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INTRODUCCIÓN

La configuración jurídica de las infrac-ciones estrictamente laborales no hasido una cuestión especialmente pro-

blemática en el foro, ni a nivel cuantitativo nicualitativo, sobre todo si se compara con lalitigiosidad que rodea las infracciones deSeguridad Social, mucho más numerosa y demayor enjundia y trascendencia jurídica. Lajurisprudencia del Tribunal Supremo, tantola de su Sala de lo Social como la de lo Con-tencioso-Administrativo, no ha prestadoespecial atención en su competencia unifica-da a este tipo de infracciones, según la tipifi-cación que de las mismas realizan los arts. 5a 19 bis del Real Decreto Legislativo 5/2000,de 4 de agosto, por el que se aprueba el textorefundido de la Ley sobre Infracciones y San-ciones en el Orden Social.

Ello supone, a lo que a nosotros nos impor-ta en este trabajo, que cualquier examenempírico-crítico sobre su configuración técni-co legal debe realizarse desde el estudio de lospronunciamientos de los Tribunales Superio-

res de Justicia, que es de lo que se trata eneste trabajo, con el peligro que conlleva elempleo de jurisprudencia menor al momentode extraer conclusiones prospectivas1. Ade-más, no son muy numerosos los pronuncia-mientos jurisdiccionales que interpretan lospreceptos reseñados, con lo que hay que evi-tar la tentación de convertir el análisis enuna mera enunciación sin sentido de los acae-ceres judiciales que, sin armazón conceptual,se convierten en anécdotas. No se trata, endefinitiva, de exponer linealmente cuáles hansido los pronunciamientos judiciales sobre lasinfracciones laborales, ni siquiera los más lla-mativos o característicos, sino más bien, deexponer cuál ha sido el papel de los TSJ´s alenjuiciar la norma de referencia, intentandodetectar si en su labor interpretativa existenparámetros comunes de comportamiento quepermitan identificar fórmulas generaleseventualmente aplicables como reglas her-menéuticas.

La labor es ardua, por varios motivos, ade-más. En primer lugar, por la «imperfecta dis-

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* Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de laSeguridad Social.

1 Sobre lo que es y lo que no es jurisprudencia mere-ce la pena releer DÍEZ-PICAZO, L.: «Reflexiones sobre lajurisprudencia del Tribunal Supremo» Rev. de Dch. Pri-vado, 1964, T. XLVIII.

Los Tribunales Superioresde Justicia y las infraccioneslaborales

ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ*

locación competencial» existente en la mate-ria. Con una norma central reguladora delderecho adjetivo laboral que afirma su com-petencia para el enjuiciamiento de esta mate-ria, pero que todavía no puede articularla demanera plena porque no se ha desarrolladotodavía la previsión normativa –¡ incorpora-da en el texto de la propia ley !– que habilitala competencia. Además, la LPL, en la inter-pretación de otro tipo de infracciones delorden social, permite que la jurisdicción labo-ral entre a conocer con total naturalidad deellas, como se verá seguidamente, producien-do en el lector una cierta perplejidad. Porque,como se sabe, son dos las Salas de los TSJ lasque entienden de la impugnación de lasinfracciones laborales en sentido estricto, lasde lo Contencioso-Administrativo cuando seimpugna judicialmente la sanción adminis-trativa impuesta, y las de lo Social, cuando sepromueve un procedimiento de oficio, cir-cunstancia que complica sobremanera lalabor de unificación conceptual que se preten-de, dado que aunque la hermenéutica se pro-duce sobre el mismo texto legal, los instru-mentos interpretativos son diferentes, y has-ta diferente es la cualidad del pronuncia-miento judicial que se demanda de la juris-dicción.

En segundo lugar, porque la propia LISOSse muestra estructuralmente refractaria aser unificada, ya que, de un lado, pretendeagrupar «en torno a la categoría de lo social»una «extraordinaria variedad de materias»,heterogeneidad que provoca «múltiples con-

flictos en relación con la adecuada delimita-

ción entre los diversos campos normativos

concurrentes en un mismo ámbito»2, y, deotro, porque la regulación tan sumamentedetallada de sus previsiones –quizá no pudie-

se ser de otra manera en un ordenamientosancionador que considera la tipificación delas conductas como uno de sus ejes constitu-cionales– prácticamente como si de un regla-mento se tratase, da poco juego al estableci-miento de un cuerpo de doctrina homogéneo yrico en matices, favoreciendo, por ello, la pre-sencia de una pléyade de soluciones puntua-les, meramente circunstanciales, que no per-miten ser aglutinadas en torno a principiosestructurales comunes. Obsérvese, además,que la norma ha sido modificada en numero-sas ocasiones3, circunstancia que dificultaenormemente la homogeneidad interpretati-va deseable.

A enrarecer este ambiente contribuye elcarácter parcialmente incompleto de la pro-pia LISOS que no contiene –aunque sí lasmás importantes– todas las posibles infrac-ciones en materia laboral, pues existe unamultitud de normas que contienen algunossupuestos de infracciones que únicamente sepueden cometer con ocasión del ejercicio deuna actividad laboral, que es el parámetro deordenación general querido por el art. 5LISOS. En una palabra, todas las infraccio-nes contenidas en la LISOS son de entidadlaboral, pero no todas las infracciones quepueden cometerse en el ejercicio de una acti-vidad laboral están recogidas exhaustiva-mente en esta norma.

En definitiva, para conocer cuál ha sido lainterpretación jurisdiccional de las infraccio-nes laborales es necesario poner en valorestas dificultades para, apreciándolas en con-junto, poder mesurar el juicio crítico quemerece la ausencia de posturas jurispruden-ciales notables sobre la cuestión.

ESTUDIOS

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2 En palabras de SEMPERE NAVARRO, A. V., y MARTÍN

JIMÉNEZ, R.: «Artículo Único», en SEMPERE NAVARRO, A. V.(Coord.), MERCADER UGUINA, J. R.; TOLOSA TRIBIÑO, C, yMARTÍN JIMÉNEZ, R.: Comentarios a la Ley de Infracciones

y Sanciones en el Orden Social, Thomson-Aranzadi,Elcano, 2003, p. 30.

3 La ultimísima vez por gracia de la Ley 44/2007, de13 de diciembre, de Regulación del régimen de lasempresas de inserción, que, además de otras modifica-ciones de matiz, incorpora una nuevo Artículo 19 bis,

dedicado a regular las Infracciones de las empresas de

inserción.

LA «IMPERFECTA DISLOCACIÓNCOMPETENCIAL» SEGÚNLA PARÁBOLA DE BARTLEBY,

EL ESCRIBIENTE

Bartleby, el escribiente4 es el exponentemoderno del hombre abandonado de sí mis-mo, sin ninguna aparente razón que le asistaen su desidia. Se caracteriza, única y exclusi-vamente, por responder siempre de la mismamanera cuando se le solicita su colaboracióncomo aprendiz en el despacho de abogados enel que ha ingresado: preferiría no hacerlo. Noexiste ninguna causa mediata o inmediata(enfermedad, incapacidad, cansancio, melan-colía, etc.) que legitime su actitud. Simple-mente, entre las dos opciones que se le pre-sentan ante una orden del superior del bufeteescoge la más absurda, a sabiendas de losperjuicios que ello causa, a él y a su empresa.Nuestro legislador se comporta en esta mate-ria de la misma forma. No tiene ningunarazón que le asista en su improceder legisla-tivo, pero continúa sin desarrollar la previ-sión normativa que él mismo incorporó deforma expresa en el art. 3.3 LPL, provocandocon ello una considerable dosis de confusiónen la determinación del orden jurisdiccionalencargado de enjuiciar la legalidad de la san-ción impuesta a empresarios y trabajadorespor comisión de las infracciones laboralestipificadas en la LISOS.

El estado actual en el que se encuentra eldesarrollo normativo de la previsión incorpo-rada en el art. 3 de la LPL es, abierta y radi-calmente contrario a un ordenamiento queproclama entre sus principios fundamentan-tes la seguridad jurídica (Art. 9.3 CE). Porqueno otra cosa puede aseverarse de lo allí conte-nido, ya que se realizan dos asertos que,estructuralmente hablando, son contrariosentre sí, en la medida en que se avala la com-

petencia para el enjuiciamiento y resoluciónde los problemas que surgen con la imposi-ción de las sanciones administrativas quecastigan la comisión de las infracciones deeste tipo por el orden social de la jurisdicción,pero se precisa que ello será totalmente efec-tivo cuando se desarrolle la previsión norma-tiva. Y, hasta entonces, se tendrá que acudiral orden Contencioso-Administrativo paraobtener una resolución judicial que satisfagael derecho fundamental a obtener una tutelajudicial efectiva (Art. 24 CE), pues él es toda-vía al día de hoy el orden jurisdiccional com-petente.

El art. 3 LPL puede catalogarse, por estarazón, de paradigma de una norma malhecha, mal estructurada, seguramente porhaberse parido sin calibrar adecuadamentelas consecuencias a las que conducía, peroque acarrea resultados desagradables yantieconómicos, procesalmente hablando. Amedio camino entre el ser y el deber ser. Amedio camino entre la asunción de la legali-dad actual y el interés por modificarla, sinllegar a abordar legislativamente la soluciónque la misma norma patrocina al encomen-dar al legislador un mandato que incumplesistemáticamente, a pesar, como se veráseguidamente, de que en varias ocasiones hatenido la oportunidad de acercarse a este art.3 LPL para modificarlo en otros incisos delmismo, lo cual resulta todavía más sorpren-dente. Probablemente, la confusión existentevenga de la discordancia que surge del con-flicto larvado entre el interés doctrinal endesapoderar al orden Contencioso-Adminis-trativo de este tipo de competencias en elmomento de promulgarse la Ley de la Juris-dicción Contencioso-Administrativa, y larealidad práctica que calibra dichas conse-cuencias desde un plano más realista y prag-mático.

