Un Enfoque Institucional de la Reforma Administrativa

Guillermo F. F. Schweinheim1

I

Introduccin

Una maravillosa evidencia repetida a lo largo de la historia de la ciencia est constituida

por la relacin entre problemas y el desarrollo de las teoras cientficas. Cuando los

paradigmas o programas de investigacin dominantes no logran resolver los problemas

tericos, las paradojas empricas y los obstculos prcticos con que se enfrentan las

comunidades cientficas y tecnolgicas, entonces en tales momentos se asiste o bien a la

aparicin de nuevas teoras y paradigmas o bien a un posicionamiento ms central de

programas de investigacin que hasta entonces tenan una valorizacin secundaria o

marginal (Khun, 1975).

Esta regularidad se ha verificado tambin en los ltimos quince aos con relacin al

problema de la naturaleza de las instituciones y sus efectos sobre el desempeo de las

economas, las sociedades y los sistemas polticos (North, 1993). La economa, la ciencia

poltica y la sociologa han debido incorporar la explicacin institucional a sus anlisis

frente a enigmas y paradojas que sistemticamente aparecieron en problemas vinculados

con el crecimiento econmico, el desarrollo humano o el funcionamiento de la democracia.

En este posicionamiento del anlisis institucional, fue fundamental el reconocimiento

parcial realizado por los organismos multilaterales de crdito sobre la necesidad de

incorporar la problemtica institucional a la perspectiva de abordaje de las reformas (Banco

Mundial, 1997; BID, 1998). De hecho, luego de quince aos de iniciadas unas tendencias

concomitantes de reforma democrtica y de reformas econmica y del Estado orientadas al

mercado, tanto en Amrica Latina como Europa Oriental, claramente influenciadas por la

teora econmica neoclsica, los resultados distaron en una enorme proporcin de ser los

esperados. Aunque el enfoque de los organismos multilaterales no deja todava de estar

centralmente influido por el enfoque neoclsico, ya son notorios algunos resultados que

permiten arrojar unas explicaciones ms completas sobre la influencia de las instituciones

sobre las polticas pblicas en general y sobre la economa poltica de las reformas en

particular.

De la misma manera, las ciencias aplicadas del Estado tales como la economa del sector

pblico, la administracin pblica, la administracin financiera y la teora de la gestin

pblica, con ms atraso ciertamente pero no por ello con menos necesidad, han comenzado

progresivamente a incorporar a sus anlisis el enfoque institucional (Prats i Catal, 1998).

Esta historia reciente de aplicacin del anlisis institucional a las perspectivas vinculadas a

las ciencias aplicadas del Estado se origina en los lentos avances y an en los notorios

retrocesos que en muchos casos se han observado en los procesos de reforma administrativa

iniciados hacia fines de los aos 80. Del mismo modo que en la reforma econmica y del

1 Coordinador Ejecutivo de la Maestra en Auditora Gubernamental de la Escuela en Poltica y Gobierno de

la Universidad Nacional de San Martn. Investigador del Instituto Nacional de la Administracin Pblica.

Estado prim un enfoque neoclsico que supona que el mtodo consista en adoptar las

normas formales necesarias que corrigieran la asignacin de recursos distorsionada por el

tamao del Estado y sus distintos modos de intervenir en los mercados, las reformas

administrativas tuvieron una perspectiva de sistemas que supona que el mtodo reformista

consista en adoptar las normas formales necesarias que introdujeran un modelo de insumo

producto en los sistemas y tecnologas de gestin. Y as como el enfoque neoclsico puro se

revel incorrecto en sus supuestos sobre el mtodo de reforma econmica conduciendo a

notorios fracasos a lo largo de los aos 90, el enfoque de sistemas se ha evidenciado como

claramente limitado si se evalan las marchas y contramarchas en los procesos de reforma

administrativa y de los sistemas de gestin pblica.

Este ensayo es entonces un intento de identificar algunos conceptos, hiptesis y modelos

que nos permitan tener una comprensin ms acabada de los procesos de reforma

administrativa desde un enfoque institucional. Intenta reflejar algunos resultados de

desarrollo terico, investigacin y prctica de los ltimos dos aos sobre la

institucionalidad administrativa. Y si bien tiene pretensin de generalidad para los pases

que atravesaron de modo concomitante procesos de reforma democrtica, de reforma

econmica y del Estado y de reforma administrativa desde la dcada del 80, en particular

para Amrica Latina, su referencia emprica es principalmente el caso argentino.

La experiencia argentina en materia de reforma administrativa y de los sistemas de gestin

pblica ofrece una enorme evidencia emprica sobre la limitacin del enfoque sistmico y

de la necesidad de incorporar una perspectiva institucional. Desde la primera mitad de la

dcada del 90 y hasta el ao 2001, y en el marco ofrecido por el tipo de reformas

econmica y del Estado ya comentadas, el sector pblico nacional de la Repblica

Argentina asisti a una implementacin de todo el recetario de reformas a los sistemas

administrativos y de gestin pblica. El sistema integrado de administracin financiera, el

sistema de control interno y auditora interna y externa, el sistema de profesin

administrativa, el sistema de compras y contrataciones, los sistemas de tica pblica y

transparencia, los sistemas y tecnologas de informacin y comunicacin para el sector

pblico, las tecnologas de gestin orientadas a resultados (planeamiento estratgico,

formulacin de programas, indicadores de gestin, diseo de procesos, calidad de servicios,

carta compromiso, acuerdos programa) y la evaluacin de programas y polticas (sistema de

evaluacin y monitoreo de programas sociales, evaluacin de la calidad educativa,

evaluacin y acreditacin universitaria, evaluacin de impacto en salud y epidemiologa)

son solo algunos de elementos de un men amplio de experiencias de implantacin de

nuevos sistemas y tecnologas.

Sin embargo, la evidencia prctica y la evaluacin fundada de los funcionarios pblicos, los

expertos, los cuadros polticos superiores o intermedios que lideraron tales cambios y los

expertos internacionales de la banca multilateral que financi en gran medida los mismos,

es de decepcin. No slo muchos de los cambios impulsados tuvieron escasos avances, sino

que ha habido retrocesos notorios en sistemas que se supona consolidados en el sector

pblico nacional. La reforma administrativa fue casi marginal a nivel subnacional, tanto en

provincias como en municipios, ya sea en reas de menor grado de desarrollo econmico

social como en el distrito econmico y socialmente ms avanzado como lo es la Ciudad de

Buenos Aires.

Debemos contar entonces con un marco conceptual que nos permita explicar este devenir a

partir de la comprensin de cmo las reglas de juego (con o sin formalidad jurdica),

institucionalizadas a partir de los comportamientos, las percepciones, los incentivos y la

cultura de los actores, afectan los procesos de reforma administrativa. Aqu ofrecer un

intento de desarrollo de tal marco conceptual. En la segunda seccin, argumentar que los

sistemas de gestin modernos que intentaron ser implantados en las reformas

administrativas de los 90 slo han prosperado en el contexto de una institucionalidad

administrativa de naturaleza republicana. Y que un contexto de institucionalidad

administrativa y de gestin pblica delegativa, propio de los pases que atravesaron a un

mismo tiempo procesos de reforma econmica y del Estado orientadas por el mercado y de

transicin democrtica reciente, impide la consolidacin de los programas de

modernizacin de los sistemas administrativos. En la tercera seccin, ofrecer un modelo

institucional explicativo de las razones de la aparicin de instituciones administrativas de

naturaleza delegativa. En primer lugar, analizar la importancia del, pero al mismo tiempo

la limitacin que significa reducir la perspectiva histrico institucional al anlisis cultural.

Posteriormente, me concentrar en una explicacin del porqu de la consolidacin del

patrn de institucionalizacin delegativo, desde el juego de las transacciones. En la cuarta

seccin, y de modo ms especfico, expondr unas hiptesis institucionales que permitan

comprender los avances y posteriores retrocesos en el sistema de administracin financiera.

Finalmente, en la quinta seccin, intentar identificar algunas pistas que permitan resolver

el laberinto del mejoramiento de la institucionalidad administrativa y de las decisiones

pblicas, como precondicin para poder avanzar el mejoramiento de los sistemas

administrativos y de gestin.

