bases y Condiciones

Incumplir con las obligaciones previsionales e impositivas

No incorporar en la oferta el comprobante de libre deuda previsional

Falta de acreditación por el firmante de la oferta de la representacióninvocada

No cotiza oferta base

Oferta antieconómica

Condicionamiento de la oferta en relación con la forma de pago

No se ajusta al precio testigo suministrado por la Sindicatura General dela Nación

Causales de inadmisibilidad

Del conjunto de las causales enumeradas, se destaca la falta de inscripción en el

Sistema de Información de Proveedores del Estado (SIPRO), expuesta en expedientes

como justificación para desestimar una oferta. Cabe aclarar que la falta de inscripción

en el SIPRO no constituye por si misma una causal de inadmisibilidad de ofertas. La

normativa –específicamente en el artículo 137 inciso c) del Decreto reglamentario Nº

436/2000– sólo exige este requisito de inscripción al momento de configurarse la adju-

dicación, debiendo la Comisión Evaluadora en esta instancia consultar el SIPRO para

comprobar si los oferentes se encuentran habilitados para contratar con el Estado.

También puede observarse entre los fundamentos la falta de constancia de reti-

ro del Pliego de Bases y Condiciones, que resulta exigible de forma ineludible según

el art. 65 del Decreto Nº 436/2000. Al respecto y confrontando esta exigencia, algu-

nos de los entrevistados de nuestro estudio sostienen que debería eliminarse por

resultar innecesaria y burocrática. Pues, el art. 67 de dicho Decreto expresamente

determina que la presentación de la oferta significa de parte del oferente el pleno

conocimiento y aceptación de las cláusulas que rigen el llamado, motivo por el cual

no se requiere acompañar los pliegos en la propuesta.

Sin perjuicio de lo expuesto, consideramos conveniente acreditar la adquisición

de este instrumento a fin de asegurar que todos los oferentes cotizaron con un Pliego

de Bases y Condiciones legítimo, evitando de este modo dilatar los procedimientos

con observaciones, impugnaciones o reclamos con sustancia en algún pliego adulte-

rado o apócrifo.

Finalmente cabe destacar que algunos dictámenes de evaluación publicados en

la página de la ONC no incorporaban en su texto los informes de inadmisibilidad e

inconveniencia de ofertas. Mientras que en otros supuestos esta información se

hallaba en los actos administrativos de adjudicación. Como resultado de ello estima-

mos pertinente recordar que los mencionados informes deben incorporarse en el dic-

tamen de evaluación de acuerdo con lo previsto en el cuerpo normativo.

b) Comparación de ofertasLuego de analizar las propuestas y aceptar aquellas hábiles e idóneas, se pro-

cede a compararlas a fin de determinar la más favorable para el organismo contratan-

te. Esta comparación debe basarse en los diversos factores que se tuvieron en cuen-

ta en el procedimiento de selección, tales como contratos anteriores, experiencia de

la empresa, organización, precio ofrecido, etc.; atendiendo a la ponderación o peso

que se les haya asignado a cada uno de estos factores en el Pliego de Bases y

Condiciones.


Capítulo 3

82


83

Capí

tulo

3

Adjudicación

La adjudicación de una contratación es la etapa final de un procedimiento de

selección, que continúa a la evaluación de las ofertas. La formación de la voluntad de

la Administración pública se sustancia en un acto administrativo de adjudicación y de

allí se derivan todos los efectos jurídicos para lograr el fin perseguido.

De los expedientes analizados, surge que es el precio el criterio de selección

que predomina para decidir la adjudicación de la compra o la realización de la contra-

tación. Este es el factor determinante en el 84% de los casos. De ese total, en un 69%

de los casos, el criterio de selección radica exclusivamente en el precio cotizado, en

tanto que en el 15% restante intervienen como factores el precio y la calidad conjun-

tamente. Excepcionalmente, han sido consideradas de manera exclusiva la calidad

(1%) y la prestación anterior de servicios al organismo u a otros organismos (2%).

Gráfico Nº 8: Criterios de adjudicación aplicados

Trienio 2003-2004-2005, En porcentaje



Dado que del conjunto de adquisiciones estudiadas la mayoría corresponden a

contrataciones de bienes o servicios estandarizados y de uso común, con caracterís-

ticas técnicas debidamente especificadas y de fácil identificación, puede interpretar-

se que de acuerdo a la normativa vigente la oferta más conveniente es aquella de

Precio 69%

Calidad 1%

Precio y calidad 15%

Servicios anteriores 2%

Otros/ Ns/Nc 13%

49 El gráfico no incluye las categorías “Ns/nc”=2% y “Otros”=11%.


Capítulo 3

84

menor precio. En cambio en contratos de mayor complejidad o extensión49 es funda-

mental evaluar aspectos no económicos de las ofertas.

Los entrevistados de los organismos contratantes expresaron tener dificultades

para rechazar ofertas de bajo precio pero de una calidad inferior a la requerida cuan-

do la confección de los Pliegos de Bases y Condiciones resulta deficiente, más aún en

lo que atañe a las Especificaciones Técnicas. Esta circunstancia es relevante debido

a la imposibilidad de los organismos contratantes de adjudicar una oferta en base a

requisitos no previstos con antelación en el pliego. A esto se suma el temor de una

eventual imputación de responsabilidad por adjudicar a ofertas que no tienen el pre-

cio más bajo pero que, evaluadas en su conjunto, son las más convenientes.

En tal sentido los proveedores perciben que las licitaciones sólo se ganan por

cotizar el precio más bajo, sin importar la calidad del bien o servicio ofrecido, los

antecedentes del oferente, etc.

Sin embargo, las normas50 son claras en cuanto a que el precio no es, como

regla, el único parámetro a considerar para determinar la oferta más conveniente. A

este criterio se suman otros fundamentales como la calidad, la idoneidad del oferen-

te y otras condiciones estipuladas en la oferta.

Pero además de ello, dado que las mismas consecuencias –adjudicación a la

oferta de menor precio– parecen también darse en procedimientos de selección

donde los pliegos están bien elaborados, podría sugerirse la incorporación a nivel

reglamentario de la exigencia de motivar el acto de adjudicación haciendo referen-

cia expresa a la calidad del bien o servicio, los antecedentes del proveedor, las con-

diciones financieras de la oferta y otras particularidades similares. En otras pala-

bras, se sugiere reglamentar con mayor precisión la exigencia prevista en el art. 11,

inc. f ), del Decreto Nº 1023/2001 precitado, de modo de establecer los aspectos

49 Consultar sobre la cuestión: Beltrán Gambier, “El concepto de ‘oferta más conveniente’ en el procedi-miento licitatorio público”, En La doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados y el control judi-cial, LL, T. 1988-D, 744 y ss; y Armando N. Canosa: “La oferta más conveniente y su relación con el pro-cedimiento administrativo”, En Revista RAP, “Régimen de Contrataciones y Compre Nacional”, NúmeroEspecial, febrero de 2002, pág. 21 y ss.

50 Ver Decreto Delegado Nº 1023/2001, art. 5, disponible en https://www.argentinacompra.gov.ar, sección“Normativa”.El Artículo 23 del Decreto Nº 436/2000, afín al artículo citado del Decreto Delegado Nº 1023/2001 esta-blece: “CRITERIO DE SELECCION. La adjudicación deberá realizarse en favor de la oferta más convenien-te para el organismo contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente ydemás condiciones de la oferta.Cuando se trate de la compra de un bien o de la contratación de un servicio estandarizado o uno de usocomún cuyas características técnicas puedan ser inequívocamente especificadas e identificadas, seentenderá, en principio, por oferta más conveniente aquélla de menor precio”.

que necesariamente deben examinarse en el acto de adjudicación, sin que ello

implique un cercenamiento de la atribución discrecional de determinar la oferta

más conveniente.

En definitiva, un pliego correctamente confeccionado, el cumplimiento de la

publicidad exigida y un acto de adjudicación –y de resolución de las impugnacio-

nes, si las hubiere– debidamente fundado, son las principales herramientas que

un funcionario puede utilizar para defender su gestión en este ámbito del obrar

estatal.

Finalmente, cabe aquí mencionar que de la documentación analizada surge que

algunos actos administrativos por los que se rechazan impugnaciones y, simultánea-

mente, se adjudica el contrato, tienen una motivación insuficiente. Desde luego, no

se nos escapa que de la totalidad de las actuaciones labradas con motivo del proce-

dimiento de selección puede surgir la motivación suficiente. Empero, no está de más

insistir en la mayor corrección que presenta la motivación contextual, es decir, la

incluida íntegramente en el texto del acto administrativo que se dicta.

Instancias de Reclamo

A fin de resguardar el derecho de defensa de los oferentes participantes de un

procedimiento contractual la norma establece como instancias de reclamo la presen-

tación de impugnaciones luego de notificada la evaluación de las ofertas y la articu-

lación de recursos administrativos dentro del plazo de 10 o 15 días hábiles, según sea

recurso de reconsideración o jerárquico respectivamente, contados a partir de la noti-

ficación acto administrativo de adjudicación.

De la documentación tenida a la vista para realizar el presente informe, se veri-

ficó que 27 impugnaciones (equivalente al 3% sobre un total de 1014 expedientes

relevados) planteadas en contrataciones referidas en gran parte, a servicios de lim-

pieza y mantenimiento de ascensores como así también a adquisiciones de alimen-

tos.

Los argumentos esgrimidos por los impugnantes según cual fuera el acto cues-

tionado, son los siguientes:

• La oferta ganadora no se ajusta al Pliego de Bases y Condiciones e incumple

con los requisitos de calidad exigidos.

• El precio cotizado por el oferente ganador se considera vil por no incluir otros

servicios cotizados en otras licitaciones.


85

Capí

tulo

3

• Defectos en el bien a entregar.

• No presenta el plantel de personas requerido.

• El precio testigo no comprende: los valores del mercado, costos previsiona-

les, obra social y aseguradoras de riesgos de trabajo.

• Constitución irregular de la garantía de oferta

• Presentación de las muestras con posterioridad al acto de apertura.

• Error en el análisis de una propuesta por parte de un organismo con conoci-

mientos específicos en el objeto contractual.

• Falta de presentación de la Declaración Jurada respecto de la inexistencia de

conflictos con sindicatos afines.

• Considerar la desestimación de su oferta de excesivo rigorismo formal.

• Violación del derecho de defensa y principio de igualdad.

• Omisión de presentar la Declaración Jurada de inexistencia de juicios contra

el Estado.

Del total de las 27 impugnaciones presentadas, 20 contaron con la emisión pre-

via del correspondiente dictamen del servicio jurídico permanente del organismo per-

tinente (74%). De estas veinte, 4 se resolvieron favorablemente para los intereses del

impugnante (20%).

En ese orden, también debemos referirnos al carácter de acto administrativo

que reviste el acto de adjudicación según establece el inciso f ) del artículo 11 del

Decreto 1023/2001 y como tal debe comprender los requisitos esenciales previstos

en el artículo 7º de la Ley de Procedimientos Administrativos (LNPA) –Ley Nº 19.549–.

Al respecto, se verificó que gran parte de los actos administrativos no se hallaban

correctamente fundamentados, en especial en el caso de las impugnaciones, al no

constar en los argumentos de la firma impugnante y/o de los organismos contratan-

tes. En otros supuestos se mencionan tales fundamentos en el articulado del mismo.

Las circunstancias expuestas tornan al acto administrativo insuficiente ya que adole-

ce de los elementos sustanciales de causa y motivación.

Por otra parte los entrevistados expresaron su molestia respecto de las abusi-

vas o injustificadas impugnaciones que los oferentes realizan durante el procedi-

miento de selección, circunstancia que sobrecarga de trabajo a las áreas de contrata-

ciones y demora la conclusión de aquél, impidiendo así la adquisición del bien o del

servicio en tiempo oportuno. Como solución a esta situación proponen el arancela-

miento de dichas impugnaciones.


Capítulo 3

86

En los Decretos Nº 1023/2001 y Nº 436/2000 no existen disposiciones al res-

pecto, ni permitiendo su inclusión en el pliego de condiciones particulares ni prohi-

biéndola.

Empero, no puede desconocerse que la fijación de garantías de impugnación es

una práctica que se ha utilizado a partir de la sanción de la Ley Nº 23.696 y de su Decreto

reglamentario Nº 1105/89 (art. 18, incs. f y j) y ha sido avalada expresa y reiteradamente

por la Procuración del Tesoro de la Nación e, incluso, por un sector de la doctrina.

La sugerencia expresada por los entrevistados referidos no se considera viable,

más aún debería prohibirse expresamente por vía reglamentaria la inclusión de

garantías de impugnación en los Pliegos de Bases y Condiciones particulares, por

oponerse a principios generales del procedimiento administrativo, del cual todos los

procedimientos de selección del contratista son especies.

En este sentido, están comprometidos en ello el debido proceso adjetivo, el

principio de colaboración y el de gratuidad, entre otros.

Desde otro punto de vista, es también justificable la eliminación de todo obstá-

culo a la presentación de impugnaciones en las etapas procedimentales previstas

para ello debido a que aquéllas funcionan como un mecanismo de control del actuar

de la propia Administración e, incluso, de los mismos oferentes. Como bien se ha

apuntado en doctrina, la ausencia de impugnaciones cruzadas entre estos o de los

actos emitidos por el órgano contratante pueden ser indicativos de la celebración de

acuerdos anticompetitivos entre los oferentes. La existencia de barreras para impug-

nar puede ser, así, invocada como la razón de la falta de impugnaciones, encubrien-

do el verdadero motivo de la omisión.

En función al carácter de acto administrativo del acto de adjudicación expuesto

precedentemente, es posible interponer los recursos administrativos previstos tanto

en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos como en el Reglamento

Nacional de Procedimientos Administrativos (RNPA) –Decreto Nº 1759/72 (t.o. 1991)–

De todos los expedientes administrativos cotejados, se pudo constatar que sólo

se interpusieron 3 recursos administrativos contra el respectivo acto de adjudicación

del contrato, y ello con sustento en las siguientes razones: presentación de garantía

sobre oferta mayor (ante ofertas alternativas), modificación de las condiciones con-

tractuales por decisión unilateral y violación del debido proceso.

De cualquier modo, cabe hacer mención a que, de las constancias documentales

obrantes en las respectivas actuaciones administrativas, se desprende que la totalidad

de los recursos administrativos aludidos fueron oportunamente tramitados y rechaza-

dos por el respectivo órgano a cuyo cargo se encontraba la decisión.


87

Capí

tulo

3

Orden de Compra

La orden de compra es la última etapa del procedimiento contractual de adqui-

sición de bienes y servicios. Una vez realizada la adjudicación, y dentro del plazo de

mantenimiento de la oferta, la unidad operativa de contrataciones del organismo

emite el contrato u orden de compra y procede a notificar en forma fehaciente al adju-

dicatario. A partir de la notificación fehaciente de los instrumentos, acto procesal

externo mediante el cual se perfecciona el contrato, comienzan a regir todos los pla-

zos para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del acuerdo jurídico.

La orden de compra se considera notificada a partir de la recepción por parte

del adjudicatario y en el caso del contrato a partir de la suscripción del instrumento

por las partes.

De los datos recabados en la Base de datos de la ONC para los años 2003-2004-

2005, que comprende el universo total de organismos de la Administración Pública

Nacional, se observa que en el año 2003 se adjudicaron $ 602.174.445,17 repartidos en

12.039 órdenes de compra; en 2004 se transfirieron $ 786.582.451,48 mediante 16.588

órdenes de compra; y en 2005, $ 1.539.406.855,30 mediante 20.376 órdenes de compra.

Fuente: Elaboración propia sobre selección de productos de base de datos provista por la

Oficina Nacional de Contrataciones (ONC)

En cuanto al contenido del expediente contractual, en el relevamiento de campo

realizado se pudo constatar que la totalidad de los mismos contienen la orden de

compra o contrato efectuado en el procedimiento como lo norma la ley, en concordan-

cia con una selección de expedientes con órdenes de compra ya emitidas.

Ahora bien, si desagregamos y analizamos estos mismos datos por trimestre

observamos un incremento notorio de emisión de órdenes de compra en los últimos

tres meses del año. Esta práctica recurrente podría deberse tanto a inconvenientes

presupuestarios, como se ha hecho referencia, como a una deficiente planificación

de las contrataciones (Ver el tema en el punto pertinente).


Capítulo 3

88

Cuadro Nº 15: Montos adjudicados y ordenes de compras emitidas según añoTrienio 2003-2004-2005

602.174.445,17 12.039 786.582.451,48 16.588 1.539.406.855,30 20.376

Monto Ordenes Monto Ordenes Monto Ordenes adjudicado ($) de compra adjudicado ($) de compra adjudicado ($) de compra

2003 2004 2005

Gráfico –Nº 9: Emisión de órdenes de compra, por trimestre por año

Trienio 2003-2004-2005. En porcentaje



No obstante, al consultar a los proveedores hubo un consenso general en resal-

tar ciertas demoras innecesarias en el procedimiento de emisión del contrato. La

mayoría de ellos señalaron no comprender la razón por la cual las autoridades o los

organismos administrativos competentes en la emisión de las respectivas órdenes de

compras registran una demora tan notoria una vez adjudicada la contratación.

Cuando se presenta dicha situación, los encargados de gestionar las contrataciones

no suelen dar explicaciones convincentes, argumentan.

En este sentido, se resalta la facultad del adjudicatario (titular ya de un derecho

subjetivo) de desistir de su oferta una vez transcurrido el plazo de siete días, a con-

tar a partir del acto administrativo de adjudicación. Ello, siempre y cuando la oferta

oportunamente ofrecida se encontrare vigente en ese momento, sea por el no venci-

miento del plazo inicial o por haberse producido una prórroga automática del plazo

de mantenimiento.

Por otra parte, ante la emisión tardía de las órdenes de compras, considerada

–desde la perspectiva jurídica– una práctica casi habitual que se ha ido generalizan-

do en numerosos organismos y órganos que conforman la Administración Pública

Nacional, sea centralizada o descentralizada, se presenta el interrogante de si el

plazo actualmente previsto en la normativa para llevar a cabo dicha emisión y poste-

rior notificación de la misma deviene exiguo y por consiguiente no atiende a la reali-

dad administrativa hoy en día imperante; o si por el contrario, la realidad administra-

tiva vigente es excesivamente burocrática y por tal motivo el plazo fijado no resulta


89

Capí

tulo

3

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%1er trimestre 2º trimestre 3er trimestre 4º trimestre

Año 2003 Año 2004 Año 2005

posible de ser cumplido. En todo caso debería analizarse la conveniencia de fijar un

plazo más extenso para la emisión de las órdenes de compra, como por ejemplo, un

plazo de 90 días como prevé el “Régimen de Contrataciones” de la Provincia de

Buenos Aires (art. 55). Finalizando, sería recomendable establecer un sistema de

sanciones para aquellas personas responsables de gestionar las contrataciones que

omitieran el cumplimiento de los plazos fijados en la reglamentación para la emisión

de la orden de compra.

Intervenciones específicas de control

En este apartado analizaremos las intervenciones exigidas por el ordenamiento

jurídico de distintas áreas de control durante el procedimiento contractual.

! Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI)

En lo referente a las intervenciones concomitantes al procedimiento de compras

y contrataciones de bienes y servicios, las consultas efectuadas a la ONTI (Oficina

Nacional de Tecnologías de Información) se encuentran regladas por la norma

Decreto Nº 856/98 y Resolución Nº 77/99. En este sentido, todas las compras reali-

zadas por la Administración Pública Nacional referidas a bienes y servicios informáti-

cos y sus comunicaciones asociadas deben ser antecedidas por la intervención y opi-

nión de dicho organismo con anterioridad a la convocatoria a presentar ofertas y con

suficiente antelación a fin de permitir su evaluación. El objetivo de dicha norma es

asegurar que la Administración Pública efectivamente compre un bien informático

acorde a las metas y resultados esperados en el Pliego de Bases y Condiciones,

garantizando de esta forma la funcionalidad del bien.

El cumplimiento de esta norma fue consultado a los entrevistados de los

Organismos Públicos. Fueron interrogados acerca de la realización de consultas a

otros órganos del Estado para la construcción de sus Pliegos de Bases y

Condiciones. La mayoría de ellos nos comentaron que no resulta habitual solicitar

información a organismos especializados de la Administración Pública (como por

ejemplo el INTI o INTA) para la confección de sus pliegos, salvo en situaciones

extraordinarias (contrataciones poco habituales y de mucha complejidad). Sin

embargo, la consulta para la compra de tecnología resulta habitual cumpliendo con

la normativa vigente.


Capítulo 3

90


91

Capí

tulo

3

! Precio Testigo

El sistema Precio Testigo es un mecanismo por el cual –en contrataciones de

bienes y servicio a partir de un monto determinado51 por la reglamentación, sin dis-

tinción del procedimiento de selección– se fija un precio estimado del bien o servicio

a adquirir por el organismo contratante. La elaboración de este precio estimado o de

control está a cargo de la Sindicatura General de la Nación y su objetivo principal es

contribuir a la eficacia, eficiencia y racionalidad en las contrataciones del Estado, evi-

tando que se adquieran bienes y servicios excediendo los precios disponibles en el

mercado. Este mecanismo tiene carácter no vinculante, debiendo considerarse como

una herramienta de control en la etapa de evaluación de ofertas. Si los precios obte-

nidos en una licitación exceden el precio testigo en más de un porcentaje estableci-

do en la norma (actualmente 10%), la adjudicación puede realizarse de todas formas

pero debe ser fundamentada. Por último, las fuentes que se utilizan para confeccio-

nar el precio testigo son reservadas, a los fines de garantizar la privacidad de los

datos relevados y asegurar la continuidad de la información.

Durante el trabajo de campo realizado sobre expedientes contractuales se ha

podido observar que del total de 1014 expedientes relevados, sólo en 52 de ellos se

registró el precio testigo del bien o servicio adquirido, equivalente a un 5%. Estos 52

expedientes contienen la suma de 159 compras o contrataciones. Una posible razón

por la cual el precio testigo se registró en un porcentaje de expedientes tan reducido

podría ser que el monto del contrato de la mayoría de estos expedientes no supera el

monto fijado por la SIGEN para su intervención. La profundización analítica de esta

cuestión será tratada en el capítulo de precio.

Por su parte, de las entrevistas en profundidad, realizadas con todos los grupos

de actores que participan de un procedimiento de compras y contrataciones se

observó una posición crítica respecto del sistema de precio testigo. De todos los

temas tratados en las entrevistas, éste ha resultado ser uno de los más polémicos.

En general hay unanimidad de opiniones entre los entrevistados con respecto a

la necesidad de un control de este tipo –un seguimiento de los precios por parte del

Estado para que sus reparticiones no paguen de más por los bienes o servicios que

51 En el momento que se llevó a cabo este estudio estaba vigente la Resolución del SIGEN N°79/2005 queestablecía el monto de $450.000. Esta resolución fue modificada por la 32/2008, la cual establece queel control a través del sistema de Precios Testigo se aplicará cuando el monto estimado de la compra ocontratación sea igual o superior a $700.000."

requieren–, pero también se coincide en que su funcionamiento no resulta adecuado

y entorpece los procedimientos en lugar de hacerlos eficientes.

A continuación se exponen los cuestionamientos efectuados al sistema de pre-

cio testigo.

• Precio testigo por debajo del precio de mercado

La primera y más expandida de las objeciones se dirige al desfasaje que existe

entre los precios ofrecidos por la SIGEN y los precios de mercado. Se ofrecen precios “irri-

soriamente bajos” y “mucho más bajos que los del mercado”, dicen los entrevistados.

Esto extiende los tiempos de los procedimientos y los vuelve excesivamente complejos.

Los precios que informan tienden a estar por debajo de las ofertas recibidas y

esto constituye “un gran problema” ya que “va contra la gestión”. Los jefes de com-

pras y contrataciones explican que aún cuando existe la instancia para solicitar al

proveedor una mejora de la oferta, de todos modos en diversas ocasiones no alcan-

za el precio exigido por precio testigo; y además deben absorber ellos las quejas de

los proveedores que les señalan que es imposible obtener el precio fijado.

Los entrevistados atribuyen la información de estos precios excesivamente

bajos al desconocimiento o la falta de atención a las especificaciones técnicas. En

este sentido, dan múltiples ejemplos de bienes que se demandan en los pliegos con

numerosas especificaciones, y que luego reciben como contrapartida un precio esti-

mado inhallable para las características del bien elegido (algunos de estos ejemplos

son los uniformes, el material médico, los libros de texto, etc.). O bien se señalan fac-

tores externos que encarecen el producto que debe comprarse: fletes para entregas

en localidades del interior, costos financieros que implican los pagos con retraso a

proveedores, etc. Las particularidades que se detallan en los pliegos deben ser aten-

didas para que el procedimiento llegue correctamente a término. Sin embargo, otros

puntos de vista destacan que los precios ofrecidos por el organismo de control inclu-

yen en todos los casos el costo del flete, que de hecho se distingue en la composi-

ción del precio y que se actualiza para cada nuevo precio testigo.

Las críticas que se realizan son fuertes en todos los segmentos. Muchos de los

proveedores, por su parte, muestran indignación con este tema ya que se les exigen

precios por debajo de sus costos. Estiman que se debe al profundo desconocimiento de

las características del bien que ofrecen y del mercado en el que operan. Les genera un

perjuicio en tanto impide vender su producción al Estado con alguna rentabilidad.

En definitiva, este desfasaje en los precios informados acarrea problemas en la

práctica tanto para organismos como para proveedores.


Capítulo 3

92

Frente a esta situación una alternativa sería admitir que el organismo solicitan-

te indique a la SIGEN, en el momento del requerimiento del precio testigo, el precio

que aquella unidad considere ajustado al mercado. Esta sería una manera de aprove-

char un eventual mayor conocimiento del mercado que pueda llegar a tener el orga-

nismo contratante, sobre todo en contrataciones con ciertas especificidades o en

regiones del país donde los precios no son los mismos que en las grandes ciudades,

en particular por razones de distancia.

• Reserva de las fuentes de información para elaborar el precio testigo

Son muchos los entrevistados que critican el hecho de que precio testigo no infor-

me las fuentes con las que elabora sus valores estimados. La objeción principal por

parte de los organismos consiste en que ellos desearían tener ofertas por las sumas

sugeridas pero no las consiguen aún fomentando fuertemente la concurrencia. De este

modo, “ya que ofrecen precios que no se consiguen en el mercado, deberían informar

sus fuentes para que se los pudiera invitar en las licitaciones”, dice un entrevistado.

Frente a estas críticas, los representantes del organismo de control encargado de

operar el sistema de precio testigo, indicaron que consultan varias fuentes de informa-

ción para llegar a ese precio, tales como la información disponible en Internet, el pedi-

do de presupuesto vía mail –oficial para repuestos en el extranjero o bien anónimo

para precios de productos simples que se adquieren en el país–, el cruzamiento de

datos de aduana, o la verificación de precios en la plaza. Explican que el encargado de

conseguir información nunca deja trascender en qué licitación está trabajando, para

no distorsionar el precio ni generar indirectamente un direccionamiento de la oferta.

Distinguen diferentes grados de accesibilidad a la información según el rubro.

Algunos son “muy simples”, la información que es de acceso público masivo y no

corren peligro de “retaceo” de datos. El ejemplo más claro de este caso es el rubro

alimentos, donde es muy fácil averiguar cuánto se cobra en el mercado por esos bien-

es. En cambio, existen otros rubros donde hay problemas básicos de información y es

muy difícil arribar a un precio adecuado. Un ejemplo concreto son los uniformes mili-

tares, donde además la SIGEN tiene problemas para permanecer de incógnito, ya que

es evidente que tienen muy pocos compradores y están claramente identificados.

Sin embargo, jurídicamente hablando, consideramos que la reserva de las fuen-

tes de información utilizadas por la SIGEN son necesarias para cumplir con la finali-

dad última del sistema: ser un precio de control, que garantice cierta eficiencia, efi-

cacia y transparencia en las contrataciones públicas. Algunos de los organismos de

control coincidieron con esta postura. Consideran que el secreto que guardan en


93

Capí

tulo

3

torno a su identidad cuando demandan precios por diversos medios dejaría de tener

efecto si revelaran las fuentes en cada licitación. Éstas sólo se revelan a la justicia si

las solicita, y en ocasiones muy particulares a algún organismo, pero con extrema

reserva.

En esta línea, cabe agregar que podría estipularse que el informe sea remitido

por la SIGEN al organismo en sobre cerrado, para ser abierto en el mismo acto que las

ofertas. De este modo, se reducirían las suspicacias sobre el posible direccionamien-

to de la licitación a través del precio testigo.

Sin embargo, esta posibilidad tiene como obstáculo el criterio hasta ahora adop-

tado en virtud del cual el sistema de precios testigo no debe demorar el procedimien-

to, de modo que cuando el organismo está en condiciones de adjudicar, debe hacerlo,

pese a no haber recibido el mentado informe. Si se estipulara que el precio testigo

debiera conocerse al momento de la apertura de las ofertas, existen dos opciones ante

la hipótesis de que aquel no llegue a tiempo: una, mantener el criterio actual y conti-

nuar con el procedimiento, en cuyo caso la exigencia quedaría como un supuesto de

eventual responsabilidad de los funcionarios de la SIGEN que no enviaron a tiempo el

informe, sin perjuicio de recibirlo luego y considerarlo como sucede actualmente; y la

otra, postergar el acto de apertura de ofertas hasta que se reciba el informe, en cuyo

caso deberá desdoblarse la fecha y hora límite para la presentación de las ofertas y el

momento de su apertura. Ambas opciones presentan aspectos positivos y negativos,

los que deberán ser ameritados por los organismos competentes.

• Demora en el envío del informe de precio testigoDiversos organismos objetan que los tiempos dilatan innecesariamente los pro-

cedimientos, ya que tardan más de lo estipulado en entregar el precio.

En cuanto a la oportunidad en que el informe es enviado al organismo requiren-

te, se ha dicho en doctrina que en lugar de enviárselo con posterioridad a la apertu-

ra de la oferta económica, como sucede en la actualidad, sería conveniente que aquél

sea recibido por el órgano contratante en forma concomitante con la apertura de las

ofertas. Ello, con el objeto de hacer aún más transparente el procedimiento, ya que

de esa forma al emitir el informe no se conocerán los precios cotizados en la contra-

tación de que se trate.

• ArancelamientoLa necesidad de pagar este servicio que provee el Estado para el mismo Estado

es fuertemente objetada por las oficinas de compras y contrataciones y por los orga-


Capítulo 3

94

nismos de control. En ocasiones –explica una entrevistada– el ahorro que fomenta

“comprar bien” puede gastarse luego en pagar este servicio.

Los representantes de organismos de control sostienen que el arancel es real-

mente bajo –oscila entre el 0,4 y el 0,6% del total de la compra o contratación– y que

finalmente se paga con el ahorro que fomentan. En este sentido, el costo del precio

testigo “se compensa”, pasa a ser un “pequeño costo” del procedimiento para vol-

verlo más eficiente.

Al respecto, vale decir que el arancelamiento del servicio es una de las dos for-

mas posibles de contar con los recursos públicos necesarios para su funcionamien-

to; la otra, desde luego, es la previsión de una partida presupuestaria específica al

efecto. En este sentido la normativa vigente justifica su existencia en función de que

estas tareas son encomendadas por las Unidades Operativas de Contrataciones.

Una adecuada programación de las contrataciones, unida a una correcta progra-

mación presupuestaria, debería traducirse en la inclusión en las partidas destinadas

a contrataciones del monto necesario para solventar dicho servicio, junto con otros

gastos que implican los procedimientos de contratación –v. gr., publicidad, además

de las sumas destinadas al pago de los contratos.

La utilidad del sistema se verifica si la comparación entre el costo total que para

los organismos representa aquel arancelamiento es menor al ahorro que se produce

en las contrataciones por la utilización del precio testigo.

• Carácter no vinculante del precio testigoPor último el sistema de Precio Testigo es de carácter no vinculante. Así, si la

oferta adjudicada se encuentra por encima del precio informado en más de un 10%,

según la normativa vigente el organismo puede seleccionarla de todos modos funda-

mentando su decisión. Con respecto a esta no obligatoriedad impuesta por Precio

Testigo las opiniones son diversas: algunos entrevistados afirman que si saben feha-

cientemente que el bien que están adquiriendo se encuentra en un costo dentro de

los parámetros aceptables y esperables en el mercado, adjudican de todas maneras.

En el otro extremo, diversos entrevistados relativizan el carácter no vinculante de

este mecanismo. Estos dicen que apartarse del precio testigo, aún cuando se haga de

forma correcta y extensamente justificada, puede traerles problemas en el futuro. Al

respecto relatan cierto temor a ser investigados o citados a declarar con posteriori-

dad por una contratación realizada de esta manera. En este sentido, manifestaron

que su política consiste en no adjudicar por encima del porcentaje permitido en la

norma de precio testigo a los fines de evitar incurrir en la tipificación de algún delito


95

Capí

tulo

3


Capítulo 3

96



contra la Administración Pública. Por supuesto, agregan, esto repercute en el fin últi-

mo que es el buen funcionamiento del aparato del Estado.

Sin embargo, desde el punto de vista jurídico, parecería ser que las falencias

argumentadas por los entrevistados no responderían a una deficiencia normativa

sino a la ejecución de la misma.

! Servicio Jurídico Permanente

La Ley de Procedimientos Administrativos Nº 19.549, en el artículo 7º, estable-

ce que con anterioridad a la emisión del acto administrativo se considera esencial el

dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuan-

do el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.

Ahora bien, de los datos contenidos en los expedientes surge que en aproxima-

damente el 33% de las contrataciones ha intervenido el servicio de asesoramiento

jurídico, estimándose un porcentaje escaso teniendo en cuenta que en un procedi-

miento contractual existen dos actos administrativos, tanto para la aprobación como

para la adjudicación del llamado.

! Control de la ejecución del contrato

Evidentemente la ejecución del contrato es de importancia primordial en los

procedimientos analizados, ya que todas las compras y contrataciones del Estado se

orientan a su buen desempeño. El cumplimiento de las metas de gestión y el buen

resultado de las contrataciones públicas refieren directamente a la calidad del funcio-

namiento del Estado.

Los entrevistados refirieron diversas objeciones respecto al control de la ejecu-

ción del contrato.

En términos generales este control es realizado por la Comisión de Recepción de

cada organismo. Ella es la encargada de controlar la cantidad, calidad y término de

entrega de los bienes y servicios adquiridos según los Pliegos de Bases y Condicio-

nes. Sólo una vez que este control es finalizado, los proveedores pueden iniciar su

trámite de cobro.

Este control no se lleva a cabo de la misma manera en los distintos tipos de

organismos ni para las diversas adquisiciones.

Los representantes de los Organismos de Control señalan la existencia de

organismos con un alto grado de descentralización geográfica que no poseen comi-

siones de recepción en todas sus sedes, imposibilitando el control del cumplimien-

to del contrato.

También señalan que es muy distinto recepcionar bienes materiales que contro-

lar la prestación de un servicio. El seguimiento de un servicio otorgado es una tarea

sumamente compleja debido a que su medición es inexacta y depende en gran medi-

da de la subjetividad del funcionario que desempeña esta tarea. En estos casos exis-

te el riesgo de que los proveedores estén prestando sistemáticamente un servicio

deficiente y esto no sea detectado por el organismo; o bien que los funcionarios incu-

rran en prácticas poco transparentes, acordando con los proveedores la prestación

de un servicio mínimo mientras que se filtra la diferencia monetaria por el pago de un

mejor servicio.

Por estas razones, urge para los entrevistados la creación de mecanismos de

sistematización que faciliten, objetiven y transparenten el control de la prestación de

servicios; más aún teniendo en cuenta la envergadura de este tipo de contrataciones

(por ejemplo, todos los organismos del Estado contratan servicios de limpieza y la

mayoría requiere mantenimiento de ascensores).

Si bien el control de la prestación de servicios es mucho más complejo que el

de la recepción de bienes concretos, algunos entrevistados de organismos de control


97

Capí

tulo

3

señalaron que en esta última instancia también existen problemas. En este sentido,

dicen que las comisiones receptoras no realizan un control adecuado de los bienes y

que por tanto el Estado puede estar pagando por aquello que pidió en el Pliego de

Bases y Condiciones, pero no por lo que efectivamente recibió. Esto representaría

una gran erogación por parte del Estado y una muestra de ineficiencia en sus contra-

taciones, pero además instala un “clima de poco control” –según la expresión de

algunos entrevistados– que incita a los proveedores a entregar los bienes de forma

inadecuada, por debajo de lo esperado, para obtener una mayor ganancia. El argu-

mento es que si el Estado no controla adecuadamente, los proveedores no temerán

incurrir en esta falta, ya que difícilmente implique un riesgo. Por esta razón, se sugie-

re que los organismos públicos adopten normas IRAM para la recepción de los bienes

y servicios, de forma tal de poder medir con precisión si lo que se recibe es precisa-

mente aquello que se pidió y se está pagando.

Por último, como se dijo anteriormente, el inicio del proceso de devolución de

la garantía a los proveedores y la emisión de la orden de pago dependen de la certi-

ficación de la comisión receptora. Al respecto, los proveedores han señalado que los

organismos se toman extensos plazos para realizar dichos controles y la consecuen-

cia de esta demora es la tardanza en el cobro de los bienes que entregaron y servi-

cios que ofrecieron.

Optimizar los controles en la ejecución de los contratos redundará en un mejo-

ramiento en la gestión en los procedimientos de compras y contrataciones.


Capítulo 3

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99

Capí

tulo

3

Afectación Presupuestaria

1. El presupuesto se libera con posterioridad al mes de enero resultando

una ejecución tardía del mismo y afectando la gestión de las contrata-

ciones.

2. Un alto porcentaje de las fechas de solicitudes de gasto se registraron

con posterioridad a los meses de enero y febrero.