Sea como fuere, lo cierto es que dicho pre-cepto, en el inciso que ahora nos interesa,empieza por afirmar que «no conocerán los

órganos jurisdiccionales del orden social.../...

c) De las pretensiones que versen sobre la

ÁNGEL ARIAS DOMÍNGUEZ


4 Bartleby, el escribiente, editado originalmente en1853, se incorpora a la colección de relatos de HERMAN

MELVILLE publicados en Cátedra, Madrid, 1993, pp. 73y ss.

impugnación de las disposiciones y actos de

las Administraciones Públicas sujetos al

Derecho Administrativo en materia laboral,

salvo los que se expresan en el apartado

siguiente».

Mediante esta norma se encomienda alorden Contencioso-Administrativo la revi-sión jurisdiccional de la totalidad de actosadministrativos sometidos al Derecho admi-nistrativo en materia laboral, excluyéndoseel conocimiento de los mismos al orden social,sin más criterio rector que la voluntad dellegislador5.

Tradicionalmente se ha entendido queestos actos formalmente administrativos perode naturaleza laboral sometidos al controljurisdiccional de los órganos de lo Contencio-so-Administrativo pueden agruparse alrede-dor de tres grandes conjuntos conceptuales:actividad reglamentaria, imposición de san-ciones, y evacuación de autorizaciones [S TS

de 23 de junio de 1997 (RJ 1997/4935)]6. Deeste forma, el interés por definir lo extenso yprofundo que es el concepto «sanciones» aquíempleado se revela como cuestión fundamen-tal, especialmente si de lo que se trata es deinterrogar cuáles han sido los criterios her-menéuticos que se han empleado en la inter-pretación jurisdiccional de las infraccioneslaborales.

Si esta fuese la única regla de determina-ción de la competencia jurisdiccional en estasmaterias, la cuestión carecería de interés, o almenos no sería tan grande, en el sentido deque no debería ser una cuestión tan contro-vertida. Sin embargo, la propia LPL complicasobremanera la cuestión, esencialmente pordos motivos.

En primer lugar, aunque no principal-mente, porque existen actos de naturalezaclaramente administrativa cuyo enjuicia-miento jurisdiccional corresponde en exclusi-vidad al orden social (v. gr.: las materias elec-torales, «incluida la denegación de registro

de actas electorales» [Art. 2.n) LPL]; el «reco-

nocimiento de la personalidad jurídica» delos sindicatos [Art. 2.g) LPL] y asociacionesempresariales [Art. 2.i) LPL]). Y, en segundolugar, porque el propio art. 3.2.a) LPL. intro-duce el elemento de contracción comentadocon anterioridad al prever que «Los órganos

jurisdiccionales del orden social conocerán de

ESTUDIOS


5 La problemática, con todo, no es nueva de estaLISOS, porque la distribución de competencias entreambos órdenes siempre ha estado rodeado siempre depolémicas no siempre bien resueltas. Véase al respecto:DE ALCÁNTARA Y COLÓN, J. M.: «La ley 8/88, de 7 de abril,sobre infracciones y sanciones en el orden social: Com-petencia e incompetencia de jurisdicción», TS, núm. 42,1994, pp. 53-54; CARRATALA TERUEL, J. L.: «Revisión juris-diccional de actos de la Administración Laboral (Lareforma del art. 3 LPL por la Ley 29/1998, reguladora dela Jurisdicción Contencioso-Administrativa)», TS, núm.92-93 / 1998, pp. 76 y ss.; CONDE MARTÍN DE HIJAS, V.:«La jurisdicción social y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: concurrencia y conflictos», RL, 1989-I,p. 140; CRUZ VILLALÓN, J.: «El control judicial de los actosde la Administración Laboral: la extensión de las juris-dicciones laborales y contencioso-administrativa», RL1990-II, p. 200 y ss.; MERCADER UGUINA, J. R.: Delimita-ción de competencias entre el orden social y el conten-cioso-administrativo, Tirant lo Blanch. Valencia, 1996,pp. 124 y ss.; REQUENA NAVARRO, A. B.: «Repercusión dela nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administra-tiva en la delimitación de competencias de los órdenessocial y contencioso», AS, núm. 9/1998, p. 86.; y SEMPE-

RE NAVARRO, A. V.: «Competencia de la jurisdicción socialtras los cambios en LOPJ, LJCA y LPL», AS, núm.12/1998, pp. 12 y ss.

6 La S TS ud. de 4 de febrero de 2000 (RJ 2000\411)afirma sobre esta cuestión que «La atribución de compe-

tencias a los Tribunales del Orden Contencioso-Adminis-

trativo se realiza en el art. 9.4 de la LOPJ que les confía la

resolución de «las pretensiones que se deduzcan en rela-

ción con los actos de la Administración Pública sujetos al

Derecho Administrativo y a las disposiciones reglamenta-

rias». En desarrollo de ambos mandatos, el art. 3 a) de la

LPL excluye de la rama social de la Jurisdicción, el cono-

cimiento de las pretensiones que versen sobre la impug-

nación de los actos de las Administraciones Públicas suje-

tas al Derecho Administrativo en materia laboral. Y ha

entendido la doctrina científica que tales actos sujetos al

Derecho Administrativo en materia laboral, pueden agru-

parse en tres grupos: sanciones, autorizaciones y activi-

dad reglamentaria».

las pretensiones sobre: a) Las resoluciones

administrativas relativas a la imposición de

cualesquiera sanciones por todo tipo de

infracciones de orden social, con las excepcio-

nes previstas en la letra b) del apartado 1 de

este artículo». Debe precisarse, no obstante lodicho por esta previsión normativa, que lamisma no tiene vigencia todavía, ya que,como hemos observado, el art. 3.3 LPL preci-sa que «En el plazo de nueve meses desde la

entrada en vigor de esta Ley, el gobierno

remitirá a las Cortes Generales un Proyecto

de Ley para incorporar a la Ley de Procedi-

miento Laboral las modalidades y especiali-

dades procesales correspondientes a los

supuestos del anterior número 2. Dicha Ley

determinará la fecha de entrada en vigor de

la atribución a la Jurisdicción del Orden

Social de las materias comprendidas en el

número 2 de este artículo».

Dejando por un momento al lado las cues-tiones de mera técnica de este precepto, quees mucho dejar (entre las que se encuentra,sin duda, la farragosa tendencia del legisla-dor español a convertir las nuevas atribucio-nes jurisdiccionales que extrae del ordenContencioso-Administrativo para depositar-las en el Social en ‘modalidades’ procesales,en vez de racionalizarlas hacia el procesoordinario, si se quiere con especialidades pro-cedimentales7), conviene recalcar que dichaconcreción legal todavía no ha visto la luz através de la tinta del BOE, por lo que ha deacudirse a la regla general, es decir, a la pre-vista en el art. 3.1.c) LPL que encomienda alorden Contencioso-Administrativo el enjui-ciamiento de los «actos de las Administracio-

nes Públicas sujetas al Derecho Administrati-

vo en materia laboral», para el enjuiciamien-

to de estas cuestiones8. Es decir, que nuestrolegislador se ha comportado en esta materiacomo Bartleby que, pudiendo actuar, ha pre-ferido no hacerlo.

Llama la atención que una previsión deestas características no haya sido todavíadesarrollada9, habiendo transcurrido ya diezaños desde la inclusión de este art. 3 en laLPL por obra de la D. A. 5ª de la Ley 29/1998,de 13 de julio, Reguladora de la JurisdicciónContencioso-Administrativa10. Pero el legis-lador debía tener poca confianza en su propiacapacidad normativa (o poca convicción conrespecto al meollo del asunto), porque mesesdespués –en la incorregible, por desmesuradaley de acompañamiento11– incorpora el incisotercero que estamos refiriendo al artículo 3mediante la D. A. 24ª 2 de la Ley 50/1998, de30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Admi-nistrativas y del Orden Social.

En todo caso, es llamativo que se incluyaen una norma con fuerza de Ley una mención



7 Sobre este particular, es imprescindible, la lecturapausada de ALONSO OLEA, M.: La materia contenciosa

laboral, Instituto García Oviedo, Sevilla, 1967. Másmodestamente, y refiriéndose únicamente a una moda-lidad procesal concreta, ARIAS DOMÍNGUEZ, A.: La moda-

lidad procesal de clasificación profesional, Aranzadi,Pamplona, 2002.

8 La totalidad de la doctrina repara en la poco afor-tunada configuración de esta materia. Así, por ejemplo,MONTERO AROCA, J.: Introducción al proceso laboral,Marcial Pons, 5ª ed., Madrid, 2000, p. 54.; CHOCRÓN

GIRALDEZ, A. Mª.: Lecciones de Derecho Procesal Laboral,Laborum, 2ª ed., Murcia, 2004, p. 65.; y MONTOYA MEL-

GAR, A.; GALIANA MORENO, J. M.; SEMPERE NAVARRO, A. V.,y RÍOS SALMERÓN, B.: Curso de procedimiento laboral,Tecnos, 6ª ed., Madrid, 2001, pp. 41 y 61.

9 Hay muestras doctrinales de escepticismo críticocon la posibilidad de que finalmente se desarrolle estaprevisión. Así, por ejemplo, ALONSO OLEA, M.; y CASAS

BAAMONDE, Mª. E.: Derecho del Trabajo, Civitas, 24ª ed.,Madrid, 2006, p. 1259.

10 Aunque hace tiempo que se alertó sobre el pro-blema que ahora se nos muestra crónico. Así, por ejem-plo, CAMAS RODA, F.: «El nuevo régimen jurídico de laresponsabilidad administrativa en materia de Seguridady Salud en el Trabajo (Los efectos de la atribución alOrden Social y del conocimiento de las infracciones ysanciones administrativas en la responsabilidad laboraldel empleador)», AS, T V/1999.

11 ¿Cómo puede ser que una norma así llamadahaya tenido una presencia tan preeminente en nuestroordenamiento jurídico durante tantos años, ya afortuna-damente pasados?

