Las crisis y la incidencia de la pobreza:

Macroeconoma socialmente responsable

Nora Lustig

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington D.C.

Serie de informes tcnicosdel Departamento de Desarrollo Sostenible

Catalogacin (Catalogin-in-Publication) provista por el:Banco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Lustig, Nora.Las crisis y la incidencia de la pobreza: macroeconoma socialmente responsable /Nora Lustig.

p. cm. (Sustainable Development Dept. Technical papers series; POV-108)Includes bibliographical references.

1. Poor- Latin America - Effect of financial crisis on. 2. Poverty- Latin America. I. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Poverty and Inequality AdvisoryUnit. II. Title. III. Series

339.46 L92- dc21.

Nora Lustig es asesora principal sobre pobreza en el Banco Interamericano de Desarrollo,Departamento de Desarrollo Sostenible y Subdirectora del Informe sobre el Desarrollo Mundial2000/1. La autora agradece a Franois Bourguignon por sus valiosas perspectivas y a Enrique Floresy Alexander Kazan por su excelente asistencia. Tambin agradece los comentarios y sugerencias quehicieron las siguientes personas a un borrador anterior de este trabajo: Nancy Birdsall, Ravi Kanbur,Arianna Legovini, Ferdinando Regalia, Inder Ruprah y Ernesto Stein. Cesar Bouillon y Jos Montesasistieron en la preparacin de los cuadros.

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de la autora y noreflejan necesariamente la posicin oficial del BID. Una versin anterior de este trabajo se presentcomo Alocucin Presidencial en la cuarta reunin anual de la Asociacin Econmica de AmricaLatina y el Caribe celebrada en Santiago de Chile el 22 de octubre de 1999. Este documento es unatraduccin del original en ingles que fue publicado en febrero de 2000 con el titulo: Crises and thePoor: Socially Responsible Macroeconomics. Serie de informes tcnicos del Departamento deDesarrollo Sostenible No. POV-108. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.

noviembre de 2000

Esta publicacin (Ref. No. POV-108) puede obtenerse dirigindose a:

Publicaciones, Unidad Asesora sobre Pobreza y DesigualdadBanco Interamericano de Desarrollo.1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577

Correo electrnico: povunit@iadb.orgFax: 202-623-3299Internet: www.iadb.org/sds/pov

Prefacio

La inseguridad econmica constituye una de las preocupaciones ms apremiantes para lospobres y los no pobres en Amrica Latina y el Caribe. La inseguridad econmica escausada por una diversidad de shocks adversos (e.g. el desempleo, las enfermedades, yshocks agregados como los desastres naturales). El presente estudio se concentra en unshock agregado particularmente importante: las crisis macroeconmicas. Tales crisis,que han sido demasiado comunes en la historia reciente de la regin, constituyen laprincipal causa del rpido incremento de la pobreza, y con frecuencia estn acompaadasde una creciente desigualdad.

En general, la prevencin de las crisis y las polticas de respuesta no han prestado unaadecuada atencin al impacto que las crisis y las decisiones de poltica tienen sobre lapobreza. Cuando las polticas han considerado las necesidades de los pobres, condemasiada frecuencia se han visto obstaculizadas por una dbil capacidad institucional.

En este trabajo se analizan los componentes de una respuesta favorable a los pobresfrente a las crisis macroeconmicas. En particular, se resean los instrumentos depoltica apropiados para responder ante las crisis cuando stas se presentan. En el estudiose pone de relieve la necesidad de contar con redes de proteccin preexistentes yadecuadamente financiadas.

El presente estudio forma parte del programa de investigaciones de la Unidad Asesorasobre Pobreza y Desigualdad, que tiene por objeto evaluar el impacto de los shocks sobrela pobreza y disear polticas apropiadas y efectivas para salvaguardar a los pobres frentea esos shocks. Se espera que constituya una valiosa contribucin a los esfuerzos que sellevan a cabo en la regin para disear polticas econmicas que protejan a los gruposms vulnerables de los shocks econmicos adversos.

Carlos M. JarqueGerente

Departamento de Desarrollo Sostenible

ResumenLas crisis macroeconmicas no slo afectan el nivel de vida actual de los pobres, sino sucapacidad para salir de la pobreza. En el presente documento se muestran evidencias delimpacto de las crisis econmicas sobre la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina. Lascrisis no solamente se traducen en mayores tasas de pobreza, sino que pueden provocar undao irreversible al capital humano de los pobres. En vista de estas evidencias, la autoraconcluye que la prevencin de las crisis y una respuesta favorable a los pobres ante lasmismas deberan constituir un importante componente de la estrategia de lucha contra lapobreza. En consecuencia, el trabajo analiza el papel que desempean la poltica cambiaria,los controles de capital y la poltica fiscal anticclica en la generacin o prevencin de lascrisis. Las respuestas frente a las crisis se evalan considerando los efectos de las diferentescombinaciones de polticas, el uso de redes de proteccin y la composicin del ajuste fiscalpara proteger el ingreso de los pobres frente al ajuste macroeconmico. La principalenseanza es que una poltica macroeconmica socialmente responsable puede proteger a lospobres en las pocas de crisis y contribuir al mismo tiempo a reducir la pobreza crnica.

Indice

Las crisis y la incidencia de la pobreza 1

Las crisis macroeconmicas: caracterstica comn en Amrica Latina 3

La pobreza, la desigualdad y los indicadores sociales 4

Pobreza transitoria y persistente 6

Prevencin de crisis 7

Rgimen cambiarioControles de capitalPoltica fiscal anticclica

Respuesta favorable a los pobres frente a las crisis 13

Combinacin de polticas macroeconmicasLa composicin del ajuste fiscal: la proteccin del gasto favorable a los pobresRedes de proteccin

Conclusin 20

Cuadros y grficos 21

Referencias 27

Apndice 33

Las crisis y la incidencia de la pobreza

La inseguridad econmica constituye una preo-cupacin para los pobres y los no pobres. Enuna encuesta reciente se calificaba al desempleocomo el principal problema que enfrentan lospueblos de Amrica Latina y el Caribe, mientrasque los bajos salarios ocupaban el tercer lugar(Latinobarmetro, 1998). En otra encuesta, el61 por ciento de los encuestados considerabaque sus padres haban vivido mejores vidasque las propias, y menos de la mitad crean quesus hijos viviran una vida mejor que la suya1.La encuesta tambin encontr que cerca de lastres cuartas partes de los encuestados eran parti-darios de un mayor gasto pblico en materia deseguro de desempleo. Esta respuesta se observen todos los grupos sociales.

Un anlisis de evaluaciones participativas depobreza realizadas por el Banco Mundial en 23pases del mundo, encontr que la inseguridadeconmica ocupa un lugar importante entre laspreocupaciones de los pobres2. Se encontr queen Amrica Latina y el Caribe, el desempleo y lavariabilidad del empleo y los salarios constituanseveros problemas. Adems de la pobreza deingresos causada por la inseguridad econmica,los pobres mencionaron que la falta de empleo,particularmente en las zonas urbanas, conduce aproblemas de abuso de alcohol, violencia do-mstica y otros problemas familiares conexos,as como a una creciente tasa de drogadiccin yde trfico de drogas entre los jvenes desem-pleados que viven en zonas pobres. Tambin semencion que los desastres naturales constituanuna fuente importante de inseguridad econmicay fsica.

La inseguridad econmica surge de una diversi-dad de shocks. El desempleo, las enfermedades,la incapacidad o la muerte del sostn de la fami- 1 Encuesta realizada por el Wall Street Journal, men-cionada en Rodrik (1999), pg. 1 y cuadro 1.2 Banco Mundial (1999) y sntesis preparada por elgrupo del Banco Mundial sobre pobreza en la reginde Amrica Latina y el Caribe.

lia son ejemplos comunes de shocks idiosincr-ticos. Las crisis macroeconmicas y los desas-tres naturales son ejemplos importantes deshocks agregados. Los pobres son particular-mente vulnerables a los shocks negativos poruna diversidad de razones. Cuentan con escasoo nulo acceso a esquemas pblicos de segurosocial porque en su mayora trabajan por cuentapropia o son trabajadores familiares no remune-rados. En Amrica Latina figuran en este grupoentre el 28 por ciento (Chile) y el 76 por ciento(Honduras) de los trabajadores del ltimo quintilde ingresos. Incluso cuando son asalariados, lospobres con frecuencia trabajan para empleadoresque tienen dificultades para cumplir /como en elcaso de las microempresas/ o no estn dispuestosa pagar su parte en un sistema contributivo deseguridad social. Como la aplicacin de los me-canismos tiende a ser dbil en las empresas mspequeas y las microempresas, la falta de cum-plimiento puede llegar a ser muy difundida.Asimismo, los pobres pueden carecer de accesoal seguro social por restricciones legales, comoocurre en el caso de los trabajadores domsticos.El acceso al seguro social por parte de los pobresprobablemente no se expanda muy rpidamente,en vista de las caractersticas del mercado labo-ral y de las oportunidades de empleo en la re-gin.

Es probable que los pobres no ahorren, indivi-dualmente o como grupo, en cantidades adecua-das como para depender plenamente del autose-guro o del seguro informal para nivelar el con-sumo. Se ha demostrado que los pobres adoptansofisticadas estrategias (ex ante) de mitigacinde riesgos y (ex post) para enfrentar los riesgos.Las primeras incluyen la combinacin de activi-dades de generacin de ingresos con baja cova-rianza positiva y la realizacin de actividades debajo riesgo an a costa de un menor retorno.Las estrategias para enfrentar los riesgos inclu-yen el ahorro precautorio (con frecuencia en laforma de activos fsicos como la tierra y losanimales de carga) y esquemas informales paracompartir riesgos a travs de redes familiares y

comunitarias3. Sin embargo, a pesar de estosmecanismos, la variabilidad de los ingresos y delconsumo sigue siendo elevada.

Varios estudios han sugerido que los esquemaspara compartir los riesgos y ajustar el consumotodava son imperfectos para los pobres4. Tpi-camente, las unidades familiares ms pobres sonlas menos aseguradas contra los shocks. Utili-zando datos de la India, Ravallion y Jalan(1997), hallaron que en el decil ms pobre, el 40por ciento del shock se transmite al consumocorriente, mientras que en el tercio ms rico, setransmite apenas algo ms del 10 por ciento deun shock que afecta los ingresos.

Adems, la informacin asimtrica y el elevadocosto de transaccin restringen el acceso de lospobres al mercado de seguros privado o a losmecanismos de crdito para nivelar sus ingresos,porque dichos mercados estn subdesarrolladoso no existen para ellos. De igual forma, por suslimitados activos, los pobres pueden encontrarseen situacin de no poder utilizar eficazmenteestos mercados incluso en el caso de que existan.

Por ltimo, los pobres cuentan con escasa o nulavoz para demandar la proteccin de programasfavorables a ellos y la puesta en prctica de re-des de proteccin en pocas de contraccin fis-cal. Por ejemplo, durante los aos ochenta, losprogramas que ms recortaron en el presupuestodel gasto social mexicano fueron aqullos foca-lizados en las zonas pobres. En realidad, losFondos de Inversin Social, considerados pormuchos como las redes de proteccin arquetpi-cas en Amrica Latina durante los programas deajuste, no fueron realmente intervenciones denivelacin del consumo para los pobres, aunquecrearon la infraestructura social para ellos.

