M2 - L2 - La Actividad de La Administración. Procedimiento Administrativa Actividad Contractual

8/12/2019 M2 - L2 - La Actividad de La Administracin. Procedimiento Administrativa Actividad Contractual

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Mdulo 2La actividad de la

administracin.

Procedimientoadministrativa

Actividad

contractual.


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Unidad: 6 - La actividad de la

administracin.

Conforme al principio de separacin de poderes tal cual lo plasmado por lateora de Montesquieu, debemos distinguir el Poder Legislativo, del

Ejecutivo y del Judicial. No obstante lo cual, como es sabido, tal divisin depoderes no es tajante sino que estamos ante un solo poder condistribucin de funciones en diversos rganos del Estado.

En la actualidad se acepta entonces que la actividad de la administracin oactividad administrativa concebida desde el punto de vista material uobjetivo, y no desde un criterio subjetivo, puede ser ejercida por losdistintos poderes u rganos del Estado no siendo de ejercicio exclusivo porparte del Poder Ejecutivo.

Siguiendo a Villegas Basavilbaso se puede definir a la funcin

administrativa como una de las funciones del Estado que tiene por objetola satisfaccin directa e inmediata de las necesidades colectivas por actos

concretos, dentro del orden jurdico y de acuerdo con los fines de la ley.

La actividad administrativa del Estado se exterioriza de diversas maneras,dicha actividad puede diferenciarse entre otros criterios por el mbito devigencia de los actos que emanan de la misma diferencindose as los actosadministrativos de los actos de la administracin.

Son administrativos aquellos cuyos efectos trascienden el mbito de laadministracin pblica y repercuten o pueden tener incidencia respecto delos administrados, por el contrario se consideran actos de la administracinaquellos cuyos efectos se agotan en el orden interno de la administracinresaltndose entre otros las circulares, instrucciones y reglamentosinternos.

A su vez la actividad administrativa puede diferenciarse segn nosencontremos frente a actos de gobierno o polticos o de actosdenominados institucionales. Radicando la importancia de esta ltima


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distincin en el alcance o grado de control judicial que podr ejercersesobre tales actos.

Tambin se distingue la actividad de la administracin segn la naturalezade la funcin que la administracin est ejerciendo clasificndose la

actividad segn este criterio en activa, consultiva, de control ojurisdiccional.

Por otra parte la actividad de la administracin puede exteriorizarse pormedio de actos o de hechos. Los hechos constituyen un evento, unacontecimiento, un suceso, una situacin. Cuando al hecho se atribuye unaconsecuencia jurdica se constituyen en hechos jurdicos.

As el Cdigo Civil define en el Art. 896 al hecho jurdico como todos losacontecimientos susceptibles de producir alguna adquisicin, modificacin,transferencia o extincin de derechos u obligaciones.

Hecho jurdico es, por tanto, cualquier evento al que el derecho le asignauna consecuencia jurdica.

As puede resaltarse como una diferencia fundamental entre hecho y actoa la circunstancia de que mientras el primero es un simple acontecimiento,el segundo consiste en una declaracin de voluntad.

El hecho administrativo es un comportamiento mientras que el actoimplica una declaracin de voluntad que va a producir efectos jurdicosdirectos.

Los hechos son operaciones materiales ejecutadas en ejercicio de la

funcin administrativa y pueden ser jurdicos o no jurdicos.

Son hechos jurdicos cuando se les atribuye una consecuencia jurdica,

cuando producindose traen aparejado el nacimiento de efectos jurdicos.

Un hecho no contemplado por el derecho no es un hecho jurdico.1

Los hechos jurdicos pueden clasificarse en naturales y humanos, segn el

acontecimiento se produzca conforme a las leyes de la naturaleza o

consista en la conducta de cierta persona. Resaltando que para el derechoadministrativo tienen importancia tanto los hechos naturales como los

humanos con relevancia jurdica.

Los hechos humanos con relevancia jurdica pueden ser administrativos,

corresponden al comportamiento material de la administracin. El ejemplo

clsico de hecho humano con relevancia jurdica es el silencio de la

administracin, silencio al que se atribuye un efecto jurdico determinado.


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Por otra parte dentro de los hechos humanos es necesario hacer referencia

a las Vas de Hecho, resaltando que estas se diferencian del hecho jurdico

en tanto son esencialmente ilcitas, se oponen a las vas de derecho y

requieren la intervencin de un funcionario o agente pblico cuyo

comportamiento se opone al orden jurdico vigente.

Conforme a lo sealado por Marienhoff1 puede definirse a las vas de

hecho administrativas como la violacin al principio de legalidad por la

accin material de un funcionario o empleado de la administracin pblica.

Dentro de los hechos naturales con trascendencia para el derecho

administrativo se ubican principalmente el tiempo, el espacio, el peso, la

medida etc.

Centraremos el anlisis ahora en el acto administrativo, una de lasmodalidades por las que la administracin exterioriza su voluntad teniendo

como caracterstica principal el hecho de que tales actos tienen la

capacidad de producir efectos jurdicos respecto de los terceros

particulares o administrados. Tal exteriorizacin o manifestacin de

voluntad y los efectos jurdicos hacia el exterior de la administracin es lo

que caracteriza al acto administrativo como acto jurdico diferencindolo

del acto de administracin cuya eficacia se agota en lo interno.

Existen numerosas definiciones de acto administrativo pudiendo sealarse

entre otras la definicin desarrollada por Marienhoff, quien seala que por

acto administrativo ha de entenderse a la declaracin, disposicin o

decisin de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones

administrativas, productora de un efecto jurdico.

Por otra parte seala Manuel Mara Diez: Es una declaracin unilateral y

concreta del rgano ejecutivo que produce efectos jurdicos directos e

inmediatos.

De las conceptualizaciones de acto administrativo otorgadas por estosautores pueden rescatarse diferencias que nos permitirn advertir algunas

disquisiciones doctrinarias respecto del instituto en estudio.

As se ha discutido arduamente respecto del sujeto que emite ladeclaracin, respecto de si tal declaracin solo proviene de la autoridadestatal genrica o ampliamente considerada o si proviene nicamente delrgano ejecutivo. Y yendo ms all, si pueden emitir actos administrativos

1Marienhoff: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II. Pag. 204.


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todos aquellos sujetos que ejerzan funciones administrativas, incluidos losentes privados, administracin pblica en sentido material o si solo debenconsiderarse como administrativos a los actos emitidos por laadministracin pblica en sentido orgnico, es decir como el conjunto derganos que integran los distintos poderes del estado.

Se discute tambin si la declaracin o acto es solo unilateral o si existenactos administrativos bilaterales. Si el acto administrativo es solamenteconcreto o puede serlo tambin en general incluyendo dentro de estosltimos a los reglamentos.

Existe consenso respecto de que acto administrativo constituye unadeclaracin de voluntad productora de efectos jurdicos directos einmediatos y que como tal debe encuadrarse dentro del concepto de acto

jurdico diferencindose as del hecho jurdico como operacin material dela administracin.

Tambin pueden considerarse superadas las tendencias que limitan comosujeto emisor del acto administrativo a la administracin pblica y mas aunslo al Poder Ejecutivo; en la actualidad se considera acto administrativo atodo aquel emanado de sujetos en uso de funciones administrativas,tomando la definicin de administracin pblica desde el punto de vistamaterial u objetivo y de ningn modo en su aspecto subjetivo u orgnico.

De este modo se admite que no solo puede haber funcin administrativa yen consecuencia actos administrativos en la actividad del Poder Ejecutivo

sino tambin en el Legislativo y Judicial.Ms an se admite la emisin de actos administrativos por personas

jurdicas pblicas no estatales tales como colegios profesionales y porpersonas jurdicas privadas en ejercicio de potestades pblicas tales comolos concesionarios de servicios pblicos.

As se enrola en esta tendencia la Ley Provincial de ProcedimientoAdministrativo N 5350 (t.o. L.6658) que en su artculo 1 seala: Seregular por las normas de esta Ley, el procedimiento para obtener unadecisin o una prestacin de la Administracin en la Provincia de Crdoba,

y el de produccin de sus actos administrativos. Ser, en consecuencia,aplicable con relacin a la actividad jurdico-pblica de los PoderesLegislativo, Ejecutivo o Judicial del Estado Provincial, del Tribunal deCuentas de la Provincia; de las entidades descentralizadas autrquicas yde cualquier otro rgano o ente dotado de potestad pblica y que acteen ejercicio de la funcin administrativa, incluso los entes de carcterpblico o privado cuando ejerzan por delegacin legal aquella potestad,con excepcin de las normas, procedimientos y organismos previstos enmateria tributaria para los que sern de aplicacin supletoria.


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Continuando con la conceptualizacin del Acto administrativo entraremosal anlisis de la cuestin respecto de si el acto administrativo solo puedeser unilateral o si puede aceptarse la existencia de actos administrativosbilaterales. As parte de la doctrina entiende que el acto administrativosolo puede ser unilateral, que su emanacin y contenido se deben a una

sola voluntad, la voluntad de la administracin pblica. Siendo que el actoadministrativo bilateral es aquel cuya emanacin o contenido se deben ados voluntades coincidentes la de la administracin pblica y deladministrado. En este marco el acto administrativo puede considerarsebilateral sea porque la manifestacin de voluntad del particularadministrado se hace necesaria en el proceso de formacin del actoadministrativo, a travs de una peticin por ejemplo, o porque sonbilaterales en cuanto al alcance de los efectos jurdicos o consecuencias delacto, siendo el caso por ejemplo de los contratos administrativos.