–como ésta– a un mero interés o pretensiónlegislativa pro futuro, al ser materia más pro-pia de preceptos extravagantes12, circunstan-cia que permitiría discurrir sobre la eventualresponsabilidad constitucional del legisladorpor incumplimiento del mandato que se hadado a sí mismo13, aunque por esta senda noha transitado el Tribunal Constitucional, nitampoco (¿cuándo sí?) sobre ese todavía pocoexplorado principio constitucional que pros-cribe «la interdicción de la arbitrariedad de

los poderes públicos» (art. 9.3 in fine CE),también para el ámbito de lo laboral, princi-pio jurídico de garantía de cierre del sistemaque más que indeterminado es evanescente14.Con todo, no faltan pronunciamientos juris-diccionales que, al hilo de la exposición delproblema, dejan alguna crítica, aunque sutil,a esta situación15.

Pero donde el lector más atónito se obnubi-la es cuando repara en que dicho artículo 3 hasido modificado con posterioridad a la pro-mulgación de la norma que exigía la modifi-cación del inciso, incluso en dos ocasiones(por el art. 23 de la Ley 52/2003, de 10 dediciembre, de Disposiciones Específicas enmateria de Seguridad Social, que modifica elapartado 1.b), y por la Ley 22/2003, de 9 dejulio, Concursal, que incorpora la letra d) delprecepto), por lo que no se alcanza a com-prender cuál es el interés del legislador enabordar la reforma del precepto pero no encumplir con el mandato que él mismo se hadado. Teniendo en cuenta, además, que laencomienda de estas cuestiones al ordensocial en perjuicio del Contencioso-Adminis-trativo iría en beneficio del descargo de éste,que era uno de los propósitos explicativos dela reforma de la Ley de la Jurisdicción de loContencioso-Administrativo16 –y quizá no

ESTUDIOS


12 «...su lugar apropiado sería la LJCA que es la que

directamente fue modificada por la Ley 50/1998, o, a lo

sumo, una disposición adicional de la LPL/1995. Prueba

de que ese número es un cuerpo extraño a la LPL/1995 es

el hecho de que, pese a formar parte del artículo 3 de

éste, se refiere a la propia ‘Ley de Procedimiento Laboral’

como a una norma ajena». MONTOYA MELGAR, A.: «Artícu-lo 3», en MONTOYA MELGAR, A.; GALIANA MORENO, J. Mª.,SEMPERE NAVARRO, A. V., RÍOS SALMERÓN, B.; CAVAS MARTÍ-

NEZ, F.; LUJÁN ALCARAZ, J. y CÁMARA BOTÍA, A.: Comenta-

rios a la Ley de Procedimiento Laboral, Aranzadi, Elcano,2000, p. 44.

13 Sobre el particular, aunque más directamentereferido a los derechos constitucionales no desarrolla-dos, es decir, a una típica omisión legislativa por falta dedesarrollo de un artículo de la Constitución, véase: FER-

NÁNDEZ RODRÍGUEZ, J. J.: La Inconstitucionalidad por Omi-

sión. Teoría General. Derecho Comparado. El caso Espa-

ñol, Civitas, Madrid, 1998.14 La construcción de la doctrina constitucional

sobre el sistema es escasa, y, la poca que hay no refiereeste problema de manera concreta. Véase, no obstante,la «blandita» configuración que del principio realiza laSTC 73/2000, de 14 marzo. Sobre la diferencia entreDerecho constitucional y principio constitucional enreferencia a esta cuestión, véase la S TS (Penal), de 16 demayo de 2001 (RJ 2001\5511).

15 Una resolución que explica adecuadamente estaderiva legislativa, calificando de «loable» la modificaciónlegislativa operada por la Ley 29/1988 antes de la con-trarreforma de la Ley 50/1998, es la S TS ud. de 23 deenero de 2006 (RJ 2006\2294) cuando afirma: «El des-

linde entre el ámbito de competencia de los Tribunales del

orden social y Contencioso-Administrativo, viene fijado

por una línea que puede aparecer confusa, desde el

momento en que, siendo así que, en principio, se atribu-

ye a los tribunales del orden social las pretensiones que se

promueva en la rama social del Derecho (art. 9.5 LOPJ y 1

LPL), en el desarrollo posterior de ese mandato, se excep-

ciona atribuyendo al orden Contencioso-Administrativo

las pretensiones que versen sobre la impugnación de las

disposiciones generales y actos de las Administraciones

Públicas sujetos al Derecho Administrativo en materia

laboral [art. 3.1.c) de la Ley de Procedimiento Laboral]. La

Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa, intentó encauzar el problema de una

manera más consecuente a la dogmática jurídica, al resi-

denciar en la jurisdicción social las pretensiones sobre

resoluciones relativas a todo tipo de infracciones en el

orden social y las resoluciones administrativas relativas a

regulación de empleo y actuación administrativa en mate-

ria de traslados colectivos. Pero tan loable modificación

quedó relegada a mero propósito de futuro por la Ley

50/1998 que, modificando el texto de la Ley procesal,

dejó en suspenso la aplicación de esos mandatos en tan-

to se dictara la Ley que regulara las modalidades y espe-

cialidades correspondientes a ese tipo de procesos».16 Su exposición de motivos alertaba que este orden

jurisdiccional «...ha sufrido hasta la saturación el extraor-

dinario incremento de la litigiosidad entre ciudadanos y

Administraciones y de éstas entre sí que se ha producido

en los últimos tiempos...».

supusiera un recargo en el otro, el Social–,dado el secular retraso en el que se encuen-tra.

Porque lo sorprendente no es que el enjui-ciamiento jurisdiccional de determinadascuestiones se acometa desde el orden Conten-cioso-Administrativo en vez de desde elSocial, que podría incluso defenderse. Sinoque decidido, como estaba, el cambio de atri-bución jurisdiccional, se tarden más de diezaños en cumplir con un mandato que el propiolegislador se ha impuesto, sobre todo porqueno existía al respecto, en aquel momento, nin-gún tipo de mandato y obligación, ni del TC(al haber declarado, por ejemplo, inconstitu-cional algún inciso imprescindible en lamecánica de la norma) ni de ninguna otra ins-tancia (v. gr. la obligada modificación del pre-cepto para transponer correctamente algunaDirectiva comunitaria) que pudiera exigir elcambio de atribución competencial.

Parece claro, en definitiva, que la jurisdic-ción competente al día de hoy, según el art. 3LPL, para el enjuiciamiento de las infraccio-nes laborales es la Contencioso-Administrati-va. Regla general que viene reiterada en elart. 23.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 demayo, por el que se aprueba el ReglamentoGeneral sobre Procedimientos para la Impo-sición de Sanciones por Infracciones deOrden Social y para los expediente liquidato-rios de cuotas de la Seguridad Social (RISOS,en adelante).

Pero esa inicial claridad se difumina conotra vuelta de tuerca legal más, en este casoadicional y contradictoria, porque, sorpren-dentemente, existen, de un lado, normassociales sectoriales en vigor que encomien-dan la resolución jurisdiccional de la impug-nación de determinadas sanciones adminis-trativas al orden social, y, de otro, el art. 149LPL permite, como se verá seguidamente,iniciar un proceso de oficio laboral cuando elsujeto responsable de la infracción impugneel acta de infracción levantada por la Inspec-ción de Trabajo y Seguridad Social con base

en alegaciones y pruebas que pretendan des-virtuar la naturaleza laboral de la relaciónjurídica objeto de la actuación inspectora.

Es decir, que, además de la competenciageneral para el conocimiento de estas cuestio-nes en el orden Contencioso-Administrativo,debe tenerse en cuenta estas particularida-des del orden Social, lo cual, se mire como semire, es un dislate jurídico, pues patrocina laexistencia de interpretaciones contradicto-rias sobre los mismos preceptos legales de laLISOS, sin posibilidad alguna de conciliaruna deducción unitaria, sumiendo al intér-prete en la más absoluta de las incertidum-bres17. Y todo ello por no acometer, en plazocomo sería deseable, el desarrollo del art. 3.3de la LPL, lo que nos hace pensar que es ver-dad, por más que se quiera negar la eviden-cia, que en este terreno «el legislador se ha

ido moviendo más por impulsos políticos

coyunturales que atendiendo a una técnica

jurídica correcta...» y que «...las exclusiones

que realiza el artículo 3 de la competencia del

orden social son producto de una decisión

política contraria a la lógica jurídica»18.

Ello comporta, en definitiva, que nosencontramos ante una materia, la relativa alenjuiciamiento de la contestación judicial dela imposición de una sanción administrativapor la comisión de una infracción laboral quepuede ser atendida jurisdiccionalmente pordos órdenes jurisdiccionales distintos.Pudiéndose producir numerosos puntos defricción, como ya advirtiera, –para la artifi-



17 Con todo, es cierto que la atribución completa deestas cuestiones al orden social no eliminaría del todo laposibilidad de que, en algunas materias concretas, espe-cialmente las relativas a afiliación, altas y bajas de lostrabajadores y aquellas otras materias a las que se refie-re el art. 3.1.a) LPL, se tenga que acudir al orden Con-tencioso-Administrativo. En este sentido MARTÍN JIMÉNEZ,R.: Los actos administrativos laborales y su control juris-

diccional, CES, Col.: Estudios, núm. 105, p. 335.18 MONTERO AROCA, J.; CARRATALÁ TERUEL, J. L., y

MEDIAVILLA RUZ, Mª. L.: Proceso Laboral Práctico, Thom-som-Aranzadi, Cizur Menor, 2003, p. 75.

ciosa distinción entre la convocatoria deselección de personal en la Administración,en el que si la convocatoria es de nuevo ingre-so el orden jurisdiccional competente es elContencioso-Administrativo, pero si se tratade una convocatoria de promoción interna lascuestiones problemáticas jurisdiccionalesdeben avocarse hacia el Social–, la S TS ud.de 21 de julio de 1992 (RJ 1992/5641)19.