3 Vanse, por ejemplo, los trabajos de Alderman yPaxson (1994), Coate y Ravallion (1993), Deaton(1991), Morduch (1990), Rosenzweig y Binswanger(1993), Rosenzweig y Wolpin (1993), Townsend(1994), para mencionar slo algunos.4 Paxson (1993), Rosenzweig (1998), Townsend(1995) y algunos de los trabajos incluidos en la notaanterior.

Esta presentacin se concentra en un tipo parti-cular de shock: las crisis macroeconmicas5.Una caracterstica importante de estas crisis,desde el punto de vista de la gestin del riesgosocial, es que, como ocurre en la mayora de losshocks agregados, el autoseguro, el seguro in-formal y los mecanismos de ajuste basados en elmercado, como el crdito, probablemente resul-ten menos eficaces. En el caso los shocks agre-gados disminuyen el valor de los activos queposeen los pobres y el ingreso de sus asociadosen los arreglos de seguro informal, impidiendola utilizacin de ninguno de ellos como red deproteccin. Adems, es improbable que lospobres dispongan de crdito formal en perodosdesfavorables. En base a una simulacin num-rica, Dercon (1999) muestra que cuando las per-sonas tienen restricciones de liquidez, la cova-rianza entre el valor de los activos y los ingresosreduce la eficacia de los activos como mecanis-mo regulador del consumo6. Con una correla-cin de 0,5, la prima de riesgo que se recuperamediante el ahorro equivale a slo el 16 porciento7.

5 Las crisis macroeconmicas consideradas en estetrabajo incluyen la gama de crisis que afectan la to-talidad de la economa, como las crisis financieras,las crisis de liquidez, las crisis monetarias, las crisisde deuda, los shocks que afectan los trminos de in-tercambio, y as sucesivamente.6 En base a un estudio que emplea datos de Etiopa,Dercon (1999) sugiere que existen ciertas evidenciasde que los pobres se resisten a utilizar los activospara nivelar el consumo durante los shocks agrega-dos. Los pobres cortan el consumo a niveles peligro-samente bajos en vez de vender esos activos cuandolos precios se han desplomado.7 El parmetro de referencia est dado solamente porel riesgo de ingreso (no los activos).

Las crisis macroeconmicas:caracterstica comn de Amrica Latina

Durante los ltimos veinte aos, las crisis ma-croeconmicas han sido un fenmeno recurrenteen Amrica Latina y el Caribe. Los aosochenta se caracterizaron por la crisis de la deu-da. El impacto sobre el desarrollo econmico ysocial fue tan grande que el perodo pas a serconocido como la dcada perdida. Si bien losaos noventa han sido mejores en comparacin,veinticuatro pases han experimentado por lomenos un ao en el que el ingreso per cpitadisminuy. En total, se han producido ms de40 episodios en los que el PIB per cpita secontrajo un 4 por ciento o ms entre 1980 y1998.

Las crisis macroeconmicas, con la excepcinde las guerras, han sido la causa ms importantede los grandes incrementos en la pobreza, tantoen los ingresos como en el consumo. Con fre-cuencia, tambin estn acompaadas de una cre-

ciente desigualdad en los ingresos. Los indica-dores sociales, como las tasas de mortalidad in-fantil y los aos promedio de escolaridad, conti-nan mejorando, aunque a un ritmo mucho mslento. Las medidas de austeridad adoptadas enrespuesta a las crisis macroeconmicas han ten-dido a ignorar su impacto sobre la pobreza. In-cluso cuando el gobierno procura limitar el im-pacto sobre los pobres, sus esfuerzos se venfrustrados por la falta de capacidad institucionalpara poner en prctica programas especficos enel momento peor de las crisis y por graves pro-blemas de informacin. Aunque las crisis ma-croeconmicas han constituido un riesgo recu-rrente en la regin, en la mayor parte de los pa-ses no se han institucionalizado las redes deproteccin para nivelar los ingresos.

La pobreza, la desigualdad y los indicadores sociales

Existe un fuerte vnculo entre las desaceleracio-nes macroeconmicas y el incremento de la po-breza. Se ha estimado que por cada punto por-centual que disminuye el crecimiento, la pobrezase incrementa un 2 por ciento8. Otros autoresmuestran que si Amrica Latina hubiera alcan-zado los niveles de estabilidad macroeconmicade las economas industriales, aproximadamenteun 25 por ciento de los pobres de la regin ha-bra salido de la pobreza (BID, 1995). Como enAmrica Latina y el Caribe las crisis tienden aestar acompaadas de incrementos en la desi-gualdad, el impacto de la contraccin econmicatiende a revertir en forma desproporcionada losanteriores adelantos en materia de reduccin dela pobreza. En los aos ochenta, por cada 1 porciento de disminucin en el ingreso per cpitadurante un episodio de recesin, se revirti lareduccin de la pobreza que habra sido alcanza-da durante los aos setenta con un crecimientodel 3,7 por ciento en el ingreso per cpita en laszonas urbanas y un 2 por ciento en las zonas ru-rales (De Janvry y Sadoulet, 1999). Osea, dadoque durante la crisis aument la desigualdad,con una cada del producto por habitante muchomenor al crecimiento experimentado en los se-tentas, borr las ganancias en materia de reduc-cin de la pobreza que acompaaron dicho cre-cimiento. Asimismo, los aumentos en la desi-gualdad ocasionados por las crisis tienden a per-sistir en el tiempo.

En el cuadro 1 puede verse la evolucin de lapobreza (medida por la incidencia porcentual dela misma) durante los perodos de crisis en va-rios pases de Amrica Latina. En todos los ca-sos, la incidencia de la pobreza se increment alprincipio de la crisis, y varios aos despus lapobreza fue mayor que antes de la recesin (du-rante uno a cinco aos, dependiendo del pas).En Costa Rica, Guatemala, Mxico, Panam, laRepblica Dominicana y Venezuela, la pobrezay la desigualdad aumentaron durante los aosochenta, al igual que en las zonas urbanas de

8 Fields (1991). Morley (1994) muestra un resultadosimilar.

Argentina, Chile y Per. La pobreza urbana enArgentina9 y los niveles nacionales de pobrezaen Mxico se incrementaron notablemente du-rante la crisis de 1995.

El cuadro 2 muestra que en 5 de 8 episodios, ladesigualdad (medida por el coeficiente de Gini)se increment, y en 15 de 20 fue mayor despusde iniciarse la crisis10. El quintil ms pobre de lapoblacin no siempre se vio perjudicado en for-ma desproporcionada. En general, la que sintims el impacto fue la poblacin de nivel inter-medio. En contraste, en la mayora de los pasesse increment la participacin en el ingreso del10 por ciento superior, en algunos casos sustan-cialmente11.

En el cuadro 3 se resume el impacto social de lascrisis econmicas en un nmero seleccionado depases. Si bien los indicadores sociales, comolas tasas de mortalidad infantil, continuaronmejorando en Amrica Latina durante los aosochenta, lo hicieron a un ritmo ms lento que enla dcada anterior. Sin embargo, empeoraron losindicadores de salud que son ms sensibles a ladesaceleracin del consumo o del ingreso. EnChile, los datos sobre el bajo peso de los nios alnacer y los nios desnutridos siguieron las ten-dencias en las condiciones econmicas, despusde que ambos indicadores econmicos mejora-ron sistemticamente en los aos setenta. EnMxico, la mortalidad infantil y de nios enedad preescolar causada por deficiencias nutri-cionales se increment en los aos ochenta, re-virtiendo la tendencia observada en la dcadaanterior. En Argentina, la ingestin diaria percpita de protenas decreci un 3,8 por ciento en1995, y en Venezuela disminuy un 2,9 porciento en 1994 (Lustig, 1995).

9 Los datos correspondientes a Argentina se refieren ala zona del Gran Buenos Aires. No se cuenta condatos para otros centros urbanos o zonas rurales.10 Sin embargo, algunos de los coeficientes de Gini serefieren a las zonas urbanas solamente.11 Vase Lustig (1995, Introduccin, pgs. 4-5).

La asistencia escolar y el nivel de alfabetizacintambin se vieron afectados. En Mxico, des-pus de 1982, la proporcin de cada clase que segrada al nivel educativo subsiguiente disminu-y, particularmente despus del primer ciclo dela enseanza secundaria o durante sta. Tam-bin decreci el porcentaje de nios que se in-corporan a la escuela primaria como porcentajedel nmero total de nios en la cohorte perti-nente de edad. Si bien continuaron dismuyendolas tasas de desercin de la escuela primaria, ladesagregacin ulterior indica que las tasas dedesercin mejoraron solamente entre los niosurbanos; en las zonas rurales la tasa de desercinse increment un 40 por ciento. En Venezuela,la tasa de alfabetizacin de las personas de 15 a19 aos de edad disminuy en los aos ochenta,

y en 1995 la matriculacin primaria bruta dis-minuy su ritmo de crecimiento en Argentina yMxico.

En este ltimo pas, la participacin en la fuerzalaboral de los jvenes de 12 a 14 aos de edadpertenecientes a los hogares situados en el quin-til inferior disminuy 4,2 puntos porcentuales,alcanzando al 19,8 por ciento entre 1994 y 1996,mientras que la tasa de participacin de los niosen los hogares no pobres permaneci constante,en un nivel de alrededor del 6 por ciento. Estastendencias tambin implican que probablementela inversin en capital humano se torn ms ses-gada, acentuando el incremento observado en ladesigualdad.

Pobreza transitoria y persistente

Las fluctuaciones en el consumo se traducen enniveles relativamente elevados de pobreza tran-sitoria12. y tambin pueden ocasionar pobrezapersistente o crnica por el impacto irreversibleque las desaceleraciones en el ingreso puedentener sobre el capital humano de los pobres.