Seala Marienhoff, que quienes no reconocen la existencia del actoadministrativo bilateral lo hacen porque le quitan valor o trascendencia a lavoluntad del administrado, a la que en ciertos casos, consideran causa delacto, pero no presupuesto del mismo para su formacin; o sostienen que lavoluntad del administrado solo vale como requisito de eficacia pero sinintegrar el acto. Sin embargo, la voluntad no es un elemento del acto sinoun presupuesto bsico de su existencia.

Por el contrario cuando el acto puede ser emitido sin el pedido,consentimiento o manifestacin alguna del particular administrado, dichoacto es unilateral. Como ejemplo de tales actos pueden mencionarse la

imposicin de una multa, un llamado a licitacin, la declaracin deemergencia en una determinada zona etc.

Dentro de los actos administrativos bilaterales, en los que voluntad delparticular administrado se hace necesaria tanto en el proceso de formacindel acto como en cuanto a los efectos o consecuencias del acto, podemosconceptualizar al contrato administrativo.

Conforme a nuestro cdigo civil, artculo 1137: Hay contrato cuandovarias personas se ponen de acuerdo sobre una declaracin de voluntadcomn, destinada a reglar sus derechos.

A su vez, el artculo 1197 dispone que las convenciones hechas en loscontratos forman para las partes una regla a la cual deben someterse comoa la ley misma.

Sabemos que la administracin pblica es la funcin del estado queconsiste en una actividad concreta y continuada, que tiene por objetosatisfacer en forma directa e inmediata las necesidades colectivas y el logro


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de los fines del Estado, dentro del orden jurdico establecido y con arregloa ste.

En cumplimiento de esta actividad la administracin pblica dicta actosunilaterales, actos generados exclusivamente por la actuacin de la

voluntad administrativa y actos administrativos.

Pero para alcanzar la ms alta y eficaz gestin la administracin debeparticipar en la celebracin de actos plurilaterales, originndose asverdaderas convenciones, en la cuales participan distintos rganos de laadministracin, o en las que sta se vincula directamente con losparticulares.

Los contratos administrativos se generan cuando la administracin llama alacuerdo a los particulares, dndose lugar as a un acto de voluntad comnpor el cual ambas partes reglan sus derechos y obligaciones.

Sin nimo de agotar el tema y solo a efectos de arribar a laconceptualizacin de los contratos administrativos como actosadministrativos bilaterales haremos referencia a que es la Corte Supremade Justicia de la Nacin a travs de diversos fallos la que ha otorgado lasbases o presupuestos para definir al contrato administrativo.

La Corte ha sealado cuales son los distintos elementos que nos permitenadvertir que estamos ante un contrato administrativo, sostiene que loselementos especiales del contrato administrativo son: Una de las parteses una persona jurdica estatal, su objeto est constituido por un fin

pblico o propio de la administracin y que llevan insertas explcita oimplcitamente clusulas exorbitantes de derecho privado. (Conforme losealado en Dulcamara La Ley, 1990-E,311).

Con posterioridad la Corte tambin admite que la finalidad pblica puedeactuar como elemento caracterstico autnomo del contrato administrativoen el caso OCA c. Secretara de inteligencia del Estado de la Presidencia dela Nacin.

Analizaremos ahora la discusin doctrinaria respecto de si debeconsiderarse acto administrativo solo al acto concreto o particular o sipuede serlo tambin el dictado en general. Si puede considerarse actoadministrativo a aquel de contenido general, dictado para regir situacionesde hecho indeterminadas y repetibles o si solo debe entenderse por actoadministrativo al emitido con efectos jurdicos respecto de una situacin dehecho nico e individualizada.

Para una parte de la doctrina el acto administrativo solo puede serconcreto, encuadrando dentro de esta categora a todos aquellos quetengan alcance sobre situacin particular o individual como as tambin a


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los que se refieran a un grupo determinado de personas. Se denominan asa los actos que no se incorporan con vocacin de permanencia alordenamiento jurdico sino que se agotan en su cumplimiento inmediato.Puede citarse como ejemplo a un acto administrativo que pase a retiroobligatorio a una o varias personas, a un acto que tenga por objeto el

llamado a una licitacin pblica etc.

Para otra parte de la doctrina el acto administrativo puede ser de alcancegeneral destinado a regular conductas no solo del administrado sinotambin de la administracin, dictados para regir situaciones de hechoindeterminadas y repetibles y en este marco se encuadran los reglamentos.

Seala Marienhoff, Se entiende que acto administrativo es general cuandola declaracin que lo constituye mira abstractamente a una pluralidad depersonas o casos indeterminados o indeterminables. Se entiende que esespecial o individual si la declaracin mira a una o ms personas o casosindividualmente determinados o determinables.

Si se admite que el acto administrativo puede surgir como consecuenciatanto de una declaracin concreta como general hay que remarcar queconforme al rgimen normativo vigente existen diferencias en cuanto adistintos aspectos que rigen a ambas modalidades de expresin de lavoluntad administrativa.

En este sentido el art. 11 del Decreto Ley 19549 establece que los actosadministrativos de alcance particular adquieren eficacia a partir de su

notificacin a diferencia del reglamento que la adquiere a partir de supublicacin. Por lo cual para que el acto administrativo adquiera uno de loscaracteres que hacen que el mismo pueda considerarse perfecto, esto es elde la eficacia, se hace necesario el conocimiento cierto para los actos dealcance particular, bastando del presunto o ficto para los de alcancegeneral.

Otro de los aspectos diferenciales se dan respecto a la estabilidad del actoadministrativo regular, que imposibilita su revocacin en sedeadministrativa sin responsabilidad para la administracin, cuando del actohan nacido derechos subjetivos para los particulares, no rigiendo dicho

principio de estabilidad para los actos de alcance general o reglamentosque pueden ser derogados y/o modificados por la administracin, ya quenadie tiene derecho al mantenimiento de las normas.

Por otra parte se sostiene que existe una cuestin de jerarqua normativadel acto administrativo particular respecto del general, ya que el primerose encuentra subordinado y a los principios y normas establecidos por elreglamento.


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Existen a su vez una serie de diferencias en cuanto al rgimen deimpugnacin de ambos tipos de actos, las que sern analizadasoportunamente.

Clasificacin de los Actos Administrativos:

Se han efectuado diferentes clasificaciones del acto administrativo, noexistiendo un criterio uniforme.

Sin nimo de agotar el tema podemos clasificarlos conforme:

i) A la estructura del acto o sujetos intervinientes: actos unilateralesy bilaterales o en actos simples, complejos o colectivos.

En este marco los actos administrativos sern unilaterales obilaterales segn que para su formacin sea necesario la voluntadde uno o ms sujetos.

Por otra parte el acto administrativo se considera simple cuandopara su formacin es suficiente la declaracin de voluntad de unrgano administrativo, un solo sujeto de derecho. El Complejo entanto es el que surge de la voluntad concurrente de varios rganoso sujetos administrativos, siendo caracterstica a su vez de estatipologa el hecho de que las voluntades no permanecen autnomassino que se funden en una sola voluntad; cuestin esta ultima quelo diferencia de los actos colectivos donde las voluntades se unenen una sola declaracin pero permaneciendo jurdicamente

autnomas.

ii) Al alcance del acto en relacin a las personas: actos generales oindividuales. Tal como se analiz supra el acto administrativogeneral y, dentro de esta categora el reglamento tiene como objetola produccin de efectos jurdicos respecto de todas las personasindeterminadamente, a diferencia del acto administrativo individualque se refiere a una o varias personas determinadas odeterminables.

iii) Al mbito de actuacin del Estado: Actos administrativos o

Civiles. Actos de Imperio o de gestin.

El origen de esta distincin radica en la aptitud o capacidad del Estado paraactuar tanto en el campo del derecho pblico como en el campo delderecho privado, en razn del mbito o esfera jurdica en que esta acte.As cuando la administracin emite un acto en ejercicio de sus atribucioneso competencias de derecho pblico estaremos ante un acto administrativoen tanto cuando la administracin acta en la esfera del derecho privadosus actos sern catalogados como actos civiles de la administracin.


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iv) Por la ndole de la actividad de la administracin: Actos reglados oDiscrecionales.

Mas all del hecho de que la actividad de la administracin siempre debesubsumirse al ordenamiento jurdico la distincin que se analiza parte del

margen de libertad que las reglas de derecho dejan en el caso concreto alrgano administrativo en la emisin de un determinado acto.

As el acto administrativo se considera reglado cuando la actuacin de laadministracin se encuentra estrictamente vinculada a una norma queregla y predetermina la conducta administrativa. Por el contrario podemoshablar de actos discrecionales de la administracin cuando esta acta conmayor libertad, cuando la decisin a adoptar en el caso concreto no seencuentra predeterminada obligatoriamente para la administracin sinoque esta se encuentra facultada para apreciar y valorar los hechos yrealizar un juicio de oportunidad y conveniencia.

Elementos y requisitos del acto administrativo:

Para que el acto administrativo sea vlido debe reunir una serie deelementos o requisitos establecidos por la ley, la ausencia de alguno deestos elementos ocasionar la existencia de vicios que afectarn la validezdel acto en cuestin.

Pueden distinguirse dos clases de elementos, los esenciales y losaccidentales o eventuales, los primeros no pueden faltar debenpresentarse inexcusablemente para que el acto sea perfecto en tanto los

elementos accidentales pueden o no presentarse en un acto administrativosin que su ausencia influya en la validez o eficacia del acto.