II

La institucionalidad administrativa republicana como contexto institucional de los

sistemas administrativos y de gestin modernos

Las teoras de la modernizacin y de la innovacin nos han permitido comprender el modo

en que los sistemas polticos hacen frente a las nuevos desafos de su ambiente: buscan

opciones de resolucin de problemas y de recombinacin de recursos tanto en el ambiente

externo como en su propia memoria interna (Schweinheim, 1998). La mayor o menor dosis

de incorporacin modernizante de modelos externos o de desarrollo autnomo de

innovaciones ms o menos originales son funcin del grado de desarrollo relativo y

complejidad de cada sistema poltico o bien de la originalidad de los problemas que

requiere a su vez de cambios estructurales originales. Este patrn se repiti a lo largo de las

experiencias de reforma en Amrica Latina. En casos como el argentino, el brasileo o el

mexicano, el grado de desarrollo relativo, la complejidad y la originalidad de sus

problemas, determinaron un enfoque de adaptacin modernizante y an de innovacin.

Otros, en cambio, atravesaron por procesos de modernizacin administrativa de carcter

fuertemente modernizante y dependiente.

Sin embargo, a pesar de verificarse en los primeros casos mayores niveles de adaptacin o

innovacin, el enfoque general de los reformistas fue (por razones que expondremos luego)

de sistemas. Esto es, la identificacin de que en las democracias del capitalismo avanzado

los sectores pblicos eran eficaces, eficientes, econmicos, equitativos, sustentables,

transparentes y participativos, porque en ellos se verificaban procesos y sistemas de gestin

que lo garantizaban. Y aunque en Argentina o en Brasil nunca se trat de una

modernizacin a-crtica sino ms bien de una adaptacin creativa, este enfoque impidi

observar que tales sistemas funcionan adecuadamente solo en un contexto institucional

republicano.

A qu denomino instituciones administrativas y de gestin pblica republicanas?

(Schweinheim, 2003-a)?. A continuacin expongo sintticamente el modelo tpico ideal:

1. Una estructura del poder ejecutivo que diferencia los rganos formuladores de polticas pblicas de los rganos de ejecucin (direcciones, gerencias, programas, agencias, entes

pblicos no estatales, fundaciones pblicas, fondos de inversin y fiduciarios, empresas

pblicas, banca pblica, rganos de recaudacin) y de los rganos de regulacin y

control de servicios pblicos de gestin privada o pblica, regulacin de mercados y de

actividades econmico sociales.

2. La limitacin de las autoridades polticas a los roles de formulacin de polticas, concertacin social de polticas (y eventualmente y de acuerdo al caso, de presupuestos

participativos) y elaboracin y elevacin al parlamento de proyectos de ley vinculados

al rgimen impositivo y marcos regulatorios. Les corresponde adems la defensa de

tales polticas y presupuestos, regmenes impositivos y marcos normativos y

regulatorios en sede legislativa. Son responsables de la evaluacin de resultados de los

procesos de implementacin a cargo de los rganos de ejecucin, recaudacin y de

control y regulacin. Implica una importante limitacin a la disposicin directa de

recursos pblicos de todo tipo (financieros, humanos, patrimoniales) o para contratar a

nombre del estado o para la designacin de funcionarios y empleados pblicos.

3. La designacin sobre el principio del mrito y seleccin transparente de autoridades de agencias, organismos autnomos, empresas del estado, banca pblica y otros

organismos autnomos y autrquicos, incluidas entidades de regulacin monetaria y

superintendencia bancaria, rganos de recaudacin impositiva, rganos de control de

derechos ciudadanos y auditoras, estabilidad con plazos preestablecidos y evaluacin

de desempeo sobre la base de acuerdos, programas o convenios de gestin o

resultados.

4. La designacin sobre el principio del mrito y seleccin transparente dentro del cuerpo del servicio civil para los cargos de direccin, gerencia, jefaturas de los programas y

an de cargos de viceministros o secretarios generales encargados de la coordinacin,

continuidad y logro de resultados de los programas y de la gestin equilibrada, solvente,

evaluable, controlable y auditable de recursos pblicos.

5. La consolidacin de un cuerpo estable de funcionarios pblicos de servicio civil estableciendo mecanismos de carrera administrativa sobre la base del principio del

mrito y la evaluacin permanente de desempeo, como garanta del logro de la

autonoma del funcionariado frente a intereses particulares, sectoriales y de partido y de

la defensa del inters pblico y ciudadano y del respeto al orden normativo instituido

democrticamente.

6. El funcionamiento de principios y mecanismos de:

Responsabilizacin poltica de las autoridades ejecutivas gubernamentales sobre los resultados de las polticas pblicas a travs del control parlamentario.

Responsabilizacin administrativa y de gestin para autoridades de rganos autnomos, entes reguladores y directivos del servicio civil a cargo de rganos (direcciones,

programas, gerencias) de ejecucin centralizada.

Rendicin de cuentas y de responsabilidad patrimonial y de resultados frente a parlamentos, rganos fiscalizadores y de auditora, asociaciones de la sociedad civil,

opinin pblica y la ciudadana en general.

7. El funcionamiento institucionalizado del rol del legislativo en la aprobacin de presupuestos del sector pblico, por programas claramente diferenciados, con metas de

produccin institucional, resultados e impactos preestablecidos y evaluables, as como

mecanismos permanentes de control parlamentario del gasto. Supone la asistencia de

organismos tcnicos independientes (Contraloras, Auditoras, Tribunales de Cuentas)

de auditora de resultados.

8. El funcionamiento institucionalizado de la participacin (Consejos Consultivos, de Administracin) de organizaciones econmico sociales y de la sociedad civil y de

organizaciones ciudadanas, de usuarios y de consumidores en la elaboracin de las

polticas y presupuestos, en el acceso a la informacin pblica y en la evaluacin,

control y auditora social de resultados.

9. La institucionalizacin de principios de:

Equidad contributiva promotora de niveles adecuados de inversin privada y generadora de empleo pero al mismo tiempo favorecedora del mercado interno de

consumo ciudadano de bienes y servicios (incluidos bienes pblicos de carcter social)

en cantidad y calidad adecuados en un marco de igualdad de oportunidades.

Equilibrio y solvencia fiscal macro de la hacienda pblica a travs de polticas presupuestarias priorizadas y coordinadas con la recaudacin de recursos pblicos y con

sustentables niveles de endeudamiento.

Responsabilizacin fiscal por el manejo directivo y gerencial micro de recursos en las distintas entidades estatales.

10. La institucionalizacin de modelos (principios y tecnologas) de gestin orientados a resultados, de informacin a la ciudadana de estndares y resultados de servicio, de la

formulacin estratgica de polticas, de la programacin operativa eficaz, eficiente y

econmica de asignacin de recursos y logro de metas, de valores y prcticas de control

de la transparencia y la tica pblica y la participacin de la sociedad civil, usuarios y

beneficiarios de la accin pblica.

11. La institucionalizacin de los principios y mecanismos de organizacin y funcionamiento administrativo y de gestin y del servicio civil a todos los poderes

pblicos, incluidos el legislativo y el judicial.

12. La institucionalizacin de este modelo a nivel estadual o provincial y a nivel local, comunal o municipal.

Cabe destacar, que con diferencias de grado o detalle, con distintos momentos y ritmos de

implementacin o con un mayor o menor grado de formalizacin legal, estas reglas

institucionales caracterizan a los pases democrticos del capitalismo central, ya sea su

rgimen presidencialista (v.gr. EEUU), semipresidencialista (v.gr. Francia) o parlamentario

(v.gr. Reino Unido, Espaa, Alemania, Canad, Australia).

No es momento aqu para exponer la historia del desarrollo de estas instituciones. Baste

sealar, que resultaron del largo y complejo proceso de la modernizacin occidental que

combin el despliegue concomitante del capitalismo, la democracia y la sociedad civil

occidentales. Y, en relacin a las democracias modernas avanzadas, que las mismas son el

resultado de una compleja articulacin de tradiciones liberales (respeto a los derechos

individuales), republicanas (accin activa gubernamental para garantizar el bien comn,

con controles horizontales legislativos y administrativos) y democrticas (principio de la

representacin poltica) (ODonnell, 1998), consecuencia de la historia poltica y social de dichas democracias.