3. La mayoría de los organismos analizados financian sus contrataciones

con fondos del Tesoro Nacional


4. La contratación directa es el tipo de procedimiento más utilizado

(aprox. 75% del total de procedimiento durante los tres años). Lo

siguen las licitaciones privadas (aprox. 14%) y las licitaciones públicas

(aprox. 11%).

5. El tiempo utilizado para gestionar cada tipo de contratación resulta

extenso. Las contrataciones directas se resuelven en menos tiempo

que las licitaciones privadas y éstas que en las licitaciones públicas.

Los mayores porcentajes por cada tipo de procedimiento se hallan en

los siguientes rangos de tiempo: 37% de las contrataciones directas

en un plazo de 1 a 64 días, el 31% de las licitaciones privadas de 105 a

163 y el 36% de las licitaciones públicas en más de 164 días.

6. Si bien las contrataciones directas se resuelven en el 37% de los casos

en menos de 64 días, en el 41% demoran más de 100 días.

C O N C L U S I O N E S


Capítulo 3

100

7. El empleo de procedimientos de etapa múltiple no es habitual.

8. No se registró ningún procedimiento de concurso de proyectos inte-

grales.

9. De las entrevistas surge que en algunas contrataciones particulares

de menor cuantía (alquiler de cocheras, alarmas de seguridad, bido-

nes de agua), así como en alquiler de inmuebles y contrataciones en

el exterior se presentan dificultades para gestionarlas en el marco de

la normativa que rige la materia.

10. Los entrevistados opinan que el monto de $ 10.000 para trámite sim-

plificado es exiguo.

Modalidades de contratación

11. Las modalidades de contratación, que son generalmente considera-

das innovaciones que generan eficiencia y transparencia en la adqui-

sición de bienes y servicios, tales como orden de compra abierta, llave

en mano, precio tope o de referencia y consolidadas se utilizan con

poca frecuencia.

12. No se hallaron casos de aplicación de las modalidades compra infor-

matizada e iniciativa privada.

13. Los entrevistados explicaron que si bien las contrataciones consolida-

das pueden generar numerosos beneficios, no son habitualmente rea-

lizados debido a la falta de capacitación para su aplicación y la inexis-

tencia de un módulo desarrollado en el sistema informático del Sidif

Local Unificado.

Construcción del Pliego de Bases y Condiciones

14. El diseño de los Pliegos de Bases y Condiciones es considerado como

una etapa clave para la transparencia en las contrataciones públicas

tanto por parte de los responsables de gestionarlas como de los órga-

nos de control y los proveedores.

15. Las opiniones de los entrevistados a su vez coinciden en que la falta

de reglas claras en los Pliegos de Bases y Condiciones no solo dificul-


101

Capí

tulo

3

ta la cotización para el sector privado, sino que también entorpece la

evaluación y adjudicación por parte del organismo contratante.

16. Las opiniones destacan que en muchos pliegos se excluyen determi-

nados datos importantes, lo que permite que sólo los proveedores

habituales coticen, vulnerando de esta forma el principio de concu-

rrencia que debe estar presente en las contrataciones públicas.

17. Los entrevistados apuntaron la existencia de dificultades para evaluar

las ofertas por excesiva ambigüedad de los Pliegos de Bases y

Condiciones, circunstancia que afecta el análisis objetivo, claro e

imparcial de las propuestas.

18. Según los entrevistados, los mecanismos consultivos de discusión y

elaboración participada de pliegos no se utilizan con frecuencia debi-

do a las características sencillas de los bienes o servicios a contratar

o bien por falta de conocimiento respecto de la aplicación e imple-

mentación de los mismos.


19. La difusión de los llamados a contratación por parte de los organis-

mos públicos es habitual en el Boletín Oficial y el sitio de Internet de

la página de la Oficina Nacional de Contrataciones (medios obligato-

rios de publicidad). La frecuencia de utilización de otros medios es

menor: diarios de mayor circulación52, sitios web de los organismos y

cámaras del rubro o sector.

20. Las invitaciones que, según la normativa vigente, deben cursarse en

los procedimientos de contratación directa y licitaciones privadas son

efectivamente cursadas en el 95% de los casos. También, constituyen

un recurso habitual en las licitaciones públicas (donde no son un

medio obligatorio de publicidad).

21. La cantidad de invitaciones cursadas y el número de oferentes tiene

una correlación positiva respecto de la concurrencia. A medida que

52 Vale aclarar que para las licitaciones públicas de montos mayores a 5 millones de pesosla publicidad en estos medios resulta obligatoria.


Capítulo 3

102

aumenta el número de invitaciones se incrementa el número de ofe-

rentes. En las tres cuartas partes de los procedimientos se han invita-

do de 3 a 9 proveedores (superando el número mínimo legal requeri-

do). En un porcentaje significativo (67%) se han invitado entre 4 y 12

proveedores.

22. Respecto del 31% de todos los expedientes seleccionados en los que

se recibió una sola oferta, resulta significativo el porcentaje de contra-

taciones directas (42%). La contra-cara positiva es que en un 40% de

casos hubo entre 3 y 9 oferentes.

23. Los entrevistados señalaron la utilidad de que la publicidad, además

de poner en conocimiento la convocatoria, este presente en todo el

desarrollo del procedimiento de contratación a fin de permitir un con-

trol procedimental por parte de los oferentes, la comunidad, los órga-

nos de control, y también los de la propia Administración Pública.

Apertura de ofertas

24. Se ha verificado la incorporación del acta de apertura en los expedien-

tes relevados, en todos aquellos casos previstos por la legislación.

25. Los proveedores entrevistados manifiestan que, en algunas ocasio-

nes, no se permite presenciar los actos de apertura de ofertas.

Evaluación y adjudicación

26. El criterio de selección de ofertas predominante en el 84% de los

expedientes relevados es el precio. Los proveedores señalaron que, de

esta manera, no se meritúan la calidad de los bienes y/o servicios

ofertados y los antecedentes de las empresas cotizantes.

27. Las desestimaciones de ofertas por inadmisibilidad e inconveniencia

se hallan correctamente fundamentadas. Sin embargo, los informes

de inadmisibilidad e inconveniencia de ofertas no siempre se hallan

incorporados al Dictamen de Evaluación publicado en el sitio de Inter-

net de la página de la Oficina Nacional de Contrataciones.


103

Capí

tulo

3

28. Entre las causales para la desestimación de una oferta, los entrevista-

dos sostienen que la constancia de retiro de pliego no debería consi-

derarse un requisito esencial.

29. Los actos de adjudicación, en particular los que rechazan impugnacio-

nes, no se hallan suficientemente motivados.

Instancias de reclamo

30. Existe una escasa utilización de las instancias de reclamo. El 3% de los

expedientes relevados registran impugnaciones o recursos.

31. Los actos administrativos sustancian impugnaciones sin expresar en

forma detallada los fundamentos

32. La mayoría de las impugnaciones y recursos se resuelven en forma

desfavorable al recurrente.

Orden de compra

33. Existe un incremento en la emisión de órdenes de compra en el último

trimestre de cada año. Esto podría vincularse a la falta de cuota presu-

puestaria o la falta de planificación de las contrataciones.

34. En general, los organismos emiten en forma tardía las órdenes de

compra incumpliendo con el plazo legal establecido en la norma.

Intervenciones específicas de Control

Oficina Nacional de Tecnologías de la Información

35. Los organismos contratantes manifestaron que en cumplimiento con

la normativa pertinente remiten los pliegos relativos a bienes y servi-

cios informáticos y comunicaciones asociadas a la Oficina Nacional de

Tecnologías de la Información.

Precio testigo

36. Existe consenso entre los entrevistados respecto de la necesidad de

control de precio de compra por parte del Estado.

37. La mayoría de las opiniones resaltan que existen dificultades con el

funcionamiento del precio testigo, específicamente:

1) El desfasaje entre los precios testigos y los precios de mercado

2) La imposibilidad de acceder a las fuentes de información utilizadas

para la elaboración del precio testigo.

3) La necesidad, por parte de los encargados de gestionar las contra-

taciones, de fundamentar las adjudicaciones por fuera del precio

testigo a pesar de su carácter no vinculante.

4) El arancelamiento del sistema de precio testigo

Servicio jurídico permanente

38. No todos los actos administrativos cuentan con la intervención del

Servicio Jurídico Permanente, tal como la Ley de Procedimientos

Administrativos lo establece. En aproximadamente el 70% de los pro-

cedimientos relevados no se ha constatado la intervención del men-

cionado órgano asesor.

Control de ejecución del contrato

39. Existen organismos con un alto grado de descentralización geográfica

que no poseen comisiones de recepción en todas sus sedes, lo que

abriría espacios para que sucedan irregularidades en el cumplimiento

de los contratos o el control de este cumplimiento.

40. El control de la ejecución del contrato varía según organismo –cada

organismo sigue su propia metodología– y el tipo de adquisición que

se realice. La recepción de bienes materiales no genera grandes incon-

venientes, pero el seguimiento de prestaciones de servicios es más

complejo debido a la carencia de algún mecanismo que sistematice

dicho control.


Capítulo 3

104

Capítulo

4Cuestiones conexas a la gestiónde las compras y contratacionesde bienes y servicios

CUESTIONES CONEXAS A LA GESTIÓN DE LAS COMPRAS Y CONTRATACIONES DE BIENES Y SERVICIOS

107

Capí

tulo

4

Normativa

Los actores que gestionan las contrataciones de bienes y servicios y los repre-

sentantes de las instancias de control identificaron problemas o inconvenientes que

la normativa actual presenta en los procedimientos.

En primer lugar se sostiene que la persistente variación de la normativa consti-

tuye un problema central, al quitar racionalidad y simpleza a los procedimientos con-

tractuales. Esto inquieta a quienes realizan los procedimientos ya que temen desco-

nocer normativa modificada recientemente. En un contexto de alta variación de los

reglamentos, el peligro de desactualización es significativamente mayor.

Es común entre los organismos la queja por la extensión y complejidad de los

procedimientos. Dicen que la normativa vuelve demasiado largo y complejo el proce-

dimiento de contratación ya que resulta ser demasiado “detallista” y rígida, no dejan-

do espacios para la amplitud de criterios. Además, alegan que la unificación de crite-

rio en las contrataciones de bienes y servicios que se pretende con el Decreto

Delegado Nº 1023/2001 descuida realidades específicas de los organismos, que

indefectiblemente poseen características diferenciales.

En ese orden a lo largo de los apartados precedentes se incluyeron sugerencias

de los entrevistados y posteriores interpretaciones de una serie de modificaciones

normativas, a saber: constancia de retiro de pliego, contrataciones de menor cuantía,

tope del trámite simplificado, alquiler de inmuebles y contrataciones de bienes y ser-

vicios en el exterior.

Por otro lado, en varias oportunidades se manifiesta la necesidad de adecuar el

Decreto Nº 436/2000, que fue dictado como reglamentación de la Ley de

Contabilidad al Decreto Delegado Nº 1023/2001, que derogó a dicha ley, mantenien-

do la vigencia de su reglamentación.

El art. 39 del Decreto Delegado Nº 1023/2001 establece un plazo de 60 días

corridos a fin de reglamentar dicho régimen para su aplicación en sus respectivas

jurisdicciones y establecer los funcionarios que autoricen y aprueben las contrata-

ciones públicas. Sin embargo, el plazo establecido en la norma referida, más sus

prórrogas, se encuentra vencido, sin que se haya dictado la nueva reglamentación,

motivo por el cual se mantiene la vigencia del Decreto Nº 436/2000. No es necesa-

rio destacar la anomalía que significa que una norma sea reglamentada por otra dic-

tada con anterioridad, con los múltiples inconvenientes que ello genera. En conse-

cuencia, se impone dictar una nueva reglamentación adaptada al texto del Decreto

Nº 1023/2001.

En ese sentido, nuestra posición al respecto consiste en la necesidad del dicta-

do de una ley de contrataciones unificada que determine específicamente los contra-

tos incluidos y excluidos, que otorgue mayor flexibilidad en oportunidad de gestionar

algunas contrataciones particulares, además de recoger las cuestiones de transpa-

rencia y control de la corrupción que con posterioridad serán mencionadas en el capí-

tulo de Recomendaciones, respecto de la denominada “Cláusula Anticorrupción”,

conductas vinculadas al direccionamiento de los Pliegos de Bases y Condiciones,

Principios y mecanismos de transparencia; contribuyendo de esta forma a mejorar

sensiblemente las prácticas contractuales. Cabe destacar que regular normativamen-

te esta materia mediante una ley implicaría el cumplimiento de la Convenciones

Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la

Corrupción a fin de extender las medidas preventivas a las jurisdicciones no compren-

didas –poder legislativo, judicial y gobiernos provinciales–, a las cuales nuestro país

adhirió mediante la Ley Nº 24.759 y la Ley Nº 26.097 respectivamente.


El cuerpo legal que rige las contrataciones de bienes y servicios exige que cada

jurisdicción o entidad formule su programa de adquisición anual en función de la

naturaleza de sus actividades y de los créditos asignados en la Ley de Presupuesto

de la Administración Nacional.

Como para toda organización, la planificación en el Estado es de suma impor-

tancia ya que permite evaluar los recursos necesarios y utilizarlos de la mejor forma

posible. La planificación de las contrataciones permitirá racionalizar crecientemente

estos procedimientos y someterlos a evaluación cada año.


Capítulo 4

108


109

Capí

tulo

4



Cabe precisar que el contrato es el instrumento jurídico para la ejecución de la pla-

nificación y del presupuesto y para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.

La formación del contrato estatal comienza con mucha antelación al momento

en que los organismos toman la iniciativa de efectuar un llamado a contratación,

dado que esta instancia está estrechamente vinculada con la elaboración de los pla-

nes y programas generales del gasto y con la formulación del presupuesto.

La posibilidad de medir en términos objetivos la planificación que llevan (o no)

a cabo los organismos es ciertamente compleja. Hasta el año 2004 la obligación de

realizar planificaciones anuales de las contrataciones se veía plasmada en el formu-

lario 18 del Manual para la Formulación del Presupuesto, que debía ser entregado por

todos los organismos a la ONC. En la actualidad, sin embargo, además de no existir

una normativa específica que regule el plan de compras, los organismos no deben

completar formulario alguno sobre dicho procedimiento. Por lo tanto, la posibilidad

de contar con datos cuantitativos sobre la planificación es casi nula. Por esa razón,

en este apartado sumamos los datos que dan cuenta del significativo aumento de las

órdenes de compra en los últimos meses del año como un acercamiento indirecto a

la planificación.

Del registro de los procedimientos relevados de la totalidad de contrataciones

informadas a la ONC por los organismos seleccionados, se registra un incremento

importante en la emisión de órdenes de compra durante el último trimestre del año.

Esta concentración de órdenes de compra a fin de año puede ser indicio de una defi-

ciente planificación anual de las contrataciones, pero puede indicar también la exis-

tencia de inconvenientes presupuestarios (básicamente, demora en la recepción de

las partidas presupuestarias por parte de los organismos, que se traduce en una

imposibilidad de llevar a cabo las contrataciones al inicio del año).

Cuadro Nº 17: Emisión de órdenes de compra, por trimestre por añoTrienio 2003-2004-2005, En porcentaje

Trimestre Año 2003 Año 2004 Año 2005

1°trim. 19,1% 17,2% 18,0%

2°trim. 18,2% 18,3% 22,4%

3°trim. 27,1% 24,9% 26,0%

4°trim. 35,6% 39,6% 33,5%

En este sentido, los actores entrevistados expresaron en su mayoría que en el

mes de diciembre las partidas deben imputarse con excesiva celeridad porque de lo

contrario se pierden. Así, afirman que “a fin de año muchos tienen que emitir diez

órdenes de compra en un mismo día”. Esto representa una gran ineficiencia organi-

zativa, ya que los procedimientos contractuales se acumulan innecesariamente,

conspirando contra el cuidado y la atención que ellos requieren.

También se resaltó que el problema de la tardanza de las partidas presupuesta-

rias realmente perjudica a los organismos, ya que los fondos que no se utilizan no

pueden pasarse al año siguiente; y como consecuencia no sólo pierden ese dinero

para el año en cuestión, sino que en el presupuesto siguiente se les recorta su parti-

da argumentando que no necesitan tanto (ya que el año anterior no lo gastaron) aún

cuando cuenten con un presupuesto lo suficientemente ajustado.

Algunos entrevistados señalan que las partidas presupuestarias no sólo llegan

con retraso sino que además “casi nunca llegan a cubrir todo el presupuesto”. De

este modo, se completa el año con un monto menor del que se había estimado, por

lo que la planificación de contrataciones –en los casos en que existe– queda trunca.

Los entrevistados de los organismos de control afirman que el problema princi-

pal es que “el presupuesto no acompaña a la gestión”. En este sentido, es muy

importante que el presupuesto y las necesidades de ejecución vayan juntos, si no

constantemente se pierde tiempo y se ponen trabas a la gestión.

Finalmente, en ocasiones los retrasos en el presupuesto generan problemas

concretos que terminan resolviéndose por vías informales. Frente a servicios básicos

y permanentes, “si no tienen cuota, no les queda otra alternativa que la bendita pró-

rroga o el legítimo abono” explica una entrevistada del área de control. Esto repre-

senta una ineficiencia –reconocen–, algo que no debería hacerse, pero la ausencia de

cuota presupuestaria “no deja otra alternativa”. De esta forma el retraso en la recep-

ción del presupuesto deviene en soluciones a problemas concretos por fuera de la

normativa.

En definitiva, los problemas con las cuotas presupuestarias limitan y entorpe-

cen el trámite de las contrataciones inaugurando zonas de riesgo tanto para la trans-

parencia como para la eficiencia de los procedimientos. A juicio de algunos entrevis-

tados, si se solucionaran los problemas relacionados con las cuotas presupuestarias,

mejoraría enormemente todo el procedimiento.

En las manifestaciones de los entrevistados se observa claramente que, salvo

contadas excepciones, las jurisdicciones y entidades de la Administración Pública

Nacional no efectúan el plan anual de contrataciones que requiere la normativa.


Capítulo 4

110

Los motivos esgrimidos como causantes de dicho incumplimiento son, funda-

mentalmente, los siguientes: la dificultad que presenta dicha tarea; la falta de tiem-

po y recursos humanos para dedicarle a ella, pues generaría una carga adicional de

trabajo en un determinado período del año; y la falta de regulación normativa espe-

cífica que facilite esa tarea.

Estas previsiones se complementan con el art. 34 de la Ley Nº 24.156, que esti-

pula que a los fines de garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y de

compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas las

Jurisdicciones y Entidades deberán programar, para cada ejercicio, la ejecución física

y financiera de los presupuestos.

Para obtener una programación eficiente, deben actuar coordinadamente las

áreas sustantivas –Unidades Ejecutoras de Programas (UEP)–, quienes requieren los

bienes y servicios; la Unidad Operativa de Contrataciones (UOC), que recibe las nece-

sidades de todas las áreas sustantivas de un organismo y es responsable de llevar

adelante el procedimiento contractual; y el Servicio Administrativo Financiero (SAF),

que prepara y ejecuta el presupuesto anual de cada organismo y es el vínculo con el

Ministerio de Economía y Producción, el cual a través de la Secretaría de Hacienda

libera las cuotas que permitirán efectuar las erogaciones.