Doctrinariamente no existe una coincidencia absoluta respecto a cualesson los elementos esenciales del acto administrativo ni tampoco respectodel alcance que debe otorgarse a cada uno de ellos, no obstante lo cualhabr que atenerse a lo que establezca el rgimen legal aplicable en el casoconcreto sin perder de vista que carcter local del derecho administrativo.

Dentro de los elementos esenciales podemos mencionar: La Competencia -sujeto para algunos autores-, la causa, el objeto o contenido, la forma, la

motivacin y la finalidad.

Al hablar de competencia nos referimos a la atribucin del rgano emisorpara dictar el acto administrativo. Solo el rgano a quien se otorganlegalmente determinadas atribuciones o facultades sea desde el punto devista material, territorial o de grado podr emitir vlidamente un actoadministrativo.


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Para algunos autores este elemento debe denominarse Sujeto, ya que siestamos ante un acto administrativo de carcter bilateral es necesarioconsiderar la intervencin del administrado o particular y no solo de laadministracin pblica.

El acto entonces debe ser dictado por un rgano competente casocontrario se encontrar viciado, esta competencia debe surgir de laconstitucin o de ley formal o material.

A su vez debe atenderse al hecho de que la administracin publica expresasu voluntad a travs de personas fsicas, funcionarios o agentes pblicos losque a su vez deben ser capaces conforme a las normas del derechoprivado.

Este elemento del acto se encuentra regulado por el artculo 3 de la LeyProvincial de Procedimiento Administrativo el cual establece lo siguiente:

La competencia de los rganos administrativos ser la establecida por laConstitucin de la Provincia, las leyes orgnicas administrativas y los

reglamentos que dicten el Poder Ejecutivo y las Entidades Autrquicas,

cuando estuvieren facultadas. La competencia es irrenunciable e

improrrogable y ser ejercida por los rganos administrativos que la tengan

atribuida, salvo los casos de delegacin, sustitucin o avocacin previstos

por las disposiciones normativas pertinentes.

A nivel nacional tambin se encuentra expresamente reglado por elartculo 3 del Decreto Ley 19.549 cuando fija: Competencia del rgano. La

competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn loscasos de la Constitucin Nacional, de las leyes y de los reglamentos

dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligacin de la

autoridad o del rgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la

delegacin o sustitucin estuvieren expresamente autorizadas; la avocacin

ser procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.

Al establecer que la competencia debe surgir de la constitucin, de la ley ode reglamentos se enrolan ambas normas en la teora que postula que solose admite la competencia expresa, aquella expresamente establecida porlas normas y no la permisin amplia en el sentido de que el rgano sera

competente no solo en lo expresamente autorizado sino tambin en loimplcito o tcito.

El Objeto o contenido, otro de los elementos esenciales del acto, se definecomo lo que el acto precepta, lo que el acto dispone o resuelveconcretamente.

A su vez como requisitos del objeto el mismo debe ser lcito en virtud delprincipio de legalidad que exige a la administracin obrar de conformidad


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al orden jurdico vigente, cierto lo que permitir determinar con exactitudlos alcances del acto y fsica y jurdicamenteposible.

Los caracteres sealados coinciden con los preceptuados por el art. 953 delCdigo Civil para el objeto de los actos jurdicos, a su vez se establecen

expresamente por el art. 7 inc. c) de la ley nacional de procedimientoadministrativo.

El objeto debe ser cierto y fsica y jurdicamente posible; debe decidir todas

las peticiones formuladas, .

Otro de los elementos esenciales del acto administrativo lo constituye laCausa, entendida como los antecedentes de hecho o de derecho que

justifican la emisin del acto.

As ha sido definida por la legislacin nacional cuando el artculo 7 inc.) b)

de la Ley 19.549 expresa: Deber sustentarse en los hechos y antecedentesque le sirvan de causa y en el derecho aplicable.

Debe diferenciarse de la motivacin o razones manifestadas por laadministracin como justificantes de la emisin del acto, expresin oconstancia de que la causa existe que se encuentran materializados en losconsiderandos del acto administrativo.

A travs de la motivacin se hace conocer la causa o el fin del acto, lasrazones por las cuales se emite una determinada decisin administrativa.

Este requisito surge del artculo 7 inc. e) de la Ley Nacional deProcedimiento administrativo cuando expresamente establece: Deberser motivado, expresndose en forma concreta las razones que inducen aemitir el acto consignando adems los recaudos indicados en el inciso b)del presente artculo.

Por otra parte la ley provincial (L.N 5350 t.o Ley 6658) en su artculo 98establece: Todo acto administrativo final deber ser motivado, ycontendr una relacin de hechos y fundamentos de derecho, cuando: a)

decida sobre derechos subjetivos; b) resuelva recursos; c) se separe del

criterio seguido en actuaciones precedentes, o del dictamen de rganos

consultivos.

Conforme lo seala Marienhof, La motivacin del acto administrativoconsiste en la exposicin de los motivos que indujeron a la administracin ala emisin del acto. () La motivacin no consiste en los motivos del actosino en la expresin de estos.

El autor reseado as como otros administrativistas consideran que lamotivacin no constituyen un elemento autnomo del acto sino que


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integra algn otro elemento como el contenido u objeto del acto o elelemento forma.

En relacin al elemento forma puede decirse que la importancia de esteelemento del acto depender de lo que establezca la norma aplicable en

cada caso respecto del modo en que debe exteriorizarse la voluntad de laadministracin. Este elemento debe analizarse en relacin a la validezmisma del acto, ya que si el ordenamiento aplicable establece unadeterminada formalidad para la existencia del acto, la misma es una formaesencial y no podr ser inobservada. En tanto si nos encontramos ante unaforma no esencial su inobservancia puede no viciar el acto.

En el orden local lo atinente a la forma se encuentra regulado por losartculos 94 y siguientes de la Ley de Procedimiento administrativo.

Estableciendo que: Los actos administrativos se producirn o consignarn

por escrito cuando su naturaleza o circunstancias no exijan o permitan otraforma ms adecuada de expresin y constancia.

En los casos en que los rganos administrativos ejerzan su competencia en

forma verbal, y no se trate de resoluciones, la constancia escrita del acto,

cuando sea necesaria, se efectuar y firmar por el rgano inferior que la

reciba oralmente, expresando en la comunicacin del mismo la autoridad

de que procede, mediante la frmula "Por orden de...".

Si se tratare de resoluciones, el titular de la competencia deber autorizar

con su firma una relacin de las que haya dictado en forma verbal, con

expresin de su contenido.

A su vez establece que formalidades para los actos emanados delGobernador, fijando que los actos que emanen del Gobernador de laProvincia adoptarn la frmula de Decreto, cuando dispongan sobresituaciones particulares o se trate de reglamentos que produzcan efectos

jurdicos dentro y fuera de la Administracin.

En tanto cuando su eficacia sea para la Administracin interna, podrnproducirse en forma de resoluciones, disposiciones circulares,instrucciones u rdenes.

Para los actos emanados de otros rganos establece que se producirn entodos los casos en la forma de resolucin o disposicin, o la que la leyespecial les haya fijado.

Por otra parte la Legislacin Nacional establece en su artculo 8 que: Elacto administrativo se manifestar expresamente y por escrito; indicar el

lugar y fecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo


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emite; slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr

utilizarse una forma distinta.

Algunos autores consideran que la publicidad o notificacin a losparticulares interesados constituye un aspecto del elemento forma. En este

punto es necesario resaltar que tales requisitos hacen a la eficacia del actoadministrativo, ya que un acto administrativo plenamente vlido no sereficaz hasta tanto se publique o comunique a los interesados.

Con respecto a este aspecto las normas aplicables son claras y no sonnecesarias mayores consideraciones. En el orden provincial la ley deprocedimiento administrativo establece que las notificaciones ordenadasen actuaciones administrativas debern contener la pertinente motivacindel acto y el texto ntegro de su parte resolutiva, con la expresin de sucartula y numeracin correspondiente, y se dirigirn al domicilioconstituido o, en su defecto, al domicilio real (Artculo 54).

Las notificaciones se realizarn: personalmente en el expediente; firmandoel interesado ante la autoridad administrativa, previa justificacin deidentidad y con entrega de copia ntegra del acto notificado; mediantecdula; o por cualquier otro medio que permita tener constancia de lafecha de recepcin, y de la identidad del acto notificado. Cuando en lalocalidad donde se domicilia la persona a notificar no hubiera oficina decorreos, la diligencia respectiva se encomendar a la autoridad policial quecorresponda.

Establece, a su vez, que los actos que deben notificarse son lasresoluciones de carcter definitivo, los emplazamientos, citaciones,apertura a prueba, y las providencias que confieran vista o traslado odecidan alguna cuestin planteada por el interesado.

Respecto de los Decretos y resoluciones de alcance general, seconsiderarn conocidos desde el da de su publicacin, salvo que hubiesensido comunicados con anterioridad por otro medio.

Establece expresamente respecto de la eficacia del acto administrativo,que su ejecucin quedar demorada cuando as lo exija el contenido del

acto o est supeditado a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.(Art. 100).

Otro elemento esencial del acto administrativo es la finalidad. Es sabidoque la actividad de la administracin debe tender a la satisfaccin delinters pblico, por lo cual la finalidad del acto administrativo debe estarsiempre de conformidad a dicho inters.


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La finalidad constituye la razn que justifica la emisin del acto. El acto nopuede perseguir una finalidad individual o distinta del bien comn, en estecaso nos encontraramos ante un acto viciado por desviacin de poder.

El artculo 7 Inc. F) de la ley 19.549 sobre este requisito establece: H abr

de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan lasfacultades pertinentes del rgano emisor, sin poder perseguir

encubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de los que

justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre

deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

En el orden local el artculo 93 in fine establece: El contenido de los actosse ajustar a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico y ser adecuado a los

fines de aquellos.