La institucionalidad administrativa delegativa

Por el contrario, en los pases que en los ltimos veinte aos atravesaron de modo

concomitante por procesos de democratizacin y de reforma econmicas y del Estado

orientadas al mercado, el patrn institucional de la administracin y la gestin de las

decisiones pblicas se ha caracterizado por las siguientes tendencias modales que denomino

institucionalidad administrativa delegativa (Schweinheim, 2003-b):

1. Una estructura del poder ejecutivo que establece una dependencia poltica (va designacin de autoridades, intervenciones o intromisiones, formal o informalmente

estatuidas) de los rganos de ejecucin y de los rganos de regulacin y control con

respecto a los rganos formuladores de polticas pblicas (presidente, ministros,

secretarios de estado).

2. La concentracin de capacidades en las autoridades democrticas ejecutivas tanto para ejercer los roles de formulacin como los de adopcin e implementacin de polticas.

La continuidad de las polticas pblicas y programas debe ser revisada ante cualquier

cambio de gobierno o incluso reemplazo de ministros o directivos. En consecuencia, las

organizaciones y agencias del sector pblico deben poder ser creadas, reestructuradas o

incluso cerradas con fuertes facultades para el decisor de turno. No existe virtualmente

limitacin a la disposicin de recursos pblicos de todo tipo (financieros, humanos,

patrimoniales) o para contratar a nombre del estado o para la designacin de

funcionarios y empleados pblicos, bajo el principio de quin puede lo ms puede lo

menos.

3. La designacin discrecional por parte de la autoridades democrticas de autoridades de agencias, organismos autnomos, empresas del estado, banca pblica y otros

organismos autnomos y autrquicos, incluidas entidades de regulacin monetaria y

superintendencia bancaria, rganos de recaudacin impositiva, rganos de control de

derechos ciudadanos y auditoras, que slo cuentan con una estabilidad impropia, deben

convencionalmente renunciar ante los recambios democrticos gubernamentales y cuya

evaluacin de desempeo carece de procedimientos estables e institucionalizados.

4. La designacin discrecional por parte de la autoridades democrticas de los ocupantes de los cargos de direccin, gerencia y jefaturas de los programas, que slo cuentan con

una estabilidad impropia y cuya evaluacin de desempeo carece de procedimientos

estables e institucionalizados.

5. La coexistencia de un cuerpo de funcionarios pblicos estables (con limitados mecanismos de carrera administrativa) con una planta de personal transitorio,

contratado o provisional. Institucionalizacin del principio de la designacin

discrecional, para todos los tipos de personal, por parte de las autoridades democrticas

y por parte de las autoridades de agencias designadas por el gobierno de turno.

6. El funcionamiento de principios y mecanismos de:

Responsabilizacin poltica difusa de las autoridades ejecutivas democrticas sobre los resultados de las polticas pblicas.

Responsabilizacin administrativa y de gestin difusa para autoridades de rganos autnomos, entes reguladores y directivos a cargo de direcciones, programas y

gerencias.

Rendicin de cuentas documental tradicional y de responsabilidad patrimonial difusa frente a parlamentos, rganos fiscalizadores y de auditora, Inexistente o difusamente

estatuida responsabilidad por resultados frente asociaciones de la sociedad civil,

opinin pblica y la ciudadana en general.

7. El reflejo presupuestario de toda nueva poltica o reestructuracin organizacional debe ser flexible, con amplios poderes de reasignacin de recursos para el Ejecutivo y

acompaados por el Legislativo en las modificaciones de base legal Ello deriva en un

funcionamiento institucionalizado dbil del rol del legislativo en materia presupuestaria

(de hecho o constitucional o legalmente establecido, mediante procedimientos de

emergencia, necesidad y urgencia o de delegacin de facultades). De all, la escasa

supervisin de las estructuras institucionales o diseos organizacionales del sector

pblico centralizado o descentralizado por parte del poder legislativo. Supone la

asistencia de organismos tcnicos independientes (Contraloras, Auditoras, Tribunales

de Cuentas) que slo atienden la rendicin de cuentas de los ejercicios presupuestarios

en trminos de regularidad formal.

8. El funcionamiento de la participacin de organizaciones econmico sociales y de la sociedad civil y de organizaciones ciudadanas, de usuarios y de consumidores, slo con

carcter de veedura formal. Inexistentes o difusos mecanismos de participacin en la

elaboracin de las polticas y presupuestos, en el acceso a la informacin pblica y en la

evaluacin, control y auditora social de resultados.

9. La ausencia o difusa institucionalizacin de principios de equidad contributiva, equilibrio y solvencia fiscal macro de la hacienda pblica y de responsabilizacin fiscal

por el manejo directivo y gerencial micro de recursos en las distintas entidades

estatales.

10. Baja institucionalizacin de modelos (principios y tecnologas) de gestin orientados a resultados, de informacin a la ciudadana de estndares y resultados de servicio, de

formulacin estratgica de polticas, de programacin operativa, de valores y prcticas

de control de la transparencia y la tica pblica y la participacin de la sociedad civil,

usuarios y beneficiarios de la accin pblica. Cuando por exigencia de organismos

multilaterales o de la opinin pblica los gobiernos se ven obligados a instaurar

instituciones vinculadas a regmenes de servicio civil, sistemas de responsabilizacin,

mecanismos de responsabilidad y solvencia fiscales, modelos de gestin por resultados,

autonoma institucionalizada de agencias, organismos de auditora, sistemas de control

y participacin ciudadana y regmenes de transparencia y tica pblica, las reglas

formales son suficientemente vagas y ambiguas como para evitar la colisin con el

principio institucionalizado de la discrecionalidad.

11. La institucionalizacin de los principios y mecanismos de organizacin y funcionamiento administrativo y de gestin discrecional en todos los poderes pblicos,

incluidos el legislativo y el judicial.

12. La institucionalizacin de este modelo a nivel estadual o provincial y a nivel local, comunal o municipal.

Estas instituciones administrativas, en tanto reglas formal o informalmente estatuidas, han

caracterizado no slo a la Repblica Argentina sino en gran medida a todos los pases de

Amrica Latina. En primer lugar, a la mayora de los recientemente democratizados (con un

Chile como excepcin ms notoria, con un Brasil con algunos cambios republicanos a partir

de la Constitucin de 1988 y, en particular, de la gestin Cardoso). Pero, tambin se

verifica en pases como Venezuela, Colombia o Mxico, de mayor tradicin institucional

democrtica. Este patrn de institucionalizacin de las reglas de juego administrativas y de

gestin est asociada al patrn de institucionalizacin poltico denominado democracia

delegativa.

Consecuencias de la institucionalidad delegativa sobre los resultados de los procesos

de reforma de los sistemas administrativos y de gestin

La discrecionalidad administrativa y de gestin es entonces la regla institucional bsica de

este tipo institucional. Por razones que explorar en las siguientes secciones, la resultante

de la historia institucional econmica, social y poltica, ha sido la consagracin del

principio de la discrecionalidad, consagrado jurdicamente como principio doctrinario de la

zona de reserva de la administracin o constitucionalmente con la incorporacin de la

legislacin de emergencia, la legislacin de delegacin de facultades o de los decretos de

necesidad y urgencia como procedimientos aceptados por la norma fundamental.

Ciertamente, todo gobernante ejecutivo en democracia, e incluso las autoridades del

Legislativo, del Judicial y de los rganos de control del sector pblico y an de las

agencias, empresas y organismos, deben contar con un alto grado de capacidad para la toma

de decisiones. Esta caracterstica es lo que habitualmente se conoce como discrecionalidad

en las funciones ejecutivas, decisorias, administrativas y de gestin. Pero, cuando la

necesaria discrecionalidad poltica ejecutiva no est asociada a una institucionalizacin

administrativa republicana sino a una democracia y a una institucionalizacin

administrativa de carcter delegativo y a una cultura y liderazgo poltico de naturaleza

autoritaria, entonces la toma de decisiones se convierte de discrecional en arbitraria o

deriva en transgresiones (ODonnell, 2001).