Como dijimos, hasta el año 2004 se utilizaba a tales fines un formulario elabo-

rado por la Oficina Nacional de Presupuesto –Formulario 18, integrante del Manual

para la Formulación del Presupuesto–. Empero, en la práctica nunca llegó a imple-

mentarse acabadamente. En este aspecto, se advierte que la normativa vigente es

insuficiente, pues las únicas dos normas que se refieren a la necesidad de elaborar el

plan anual, transcriptas precedentemente, no orientan a quienes deben ponerlas en

práctica.

Por ello, parece necesario que los encargados de elaborar las normas se avo-

quen a la confección de los reglamentos, manuales e instructivos necesarios para

brindar a las unidades ejecutoras de programas y a las unidades operativas de com-

pras las herramientas necesarias para que, cada una en su esfera de competencia,

elaboren el plan anual por jurisdicción o entidad.

Asimismo, la programación de las contrataciones debería efectuarse de manera

sincronizada con la programación presupuestaria, pues la ejecución de la primera

dependerá, en gran medida, de la ejecución de la segunda. Por ello, parece necesa-

rio que, en la elaboración de la normativa respectiva, la ONC trabaje conjuntamente

con la Oficina Nacional de Presupuesto. Sólo así podrá elaborarse un marco regla-

mentario que satisfaga las necesidades de las UEP y las UOC, sin entrar en conflicto


111

Capí

tulo

4

con el sistema presupuestario. Para eliminar la idea de que “el presupuesto no acom-

paña a la gestión” –varias veces expresada en las entrevistas– el primer paso que

debería darse es, en nuestra opinión, el de la elaboración del referido régimen.

Las entrevistadas por la ONC señalaron que están estudiando el tema a los fines

de elaborar la normativa necesaria, pero sin una fecha estimada de concreción.

Capacitación

La capacitación de los actores que participan en el procedimiento de contrata-

ción pública es vital para sus resultados. Teniendo en cuenta su significación se ha

realizado un análisis de detección de necesidades de capacitación según los actores.

Es interesante remarcar que el tema de la capacitación fue uno de los que pre-

sentó mayores divergencias entre los distintos grupos entrevistados. Debido a posi-

ciones estructuralmente distintas de los entrevistados en el sistema contractual se

obtuvieron miradas diferentes sobre este aspecto.

Entre los proveedores y los organismos de control es común la percepción de

que la alta rotación de personal en el área de compras y contrataciones conspira con-

tra la capacitación de sus agentes y la eficiencia en la gestión de las contrataciones.

Algunos entrevistados se quejan de que los cursos de capacitación y actualiza-

ción de los agentes de aquellas áreas no logran captar la dinámica real de las contra-

taciones del Estado ya que en general se estructuran básicamente en la normativa, y

la realidad práctica dista mucho de la teoría. En suma esta capacitación enfoca traba-

jos prescriptos y no aborda el trabajo real. Si la capacitación es excesivamente for-

mal, su utilidad para la práctica cotidiana decrece.

Por su parte, los proveedores del Estado reclaman un mayor conocimiento por

parte de los encargados de llevar adelante el trámite contractual sobre la normativa que

rige dichos procedimientos. Explican que la falta de conocimiento provoca dilaciones y

exigencia indebida de documentación que ya se encuentra presentada ante el Estado.

Por último, se resalta la ausencia de capacitación para los proveedores del

Estado. Existen diversos cursos de capacitación continua disponibles para los funcio-

narios, pero no así para las empresas que son la contraparte del Estado en estos pro-

cedimientos. Esto disminuye la cantidad de participantes que poseen conocimientos

técnicos suficientes para contratar con el Estado, y por lo tanto desalienta la concu-

rrencia. Por otra parte, suma trabajo a los departamentos de compras de los organis-

mos, que deben tratar con proveedores inexpertos y faltos de conocimientos.


Capítulo 4

112

En este sentido, muchos entrevistados coincidieron en que sería sumamente

útil que el Estado brinde capacitación a los proveedores, ya que esto agilizaría los

procedimientos y favorecería una mayor concurrencia.

Los entrevistados del área de contrataciones consideran que sus agentes se

encuentran bien capacitados para la función que desempeñan debido a la asidua

concurrencia a cursos sobre la temática y a la experiencia práctica que les provee el

trabajo diario. Sin embargo, los proveedores opinan que existe un déficit muy grave

en la capacitación técnica del personal que genera demoras innecesarias en los pro-

cedimientos. Afirman que existe una falta de conocimiento de la normativa que rige

el procedimiento y critican que en ocasiones se les pide documentación errónea o

que ya se encuentra cargada en el Sistema de Información de Proveedores (SIPRO).

Una sugerencia enunciada en las instancias de control es que las oficinas de

compras se encuentren mejor preparadas en términos económicos. Explican que no es

suficiente conocer en profundidad la normativa y trabajar de forma íntegra para reali-

zar contrataciones públicas eficientemente. Hace falta “gente que conozca el merca-

do”, que tenga noción de lo que es conveniente (o no) comprar en cada momento, o

bien de qué forma es recomendable comprar de acuerdo a la coyuntura económica. De

todas formas, en este segmento (y también en el de organismos) se hizo hincapié en

la importancia de los funcionarios de compras, y en el poco reconocimiento a la rele-

vancia y complejidad de la tarea desempeñada por estos funcionarios.

Ahora bien, a fin de tener conocimiento sobre las actuales actividades de capa-

citación ofertadas en torno a la temática de contrataciones del Estado, se ha realiza-

do un relevamiento de los cursos disponibles en páginas web de los Organismos del

Estado y Universidades.

Se ha podido observar que el Estado Nacional, ya sea mediante el INAP

(Instituto Nacional de Administración Pública), la ONC (Oficina Nacional de Contrata-

ciones), o la Subsecretaría de Gestión Pública, poseen una oferta de cursos muy

variada, aunque la mayoría de ellos orientados hacia un mismo destinatario: agentes

de las Unidades Operativas de Contrataciones. A modo de ejemplo, se enumeran

algunos de estos cursos:

• Régimen de Contrataciones de la APN - Normativa Básica

• Sistema de Identificación de Bienes y Servicios

• Elaboración de Pliegos de Bases y Condiciones de Bienes y Servicios

• Ejecución de contratos

• Sistema de Información de Proveedores (SIPRO)

• Módulo de Clientes de Contrataciones (MCC)


113

Capí

tulo

4

• Régimen de Contrataciones de la APN - Normativa Avanzada

• Contrataciones para asesores

• Contrataciones en el exterior, etc.

Cabe mencionar el curso de capacitación a distancia – E-learning – “Compras y

Contrataciones Transparentes” llevado a cabo en el marco de este proyecto, por la

Dirección de Políticas de Transparencia de la Oficina Anticorrupción destinado al per-

sonal del Instituto Nacional de Jubilados y Pensionados (PAMI). El curso precitado

tiene como objetivo mejorar el sistema de gestión de las compras y contrataciones

para la provisión de insumos básicos, agilizar los procedimientos necesarios para ello

y transparentar la selección de los contratistas, a través del aumento de la competen-

cia de los proveedores.

Como consecuencia del relevamiento respecto de oportunidades de capacita-

ción se confirman la falta de oferta educativa para el grupo de proveedores ya que

no se han hallado actividades de capacitación que posean como destinatarios a

estos actores claves del procedimiento. Sin embargo es de público conocimiento

que, en muchas ocasiones, empresas privadas ofrecen capacitación a sus emplea-

dos del área de contrataciones, pero dicha oferta escapa a los alcances de este rele-

vamiento.

Con respecto a la oferta académica realizada por universidades, según nuestra

investigación, sólo la Universidad Nacional de San Martín ofrece un curso de especia-

lización de postgrado en Contrataciones Públicas donde, si bien las condiciones de

ingreso no se limitan a agentes de Unidades Operativas de Contrataciones, sus bene-

ficiarios deben poseer un título de grado.

Sistema de información de proveedores del Estado (SIPRO)

El Sistema de Información de Proveedores (SIPRO) es un sistema por el cual se

pretende informar sobre las características y el comportamiento de los proveedores

del Estado, cuyo administrador es la Oficina Nacional de Contrataciones. Este siste-

ma permite, además, reducir los costos de tramitación, tanto a los oferentes como al

Estado, y hace efectiva la prohibición de contratar a proveedores que se encuentren

suspendidos o inhabilitados ya sea por incumplimiento de contratos u otros motivos.

En términos generales, la existencia y el funcionamiento del SIPRO arroja un

saldo positivo en las entrevistas. El hecho de que exista un registro administrado por


Capítulo 4

114

la ONC que centralice toda la información sobre los interlocutores del Estado en mate-

ria de compras y contrataciones es a priori una ventaja: la información se comparte y

se actualiza para todas las reparticiones públicas.

Como principal ámbito de accesibilidad y transparencia, los entrevistados en el

segmento de Organismos señalan que el SIPRO contribuyó a la aparición de nuevos

proveedores en los organismos, generando así mayor presencia de oferentes en los

procedimientos de compras y contrataciones.

Por su parte, uno de los principales defectos de este sistema es su ineficacia

para garantizar la idoneidad de los proveedores registrados. Los entrevistados cues-

tionan la falta de un registro previo que permita, de algún modo, “valorar” la idonei-

dad de los proveedores. Se dice, a su vez, que al ser irrestricto el acceso al SIPRO

genera la presentación de proveedores de muy bajo nivel, habida cuenta que la sola

inscripción no garantiza de por sí la calidad ni la idoneidad de los proponentes. Esta

falencia se ve acentuada por las limitadas sanciones que los organismos aplican a los

proveedores incumplidores y la escasa información de dichas sanciones –cuando

éstas tienen lugar– en el SIPRO. A pesar de ello, opiniones minoritarias indicaron que

la información sobre proveedores incumplidores aumenta año a año. Atribuyen esto

a una mayor cantidad de incumplimientos así como a un gran esfuerzo de concienti-

zación llevado a cabo por el órgano rector. Este esfuerzo buscó explicar a los organis-

mos la importancia de informar los incumplimientos, para que el SIPRO pueda cum-

plir su verdadera función: comunicar a los organismos sobre las características de los

diversos proveedores del Estado y promover las contrataciones más convenientes así

como interlocutores más responsables.

Desde la óptica de los proveedores se señala otra falencia. En algunos organis-

mos existen registros de proveedores propios, además del SIPRO. Esto genera incon-

venientes al sector privado, ya que debe inscribirse y mantenerse actualizado en múl-

tiples registros. A su vez desestima el objetivo principal del SIPRO, que busca funcio-

nar como un registro unificado para todas las reparticiones del Estado.

Con respecto a la actualización del sistema, los entrevistados argumentaron

que ésta se realiza con retraso y que tiene categorías muy amplias y generales, en las

cuales es difícil encontrar proveedores especializados en lo que se requiere.

Por otra parte, algunos entrevistados de este segmento resaltan su preocupa-

ción por la necesidad de presentar numerosa documentación, en muchos casos repe-

tida, y cumplir con muchos requisitos para encontrarse dentro de los parámetros exi-

gidos por el Estado (ya que encontrarse desactualizados conlleva grandes perjuicios

para el sector privado).


115

Capí

tulo

4


Capítulo 4

116

También se señaló como un déficit del sistema que no se informe automática-

mente a los proveedores cuándo deben actualizar la información suministrada, debi-

do al vencimiento de la vigencia de los datos proporcionados con anterioridad. En la

actualidad, son los proveedores los que deben estar pendientes de tales vencimien-

tos, a cuyo efecto deben acompañar con la oferta los datos actualizados de la misma

forma que la presentación original.

Ahora bien, respecto a la exigencia de información a proveedores que ya obra

en el SIPRO, por parte de las Unidades Operativas de Contrataciones de los organis-

mos, sólo cabe apuntar que una interpretación sistemática de la normativa vigente

conduce a concluir que no corresponden esos pedidos, al igual que tampoco es pro-

cedente que aquéllas lleven sus propios registros de proveedores. Sin perjuicio de

ello, podrían incorporarse a nivel reglamentario sendas normas que expresamente

impidan a los organismos contratantes efectuar tales requerimientos. Tal impedimen-

to se justificaría en la necesidad de evitar duplicaciones de trámites y presentaciones

a cargo de los oferentes, con el costo que ello implica.

En otro orden de cosas, con respecto a la falta de un registro previo que permi-

ta “valorar” la idoneidad de los proveedores, así como la poca información interna y

externa existente sobre ellos, es menester tener en cuenta que el SIPRO, creado por

el artículo 13753 del Decreto Nº 436/2000, actúa como una base de datos centraliza-

da, bajo la administración de la Oficina Nacional de Contrataciones.

Particularmente este Sistema contiene determinada información sobre los ofe-

rentes y adjudicatarios, permitiendo presentar ofertas a toda persona física o jurídi-

ca sin necesidad de estar inscripto allí previamente.

53 ARTICULO 137. — CREACIÓN Y PAUTAS DE FUNCIONAMIENTO. Créase el Sistema de Información deProveedores (SIPRO), el que será administrado por la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES dependientede la SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTO de la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE ECONOMIA, el cualfuncionará de acuerdo con las siguientes pautas:a) La OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES dependiente de la SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTO de la

SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE ECONOMIA centralizará en una base de datos computariza-da la información relativa a los oferentes y adjudicatarios, de acuerdo con lo establecido en el pre-sente Reglamento.

b) Los organismos deberán suministrar la información del inciso a), a la OFICINA NACIONAL DE CONTRATA-CIONES dependiente de la SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTO de la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTE-RIO DE ECONOMIA, de acuerdo con lo que disponga la SECRETARIA DE HACIENDA de dicho MINISTERIO.

c) Previo a la adjudicación los organismos contratantes deberán acceder al Sistema de Información deProveedores (SIPRO) con el fin de obtener información sobre los oferentes que se presenten en losprocedimientos de selección que se tramiten en sus respectivos ámbitos.

d) No constituye requisito exigible para poder presentar ofertas o contratar con el ESTADO NACIONAL, lainclusión previa en el Sistema de Información de Proveedores (SIPRO).

En general este sistema suele ser calificado como “negativo” en la medida en

que no habilita a los proveedores –como lo hacía el Registro de Proveedores del

Estado del Decreto Nº 5720/72– sino que los inhabilita cuando están sancionados.

Al respecto se considera que el funcionamiento del SIPRO es el más óptimo para

garantizar la concurrencia de oferentes. Sin embargo, habría que hacer hincapié en

las percepciones que se expusieron y solucionar normativamente los inconvenientes

de la actualización de la información de proveedores y la organización de un sistema

de sanciones más eficiente, que permita al Estado conocer los antecedentes de los

co-contratantes con anterioridad a la adjudicación efectiva de un contrato.

Sistemas de control

En este apartado desarrollaremos en forma descriptiva las funciones de los

organismos de control y su competencia en el ámbito de las contrataciones de bienes

y servicios, abarcando además información obtenida de las entrevistas y de los sitios

web de cada organismo.

Oficina Nacional de Contrataciones

Mediante el Decreto Nº 1545 de 1994, se creó el Sistema de Contrataciones del

Sector Público Nacional, con el objetivo de establecer políticas y normas necesarias

para la eficaz y eficiente obtención de los bienes y servicios. Dicha norma crea, asi-

mismo, su organismo rector, la Oficina Nacional de Contrataciones (ONC), órgano que

propone las políticas y establece las normas, sistemas y procedimientos operativos

que regirán la gestión de las contrataciones; difunde, capacita y asesora a las entida-

des que intervienen en el proceso y elabora y organiza estadísticas e información

sobre las contrataciones para que estén a disposición de los distintos participantes y

de la ciudadanía en general.

Su ámbito de aplicación corresponde a la Administración Central, organismos

descentralizados, universidades nacionales y Fuerzas Armadas y de Seguridad, no

alcanzando, en cambio, a provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, municipios,

ni a otros organismos como el PAMI y la AFIP. También se encuentran excluidos empre-

sas y sociedades del Estado, fondos fiduciarios con participación estatal, entidades

financieras del sector público nacional, tales como Banco Nación, Banco Hipotecario

y Banco Central y entidades multilaterales de crédito como el BID y el Banco Mundial.


117

Capí

tulo

4

Respecto de la competencia, se hallan comprendidos dentro del sistema los con-

tratos de compraventa, suministros, servicios, locaciones, alquileres con opción a com-

pra, permutas, concesiones de uso y consultoría, excluyéndose expresamente los con-

tratos de empleo público, las compras por caja chica y los contratos celebrados con

estados extranjeros, así como los comprendidos en operaciones de crédito público.

Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y Auditoría General de la Nación (AGN)

La Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector

Público Nacional señala, en su artículo 3º, que los sistemas de control comprenden

las estructuras de control interno y externo de dicho sector. El ámbito de control com-

prende la Administración Pública Nacional, que a su vez comprende a la Adminis-

tración Central, los organismos descentralizados y las instituciones de seguridad

social; las empresas y sociedades del Estado; los entes interestaduales; las universi-

dades nacionales, los fondos fiduciarios; otros entes que si bien pertenecen al sector

público nacional no financiero no revisten el carácter de empresa o sociedad del

Estado y no consolidan en el presupuesto de la Administración Nacional; y por el sec-

tor público nacional financiero, integrado por el sistema bancario oficial y otras insti-

tuciones públicas financieras.

El sistema de control de acuerdo con la ley precitada se encuentra integrado por

las estructuras de control interno y externo en cabeza de la Sindicatura General de la

Nación y la Auditoría General de la Nación, respectivamente.

La estructura de control interno está compuesta por la SIGEN y las unidades de

auditoría interna (UAI) que deben existir en cada jurisdicción y entidad. La SIGEN es el

órgano rector del sistema de control interno, con potestades normativas, coordinado-

ras y de supervisión. La auditoría interna es un servicio a toda la organización y con-

siste en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas de los

organismos.

En ese orden la Sindicatura General de la Nación como el órgano de control

interno dependiente del Poder Ejecutivo Nacional efectúa un control punitivo y pos-

terior respecto de las contrataciones de bienes y servicios en el marco de dicha Ley,

contando además con unidades de auditoría interna en cada jurisdicción que actúan

coordinadas técnicamente por esa Sindicatura. El auditor podrá exponer recomenda-

ciones para corregir las falencias detectadas, mejorar los sistemas y actos de gestión

e incrementar la eficiencia y eficacia del organismo, así como las de su mecanismo de

control interno.


Capítulo 4

118

En función a lo normado en la Resolución 515/2000 (Manual práctico para la

adquisición, enajenación y contratación de bienes y servicios del Estado Nacional) de

la Secretaría de Hacienda, cada organismo debe remitir un informe mensual a la UAI

(Unidades de Auditoría Interna), para que –previa certificación de la información–

esta lo remita a la SIGEN. En función a dicho informe, tantos las UAI como la SIGEN,

pueden –de así considerarlo– llevar adelante auditorías de contrataciones.