Tal como se seal precedentemente el acto administrativo adems de los

elementos esenciales para su existencia y configuracin puede incluirelementos accidentales o accesorios. Pueden definirse como aquelloselementos que sin ser necesarios para la existencia del acto administrativo,sin los cuales el acto es perfecto (valido y eficaz) son incluidos en el mismopor decisin de las partes, teniendo por efecto la posibilidad de ampliar orestringir los efectos jurdicos del acto.

Son elementos accidentales o accesorios, el trmino, la condicin y elmodo, siendo aplicable a estos las nociones conceptuales otorgadas por elderecho privado.

EL silencio como manifestacin de voluntad:

La voluntad de la administracin puede manifestarse expresa otcitamente. La expresin tacita de la voluntad administrativa se configuraprincipalmente a travs del silencio de la administracin.

Para que se configure la manifestacin tacita de la voluntad administrativapor silencio es necesario que el ordenamiento jurdico aplicable otorgue alsilencio una determinada consecuencia jurdica.

En principio hay que sealar que el silencio se configura cuando la

administracin ante la existencia de una peticin o situacin en la quetiene el deber de expedirse se mantiene inerte, en una actitud pasiva sinpronunciarse afirmativa o negativamente.

Ante esta posibilidad el orden jurdico positivo le atribuye al silencio undeterminado significado, el que puede ser positivo o negativo. El silenciovaldr como expresin tacita de la voluntad solo en el supuesto de que unanorma jurdica le otorgue un determinado efecto jurdico.


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El efecto que la norma atribuye al silencio es una presuncin legal y tienecomo principal objetivo la posibilidad de controlar judicialmente laactividad administrativa.

En general las normas establecen que el silencio debe interpretarse en

sentido negativo y solo en supuestos excepcionales se da la situacincontraria de establecer que ante el silencio de la administracin debeconsiderarse una respuesta afirmativa.

Tanto la normativa nacional como la provincial establecen que el silenciode la administracin frente a una actuacin que requiera depronunciamiento expreso debe interpretarse en sentido negativocumplidos determinados plazos y condiciones.

Surge del artculo 10 de la Ley nacional que: El silencio o la ambigedadde la Administracin frente a pretensiones que requieran de ella un

pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa.

Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido

positivo.

Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el

pronunciamiento, ste no podr exceder de 60 das. Vencido el plazo que

corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren

otros 30 das sin producirse dicha resolucin, se considerar que hay

silencio de la Administracin.

Por su parte la Ley Provincial en el artculo 69 establece la Presuncin deresolucin denegatoria en los siguientes trminos: Vencido el plazo

previsto por el artculo 67 inc. f), se presumir la existencia de resolucin

denegatoria.

Caracteres de los actos administrativos: el principio de legitimidad y laejecutoriedad del acto.

El principio de legitimidad del acto administrativo tiene como efectojurdico el hecho de hacer presumir que todo acto emanado de laadministracin ha sido dictado conforme a las normas jurdicas vigentes.

Hace a la presuncin del obrar sublegal y conforme al orden jurdico de laadministracin pblica, tiene como principal objetivo el de impedir laobstaculizacin de la actuacin administrativa. El Estado se veraimposibilitado prcticamente de efectivizar su actuacin, tendiente a laconcrecin de los fines pblicos, si ante una determinada impugnacin seviera obligado a hacer declarar judicialmente la validez de un determinadadecisin como condicin previa para exigir su cumplimiento.


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En consecuencia todo acto dictado en ejercicio de funcin administrativa sepresume legtimo pudiendo ser revisado judicialmente a pedido de parte,por lo cual la nulidad del acto administrativo no puede ser declarada deoficio sino que la misma debe alegarse y probarse.

Esta presuncin se encuentra expresamente prevista por el artculo 12 dela Ley Nacional en los siguientes trminos: El acto administrativo goza de

presuncin de legitimidad .

Por otra parte la Ejecutoriedad como carcter del acto administrativosignifica que la propia administracin tiene la potestad de hacerlo efectivoo ponerlo en prctica por s misma. No debe confundirse con laejecutividad entendida como la posibilidad de exigir el cumplimiento.

Este carcter tambin est previsto tambien por el artculo 12 de la LeyNacional: su fuerza ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo en

prctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del actoexigieren la intervencin judicial- e impide que los recursos que interpongan

los administrados suspendan su ejecucin y efectos, salvo que una norma

expresa establezca lo contrario.

Por su parte la legislacin provincial establece: Los actos administrativostienen la eficacia obligatoria propia de su ejecutividad, y acuerdan laposibilidad de una accin directa coactiva como medio de asegurar sucumplimiento. Producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvoque en ellos se disponga otra cosa.

La ejecucin quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto oest supeditado a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.

La ejecutoriedad del acto ha sido diferenciada en propia e impropia, siendola primera aquella en la que la administracin con sus propios medios poneel acto en prctica en tanto la ejecutoriedad impropia implica la ejecucin acargo del rgano judicial a instancias de la administracin.

Facultades revocatorias de la Administracin:

El acto administrativo puede extinguirse por voluntad de la administracin,

quien haciendo uso de sus facultades revocatorias, puede dejar sin efectoun determinado acto administrativo tanto por razones de oportunidad,mrito o conveniencia como por razones de ilegitimidad.

En consecuencia podemos definir la revocacin como la extincin de unacto administrativo dispuesta por la administracin pblica, para satisfacer

exigencias de inters pblico o para restablecer la legitimidad.

No caben dudas que la revocacin por razones de inters pblicos siemprees realizada por el propio Estado, no obstante lo cual la revocacin por


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ilegitimidad corresponde en algunos casos a la propia administracin y enotros debe solicitarla al rgano judicial.

La revocacin se efecta a travs de otro acto administrativo que tiene porobjeto la extincin del anterior, siendo este un acto de carcter unilateral

ya que solo es necesaria la voluntad de la autoridad estatal.

Con respecto a los efectos de la revocacin, si la misma se produce porrazones de oportunidad rige solo para el futuro, a partir del acto derevocacin y dar lugar a la indemnizacin de los daos ocasionados a losparticulares.

En tanto cuando la revocacin se produce invocando la ilegitimidad delacto, el acto revocatorio surte efectos hacia el pasado, desde la emanacindel acto viciado y el administrado que eventualmente resulte afectado notendr derecho reclamar indemnizacin alguna.


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Unidad: Nro. 7 El procedimiento

Administrativo

Nociones generales

Existen numerosos autores que han desarrollado el tema de esta unidad, yen sus diferentes puntos de vistas se pueden ver todas las aristas delprocedimiento administrativo.

Es oportuno al comenzar el planteo del tema, posicionarse en el ttulo paracomprender cul es el objeto de estudio: PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO.

A esta altura de la carrera y de la materia ambas palabras suenan ms queconocidas pero siempre es conveniente darles un breve repaso.

Procedimiento: se define genricamente como una serie concatenada deactos dispuestos para la realizacin de una determinada actividad que

persigue la consecucin de un fin.

Sobre esta definicin se trabajar para terminar de circunscribirla al mbitodel derecho, y ms especficamente del derecho Administrativo.

El concepto anterior, como se dijo es genrico, de all que pueden quedarincluidos los ms variados procedimientos, hasta los ms comunes y

cotidianos, un ejemplo sera: quien esta leyendo este escrito seguramenteesta cursando la materia derecho administrativo, o alguna relacionada dela carrera de abogaca, y para poder estar cursando la materia primerodebi inscribirse, y posiblemente aprobar algn curso de nivelacin para elingreso, y adems deber cumplir con determinadas tareas (asistencia,prcticos, evaluaciones, monografas, etc.), y luego de ello, si resultaregularizado, cumplir con la formalidad de inscribirse para rendir unexamen final, de esta manera cada uno de los alumnos desarrolla una seriede actos (inscribirse, trabajos prcticos, exmenes, etc.) para la realizacinde una actividad (estudio de la carrera) que persigue un objetivo final

(aprobar la materia).

FUNCIONES, RGANOS Y PROCEDIMIENTOS

Dentro del mbito especfico de la actividad estatal, existen tres funcionesprimordiales que el estado lleva adelante, estas son: la legislativa, la

judicial y la administrativa.


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Estas funciones, las ejerce el estado a travs de rganos especficos, quejustamente son: el rgano legislativo, el rgano judicial y el rganoadministrativo o ejecutivo. (Todos conocidos tambin como poderes).

Es as, que el rgano legislativo tiene como funcin primordial, ya veremos

porque decimos primordial, la de legislar, es decir, que su actividadprincipal ser la de crear la norma en abstracto, y establecer a travs deella derechos y obligaciones para todos los ciudadanos.

Por otro lado, el rgano judicial tendr como funcin primordial, la deimpartir justicia, esto es, aplicar al caso concreto la norma creada por elrgano legislativo, y definir en una situacin jurdica en particular cual es elderecho y de que forma debe aplicarse.

Por ltimo, el rgano ejecutivo o administrativo, es el que tiene comofuncin primordial el ejercicio de la actividad administrativa, es decir,

propender en la ejecucin de sus polticas pblicas la satisfaccin delinters general en definitiva la consecucin del bien comn, siempre enfuncin a lo establecido normativamente.