La arbitrariedad poltica o la trasgresin tiene gravsimas consecuencias negativas en

trminos de la dimensin liberal de la democracia (libertades y condiciones de vida de los

ciudadanos) y del ejercicio republicano del gobierno. En particular en esta ltima

dimensin, puede afirmarse que a mayor arbitrariedad en la gestin pblica menor

responsabilizacin de los gobernantes, menor responsabilidad fiscal, menor orientacin a la

gestin de resultados, menor continuidad y coordinacin de programas y polticas pblicas,

menor transparencia, menor participacin y control ciudadanos de la gestin pblica y

menor auditabilidad. En verdad, la arbitrariedad, derivada de la ausencia de instituciones

administrativas y de gestin republicanas, conspira en la prctica con respecto a la mayora

de las polticas de equilibrio fiscal, manejo ordenado del endeudamiento y reforma del

sector pblico que los ncleos reformistas y los organismos multilaterales impulsaron de la

mano de las democracias de corte delegativo.

No es de extraar entonces que si se realiza un balance del estado de las instituciones y las

reformas administrativas hacia fines de los aos 90 y an despus de la transicin

gubernamental de 1999 y de los procesos post crisis del 2001 y 2002 podra identificarse

claramente la siguiente evidencia:

Las polticas pblicas, en particular aquellas vinculadas a los procesos de privatizacin/reestatizacin, reestructuracin, transferencia de servicios a las provincias

y desregulacin/reregulacin, implicaron hacia fines de los 90, durante y luego de la

crisis de fines del 2001, una fuerte inestabilidad en los rganos formuladores de polticas

pblicas, la inestabilidad y an en muchos casos el debilitamiento de la gestin y de los

controles internos y externos de los rganos de ejecucin (direcciones, gerencias,

programas, agencias, entes pblicos no estatales, fondos de inversin y fiduciarios,

empresas pblicas, banca pblica, rganos de recaudacin) y de los rganos de

regulacin y control de servicios pblicos de gestin privada o pblica, regulacin de

mercados y de actividades econmico sociales. En particular, las leyes de emergencia

han contenido invariablemente facultades para modificar el patrn de intervencin

estatal y el tamao y la morfologa (reestructuraciones organizacionales), an de los

organismos creados por ley.

Las leyes de presupuesto han contenido invariablemente autorizaciones amplias al Poder Ejecutivo para la reasignacin de partidas entre programas presupuestarios y sus

jurisdicciones. El Ejecutivo ha comenzado a incrementar el presupuesto con emisin en

el 2002 o asignando el supervit por decreto de necesidad y urgencia.

La seleccin abierta reglamentada que pudiera existir para el nombramiento de directivos de agencias autnomas fue reemplazada progresivamente por la designacin

discrecional bajo el principio del necesario alineamiento de los mismos con el Poder

Ejecutivo. Cuando se instauran reglas que establecen la intervencin del Poder

Legislativo en la seleccin de tales directivos, el propio Parlamento, an con la misma

composicin partidaria y an de legisladores, ha acompaado las remociones impulsadas

por el Ejecutivo cuando este ha requerido alineamiento de tales agencias (v.gr. Banco

Central).

Las designaciones transitorias de los niveles de direccin o gerencia previstas necesariamente ante vacancias posibles, se transformaron progresivamente en la regla.

Las reglas de conformacin de jurados o comits de seleccin omitieron deliberadamente que el funcionario poltico de turno pudiera elegir discrecionalmente a

los integrantes de tales instancias de evaluacin.

El impulso a la contractualizacin (flexibilizacin de las condiciones de empleo) del personal pblico impulsado por los reformistas y los organismos internacionales deriv

en una planta de personal, profesionales y consultores contratados que conspiraron

contra las escasas reformas orientadas hacia la conformacin de un servicio civil. Una

coalicin de reformistas y polticos con vocacin delegativa, y an clientelar y

prebendaria, deriv en un crecimiento sistemtico de las plantas de personal contratado,

de designacin discrecional. En programas con financiamiento externo, esta

combinacin, tecnocrtica y clientelstica al mismo tiempo, tuvo efectos directos sobre

la ineficiencia e ineficacia de los programas, en general, y de los programas sociales, en

particular, incluidos aquellos con financiamiento internacional, que a su vez aumentaron

significativamente el endeudamiento.

El reemplazo (impulsado por organismos internacionales) de sistemas tradicionales de rendicin de cuentas documental (ante un rgano jurisdiccional administrativo como el

Tribunal de Cuentas) por balances de cuenta de inversin auditables integralmente (ante

un rgano como la Auditora General de la Nacin), se realiz exceptuando no slo el

cargo patrimonial tradicional sino tambin la responsabilizacin de los funcionarios

polticos. Estas reglas, sumadas a la eliminacin de controles externos y previos y la

debilidad del sistema de control interno permitieron un aumento significativo de

situaciones de corrupcin poltica.

La designacin en posiciones de auditora, contralora o sindicatura no se han basado en el principio de merito y de independencia del auditor generalmente aceptados sino en la

discrecionalidad poltica.

Las leyes de responsabilidad fiscal han carecido de aplicacin en sus objetivos de equilibrio y solvencia fiscal y en la instrumentacin de sanciones a los responsables.

Ello deriv en desequilibrios fiscales crecientes y aumento sistemtico del

endeudamiento interno y externo del sector pblico. An ms, no han podido evitar que

los patrones de institucionalizacin tradicionales preburocrticos a nivel provincial o

municipal se consolidaran o bien que se institucionalizara el patrn delegativo.

La curva de creacin de fondos fiduciarios se aceler con a partir de la crisis de solvencia fiscal desde 1999 y a partir de la devaluacin del 2002 y del nuevo perodo

presidencial inaugurado en el ao 2003. A la utilizacin de la figura de la fiducia para la

constitucin lisa y llana de cuentas especiales, se le ha agregado a partir de 2004 la no-

sujecin de los fondos fiduciarios a los controles internos y a la auditora interna y

externa establecidos por la ley de administracin financiera.

Las polticas de modernizacin de instrumentos de gestin (planeamiento, programacin, acuerdos programas, cartas compromiso) impulsados por programas con

financiamiento de organismos internacionales han responsabilizado por la

implementacin de los mismos a los funcionarios polticos, lo cual ha derivado en

fracasos, interrupciones o retrasos reiterados en los procesos de implementacin.

Este inventario de conjuntos genricos de modos en que la institucionalidad administrativa

delegativa afect los objetivos de los procesos de reforma permite ilustrar el significativo

peso de la influencia de los patrones institucionales sobre las polticas pblicas de

modernizacin o innovacin administrativa.

III

Una explicacin del patrn institucional desde la psicologa social y la sociologa de la

cultura

Cmo explicar entonces las causas que dan origen a un determinado patrn de

institucionalizacin que, como se ha analizado, determinan de modo tan determinante los

procesos de reforma?.

Ciertamente, una de las virtudes del nuevo institucionalismo econmico es haber valorizado

la psicologa del aprendizaje y del comportamiento y la institucionalizacin de la cultura

como causas explicativas antecedentes del surgimiento de las reglas de juego.

Sin duda, desde esta perspectiva, aparecen como razones, causas o variables antecedentes

ms profundas de la naturaleza de la institucionalizacin poltica y de la administracin

pblica en los pases que han atravesado de manera concomitante procesos de transicin

democrtica y procesos de reforma estatal y econmica orientadas por reglas de mercado, el

modo autoritario (patrimonialista) de la cultura poltica y del liderazgo poltico (y del

liderazgo societal y organizacional en general). En los ltimos aos, la cuestin de la

cultura poltica y los estilos de liderazgo ha vuelto a merecer la atencin de ciertas

corrientes de las ciencias sociales, quizs desde una perspectiva conservadora (Harrison y

Huntington, 2001). Pero, para lo que aqu importa, basta destacar que entiendo por cultura

poltica autoritaria a un conjunto de valores compartidos por los tomadores de decisin que

valora al poder entendindolo como la posesin de recursos de todo tipo que permiten

obtener a su vez otros medios y que principalmente permite controlar las conductas de

otros. Del mismo modo, el liderazgo autoritario est orientado bsicamente por una

motivacin por el poder en el sentido antes expuesto (Mc Clelland, 1981). En tal sentido, la

cultura y el liderazgo autoritarios se diferencian de los democrticos, ya que en estos

ltimos el poder es entendido como la capacidad para la alcanzar metas, objetivos o

resultados, en este caso de naturaleza colectiva. De este modo mientras la cultura y el

liderazgo autoritarios disvaloran la deliberacin, el debate y los controles mutuos, la cultura

y el liderazgo democrticos los valoran positivamente en funcin de la exploracin de

medios y resultados para el conjunto. Ciertamente, los procesos de transicin han

demostrado que la sobrevivencia de culturas y liderazgos polticos autoritarios, en el

sentido aqu definido, no ha sido incompatible con la institucionalizacin democrtica.