Por otro lado mediante el dictado de la Circular AGN Nº 3/93, la Auditoría

General de la Nación solicita a los organismos de la Administración Pública Nacional,

información sobre las compras y contrataciones realizadas en cada uno de los orga-

nismos. Dicho informe es remitido a la AGN trimestralmente por cada UAI, previa cer-

tificación de lo enviado por el organismo debiendo diferenciar las contrataciones

relevantes (cuyos importes totales de adjudicación superen la suma de $ 100.000-),

contrataciones no significativas (que incluyen procedimientos de contratación que

hayan sido adjudicados durante el trimestre por importes totales de adjudicación

inferiores a $ 100.000), contrataciones directas y actos de significación económica

(que incluyen actos generales o reglamentos que afecten la hacienda pública, por vía

de ingresos o egresos como subsidios, subvenciones o becas).

Por otro lado y con el objeto de hacer operativo el control externo, la ley creó la

Auditoría General de la Nación como órgano dependiente del Congreso Nacional, con

personería jurídica propia e independencia funcional y financiera. El control que rea-

liza es, en general, de los denominados “ex post”, es decir, no es condicionante de la

gestión llevada a cabo por el órgano controlado, lo que no impide controlar la activi-

dad administrativa en curso.

La AGN es el organismo que asiste técnicamente al Congreso en el control del

estado de las cuentas del sector público y en particular, para auditar las contratacio-

nes de los organismos realiza un conjunto de tareas tales como relevar la estructura

orgánica, misiones y funciones asignadas, gestión operativa, normativa aplicable;

verificación de los planes anuales de compras y su cumplimiento, así como el proce-

so administrativo de recepción y pago. En segunda instancia se seleccionan un con-

junto de documentos que determinarán la muestra debiendo ser ésta lo más repre-

sentativa posible.


119

Capí

tulo

4

La Oficina AnticorrupciónDirección de Planificación de Políticas de Transparencia (DPPT)

La Oficina Anticorrupción es un organismo creado por el artículo 13º de la Ley Nº

25.233 en el ámbito del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos y sus

competencias y atribuciones surgen de los artículos 26, 45 y 50 de la Ley Nº 24.946.

Dentro de su marco los Decretos Nros. 102/99 y 466/2007 determinan las com-

petencias y funciones de la Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia,

encontrándose entre las mismas el diseño y asesoramiento a los organismos del

Estado en la implementación de políticas y programas preventivos de hechos de

corrupción.

En especial, dicha prevención se ha focalizado en la generación de mecanismos

y herramientas orientados a la transparencia en la toma de decisiones públicas, fun-

damentado en la premisa de crear, mantener y fortalecer los sistemas de contratación

en armonía con el principio de transparencia y la mejora en la eficiencia y la calidad

de la gestión en las compras y contrataciones.

Particularmente la Oficina Anticorrupción interviene –entre otros aspectos–

como veedor en procedimientos de contratación de bienes y servicios con distinta

fuente de financiamiento y regidos por diferentes normas. A tal efecto la DPPT desig-

na veedores en diferentes procedimientos de selección correspondientes a diversos

organismos, constituyendo una nueva herramienta para el control de la corrupción.

Su finalidad, consiste en asistir a las reparticiones en una etapa sumamente sensible

como es la de preparación de los Pliegos de Bases y Condiciones, efectuar sugeren-

cias y recomendaciones haciendo hincapié en su publicidad y difusión a los fines de

contribuir para lograr la mayor concurrencia posible, así como la claridad y objetivi-

dad de los criterios de evaluación contenidos en dichos pliegos a los que posterior-

mente deberán someterse tanto la Administración como el contratista y cuyo examen

minucioso redundará en beneficio de ambos.

Su actividad se inscribe en el análisis de la problemática de la corrupción desde

un punto de vista estructural, trabajando sobre las fallas sistémicas que generan

oportunidades de corrupción en las distintas etapas del procedimiento de selección

del contratista público, principalmente orientando el foco hacia la prevención.

Sin embargo, es importante destacar que la DPPT no efectúa valoraciones que

sean competencia del organismo contratante –su control se limita exclusivamente a

la legitimidad y la transparencia del procedimiento contractual–, toda vez que su

intervención comprende recomendaciones respecto del diseño de los Pliegos de


Capítulo 4

120

Bases y Condiciones mediante mecanismos consultivos como: elaboración participa-

da de pliegos y rondas de consultas para definir especificaciones técnicas, tipo y

modalidad de contratación adoptadas, publicidad, concurrencia, necesidad de infor-

mes previos, objetividad de los criterios de selección incluidos en el pliego; así como

todo otro aspecto relativo a la eficiencia y transparencia del procedimiento contrac-

tual. Es decir que su informe no se expide ni emite una valoración a cerca de la ges-

tión del organismo (evaluación y adjudicación de ofertas) sobre el cual se lleva a cabo

la intervención, resultando éstas recomendaciones no vinculantes.

Durante el período 2004-2007 la Dirección de Planificación de Políticas de

Transparencia intervino activamente en distintos procedimientos, tanto por denun-

cias efectuadas, como a pedido de los organismos o de oficio. En ese sentido algu-

nas de las intervenciones más destacadas han sido las siguientes:

• Licitaciones Públicas del Instituto Nacional de Servicios Sociales para

Jubilados y Pensionados (PAMI) relativas a la adquisición de audífonos analó-

gicos y digitales; marcapasos unicamerales y bicamerales, catéteres bipola-

res y epicárdicos, prótesis e implantes, oxigenoterapia; lentes intraoculares,

stents cardiológicos, entre otros.

• Licitaciones Públicas Internacionales llevadas a cabo por la Comisión

Nacional del Límite Exterior de la Plataforma Continental dependiente del

Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto relativas

al procesamiento de datos sísmicos 2D registrados del margen continental

argentino y a la adquisición de sistema batimétrico monohaz de aguas pro-

fundas y servicios conexos.

Un problema central, señalado por los entrevistados de los organismos públi-

cos y de los organismos de control, es la escasa relación y coordinación entre los

organismos de control. La principal consecuencia negativa de esta deficiente cone-

xión es la superposición en el control a los organismos.

Así, se afirmó que el control es excesivo y que “se siente mucho su peso”. De

forma generalizada se expresa la disconformidad con su presencia y con el tiempo que

toma confeccionar informes y organizar datos para cada una de estas instancias. El con-

trol se superpone ya que distintos organismos de control piden la misma información

respecto de un conjunto de procedimientos. Esto “no tiene mucho sentido” y los sobre-

carga de trabajo, cuando se podría evitar articulando mejor las instancias de control y

su comunicación. Además se refirió que los sistemas de control funcionan como “com-

partimentos estancos” y no aprovechan de forma integral la información sistematizada


121

Capí

tulo

4

y disponible en los sistemas informáticos. Finalmente, los organismos cuestionan en

ocasiones la utilidad de la información que se ven obligados a recabar. Deslizan, en este

sentido, que esta actividad les demanda mucho tiempo y no saben qué es lo que se

hace finalmente con los datos obtenidos, ni si son bien aprovechados.

Por su parte, los principales órganos de control del Estado son conscientes y

autocríticos con respecto a este tema. Señalan que la relación entre ellos es poco flui-

da y que existe normativamente un esquema de coordinación, pero que “francamen-

te no funciona”. Este es un punto que los entrevistados reconocen como una gran

falencia.

En la práctica –se relató– los órganos encargados del control de las contrata-

ciones públicas solicitan en ocasiones la misma información, aunque deberían ten-

der a no hacerlo. Esto constituye un problema, principalmente porque le generan a

los organismos una doble remisión de información que es innecesaria. El doble

pedido no sería necesario si ellos compartieran la información y se organizaran de

manera coordinada.

Si bien esta coordinación es señalada por todos como deseable, también se

remarca que es algo difícil de lograr. Existen en primer término problemas de organi-

zación, ya que cada instancia posee sus mecanismos, sus procedimientos, etc. A su

vez hay gran diversidad en el trabajo que encaran y es complejo coordinarlo en sus

puntos comunes. Por otra parte, se señala también un problema de poder: imaginan

que ningún organismo querría ser el que le pide la información a otro en lugar de

requerírsela directamente a la unidad de contrataciones. Esto –según los entrevista-

dos– sería delegar poder, ubicarse en otra posición.

Resumiendo, la mayor coordinación de las instancias de control para organizar

mejor y más eficientemente su relación con los organismos es señalada por todos los

entrevistados como una necesidad, pero se ve como una tarea difícil de lograr en la

práctica.

Finalmente del relevamiento efectuado en las páginas web, sumado a las

entrevistas realizadas con personal de los organismos de control interno y externo,

se verificó la existencia de un escaso número de informes de auditoría específicos

de compras y contrataciones en el período analizado, sin perjuicio de que la temáti-

ca sea relevada en auditorías de cuenta de inversión, estados contables y rendición

de cuentas.


Capítulo 4

122

123

Capí

tulo

4

C O N C L U S I O N E S

Normativa

41. La multiplicidad de normas genera una serie de inconvenientes que le

restan racionalidad y simpleza al procedimiento de contratación de

bienes y servicios y, también, dificulta la actualización normativa de

los encargados de la gestión de contrataciones, a juicio de los entre-

vistados.

42. De las entrevistas surge que la normativa torna extensos y complejos

los procedimientos de selección. En particular se caracteriza al régi-

men de detallista y rígido ya que no deja espacios para la amplitud de

criterios.

43. Según los entrevistados, el Decreto Nº 1023/2001 se basa en un crite-

rio de unificación que en ocasiones descuida realidades específicas de

los organismos contratantes que poseen características diferenciales.

44. Los entrevistados sugirieron modificar las normas que regulan la

constancia de retiro de pliego, contrataciones de menor cuantía, tope

del trámite simplificado, alquiler de inmuebles y contrataciones de

bienes y servicios en el exterior.


45. Los entrevistados señalan la inexistencia de una planificación anual

de contrataciones de bienes y servicios en los organismos.

46. La emisión de órdenes de compra en último trimestre aumenta sensi-

blemente por deficiencia en la planificación de las adquisiciones y/o

por inconvenientes presupuestarios (retraso en la asignación de par-

tidas presupuestarias y/o cuotas).


Capítulo 4

124

47. Los funcionarios de los organismos públicos argumentaron que en la

práctica los inconvenientes vinculados con el presupuesto se resuel-

ven a través de otras vías informales (prórrogas y reconocimiento de

gastos).

Capacitación

48. Los órganos de control y los proveedores coincidieron en que la alta

rotación del personal en las áreas de contrataciones estaría conspi-

rando contra la capacitación de sus agentes y el correcto funciona-

miento de los procesos.

49. Según los entrevistados, los cursos de capacitación y actualización de

los agentes encargados de gestionar las contrataciones de bienes y

servicios se estructuran básicamente en la normativa y no en la reali-

dad cotidiana de las contrataciones por lo cual no se logra captar la

dinámica real del área competente en la materia.

50. La falta de conocimiento en la aplicación de mecanismos consultivos

y elaboración participada de pliegos podría responder a la inexisten-

cia de cursos de capacitación en la materia.

51. En las entrevistas se destacó la utilidad de extender los cursos de

capacitación también a los proveedores del Estado.

Sistema de Información de Proveedores del Estado (SIPRO)

52. La falta de actualización de la información de los proveedores y de las

sanciones aplicadas son señaladas por los entrevistados como defi-

ciencias del sistema.

Sistemas de control

53. La falta de coordinación entre las distintas instancias de control del

Estado genera una superposición en el control que entorpece el traba-

jo de las áreas de compras y genera cierta disconformidad con el

accionar de estos mecanismos.

Capítulo

5Evaluación de precios en las compras y contratacionesde bienes y servicios

EVALUACIÓN DE PRECIOS EN LAS COMPRAS Y CONTRATACIONES DE BIENES Y SERVICIOS

127

Capí

tulo

5

El presente capítulo presenta los resultados del análisis de la variación de los

precios de compra pública del trienio 2003-2004-2005 bajo el Régimen de

Contrataciones Decreto Nº 1023/2001. Esta parte del estudio tuvo por objeto carac-

terizar y explicar el comportamiento de las compras y contrataciones, identificando y

estableciendo relaciones entre distintos factores explicativos. Asimismo, se testea-

ron las percepciones de los actores claves consultados respecto de la incidencia de

dichos factores en el precio final de bienes y servicios.

El estudio de los precios cobra relevancia teniendo en cuenta que las contrata-

ciones que realiza el Estado se hallan orientadas a la adquisición de bienes y servi-

cios que satisfagan las necesidades de la comunidad. De allí, la importancia de que

estas operaciones económicas se realicen de manera eficiente. Para ello, el conoci-

miento de los procedimientos administrativos y el marco legal, por parte de los res-

ponsables de las áreas competentes, es indispensable aunque no suficiente.

También, es necesario conocer las particularidades de los mercados de los bienes y

servicios requeridos a fin de adquirirlos a un precio razonable y con la calidad ade-

cuada.

Definición y variación en los precios de compra de bienes y servicios

Se han analizado los precios de compra de 34 productos de 6 rubros54 que

suman un gasto de 430 millones de pesos para el trienio 2003-2005. De este total,

54 PRODUCTOS SEGÚN RUBRO ESTUDIADOS:12 alimentos: aceite comestible tipo puro de girasol - envase botella de plástico (capacidad 1); aguapotable presentación envase x 20; ave especie pollo - presentación entero - eviscerado con menudos;carne especie vacuna - corte cuadrada congelada; carne especie vacuna - corte media res; carne espe-cie vacuna - corte picada común congelada; carne especie vacuna - corte roast beef congelado; conser-


Capítulo 5

128

entre el 78% y el 85% del monto mencionado corresponde a la leche en polvo, los

antivirales y antiretrovirales, el aerokerosene y el gas oil. Los organismos que com-

pran dichos productos concentran entre el 67% y el 83% del gasto total considerado

(en este universo). Los Ministerios de Salud y Desarrollo Social compran práctica-

mente la totalidad de la leche en polvo; el Ministerio de Salud compra la totalidad de

los antivirales y antirretrovirales; el Estado Mayor General de la Fuerza Aérea compra

la totalidad del aerokerosene. La concentración en un número reducido de productos

y organismos puede observarse en los siguientes cuadros.

va de carne; tipo corned beef - variedad - envase lata (peso 340gr); leche en polvo estado deshidratada- presentación envase (capacidad 800 g); leche en polvo estado polvo - presentación envase (capacidad1 kg); pan tipo felipe presentación granel; prepizza gusto tomate tamaño pizzota.

3 prendas de vestir: campera confección algodón-poliester - cierre con capucha - tipo de abrigo; gabánmaterial paño; manga larga; pantalón tipo p/seguridad, tela sarga, sexo masculino.5 productos farmacéuticos: antibiótico p/persona tipo asociación - droga genérica imipenen + cilastina- forma farmacéutica ampolla (presentación 500 m); antiretroviral tipo monodroga - droga genérica aba-cavir - forma farmacéutica cápsula (presentación 300 m); antiretroviral tipo monodroga - droga genéri-ca efavirenz - forma farmacéutica cápsula (presentación 200 m); antiretroviral tipo monodroga - drogagenérica lopinavir/ritonavir - forma farmacéutica cápsula blanda (presentación 133,3/33,3 m); antiviraltipo monodroga - droga genérica saquinavir - forma farmacéutica cápsula blanda (presentación 200 m).5 combustibles: aerokerosene presentación en litros; gas oil marítimo presentación a granel; gas oil pre-sentación granel; nafta super tipo super octano 95 presentación granel; nafta común tipo sin plomo pre-sentación granel.6 repuestos: cartucho de tinta producto tinta color negro uso duplicadora dig risograph 6300; cartuchode tinta; código 51645 a - producto tinta - color negro - uso impresora hp desk jet 850/890c; cartuchotoner código 12 a 7410 color negro producto cartucho toner uso lexmark t 420; cartucho toner código69g8256 color negro producto toner uso imp.lexmark optra e plus; cartucho toner; código 92274a colornegro producto print uso laser jet 4l - 4ml/4p 4mp; cinta para impresora modelo ibm 4224.3 equipos de transporte: vehículo utilitario tipo furgón c/equipo de ambulancia tipo motor diesel inyec-ción directa nº cilindros 4 disposición en línea; vehículo utilitario tipo furgón transporte de detenidosaltura max 2506 mm tipo motor diesel nº cilindros 4 disposición en línea cilindrada 2400; vehículo uti-litario tipo pick up altura máx. 1800 mm tipo motor diesel nº cilindros 4 disposición en línea - cilindrada300.


129

Capí

tulo

5

Fuente: Elaboración propia sobre selección de productos de base de datos provista por laOficina Nacional de Contrataciones (ONC)

Cuadro Nº 18: Frecuencia de compras según productosTrienio 2003-2004-2005. En porcentaje

Producto 2003 2004 2005

Leche en polvo deshidratada 800 g

Leche en polvo 1000 g

Antiretroviral tipo monodroga Droga genérica ABACAVIR(Forma farmacéutica, cápsula, presentación 300m)

Antiretroviral tipo monodroga Droga genérica EFAVIRENZ(Forma farmacéutica, cápsula, presentación 200m)

Antiretroviral tipo monodroga Droga genérica LOPINAVIR/RITONAVIR(Forma farmacéutica, cápsula blanda, presentación 133.3/33.3 m)

Antiviral tipo monodroga Droga genérica SAQUINAVIR(Forma farmacéutica, cápsula blanda, presentación 200m)

Aerokerosene, litros

Gas Oil marítimo, a granel

Gas Oil, a granel

Subtotal

Otros productos

Total

27,5% 39,5% 12,1%

9,2% 0,2% 17,0%

7,1% 0,2% 1,8%

6,7% 1,7% 2,5%

6,4% 5,5% 11,5%

4,8% 6,2% 2,9%

0,0% 14,4% 28,5%

10,5% 11,6% 9,3%

6,2% 5,6% 2,1%

78,5% 84,9% 87,7%

21,5% 15,1% 12,3%

100,0% 100,0% 100,0%

Cuadro Nº 19: Frecuencia de compras según organismosTrienio 2003-2004-2005. En porcentaje

Producto 2003 2004 2005

Ministerio de Desarrollo Social

Ministerio de Salud

Estado Mayor General de la Fuerza Aérea

Total

33,1% 42,9% 18,2%

34,1% 13,6% 35,7%

0,2% 15,3% 29,1%

67,5% 71,9% 83,0%


El precio de compra de los productos que componen la muestra varía de mane-

ra inter-anual e intra-anual en cada uno de los organismos públicos. A fin de estudiar


Capítulo 5

130

Fuente: Elaboración propia sobre selección de productos de base de datos provista por laOficina Nacional de Contrataciones (ONC).

estas variaciones, se observaron los precios mínimos55, máximos56 y promedio57 al

que fueron adquiridos los bienes. Los precios de los años 2004 y 2005 fueron deflac-

tados al año 2003 para que resulten asimilables y comparables entre sí.58

Se registra una gran amplitud en los precios de compra del sector público. La

diferencia entre los precios mínimos y máximos varía de 1 a 10 veces y media. La dis-

persión en los precios de compra nominales (deflactados al año 2003) puede obser-

varse en el siguiente cuadro.