Investigaciones recientes han hallado una vin-culacin entre las desaceleraciones macroeco-nmicas y los indicadores de educacin. Porejemplo, en 18 pases latinoamericanos, el ritmodel incremento promedio en aos de escolaridadse redujo de 1,9 aos en los aos cincuenta a 1,2en los aos setenta y ochenta (Behrman, Duryeay Szkely, 1999). Ms especficamente, el me-joramiento del nivel de instruccin comenz adisminuir para las cohortes nacidas entre 1960 y1970, es decir quienes ingresaron al sistema es-colar entre 1975 y 1986, perodo que coincideaproximadamente con la crisis de la deuda en laregin. El deterioro de la situacin macroeco-nmica (shocks a corto plazo que afectan el PIB,volatilidad y shocks que afectan negativamenteel comercio) explica el 80% de la disminucinen la tasa de mejoramiento del nivel de escolari-dad13. Las evidencias de Mxico muestran elefecto generalizado de la volatilidad y las desa-celeraciones econmicas sobre el nivel de esco-laridad. El efecto ingreso negativo dado por ladisminucin de los ingresos tiende a contrarres-tar el efecto precio positivo dado por el menorcosto de oportunidad, lo que se traduce en undeterioro de los indicadores de escolaridad enpocas de desaceleracin econmica (Binder,1996). Segn las simulaciones, encuentran quela matriculacin secundaria (bruta) en Mxicohabra sido 11 puntos porcentuales mayor en1991 si la economa hubiera crecido en los aosochenta a la mitad de la tasa de crecimiento delos aos setenta, en vez de haberse estancado14. 12 Vanse, por ejemplo, los estudios de Jalan y Ra-vallion, op.cit. y Ghaila y Deolalikar (1993) sobre laIndia.13 Clculos de la autora, basados en el cuadro 11 deBehrman, Duryea y Szkely (1999).14 La tasa de crecimiento promedio de la economacorrespondiente al perodo 1982-1988 fue de al-

Los shocks tambin tienen efectos adversos so-bre las inversiones en salud y nutricin de loshogares pobres. Utilizando evidencias de laszonas rurales de la India, Rose (1994) informaque los shocks negativos que ocasionan las llu-vias estn asociados con mayores tasas de mor-talidad infantil en los hogares pobres que no po-seen tierras, pero no en aqullos que poseen tie-rras. Otro estudio encuentra que en Bangladesh,el tamao corporal es notablemente menor en losintegrantes de las unidades familiares que nopueden obtener recursos prestados o asegurarsecontra las fluctuaciones en el ingreso (Foster,1995). Por su parte, Behrman (1988) revela queen el sur de la India, la salud de los nios, espe-cialmente de las nias, se ve afectada durante elperodo inmediatamente anterior a una gran co-secha por la incapacidad de los hogares de ni-velar el consumo15.

Como los shocks que afectan el ingreso familiartambin afectan la inversin en educacin, nutri-cin y salud, reduciendo potencialmente el ca-pital humano de los pobres, pueden obstaculizarla capacidad de los pobres para salir de la pobre-za. Adems, un impacto irreversible sobre elcapital humano de los pobres no slo los perju-dica a ellos, sino que puede afectar los resulta-dos de la economa en su conjunto a medianoplazo. Ello ocurre particularmente cuando losniveles de instruccin y de nutricin se ve afec-tados negativamente durante las recesiones.Esta es una parte importante de la justificacineconmica de las redes de proteccin financia-das pblicamente, tema que se analizar msadelante. Las evidencias presentadas deberanser suficientes para establecer que la prevencinde las crisis y una respuesta adecuada a ellasdeben tener una alta prioridad en una agenda degestin del riesgo social.

rededor de cero. Jacoby y Skoufias (1997) hallan queen el sur de la India, con frecuencia los nios sonsacados de la escuela como consecuencia de un shockadverso.15 Vase tambin Morduch (1995).

Prevencin de las crisis

La prevencin de las crisis debe constituir unaprioridad en cualquier estrategia de lucha contrala pobreza. Existe acuerdo generalizado acercadel tipo de polticas macroeconmicas y finan-cieras que los gobiernos deben aplicar para re-ducir la vulnerabilidad de los pases a los shocksexternos adversos o a las crisis inducidas por laspolticas16. Los gobiernos deben evitar las pol-ticas fiscales y monetarias que producen despil-farro, los tipos de cambio seriamente sobreva-luados y los dficit insostenibles en cuenta co-rriente, problemas que prevalecieron en la reginen los aos setenta y particularmente en losochenta.

Durante los aos noventa se ha puesto en evi-dencia un tipo diferente de crisis. Las polticasfiscales y monetarias irresponsables ya no estndifundidas en la regin. En cambio, la causams importante de las crisis recientes fue la de-bilidad de los sistemas bancarios y de la regula-cin financiera en un mundo que se caracterizapor la magnitud y la volatilidad de los flujos in-ternacionales de capital. En estas nuevas crisis,el restablecimiento del equilibrio de la balanzade pagos se relaciona ms estrechamente con elrestablecimiento del equilibrio en la cuenta decapital, por medio del restablecimiento de laconfianza de los inversionistas. Para prevenirrepetidas crisis en el futuro, los gobiernos debenmejorar sustancialmente la regulacin y la su-pervisin prudencial de los intermediarios finan-cieros, con el fin de introducir nuevas normaspara la difusin de datos y reformar la legisla-cin sobre quiebras de las empresas17.

Los dos aspectos que siguen siendo ms contro-vertidos son la eleccin del rgimen cambiario yel uso de controles de capital. Otro aspecto im-

16 Vanse Eichengreen (1999) y BID (1995).17 Ello no se aplica simplemente a los mercadosemergentes. Los bancos y otros acreedores de lospases desarrollados han actuado en forma irrespon-sable. En 1998, la Reserva Federal de los EstadosUnidos se vio obligada a orquestar el rescate deLong-Term Capital Management, un fondo de pro-teccin con sede en Connecticut.

portante sujeto a debate es el empleo de fondosde estabilizacin para que la poltica fiscal seaanticclica (o menos cclica).

Rgimen cambiario

Los economistas y los responsables de la for-mulacin de polticas han debatido ampliamenteel tipo de rgimen cambiario que hace que losmercados emergentes sean menos vulnerables alos shocks externos18. Los tipos de cambio fijospero ajustables han quedado completamente de-sacreditados despus de las crisis ocurridas enAmrica Latina, Asia y Rusia. El debate sobrelos regmenes cambiarios se ha desplazado ahoraal tema de si un pas debe adoptar un tipo decambio verdaderamente fijo, como una caja deconversin (o incluso una completa dolariza-cin) o un tipo de cambio flexible. Desde unaperspectiva favorable a los pobres, la cuestinno es slo determinar cul rgimen reduce lavulnerabilidad de los pases ante los shocks, sinotambin cul sistema minimiza las contraccionesdel producto cuando un pas enfrenta un shock19.

El argumento en favor de los tipos de cambioflexibles es que los ajustes necesarios despus deun shock pueden realizarse ms rpidamente y aun menor costo en trminos de prdida de pro-ducto y de desempleo que en un rgimen de cajade conversin. Para ilustrar este punto, compa-remos los casos de Argentina y Mxico en 1995.Calvo (1997) muestra que mientras que Mxicopuede haber experimentado una mayor disminu-cin en el PIB, Argentina debi sufrir una mayorreduccin en el crecimiento por punto porcen-tual de ajuste en la cuenta corriente20. Dado que,

18 Vanse, por ejemplo, Edwards y Savastano (1999)y Larrain y Velasco (1999).19 Un tercer aspecto, por supuesto, es cul rgimencambiario resulta ms beneficioso para los pobres enpocas ?normales@. Sin embargo, este ltimo aspectono se analiza aqu.20 Incluso si puede probarse que es ms probable quela pobreza se incremente con una caja de conversinque con un rgimen cambiario flexible frente a unshock adverso, su eliminacin puede representar un

como hemos visto, la pobreza mantiene una altacorrelacin con los resultados econmicos glo-bales, el hecho de que con una caja de conver-sin es probable que la contraccin del productosea mayor que con un tipo de cambio flexiblehace que ste ultimo resulte aparentemente msdeseable desde una perspectiva favorable a lospobres. Ello es cierto a menos que pueda de-mostrarse que los pases con una caja de conver-sin muestran una probabilidad significativa-mente menor de enfrentar shocks (derivados deataques especulativos o del contagio), algo queno se ha determinado21.

Los regmenes cambiarios fijos y flexibles pro-bablemente se traduzcan en diferentes ajustes enel mercado laboral, y en consecuencia tenganefectos distintos sobre la distribucin del ingresoy la pobreza22. En un rgimen de caja de con-versin, los mercados de capitales probable-mente se ajusten ms a travs de cantidades (esdecir, desempleo) que a travs de los precios (esdecir, los salarios reales)23. Rodrik (1999) hamostrado que cuando los salarios son rgidos a labaja, los tipos de cambio flexibles enfocados enla balanza comercial desempean una funcin deseguro social. Los tipos de cambio fijos (ajusta-bles o no) cuando se combinan con la rigidezsalarial, se traducen no slo en desempleo (unresultado ineficiente) sino que acentan las im-plicaciones distributivas de un shock. Es decir,los salarios reales en el sector que enfrent (o sebenefici) del shock en competitividad decrecen

importante costo econmico y social. El impactonegativo sobre la confianza de los inversionistas y elposible retiro de capitales puede conducir a un co-lapso en el crecimiento mucho peor que la recesinque debe soportarse durante la defensa de una caja deconversin.21 Como lo demuestra el aumento de los diferencialesde crdito en Argentina y Hong Kong en los ltimosaos, las cajas de conversin no protegen contra laespeculacin.22 Ello, adems de las implicaciones ms estndar enmateria de distribucin derivadas del beneficio rela-tivo puro que obtiene el sector de bienes comercia-bles y del capital versus la mano de obra.23 Vanse las comparaciones presentadas en Larrain yVelasco (1999).

(aumentan) ms de lo que lo haran con un tipode cambio flexible24.

Sin embargo, el impacto sobre la pobreza de-pender de cul grupo se vea ms afectado por elaumento del desempleo o la cada de los salariosreales. Si el aumento del desempleo (la cada delos salarios) se concentra en los jvenes que vi-ven con familias acomodadas, la pobreza no sever afectada. Si, por otra parte, el aumento deldesempleo (la cada de los salarios) se concentraen los hombres en edad principal para trabajarcon escasa educacin, la pobreza se incrementa-r. En el caso de Argentina durante la crisis de1995, el desempleo se increment ms rpida-mente (51 por ciento) entre los hombres con es-casa educacin (sin educacin o con educacinprimaria) y en el grupo en edad principal de tra-bajar (25-64), alcanzando al 16,2 por ciento25.Entre los hombres con educacin secundaria, seincrement un 24 por ciento, alcanzando al 10,8por ciento. Entre los hombres con educacinsuperior, las cifras fueron 28 por ciento y 5,5 porciento, respectivamente. El salario promedio, encontraste, vari muy poco, disminuyendo un 1por ciento en 1995. Para tener un panoramacompleto, sera necesario saber a qu familiaspertenecan las personas afectadas. Sin embar-go, dado el patrn observado en el desempleo,podra esperarse que la pobreza se hubiera in-crementado, que es lo que muestra el cuadro 126.

En el diseo de las redes de proteccin socialpara los trabajadores pobres deben tenerse encuenta los diferentes efectos de los tipos decambio fijos y flexibles sobre el mercado labo-ral. En los pases en que el ajuste frente a unshock externo se produce principalmente a tra-vs de un mayor desempleo, los programas deempleo (como las obras pblicas) deben consti-tuir la parte central de la red de proteccin. Enaquellos pases en que el ajuste se produce a tra-vs de un cambio en los salarios reales, revesti-

24 Rodrik (1999). Vase tambin Bourguignon,Lambert y Suwa-Eisenmann (1996).25 Vase BID, de prxima publicacin, captulo 3.26 Todos estos resultados corresponden al Gran Bue-nos Aires solamente. Desafortunadamente, las en-cuestas que existen sobre esos aos no tienen cober-tura nacional.

rn ms importancia los programas de transfe-rencia, como los programas de desarrollo huma-no focalizado que se analizan ms adelante.