Esta naturaleza autoritaria de la cultura y el liderazgo polticos, pueden constituir una

primera explicacin de por qu, frente a los contextos econmicos y fiscales mundiales,

regionales y nacionales al momento de la transicin, se verificaron al mismo tiempo una

institucionalizacin democrtica de bajo espritu republicano asociada con procesos de

reforma estatal y econmica orientadas por el mercado (Cavarozzi, 1992). Mucho se ha

expuesto tambin sobre como a las reformas estatales y econmicas, que para estos pases

impusieron los organismos multilaterales de crditos y el grupo de pases capitalistas

centrales, le era funcional el tipo de institucionalizacin delegativa que se verific en la

transicin democrtica (Vilas, 2000).

Para el caso argentino y para otros pases en procesos en transicin de caractersticas

federales, la complejidad del proceso es mayor debido a la autonoma de gobiernos

provinciales y municipales. Dada la institucionalizacin democrtica verificada, result

posible la coexistencia de gobiernos nacionales, provinciales y municipales de distinto

signo, todos con fuertes tendencias delegativas (y con cultura y liderazgo poltico

autoritario) que deban tomar decisiones de distinto tipo en relacin a la crisis econmica y

social. Mientras los gobiernos nacionales encaraban con distinto ritmo e intensidad los

procesos de ajuste y reforma estatal y econmica de acuerdo al paradigma de mercado, los

gobiernos estaduales y locales institucionalizaron en alto grado los modos prebendarios,

patrimonialistas y clientelistas de ejercicio del poder. Esta naturaleza del juego poltico y de

las polticas fiscales deriv en un juego fiscal imposible, donde la solvencia y la

responsabilidad fiscales requeridas para hacer frente al proceso de reestructuracin estatal y

econmica y a las polticas de tratamiento del endeudamiento nacional y externo se

volvieron inviables. Mientras los gobiernos provinciales y municipales con contacto directo

con la ciudadana y los sectores populares requieren crecientemente recursos pblicos

derivados de la naturaleza clientelar con que buscaban afrontar los costos sociales de la

reestructuracin estatal y econmica, los gobiernos nacionales carecen del manejo de todos

los poderes de disposicin que el ajuste fiscal y la reforma estatal requeran para al mismo

tiempo lidiar con el manejo de la deuda pblica. Esta situacin reforzaba la

institucionalizacin delegativa de los gobiernos nacionales, verificada en cada uno de los

planes de estabilizacin, ajuste y reforma econmica y estatal que se implementaron en el

perodo (ODonnell, 1996).

Dados esta combinacin entre la naturaleza de los procesos de transicin democrtica y

reformas orientadas al mercado con un modo de la cultura y el liderazgo de naturaleza

autoritaria, no es de extraar entonces la ausencia de reglas de juego e instituciones para la

organizacin y funcionamiento de la administracin pblica de naturaleza republicana. Y,

que se haya desarrollado y consolidado un tipo de institucionalidad administrativa asociada

con la democracia delegativa (ODonnell, 1994).

Sin embargo, y si bien es necesario considerar las dimensiones culturales y de psicologa

social del comportamiento del liderazgo, una explicacin puramente cultural podra llevar a

conclusiones errneas.

En primer lugar, la perspectiva exclusivamente cultural podra contentarnos con aceptar

hiptesis que, a esta altura del conocimiento cientfico, sean incompletas y de escaso valor

explicativo. Por ejemplo, las conocidas explicaciones basadas en la diferencia entre las

culturas latinas y las anglosajonas o entre las catlicas y las puritanas. Pero, estos enfoques

no slo no pueden explicar el desarrollo poltico y administrativo republicano y el

desarrollo social y econmico de pases como Francia o Blgica, sino el ms reciente de

pases como Espaa o Irlanda. Y, adems, son incompletos al describir, por ejemplo, la

historia poltica, administrativa, social y econmica de los Estados Unidos, si slo se toma

en cuenta el hecho de que de las trece colonias originarias muy pocas eran estrictamente

puritanas, que muchas eran anglicanas y que haba tambin una importante presencia

catlica. De tal modo, que el anlisis institucional, adems de permitirnos integrar

elementos de la cultura y de la psicologa social del comportamiento, nos debe permitir

comprender el modo en que estos factores estn asociados al resto de las instituciones

sociales, polticas y econmicas y de qu modo la historia econmica, poltica y social

particular de cada pas y el juego de las transacciones dio lugar a un patrn de

institucionalizacin de los comportamientos, la cultura y las instituciones.

En segundo lugar, la explicacin no slo sera incompleta en sus componentes y en sus

causas, sino que puede provocar una actitud de desaliento frente al desafo que significa

intentar intervenir sobre los patrones culturales o sobre los patrones de comportamiento

social.

Por ello se requiere un esfuerzo por intentar desentraar el modo particular en que estos

patrones se articularon con el juego de las transacciones y las instituciones polticas y

econmicas (Spiller y Tomassi, 2003). Y si bien es un trabajo pendiente una historia del

desarrollo econmico, social y poltico desde una perspectiva institucional para Amrica

Latina, en general, y la Repblica Argentina, en particular, aqu nos concentraremos en

algunos aspectos recientes que permitan una comprensin ms acabada de las razones de la

aparicin de una institucionalidad administrativa y de gestin de las decisiones pblicas de

naturaleza delegativa y de sus efectos sobre los procesos de modernizacin y reforma

administrativa.

Una explicacin del patrn de institucionalizacin desde el juego de las transacciones

polticas a partir de la transicin democrtica2

El proceso de institucionalizacin democrtico de las ltimas dos dcadas se materializ al

mismo tiempo en que se estaban produciendo radicales transformaciones econmicas,

sociales y tecnolgicas del contexto internacional y nacional. En consecuencia, los partidos

polticos nacionales (antiguos o nuevos) parecen haberse visto sometidos a importantes

desafos vinculados con su institucionalizacin organizativa interna, con la adaptacin de

sus plataformas polticas y con los modos de ejercicio de la representacin de la ciudadana.

Asimismo, la inestabilidad constitucional desde la dcada del 30 motiv unas percepciones,

valores y objetivos principalmente orientados a tratar de consolidar en escaso tiempo el

juego constitucional, frente a la latente amenaza de interrupciones frente a una eventual

reaparicin de golpes y amenazas militares. Estas situaciones de un contexto global

radicalmente distinto junto con un tipo de comportamiento y desempeo de los polticos

influenciado por las dificultades de la consolidacin de la democracia provocaron

importantes dificultades para el fortalecimiento de los partidos polticos, en general, y para

lo que aqu importa, para la preparacin continua de su organizacin interna para el

ejercicio de funciones ejecutivas y parlamentarias. Incluso estos factores pueden explicar la

alta volatilidad en las estrategias de accin de gobierno, an al interior de un mismo partido

poltico. Consecuentemente, no es de extraar, que la accin gubernamental se caracterizara

por altos costos de transaccin en la formulacin, adopcin e implementacin de polticas

pblicas, dada la alta diversidad de ideas de accin gubernamental y de consolidacin

democrtica an entre los distintos grupos poltico partidarios al interior de los propios

partidos.

Asimismo, la debilidad de los partidos polticos nacionales para el ejercicio de la

representacin de la ciudadana, las dificultades para la institucionalizacin de su

funcionamiento permanente, las amenazas del contexto internacional y propios de la

transicin democrtica y la naturaleza presidencialista del rgimen poltico parecen

encontrarse entre las principales causas de la notoria debilidad del Congreso en sus roles de

participacin en el proceso de formulacin y control de ejecucin de las polticas pblicas.