Exponente de esta eventual colisión depronunciamientos, por ejemplo, es lo acaecidoen la S TS de 18 de septiembre de 2004 (RJ1994/6165), en la que se afirma, sin ambages,que si bien el orden Social debe respetar loque hayan resuelto las resoluciones de loContencioso-Administrativas dictadas enprocesos de impugnación de actos adminis-trativos sancionadotes, ello no determina quedada una sentencia de este orden anulatoriade una sanción impuesta a una empresa porinfracción de medidas de seguridad, el ordenSocial se vea impedido para declarar el recar-

go de prestaciones por falta de medidas deseguridad, sobre todo cuando «la sentencia

del orden Contencioso-Administrativo anula

la resolución administrativa, sin contener

relato fáctico relativo a las circunstancias del

accidente».

Con todo, se echa de menos, a nuestro jui-cio, un planteamiento más contundente delTS, especialmente de su Sala Cuarta, en estamateria, más crítico con la situación20. Nodirigido a asumir directamente una compe-tencia que no tiene, aspecto prohibido en unEstado que se proclama «de Derecho» (Art. 1CE), sino a alertar sobre la relación medialque existe entre el paso del tiempo y la gan-grena de la situación. Pero probablemente, elpropio Tribunal ha mesurado su función cons-titucional y ha elegido la prudencia como víaconductual de sus decisiones. Sea como fuere,no es inusual que el TS critique la situaciónen la que se encuentra determinado desarro-llo legislativo, por ausencia o por contradic-ción con otra norma, por lo que no deberíaextrañar un planteamiento crítico con estasituación. Quizá fuera el tribunal de la Saladel art. 42 de la LOPJ del TS el encargado derealizar tal cometido, en la medida en que esel que se dedica a dirimir los conflictos decompetencia entre órdenes jurisdiccionales.

En cualquier caso, la promulgación de esanueva norma que encomendase definitiva-mente la resolución de estas cuestiones alorden social parece, no únicamente oportuna,sino totalmente necesaria, no sólo para cum-plir el mandato que el propio legislador ha

ESTUDIOS


19 Si dificultoso es el terreno de las sanciones admi-nistrativas en el orden social, su hermano gemelo, elexpediente de regulación de empleo, es mucho másfarragoso. Llama la atención que el criterio para ordenarcompetencialmente la distribución de la intervenciónjurisdiccional entre el Contencioso-Administrativo y elSocial sea, única y exclusivamente, el de si el expedien-te de regulación de empleo ha incluido nominalmente alos concretos trabajadores. De tal suerte que el conoci-miento de la impugnación del propio expediente se avo-ca al orden Contencioso-Administrativo, pero si en él nohay relación concreta de los trabajadores afectados poresta medida esta cuestión debe ventilarse ante la juris-dicción Social: SS TS de 17 de marzo de 1999 (RJ1999\3002), de 5 de junio de 1999 (RJ 1999\5069), de20 de julio de 1999 (RJ 1999\7166), de 28 de julio de1999 (RJ 1999\7488) y de 30 de septiembre de 1999 (RJ1999\7489). Igualmente puede verse la S TS (Sala deConf l ic tos ) , de 20 de d ic iembre de 2000 (RJ2001\9098). Obsérvese que se atiende a un meroaspecto accesorio del expediente que nada tiene quever con la auténtica naturaleza laboral de la cuestión cla-ramente laboral.

Más criterios de distribución competencial en estassituaciones pueden verse en SEMPERE NAVARRO, A. V., yCAVAS MARTÍNEZ, F.: Prontuario de Jurisprudencia Social

Unificada, Aranzadi, Elcano, 2002, pp. 203 y ss.

20 Lo más que llegan a afirmar los TSJ con respecto aesa situación es, como dice la S TSJ de Madrid, de 12 dejunio de 2006 (AS 2006\3157) que tal propósito legal:«…no ha pasado de ser una mera intención, por que el

Gobierno no ha dado cumplimiento a la remisión del

Proyecto de Ley, no existiendo, por tanto, efectividad en

la asunción por el orden jurisdiccional social de la com-

petencia para conocer de las pretensiones sobre las reso-

luciones administrativas relativas a la imposición de cua-

lesquiera sanciones por todo tipo de infracciones de

orden social».

previsto para sí mismo –que también21–, sino,sobre todo, porque así se encomendaría alorden Social la resolución de cuestiones queson del todo laborales. Y, porque, en definiti-va, se evitarían los problemas relativos aldesdoblamiento competencial entre órdenesjurisdiccionales, que era uno de los problemasque se pretendía resolver con la Ley 29/1988,de 13 de julio, reguladora de la JurisdicciónContencioso-Administrativa. Seguramente,los conflictos entre ambos órdenes se produ-cen porque ambas normas adjetivas utilizancriterios diferentes al momento de afirmar sucompetencia. Así, la norma laboral determinasu competencia por razón de la materia,mientras que la administrativa lo hace «en

atención a la calidad de uno de los sujetos:

actos de la Administración Pública sujetos a

Derecho Administrativo»22, y esto es lo quedebería abordarse con prontitud.

En todo caso, la Ley, con su previsiónactual aunque todavía no desarrollada, pare-ce entender con buen criterio, cuando se des-arrolle, «que prevalece el contenido laboral de

la actuación y del litigio.../...que la propia

actuación de la Administración en uso de sus

poderes, que se utilizan en estos casos, sobre

todo, para dar una primera solución, inicial y

rápida, al conflicto laboral existente»23. Es

decir, que una adicional y no sustancial inter-vención de la autoridad administrativa enaspectos colaterales de la relación laboral nohace perder a ésta su naturaleza netamentesocial. Y, por ello, lo deseable y razonable, esque todas las cuestiones laborales en las queintervenga la Administración Pública, comoson las sanciones por comisión de infraccio-nes laborales, aquí tratadas, se resuelvan,como rama social del derecho que es, por com-pleto y en exclusividad, en el orden Social24.

LAS, POR EXCEPCIÓN,INFRACCIONES LABORALESENCOMENDADASA LA JURISDICCIÓN SOCIAL

A pesar del principio general ya comenta-do, no son pocas las veces en que la normati-va laboral encomienda directamente a lajurisdicción Social, y no a la Contencioso-Administrativa, el enjuiciamiento de deter-minadas infracciones laborales, ahondandoen la paradoja comentada.

Así, sin ánimo de establecer un elencoexhaustivo, puede citarse, por ejemplo, el art.15 de la Ley 45/1999, de 29 de noviembre,sobre el desplazamiento de trabajadores en elmarco de una prestación de servicios trans-nacional, prevé: «Los órganos jurisdicciona-

les del orden social conocerán de cuantas

cuestiones litigiosas se susciten en aplicación

de la presente Ley...·», entre las cuales debenincluirse, naturalmente, las relativas a lasinfracciones de las obligaciones en esta mate-ria, antes previstas en los arts. 10 a 13 de lamisma ley, y ahora dispuestas en el art. 10LISOS. No ha habido, salvo error u omisión,pronunciamiento jurisprudencial algunosobre esta cuestión, pero sería interesante



21 Lo razonable sería que, a diferencia de lo que hasucedido históricamente a través de la refundición detextos, se promulgase una completa y nueva Ley de Pro-cedimiento Laboral, con la que conseguir el referidopropósito, pero también para adaptarse a las exigenciasderivadas de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuicia-miento Civil. En este sentido, SEMPERE NAVARRO, A. V.:«Por una nueva Ley de Procedimiento Laboral», Actuali-dad Jurídica Aranzadi, núm. 520, 2002. Trabajo ahoraincluido, en SEMPERE NAVARRO, A. V.: Cuestiones actuales

de Derecho del Trabajo, 3 Tomos, Thomson-Aranzadi,Cizur Menor, 2008, pp. 3.099 y 3.100.

22 BAYLOS GRAU, A.; CRUZ VILLALÓN, J., y FERNÁNDEZ

LÓPEZ, Mª. F.: Instituciones de Derecho Procesal Laboral,Trotta, 2ª ed., Madrid, 1995, p. 29.

23 ALBIOL MONTESINOS, I.; ALFONSO MELLADO, C. L.;BLASCO PELLICER, Á., y GOERLICH PESET, J. Mª.: Derecho

Procesal Laboral, Tirant Lo Blanch, 3ª ed., Valencia,2000, pp. 46-7.

24 En este línea, aunque con un contenido y sentidoamplio, SEMPERE NAVARRO, A. V.: «A contracorriente: poruna jurisdicción social robusta», AJA, núm. 686/2005,ahora también incorporado a sus Cuestiones actuales...,op. cit., p. 3127.

determinar qué mandato normativo pesamás en este caso, si el general que encomien-da el enjuiciamiento de las infracciones labo-rales al orden Contencioso, o el específico enla materia que aboca dicho conocimiento alorden Social.

Por otro lado, el art. 37.5 del Real Decreto928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprue-ba el Reglamento General sobre Procedi-mientos para la Imposición de Sanciones porInfracciones de Orden Social y para los expe-dientes liquidatorios de cuotas de la Seguri-dad Social25, encomienda al orden Social laimpugnación de las resoluciones de imposi-ción de sanciones por infracciones leves y gra-ves en materia de prestaciones del Sistemade Seguridad Social «en lógica coherencia con

su proximidad a la gestión ordinaria de las

prestaciones y con las particulares reglas en

cuanto a su imposición por las Entidades Ges-

toras»26. Mientras que si la sanción es muygrave (Art. 38 RISOS) se acude al orden Con-tencioso-Administrativo (Art. 23.2 RISOS)27.

Concreción de esta posibilidad es el art.233.c) LGSS, que encomienda al orden Socialel conocimiento de la impugnación de lasresoluciones de la Entidad Gestora «relativa

a la imposición de sanciones a los trabajado-

res por infracciones leves y graves a lo estable-

cido en el artículo 47 de la Ley sobre Infrac-

ciones y Sanciones del Orden Social». Ellodetermina que, «en consecuencia, será compe-

tente el orden jurisdiccional contencioso-

administrativo cuando la resolución sancio-

nadora impugnada fuera dictada por la

Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad

Social y el orden social cuando la resolución

provenga del Instituto Nacional de Empleo»(S TS de 11 de octubre de 2001 [RJ 2001/1497])28. Como se aprecia, en esta materiatambién nos encontramos con una imperfectadislocación competencial, en la medida enque el control jurisdiccional de la sanción seaboca hacia un orden u otro, únicamenteatendiendo al dato de su gravedad, siendo talproceder, como dice Ríos Salmerón «un dato

muy discutible»29, y desde luego, poco clarifi-cador, en la medida en que la gravedad puedeconstituir un elemento del tipo de la configu-ración jurídica del ilícito, y no un elementovalorativo de la responsabilidad. Así, por

ESTUDIOS


25 Sobre su configuración jurídica, véase CARDENAL

CARRO, M.: «Una nueva norma para el procedimientosancionador en el orden social: el RD 928/1998, de 14mayo», AS, T V/1988.