Las evidencias recientes de Amrica Latina r e-velan que las autoridades monetarias de los pa-ses que enfrentan grandes shocks negativos queafectan los trminos de intercambio, como Chi-le, Per y Venezuela en 1998, recurrieron enforma muy limitada a los ajustes cambiarios. Envez de dejar que el tipo de cambio efecte elajuste, estos pases subieron las tasas de intersinternas, y lo hicieron en mayor proporcin anque los pases con tipos de cambio fijo (Gavin,1999). Dos razones pueden explicar esta re-nuencia a utilizar el tipo de cambio: en primerlugar, el temor de que la depreciacin pudieraafectar seriamente a las empresas y los bancoscon obligaciones netas en dlares, y en segundolugar, la preocupacin de que una depreciacinpudiera conducir a una mayor inflacin y perju-dicar en consecuencia la reputacin de las auto-ridades monetarias. En ambos casos, el temorfue que una depreciacin provocara una dismi-nucin de la confianza de los inversionistas y setradujera en una reversin an mayor de laafluencia neta de capitales. Por lo tanto, de fac-to, los regmenes cambiarios flexibles no pudie-ron cumplir la funcin de seguro social mencio-nada anteriormente. Con la excepcin de Mxi-co, en la actualidad las elevadas tasas de desem-pleo son tan prevalecientes en los pases conregmenes flexibles como en Argentina, con sucaja de conversin.

La observacin de que incluso los pases conregmenes cambiarios flexibles no se encuentranverdaderamente en libertad, o no eligen, seguiruna poltica monetaria independiente ha llevadoa Calvo (1999) y otros autores a proponer lacompleta dolarizacin27. Una economa dolari-zada estara ms protegida de la volatilidad delos flujos externos de capitales. Los pases tam-bin estaran permanentemente protegidos delas veleidades de los gobiernos populistas, yaque el financiamiento inflacionario del dficitdejara de ser una opcin. Ello explica por qulos pases con experiencias hiperinflacionarias

27 Vanse Calvo (1999); Fernndez-Arias y Haus-mann (1999) y Hausmann y colaboradores (1999).

traumticas, como Argentina, se muestran msabiertos a la idea de dolarizar la economa. Sinembargo, el hecho de que los pases hayan utili-zado de forma limitada el tipo de cambio paraenfrentar shocks adversos en el perodo recienteno significa necesariamente que al pas le intere-se abandonar para siempre una poltica moneta-ria independiente.

Una economa dolarizada an producira unamayor contraccin del producto frente a unshock adverso, como sera el caso de los pasesque tienen cajas de conversin. Si los salariosson inflexibles a la baja, una economa dolariza-da experimentar las mismas dificultades paraajustarse a un shock real28. En una economadolarizada, el desempleo y el exceso de capaci-dad probablemente sean ms prevalecientesfrente a shocks que afectan la competitividad,como el deterioro de los trminos de intercambioy la devaluacin o una recesin en la economade un importante socio comercial. Sin embargo,ser preciso ponderar este costo en funcin delos beneficios que producira la dolarizacin enla forma de menores shocks que afectan lacuenta de capital.

Para los pobres, el inconveniente de los regme-nes cambiarios flexibles es que generalmenteestn asociados a tasas ms elevadas de infla-cin29. Si bien un rgimen cambiario flexible noprotege a un pas de la falta de disciplina en laspolticas monetarias y fiscales con la eficienciade una caja de conversin (o de una completadolarizacin) existen otras formas institucionalesde enfrentar ese riesgo. Para imponer disciplinaen la poltica monetaria, se necesita contar con

28 Aunque parte del problema podra obviarse elimi-nando algunas regulaciones laborales contrarias alempleo, ello no lo resolver enteramente, como hapodido verse en pases en los que el mercado laboralest bastante desregulado, como en Chile.29 Las implicaciones negativas de la inflacin para lospobres han sido mostradas, por ejemplo, por Cardoso(1992), Easterly y Fischer (1999) y Romer y Romer(1998). Algunos estudios, sin embargo, encuentranevidencias de que la inflacin tiene un menor im-pacto sobre la pobreza que la contraccin del PIB.Vase Lustig y McLeod (1997).

un banco central fuerte e independiente que pue-da resistir las presiones polticas en favor de lamonetizacin de los dficit presupuestarios, yque acte como factor de control de la inflacin.Tambin se han presentado propuestas que con-templan la creacin de instituciones paralelasindependientes para manejar la poltica fiscal,como por ejemplo un consejo nacional indepen-diente que fije topes a los dficit fiscales. Laspropuestas de autoridades fiscales independien-tes han encontrado mayor resistencia poltica.Otras sugerencias menos ambiciosas (que elimi-naran parte de la bsqueda de renta en el proce-so presupuestario en los pases de Amrica Lati-na y el Caribe y obligaran a una mayor discipli-na fiscal) incluyen los procesos presupuestariosque reducen el poder de la legislatura, y al con-ferir la atribucin de fijar la agenda fiscal alprimer ministro o al ministro de hacienda, dis-minuyen el poder de las entidades autnomas degasto. La mayor transparencia en el procesofiscal tambin hace que a los votantes les resultems fcil detectar los polticos irresponsables30.Algunos pases estn comenzando a experimen-tar con nuevos marcos jurdicos que implicaranun contrato entre el gobierno (los poderes eje-cutivo y legislativo) y la sociedad para seguiruna poltica fiscal prudente31.

Controles de capital

Los recientes trabajos empricos de Easterly,Islam y Stiglitz (1999) encuentran que los pa-ses con cuentas de capital ms abiertas muestranuna mayor probabilidad de entrar en recesin.En efecto, la mayor afluencia de capitales (enrelacin con el PIB) no slo incrementa la pro-babilidad de una recesin, sino que tambin lasrestricciones de capital reducen la probabilidad...32. En consecuencia, los controles sobre laafluencia de capitales a corto plazo deben serconsiderados por los gobiernos que desean redu-cir la probabilidad de crisis.

30 Eichengreen (1999), Eichengreen, Hausmann y vonHagen (1996).31 Per, por ejemplo, se halla en proceso de aprobaruna ley de este tipo.32 Easterly, Islam y Stiglitz (1999), pg. 43.

En un mundo de mercados perfectos, los con-troles sobre la afluencia de capitales a corto pla-zo slo pueden reducir el bienestar. Pero losmercados de capital no son perfectos. Las bur-bujas financieras y el comportamiento conta-gioso de los inversionistas constituyen slo dosejemplos de las ineficiencias de los mercados decapital. Cuando los sistemas financieros sondbiles, una afluencia de capitales a corto plazocompletamente libre puede conducir a un excesode prstamos por parte de prestamistas externosmal informados, a un exceso de emprstitos porparte de los bancos nacionales y a prcticas deexcesivo apalancamiento que incrementan lavulnerabilidad de los intermediarios financierosa las crisis sistmicas. Ello puede ocurrir inclu-so si la poltica fiscal es slida. Por ejemplo,Chile experiment una crisis financiera a princi-pios de los aos ochenta y Mxico a mediadosde los noventa33. La irona es que mientras esta-ba gestndose la crisis bancaria, Mxico era elo-giado como un reformador modelo por losresponsables de la formulacin de polticas y porlos inversionistas. Como dice Barry Eichen-green (1999), la reciente experiencia ha de-mostrado demasiado bien que los bancos maladministrados y las cuentas internacionalesabiertas son una mezcla combustible.

Los controles sobre la afluencia de capitales acorto plazo pueden reducir la probabilidad decrisis financieras en los mercados emergentes,sin ocasionar grandes ineficiencias en la asigna-cin del capital. Las investigaciones muestranque los controles pueden desempear un papelen la prevencin de crisis, principalmente por-que extienden los vencimientos promedio de laafluencia de capitales34. Cuando se logran evitarlas crisis macroeconmicas que afectan a toda laeconoma, puede prevenirse el incremento aso-ciado de la pobreza. Adems, en Amrica Lati- 33 Otra razn por la que los gobiernos deberan con-siderar el establecimiento de controles sobre la aflu-encia de capitales es que la afluencia de capitales acorto plazo puede conducir a un tipo de cambio so-brevaluado, como ocurri en Mxico a principios delos aos noventa.34 Vanse Montiel y Reinhardt (1999) y Edwards(1998).

na y el Caribe, el costo de la resolucin de lascrisis bancarias (en trminos de absorber prs-tamos incobrables y de recapitalizar los bancosinsolventes) ha alcanzado en el pasado un niveldel 10 al 20 por ciento del PIB. Se ha estimadoque el costo del rescate de la crisis mexicana de1994-1995 ascendi a alrededor del 19 porciento del PIB (Financial Times, 16 de septiem-bre de 1999). En Ecuador, el costo del rescatedel sector financiero en 1998 se ha estimado enalrededor de un 8 por ciento del PIB (Latin Ame-rican Daily Comment, julio de 1999). Estoscostos son absorbidos por el sector pblico, y deesta manera utilizan recursos fiscales escasosque podran emplearse para reducir la pobreza yaumentar la equidad. Adems, los sistemas tri-butarios de la regin tienden a ser regresivos,mientras los inversionistas que reciben el bene-ficio directo de la resolucin bancaria tienden apertenecer a los deciles ms altos de la distribu-cin del ingreso. Sin embargo, los controlessobre la afluencia de capitales a corto plazo nodeben considerarse una panacea para la reforma,la supervisin y la regulacin del mercado fi-nanciero. Ms bien deberan considerarse comoun instrumento que puede ayudar a proporcionarun entorno estable en el que pueda llevarse acabo la reforma del sector financiero.

Polticas fiscales anticclicas

Una forma de amortiguar el impacto de losshocks adversos sobre la economa sera hacerque la poltica fiscal fuera ms anticclica (omenos cclica). Ello se aplicara, por supuesto, alos pases que han logrado una reputacin relati-vamente buena en materia de responsabilidadfiscal. Los gobiernos cuyas finanzas pblicasestn mal administradas no pueden responderfcilmente a una desaceleracin mediante unapoltica macroeconmica expansionista. Dondelos dficit fiscales ya son grandes y donde lasreservas internacionales se han reducido, la ex-pansin fiscal puede crear el temor de una crisisfiscal y conducir a un colapso de la confianza delos inversionistas. Ello significa que la contrac-cin fiscal durante un shock adverso puedeconstituir, en la prctica, la mejor respuesta deque disponen algunos gobiernos, dadas las res-tricciones que enfrentan.