Dada la naturaleza presidencialista del rgimen poltico, salvo para la figura del Presidente,

la percepcin media de la accin de gobierno por parte de los grupos poltico partidarios

que constituyen los gabinetes, ha sido entonces la de un horizonte de participacin de

escaso tiempo y sometido a altos niveles de inestabilidad. En consecuencia, los incentivos

para la toma de decisiones referidas a procesos de reformas de los sistemas administrativos,

que implican no slo la adopcin de medidas formales, sino tambin importantes esfuerzos

por el cambio real de los procesos de gestin, son escasos. En otros trminos, las

expectativas de resultados en trminos de los patrones de utilidad percibida media por parte

de los equipos gobernantes para la adopcin de polticas de reforma parecen ser bajo, dados

los altos costos en los que deben incurrir para la adopcin de tales medidas y su puesta en

prctica. La negociacin intrapartidaria, la negociacin interpartidaria, la existencia de

2 Este captulo se ha beneficiado de la investigacin realizada por encargo del Banco Mundial a la Maestra en

Auditora Gubernamental, Escuela de Poltica y Gobierno, Universidad Nacional de San Martn, en el marco

del Proyecto Institutional and Governance Review Argentina, durante el primer semestre de 2004.

actores internos y externos a la administracin pblica que perciben acertada o

errneamente un menoscabo a su posicin relativa, los costos de transaccin derivados de

la necesidad de afectar recursos financieros, humanos y simblicos al proceso de reforma

implican altos costos frente unas expectativas de resultados que solo son de mediano plazo

y por las cuales no se percibe utilidad, en trminos de un juego poltico caracterizado por la

volatilidad y la alta rotacin.

Estas caractersticas del proceso de toma de decisiones, solo fue alterado frente a incentivos

o desafos externos o del contexto. Solo frente a situaciones de crisis (en general de

naturaleza fiscal) o frente a demandas de actores de la sociedad civil (activados en general

frente a problemticas vinculadas a la transparencia) o frente a incentivos derivados del

ofrecimiento de lneas de crdito de los organismos multilaterales para la realizacin de

programas de ajuste estructural o de reforma, los equipos poltico partidarios fueron

motivados para la adopcin de medidas de orientadas a mejorar el desempeo

gubernamental.

Sin embargo, estas caractersticas del proceso de formacin de las polticas pblicas

provocaron algunas de las siguientes tendencias:

Dada la debilidad de los partidos polticos en la constitucin de equipos relativamente preparados para el ejercicio de la accin de gobierno, los grupos poltico partidarios con

participacin en el gabinete, particularmente en aquellas reas con responsabilidad en

los procesos de reforma de los sistemas administrativos, recurrieron habitualmente a la

convocatoria de y la alianza con ncleos o sectores tecnocrticos expertos, a efectos de

la formulacin y la adopcin de tales polticas. Algunos de estos ncleos expertos han

estado constituidos por tecnoburocracias del propio sector pblico. Pero, en buena

medida, han estado conformadas por equipos de consultores, fundaciones, universidades

o institutos de estudios e investigaciones, particularmente aquellos especializados en

polticas econmicas.

Dada la naturaleza voltil del proceso de formacin de las polticas pblicas, tales sectores tecnocrticos expertos (especialmente los constituidos por ncleos externos al

sector pblico) exigieron un alto nivel de concentracin de facultades, a efectos de poder

formular e implementar las polticas de reforma, tambin en el marco de la percepcin

generalizada de los altos costos de transaccin y volatilidad en las polticas.

Esta alianza habitual entre distintos grupos poltico partidarios y distintos ncleos tecnocrticos expertos, frente a los altos costos de transaccin presentes en los procesos

de reforma, buscaron y consiguieron obtener del Congreso amplias facultades para su

implementacin o bien demandaron de los bloques parlamentarios oficialistas una

aprobacin de las medidas en la cual el debate parlamentario introdujera pocas o

ninguna modificacin. La debilidad sealada del Congreso en su rol en la formulacin o

el control de las polticas pblicas y la dependencia de la carrera poltica de los

legisladores del partido oficialista de su apoyo a las polticas pblicas del Ejecutivo (an

las que por motivo de la volatilidad en las polticas pblicas, tuvieran naturaleza

contradictoria con respecto a otras decisiones anteriores) estuvieron en el origen de la

tendencia a aprobar una amplia delegacin de facultades al Poder Ejecutivo o a ejercer

escasos controles frente a las polticas pblicas en general, y frente a las polticas de

reforma de los sistemas administrativos, en particular. Ms an, la institucionalizacin

de la delegacin de facultades al Poder Ejecutivo impulsada por los bloques

parlamentarios mayoritarios impidi consensos interpartidarios en materia de reformas

administrativas. Esta modalidad fue tambin el caso, cuando los bloques minoritarios

acompaaron formalmente con su voto. Parece haber estado presente un juego partisano

de negociacin de apoyos en la votacin a cambio de otros pagos laterales (v.gr. en la

afectacin de recursos financieros para jurisdicciones provinciales o municipales base de

representacin de legisladores opositores).

Ante cada cambio de elenco de responsables (como consecuencia de cambios ministeriales en un mismo gobierno, o como consecuencia de elecciones presidenciales)

los costos de transicin se volvieron crecientemente altos (discontinuidad, perdida de

expertez, ineficiencia por retrasos en la ejecucin de los cambios, fatiga de reforma, etc.)

hasta que se reeditaran las alianzas circunstanciales entre los grupos poltico partidarios

con los ncleos tecnocrticos expertos en reforma de los sistemas administrativos.

Esta naturaleza del proceso de adopcin de las polticas de reforma deriv en otro conjunto

de consecuencias:

En tanto que muchas de estas medidas de reforma de los sistemas administrativos se originaron en demandas o incentivos del entorno, y no estuvieron motivadas en una

visin partidaria y de los gobiernos en la necesidad de una mejora sistemtica de la

gestin pblica, es altamente plausible la explicacin de que la mayor parte de los

apoyos de los grupos poltico partidarios a los cuales les cupo la responsabilidad por la

formulacin y la implementacin de las polticas pblicas, estuvieron concentrados en la

etapa de adopcin de las medidas recomendadas. Por el contrario, fueron escasos los

esfuerzos sistemticos por la movilizacin efectiva de apoyos y recursos cuando de

cambios en los procesos internos y logro de resultados esperados se trataba.

Dadas la escasa participacin del Congreso y la tendencia a la delegacin de facultades, una importante cantidad de medidas de detalle que permitieran el logro de cambios y

resultados dependa de decisiones adoptada a nivel del Ejecutivo o de Ministerios. Dada

la naturaleza de la percepcin media de los costos y utilidades de la toma de tales

decisiones, no es de extraar el ritmo lento que adquiri la adopcin de medidas de

detalle.

Frente a la naturaleza voltil del proceso de formacin de las polticas pblicas, los ncleos o sectores tecnocrticos se comportaron con una estrategia que privilegi la

adopcin de medidas formales rgidas y la obtencin de facultades reglamentarias

amplias, independientes de los funcionarios de origen partidario. Asimismo, dada la

dbil institucionalizacin de un servicio civil meritocrtico a lo largo de todo el perodo,

y la propia naturaleza de ncleos tecnocrticos expertos, muchos de ellos externos a la

administracin, estos sectores privilegiaron la conformacin de equipos constituidos por

consultores externos. Y todo ello, adems , para evitar los costos de transaccin en la

implementacin de las reformas con el personal permanente de carrera del sector

pblico.

Paradjicamente, este comportamiento de los ncleos tecnocrticos expertos habra provocado efectos negativos con respecto al xito del proceso de la reforma de los

sistemas administrativos. La amplia discrecionalidad y la propia naturaleza ad hoc de los equipos expertos de reforma generaron fuertes resistencias por parte del resto de la

administracin a implantar los cambios en los procesos internos y para alcanzar

resultados. La delegacin de facultades en el Ejecutivo por parte del Congreso para la

adopcin medidas provoc que no slo contaron con discrecionalidad decisoria los

ncleos tecnocrticos externos sino los propios grupos poltico partidarios en ejercicio

de la accin de gobierno. Esta situacin colabor con el bajo nivel de apoyo que los

polticos otorgaron a los ncleos tecnocrticos en ir ms all de la adopcin formal de

nuevos marcos normativos. Y, adems, facilit la adopcin de medidas contradictorias

con respecto a los objetivos de reforma. Estas consecuencias reforzaron la tendencia de

los ncleos expertos en enfoques de medidas rgidas y en tratar de concentrar facultades

de decisin.