55 Pecio mínimo es el precio más bajo al que se compró cada producto.56 Precio máximo es el precio más alto al que se compró cada producto.57 Precio promedio es el precio al que se compró cada producto, donde la cantidad comprada actúa como

ponderador de modo tal que en la determinación del precio promedio se le asigne más importancia alas compras de mayor volumen y se respete la igualdad entre el monto gastado en cada bien y el pro-ducto entre el volumen comprado y el precio medio de dichas compras.

58 Para deflactar los precios se tuvo en cuenta el aumento en el promedio anual de los precios de compradel sector público de cada uno de los productos considerados en el período 2003-2005. La metodologíautilizada es similar a la aplicada por la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales al calcular el PBI entérminos reales a partir de PBI nominales.

59 Los valores nominales fueron deflactados al año 2003.

Cuadro Nº 20: Dispersión de precios en los productos más comprados 59

Trienio 2003-2004-2005

Producto Preciomínimo

Preciomedio

Preciomáximo

Leche en polvo estado deshidratada envase 800 g

Leche en polvo estado polvo envase 1 kg

Antiretroviral tipo monodroga - droga genérica abacavir - forma farmacéutica cápsula - presentación 300 m

Antiretroviral tipo monodroga - droga genérica efavirenz - forma farmacéutica cápsula - presentación 200 -m

Antiretroviral tipo monodroga - droga genérica lopinavir/ritonavirforma farmacéutica cápsula blanda - presentación 133,3/33,3 -m

Antiviral tipo monodroga - droga genérica saquinavir - formafarmacéutica cápsula blanda - presentación 200 -m

Aerokerosene en litros

Gas oil maritimo a granel

Gas oil a granel

$ 3,34 $ 5,90 $ 12,15

$ 5,02 $ 7,89 $ 13,78

$ 3,38 $ 8,83 $ 10,48

$ 2,90 $ 4,02 $ 4,70

$ 6,69 $ 6,89 $ 7,07

$ 2,82 $ 2,82 $ 2,82

$ 1,02 $ 1,13 $ 8,93

$ 0,60 $ 0,83 $ 1,34

$ 1,03 $ 1,38 $ 2,90


131

Capí

tulo

5

A partir de la verificación de estas variaciones en los precios, se ha procedido a

indagar los siguientes factores explicativos, según la información disponible.

a) Factores explicativos cuya incidencia es cuantificable con la información dis-

ponible:

1. tipo de procedimiento,

2. modalidad de contratación,

3. volumen de la compra,

4. concurrencia de oferentes.

b) Factores explicativos cuya incidencia no es cuantificable con la información

disponible:

1. concurrencia,

2. plazo para el efectivo cobro por parte del proveedor,

3. precio testigo.

a) Factores explicativos cuya incidencia es cuantificable con la información disponible

1. Tipo de procedimiento

Los organismos utilizan tanto la contratación directa como la licitación privaday pública para adquirir bienes y servicios. Sin embargo, la frecuencia de utilización decada tipo de procedimiento varía siendo cada año más de la mitad de las adquisicio-nes realizadas por contratación directa.

Fuente: Elaboración propia sobre Selección de Productos de Base de Datos Provista por laOficina Nacional de Contrataciones (ONC)


Capítulo 5

132

Ahora bien, cabe tener presente que un mismo producto ha sido adquirido

mediante distintas operaciones de compra, aún durante un mismo año calendario, en

las cuales se aplicaron diferentes tipos de procedimiento. De tal manera que su

adquisición pudo realizarse mediante;

• un solo tipo de procedimiento: contratación directa o licitación privada o lici-

tación pública;

• dos tipos de procedimiento: contratación directa-licitación privada, contrata-

ción directa-licitación pública, licitación privada-licitación pública;

• tres tipos de procedimiento: contratación directa-licitación privada-licitación

pública.

Si consideramos cada una de estas alternativas para los 34 productos en estu-

dio a lo largo de 3 años considerados obtenemos 102 observaciones.


En aquellos productos que fueron comprados mediante más de un tipo de pro-

cedimiento en un mismo año calendario es posible comparar los precios de compra

de estas diferentes adquisiciones a fin de analizar el tipo de procedimiento con el

cual se obtuvo el mejor precio.

Cuadro Nº 22: Tipo de procedimiento utilizado para la adquisición de un mismo bienen cada año calendario. Trienio 2003-2004-2005

Tipo de procedimiento utilizado 2003 2004 2005 Total

Contratación directa

Licitación privada

Licitación pública

Contratación directa + licitación privada

Contratación directa + licitación pública

Licitación privada + licitación pública

Contratación directa + licitación privada + licitación pública

No se realizó ninguna compra

Total

6 2 2 10

2 2 1 5

6 7 7 20

1 0 3 4

6 10 9 25

1 0 0 1

8 9 8 25

4 4 4 12

34 34 34 102


133

Capí

tulo

5


Los resultados, en las operaciones de compra de los productos analizados

durante el trienio en estudio, evidencian que:

• el precio obtenido en las licitaciones públicas no es sistemáticamente inferior

al de las licitaciones privadas y éste al de las contrataciones directas;

• las compras mediante contratación directa no implicaron la adquisición a un

precio superior;

• no hay un tipo de procedimiento que asegure, por sí mismo, la obtención del

mejor precio de compra.

2. Tipo de modalidad

Del conjunto de modalidades de compra prevista por la legislación vigente, sólo

se ha utilizado la orden de compra abierta para la compra de agua potable y combus-

tibles entre los 34 productos analizados. Se destaca la no utilización de compras con-

solidadas.

Específicamente, a través de orden de compra abierta se realizaron 16 de las

2.923 operaciones estudiadas (equivalente al 0,5% del total).

La comparación de los precios de compra promedio obtenidos mediante orden

abierta y aquellos sin modalidad refleja un precio de compra superior en las adquisi-

ciones por orden de compra abierta que no supera el 5,6%. Estos resultados no resul-

En el siguiente cuadro se presenta el número de operaciones (durante el trienio)

en que se utilizaron distintos procedimientos para un mismo bien, así como el por-

centaje en que el precio de compra resultó el más económico según tipo de procedi-

miento.

Cuadro Nº 23: Cantidad y porcentaje de casos en donde cada tipode procedimiento resulta ser el mas económico

Trienio 2003-2004-2005

ProcedimientoCasos en que resulta

comparableCasos en que resultaser el más económico

Porcentaje de casos en queresulta ser el más económico

Licitación Pública 51 20 39

Licitación Privada 30 6 20

Contratación Directa 54 29 53


Capítulo 5

134


3. Volumen de compra

El sector público ha adquirido productos en volúmenes diversos.60 De mane-

ra intuitiva y conjeturando economías de escala en la producción, comercializa-

ción y transporte de los productos, sería esperable que los organismos públicos

hayan obtenido los menores precios en aquellas contrataciones de mayor volu-

men. Sin embargo, el cuadro que se presenta a continuación contradice dicho

supuesto.

tan concluyentes teniendo en cuenta el reducido número de compras por orden abier-

ta y la falta de elementos para determinar el costo que implica la disponibilidad cons-

tante del bien o servicio para el proveedor.

60 El volumen de las compras fue clasificado en 5 rangos definidos en función del volumen promedio decompra de cada bien a lo largo del período 2003-2005. Volumen Muy Bajo: hasta 40% del volumen pro-medio; Volumen Bajo: entre 40% y 80% del volumen promedio; Volumen Medio: entre 80% y 120% delvolumen promedio; Volumen Alto: entre 120% y 160% del volumen promedio; Volumen Muy Alto: supe-rior al 160% del volumen promedio.

Cuadro Nº 24: Precio promedio de compra por orden abierta vs.Precio promedio de compra sin modalidad

Trienio 2003-2004-2005

Procedimientoutilizado

Orden de compraabierta

Sin modalidad Variación porcentual

Agua potable por 20 l

Gas oil a granel

Nafta común sin plomo a granel

Nafta súper octano 95 a granel

$ 5.12 $ 5.00 2,4

$ 1.47 $ 1.38 6,5

$ 1.70 $ 1.72 –1,2

$ 1.91 $ 1.81 5,6


135

Capí

tulo

5

Se observa un comportamiento diferencial según los productos:

• Productos en los que se obtuvo el menor precio a muy bajo volumen: campe-

ra con cierre y capucha de algodón y poliester de abrigo; antiretroviral tipo

monodroga droga genérica lopinavir/ritonavir cápsula blanda 133,3/33,3 m;

cartucho toner negro para laser jet 4l 4ml/4p 4mp.

• Productos en los que se obtuvo el menor precio a bajo volumen: conserva de

carne corned beef en lata 340 g; antiretroviral tipo monodroga droga genéri-

ca abacavir cápsula 300 m; antiretroviral tipo monodroga droga genérica efa-

virenz en cápsula 200 m; gas oil marítimo a granel.

• Productos en los que se obtuvo el menor precio a volumen medio: aceite

comestible puro de girasol botella de plástico 1 l; prepizza gusto tomate tama-

ño pizzeta; gas oil a granel; nafta común sin plomo a granel; nafta súper octa-

no 95 a granel; vehículo utilitario tipo furgón con equipo de ambulancia motor

diesel inyección directa 4 cilindros; vehículo utilitario tipo furgón para trans-

porte de detenidos motor diesel 4 cilindros 4 en línea cilindrada 2400 c.

• Productos en los que se obtuvo el menor precio a alto volumen: carne espe-

cie vacuna corte media res; carne vacuna picada común congelada; carne

vacuna roast beef congelado; leche en polvo 1 kg; gabán paño manga larga;

pantalón para seguridad masculino de sarga; cartucho de tinta negro para

duplicadora dig risograph 6300; cartucho de tinta negro para impresora hp

desk jet 850/890c; cartucho toner negro para impresora lexmark optra e plus;


Cuadro Nº 25: Cantidad de productos en el que se obtiene el mejor precio según volumenTrienio 2003-2004-2005

Volumen Cant. de productos Porcentaje

Muy bajo

Bajo

Medio

Alto

Muy alto

Equivalente entre categorías

Total

3 8,8

4 11,8

7 20,6

9 26,5

8 23,5

3 8,8

34 100,0

• Productos en los que se obtuvo el menor precio a muy alto volumen: agua

potable envase 20 l; ave pollo entero eviscerado con menudos; carne vacuna

cuadrada congelada; leche en polvo deshidratada capacidad 800 g; pan tipo

felipe a granel; aerokerosene en litros; cinta para impresora modelo IBM

4224; vehículo utilitario tipo pick up motor diesel 4 cilindros en línea cilindra-

da 300;

• Productos en los que no se observó variación según el volumen: antibiótico

tipo asociación droga genérica imipenen + cilastina ampolla 500 m; antiviral

tipo monodroga droga genérica saquinavir cápsula blanda 200 m; cartucho

toner negro uso lexmark t 420.

No se observa una relación directamente proporcional entre el volumen y el

precio. Los menores precios de compra se han obtenido en adquisiciones de diferen-

te volumen: de muy bajo a muy alto. No obstante, en el 70% los casos los precios

correspondientes a los volúmenes de medio a muy alto son menores a los volúme-

nes muy abajo a bajo. Por ejemplo, el precio del litro de aceite comestible de $ 2.72

promedio en los volúmenes más bajos se reduce a $ 2.41 en los volúmenes más

altos; el antiviral tipo monodroga, se reduce de $ 2.82 a $ 2.26.

En el mismo sentido, puede observarse que el ahorro que se produciría adqui-

riendo los bienes al mejor precio es mayor al que se obtendría comprando al precio

del mayor volumen. En el primer caso el ahorro ascendería al 0,62% del gasto eje-

cutado ($ 2.501.116,78), mientras que alcanzaría el 5,38% en el segundo supuesto

($ 21.850.104,00). Dicho incremento en el ahorro evidencia, nuevamente, que no

siempre las contrataciones de bienes y servicios de los mayores volúmenes se rea-

lizan a los mejores precios.


Capítulo 5

136


137

Capí

tulo

5

Aclaración: Los precios se encuentran deflactados al año 2003.Fuente: Elaboración propia sobre selección de productos de base de datos provista por la


En suma, los resultados presentados evidencian que:

• el mejor precio no es necesariamente el precio obtenido por las adquisiciones

de mayor volumen; por ende, no es aumentando el volumen que se consiguen

mejores precios.

• el ahorro de los organismos públicos en estas contrataciones depende de la

obtención del mejor precio, no del precio del mayor volumen.

3.1. Volumen de compra:Cantidad de bienes adquiridos y Cantidad de operaciones realizadas

El volumen de las compras se encuentra determinado tanto por la cantidad del

bien que se compra en cada adquisición como por la cantidad adquisiciones del

mismo bien o servicio realizadas en un mismo año.

a) En cuanto a la cantidad de un bien/servicio adquirido en cada contratación,

puede observarse que más de la mitad de los procedimientos se realizaron

por volúmenes bajos (inferiores al promedio), en los 34 productos estudia-

dos y en cada año. Esta atomización podría responder a las características

Cuadro Nº 26: Estimación de los potenciales ahorros comprando al precio de mayor volumen y al mejor precio

Trienio 2003-2004-2005

Producto Ahorro total al preciode mayor volumen

Total montogastado

Ahorro total almejor precio

Leche en polvo 800 g

Leche en polvo 1 kg

Antiretroviral tipo monodroga drogagenérica abacavir cápsula 300 m

Aerokerosene en litros

Gas oil marítimo a granel

Gas oil a granel

Otros productos

Total

$ 88.548.095,85 $ 340.869,15 $ 3.625.907,38

$ 44.513.562,46 $ 27.674,62 $ 1.673.339,87

$ 14.942.665,20 $ 1.064.305,28 $ 3.523.807,02

$ 64.417.311,05 $ 3.016.655,56 $ 3.247.510,87

$ 32.009.157,46 $ 188.405,56 $ 2.924.686,45

$ 15.814.340,00 $ 12.621,07 $ 383.434,24

$ 146.092.202,95 $ 59.787,47 $ 6.471.418,17

$ 406.337.334,97 $ 2.501.116,78 $ 21.850.104,00

propias de los bienes considerados. Por ejemplo, los alimentos son perece-

deros y los combustibles requieren instalaciones especiales para su almace-

namiento.

Gráfico Nº 10: Cantidad total de compras según volumen

Trienio 2003-2004-2005


b) En cuanto a la cantidad de operaciones anuales, el cuadro que se presenta

en la página siguiente refleja –para el trienio en estudio– que un número

mayor de contrataciones anuales se realiza en aquellos productos de difícil

almacenamiento (ej: combustibles) y con vencimiento (ej: alimentos).

Incidencia de cada uno de los factores explicativos del precio de compra de losproductos

Habiéndose analizado precedentemente de manera individual cada una de las

variables bajo estudio, se ha procedido a estimar el peso relativo de cada uno de

ellas en al definición del precio de compra de los productos estudiados.


Capítulo 5

138

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

Bajo

Medio

Alto

2003 2004 2005


139

Capí

tulo

5

020

4060

8010

012

014

016

018

0

Util

itario

tipo

furg

ón tr

ansp

orte

de

dete

nido

sU

tilita

rio ti

po fu

rgón

am

bula

ncia

Util

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tipo

pic

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Cint

a pa

ra im

pres

ora

Cart

ucho

tone

r neg

ro p

ara

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a (2

)Ca

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par

a im

pres

ora

(1)

Cart

ucho

tone

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ro p

ara

impr

esor

aCa

rtuc

ho ti

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ra im

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ora

Cart

ucho

tint

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gro

para

dup

licad

ora

Naf

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úper

oct

ano

95N

afta

com

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aríti

mo

Gas

oil

Aero

kero

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riton

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tiret

rovi

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baca

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Antib

iótic

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en +

cila

stin

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ón s

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abrig

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mat

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kgLe

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olvo

800

gCo

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rne

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Pollo

Agua

Acei

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Grá

fico

Nº

11: R

epit

enci

a pr

omed

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prod

ucto

Trie

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2003

-200

4-20

05

Fuen

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atos

pro

vist

a po

r la

Ofic

ina

Nac

iona

l de

Cont

rata

cion

es (O

NC)


Capítulo 5

140


La variación en los precios de compra no es explicada por ninguno de los facto-

res considerados de manera individual y separada. Pero, en forma combinada permi-

Para realizar tal estimación se ha recurrido al análisis de los componentes de la

varianza de precios de los 34 productos seleccionados; luego, se observó el prome-

dio de la varianza de cada factor así como la interacción entre los factores considera-

dos. Los resultados se presentan en el siguiente cuadro expresados como porcenta-

je de la explicación total (100%) respecto de las variaciones de los precios.

Cuadro Nº 27: Porcentaje explicativo de cada uno de los factores estudiados

1 factor explicativo

Factores explicativos % explic.

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

8,29

0,00

24,75

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

66,95

100,00


141

Capí

tulo

5

ten alcanzar una explicación parcial. Así, la interacción entre el año y el organismo

explica aproximadamente el 25% de la variación total y la interacción entre el tipo de

procedimiento y el organismo, algo más del 8%.61

Es destacable que el 67% de la varianza total observada es explicado por otros

factores no considerados explícitamente en este trabajo.

b) Factores explicativos cuya incidencia no es cuantificable con la informacióndisponible

Entre los factores no considerados en el apartado anterior y que permitirían

explicar el 67% restante de la varianza total observada se encontrarían:

1. la concurrencia,

2. el plazo para el efectivo cobro por parte del proveedor,

3. el sistema de precio testigo.

Sin embargo, la incidencia de estos factores en el precio de compra no ha podi-

do ser cuantificada a causa de la falta de información necesaria. Esto es, por ejemplo,

la cantidad de oferentes y cotización presentada en cada procedimiento así como el

precio testigo indicado por la SIGEN en los casos alcanzados por la normativa vigente.

Consecuentemente, a continuación, se presenta una aproximación a los facto-

res enunciados.

1. Concurrencia

El gasto efectuado en los 34 productos analizados se concentra en un número

limitado de proveedores.

En el siguiente cuadro se puede observar que, en el período considerado, 27proveedores dan cuenta de 90,2% del monto de las compras de los 34 productosestudiados.

El 51% del monto total se concentra en la compra de productos de 4 empresas

(Repsol YPF SA, Abbott Laboratories Argentina SA, Sancor Cooperativas Unidas LTDA,

Mastellone Hnos SA). EL 70% en 10 proveedores. El 80% en 15 proveedores.

61 Por ejemplo, cuando varía el tipo de procedimiento individualmente manteniendo como comprador almismo organismo, o varía el organismo pero manteniendo el tipo de procedimiento, el precio de comprano se ve afectado, pero cuando varían tanto el organismo como el tipo de procedimiento, el precio decompra sí se ve afectado, dando indicios de interacción (en un sentido estadístico) entre estas variables.


Capítulo 5

142

Cabe destacar que los montos destinados a cada uno de estos proveedores

guardan directa relación con el precio unitario y las cantidades adquiridas de los

bienes/servicios proveídos.