26 GOERLICH PESET, J. Mª.: «Artículo 96», VV. AA (Dir.:MONEREO PÉREZ, J. L. y MORENO VIDA, Mª. N.): Comenta-

rio a la Ley General de la Seguridad Social, Comares, Gra-nada, 1999, tomo I, p. 977.

27 Las pocas resoluciones que han abordado estadificultosa configuración de la distribución competen-cial no han realizado ningún tipo de argumento crítico,asumiendo la legalidad sin rechistar. Véase al respecto,para la encomienda a la jurisdicción Contenciosa ex art.23.2 RISOS la S TSJ del País Vasco, de 28 de septiembrede 2004 (AS 2004\3578) que afirma «se ha de añadir

que el orden social carece de competencia para pronun-

ciarse sobre la prescripción de la infracción administrati-

va y la caducidad del expediente sancionador, cuyo

conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en los

artículos y 23.2 del Real Decreto 928/1998, de 14 de

mayo, corresponde a los tribunales del orden Contencio-

so-Administrativo, que es el competente para examinar

las infracciones denunciadas al respecto por la recurren-

te.» En términos similares, aunque referida a la impug-nación de la reclamación del reintegro de las prestacio-nes (art. 37.5 RISOS), véase la S TSJ de Cataluña, de 8 de

marzo de 2005 (AS 2005\1271). En idéntica línea acríti-ca, véase la S JS (núm. 2) de Pamplona, de 21 denoviembre de 2002 (AS 2002\3604).

28 En el mismo sentido véase la S TS ud. de 25 defebrero de 2002 (RJ 2002\4546). Siguen este parecer lasSS TSJ de Andalucía (Málaga), de 23 de septiembre de2004 (JUR 2005\58740), y de Cataluña, de 8 de marzode 2005 (AS 2005\1271).

29 RÍOS SALMERÓN, B.: «Impugnación de los actos degestión de la Seguridad Social», en VV. AA. (Coord.:DESDENTATO BONETE, A.): Seguridad Social. Manual de for-

mación, Consejo General del Poder Judicial, Madrid,2002, p. 397. Véase también, sobre el particular, CASTI-

ÑEIRA FERNÁNDEZ, J.: «Artículo 233», en VV. AA. (Dir.:ALARCÓN CARACUAL, M. R., y Coord.: RODRÍGUEZ-RAMOS

VELASCO, P. T.): Comentarios a la Ley General de la Segu-

ridad Social, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor, 2003, p.1503, y SÁNCHEZ-RODAS NAVARRO, C.: «Artículo 233», enVV. AA. (SEMPERE NAVARRO, A. V. [Dir.]).: Comentarios a la

Ley General de la Seguridad Social, Laborum, Murcia,2003. p. 1230.

ejemplo, en varios pasajes de la LISOS (v. gr.arts. 15.5 y 25.1) se tipifica una conductacomo grave, «sin perjuicio de lo dispuesto…»en otro precepto o inciso del mismo que regu-la, prácticamente la misma conducta peroconsiderándola infracción muy grave.

Por último, con carácter más general, elart. 96.2 LGSS dispone que «Las resoluciones

relativas a las sanciones que las Entidades de

las prestaciones impongan a los trabajadores

y beneficiarios de prestaciones, conforme a lo

establecido en el artículo 47 de la Ley de

Infracciones y Sanciones del Orden Social,

Texto Refundido aprobado por Real Decreto

Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, serán

recurribles ante los órganos jurisdiccionales

del orden social, previa reclamación ante la

Entidad Gestora competente en la forma pre-

vista en el artículo 71 del Texto Refundido de

la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado

por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de

abril»30.

Obsérvese que, en este caso, a diferenciadel anterior, no existen dos órdenes compe-tentes dependiendo de la gravedad de la san-ción impuesta. En estos supuestos, el ordenSocial entra a controlar la regularidad formaly material de la imposición de cualquier tipode sanción por infracciones del orden laboralcon independencia de las consecuencias aña-didas al ilícito (leve, grave o muy grave) sinningún tipo de problema, como así deberíaser con carácter general para cualquierinfracción en esta materia.

Lo que es altamente alambicado es la for-ma de abocar el conocimiento de la cuestión aun orden o a otro, dependiendo única y exclu-sivamente de la gravedad de la sanción aimponer, asumiendo por todos los operadoresjurídicos que «la colisión de los dos órdenes

jurisdiccionales resulta un cierto contrasenti-

do aún no resuelto legalmente»31. La natura-leza de la sanción, las garantías de las que sedebe rodear el procedimiento sancionar y, enfin, la función estructural de imposición coac-tiva de la legalidad laboral truncada median-te la resolución jurisdiccional del asunto nodifiere dependiendo de cuál deba ser la san-ción a imponer, si muy grave o simplementegrave, por lo que no parece razonable que sesiga manteniendo esta dualidad competen-cial.

Repárese, por otro lado, que la única dife-rencia entre ambos tipos de sanciones (lasmuy graves, al Contencioso, y las graves oleves, al Social) radica en las consecuenciasque conlleva para el beneficiario de la presta-ción: pérdida temporal o definitiva del dere-cho, o mera sanción que puede consistir ensuspensión temporal del derecho, y aquí ellegislador se comporta como si el orden Con-tencioso fuese más fiable, más garantista,pues no otra conclusión puede extraerse deesta dualidad competencial existente, y de laencomienda de la resolución de la sanciónmás grave precisamente al Contencioso. Nose desconoce que la avocación competencial auno u otro orden trae causa de que son dife-rentes los órganos –Autoridad Laboral, oEntidad Gestora– que resuelven el procedi-miento, pero ello no obsta a que la impugna-ción judicial de su decisión se encomendase aun mismo orden jurisdiccional. Lo que cabríacuestionar, en un orden sancionador madurocomo el nuestro, que se ha pergeñado despuésde un importante proceso depurador (v. gr.:STC 195/1996, de 28 de noviembre32), es si



30 Sobre el particular, aunque más atenta al caráctersustantivo que adjetivo, véase PARDELL VEÀ, A.: «Artículo96», en VV. AA. (Dir.: ALARCÓN CARACUEL, M. R., yCoord.: RODRÍGUEZ-RAMOS VELASCO, P. T.): Comentarios a

la Ley General..., op. cit., pp. 632 y ss.

31 En palabras de MERCADER UGUINA, J.: «Artículo233», en VV. AA. (Dir.: MONEREO PÉREZ, J. L. y MORENO

VIDA, Mª. N.): Comentario a la Ley General de la Seguri-

dad Social, Comares, Granada, 1999, tomo 2, p. 1931.32 Que nada observa sobre el particular ahora aquí

comentado. Sobre la misma, véase el comentario deGARCÍA BLASCO, J. y VALLEJO DA COSTA, R.: «Infracciones ysanciones en el orden social y potestades de las Comu-nidades Autónomas: a propósito del recurso de incons-titucionalidad contra la Ley 8/1988, de 7 de abril», en

realmente debe seguirse manteniendo unacompetencia dualizada para la imposición desanciones. Otra razón más, en definitiva,para simplificar el sistema, principiando porencomendar definitivamente al orden socialtodas las cuestiones y materias relativas a laimposición de sanciones administrativaslaborales.

LA FISONOMÍA DE LOS PROCESOSDE OFICIO. O CÓMO EL ÁMBITODE LA EXCEPCIÓN COMPETENCIALJURISDICCIONAL INJUSTIFICALA REGLA GENERAL

El procedimiento laboral contiene unaespecialidad procesal en relación con lasinfracciones laborales digna de consideraciónpara intensificar la crítica al desdoblamientocompetencial sobre el que se está disertando.Efectivamente, en el art. 149 LPL se contie-nen dos sub-modalidades procesales (de ofi-cio33) en relación con la imposición de sancio-nes en vía administrativa, que propician loque gráficamente se ha denominado como«aplicación bifásica del Derecho del Traba-jo»34, en el sentido de que orden social es lla-mado, como se verá seguidamente, para rea-lizar un juicio jurisdiccional sobre la proce-dencia de la intervención administrativa35.

Obviamente, de este tipo de procesos conocenlos Juzgados de lo Social y, en suplicación, losTribunales Superiores de Justicia, que, alcontrario de lo que suele ser norma común enmateria de infracciones, como estamos obser-vando, sí cuentan con un cuerpo de resolucio-nes jurisprudenciales homogéneo del quepoder extraer conclusiones prospectivas.

Debe reseñarse que además de la modali-dad que ahora será objeto de análisis, la pro-pia LPL prevé en su art. 146.a) LPL otramodalidad de oficio, en este caso dedicada atutelar los perjuicios económicos que se lepodrían irrogar a los trabajadores por laimposición al empresario de una sanciónadministrativo-laboral. Obviamente, en estamodalidad también se tiene en cuenta laLISOS, pero desde un punto de vista mera-mente instrumental, porque el propio procesotiene como presupuesto la existencia de unasanción firme al empresario, y su objeto sedirige a fijar y cuantificar los perjuicios eco-nómicos que dicha sanción ha irrogado a lostrabajadores. Es decir, en estos casos, al serla sanción firme presupuesto del proceso, lospreceptos sancionadores contenidos en laLISOS no se utilizan para acometer la resolu-ción del petitum de la pretensión, por lo queno puede decirse que la jurisdicción socialesté interpretando la LISOS, sino las conse-cuencias económicas que la imposición deuna sanción genera.