Esta excesiva rigidez y formalismo de las medidas de reforma y los altos costos en los que deban incurrir los grupos poltico partidarios con responsabilidad en los procesos de

reforma si efectivamente queran alcanzar cambios y resultados, explica por qu en

general las medidas no estuvieran acompaadas por un rgimen de premios y castigos

para las jurisdicciones que efectivamente implantaban los nuevos sistemas. En

consecuencia, ni los polticos responsables de los procesos de reforma, ni los polticos

responsables de las jurisdicciones ni el personal permanente de la administracin

contaron con los incentivos necesarios para cambiar los procesos internos y alcanzar los

resultados esperados.

Esta ausencia de incentivos para los polticos responsables de las reformas de los sistemas administrativos (escasa utilidad en trminos de unas carreras polticas

sometidas a una alta inestabilidad, altos costos para con otros grupos poltico partidarios

con responsabilidad en otras jurisdicciones del gobierno, altos costos con respecto al

personal permanente), el enfoque formal y tecnocrtico de las mismas y las tendencias

de la etapa democrtica a exacerbar el presidencialismo y la delegacin de facultades

discrecionales, explican adems el escaso incentivo general por la reforma

administrativa. En ltima instancia, la implantacin de reformas a los sistemas

administrativos supone la implantacin de unos procesos de gestin que limitan

fuertemente la discrecionalidad decisoria orientndola por criterios de eficacia,

eficiencia, transparencia, equidad y participacin. Frente a unas caractersticas altamente

voltiles de la accin de gobierno y de las carreras polticas, la implantacin de sistemas

administrativos y de gestin es percibida como una limitacin y amenaza a la capacidad

de decisin (en la gestin financiera, en los procesos de compras, en la administracin

de personal, en la implantacin de controles internos, en la adopcin de sistemas de

transparencia), de escasos rditos.

En al mbito del Congreso, la naturaleza de los procesos de reforma (delegacin de facultades, ausencia de debate y de consensos interpartidarios) reforz las tendencias a la

debilidad institucional del parlamento. Y motiv tambin un descuidado diseo de

detalle de las medidas vinculadas a los cambios necesarios en los procesos que deban

darse en el propio Congreso frente a los cambios en los procesos en los sistemas

administrativos del sector pblico e impidi que se alcanzaran resultados en los nuevos

roles que el Congreso debera cumplir a partir de los procesos de reforma.

Los actores econmicos adecuaron su comportamiento y sus estrategias a estas transacciones. Los modelos mentales de la dirigencia empresarial parecen haber estado

influenciados por visiones rgidas de la gestin fiscal y en consecuencia carecieron de la

motivacin por demandar reformas de los sistemas administrativos, con efectos en el

mediano plazo sobre la mejora de la gestin pblica. An ms, apoyaron decididamente

la delegacin de facultades en general y la concentracin de las mismas en los sectores

tecnocrticos expertos.

Los actores de la sociedad civil orientados por el mejoramiento de la transparencia carecieron de percepciones complejas de las medidas y cambios de detalle requeridos en

los procesos de reforma y de la necesidad de su persistencia en el tiempo.

Los sindicatos del personal pblico criticaron o apoyaron las estrategias de reforma con facultades ampliamente discrecionales para los grupos polticos partidarios con

responsabilidad en tales reas o los ncleos tecnocrticos, en funcin de la lucha poltica

o en funcin de la posibilidad de obtener pagos laterales (recursos, participacin en el

proceso decisorio, etc.).

Si esta modelo simplificado del juego de las transacciones en los ltimos veinte aos es

razonablemente correcto, entonces es posible concluir que:

El patrn de institucionalizacin de la administracin y la gestin de las decisiones pblicas no podra haber sido otro que el de la institucionalidad administrativa

delegativa.

El juego de las transacciones polticas de los ltimos veinte aos es el principal factor causal del patrn de institucionalizacin, que deriv en el modo delegativo y que

impidi una transicin hacia el modo republicano (como puede observarse en la

trayectoria de la transicin en Espaa o Chile, y en menor medida, del Brasil).

La trayectoria de la transicin hacia el modo delegativo reforz las dimensiones culturales y psicosociales de naturaleza autoritaria (en lugar de provocar un progresivo

cambio cultural y del comportamiento como en las transiciones con mayor componente

republicano).

Dado el patrn de institucionalizacin delegativo que refuerza los patrones culturales y de liderazgo, entonces se explican los retrocesos, la discontinuidad y el lento ritmo de

avance en materia de reforma administrativa.

IV

Consecuencias del patrn de institucionalizacin sobre el sistema de administracin

financiera

En este marco de razonamiento, se puede exponer un modelo simplificado de las

consecuencias del patrn de institucionalizacin delegativo sobre la reforma del sistema de

administracin financiera.

Dado la crisis hiperinflacionaria de 1989-90, y a partir de la alta concentracin de

facultades delegadas en el Poder Ejecutivo, los ncleos tecnocrticos convocados ad hoc

para la gestin de las polticas econmicas y fiscales lograron impulsar la adopcin de unas

reglas formales presupuestarias que permitieron obtener resultados en materia de eficiencia

y transparencia del gasto pblico, de acuerdo con los principios de presupuestacin y

administracin financiera generalmente aceptados (Ley de Administracin Financiera). Las

nuevas reglas de juego presupuestarias implicaban la necesidad de una alta coherencia con

los parmetros macroeconmicos derivados de la Ley de Convertibilidad y de la poltica de

ingresos pblicos y de endeudamiento.

Es necesario destacar que los patrones de institucionalizacin que determinaron la debilidad

del Congreso en su rol en la formulacin y el control del presupuesto incentiv un diseo

institucional de la Auditora General de la Nacin donde no se garantizaron reglas

generalmente aceptadas de independencia de las organizaciones fiscalizadoras superiores,

en su rol de auditora integral del sector pblico.

Hasta el ao 1996, el proceso presupuestario se caracteriz por un juego de transacciones

entre el Ministerio de Economa (en particular los ncleos tecnocrticos que sucesivamente

ocuparon la Secretara de Hacienda), los Ministerios y Agencias del Poder Ejecutivo, y el

Presidente en la etapa de elaboracin presupuestaria, con alguna participacin de algunos

legisladores influyentes, particularmente los de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda

de ambas cmaras, y algunos gobernadores. La participacin del Congreso (Comisiones de

Presupuesto y Hacienda, Comisin Mixta Revisora de Cuentas) en las etapas de aprobacin

y control del presupuesto fue escasa o nula.

Durante el proceso de ejecucin presupuestaria, el Ministerio de Economa cont con

amplias facultades para efectuar modificaciones administrativas al presupuesto (en general,

reducciones o endeudamiento interno y externo), dada la creciente rigidez que el resto de

las reglas macroeconmicas (rgimen de coparticipacin federal, convertibilidad, apertura

externa, desregulacin laboral con impacto en la recaudacin previsional, reforma del

sistema de seguridad social) y la performance de la recaudacin impositiva, aduanera y

previsional implicaban para la gestin del presupuesto.

Las reducciones presupuestarias impulsadas desde del Ministerio de Economa en particular

en los gastos financiados con fondos del Tesoro, pero tambin la relativa facilidad para los

Ministerios y agencias para contar con fuentes de financiamiento externo hasta 1999, la

ausencia de un servicio civil consolidado en los Servicios Administrativo Financieros de las

jurisdicciones, la debilidad del control interno y el escaso impacto del control externo,

incentivaron una baja calidad del proceso de formulacin y ejecucin presupuestaria en las

jurisdicciones.