Mencionamos antes que cada uno de los rganos realiza primordialmenteuna funcin, pero esto no quiere decir que sea la nica sino la principal, yaque a su vez cada uno de ellos puede ejercer, siempre en menor medida, elresto de las funciones, por ejemplo: el rgano legislativo, cuandoconstituye un jurado de destitucin de alguno de sus miembros estejerciendo indirectamente la funcin judicial, o el rgano judicial cuando

sanciona su reglamento interno est ejerciendo indirectamente la funcinlegislativa, o en su caso el rgano administrativo cuando reglamenta algunanorma est ejerciendo indirectamente la funcin legislativa o cuandosanciona a un dependiente ejerce indirectamente la funcin judicial.

Vemos entonces que el estado, en la bsqueda de su cometido esencial,ejerce diferentes funciones (administrativa, legislativa o judicial) a travsde rganos dotados de poder para su ejercicio, y que a su vez cada uno deellos podr ejercer indirectamente otras funciones.

Cada uno de los rganos realiza una funcin estatal especfica que tendr

tambin su procedimiento especfico y diferenciado de acuerdo a cual seasu finalidad, anticipando entonces que existe un procedimiento judicial, unprocedimiento legislativo y un procedimiento administrativo, y que comocuestin preliminar debemos decir que los tres procedimientos tienen unafuente en comn: la ley.

Todos los procedimientos se encuentran especialmente normados oreglados, cada uno de los tres procedimientos tendrn su reflejonormativo, y que son: la constitucin en el caso del legislativo, los cdigos


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de procedimiento en el caso del judicial, y las leyes u ordenanzas deprocedimientos en el caso del administrativo.

Luego de este breve repaso de la cuestin relacionada con la funcin, elrgano y el procedimiento, pasemos ahora al procedimiento administrativo

objeto de la presente unidad.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Como se desprende de la unidad 6 actuacin administrativa y el actoadministrativo, el procedimiento administrativo constituye uno de loselementos del acto, ya que la ley establece cuales son los pasos previstospara que la administracin concluya en el dictado de un actoadministrativo.

Este elemento tiene una particular caracterstica, porque al estar presente

en el ejercicio de la funcin administrativa se presenta como una doblegaranta, por un lado para el administrado, ya que la administracin deberrespetar el procedimiento definido legalmente para el desarrollo de sufuncin y as se ver imposibilitada de actuar fuera de su competencia, ypor el otro es garanta de eficacia, ya que cumpliendo con el procedimientoestablecido por la ley se garantiza la proteccin del inters pblicoreceptado en ella.

Para hacer ms comprensible esta doble caracterstica del procedimientoadministrativo hay que regresa al mdulo estudiado anteriormente yrepasar la idea de estado y las caractersticas del estado de derecho. Es

sabido que el estado a travs de sus rganos es quien procura lasatisfaccin del inters general, y que en el desarrollo de sus funcionesdebe respetar la ley porque es la que establece cuales son sus funciones ycompetencias.

Esta sujecin a lo establecido en la ley, hoy ampliado a todo elordenamiento jurdico, es la que garantiza a todos los que forman parte deun estado, que la administracin en el desempeo de la funcinadministrativa debe respetar el procedimiento establecido.

De esta manera se puede definir al procedimiento administrativo como:Cause formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin

administrativa para la realizacin de un fin2, tambin es definido como:

Sucesin ordenada de actos y tareas materiales y tcnicas cumplida por o

ante los rganos administrativos, tendientes al ejercicio de la funcin

2Curso de derecho administrativo, Eduardo Garca de Enterra y Toms RamnFernndez con notas de Agustn Gordillo, Tomo II, 1ra. Edicin, Ed. La Ley, Buenos Aires2006.


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administrativa3. Dentro de este concepto general del procedimiento

administrativo se incluyen diferentes clases de procedimientos que segnel autor que se siga se podrn clasificar de distintos modos, que pueden serresumidas en las siguientes:

Clases de Procedimientos Administrativos

Una clasificacin primaria es la de procedimientos generales y especiales,dentro de los generales se pueden incluir a todas aquellos regidos por leyesnacionales, provinciales o municipales que establecen de manera genricaun rgimen determinado para la actuacin de la administracin, en lamayora de los casos estas legislaciones establecen patrones generales deconducta, como as tambin los principios bsicos del procedimientoadministrativo. En cambio los procedimientos especiales establecen causesde actuacin especficos para determinados rganos de la administracin,tienen que ver con el permanente crecimiento de la regulacin normativaen el mbito de actuacin de la administracin pblica, adems de laampliacin y concesin de los servicios pblicos, y de la multiplicidad derganos que ejercen funcin administrativa, sobre todo a nivel nacional, loscuales exigen la creacin de regmenes especiales.

Una segunda clasificacin relacionada con la actividad desarrollada por laAdministracin es la de Procedimientos Declarativos que son aquellosmediante los cuales se establece de que forma se aplica lo prescripto en laley, y Procedimientos de Ejecucin son aquellos a travs de los cuales laAdministracin, como su nombre lo indica, ejecuta lo declarado, y

Procedimientos de Simple Gestin que son aquellos a travs de los cuales laadministracin prepara la elaboracin de una declaracin o ejecucin.

A su vez dentro de esta categora pueden incluirse otra sub-clasificacin lade Procedimientos Recursivos que son aquellos mediante los cuales unaparte interesada en el procedimiento impugna una decisin de laadministracin porque con ella se ha afectado un derecho subjetivo o uninters legtimo, y por otro lado estn los Procedimientos Sancionadoresque son aquellos a travs de los cuales la administracin decide laimposicin de una sancin a un particular relacionado con ella.

Principios del Procedimiento Administrativo

Como se ha visto anteriormente, el procedimiento administrativo tiene unadoble finalidad donde se conjugan principios que tendrn por objetogarantizar a los particulares el actuar legtimo de la administracin y por elotro aquellos que satisfagan la autotutela de la administracin.

3Rgimen de procedimientos administrativos, Toms Hutchinson, 7ma. Edicin, Ed.Astrea, Buenos Aires 2003.


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En este punto podrn observar la similitud que existe entre elprocedimiento administrativo y el proceso judicial, comenzando con losprincipios caractersticos del procedimiento administrativo que lodistinguen del judicial.

Legalidad objetiva

Este principio establece que el actuar de la administracin deber sersiempre conforme a la ley, pero no solo respetndola como el deber quetiene cualquier ciudadano, sino obrando conforme a lo que ella prescribe.Recordemos que el fin de la administracin es la bsqueda del bien comny en el ejercicio de la funcin administrativa solo podr actuar como la leyprescribe que lo haga, de esta forma se protegen los intereses de loparticulares, pero tambin y principalmente el de todos los ciudadanos queintegran la comunidad. En este sentido seala Hutchinson: se haabandonado tambin el concepto de que la ley era un lmite del obraradministrativo, para concluir que constituye el presupuesto mismo de esaactividad4.Este principio de legalidad en los ltimos aos se ha ampliado no solo a loque la ley especfica prescribe sino a todo el bloque normativo, debiendoentonces la administracin en el desempeo de sus funciones respetartodo el orden jurdico.

Informalismo a favor del administrado

Este principio exime a los particulares de cumplir con formalidades

innecesarias para la peticin ante la administracin, as se garantiza elpleno ejercicio de sus pretensiones en el procedimiento.

Esta dispensa en la formalidades es solo en beneficio de los administradosy solo puede ser invocada por ellos, el procedimiento es informal solo parael administrado debiendo la administracin cumplir con todas lasformalidades que la ley haya prescripto.

De esta manera se pretende que el procedimiento llegue siempre a su fin,sin interponer valladares innecesarios para los administrados. As porejemplo no es necesaria la caratulacin de las pretensiones o de losrecursos, o el patrocinio letrado en sede administrativa.

Impulsin de oficio

En virtud de este principio es la Administracin quien debe llevar adelanteel procedimiento, es la autoridad administrativa quien dirigir y ordenartodo lo necesario para que el procedimiento llegue a su fin. Existen algunosprocedimientos en que tambin el administrado estar interesado en que

4Autor y Obra citada, pag. 41.


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la Administracin termine con el procedimiento y dicte una resolucinfinal, por esta razn es que tambin el interesado puede impulsar elprocedimiento. Por lo dicho anteriormente es que tambin en elprocedimiento administrativo puede operar la caducidad de la instancia,as una vez vencidos los plazos establecidos por la ley para que el

administrado cumpla con determinada actuacin y no lo hiciese puededecretarse la caducidad y ordenarse el archivo de las actuaciones, sinperjuicio que el administrado podr volver a iniciar un nuevoprocedimiento.

Verdad real

Por este principio la Administracin a lo largo del procedimiento seencuentra obligada a obtener la verdad material, es decir que debeaveriguar lo acontecido realmente, y no puede contentarse con los hechosrelatados por una de las partes, debe necesariamente buscar la verdad delos hechos acontecidos. Este principio es notablemente diferente a lo quesucede en el proceso civil donde el juez decidir en derecho lo que laspartes hayan probado, es decir que en este proceso la verdad es laaportada por las partes y sobre ella deber decidir el juez, por el contrarioen el procedimiento administrativo al ser la Administracin juez y parte seencuentra obligada a buscar la verdad real, en garanta de losadministrados parte en el procedimiento y del inters general.