El art. 149.1 LPL regula, como se afirma,una modalidad procesal (mal llamada36) deoficio que principia por una comunicación que

ESTUDIOS


ALONSO OLEA, M., y MONTOYA MELGAR, A.: Jurisprudencia

Constitucional sobre Trabajo y Seguridad Social, T. XIV,1996, Civitas, Madrid, 1997.

33 Sobre el particular es ya clásico el trabajo de GAR-

CÍA BLASCO, J.: Aplicación del Derecho del Trabajo y nue-

vo proceso de oficio, MTAS, Madrid, 1993.34 En terminología de SEMPERE NAVARRO, A. V.: «Inco-

ación de procedimiento de oficio ante presunta cesiónilegal de trabajadores», Repertorio de Jurisprudencia,núm. 10/2004. El mismo trabajo, por donde se cita aquí,se encuentra recogido en Cuestiones actuales..., op. cit.,

p. 3309.35 La fisonomía, morfología y operatividad de dichos

procesos de oficio puede verse en MARTÍN JIMÉNEZ, R., ySEMPERE NAVARRO, A. V.: «Sobre el ‘procedimiento de ofi-cio’ (I y II), AS, núm. 5 y 6/2000, especialmente el segun-do, trabajos ahora recogidos, en Cuestiones actuales...,op. cit., p. 3356.

36 Es usual la crítica a la incorrecta nomenclatura dela modalidad procesal, en la medida en que, de un lado,no se inicia realmente de oficio por el órgano jurisdic-cional, circunstancia radicalmente prohibida por la efi-cacia del principio dispositivo que rige –aunque relaja-damente– en la materia laboral, sino por intimacióndirecta de la autoridad laboral, y, de otro, la autoridadjudicial carece de potestad legal para intimar de laAdministración la remisión del expediente. En este sen-tido puede verse, entre otras muchas, la S TSJ deMadrid, de 14 de octubre de 1994 (AS 1994\4103).

dirige la autoridad laboral al juzgado en laque se le informa que, como resultado de laformalización de un procedimiento sanciona-dor, el infractor ha impugnado el acta deinfracción intentando «desvirtuar la natura-

leza laboral de la relación jurídica objeto de la

actuación inspectora». Por ello, y antes decaminar, continuar con la prosecución delexpediente sancionador, lo que se pretende es«dejar establecido con carácter vinculante

para la Administración si la relación existen-

te entre dos personas es o no laboral, en cuan-

to ello determina el sentido de la resolución a

dictar»37.

Lo primero que habría que señalar de estamodalidad es que si la argumentación delrecurrente no va dirigida a «desvirtuar la

naturaleza de la relación laboral» sino el fon-do del asunto, es decir, la adecuación, formal ymaterial, de la sanción al ordenamiento jurí-dico, el orden Contencioso-Administrativo esel competente, y el Social, por tanto, nada tie-ne que decir38. Obsérvese que, en puridad, enesta específica modalidad procesal nos encon-tramos ante la presencia de un auténtico actoadministrativo: el acta de infracción, someti-do por completo al derecho administrativo, enla medida en que, de un lado, su adopción serealiza empleando normas puramente admi-nistrativas39 y, de otro, que su contestaciónjudicial corresponde a la competencia de lajurisdicción Contencioso-Administrativa.

Se acude, no obstante, a la jurisdicciónsocial para que –como si de una cuestiónmeramente prejudicial se tratase (art. 150.2LPL)40, y antes, lógicamente de que el expe-diente administrativo llegue a término [S TSud. de 5 de mayo de 1994 (RJ 1994/3996)41]–,dictamine de forma vinculante la naturalezajurídica de la relación tenida por laboral porla Inspección de Trabajo.

En definitiva, «La intervención, pues, del

Juez social por medio de este específico y par-

ticular procedimiento tiene como objeto anti-

cipar a la Autoridad Laboral una solución

que sólo puede dar la Autoridad judicial a

una cuestión previa para la que es ésta com-

petente con la finalidad de que él pueda resol-

ver con todas las garantías sobre la impugna-

ción de naturaleza administrativa sanciona-

dora de la que está conociendo» [S TS ud. de 3de marzo de 2004 (RJ 2004/2432)]. Tienecomo objeto, en conclusión, lograr un pronun-ciamiento previo del orden social sobre deter-minadas calificaciones que operan como pre-supuestos jurídicos de decisión para la activi-dad sancionadora de la Administración labo-ral (S TS ud. de 5 de mayo de 1994 [RJ 1994/3996]).

Obvio es decir, aunque no está de más, queen el análisis de esas cuestiones tiene el Juezde lo Social que aplicar e interpretar normasde naturaleza claramente laboral, como son,señaladamente, las atinentes a si ha existido



37 En palabras de MONTERO AROCA, J.: Introduc-

ción..., ob. cit., p. 277.38 BAYLOS GRAU, A.; CRUZ VILLALÓN, J., y FERNÁNDEZ

LÓPEZ, Mª. F.: Instituciones..., op. cit., p. 393.39 La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régi-

men Jurídico de las Administraciones Públicas y el Pro-cedimiento Administrativo común, como reclama, porejemplo, el art. 13.1 de la Ley 42/1997, de 14 denoviembre, de Ordenación de la Inspección de Trabajoy Seguridad Social. La llamada a la adecuación de lafunción inspectora al ordenamiento administrativo tam-bién se detecta en varios artículos (15.1.d); 22.1,etc.)del Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, por el quese Aprueba el Reglamento de Organización y Funciona-miento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

40 De «…solución de prejudicialidad suspensiva del

procedimiento administrativo a través del procedimiento

judicial ‘de oficio’ de los arts. 146 y ss LPL…» habla la STSud. de 3 de marzo de 2004 (RJ 2004\2432). Así lo hanapreciado sin dificultad, tanto la jurisprudencia menor:S TSJ de Canarias (Las Palmas), de 11 de noviembre de2004 (AS 2004\3803), como la doctrina: ALBIOL MONTE-

SINOS, I.; ALFONSO MELLADO, C. L.; BLASCO PELLICER, Á., yGOERLICH PESET, J. Mª.: Derecho Procesal..., op. cit., p.299.

41 En el mismo sentido, véanse las SS TSJ de Aragón,de 23 de diciembre de 1992 (AS 1992\5926), de Cana-rias (Las Palmas), de 11 de noviembre de 2004 (AS2004\3803), y de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), de30 de diciembre de 1993 (AS 1993\5242).

contrato de trabajo y a si éste se ha formali-zado correctamente42.

El inciso segundo del art. 149 LPL funcio-na de forma muy parecida, aunque su objetoes muy distinto, ya que pretende reclamar delorden social una resolución que determine lanaturaleza, judicial o administrativa, de lacuestión debatida en el expediente adminis-trativo que se está tramitando por infracciónde la LISOS en los supuestos que señalaexhaustivamente la propia norma43.

Se intima, de esta manera, una solicitudde oficio al Juzgado de lo social correspon-diente para que decida si, por razón de lamateria, puede la Administración continuarla tramitación del asunto, o si, por el contra-rio, estamos en presencia de una materiareservada al conocimiento del orden Social dela jurisdicción, dictaminando, en definitiva,si continúa o no siendo competente la Autori-dad Laboral para proseguir la instrucción delexpediente sancionador. Pero únicamentecuando el sujeto responsable haya impugna-do el acta de infracción en base a «alegaciones

y pruebas de las que se deduzca que el conoci-

miento del fondo de la cuestión está atribuido

al orden social de la jurisdicción…»44, y única

y exclusivamente en relación con el elenco deinfracciones que enumera: arts 7, incisos 2, 6y 10, y art. 8, incisos 2, 11, y 12 LISOS45 puessin duda la lista es cerrada46.

ESTUDIOS


42 Como acontece, v. gr. en la S TSJ de Castilla yLeón (Valladolid), de 30 de marzo de 2004 (AS2004/1284) en relación a la contratación anual de vete-rinarios por la Junta de Castilla y León, y en a S TSJ deCanarias (Las Palmas), de 11 de noviembre de 2004 (AS2004/3803) en relación con la consideración de un con-trato como de trabajo o mercantil suscrito por un traba-jador autónomo.

43 Obviamente, como señalan numerosas resolucio-nes (v. gr. SS TSJ de Canarias (Las Palmas), de 9 de sep-tiembre de 2004 [AS 2004/2905], y de 28 de julio, de2006 [AS 2006/3060]), antes de haber una resoluciónadministrativa firme que determine la existencia de unainfracción sancionable.

44 No se analiza, por carecer de trascendencia paralo aquí argumentado, la cuestión, medular en la confi-guración de la modalidad, de si es necesario paracomenzar el proceso de oficio impugnar abiertamente lacompetencia de la Administración Laboral o no. Sobreel particular, el citado estudio de SEMPERE NAVARRO, A. V.:«Incoación de procedimiento..», op. cit.., en el que se

analiza la postura del TS sobre el particular: SS TS de1 dediciembre de 2003 (RJ 2003/9517); de 3 de marzo de2004 (RJ 2004/2432), y de 26 de abril de 2004 (RJ2004/3377). Adviértase, no obstante, que la postura favo-rable del TS a una impugnación no directamente dirigidaa cuestionar la competencia de la Autoridad Laboraldeviene en perjuicio de la supervivencia de esta modali-dad procesal como autónoma, en tanto en cuanto ensan-cha, con desmesura, el objeto del proceso, haciéndolo untanto irreconocible, o indiferenciado de la modalidadprocesal ordinaria. Para detectar la trascendencia de estacuestión, puede verse también la S TSJ del País Vasco, de14 de septiembre de 2004 (JUR 2005/19605).