En Amrica Latina, los ingresos fiscales son c-clicos, porque se basan en gran medida en im-puestos sobre el gasto (como el impuesto al va-lor agregado) y en los precios de los productosbsicos. Se ha estimado que en Amrica Latina,una disminucin de un 1 por ciento en el creci-miento se traduce en una reduccin del 5,8 porciento en los ingresos. En los pases industriali-zados, una disminucin del 1 por ciento en elcrecimiento se traduce en una reduccin de ape-nas un 1,8 por ciento en los ingresos. Tambinse ha demostrado que el crecimiento en la regines muy voltil. La volatilidad del crecimientodel PIB (medida por la desviacin estndar enlas tasas de crecimiento) en Amrica Latina hasido del 4,7 por ciento en los ltimos 30 aos.En los pases industrializados ha sido del 2,2 porciento (BID, 1995). En consecuencia, la orien-tacin de la poltica fiscal tambin ser voltil,reduciendo la capacidad de los gobiernos parasuavizar el impacto de los shocks adversos. Ellono sera cierto si los gobiernos pudieran obtenerprstamos en los mercados internacionales decapital para capear las tormentas transitorias.Sin embargo, la experiencia indica que los mer-cados de capital tambin tienden a comportarsecclicamente cuando se trata de prestar a losmercados emergentes. Los pases afectados porun shock deberan recortar el gasto pblico oarriesgar una mayor inflacin. La necesidad deintroducir recortes en el gasto pblico puedeinhibir la capacidad del gobierno para proveerproteccin social cuando ms se la necesita.

Los fondos de estabilizacin son una forma deasegurar que se ahorren los recursos generadosen un perodo de elevado crecimiento, y en con-secuencia que el gasto pblico se nivele a lo lar-go del ciclo econmico. Si los ingresos realesexceden los ingresos previstos, una proporcinsignificativa de los recursos excedentes se des-va al fondo de estabilizacin como un seguropara una futura desaceleracin. Si los recursosreales son inferiores a los niveles anticipadosdebido a un shock imprevisto, una parte de ladiferencia es cubierta con los recursos ahorradosen el fondo de estabilizacin. Los recursosacumulados en dicho fondo deben mantenerseen la forma de activos externos lquidos, de ma-nera que estn disponibles para funcionar comoun estabilizador despus de un shock negativo.

El Fondo de Compensacin del Cobre en Chile yel Fondo de Estabilizacin Petrolera en Colom-bia establecen normas que determinan qu partede los ingresos previstos puede incorporarse alpresupuesto y qu parte debe ir al fondo de esta-bilizacin. El presupuesto chileno incorpora unaestimacin conservadora de los precios del co-bre. Cuando el precio real supera el precio esti-mado, el dinero se transfiere al fondo de estabi-lizacin, y los ingresos del gobierno se suple-mentan con el fondo de estabilizacin cuando elprecio del cobre es inferior al nivel presupuesta-do. De igual forma, el fondo de estabilizacincolombiano ajusta los ingresos de la produccinpetrolera a lo largo del tiempo, teniendo encuenta el patrn de exploracin y descubri-mientos y la volatilidad de los precios del pe-trleo.

La clave del xito de los fondos de estabiliza-cin es que las reglas deben estar predetermina-das y regidas por la legislacin. El fondo nodebe ser dejado a la discrecin de los gobiernos.El principal problema de poltica reside en lanormativa que rige la operacin del fondo, quees mucho ms simple cuando la principal din-mica es el precio de un producto bsico. Anas, si los ingresos son voltiles, un fondo deestabilizacin puede ayudar a ajustar el gastoindependientemente de la fuente de las fluctua-ciones del ingreso35.

Los fondos de estabilizacin son objeto de con-troversia36. En particular en el caso de los fon-dos de estabilizacin basados en productos bsi-cos, los crticos sostienen que los precios tiendena seguir un recorrido aleatorio, e incluso si no es

35 En los Estados Unidos, 38 de los 50 estados hanestablecido ?fondos para perodos desfavorables@ conel fin de ajustar el gasto pblico, aun cuando el gradode volatilidad que enfrentan estos estados es muchomenor que el que tpicamente enfrentan los gobiernosde Amrica Latina y el Caribe. En algunos casos, eltamao de los fondos alcanza hasta el 15 por cientode los ingresos anuales. Como los gobiernos esta-tales de los Estados Unidos tienen leyes de presu-puesto equilibrado, los fondos de estabilizacintienen un carcter ms anticclico, del que careceransi se no fuera el caso.36 Vanse el anlisis y las citas en Claessens y Varan-gis (1994).

un recorrido aleatorio puro, el proceso no se re-vierte rpidamente a la media, Deaton y Laroque(1992). Como resultado, los fondos podranquedarse sin dinero demasiado pronto. Sin em-bargo, si la reversin a la media no se produce ose produce muy lentamente, el fondo de estabili-zacin puede utilizarse como una oportunidadpara introducir ms gradualmente los cambiosnecesarios en la estructura tributaria y de gastos.

Adems de los fondos de estabilizacin, existenotras normas fiscales contingentes que puedendisminuir la necesidad de recortar gastos en po-cas desfavorables, cuando los gobiernos tienenun acceso precario a los mercados financieros.Estas normas fiscales contingentes pueden in-corporar medidas de ingresos y de gasto. Lanorma contingente especificara en qu condi-ciones el gobierno estara autorizado a cambiarla tasa tributaria como reaccin ante un shock.Algunos autores sostienen que la importancia dela nivelacin de los impuestos en el ciclo eco-nmico significa que las tasas tributarias no de-ben utilizarse en las normas contingentes, y queel gobierno debe dejar que el dficit se incre-mente. Sin embargo, ello supone que los go-biernos siempre tienen acceso a los mercadosfinancieros. Como se seal anteriormente, steno siempre es el caso. Dadas las restriccionescrediticias, una norma tributaria contingentepuede tener mucho sentido (Deaton y Laroque,1992).

Adems, los gobiernos podran recurrir a enfo-ques basados en el mercado para proteger suposicin fiscal. En aquellos pases en que losingresos dependen en gran medida de los pro-ductos bsicos, una opcin sera el seguro contracatstrofes. En trminos ms generales, inclusocuando los cambios en los trminos de inter-cambio no constituyen una amenaza para la es-tabilidad fiscal, la posibilidad de enfrentar lainestabilidad del precio de los productos bsicospuede ayudar a las economas a enfrentar losshocks que afectan los trminos de intercam-bio37. Sin embargo, la medida en que los gobier-nos deben involucrarse depende de las circuns-tancias.

37 Vanse, por ejemplo, Larson, Varangis y Yabuki(1998) y Banco Mundial (1999).

Respuesta favorable a los pobres

Las respuestas a las crisis macroeconmicas,cuando ocurren, pueden ser ms (o menos) sen-sibles a la situacin de los pobres. Una res-puesta sensible a la pobreza debera ayudar a lospobres a mantener niveles adecuados de consu-mo, asegurar que los pobres sigan teniendo ac-ceso a los servicios sociales bsicos, prevenirimpactos irreversibles sobre el capital humano yprevenir efectos disfuncionales de comporta-miento, como las actividades delictivas, la pros-titucin, la venta de rganos o la actitud abusivacon respecto a la mano de obra infantil. Lassecciones que siguen mostrarn que las polticasrevisten importancia en este sentido. En parti-cular, se analizarn tres aspectos: la combina-cin de polticas macroeconmicas, la composi-cin del ajuste fiscal y las redes de proteccin.

Combinacin de polticas macroeconmicas

En los perodos de crisis, el aspecto ms impor-tante de la poltica econmica, tanto para lospobres como para quienes no lo son, es evitarsituaciones de ajuste excesivo, es decir, evitaruna poltica fiscal y monetaria demasiado res-trictiva que se traduzca en una recesin mayorque la necesaria para restablecer el equilibrio. Sibien es muy difcil distinguir ex ante cundo laspolticas corren el peligro de causar ajuste exce-sivo, tales situaciones se presentan en la prcti-ca. Por ejemplo, en la crisis de Asia oriental, lasmetas fiscales se revisaron tres veces durante1998, a medida que las autoridades dentro y fue-ra de los pases se dieron cuenta de que las me-tas iniciales se tornaran contraproducentes38.Las polticas extremas pueden ser transitorias,pero si la recesin se prolonga, la inversin encapital fsico y humano se contrae y la inversinen nuevas tecnologas se posterga, el resultadopuede ser un menor nivel estable del productocuando la economa se recupera.

La combinacin ptima de polticas permite lo-grar el ajuste necesario en la balanza de pagos

38 Global Economic Prospects (1998/9), cuadro 2-9,pg. 86.

con la menor contraccin del producto. Estacombinacin ptima depende de las condicionesiniciales de la economa39. Ante una crisis, difieren las respuestas macroeconmicas queson ptimas para toda la economa de las polti-cas macroeconmicas que resultan ptimas paralos pobres? La respuesta es: quizs. Los tra-bajos previos que se han concentrado en el im-pacto de los programas alternativos de estabili-zacin sobre la distribucin del ingreso utilizan-do modelos de equilibrio general computable,han encontrado que en algunos casos los pobresse ven ms perjudicados que en otros. La con-clusin bsica de todos estos estudios es que elimpacto del ajuste depende en gran medida de lasituacin inicial del pas, de la naturaleza delshock y de las caractersticas del programa deajuste. Una segunda comprobacin es que lospobres pueden verse afectados en forma dife-rente durante el proceso de ajuste40, segn suscaractersticas (por ejemplo, si residen en zonasrurales o urbanas).

Pueden surgir conflictos entre los intereses delos pobres y los no pobres, y entre los pobrescon caractersticas diferentes cuando las combi-naciones de polticas se traducen en distintosresultados en materia de distribucin. En el gr-fico 1 se trazan los resultados del modelo deequilibrio computable construido por De Janvy ySadoulet (1991) para una economa latinoameri-cana arquetpica. Nuestro objetivo no es ana-lizar los mritos y el realismo del modelo o susresultados. El propsito es demostrar que lasclasificaciones pueden diferir para los diferentesgrupos de ingresos. En nuestro ejemplo, y su-poniendo un factor de descuento de alrededor de0,95, la trayectoria ptima de ajuste (es decir, la

39 Vase, por ejemplo, el anlisis de Perry y Leder-man (1999).40 Vanse, por ejemplo, Bourguignon y Morrison,compiladores (1992); World Bank Economic Review(vol. 5, No.2, mayo de 1991); Thorbecke (1994); deJanvy y Sadoulet (1991); Bruno, Ravallion y Squire(1999) en Tanzi y Chu (compiladores).

que produce el mayor valor presente) para todala economa coincide con la trayectoria ptimapara los pobres rurales, pero no para las clasesmedias urbanas o los pobres urbanos. Los po-bres rurales prefieren el ajuste fiscal que con-centra todo el recorte en el consumo pblico,mientras que estos ltimos prefieren el ajustebasado en el dinero. Ntese tambin que amenores factores de descuento, la estabiliza-cin basada en el tipo de cambio se convierteen lo ms importante para la economa, mientrasque para los pobres rurales el consumo fis-cal/pblico permanece ptimo, y ambos vuelvena coincidir slo si la tasa de descuento disminu-ye a menos de 0,9. Las clases medias urbanas ylos pobres urbanos todava prefieren la estabili-zacin basada en el dinero. Las clasificacio-nes de todos slo coinciden si se supone que elfactor de descuento es igual a 0,7 o menos.