Cuadro 28: Cantidad y monto de las ventas, porcentaje de participaciónen el monto total de las compras del Estado. Por proveedor. Trienio 2003-2004-2005

Porcentajeacumulado del

monto total

Porcentajedel monto

totalMonto

Cantidadde

VentasProveedor

Repsol YPF SA

Abbott Laboratories Argentina SA

Sancor Cooperativas Unidas Ltda

Mastellone Hnos. SA

Veronica SACIAFE I

Productos Roche SAQE I

La Sibila SA

Manfrey Coop. de Tamberos de Com. e Ind. Ltda.

ESSO Petrolera Argentina SRL

Drogueria Magna SA

Grupo Colonia SRL

Swift Armour SA Argentina

Milkaut SA

Oligra SA

Lacteos Conosur SA

Merck Sharp & Dohme Inc.

Distribuidora Virasoro SRL

Frigorifico Penta SA

Laboratorios Filaxis SA

Frigorifico Lidercar SA

Torello Hnos

Dronal SA

Petrolider SA

Sucesores De Alfredo Williner SA

Nomerobo SA

Lonco Hue

La Ganadera Nueva Escocia SA

Total (330 Proveedores)

146 $ 115.786.599 26,8 26,8

11 $ 38.696.098 9,0 35,8

24 $ 38.275.967 8,9 44,6

12 $ 28.863.249 6,7 51,3

12 $ 22.716.712 5,3 56,6

4 $ 17.929.862 4,2 60,7

9 $ 16.921.327 3,9 64,7

12 $ 13.366.745 3,1 67,8

9 $ 12.276.778 2,8 70,6

7 $ 9.455.188 2,2 72,8

17 $ 8.412.015 1,9 74,7

10 $ 8.300.080 1,9 76,7

6 $ 6.029.450 1,4 78,1

8 $ 5.623.090 1,3 79,4

6 $ 5.621.580 1,3 80,7

2 $ 5.405.241 1,3 81,9

124 $ 5.027.398 1,2 83,1

197 $ 4.819.957 1,1 84,2

2 $ 4.196.880 1,0 85,2

3 $ 3.424.600 0,8 86,0

66 $ 3.146.509 0,7 86,7

2 $ 3.060.000 0,7 87,4

32 $ 2.795.208 0,6 88,0

2 $ 2.670.541 0,6 88,7

4 $ 2.596.036 0,6 89,3

2 $ 2.170.350 0,5 89,8

68 $ 2.057.048 0,5 90,2

2.923 $ 431.749.375,46 100,0 100,0



143

Capí

tulo

5

Un comportamiento similar puede observarse en el análisis por producto.

El monto total de gasto por producto se encuentra concentrado en pocos provee-

dores; aún en aquellos casos en que se han realizado operaciones con un gran núme-

ro de empresas. Por ejemplo, el 97% del gasto público en leche en polvo deshidrata-

da de 800 g se concentra en 11 proveedores mientras que el 3% restante lo llevan otros

38 prestadores. Igualmente, la leche en polvo deshidratada de 1 kg es comprada en un

99% del volumen total a 9 empresas y el restante 1% a otras 23 empresas.

Grafico Nº 12: Porcentaje del monto total comprado a grandes y a pequeños proveedores

Por producto - Trienio 2003-2004-2005

Utilitario tipo furgón transporte de detenidosUtilitario tipo furgón ambulancia

Utilitario tipo pick upCinta para impresora IBM

Cartucho toner negro para lenxmarkCartucho toner negro para laser jet

Cartucho toner negro para impresora lenxmarkCartucho tinta negro para impresora hp

Cartucho tinta negro para duplicadoraNafta súper octano 95

Nafta común sin plomoGas oil marítimo

Gas oilAerokerosene

Antiviral saquinavirAntiretroviral lopinavir/ritonavir

Antiretroviral efavirenzAntiretroviral abacavir

Antibiótico imipenen + cilastinaPantalón para seguridad

Campera de abrigoGabán paño

Pizzeta tomatePan felipe

Leche en polvo 1 kg.Leche en polvo 800 gr.

Conserva corned beef lataCarne corte roast beef

Carne picada comúnCarne media resCarne cuadrada

Pollo enteroAgua potable

Aceite

0.0% 20.00% 40.00% 60.00%

% grandes proveedores % pequeños proveedores

80.00% 100.00% 120.00%


Los niveles de concentración de compras en pocos proveedores podría explicar-

se por las características de los mercados de estos productos. Pues, no son merca-

dos de competencia perfecta con una fuerte atomización en la oferta y la demanda.

Por ejemplo: la producción de antivirales y antiretrovirales es monopolizada por los

laboratorios que cuentan con las patentes para su elaboración. Por consiguiente,

abacavir es provisto por Glaxo, efavirenz por Merck, ritonavir por Abbott, y saquina-

vir por Roche.

2. Plazos legales para el efectivo cobro por parte de los proveedores

El circuito de pago a proveedores se inicia a través de la presentación de la fac-

tura por parte del adjudicatario, una vez recibida la conformidad definitiva de la

Comisión de Recepción del Organismo Contratante, dentro del plazo y condiciones

preestablecida en el Pliego de Bases y Condiciones Particulares.

Ahora bien, los proveedores afirman la existencia de demoras en el cobro debi-

do a la emisión tardía de las órdenes de compra que implica un costo financiero adi-

cional que deben cargar en el precio de su cotización.

Para realizar una aproximación operativa al costo financiero asociado a la

financiación del capital de trabajo del proveedor (por el período que va entre la pre-

sentación de la oferta y la aprobación de la orden de compra), se ha tomado la tasa

de interés promedio que pagan las personas jurídicas del sector privado no financie-

ro por préstamos bancarios a sola firma de al menos 90 días de duración, tasa que

ronda el 12,8% nominal anual, según datos que surgen de la Subgerencia de

Estadísticas Monetarias y Financieras del Banco Central de la República Argentina.

Dicha tasa se ha multiplicado por el número de días promedio transcurridos entre la

presentación de la oferta y la fecha de emisión de la orden de compra en los expe-

dientes relevados.

De la manera descripta se ha estimado el costo financiero que difiere de un pro-

ducto a otro debido a la diferencia en los períodos de tiempo considerados registrán-

dose un mínimo de 1,01% y un máximo de 9,07%.


Capítulo 5

144


145

Capí

tulo

5Fuente: Elaboración propia sobre selección de productos de base de datos provista por la


3. El sistema de precio testigo62

El sistema de precio testigo impone un criterio para la adjudicación de las com-

pras según el precio del bien o servicio, estableciendo un precio máximo para deter-

minadas adquisiciones a partir de un monto establecido por la norma.

La información de las bases de datos consultadas no nos ha permitido estimar la

cantidad de procedimientos que no pudieron finalizar con una adjudicación debido a

Cuadro Nº 29: Estimación del costo financiero en el precio de compra. Por producto Trienio 2003-2004-2005

Rubro Producto Período (días) Costo financiero

Alimentos

Prendas de vestir

Productos farmacéuticos

y medicinales



Equipos de transporte

Carnes

Leche en polvo

Pan

Pollo

Campera

Gabán

Pantalón

Antiviral abacabir

Antiviral efavirenz

Antiviral lopinavir/ritonavir

Antiviral saquinavir

Aerokerosene

Gasoil

Nafta súper

Cartuchos toner

Vehículo utilitario tipo pick up

76

35

46

24

90

141

56

263

263

263

263

s/d

33

30

168

39

2,53%

1,15%

1,54%

0,80%

3,01%

4,77%

1,87%

9,07%

9,07%

9,07%

9,07%

s/d

1,11%

1,01%

5,68%

1,28%

62 El funcionamiento del sistema y las opiniones de los entrevistados al respecto fueron presentadas en elcapítulo correspondiente.


Capítulo 5

146

Trienio 2003-2004-2005

Similar proporción se observa en la muestra de expedientes relevados.

Del total de los procedimientos de contratación de leche en polvo, 40 superaron

el monto adjudicado de $ 150.000 y debieron solicitar la intervención de la SIGEN para

el cálculo de precio testigo. Estas contrataciones alcanzan un volumen de 10.675

toneladas y un valor total de 78.8 millones de pesos.

Teniendo en cuenta que los organismos contratantes, de acuerdo a la normati-

va vigente en el período de estudio comprendido entre 2003-2005, se hallaban habi-

litados para adjudicar con un precio superior al 5% al estimado por el sistema de pre-

cio testigo63; cabe destacar que 2 de las 40 compras fueron realizadas con un precio

levemente superior al indicado.

Gráfico Nº 13: Proporción de compras de menos de $ 150.000 y más de $ 150.001

la falta de correspondencia del precio testigo con los precios ofertados por los provee-

dores cotizantes. Sin embargo, nos ha permitido evaluar la proporción de compras

realizadas que debieron acudir a este sistema de acuerdo al monto final adjudicado.

63 El porcentaje de 5% fue establecido por la Resolución SIGEN 165/2002. El mismo se elevó al 10% a par-tir de la Resolución SIGEN 79/2005 (derogatoria de la primera).

Menor o igual a $ 150.000


147

Capí

tulo

5

Resulta necesario puntualizar respecto de las características particulares del

mercado de la leche.

Su costo presenta variaciones a lo largo del año debido a fluctuaciones en la

producción de materia prima y en la demanda.

La leche en polvo fortificada (el producto demandado por los organismos públi-

cos)64 requiere ser producida en su totalidad al momento de la entrada de la orden

de venta; pues, es un producto con seis a nueve meses de vencimiento y, al contrario

de otros productos lácteos, no tiene uso alternativo después de su vencimiento.

Asimismo, su producción requiere un alto nivel de inversión en tecnología (importa-

da), lo cual limita la cantidad de empresas que puedan ampliar su capacidad de pro-

ducción en el producto mencionado.

El destino de la producción de leche es la industria alimentaria, el consumo

interno y la exportación. La distribución de este cupo depende del límite de produc-

ción y consideraciones estratégicas de venta. A medida que crece la demanda exter-

na, se reduce la disponibilidad para satisfacer la demanda interna.

En este contexto, los principales proveedores de leche en polvo de los organis-

mos públicos son las grandes empresas lácteas.

En otros productos, no se encuentra una relación sistemática entre el precio tes-

tigo y el precio adjudicado. Sin embargo, estas variaciones ameritarían un estudio

posterior que requeriría el acceso a información más detallada y a un mayor número

de casos.

64 La leche en polvo fortificada no es un producto estandarizado, demandado por la industria alimentaria,el consumo masivo y las exportaciones. El agregado de determinadas vitaminas y minerales se realizaespecíficamente según las especificaciones requeridas por los planes del Ministerio de Desarrollo Socialy de Salud. No todos los proveedores tienen la posibilidad de producir la leche en polvo fortificada conlas características solicitadas por estos organismos.


Capítulo 5

148

Variación en los precios de compra del sector público

54. El precio de compra de los 34 productos/bienes de 6 rubros que com-

ponen la muestra varían de manera inter-anual e intra-anual en cada

uno de los organismos públicos.

55. Se observa una gran dispersión en los precios de compra nominales

(deflactados al año 2003). La amplitud entre los precios mínimos y

máximos alcanza un cociente de 1 a 10 veces y media.

56. El peso relativo que tuvo cada uno de los factores enumerados en la

variación total de los precios de compra pudo ser medida en el caso

de tipo de procedimiento, modalidad de contratación, volumen de la

compra y no pudo ser cuantificada para concurrencia, plazo para el

efectivo cobro por parte del proveedor, precio testigo (debido a la sufi-

ciencia / insuficiencia de información respectiva).

57. Ninguno de los factores mencionados, de manera individual y separa-

da, explica por sí solo el total de las variaciones registradas.

58. El 33% de variación total de los precios es explicada por la combina-ción de dos factores: año y organismo (25%), tipo de procedimiento y

organismo (8%).

59. El 67% de la varianza total observada es explicado por factores cuyo

peso relativo no pudo ser cuantificado o que no fueron considerados

explícitamente en este trabajo. Por lo tanto, permanece inexplicada.

CONCLUSIONES


149

Capí

tulo

5

Factores de explicativos de la variación en los precios de compradel sector público

60. A lo largo del período, un mismo producto ha sido adquirido median-te distintos tipos de procedimiento de compra.

a. El precio obtenido en las licitaciones públicas no ha sido sistemáti-

camente inferior al de las licitaciones privadas. A su vez, el precio

de las licitaciones no siempre resultó inferior al de las contratacio-

nes directas.

b. Las compras mediante contratación directa no implicaron la adqui-

sición a un precio superior.

c. No hay un tipo de procedimiento que asegure, por sí mismo, laobtención del mejor precio de compra.

61. Las adquisiciones por orden de compra abierta presentan precios decompra superiores en un 5,6% máximo respecto de las contrataciones

sin modalidad. No se ha contado con información suficiente para

determinar el costo que implica la disponibilidad constante del bien o

servicio para el proveedor.

62. Las adquisiciones se encuentran atomizadas, según su volumen.

a. Más de la mitad de las compras son de bajo volumen.

b. Un número mayor de operaciones anuales se realizan en aquellos

productos de difícil almacenamiento (ej: combustibles) y con venci-

miento (ej: alimentos).

c. Los menores precios de compra se han obtenido en adquisiciones

de diferente volumen: de muy bajo a muy alto. El mayor volumen no

asegura la obtención del mejor precio, aunque suele ser más fre-

cuente.

d. El ahorro de los organismos públicos en estas contrataciones

depende de la obtención del mejor precio, no del precio del mayor

volumen.

63. Se observa gran concentración en el número de proveedores.

a. Cuatro (4) proveedores concentran el 51% del gasto total en los 34

productos analizados. Diez (10) proveedores del 70%. Quince (15)

proveedores del 80% y 27 proveedores del 90%.


Capítulo 5

150

b. El monto total de gasto por producto se encuentra concentrado en

pocos proveedores;

c. Aún en aquellos casos en que se han realizado operaciones con un

gran número de empresas, el gasto se concentra en unos pocos.

Por ejemplo, 11 proveedores explican el 97% del gasto total en

leche en polvo deshidratada de 800 g; mientras otros 38 proveedo-

res explican el 3% restante del gasto.

64. El precio que cotizan los proveedores incluye el costo financiero origi-nado en la consideración de los plazos legales y los tiempos realesque suele demandar el efectivo cobro del bien o servicio prestado al

Estado. Una estimación teórica de este costo (aplicando la tasa de

interés promedio que pagan las personas jurídicas del sector privado

no financiero por préstamos bancarios a sola firma a 90 días, del

Banco Central) alcanza al 9% como máximo.

65. Entre el 3 y el 7% de las compras realizadas durante el trienio debie-ron ser sometidas al sistema de precio testigo. No hay información

pública accesible para estimar la proporción de procedimientos que

se caen por la imposibilidad de obtener el precio definido por el siste-

ma y el porcentaje de aquellos que adjudican por debajo o por encima

de dicho precio.

66. Ningún organismo compra sistemáticamente el mismo bien a un pre-

cio mejor que los demás organismos.

Capítulo

6Talleres de debate:Reflexiones en torno al mapa de condiciones

de accesibilidad y transparencia

en las contrataciones públicas


153

Capí

tulo

6

En el marco del Proyecto, los días 13 y 15 de junio de 2007 se llevaron a cabo

talleres de discusión con el objeto de someter a análisis y debate de especialis-

tas, actores claves en los procedimientos de compras y contrataciones y miem-

bros de organismos multilaterales de crédito, los resultados preliminares de la

investigación.

En búsqueda de opiniones especializadas en materia de contrataciones públi-

cas, estas reuniones se enfocaron en la obtención de consensos desde un diálogo

compartido con integrantes de organismos internacionales, órganos de control y uni-

dades operativas de contrataciones.

Gran parte de los invitados han colaborado a lo largo del proceso de investiga-

ción tanto como enlaces de entrada a los organismos para el relevamiento de expe-

dientes como actores entrevistados en el estudio cualitativo, contribuyendo de

manera sustancial a generar un conocimiento más acabado del funcionamiento del

sistema de compras y contrataciones públicas. En este sentido, corroborar con ellos

los resultados preliminares de investigación obtenidos hasta ese momento resulta

esencial.

Participantes de los Talleres

Taller de debate Nº 1: 13 de junio de 2007.

Equipo de Investigación de la Oficina Anticorrupción, Organismos de Control y

Organismos Internacionales.

Taller de debate Nº 2: 15 de junio de 2007.

Equipo de Investigación de la Oficina Anticorrupción y Áreas de Compras y

Contrataciones de Organismos Públicos.

Temario de los Talleres:

A continuación se resumen algunos de los principales temas tratados a lo largo

de los debates. Cabe aclarar que algunos de las cuestiones discutidas fueron incor-

poradas por los invitados presentes.

• Factores que influyen en la falta de planificación en las contrataciones;

• Procedimientos de selección de mayor aplicación;

• Cuestiones vinculadas a la escasez en la utilización de modalidades de con-

tratación;

• Necesidad de implementar mecanismos consultivos para la construcción de

Pliegos de Bases y Condiciones;

• Ampliación de los medios de difusión de las oportunidades de contratación;

• Inconvenientes en la evaluación y adjudicación en los contratos;

• Ejercicio del derecho de defensa del co-contratante;

• Emisión de órdenes de compra fuera del plazo legal;

• Intervenciones específicas: ONTI, Precio Testigo y Servicio Jurídico

Permanente;

• Modificaciones normativas;

• Oferta de capacitación destinada a los distintos actores;

• Funcionamiento del Sistema de Información de Proveedores (SIPRO);

• Precios de compras del Estado;

• Virtudes y falencias de los circuitos de las auditorías efectuadas por los

Organismos de Control; y

• Conveniencia de compatibilizar la plataforma informática de las contratacio-

nes públicas.

Las observaciones y conclusiones obtenidas de estos debates han sido recogi-

das y analizadas en función a su pertinencia en el capítulo siguiente, relativo a

“Recomendaciones para optimizar la gestión de las compras y contrataciones públi-

cas”.


154

Capítulo 6

Capítulo

7Recomendaciones para optimizarla gestión en las compras y contratacionesde bienes y servicios

RECOMENDACIONES PARA AGILIZAR LA GESTIÓN EN LAS COMPRAS Y CONTRATACIONES DE BIENES Y SERVICIOS

157

Capí

tulo

7

El propósito básico perseguido en el presente capítulo consiste en extraer del

análisis de las distintas fuentes una serie de recomendaciones y sugerencias para

instalar principios de acción en materia de políticas de transparencia que posibiliten

mejorar las prácticas en la gestión de las contrataciones públicas.

Como hemos ya planteado anteriormente, el objetivo de este mapa es identifi-

car fortalezas y debilidades de la gestión estatal en la adquisición de bienes y servi-

cios y a la vez pretende, a partir del análisis de la multiplicidad de estudios efectua-

dos, generar y construir sugerencias y recomendaciones que se cristalicen en políti-

cas públicas que transparenten aún más la gestión de las contrataciones públicas,

otorgando de ese modo mayor eficiencia al procedimiento contractual.