45 Es decir, art. 7.2: «La transgresión de la normativasobre modalidades contractuales, contratos de duracióndeterminada y temporales, mediante su utilización enfraude de ley o respecto a personas, finalidades, supues-tos y límites temporales distintos de los previstos legal,reglamentariamente, o mediante convenio colectivocuando dichos extremos puedan ser determinados por lanegociación colectiva»; art. 7.6: «La modificación de lascondiciones sustanciales de trabajo impuesta unilateral-mente por el empresario, según lo establecido en elartículo 41 del Estatuto de los Trabajadores»; art. 7.10:«Establecer condiciones de trabajo inferiores a las esta-blecidas legalmente o por convenio colectivo, así comolos actos u omisiones que fueren contrarios a los dere-chos de los trabajadores reconocidos en el artículo 4 dela Ley del Estatuto de los Trabajadores, salvo que procedasu calificación como muy graves, de acuerdo con elartículo siguiente»; art. 8.2 «La cesión de trabajadores enlos términos prohibidos por la legislación vigente»; art.8.11 «Los actos del empresario que fueren contrarios alrespeto de la intimidad y consideración debida a la digni-dad de los trabajadores»; y, por último, art. 8.12 «Lasdecisiones unilaterales de la empresa que impliquen dis-criminaciones directas o indirectas desfavorables porrazón de edad o discapacidad o favorables o adversas enmateria de retribuciones, jornadas, formación, promo-ción y demás condiciones de trabajo, por circunstanciasde sexo, origen, incluido el racial o étnico, estado civil,condición social, religión o convicciones, ideas políticas,orientación sexual, adhesión o no a sindicatos y a susacuerdos, vínculos de parentesco con otros trabajadoresen la empresa o lengua dentro del Estado español, asícomo las decisiones del empresario que supongan un tra-to desfavorable de los trabajadores como reacción anteuna reclamación efectuada en la empresa o ante unaacción administrativa o judicial destinada a exigir el cum-plimiento del principio de igualdad de trato y no discri-minación».

46 En este sentido GALIANA MORENO, J. Mª.: «Artículo149», en MONTOYA MELGAR, A.; GALIANA MORENO, J. Mª.,

Es impropio de esta modalidad procesal dereducido espectro, pretender otro tipo dedeclaración jurisdiccional, sea cual sea ésta47,teniendo que reconducirse esas pretensioneshacia otras modalidades contractuales. Porello, precisamente, la impugnación por moti-vos de fondo de la propuesta de sanción efec-tuada por la Inspección de Trabajo no justifi-ca la interposición de la demanda de oficio aque se refiere este precepto48.

En definitiva, esta modalidad, como obser-va gráficamente la S TSJ de Canarias de 14de julio de 2004 (AS 2004/2405)49: «…trata de

un procedimiento iniciado por comunicación

de la Autoridad Laboral cuando aún no hay

resolución administrativa firme que determi-

ne la existencia de una infracción sanciona-

ble, es decir, cuando el procedimiento sancio-

nador no ha concluido, cuando aún no hay

ningún pronunciamiento acerca de la conduc-

ta infractora del empresario y las actas de

infracción han sido impugnadas por el sujeto

responsable en base a alegaciones y pruebas

que puedan determinar que el asunto debe ser

conocido por la jurisdicción social y no por la

Administración», añadiendo, seguidamente,que «en estos casos…/…lo que se persigue es

supeditar la efectividad de la sanción admi-

nistrativa al conocimiento previo del fondo de

la cuestión por parte del orden social de la

jurisdicción».

Como en la modalidad anterior, estamosen presencia de una «especie de cuestión pre-

judicial devolutiva»50, aunque su fundamen-to y operatividad es algo distinta. Con laparadójica consecuencia de que, –tanto eneste caso como en el anterior–, se resuelve porun órgano del orden Social51 cuando la com-petencia revisora de la eventual sanciónimpuesta al infractor se residencia en el Con-tencioso-Administrativo.

Parece claro que la finalidad última deeste mecanismo procesal es evitar la eventualformalización ulterior de un conflicto de com-petencias entre órganos jurisdiccionales delorden Social y de otros órdenes de la jurisdic-ción, paradigmáticamente el orden Conten-cioso-Administrativo [S TS ud. de 1 dediciembre de 2003 (RJ 2003/9517)]52.



SEMPERE NAVARRO, A. V., RÍOS SALMERÓN, B.; CAVAS MAR-

TÍNEZ, F.; LUJÁN ALCARAZ, J. y CÁMARA BOTÍA, A.: Comen-

tarios..., op. cit., p. 452. También SEMPERE NAVARRO, A.V.: «Incoación de procedimiento..», ob. cit..; e igual-mente MARTÍN JIMÉNEZ, R., y SEMPERE NAVARRO, A. V.:«Sobre el ‘procedimiento...», ob. cit. En el mismo sen-tido véase la S TSJ de Aragón, de 5 de abril de 1999 (AS1999/945).

47 Como, por ejemplo, que se concretase la titulari-dad de la empresa incursa en el proceso sancionador,para así identificar el sujeto responsable, como aconteceen la S TSJ de Canarias (Las Palma), de 9 de septiembrede 2004 (AS 2004/2905).

48 MARTÍN JIMÉNEZ, R., y SEMPERE NAVARRO, A. V.:«Sobre el ‘procedimiento...», op. cit., p. 3356.

49 Se expresan prácticamente en idénticos térmi-nos las SS TSJ de Canarias (Las Palma), de 9 de sep-tiembre de 2004 (AS 2004/2905), de 28 de julio, de2006 (AS 2006/3060), de 29 de diciembre de 2006(AS 2007/2455), y de 8 de octubre de 2007 (AS2008/253).

50 Así la denominan multitud de resoluciones: v. gr.las SS TSJ de Canarias de 14 de julio de 2004 (AS2004/2405), y de Castilla y León (Burgos), de 15 de mar-zo de 2007 (AS 2007/1768).

51 Las pretensiones de las partes encaminadas aencomendar este tipo de cuestiones al orden Conten-cioso-Administrativo y no al Social no han sido satisfe-chas por los tribunales. Así, por ejemplo, la S TSJ deCataluña, de 15 de noviembre de 2007 (AS 2007/1256)afirma, para contrarrestar las pretensiones de las partesen este sentido que «Por el contrario, lo que se deduce de

las citadas normas es que la cuestión debatida debe ser

enjuiciada por la jurisdicción social, toda vez que no nos

encontramos ante la impugnación de un acto o resolu-

ción administrativa en materia sancionatoria, cuyo cono-

cimiento de momento viene atribuido a la jurisdicción

Contencioso-Administrativa, sino ante un pronuncia-

miento previo sobre cuestiones cuyo conocimiento, en

cuanto al fondo, viene atribuido a la jurisdicción social».52 Llama la atención la cantidad de pronunciamien-

tos judiciales que reiteran ese argumento, como si de unpeligro indeseable se tratase. Así, por ejemplo: S TS ud.de 26 de abril de 2004 (RJ 2004/3377), y SS TSJ de Gali-cia, de 30 de noviembre de 1998 (AS 1998/6738); de

Porque, de lo que se trata es de determinarel fondo de la cuestión, de averiguar, en defi-nitiva, el carácter y la naturaleza material delas infracciones cometidas cuya gravedad yentidad están siendo debatidas en el expe-diente administrativo, obviamente sin entraren el fondo de la cuestión, es decir, sin dedu-cir la responsabilidad oportuna y sin imponerla sanción correspondiente53, pero sí determi-nando si han concurrido, laboralmente, loshechos constitutivos del ilícito laboral54.Obsérvese, por ello, el empaque y la trascen-dencia de lo decidido en esta vía prejudicial aefectos de la imposición en vía administrativade la sanción correspondiente55.

Como observa la S TSJ de Cataluña, de 7de septiembre de 2004 (AS 2004/2908), la

modalidad recaba «…un pronunciamiento

previo del orden social sobre determinadas

calificaciones que operan como presupuestos

jurídicos de decisión para la actividad san-

cionadora de la Administración Laboral»,añadiendo a continuación que «nos encontra-

mos, así, ante un procedimiento sancionador

revisable ante la jurisdicción contenciosa pre-

via calificación por el órgano social de la lici-

tud de la conducta ‘laboral’ del empresario; lo

que supone una ‘doble jurisdicción’ sobre un

mismo asunto con la disfunción procesal que

ello genera y que sólo a través de la incumpli-

da previsión que se contiene en el art. 3.3 de la

LPL podría superarse».

Esta función, amén de plenamente juris-diccional, no puede realizarse sin analizar enpropiedad la repercusión laboral de la con-ducta constitutiva de la infracción56, y ello nopuede hacerse sin calibrar la función que elbien jurídico protegido por la norma sancio-nadora juega en la relación laboral, de lo quese deduce que los órganos del orden Social síanalizan, en esta modalidad, la repercusión yprofundidad de la infracción laboral. Es decir,que cuando el juez de lo Social está actuandosu competencia jurisdiccional en esta laborcalificadora está observando si concurren loselementos materiales de la infracción, singu-larmente los aspectos fácticos57, pero tambiénlos de calificación jurídica, singularmente los

ESTUDIOS


Cantabria, de 28 de abril de 2005 (AS 2005/995); deCanarias (Las Palma), de 9 de septiembre de 2004 (AS2004/2905); de Canarias (Las Palmas), de 28 de julio, de2006 (AS 2006/3060); y de Canarias (Las Palmas), de 8de octubre de 2008 (AS 2008/253).

53 Como se pretendía artificiosamente en la S TSJ deCanarias (Las Palmas), de 9 de septiembre de 2004 (AS2004/2905): «En cuanto al contenido del presente moti-

vo de censura jurídica observa la Sala una defectuosa for-

malización del mismo, dado que la solicitud de que se

imponga una sanción al titular de la empresa, D. A (cons-tituye) en sí misma un error conceptual, al ser totalmen-

te ajena al objeto y contenido del procedimiento de ofi-

cio, como veremos posteriormente...».54 En la S TSJ de Cataluña, de 15 de noviembre de

2007 (AS 2007/1256) se alegaba por las partes «que a

través de esta modalidad procesal no puede entrarse en

el fondo del tema debatido sino solo decidir si lo que

resulta de las actas levantadas por la Inspección de Tra-

bajo en materia sancionadora corresponde conocer al

orden jurisdiccional social o al Contencioso-Administrati-

vo», dándosele la siguiente contestación: «…no se trata

solo de efectuar un pronunciamiento sobre la competen-

cia para conocer del tema de fondo planteado por la

autoridad laboral, sino también de decidir si se ha pro-

ducido o no el hecho o hechos recogidos en la comuni-

cación de la autoridad laboral…».55 Para un supuesto de acoso laboral, véase el

comentario de COLMENERO CONDE, P.: «Tutela judicial yadministrativa de los supuestos de acoso moral en el tra-bajo. La actuación de la Inspección de Trabajo y la sin-gularidad del procedimiento de oficio regulado en el art.149.2 LPL.», AS 32/2007.