Incluso si el ingreso de todos disminuye en lamisma proporcin, los pobres an pueden teneruna clasificacin diferente de la de la economaglobal. Consideremos que un pas pudiera elegirentre varias polticas de ajuste, siendo el princi-pal trade-off entre una contraccin ms fuertedel producto en el corto plazo con un mayor ni-vel en el mediano plazo, o una contraccin me-nor en el corto plazo con un nivel menor en elmediano plazo (cuando el ingreso de todos varaen la misma proporcin). Puede demostrarseque si suponemos una funcin de utilidad de laforma U = f(c), f(c) > 0, f (c ) < 0, la clasific a-cin de los pobres (bajos niveles de consumo) yla de la economa en general puede ser diferente.Ello puede verse en el grfico 241. Los pobresprefieren el ajuste ms gradual, o sea el conjuntode polticas A que el C, que es el ptimopara la economa en su totalidad (y para los nopobres).

Los pobres tambin pueden tener diferentes cla-sificaciones si se abandonan algunos de los su-puestos estndar como las tasas de descuentohomogneas y la ausencia de no convexidades.Si, por ejemplo, los pobres no pueden arriesgarcaer por debajo de un nivel mnimo de consumosin poner en peligro su supervivencia. Por lti-

41 En todo este anlisis suponemos que los pobrestienen restricciones de crdito.

mo, las clasificaciones tambin podran ser dife-rentes si se supone que los pobres siguen unanorma maximin (es decir, eligen maximizar elingreso mnimo durante el ajuste) o el principiode seguridad (es decir, minimizan la probabili-dad de que el ingreso disminuya por debajo deun cierto nivel).

El propsito de estos ejemplos no es extraer re-comendaciones especficas de poltica42. Fueronintroducidos con el objetivo de mostrar la formaen que las diferentes combinaciones de macro-poltica pueden traducirse en trayectorias quepueden ser ptimas para la economa pero nopara los pobres (o, por lo menos, para todos lospobres). Adems, la implicacin no debera serque cuando existe una discrepancia, los respon-sables de la formulacin de polticas favorablesa los pobres deberan adoptar un enfoque ptimopara los pobres (aunque pueden haber circuns-tancias en las que ello podra justificarse). Laimplicacin ms importante es que si a los res-ponsables de las polticas les preocupa el bie-nestar de los pobres, deben introducir redes deproteccin social para compensar a los pobres(por lo menos en parte) por el costo que se lesimpone al elegir la trayectoria ptima para laeconoma. En efecto, ste es el principal usoque puede darse a los recursos provenientes delas instituciones multilaterales y los donantesdurante un programa de ajuste. Las organiza-ciones multilaterales podran inducir a los pasesa elegir una trayectoria de ajuste ptima, peroasegurarse de que se adopten polticas compen-satorias adecuadas. Las redes de proteccin nodeben ser una idea posterior.

De hecho, los aos noventa han presenciado unimportante progreso en la incorporacin de laproteccin social en los programas de ajuste, enparticular por parte de las instituciones multila-terales. La proteccin explcita de los progra-mas favorables a los pobres se introdujo por 42 No existe un instrumento ptimo para evaluar lasimplicaciones distributivas. Sin embargo, existentres enfoques que se han seguido: el enfoque delequilibrio parcial (Kanbur, 1986); el enfoque de lamatriz contable social/equilibrio general computable(Taylor, 1982); Dervis, de Melo y Robinson (1982),Thorbecke (1985), Bourguignon y Morrison (1992) ylos modelos macrodinmicos (Ros-Rull 1994).

primera vez en el ajuste fiscal en Argentina yMxico en 1995, y ms recientemente en Ar-gentina, Bolivia, Brasil y Venezuela. Por ejem-plo, en Venezuela, en 1998 el gobierno accedia revertir los cortes en los programas presu-puestarios focalizados en los pobres como con-secuencia de la intervencin de una institucinmultilateral43. La preocupacin, si no siempre laeficacia, de abordar la dimensin social de lascrisis pas a ocupar un papel an ms impor-tante al iniciarse la crisis asitica.

La composicin del ajuste fiscal: la proteccindel gasto favorable a los pobres

La forma en que los gobiernos incrementan losingresos y recortan el gasto pblico (no relacio-nado con la deuda) tiene importantes implica-ciones de poltica en trminos de quin soportael peso del proceso de ajuste y de si los pobresestn protegidos. Una particular preocupacines que los gastos en educacin primaria y aten-cin de la salud y el gasto en programas focali-zados en los pobres tienden a recortarse juntocon otros gastos del gobierno. Ello ocurre por-que el ajuste fiscal debe realizarse rpidamente.En esas pocas los gobiernos enfrentan grandespresiones de una diversidad de grupos de inters.Los recortes proporcionales son ms fciles derealizar rpidamente, tanto en trminos tcnicoscomo en trminos polticos. Sin embargo, comolos pobres no tienden a formar grupos organiza-dos, y por lo tanto carecen de voz poltica, confrecuencia los recortes de gastos en proteccinsocial y otros gastos focalizados en los pobrestienden a ser mayores, en trminos relativos.

Para disear un ajuste fiscal favorable a los po-bres, los responsables de la formulacin de pol-ticas deben evaluar el efecto distributivo de losprogramas de gasto. Los programas que revistenparticular importancia para los pobres/educacin bsica, salud preventiva, provisin deservicios de agua y saneamiento, infraestructurarural y mejoramiento de barrios marginales/deberan estar protegidos de los recortes presu-puestarios. Por ejemplo, en un conjunto de pa-ses para los que se dispone de informacin, se ha

43 El Banco Interamericano de Desarrollo.

visto que el gasto en educacin bsica y atencinde la salud es progresivo; la razn en el benefi-cio entre el quintil inferior y el superior es, enpromedio, de 3,2 en el caso de la educacin y de1,7 en el caso de la salud (Yaqub, 1999). Re-sulta igualmente importante identificar el tipo deprogramas de gasto pblico que pueden recortar-se sin que conduzcan a un importante aumentode la pobreza y la desigualdad, de manera que elgasto en los programas que benefician princi-palmente a los no pobres pueda reducirse o pos-ponerse en los perodos de austeridad fiscal. Losprincipales obstculos son de carcter poltico, yno econmico. No es una tarea fcil cortar pro-gramas para la clase media o beneficios para losricos con el objeto de proteger el gasto en lospobres. Los gobiernos deben lograr respaldopblico para el mantenimiento o incluso la ex-pansin de los programas de lucha contra la po-breza despus de los shocks macroeconmicos.

Un mecanismo para proteger a los programasfavorables a los pobres frente a las crisis ma-croeconmicas es la prctica de reservar ingre-sos para propsitos especficos, como la protec-cin del gasto en programas de empleo y de de-sarrollo humano focalizado. El principal pro-blema es que la consignacin excesiva de recur-sos dificulta la aplicacin de programas de ajustefiscal despus de una crisis. Si una gran propor-cin de los ingresos totales se reserva para pro-gramas especficos de gasto, ello significa queslo puede cortarse una menor proporcin degastos discrecionales. Adems, esa reserva derecursos puede conducir a una asignacin inefi-ciente de los recursos pblicos. Por ejemplo, siel gobierno lleva a cabo el ajuste fiscal incre-mentando los impuestos, los recursos adiciona-les pueden canalizarse automticamente haciaprogramas especficos de gasto. Si la prctica dereservar recursos se difunde, los miembros delgobierno y de la legislatura tambin pueden ver-se sujetos a muchas presiones de los electores ylos grupos de inters para que afecten recursos aprogramas que los benefician a ellos. En conse-cuencia, existe el peligro de que los gastos pro-tegidos pasen slo a reflejar el poder de los di-ferentes grupos de presin, en vez de programasefectivamente focalizados en los sectores mspobres de la poblacin. Ello significa que laprctica de reservar recursos debe ser muy limi-

tada, llevarse a cabo en forma transparente yregirse por consideraciones de eficiencia y equi-dad, en vez de responder a los grupos de inters.

El Per est considerando actualmente la prcti-ca de reservar fondos para redes de proteccincomo parte de la reforma de las finanzas pbli-cas. Los programas peruanos combinan normasfiscales con medidas destinadas a incrementar latransparencia y la responsabilidad fiscal, as co-mo a crear un fondo de estabilizacin destinadoespecficamente a redes de proteccin social.Aunque no necesariamente se clasifican comoprogramas de lucha contra la pobreza, estosprotocolos presupuestarios tienen un importanteimpacto sobre la pobreza al proteger el gastosocial, especialmente en perodos de contraccinfiscal.

Una alternativa es que los gobiernos y las legis-laturas acuerden, durante el proceso de aproba-cin del presupuesto, una clasificacin de losprogramas existentes. Por ejemplo, como partedel proceso de apropiaciones presupuestarias,los distintos programas del gobierno podrancolocarse en diferentes categoras, que indiquensu prioridad relativa. Cuando es preciso recortarlos gastos, el orden en que se llevan a cabo loscortes se determina automticamente, depen-diendo de la prioridad asignada a cada progra-ma. Si los pases de Amrica Latina y el Caribeintrodujeran procedimientos de este tipo, se exi-gira que los organismos gubernamentales pro-dujeran informes de evaluacin de los distintosprogramas, de manera que parte de los criteriossera proteger los programas ms eficientes yefectivos para los pobres. El objetivo seraidentificar los programas sociales con elevadastasas de rentabilidad, con el fin de protegerlosdurante una crisis.

Argentina se ha visto recientemente afectada porun considerable shock externo, debido a la de-valuacin del real brasileo, lo que ha conducidoa una recesin y a una significativa reduccin delos ingresos tributarios. El gobierno anunciuna serie de cortes en el gasto, entre los cualesfiguraron importantes cortes en el sector de laeducacin. A su vez, estos dieron lugar a di-fundidas protestas, porque no contaron con elrespaldo de los partidos polticos, lo que oblig

al gobierno a dar marcha atrs y produjo la re-nuncia del ministro de educacin. El procesohubiera sido mucho ms suave si los programasa cortarse se hubieran decidido con anticipacinde comn acuerdo con el Congreso, durante elproceso de aprobacin del presupuesto.

Redes de proteccin

Como se seal anteriormente, las redes de pro-teccin revisten importancia por varias razones.La primera y la ms importante es que las redesde proteccin pueden desempear un papel cru-cial en la reduccin del impacto de las crisis so-bre los pobres, contribuyendo a evitar un daoirreparable al capital humano de los pobres. Lasredes de proteccin pueden compensar a los po-bres, de manera que su perfil de ajuste preferidocoincida con el que resulta ms eficiente paratoda la economa. Asimismo pueden facilitar lapuesta en prctica de los programas de estabili-zacin y de reforma desde un punto de vista po-ltico. Los conflictos distributivos pueden cau-sar estancamientos, profundizar las crisis eco-nmicas, o incluso ocasionar un colapso polti-co. Estudios recientes han demostrado que lacombinacin de instituciones dbiles, incluida lafalta de adecuadas redes de proteccin, constitu-ye la base de muchos de los colapsos del creci-miento experimentados en los ltimos 25 aos(Rodrik, 1997). Las evidencias sugieren que losprogramas puestos en prctica y que se hallan enfuncionamiento antes de producirse las crisis(aunque en menor escala) estn en mejores con-diciones de proteger a las poblaciones objetivoque las medidas ad hoc de emergencia.