Debido proceso

Este principio, exige el cumplimiento de un determinado procedimientopredispuesto normativamente para la obtencin de una decisin. As segarantiza que la Administracin obtendr una decisin siempreatravesando las pautas fijadas por la ley. Sobre este principio seala el Dr.Claudio Martn Viale La doctrina lo distingue de dos maneras: debidoproceso adjetivo, que es el conjunto de comportamientos de tipoinstrumental que se deben tener en cuenta, y debido proceso sustantivo,en el cual los comportamientos a observar son aquellos queexigen que lasdecisiones sean valiosas, es decir, que se conformen segn lo que dice elordenamiento jurdico de fondo o sustantivo.5

Derecho de defensa

Este principio constitucional, pilar fundamental del estado de derecho,establece la posibilidad de participar del procedimiento en todo sudesarrollo, aportar las pruebas, acceder a las actuaciones administrativas,tomar vista de los expedientes, como tambin recurrir las decisiones de laadministracin que afecten derechos o intereses legtimos. Es importante

5Derecho Constitucional y Administrativo, Ildarraz - Zarza Mensaque Viale, 2da.Edic., Ed. Eudecor, pag. 629, Crdoba 2001.


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destacar que es posible ocurrir a cualquiera de los medios de prueba en elprocedimiento administrativo.

RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Como vimos anteriormente los recursos administrativos son parte delprocedimiento administrativo, incluso algunos autores los incluyen comouna categora dentro de la clasificacin de los procedimientosadministrativos.

Una definicin precisa es el escrito por el Dr. Viale como: El recursoadministrativo es el medio jurdico del que dispone un interesado, dentrode un procedimiento, para impugnar un acto administrativo en cuanto leafecta una situacin jurdica, ante la propia Administracin que lo produjo,para hacer valer las razones jurdicas que le asisten6.

A partir de esta definicin podemos entender que el recurso es laposibilidad con que cuenta el administrado de impugnar una decisin de laAdministracin, pero esta posibilidad esta dada por la posicin jurdica queocupa ese administrado, es decir que este sujeto debe verse afectado porel actuar de la Administracin en un derecho subjetivo o un interslegtimo, esto es lo que se conoce como legitimacin activa.

Adems hay que distinguir el recurso administrativo de la denuncia o elreclamo, en estos ltimos el administrado no es parte en un procedimientoadministrativo el que posiblemente se inicie a partir de ese acto jurdico,en cambio en el caso del recurso el administrado forma parte de un

procedimiento administrativo o al menos la medida impugnada, ya quepuede verse afectado el inters legtimo de un particular que no formoparte en el procedimiento administrativo pero que la decisin de laadministracin lo afecta y an en este caso tiene la posibilidad derecurrirla.

La decisin de la administracin que afecte al administrado debe tener elcarcter de definitiva, es decir, debe ser un acto administrativo ya sea dealcance general o particular a travs del cual la Administracin manifiestesu voluntad y de esta manera afecte la situacin jurdica del administrado,

de all que la doctrina y la jurisprudencia sostienen que no son recurribleslos actos preparatorios, como tampoco los dictmenes de los rganos deasesoramiento tcnico o legal.

Por otro lado, hay que sealar que los recursos administrativos, como elconcepto lo seala, tramitan siempre en sede administrativa, es decir quequien resolver la impugnacin ser siempre un rgano de la

6Autor y obra citada, pag. 654.


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Administracin, el mismo que haya dictado el acto administrativo o unsuperior dependiendo del recurso interpuesto.

Es importante destacar que el procedimiento recursivo garantiza laposibilidad de discutir una medida dispuesta por la Administracin que

afecte el inters de uno o varios administrados, pero no la obtener unresultado favorable, de esta manera la proteccin al administrado esbrindarle la oportunidad de impugnar una decisin, pero no con ello segarantiza que la cuestin de fondo introducida en el recurso deba seracogida por la Administracin.

Habindose introducido al procedimiento recursivo corresponde exponercuales son los ms frecuentes en las leyes de procedimientoadministrativo, aclarando que existen otros recursos especiales dispuestosen algunos regmenes muy especficos.

Recurso de Reconsideracin

Mediante esta va recursiva se pretende la impugnacin de un actoadministrativo ante la misma autoridad que lo dict, solicitando larevocacin, la sustitucin o la modificacin del mismo.

Se procura mediante este medio de impugnacin que el rganoadministrativo que dict la medida revea su decisin, y por contrarioimperio anule, modifique o sustituya el acto dictado.

Esta es la primera va impugnativa y procede contra actos administrativos

definitivos o asimilables a tal, estos son aquellos que sin ser definitivosponen fin a determinada etapa o impiden la continuidad delprocedimiento, o en ltima instancia impiden que determinada cuestinsea revisada con posterioridad, de esta manera esta va impugnativa podrintentarse contra este tipo de actos cuando vulneren un inters legtimo oun derecho subjetivo.

Es presentado como se dijo ante la misma autoridad que dict el actoadministrativo y es ella quien resolver el recurso, an en aquellos casos enque haya actuado por delegacin.

En el caso de la Ley de Procedimientos Administrativos Nacional (N19549)este recurso es de uso facultativo, y siempre que se interponga llevaimplcito el recurso jerrquico, es decir que el recurso jerrquico siempreque se propugne el recurso de reconsideracin es interpuesto en subsidio.En la Ley de Procedimientos Administrativos de la Provincia de Crdoba(5330 T.O.6658) el recurso de reconsideracin es de interposicinobligatoria para el agotamiento de la va administrativa, es decir para lacontinuidad de las dems vas recursivas necesariamente en primeramedida debe interponer el recurso de reconsideracin. Los plazos de


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interposicin varan: a nivel nacional es de 10 das y en la provincia de 5das, en ambos casos desde que se notific el acto administrativo decarcter particular o desde su publicacin en el caso de los actosadministrativos de alcance general.

La pretensin objeto del recurso puede variar de acuerdo a cual haya sidoel agravio sufrido, de esta manera puede solicitarse la anulacin total delacto atacado, o puede solicitarse la modificacin por no estar totalmentecontemplada la pretensin inicial si fuere el caso, o tambin solicitarse lasustitucin del acto.

Recurso Jerrquico

Es el medio impugnativo a travs del cual se manifiesta la relacinjerrquica que caracteriza a la organizacin administrativa, ya quemediante este recurso es el superior jerrquico de quien haya dictado el

acto perjudicial quien deber resolver la impugnacin. De esta manera seejerce el control de juridicidad de los actos administrativos por toda laestructura jerrquica, y el administrado podr conocer a travs de laresolucin la opinin de la mxima autoridad jerrquica del rganoadministrativo. El recurrente podr en esa instancia ampliar losfundamentos expuestos a fin de que el superior jerrquico resuelva enforma fundamentada y de esta manera quedar expedita la va judicial.

El recurso puede ser interpuesto en forma subsidiaria con el dereconsideracin o directamente una vez resuelto este, se presenta ante el

rgano emisor del acto lesivo y este lo elevar a su superior para suresolucin, es decir que se presenta ante el emisor pero se sustancia(pruebas, pericias, etc.) ante el superior quien ser el encargado deresolver.

En el caso de la provincia de Crdoba el recurso debe ser interpuestodentro del plazo de 10 das de resuelto el recurso de reconsideracin,recordemos que en esta provincia el recurso de reconsideracin es decarcter obligatorio por lo cual el jerrquico siempre ser presentadocontra la resolucin de una reconsideracin ya sea expresa o tcita,adems existe la posibilidad de presentarlo en forma subsidiaria con la

reconsideracin de esta manera resuelta la misma se elevar al superior alos fines de que resuelva el jerrquico, y en plazo de 10 das posterior a laresolucin de la reconsideracin el administrado podr ampliarfundamentos. En el orden nacional el recurso jerrquico es de presentacinobligatoria para lograr el agotamiento de la va administrativa y el plazopara presentarlo es de 15 das, por esta razn siempre que se interpongaun Recurso de Reconsideracin llevar implcito el jerrquico en subsidiosin necesidad de expresarlo, ya que se interpreta que quien pretende que


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la medida se revea mediante un recurso que no es obligatorio con mayorrazn pretender que se lo haga mediante un recurso que si es obligatorio.

Recurso de Alzada

Es un medio administrativo de impugnacin contra las resoluciones de losrganos o entes administrativos que forman parte de la descentralizacinadministrativa.

Las resoluciones de estos entes en ejercicio de la funcin administrativa, esdecir cuando las actuaciones llevadas a cabo estn regidas por normas dederecho administrativo, podrn ser recurridas mediante este medio.

Estas resoluciones deben tener el carcter de definitivas y provenir de lamxima autoridad del ente.

Este recurso encuentra ntima relacin con los principios de organizacinadministrativa, en virtud de los cuales la Administracin Central puededescentralizar ciertas funciones administrativas en rganos o entesautrquicos para en mejor ejercicio, de all que rgano competente para laresolucin del recurso ser la mxima autoridad administrativa de laAdministracin Central (Presidente, Gobernador, Intendente),independientemente que esta podr estar delegada legalmente en otrofuncionario.

Mediante este recurso el impugnante solicitar que la medida dispuestapor el ente descentralizado sea revisada por la autoridad de la cual se

descentralizo la funcin administrativa.

El recurso es optativo a opcin del administrado, no ser necesariointerponerlo a los fines del agotamiento de la va administrativa.

En cuanto al fundamento del recurso en el caso de los entesdescentralizados de la provincia de Crdoba y los Nacionales creados por elCongreso solo podrn cuestionarse aspectos relacionados a la legitimidaddel acto, y no a razones de mrito, oportunidad o conveniencia, motivo porel cual la resolucin del recurso solo dispondr la anulacin o no del actoimpugnado no pudiendo modificarlos o sustituirlo.

Recurso de Revisin

Este medio de impugnacin, a diferencia de los anteriores, se trata de unrecurso extraordinario, debido que el acto que se pretender impugnartendr el carcter de firme, es decir que el acto no habr sido impugnadoen el tiempo dispuesto para ello, o si lo hubiese sido ya estar resuelto,razn por la cual no podr volver a ser discutido.