Con posterioridad a la obtención de los resultados preliminares de este estudio

se organizaron jornadas de debate cuyas características han sido detalladas en el

capítulo anterior. Las opiniones emitidas por los participantes constituyeron un ele-

mento sustancial a la hora de estructurar propuestas y líneas de acción en aporte a

una mayor transparencia y eficiencia en la tarea diaria llevada adelante por los encar-

gados de tramitar las contrataciones.

Ahora bien, en la extensión de los temas que comprenden las contrataciones

públicas pudimos observar la necesidad de optimizar aspectos vinculados con:

• la planificación de las contrataciones

• las contrataciones peculiares

• la utilización de modalidades de contratación

• el diseño de los Pliegos de Bases y Condiciones

• la publicación del llamado a contratación

• la concurrencia en el acto público apertura de ofertas

• las características de la Comisión Evaluadora

• los criterios de evaluación y adjudicación por precio y calidad

• la fundamentación de los actos administrativos

• la emisión de órdenes de compra fuera del plazo legal

• la ejecución de la norma que regula el precio testigo

• la intervención del servicio jurídico permanente (garantía contra la discrecio-

nalidad del funcionario)

• la recepción de bienes y servicios

• modificaciones normativas (Cláusula anticorrupción)

• la desactualización normativa de los actores intervinientes en los procedi-

mientos contractuales

• la capacitación a agentes de los organismos públicos y proveedores del

Estado

• el funcionamiento del SIPRO

• la implementación de políticas de transparencia en los sistemas de contrata-

ciones públicas

• la estructura y funcionamiento del órgano rector del sistema de contratacio-

nes

• la falta de coordinación de los órganos de control

• la escasez de informes de auditoría realizados específicamente en contrata-

ciones de bienes y servicios

• la plataforma informática del Sistema Nacional de Contrataciones

• la política de precios en las contrataciones

Planificación de contratacionesImpulsar a través de la Oficina Nacional de Contrataciones y la Oficina Nacional

de Presupuesto el diseño de un procedimiento especial que reglamente las normas

relativas a la programación de las contrataciones con parámetros claros y objetivos,

y que a la vez se constituya en un sistema dinámico susceptible de ser modificado en

caso de imprevistos.

Impulsar que la información referida a las adquisiciones sea enviada con ante-

rioridad al inicio del ejercicio presupuestario siguiente, por la Unidad Ejecutora de

Presupuesto a la Unidad Operativa de Contrataciones, cuya tarea consistirá en reunir

los datos de todas las dependencias en un formulario tipo, denominado por ejemplo

“Plan de Contrataciones”, creado a tal efecto.

Contrataciones peculiaresAnalizar la viabilidad de modificar la normativa vigente a fin de estructurar pro-

cedimientos específicos para las contrataciones referidas a casos especiales tales


Capítulo 7

158

como alquileres o compra de inmuebles y adquisición de bienes o servicios en países

extranjeros.

Modalidades de contratacionesImpulsar la aplicación regular de modalidades de contratación, cuando el obje-

to y las condiciones contractuales lo ameriten, de acuerdo a los supuestos reglamen-

tados por la norma: orden de compra abierta, compra informatizada, iniciativa priva-

da, precio tope y de referencia, contrataciones consolidadas y llave en mano, ya sea

en forma independiente o combinada.

Impulsar cursos de capacitación relacionados con las diversas modalidades de

contratación, incluyendo los beneficios que la aplicación de algunas de estas moda-

lidades podría producir en casos concretos.

Diseño de pliegos de bases y condicionesInstaurar de forma obligatoria el sometimiento de los proyectos de Pliegos de

Bases y Condiciones al trámite de observaciones regulado en el régimen de contrata-

ciones, en aquellos procedimientos cuyo objeto se caracterice por su complejidad

y/o su monto mínimo ascienda la suma aproximada de 1 millón de pesos.

Implementar, con la coordinación de la Oficina Anticorrupción, acciones ten-

dientes a establecer un procedimiento específico de elaboración participada de

Pliegos de Bases y Condiciones con amplia presencia tanto de sectores especializa-

dos en el objeto de la contratación así como de los actores relevantes del procedi-

miento contractual.

Concientizar a los agentes que gestionan las contrataciones públicas sobre los

beneficios de la implementación de procedimientos consultivos para la construcción

de Pliegos de Bases y Condiciones.

Publicidad y difusión del llamadoExtender la publicidad de los llamados a contratación a medios de uso poco fre-

cuente como páginas web de los organismos contratante y Cámaras Empresariales

del rubro a adquirir.

Incorporar las constancias de publicación a los expedientes administrativos de

contratación.

Derogar la Circular Nº 8/2002 de la Oficina Nacional de Contrataciones, de

rango inferior, ya que contradice la norma del Decreto Delegado Nº 1023/2001 que

exige la publicación obligatoria de la convocatoria a Licitación Privada.


159

Capí

tulo

7Ca

pítu

lo 7

Impulsar que los organismos amplíen el universo de invitaciones a interesados

como medio de difusión de los llamados a contratación, habida cuenta el impacto

positivo que el nivel de invitaciones tiene en la concurrencia de oferentes.

Extremar los esfuerzos para que, aún en los procedimientos por contratación

directa, exista la concurrencia de oferentes más amplia posible.

Concurrencia al acto de apertura de ofertasExtremar las precauciones para que en ningún caso los organismos contratantes

impidan el libre acceso al acto de apertura de ofertas a todo aquel que así lo solicite.

Comisión evaluadoraPromover la rotación por sorteo de los integrantes de la Comisión Evaluadora

como modalidad regular de funcionamiento de la misma.

Implementar cursos de capacitación para los integrantes de las comisiones eva-

luadoras que cubran tanto el marco legal como la realidad operativa del sistema de

adquisiciones y que refuercen la importancia de la integridad y la transparencia en la

gestión de las contrataciones públicas.

Incorporar los informes de inadmisibilidad e inconveniencia de oferta a los dic-

támenes de evaluación.

Determinar con mayor especificidad las consecuencias de la falta de acredita-

ción de la constancia de retiro del Pliego de Bases y Condiciones.

AdjudicaciónEvaluar la posibilidad de impulsar mecanismos que permitan ponderar adecua-

damente en la adjudicación la calidad de los productos que el organismo adquiere.

Dar cumplimiento a los requisitos esenciales exigidos para los actos administra-

tivos de adjudicación del contrato de acuerdo a la Ley de Procedimientos

Administrativos Nº 19.549, especialmente el relativo a la motivación, haciendo expre-

sa mención a las razones que inducen a emitir el acto.

Incorporar en la motivación de los actos administrativos de adjudicación la fun-

damentación de la elección del adjudicatario haciendo referencia expresa a la calidad

del bien o servicio, los antecedentes del proveedor, las condiciones financieras de la

oferta, entre otros.


Capítulo 7

160

Orden de compraEvaluar la conveniencia de extender el plazo legal para la emisión de la orden de

compra.

Establecer un sistema de sanciones para aquellas personas que llevan a cabo el

procedimiento contractual que incumplan injustificadamente los plazos fijados en la

reglamentación para la emisión de la orden de compra.

Precio testigoPrever en oportunidad de formular la programación de las contrataciones, una

partida presupuestaria específica para solventar el servicio de precio testigo.

Admitir la posibilidad de que el organismo contratante remita un precio estima-

do del bien o servicio a adquirir en las contrataciones intervenidas por precio testigo.

Analizar la pertinencia de presentar el informe de precio testigo, en sobre cerra-

do y simultáneamente al acto de apertura, previendo la posibilidad de prorrogar la

fecha de apertura de ofertas en el supuesto de no contar con tal Informe.

Servicio jurídico permanenteDar acabado cumplimiento a la remisión para intervención del servicio Jurídico

de cada organismo de los actos administrativos que se emitan durante el procedi-

miento contractual de acuerdo a la exigencia impuesta en la Ley de Procedimientos

Administrativos Nº 19549.

Control de ejecución del contratoGarantizar la independencia de la Comisión de Recepción respecto del personal

encargado de la gestión de las contrataciones.

Construir mecanismos de sistematización que faciliten, objetiven y transparen-

ten el control de prestación de servicios.

Adoptar normas de certificación internacional (por ejemplo, IRAM) a fin de que

la Comisión de Recepción cuente con parámetros generales para el control de la

recepción de bienes y servicios.

NormativaPromover el dictado de una ley de contrataciones unificada –o en su defecto la

reglamentación del Decreto Delegado Nº 1023/2001 tal como se halla instituido en su

texto– que recoja las siguientes modificaciones respecto de las normas vinculadas al

control de la corrupción.


161

Capí

tulo

7Ca

pítu

lo 7


Capítulo 7

162

Reformular el texto del artículo 10 del Decreto Delegado Nº 1023/2001 denomi-

nado “cláusula anticorrupción” incluyendo las siguientes modificaciones:

• Reemplazar el término “licitación” por “contratación”, teniendo en cuenta

que el segundo abarca la totalidad de clases, tipos y modalidades de contra-

tación.

• Incluir la presencia de indicadores relevantes a fin de valorar la concurrencia

de los actos o hechos de corrupción determinados en la presente norma.

• Prever la inmediata intervención de la Oficina Anticorrupción en los supues-

tos de configuración de las conductas corruptas.

“Art. 10. — Anticorrupción. Será causal determinante del rechazo sin más

trámite de la propuesta u oferta en cualquier estado de la contratación o de la res-

cisión de pleno derecho del contrato, dar u ofrecer dinero o cualquier dádiva a fin

de que:

a) Funcionarios o empleados públicos con competencia referida a una con-

tratación hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones.

b) O para que hagan valer la influencia de su cargo ante otro funcionario o

empleado público con la competencia descripta, a fin de que éstos hagan

o dejen de hacer algo relativo a sus funciones.

c) Cualquier persona haga valer su relación o influencia sobre un funciona-

rio o empleado público con la competencia descripta, a fin de que éstos

hagan o dejen de hacer algo relativo a sus funciones.

Serán considerados sujetos activos de esta conducta quienes hayan cometi-

do tales actos en interés del contratista directa o indirectamente, ya sea como

representantes administradores, socios, mandatarios, gerentes, factores, emplea-

dos, contratados, gestores de negocios, síndicos, o cualquier otra persona física o

jurídica. Para valorar la concurrencia de un pedido u ofrecimiento de dádivas bas-

tará con la presencia de indicadores relevantes que fundadamente puedan acre-

ditar que el mismo existió.

Las consecuencias de estas conductas ilícitas se producirán aun cuando se

hubiesen consumado en grado de tentativa.

En todos los casos descriptos en el presente artículo el organismo involu-

crado deberá poner en conocimiento inmediato de estos hechos a la Oficina Anti-

corrupción del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, sin perjuicio de las

actuaciones administrativas y judiciales que correspondan promoverse al res-

pecto”.


163

Capí

tulo

7

Mencionar, en el artículo 16 del Decreto Delegado Nº 1023/200166, a título mera-

mente enunciativo, los organismos que podrían consultarse en función a la relevan-

cia de su competencia cuya especificidad abarque cuestiones de índole financiera,

penales, administrativas, impositivas, previsionales, etc.

Aclarar en el artículo 18 del régimen de contrataciones de bienes y servicios el

concepto de “Pliego de Bases y Condiciones dirigido” de forma tal que se identifi-

que la instancia del procedimiento contractual en la cual se configuraría dicha con-

ducta.

“Art. 18. — Revocación de los actos administrativos del procedimiento de

contratación. “La comprobación de que en un llamado a contratación se hubieran

omitido los requisitos de publicidad y difusión previa, en los casos en que la norma

lo exija, y/o elaborado un Pliego de Bases y Condiciones dirigido mediante la for-

mulación de cláusulas contractuales y/o especificaciones técnicas orientadas a

una o varias personas físicas o jurídicas que eliminen o condicionen de manera

irrazonable la competencia, dará lugar a la revocación inmediata del procedimien-

to, cualquiera fuere el estado de trámite en que se encuentre, y a la iniciación de

las actuaciones sumariales pertinentes”.

Eliminar de la redacción del inc. b) del artículo 28 del Decreto Delegado Nº

1023/200167, que inhabilita a contratar con la Administración Nacional a las empre-

sas en las que participen agentes y/o funcionarios del Sector Público Nacional, la exi-

gencia de que dicha participación sea suficiente para formar la voluntad social, de

conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Ética Nº 25.188, modifi-

cado por el Decreto Nº 862/2001, en cuanto menciona la mera participación societa-

ria como uno de los elementos para que se configure una situación de incompatibili-

dad o conflicto de intereses del funcionario o agente, sin alusión alguna a la partici-

pación suficiente para formar la voluntad social de tales sujetos.

Formular una nueva clasificación de “Contratación Directa” en función a la

existencia o no de compulsa de oferentes de acuerdo a las características de los

supuestos.



CapacitaciónBrindar capacitación acerca de los procedimientos de contrataciones de bienes

y servicios a proveedores del Estado.

Adecuar los cursos de capacitación destinados a agentes de compras y contra-

taciones públicas, netamente basados en la normativa, a la dinámica real de la ges-

tión de los procedimientos.

Ampliar la oferta de cursos de capacitación que actualicen a los gestores de los

procedimientos de contrataciones públicas en las sucesivas modificaciones normati-

vas del Decreto Delegado Nº 1023/2001.

Implementar cursos destinados al personal del área de contrataciones que

capaciten acerca de nociones básicas de economía y mercado.

Instruir a los actores del sistema en la utilización de mecanismos de transparen-

cia en los procedimientos contractuales.

Sistema de información de proveedores del Estado (SIPRO)Implementar, en el sitio web de la Oficina Nacional de Contrataciones, alertas

automáticos a efectos de recordar en forma periódica a los proveedores la actualiza-

ción de los datos personales y/o de la persona jurídica que hayan variado desde la

última presentación de oferta.

Reestructurar el sistema de sanciones a proveedores incumplidores a los fines

de agilizarlo y tornarlo más eficiente.

Concientizar a los agentes de los organismos contratantes respecto de la apli-

cación de sanciones a proveedores a fin de contribuir al correcto funcionamiento del

SIPRO.

Sistemas de controlDifundir y reforzar la implementación amplia de las medidas y políticas de trans-

parencia y prevención de corrupción en contrataciones públicas generadas por la

Oficina Anticorrupción.

Avanzar en el fortalecimiento institucional de la Oficina Nacional de

Contrataciones.

Coordinar la actividad de los organismos de control a fin de evitar en una depen-

dencia la multiplicidad de pedidos de documentación por parte de diferentes áreas

de un mismo organismo y la superposición temporal de auditorías de campo por

parte de uno o varios organismos.


Capítulo 7

164

Establecer los mecanismos que permitan el mejor aprovechamiento de la infor-

mación proveniente de la Circular Nº 3/93 de la Auditoría General de la Nación con el

objeto de optimizar la planificación de las auditorías futuras.

Plataforma Informática del Sistema Nacional de ContratacionesCompatibilizar los sistemas informáticos SIDIF local Unificado (SLU) y Módulo

de Clientes de Contrataciones (MCC) logrando una catalogación similar que facilite la

migración de datos entre sistemas.

Estructurar en el SLU un campo destinado a la carga del trámite administrativo

y presupuestario de las contrataciones consolidadas.

Precios de las contratacionesGenerar un sistema de información que permita a los organismos contratantes

compartir online los datos relativos a proveedores y precios adjudicados por los orga-

nismos a fin de optimizar los beneficios de que los organismos puedan identificar

quienes están comprando los mismos productos a mejores precios.

Concentrar la demanda de los rubros en donde se verificó la relación de “a

mayor volumen mejor precio”, a fin de aprovechar los beneficios verificados en esos

rubros al comprar a mayores volúmenes. Adicionalmente, se sugiere implementar en

estos rubros procedimientos bajo la modalidad de contratación consolidada.

Realizar trabajos sistemáticos de análisis de los mercados de los productos más

comprados por el Estado a fin de contar con información sobre, por ejemplo, canti-

dad de posibles oferentes en cada uno de esos mercados, capacidad productiva de

los posibles proveedores, stocks, ciclos productivos, etc.

Ampliar la difusión de las oportunidades de contratación a fin de obtener un

mayor número de proveedores, distribución del negocio y variedad de precios.

Estudiar con profundidad las relaciones entre el precio pagado por los organis-

mos y el precio testigo suministrado.


165

Capí

tulo

7

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http://www.anticorrupcion.jus.gov.ar/centrodoc.asp.26/11/2004

OFICINA ANTICORRUPCIÓN. Informe Anual de Gestión de la Oficina Anticorrupción.

Buenos Aires. 2002. Disponible en

http://www.anticorrupcion.jus.gov.ar/centrodoc.asp.26/11/2004

OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES.

Disponible en https://www.argentinacompra.gov.ar/

SECRETARÍA TÉCNICA DE MECANISMOS DE COOPERACIÓN JURÍDICA DE LA

Organización de Estador Americanos. Tema de Interés Colectivo: Hacia un

marco normativo para prevenir la corrupción en la Contratación Pública.

Disponible en http://www.oas.org/juridico/spanish/tic.17/12/2004

BIBLIOGRAFÍA

171

Bib

liogr

afía

Glosario

AFIP: Administración Federal de Ingresos Públicos

AGN: Auditoria General de la Nación

APN: Administración Pública Nacional

BID: Banco Interamericano de Desarrollo

BO: Boletín Oficial

DPPT: Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia

INAP: Instituto Nacional de Administración Financiera

INTA: Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria

INTI: Instituto Nacional de Tecnología Industrial

IRAM: Instituto Argentino de Normalización y Certificación

LNPA: Ley Nacional de Procedimientos Administrativos

MCC: Módulo Cliente de Contrataciones

OA: Oficina Anticorrupción

ONC: Oficina Nacional de Contrataciones

ONTI: Oficina Nacional de Tecnologías de Información

PAMI: Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados

PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

RNPA: Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos

SAF: Sistema Administrativo Financiero

SIDIF: Sistema Integrado de Identificación Financiera

175

Glo

sario

Glosario

SIGEN: Sindicatura General de la Nación

SIPRO: Sistema de Información a Proveedores

SLU: SIDIF Local Unificado

UAI: Unidades de Auditoria Interna

UEP: Unidades Ejecutoras de Programas

UOC: Unidades Operativas de Contrataciones


Glosario

176

La novedad del enfoque metodológico elegido para la construcción de este mapa de condicio-

nes de transparencia y accesibilidad en las contrataciones se apoya en el desarrollo de herra-

mientas e indicadores con un mayor grado de objetividad a las utilizadas en otros estudios. Esta

investigación toma una perspectiva principalmente empírica que genera nuevas alternativas

para el abordaje de los crecientes desafíos de la gestión pública.

Este trabajo pretende ir más allá de la identificación de problemas. En particular orienta a la

Oficina Anticorrupción en el camino más apropiado para avanzar en la mejora y optimización de

la transparencia y accesibilidad de los sistemas de contratación de bienes y servicios.

“En muchos casos la implementación de esas recomendaciones requerirá el esfuerzo comparti-

do de diversos actores. La transformación de la realidad y la profundización del cambio plantean

desafíos que, estamos seguros, tanto el sector público como el privado están dispuestos a

abordar”.

Ministerio de Justicia Seguridad y Derechos Humanos


www.anticorrupcion.gov.ar

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