En la actualidad, la mayor parte de los pases deAmrica Latina y el Caribe an deben mejorarsus mecanismos para proteger a los pobres delefecto de las crisis econmicas. Si bien existe lapercepcin difundida de que los fondos de inver-sin social fueron puestos en prctica precisa-mente con ese fin, un examen ms detenido re-vela que la mayor parte de ellos resultaron mseficaces en la construccin de infraestructurasocial en pequea escala que en la generacin deoportunidades de empleo para quienes se vieronafectados por la emergencia (Newsman, Jorgen-sen y Pradham, 1991; vase tambin Lustig,1997). De hecho, muchos pases de la regin

carecen de redes de proteccin para nivelar elconsumo, que puedan servir para proteger a lospobres de los riesgos de empleo, producto y pre-cios asociados con los shocks sistmicos adver-sos.

Un problema recurrente es que, como no secuenta de antemano con los mecanismos institu-cionales para proteger a los pobres del efecto delos shocks, con frecuencia las respuestas debendepender de la improvisacin, o de programasque fueron diseados para propsitos y benefi-ciarios distintos de los afectados por la crisis.Con frecuencia, las respuestas a situaciones deemergencia no cuentan con el tiempo para reali-zar el anlisis tcnico adecuado que se necesitapara aclarar el perfil socioeconmico de los gru-pos ms vulnerables a los shocks, y para evaluarla eficacia en funcin del costo de las diferentesopciones de proteccin social.

Tanto dentro como fuera de Amrica Latina,existen ejemplos de buenas prcticas en materiade redes de proteccin que pueden funcionaradecuadamente. Las redes de proteccin idealesson aqullas que proporcionan un nivel mnimode consumo, y al mismo tiempo protegen laacumulacin de capital humano de los pobres ocontribuyen a expandir la infraestructura social yfsica para los pobres44. Uno de tales ejemplosson los programas de desarrollo humano focali-zado, que transfieren ingresos en efectivo o enespecie a las unidades familiares que inviertenen el capital humano de sus hijos (asistencia es-colar y visitas de atencin de la salud). El com-ponente de respaldo del ingreso reduce la pobre-za corriente, y al asegurar el nivel nutricional yde salud, as como el nivel de instruccin de losnios, aumenta su capacidad para obtener ingre-sos en el futuro.

Este tipo de programas se introdujeron en losltimos aos en Mxico, Honduras y Brasil, yactualmente estn ponindose en prctica en Ar-gentina, Ecuador y Nicaragua. Entre ellos, elProgresa de Mxico es el ms amplio en trmi-nos de los mecanismos de focalizacin y evalua-

44 Vase BID, de prxima publicacin, captulo 5.

cin que utiliza y la gama de intervenciones deeducacin, salud y nutricin que proporciona45.

En la actualidad, el programa Progresa estsiendo cuidadosamente evaluado, pero los re-sultados preliminares de la eficacia de la focali-zacin y del impacto del programa sobre la ma-triculacin son alentadores (Schultz, 1999). En1998, las tres cuartas partes de las 1,9 millonesde hogares rurales pobres cubiertos por el pro-grama se encontraban en el quintil inferior de ladistribucin de ingresos. En cuanto a la educa-cin, el anlisis que utiliza comparaciones de lastasas de matriculacin entre grupos indica queen las comunidades afectadas por el programaProgresa, los pobres muestran una mayor pro-babilidad de matricular a sus hijos en la escuelaque en las comunidades no beneficiarias. Ello esespecialmente cierto en el caso de los nios enlos grados siete a nueve, en que las tasas de ma-triculacin son 4,9 puntos porcentuales mayoresen las comunidades beneficiarias del programa.Para los grados tres a seis, las tasas de matricu-lacin fueron 2,2 puntos porcentuales mayorescon el programa. La tasa de continuacin de laescuela primaria a la secundaria tambin se in-crement significativamente con el programa,pasando de una tasa de matriculacin del 43 porciento en el caso de los nios que haban com-pletado el sexto grado en las comunidades nobeneficiarias, a una tasa del 55 por ciento en lascomunidades beneficiarias. El incremento siguesiendo significativo incluso cuando las diferen-cias se ajustan en funcin de las variaciones pa-sadas en las tasas de matriculacin. Progresatambin ha tenido un impacto importante sobrela desigualdad educacional en las comunidadesbeneficiarias. Despus de slo un ao de dona-ciones del programa, los nios de familias po-bres ahora asisten a la escuela con ms frecuen-cia que los nios de familias en situacin relati-vamente mejor en los grados uno a ocho, en to-dos menos en un nivel, revirtiendo el patronexistentes antes de la puesta en prctica del pro-grama.

45 Progresa es la sigla del Programa de Educacin,Salud y Alimentacin.

Los programas de empleo de emergencia tam-bin pueden funcionar como efectivas redes deproteccin. Los datos revelan que el desempleoabierto es mayor en los quintiles de ingresosmenores, lo que implica que el desempleo es unacausa de la pobreza. Los programas de empleode emergencia, al ofrecer salarios a cambio detrabajo, se proponen transferir recursos a traba-jadores desempleados, y en muchos casos nocalificados, minimizando al mismo tiempo losincentivos perversos al trabajo. Si tasa salarialofrecida es baja en comparacin con los salariosde mercado de los trabajadores no calificadosestos programas se focalizaran pr si mismosporque slo interesar a aquellos trabajadoresque tienen pocas oportunidades alternativas deempleo. Como el salario de reserva y el costo deoportunidad estn relacionados positivamentecon las habilidades y el nivel de vida, los pro-gramas de empleo de emergencia constituyenuna buena forma de orientar los beneficios hacialos trabajadores no calificados (Lipton y Rava-llion, 1995). Estos programas pueden propor-cionar a los trabajadores pobres proteccin con-tra el desempleo en respuesta a shocks agrega-dos, regionales y sectoriales, e idiosincrticos.Pueden resultar an ms valiosos si estn dise-ados con el objeto de proporcionar capacitacina trabajadores no calificados y pobres, y contri-buyen a la infraestructura fsica y social de laszonas pobres.

Chile fue el primer pas latinoamericano queutiliz exitosamente los programas de empleo deemergencia para atender a los trabajadores po-bres desempleados y generar oportunidades deempleo. Los programas se aplicaron en res-puesta a la recesin de 1982. En su punto cul-minante en los aos ochenta, los diversos pro-gramas de empleo de emergencia emplearon al13 por ciento de la fuerza laboral chilena (Mr-quez, 1999). Ms recientemente, Argentina in-trodujo programas intensivos de empleo deemergencia en respuesta a la crisis de 1995.Trabajar y otros programas similares estn fi-nanciados a travs de impuestos a la nmina quese dirigen al Fondo Nacional de Empleo. Losrecursos se utilizan para construir obras pblicasen pequea escala y de uso intensivo de mano deobra, como infraestructura social, caminos y pe-queas obras de saneamiento. Los programas se

financian y supervisan al nivel federal, pero losesquemas de obras pblicas son administradospor una diversidad de entidades, entre ellas losgobiernos locales y proviciales y organizacionesno gubernamentales (Mrquez, 1999). En M-xico, los proyectos de obras pblicas se finan-cian mediante asignaciones de los ingresos gene-rales en el presupuesto del gobierno federal, yson administrados por los gobiernos estatales ylocales. Estos programas tienden a concentrarseen la construccin de caminos rurales e infraes-tructura social. En Per, el Fondo Nacional deCompensacin y Desarrollo Social se utilizapara generar oportunidades de empleo que pue-den ajustarse rpidamente a la situacin de losmercados laborales locales (Verdera, 1998).

Investigaciones recientes han demostrado quelos programas de empleo de emergencia puedenconsiderarse como un contrato de seguro de de-sempleo, adems de una tecnologa para monito-rear la situacin laboral del trabajador (Ho-penhayn y Nicolini, 1999). La tecnologa demonitoreo consiste en hacer que los trabajadoresdesempleados se presenten al trabajo para recibirlos beneficios. De esta manera, los programasde empleo resuelven el problema de incentivosque se creara con la forma ms clsica de segu-ro de desempleo para trabajadores que tienenempleos en el sector informal o trabajan por sucuenta. La descentralizacin del monitoreo de lasituacin de empleo funcionar mejor si las or-ganizaciones que emplean a los trabajadores enlos programas de empleo (gobiernos locales yONG) financian los otros insumos (no laborales)del programa. Ello descentraliza el monitoreode la situacin de empleo del beneficiario enforma compatible con los incentivos.

Con frecuencia se sostiene que durante los pe-rodos de austeridad, los gobiernos no podrnmantener, y mucho menos expandir, el gasto enredes de proteccin. Sin embargo, el costo delas redes de proteccin no tiene por qu sergrande, incluso si alcanza a un gran nmero debeneficiarios. Por ejemplo, el costo del progra-ma Progresa asciende a alrededor del 0,2 porciento del PIB mexicano y al 1 por ciento delpresupuesto federal total, y el nmero de benefi-ciarios alcanza a casi 2 millones de hogares. Elprograma Trabajar, de Argentina, cuesta apro-

ximadamente un cuarto del 1 por ciento del PIB,alcanza a 350.000 trabajadores no calificadosdesempleados y transfiere un promedio del 26por ciento del ingreso familiar y hasta el 74 porciento del ingreso familiar entre los hogares ubi-cadas en el 5 por ciento inferior de la distribu-

cin de ingresos. Suponiendo que el beneficiopromedio se mantenga constante, el costo deexpandir el programa con el fin de que alcance atodos los trabajadores no calificados ubicados enel primer quintil de la distribucin de ingresos esde alrededor del 0,7 por ciento del PIB46.

46 Estas estimaciones corresponden a Trabajar II.

Conclusin

Las crisis macroeconmicas no slo afectan elnivel de vida actual de los pobres, sino su capa-cidad para salir de la pobreza. Durante las crisis,los hijos de los pobres enfrentan problemas dedesnutricin y con frecuencia abandonan la es-cuela. Muchos hogares pobres se ven obligadosa vender sus escasos activos, a precios deprimi-dos. Ello contribuye a perpetuar la pobreza cr-nica y resulta perjudicial para el crecimientoglobal de la economa. En consecuencia, la pre-vencin de crisis debe ser una alta prioridad enla estrategia de lucha contra la pobreza. Asi-mismo una respuesta favorable a los pobresfrente a las crisis debe formar parte integral de laestrategia de reduccin de la pobreza de un pas.Una respuesta de este tipo debera evitar losajustes excesivos y tratar de proporcionar a lospobres un nivel mnimo de consumo. Tambindebera proteger a los programas que beneficiana los pobres frente a la posibilidad de perder be-neficios, e incluir programas de proteccin des-tinados a nivelar el consumo, focalizados en lospobres. Los ms atractivos son las redes deproteccin que proporcionan transferencias co-rrientes y al mismo tiempo estimulan la inver-sin en activos de los pobres. Ejemplos de elloson los programas pblicos de ayuda laboral ylos programas destinados a mantener los nios

en las escuelas. Una respuesta efectiva favora-ble a los pobres requiere que se cuente de ante-mano con la infraestructura institucional necesa-ria para hacer que el gasto para los pobres re-sulte anticclico. De igual forma, las redes deproteccin anticclicas deben formar parte delprograma de proteccin social de los pases. Laexperiencia muestra que la improvisacin enmedio de una crisis se traduce en una respuestademasiado limitada y demasiado tarda.