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Solo por va de Revisin el administrado podr pretender impugnar el acto,motivado nicamente en las causales expresamente establecidas en la ley,que son: a) Cuando resultaren contradicciones en su parte dispositiva. b)Cuando aparezcan documentos de valor decisivo para la resolucin delasunto, ignorados al dictarse el acto o en tal momento de imposible

aportacin al expediente. c) Cuando hubiere sido dictado fundndose endocumentos o circunstancias declarados falsos por sentencia judicial firme.d) Cuando hubiere sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violencia ocualquier otra maquinacin fraudulenta o grave irregularidad comprobada.

Adems de concurrir alguna de estas causales, estas no debern serimputables a quien pretende impetrar el recurso.

Deber ser interpuesto ante la misma autoridad que dicto el actoimpugnado, invocando exactamente cual es la causal en la que seencuentra incursa.

En la Nacin el plazo de interposicin es de 30 das desde que se tomaconocimiento de la causal y a nivel provincial el plazo es de 20 das.

SILENCIO DE LA ADMINISTRACION - AMPARO POR MORA

La administracin pblica ante un reclamo fundado en derecho o unrecurso administrativo siempre tendr la obligacin de expedirse en formaexpresa y fundada. Esta obligacin en el caso de la provincia de Crdobaesta impuesta por la Constitucin:

Artculo19: Todas las personas en la Provincia gozan de los siguientesderechos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio: 9. A peticionar

ante las autoridades y obtener respuesta y acceder a la jurisdiccin y a la

defensa de sus derechos.

En el caso de ausencia de pronunciamiento expreso de los organismospblicos, es decir, una vez producida la mora de la administracin, eladministrado contar con dos remedios alternativos para obtener de laadministracin una respuesta.

Es as que la ley le otorga al administrado dos herramientas distintas, que

podrn ser ejercidas segn cual sea la pretensin y estrategia deladministrado, ellas pueden ser:

1.- Denegatoria Tcita:

Esta POSIBILIDAD con la que cuenta el administrado consiste en que unavez vencidos los plazos establecidos legalmente para que la administracinresuelva la presentacin del administrado, y no lo hubiese hecho, previainterposicin del pronto despacho, le permitir atribuirle a la falta derespuesta de la administracin un efecto negativo, es decir, que ese


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silencio puede transformarse en una respuesta negativa de laadministracin a la pretensin esgrimida. Se obtiene la denegacin tcitade la pretensin esgrimida quedando de esta manera agotada la vaadministrativa.

2.- Amparo por Mora:

El otro remedio jurdico con el que cuenta el administrado ante la falta dedecisin expresa de la administracin pblica, es una accin judicial directamediante la cual instar la emisin de la voluntad expresa de laAdministracin.

Esta es la accin de amparo por mora consagrada en el orden nacional enel artculo 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo Nacional N19549:

Art. 28. -- El que fuere parte en un expediente administrativo podr solicitarjudicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden ser

procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los

plazos fijados --y en caso de no existir stos, si hubiere transcurrido unplazo que excediere de lo razonable-- sin emitir el dictamen o la resolucin

de mero trmite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el

petitorio, si la justicia lo estimare procedente en atencin a las

circunstancias, requerir a la autoridad administrativa interviniente que, en

el plazo que le fije, informe sobre la causa de la demora aducida.

Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere

evacuado, se resolver lo pertinente acerca de la mora, librando la orden sicorrespondiere para que la autoridad administrativa responsable despache

las actuaciones en el plazo prudencial que se le establezca segn la

naturaleza y complejidad del dictamen o trmites pendientes.

En el caso de la provincia de Crdoba esta accin tiene rango constitucionaly esta especficamente dispuesta su artculo 52:

MORA DE LA ADMINISTRACIN AMPARO

Artculo 52.- Para el caso de que esta Constitucin, una ley u otra norma

impongan a un funcionario, reparticin o ente pblico administrativo un

deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona afectada

puede demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecucin

inmediata de los actos que el funcionario, reparticin o ente pblico

administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa comprobacin

sumaria de los hechos enunciados, de la obligacin legal y del inters del

reclamante, puede librar mandamiento judicial de pronto despacho en el

plazo que prudencialmente establezca.


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Adems de esta disposicin expresa que hace la Constitucin Provincial,este instituto tambin guarda directa relacin con los artculos:

19.9 (Derecho a peticionar y obtener respuesta),

174 (satisfacer las necesidades de la comunidad con eficacia, eficiencia...),

176 (La Administracin Provincial y Municipal sujeta su actuacin a ladeterminacin oficiosa de la verdad, con celeridad, economa, sencillez ensu trmite, determinacin de plazos para expedirse...).

Tambin el Amparo por Mora se encuentra reglamentado especficamentepor la ley provincial N 8508.

Definicin de la accin de Amparo por Mora:

Es una accin judicial de brevsimo trmite que tiene como fin ordenar a la

administracin a que resuelva expresamente una peticin administrativa.

Caractersticas

- Accin judicial.

- Breve trmite (plazos de informe, prueba y resolucin muy acotados)Relacin de subsidiariedad con la ley de Amparo.

- nicamente puede tener como resolucin la orden de pronto despachopara que la administracin resuelva de forma expresa.

- De nica instancia. (Solo recursos extraordinario Casacin)

- Impulso de oficio.

Objeto

nicamente es objeto de esta accin la obligacin de la administracin deexpedirse en forma expresa sobre determinada pretensin jurdicoadministrativa. No puede ser objeto de esta accin obligaciones de hacer ode no hacer.

Plazos

24 hs. para aceptar la demanda.

5 das para producir informe y contestar demanda.

3 das prueba si se abriera.

24 hs. para resolver.

Sentencia:


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La sentencia contendr nicamente la intimacin de pronto despacho a laautoridad administrativa en mora para que un plazo determinado se expidaexpresamente bajo apercibimiento.


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Unidad: Nro. 8 - La actividad

contractual de la Administracin-

8.1-Teora general del contrato

administrativo

La expresin contrato de derecho pblico no es sinnima de contratoadministrativo. Hay contratos de derecho pblico internacional (tratados-contratos) y contratos de derecho pblico interno. Entre estos ltimosfiguran los contratos administrativos, que son los celebrados entre laAdministracin Pblica y otras personas, para determinados fines o

funciones estatales. Los contratos administrativos constituyen, pues, unaespecie dentro de los contratos de derecho pblico.

La Administracin Pblica puede celebrar dos tipos de contratos:administrativos, propiamente dichos, y de derecho privado. Ambascategoras integran el gnero contratos de la Administracin Pblica. Hoyen da nadie pone en duda la capacidad del Estado para contratar. Pero hanexistido teoras que negaban la posibilidad de una relacin contractualentre la Administracin y alguno de sus miembros. Tampoco existecoincidencia en algunos autores y corrientes doctrinarias en cuanto a laexistencia de contratos administrativos, stricto sensu, como especie ocategora de contratos de derecho pblico distinta a los celebrados entrelos particulares entre s.

La primera de las tendencias era encabezada por la doctrina alemana. Lamisma sostiene que no existen actos bilaterales sino unilaterales de laAdministracin, actos administrativos, que son o no aceptados porparticulares. Esta corriente afirma que jams se podra equiparar estasaceptaciones unilaterales a una relacin contractual porque, entre otrasrazones, no existe un plano de igualdad entre las partes, que esfundamental para poder considerar a ello un contrato.

La doctrina italiana, mantiene por su parte, esta unilateralidad en laactuacin de la Administracin y en la distinta naturaleza jurdica de lasexpresiones de las partes en lo que se pretende sera un contrato.

Las teoras positivas, encabezados por la doctrina francesa, sostienen laexistencia de un contrato de sustancia distinta al de derecho privado. Sinembargo no han coincidido en los aspectos que determinan dichadiferencia. As, algunos han puesto el acento en la necesaria participacinde la Administracin en la celebracin del contrato, otros han hecho


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hincapi en el fin pblico de su celebracin, o bien la satisfaccin directa oindirecta de una necesidad pblica. Otra corriente pone de relieve laexistencia de clusulas usualmente inaceptables en un contrato de derechoprivado.

8.1.1-Nociones generales

Todo contrato administrativo es, substancial y esencialmente, un actoadministrativo bilateral. Esto es trascendente, pues de ello resulta que lasreglas fundamentales que constituyen el rgimen de los actosadministrativos son, por principio, aplicables a los contratosadministrativos.

As como en derecho privado el acto jurdico bilateral constituye la esenciade todo contrato (sea ste unilateral o bilateral), as tambin en derechoadministrativo el acto administrativo bilateral es la base de todo contratoadministrativo y, en general, de todo contrato celebrado por laAdministracin Pblica.

Ahora bien, el contrato administrativo, propiamente dicho, como dijimoscon anterioridad, es una de las especies de contratos de la AdministracinPblica. Si bien no es posible establecer un concepto nico de contratoadministrativo, en razn de que ello estar determinado por diversosfactores, Bercaitz ha elaborado uno que dice: son, por su naturaleza,aquellos celebrados por la Administracin Pblica con un fin pblico,circunstancia por la cual pueden conferir al cocontratante derechos y

obligaciones frente a terceros, o que, en su ejecucin, pueden afectar lasatisfaccin de una necesidad pblica colectiva, razn por la cual estnsujetos a reglas de derecho pblico, exorbitantes del derecho privado quecolocan al cocontratante de la Administracin Pblica en una situacin desubordinacin jurdica.