Como consecuencia de ello, los ncleos tecnoburocrticos de la Secretara de Hacienda se

comportaron de acuerdo con varias estrategias. En primer lugar, promoviendo mayores

recortes presupuestarios ad hoc frente al crecimiento de los desequilibrios. En segundo lugar, centralizando decisiones de asignacin prioritaria de recursos (a travs de estrategias

tales como techos presupuestarios o centralizando las rdenes de pago a travs del sistema

de Cuenta nica). Finalmente, dando escaso impulso a las acciones orientadas a otorgarles

mayor capacidad decisoria a los responsables de los servicios administrativo financieros de

las jurisdicciones. Estas estrategias conspiraron contra la institucionalizacin real del

principio de centralizacin normativa y descentralizacin ejecutiva. Como consecuencia, se

reforzaron las tendencias a la resistencia a los cambios por parte de los responsables

administrativos de las jurisdicciones y las tendencias a un comportamiento decisorio

discrecional y despreocupado por la calidad del gasto de los grupos poltico partidarios

responsables de Ministerios y Organismos.

Desde mediados de 1996 y dada la debilidad de los partidos polticos nacionales y el

creciente poder de los gobernadores, el proceso presupuestario se vio fuertemente

influenciado por el juego poltico electoral de cara a las elecciones presidenciales de 1999.

En particular, el nivel del gasto y del endeudamiento provincial fue en aumento y, en

general, las provincias no avanzaron en las reformas al rgimen presupuestario y de

administracin financiera. As, la ley de convertibilidad, los incentivos para el

endeudamiento creciente, la baja responsabilidad fiscal micro de las jurisdicciones, el

rgimen impositivo, el problema del financiamiento del rgimen previsional, el rgimen de

coparticipacin federal de impuestos y las crecientes necesidades de gasto pblico del

gobierno nacional y de los gobiernos provinciales se volvieron fuertemente incoherentes,

determinando resultados fiscales crecientemente negativos.

La debilidad de los legisladores, cada vez ms dependientes en su carrera poltica de los

gobernadores y autoridades polticas provinciales y la debilidad de la Auditora General de

la Nacin determin que el Congreso no controlara esta creciente incoherencia en el

comportamiento fiscal.

A partir de 1996, los ncleos tecnocrticos convocados ad hoc para la gestin de la poltica

econmica y presupuestaria recurrieron como estrategia a polticas de ajuste y de

endeudamiento, dada la insustentabilidad de los presupuestos aprobados. La ley de

responsabilidad fiscal de 1999, las polticas de ajuste va aumento de la presin impositiva

o disminucin de haberes del sector pblico, jubilaciones y pensiones del ao 2000, los

pactos fiscales, el llamado blindaje financiero, el denominado megacanje de la deuda

externa y la ley de dficit cero no lograron corregir dicha insustentabilidad, dada la

incoherencia y la rigidez del resto de las reglas de juego (coparticipacin federal,

convertibilidad, etc.).

Esta situacin se mantuvo hasta la crisis del 2001. A partir de entonces, el abandono del

rgimen de convertibilidad y las nuevas reglas macroeconmicas han reforzado el rol del

Presidente y del Ministerio de Economa y de los gobernadores en el proceso

presupuestario (estos ltimos particularmente a partir de la falta de establecimiento de

reglas de correspondencia, solvencia y responsabilidad fiscal federales y de regmenes

presupuestarios concordantes con el sistema nacional de administracin financiera). Las

necesidades de las autoridades nacionales de contar con mecanismos menos rgidos para la

gestin del gasto pblico han determinado a partir del 2001 una inclusin creciente de

partidas de transferencias (subsidios) a sectores econmicos y sociales y a provincias y

municipios, incluso va decretos de necesidad y urgencia, la delegacin de facultades en la

Jefatura de Gabinete de Ministros para la asignacin presupuestaria, la creacin de un

nmero constantemente en aumento de fondos fiduciarios por fuera de la administracin

nacional y de nuevas empresas pblicas, rompiendo con las reglas presupuestarias y de

control interno y externo generalmente aceptadas, implantadas con la reforma de la

administracin financiera de 1992.

Si bien luego de la devaluacin y durante los aos 2003 y 2004, los resultados de la

formulacin y la ejecucin presupuestaria han mejorado su desempeo relativo, las

caractersticas del juego de la interaccin entre los actores influyentes en el proceso

presupuestario y fiscal (Presidente, Ministerio de Economa y Gobernadores) no garantizan

un proceso sustentable (v.gr. ausencia de un rgimen institucionalizado de responsabilidad

fiscal), eficiencia (v.gr. bajos incentivos para aumentar el rendimiento, la efectividad y la

transparencia del presupuesto en las jurisdicciones de la administracin nacional, fondos

fiduciarios, provincias y municipios) y la representatividad del gasto (dado la escasa o nula

participacin de los legislativos en el proceso de formulacin y control de ejecucin del

presupuesto).

V

Conjeturas para la salida del laberinto

Si el enfoque institucional nos permite comprender los procesos que determinaron un juego

de transacciones y su estabilizacin en un patrn de reglas de conducta y culturales, no es

menos cierto que nos enfrenta a los interrogantes de cmo intervenir eficazmente en el

proceso de cambio institucional. Y si bien hoy conocemos mucho ms de cmo el juego de

las transacciones, las instituciones, la cultura y los patrones de liderazgo influyen sobre el

desempeo de la gestin pblica, tambin debe decirse que nuestro conocimiento terico y

prctico de cmo estas intervenciones son posibles es decididamente escaso.

En consecuencia, las ideas que se exponen a continuacin no constituyen ms que algunas

pistas.

En primer lugar, puede haber un rol importante a cumplir por parte de los ncleos expertos.

Si los ncleos expertos que seguramente seguirn siendo convocados para la implantacin

de procesos de reforma administrativa dejaran de exigir facultades discrecionales amplias

tanto legales como reglamentarias para la implementacin de las mismas, se estara

contribuyendo en buena medida a provocar un cambio en el juego de las transacciones con

los cuadros puramente polticos. Si bien tradicionalmente su paradigma, valores y

comportamiento contribuyeron a reforzar el patrn delegativo, no es menos cierto que el

pobre desempeo de los esfuerzos de reforma podra constituir un incentivo a modificar

unas conductas que se revelaron como fuertemente contradictorias con el objetivo buscado.

En segundo lugar, pareciera necesario que la conciencia sobre estos problemas alcance a las

organizaciones de la sociedad civil. Si bien estas han cumplido un rol importante en la

demanda de transparencia y accountability, no es menos cierto que han sido tradicionalmente poco concientes sobre la importancia de la institucionalidad

administrativa y de gestin para generar las condiciones sustentables para el logro de sus

demandas. Una caracterizacin del problema fuertemente sesgada hacia la problemtica del

Poder Judicial, de la corrupcin o del sistema electoral y de representacin, ha impedido

que cumplan un rol en la demanda por un nuevo patrn institucional para la administracin

pblica.

En tercer lugar, parece necesario unas alianzas con aquellos sectores de la banca

multilateral que vienen insistiendo en la necesidad de un enfoque institucional en la

orientacin de las reformas administrativas y de gestin. Si estos sectores contaran con

mayor influencia en la banca multilateral, los efectos seran ampliamente beneficiosos. Por

ejemplo, si las condicionalidades de los crditos estuvieran ms atadas a avanzar en

cambios institucionales que en las tradicionales condicionalidades de ajuste o implantacin

de sistemas y procesos.

En cuarto lugar, es necesario aprovechar las tendencias a la integracin del Cono Sur. As

como la Unin Europea ha significado un incentivo para los nuevos integrantes para

modificar sus instituciones de administracin y gestin pblica, la integracin

sudamericana podra ayudar a desarrollar un ambiente externo que incentive tales cambios.

Los procesos de republicanizacin de la administracin pblica en Chile y Brasil son un buen parmetro.

En quinto lugar, necesitamos reflexionar, explicar e investigar ms estos procesos. Sin ello,

careceremos de los conocimientos empricos, tericos y tcnicos necesarios para actuar.

Finalmente, es necesario una mayor difusin de estas ideas, un debate menos tcnico y

menos ideolgico y un dilogo poltico en bsqueda de diagnsticos comunes y de

consensos institucionales.

Quizs luego de equivocarnos muchas veces en la salida del laberinto encontremos la

salida. El desafo no es menor. Pero, las recompensas seguro son inmensas. Slo pensemos

que de la naturaleza de nuestras instituciones estatales dependen en gran medida la libertad,

el crecimiento y el desarrollo, y, con ello, la salida de la pobreza para la mitad de nuestros

pueblos.

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