La proteccin de los pobres frente a fuertes ymarcadas cadas del ingreso mediante redes deproteccin eficientes y adecuadamente financia-das no solamente estimula la equidad. Tambinpromueve el crecimiento econmico. Las crisismacroeconmicas conducen a la reduccin dellimitado capital humano de los pobres. Ellofrustra los intentos de los pobres, y de sus hijos,de salir de la pobreza crnica. La reduccinpermanente del volumen de capital humano delos pobres, debida a la desnutricin y al deterio-ro de sus aptitudes, tambin podra conducir a unmenor crecimiento econmico. Una polticamacroeconmica socialmente responsable enmateria de prevencin y respuesta ante las crisispuede contribuir simultneamentea reducir lapobreza crnica y a un mayor crecimiento.

Cuadro 1. La pobreza y las crisis (incidencia de la pobreza)

PIB per cpitadespus de la

crisisPas Ao de

la crisisAntes de la

crisisAo de la

crisisDespus de la

crisisvs aode lacrisis

vs aoantesde lacrisis

Argentinaa(Gran Buenos Aires) 1985 10,1 (1980) 20,6 + 25,2 (1987) + + -Argentinaa(Gran Buenos Aires) 1989 25,2 (1987) 34,6 + 35,0 (1990) + + -Argentinaa(Gran Buenos Aires) 1995 16,9 (1993) 24,8 + 26,3 (1997) + + +Brasilb (todas las zonas metropoli-tanas)

1990 27,9 (1989) 28,9 +

Chilec (zonas metropolitanas) / 1982 40,3 (1980) 48,6 (1987) + + -Costa Ricad */ 1982 29,6 (1981) 32,3 + 29,7 (1983) + + -Repblica Dominicanad */ 1985 37,3 (1984) 38,2 (1986) + + +Repblica Dominicanad */ 1990 35,7 (1989) 39,5 (1992) + + -Guatemalae / 1982 65,0 (1980) 68,0 (1986) + - -Mxicof 1986 28,5 (1984) 32,6 (1989) + + +Mxicog / 1995 36,0 (1994) 43,0 (1996) + + -Panamd */ 1983 40,6 (1980) 44,0 (1986) + - -Panamd */ 1988 44,0 (1986) 50,0 (1989) + - -Perh / 1983 46,0 (1979) 52,0 (1986) + + -Peri (Urban) */ 1988 32,2 (1985) 50,0 (1991) + - -Uruguaye / 1982 11,0 (1981) 15,0 (1986) + - -Venezuelaj / 1983 25,7 (1982) 32,7 + 34,8 (1985) + - -Venezuelaj / 1989 40,0 (1988) 44,4 + 41,5 (1990) + + -Venezuelaj / 1994 41,4 (1993) 53,6 + 48,2 (1996) + - -

Nota: Incidencia de la pobreza basada en el ingreso per cpita individual de los hogares, salvo indicacin alo contrario. / basado en los hogares, */ basado en el consumo

"+", significa un incremento, "-", significa una disminucin, "=", significa sin cambios, los espaciosen blanco significa "no disponible."

Datos del PIB real per cpita, tomados de WDI, Banco MundialFuente:a. Instituto Nacional de Estadistica y Censos, Argentinab. Barros, Mendoca y Rocha (1995). "Brazil: Welfare, Inequality, Poverty, Social Indicators, and SocialPrograms in the 1980s," en Lustig comp. Coping With Austerity, Washington, D.C.: The Brookings Ins-titution.c. Lustig, Nora. (1995) op cit. Cuadro 1.1d. Londoo/Szkely (1997), Persistent Poverty and Excess Inequality: Latin America, 1970-1995, BancoInteramericano de Desarrollo.e. CEPAL (1996) Social Panorama of Latin America 1996, Santiago de Chile.f. Lustig, Szkely (1998). "Economic Trends, Poverty and Inequality in Mexico". BID, SDS, POV, Wa-shington, D.C.g. CEPAL (1999). Social Panorama of Latin America, 1998.h. CEPAL 1989 "Antecedentes Estadisticos de la Distribucion del Ingreso en el Peru, 1961-1982". SerieDistribucion del Ingreso No. 8. and CEPAL 1996 Social Panorama of Latin America 1996, Santiago deChile.i. Escobal, Javier, Jaime Saavedra y Mximo Torero (1998). Los activos de los pobres en el Per. Do-cumento de Trabajo #26. Grupo de Anlisis para el Desarrollo, Lima.j. Ruprah y Marcano (1998), versin mimeografiada, en preparacin. Washington, D.C.

Cuadro 2. La desigualdad y las crisis (coeficiente de Gini)

PIB per c-pita despusde la crisis

Pas Aode lacrisis

Antes de lacrisis

Ao de lacrisis

Despus de lacrisis

vs aode lacrisis

vsao

antesde lacrisis

Argentinaa(Gran Buenos Aires) 1985 0,40 (1983) 0,40 = 0,45 (1988) + + -Argentinab(Gran Buenos Aires) 1989 0,44 (1986) 0,53 + 0,45 (1992) + + +Argentinac(Gran Buenos Aires) / 1995 0,36 (1994) 0,38 (1996) + + -Brazild 1990 0,61 (1989) 0,61 = 0,59 (1992) - + -Chilee(Santiago) 1982 0,53 (1980) 0,54 + 0,55 (1984) + - -Costa Ricae 1982 0,40 (1980) 0,42 + 0,38 (1984) - + -Repblica Dominicanaf / 1985 0,42 (1984) 0,51 (1986) + + +Repblica Dominicanad 1990 0,51 (1989) 0,52 (1992) + + -Guatemalae / 1982 0,48 (1981) 0,53 (1986) + - -Mxicog 1982 0,50 (1977) / 0,51 (1984) + - -Mxicoh 1986 0,47 (1984) 0,53 (1989) + + +Mxicoi 1995 0,48 (1994) 0,46 (1996) - + -Panamd* 1983 0,48 (1980) 0,52 (1986) + - -Panamd* 1988 0,52 (1986) 0,57 (1989) + - -Pere (Lima) 1983 0,34 (1981) 0,39 (1984) + + -Pere (Lima) 1988 0,39 (1987) 0,41 (1989) + - -Uruguayg (Urban) 1982 0,43 (1981) 0,40 (1983) - - -Venezuelad 1983 0,44 (1981) 0,45 + 0,48 (1985) + - -Venezuelad 1989 0,47 (1987) 0,46 - 0,46 (1991) - + +Venezuelad 1994 0,45 (1992) 0,50 + 0,47 (1995) + + -

Nota: Incidencia de la pobreza basado en el ingreso per cpita individual de los hogares, salvo indicacinen contrario. / basado en los hogares

"+", significa un incremento, "-", significa una disminucin, "=", significa sin cambios, los espa-cios en blanco significa "no disponible."

Datos del PIB real per cpita, tomados de WDI, Banco MundialFuentes:a. Fiszbein y colaboradores (1993) "La pobreza y la distribucin de los ingresos en Amrica Latina:historia del decenio de 1980" LAC Technical Dept. Report No. 27, Banco Mundial, Washington, D.C.b. "Argentina's Poor: A Profile". Banco Mundial (1995), Washington D.C.c. Altimir, Oscar y Luis Becaria. 1997. Efectos de los cambios macroeconomicos y de las reformas sobrela pobreza urbana en la Argentina. Documento preparada para el proyecto "Polticas Macroeconmicas yPobreza en Amrica Latina y el Caribe. UNDP, IDB, ECLAC. Octubre.d. Londoo y Szkely (1997), "Persistent Poverty and Excess Inequality: Latin America, 1970-1995",Banco Interamericano de Desarrollo.e. Morley (1994) "Poverty and Inequality in Latin America, Past Evidence and Future Prospects." PolicyEssay No. 13 ODC, Washington, D.C.f. Aristy y Dauhajre (1998). "Efectos de las polticas macroeconmicas y sociales sobre la pobreza en laRepblica Dominicana" BID, SDS, POV, Washington, D.C.g. Deininger y Squire (1996), Measuring Income Inequality: A New Database. WP, Banco Mundial,1996h. Lustig/Szkely (1998), "Economic Trends, Poverty and Inequality in Mxico." BID, SDS, POV, Wa-shington, D.C.i. INEGI (Mexico). CD-ROM. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994 y1996.

Cuadro 3: Impacto social de las crisis econmicasArgentina (1995) Repblica Dominicana (1990) Jamaica (1985) Mxico (1982) Mxico (1995) Venezuela (1994)

Princi-palesindica-dores dela cri-sis1/

-En 1995 el PIB per cpita secontrajo un 4,2% y el consumoprivado per cpita en un 6,4%.

-En 1990, el PIB per cpita secontrajo en un 7,6% y el consu-mo privado per cpitan en un13.9%.

-En 1985 el PIB per cpita secontrajo un 6,2%.

- En 1983 el PIB per cpita se con-trajo un 6,3% y el consumo privadoper cpita un 7,4%.

- En 1995 el PIB per cpita se con-trajo un 8,1% y el consumo privadoper cpita un 11,5%.

-En 1994 el PIB per cpita secontrajo un 4,6% y el consumoprivado per cpita un 8,3%.

Pobrezay desi-gualdad

-El ingreso urbano basado enel ndice de Gini se incrementde 0,36 en 1994 a 0,38 en1996 2/.-El nmero de personas expe-rimentando una pobreza mo-derada se increment del16,9% en 1993 al 24,8% en1995 2/.

-El ingreso nacional basado enel ndice de Gini se incrementde 0,51 en 1989 a 0,52 en 19923/.-El nmero de pobres se incre-ment de 36% en 1989 a 40%en 1992 4/.

-La pobreza moderada seincrement de 29,1% en 1980a 29,6% en 1988 5/.

- El ndice de Gini en 1984-1989,basado en el ingreso nacional, seincrement de 0,43 a 0,47- La pobreza moderada se incre-ment del 28,5% a 32,6%, la pobre-za extrema de 13,9% a 17,1% en1994 al 43% en 1996.

- La pobreza moderada se incre-ment de 36% en 1994 a 43% en1996 6/.

-El ndice de Gini, basado enel ingreso nacional, se incre-mento de 0,45 en 1992 a 0,50en 1994 7/.-La pobreza moderada seincrement de 41% en 1993 al54% en 19947/ y la pobrezaextrema, de 16,8% a 27,5%durante el mismo perodo7/.

Merca-doslabora-les8/

-En 1995 el salario real pro-medio disminuy en un 1,1%.-La tasa de desempleo abiertourbano se increment del11,5% en 1994 al 17.5% en1995.

-El salario real urbano mnimodisminuy un 3% en 19919/.

-La tasa de desempleo abiertodisminuy de 25,5% en 1984al 23,6% en 1986.

- 1983-1988: los salarios promediose redujeron entre un 36% y un46%, dependiendo del sector.-La tasa de desempleo abierto urba-no de increment del 4,2% a 6,3%

-La remuneracin real promedio seincrement un 3,7% en 1994, perodecreci 13,5% en 1995a/ 10/