A su vez, los contratos administrativos stricto sensu pueden clasificarse entres grandes grupos: 1) Contratos administrativos por razn de su objeto ypor contener clusulas exorbitantes. Los que desarrollar ms adelante. 2)Contratos de atribucin y de colaboracin: Los contratos de atribucin son

aquellos que tienen por objeto conferirles ciertas ventajas a losadministrados; por ejemplo: concesin de uso sobre el dominio pblico.Los contratos de colaboracin son aquellos en que el cocontratante seobliga hacia el Estado a realizar una prestacin que, directa einmediatamente, tiende a facilitar el cumplimiento de las funcionesesenciales o especficas del Estado; por ejemplo: contrato de funcin oempleo pblico; concesin de servicio pblico; construccin de obrapblica; etc. La prestacin que caracterizar al contrato como decolaboracin o como de atribucin, es la prestacin principal ofundamental del contrato, o sea la que traduce o expresa la esencia o


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substancia de ste; as, en una concesin de uso del dominio pblico -contrato de atribucin- la prestacin que caracteriza como de atribucin alcontrato es la de la Administracin Pblica que pone el bien o cosa adisposicin del concesionario, y no la prestacin secundaria consistente enel eventual pago de un canon por parte del concesionario; en una

concesin de servicio pblico -contrato de colaboracin- la prestacin quecaracteriza como de colaboracin a ese acuerdo contractual es la delconcesionario que con su actividad satisface necesidades de intersgeneral; etc. ; y 3) Contratos nominados e innominados. Los desarrollarms adelante.

Las tres mencionadas categoras de contratos administrativos sontrascendentes: toman en cuenta la substancia misma del contrato.

Ciertamente, aparte de esas tres clasificaciones fundamentales de loscontratos administrativos, pueden hacerse valer a su respecto lasclasificaciones generales de los contratos auspiciadas por los civilistas(sinalagmticos y unilaterales; onerosos y gratuitos; conmutativos yaleatorios). Pero, no obstante las particularidades con que han de aplicarseesos principios en materia de contratos administrativos, dichasclasificaciones generales, por ser tales, no aparejan un inters especial enesta rama del derecho pblico. Estimo que la distincin de los contratosadministrativos en los tres grupos o categoras mencionados, satisface loatinente a su clasificacin.El contrato administrativo se halla ubicado lgicamente en el campo del

derecho pblico, rigindose por las respectivas normas y principios de ste.Sin embargo, el complejo jurdico de dicho contrato no est orgnica eintegralmente regulado por normas positivas. Es sa una situacin casigeneral, que se observa no slo en nuestro pas, sino tambin en otrospases.

Finalmente diremos que la actividad contractual de la AdministracinPblica no se limita a la celebracin de contratos administrativos,propiamente dichos: se extiende a la celebracin de contratos de derechoprivado, lo que nos introduce en el prximo punto del programa.

8.1.2-Contratos de derecho pblico oadministrativos y contratos de derecho privado de la

Administracin

Son contratos de derecho privado de la Administracin todos aquellosdonde la actividad o la prestacin del cocontratante no se relacionen, enforma directa e inmediata, a alguna de las funciones esenciales oespecficas del Estado, a los fines pblicos propios de ste -lo que


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entonces excluye que se trate de contratos administrativos decolaboracin- salvo que el contrato contuviere alguna o algunas clusulasexorbitantes expresas (cuyo significado desarrollaremos ms adelante); eneste ltimo supuesto el contrato sera administrativo por razn de talesclusulas exorbitantes, pero no por razn de su objeto. As, por ejemplo, y

como principio general, los contratos que la Administracin Pblica realizaen ejercicio de su actividad comercial o industrial, son contratos dederecho privado y no contratos administrativos, pues la actividad comercialy la actividad industrial, si bien pueden ser cumplidas por el Estado, noconstituyen estrictamente funciones estatales.

Asimismo, son contratos de derecho privado de la Administracin Pblicaaquellos que, estando la prestacin a cargo de la misma, dicha prestacinno excluya la posibilidad de ser materia de un contrato entre particulares,circunstancia sta que entonces aleja la posibilidad de que se trate de un

contrato administrativo de atribucin.Es fundamental establecer las diferencias entre un contrato administrativo,propiamente dicho, y un contrato de derecho privado de la AdministracinPblica. Ello es as, dadas las diferentes consecuencias jurdicas que derivande cada uno de ellos. As lo reconoce la doctrina 7. En lo esencial, talesdiferencias se concretan en lo siguiente:

a) Rgimen jurdico substantivo. El contrato de derecho privado de laAdministracin Pblica, por principio, se encuentra sometido a las normasdel derecho privado. El contrato administrativo se rige por las normas y

principios del derecho pblico; entre estas ltimas normas y principios esoportuno recordar que en los contratos administrativos por razn de suobjeto, las clusulas exorbitantes del derecho privado existen en formaimplcita, en tanto que en los contratos que son administrativos por virtudde clusulas exorbitantes, stas deben ser expresas8.

7Entre otros: Pquignot: Des contrats administratifs, extrait du juris-classeur

administratif, Fascculo 500, pgina 3, n 5 y pgina 5, n 17, Paris 1953.8En los contratos administrativos, propiamente dichos, hay dos tipos de clusulasexorbitantes del derecho privado: las implcitas y las expresas, especiales o concretas. Lasprimeras corresponden a todos los contratos que son administrativos por razn de su propioobjeto; (vgr. Lo que ocurre en la concesin de servicio pblico). En toda esta categora decontratos, las clusulas exorbitantes implcitas constituyen expresiones que aluden apotestades o prerrogativas que le corresponden a la Administracin Pblica en su carcterde rgano esencial del Estado, en cuanto ella ejercita su capacidad para actuar en el campodel derecho pblico. Entre tales clusulas implcitas corresponde mencionar las siguientes:a) aquella en cuyo mrito la Administracin Pblica tiene ejecutoriedad propia respecto asus actos, o sea la action doffice o el privilge du pralable de la doctrina francesa; b) laque faculta a la Administracin Pblica a modificar unilateralmente las obligaciones de sucocontratante, todo esto sin perjuicio de los correlativos derechos de ste derivados de esamodificacin unilateral; c) la que autoriza a la Administracin Pblica a rescindir -extinguir- por s y ante s el contrato; d) aquella en cuya virtud la Administracin leconfiere a su cocontratante poderes respecto a terceros (as, por ejemplo, el concesionario


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b) No obstante lo dicho en el punto anterior, cabe tener presente que,dado que la diferencia entre el contrato de derecho privado de laAdministracin Pblica y el contrato administrativo, propiamente dicho, essubstancial u objetiva y de ningn modo orgnica o subjetiva, en ambostipos de contratos de la Administracin lo relacionado con la competencia

del rgano de la Administracin para emitir el acto se rige por lasdisposiciones del derecho pblico (administrativo en la especie). Lo mismocuadra decir de la expresin de la voluntad por parte de la Administracin.

c) Jurisdiccin contenciosa. En caso de controversia o contienda, lajurisdiccin ante la cual debe recurrirse vara: tratndose de un contratoadministrativo dicha jurisdiccin es la que el ordenamiento jurdicoimperante haya establecido para entender en lo contencioso-administrativo; tratndose de un contrato de derecho privado dicha

jurisdiccin es la civil o comercial de los tribunales pertinentes.

d) Medios de impugnacin. El recurso jerrquico no procede respecto aactos relacionados con contratos de derecho privado de la Administracin,pues tal recurso slo es admisible con relacin a actos administrativos. Conrelacin a contratos de derecho privado de la Administracin, slo esadmisible la demanda judicial ordinaria, que deber promoverse en lascondiciones establecidas por el ordenamiento jurdico. Si la resolucin querecaiga en dicho recurso jerrquico fuere adversa al administrado, ellosurtir efectos de denegacin administrativa y autoriza la promocindirecta de la accin contencioso-administrativa, en tanto lo permita lacuestin debatida.

Los contratos que celebre la Administracin han de reputarseadministrativos salvo demostracin en contrario, que en cada casorequerir un anlisis de los elementos del respectivo contrato. En cambio, ypor identidad de razn, los contratos que la Administracin Pblica celebreindubitablemente fuera de sus funciones especficas de rgano estatal,

de un servicio pblico puede obtener atribuciones de carcter policial, derecho deexpropiar, de imponer servidumbres administrativas, etc.); e) la que faculta a laAdministracin Pblica a dirigir y controlar, en forma constante o acentuada, elcumplimiento o ejecucin del contrato, etc. En todo contrato administrativo por razn de suobjeto, las clusulas exorbitantes, aunque no aparezcan escritas en el texto del contrato,existen siempre en forma implcita como resultante de la ndole misma del contrato: se tratade una cuestin de principio que, por tanto, no requiere norma expresa que la establezca.Las segundas, o sea las clusulas exorbitantes expresas o especiales, son las incluidasconcretamente en contratos que no son administrativos por su objeto mismo, pero que seconvierten en administrativos a raz de la clusula exorbitante. Como consecuencia de esto,las clusulas exorbitantes expresas o especiales pueden surgir o resultar: 1, del textomismo del contrato, en el cual la clusula haya sido concretamente incluida; 2, delcomplejo de textos o preceptos legales que regulen la actividad del ente de laAdministracin Pblica, a cuyo complejo normativo el cocontratante se adhiere,atenindose a tal complejo, en el cual hllase establecida o comprendida la clusulaexorbitante.

8/12/2019 M2 - L2 - La Actividad de La Ad

M2 - L2 - La Actividad de La Administración. Procedimiento Administrativa Actividad Contractual

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