5 6 Como dice la S JS núm. de Vi tor ia (AS2005/1629): «Es evidente que una cuestión a la que son

de aplicación las normas laborales, como son el Real

Decreto Legislativo 5/2000 sobre infracciones y sancio-

nes en el Orden Social, el Estatuto de los Trabajadores y

la Ley de Procedimiento Laboral, se refiere a materias que

caen dentro de la `rama social del derecho’...».57 Como bien dice la S TSJ de Madrid, de 12 de

junio de 2006 (AS 2006/3157): «el objeto del proceso

consiste en determinar si ha existido alguna de las con-

ductas tipificadas en este precepto, y de ahí que la sen-

tencia dictada en proceso de oficio deba pronunciarse

tan sólo sobre la existencia o inexistencia del hecho

imputado al sujeto infractor, es decir, sobre el (en esteconcreto caso) art. 8.11 LISOS, relativo a si los actos del

empresario fueron contrarios al respeto de la intimidad y

consideración debida a la dignidad de la trabajadora».

de imputación de la infracción al sujeto res-ponsable y la gravedad de la conducta58, yporque, en definitiva, tiene que pronunciarsesobre la comisión de la infracción como presu-puesto aplicativo que es del razonamientoque le lleva a la consideración pedida por laAdministración59.

Porque dictaminar que, por ejemplo, efec-tivamente se ha producido una cesión prohi-bida de trabajadores, o se ha producido unainvasión empresarial de la intimidad del tra-bajador, o se produce en la empresa una prác-tica discriminatoria, o una modificación uni-lateral de las condiciones de trabajo, o, en fin,que se ha transgredido la normativa sobrecontratación de trabajadores, es vincular,prácticamente de forma definitiva, a la admi-nistración para que evacue una resoluciónsancionadora, constituyendo las cuestionesformales relacionadas con la regular formali-zación del expediente sancionador como laúnica forma posible de oposición por el infrac-tor. Decir, que en esta operación intelectivadel Juez de lo Social no es jurisdiccional no esrazonable.

Además, los órganos de lo Social una vezcomprobada la regularidad formal de los

actos procesales, es decir, una vez cercioradosde que se cumplen las especificidades proce-dimentales relacionadas con esta particularmodalidad procesal, acometen, de maneranatural, el despliegue conceptual de razona-mientos jurídicos como si del enjuiciamientode cualquier otro tipo de demanda laboral setratase, aplicando normativa laboral y juris-prudencia de la Sala cuarta del TS, y reali-zando consideraciones en el fallo sobre si seha transgredido o no, y en qué intensidad, lanormativa laboral que refieren los artículosde la LISOS para constituir el tipo de ilícitolaboral que pretende castigarse en vía Admi-nistrativa60.

Ahora bien, debe quedar claro que el ejerci-cio de esta facultad no permite que puedan lostribunales del orden Social pronunciarsesobre la pertinencia de imponer o no una



58 En la S TSJ de Cantabria, de 28 de abril de 2005(AS 2005/995) sobre modalidades contractuales fraudu-lentas no se discute la concurrencia del elemento deltipo, que va de suyo, sino su gravedad, porque: «de no

ser grave la acción de la empresa, entiende no admisible

la demanda de oficio, pues solo debido a esta calificación

y de ser impugnada el acta de infracción, puede entrarse

en el análisis de la pretensión contenida en demanda, sin

que la sentencia recurrida se pronuncie sobre dicha cali-

ficación, sino solo sobre el objeto de la contratación

impugnada».59 «...no se trata de proporcionar a la administración

laboral una interpretación general de la norma debatida,

sino de una típica actividad jurisdiccional, en virtud de la

cual se aplica el Derecho al supuesto fáctico objeto de

enjuiciamiento. Por ello, el pronunciamiento judicial debe

entrar tanto en las fundamentaciones aportadas por las

partes y que sirven para dictar el fallo, como también en

las alegaciones y pruebas de hechos efectuadas por las

mismas partes». BAYLOS GRAU, A.; CRUZ VILLALÓN, J., y FER-

NÁNDEZ LÓPEZ, Mª. F.: Instituciones..., op. cit., p. 395.

60 Véase, en este sentido, la S TSJ de Canarias (LasPalmas), de 8 de octubre de 2007 (AS 2008/253) sobrecesión ilegal de trabajadores; la S TSJ de Madrid, de 4 dediciembre de 2007 (AS 2008/399) sobre trasgresión delos derechos de información, audiencia y consulta de losrepresentantes de los trabajadores y de los delegadossindicales; la S TSJ de Canarias (Las Palmas), de 14 de dejulio de 2004 (AS 2004/2405) sobre cambio de horariode trabajo de todo el personal adscrito al sistema de jor-nada continuada; la S TSJ de Canarias (Las Palmas), de28 de julio, de 2006 (AS 2006/3060) sobre asignaciónde funciones de inferior categoría tras la readmisión pordespido improcedente y vulneración de la dignidad deltrabajador; las SS TSJ del País Vasco, de 21 de septiem-bre de 2004 (AS 2004/3560) y de Andalucía (Sevilla), de30 de septiembre de 2003 (AS 2003/876) sobre modifi-cación sustancial de condiciones de trabajo; la S TSJ dela Comunidad Valenciana, de 4 de octubre de 2001(PROV 2002/181723) sobre infracciones de empresasusuarias en relaciones de trabajo temporal, las SS TSJ de12 de junio de 2006 (AS 2006/3157); de Cantabria, de12 de diciembre de 2003 (AS 2003/1933), del País Vas-co, de 16 de mayo de 2006 (AS 2007/1201) y de Casti-lla y León (Burgos), de 15 de marzo de 2007 (AS2007/1768) sobre transgresión de la intimidad del traba-jador; y las SS TSJ del País Vasco, de 14 de septiembre de2004 (JUR 2005/19605); de Cantabria, de 28 de abril de2005 (AS 2005/995); de La Rioja, de 20 de abril de 2006(AS 2006/2225) y de Canarias (Las Palmas), de 29 dediciembre de 2006 (AS 2007/2455) sobre utilizaciónfraudulenta de las modalidades contractuales.

determinada sanción, competencia quecorresponde, en exclusividad, a la autoridadlaboral61. Con igual intensidad debe recalcar-se que queda fuera del objeto de este proceso elconocimiento y decisión sobre el resto de lasalegaciones que se hayan podido efectuar porel imputado en el expediente administrativo,que deberán ser analizadas, en exclusividad,por dicha autoridad al resolver el referidoexpediente, cuya decisión, en definitiva, pue-de ser impugnada ante los órganos jurisdiccio-nales del orden Contencioso-Administrativo62.

Se tenga el juicio de valor que se quierasobre esta sub-modalidad procesal, lo ciertoes que el propio ordenamiento en su conjuntoes plenamente consciente de la necesidad deacudir a un Juez de lo Social para determinarla concurrencia de los elementos del tipo de lainfracción laboral. Porque se acude a él,recuérdese, para no tener dudas sobre el fon-do del asunto, para que la Administración noyerre en sus juicios de valor sobre un elemen-to de la sanción administrativa laboral quepuede interpretar correctamente, dado quepermite afirmar sin riesgo a equivocaciones,que, al menos, en estos supuestos, el acudi-miento a la jurisdicción Social es ineludible,mientras que quien está de más en estoscasos es la jurisdicción Contenciosa-Adminis-trativa, quien, –obsérvese, en el enjuicia-miento jurisdiccional de la sanción impuestaen vía administrativa una vez acabada ésta–no puede, claro está, entrar a debatir sobre

las cuestiones que, con fuerza de cosa juzgadamaterial –pues las sentencias meramentedeclarativas como éstas, tienen ese carácter–ha decidido la jurisdicción social.

Esta forma dual de conducir estas cuestio-nes no es razonable. Entre otras razones adi-cionales porque es antieconómico, procesal-mente hablando, en cuanto queda en manosdel infractor, prolongar artificialmente elcumplimiento de la sanción, pues puede recu-rrir primero, agotando toda la vía Social, ladecisión del Juez de lo Social con respecto a lacalificación que haga de los elementos del tipode la infracción desde un punto de vista labo-ral, y, por supuesto, podrá recurrir, aunqueya por motivos estrictamente relacionadoscon la pertinencia de imponer la sanción, lasanción administrativa hasta agotar esa vía,y después podrá recurrir a la vía Contencioso-Administrativa, hasta agotarla63. Cierto esque existe en la sub-modalidad procesal laposibilidad de imponer una sanción cuandose entienda que «las alegaciones del sujeto

responsable pretenden la dilación de la actua-

ción administrativa» (Art. 150.4 LPL), perotambién que las «cien mil pesetas» (sic) a lasque alude como tramo máximo el art. 97.3LPL no parece suficiente coerción. En conclu-sión, que una simple acta de infracción poruna incorrecta utilización, por ejemplo, de lasmodalidades de contratación laboral (Art. 7.2LISOS) puede tardar años en concluir en unaefectiva sanción. Desde luego, el crédito quese reclama de la eficacia tuitiva de la funciónsancionadora está muy en relación con laprontitud con la que se cumple la misma.

Lo que llama poderosamente la atenciónes la elección de supuestos en los que debeacudirse a esta sub-modalidad procesal.Podría pensarse que es la calidad de la mate-ria lo que determina la necesidad de acudir alorden social. Es decir, que la calificación de

ESTUDIOS


61 Como observa la S TSJ de Castilla y León (Burgos),de 15 de marzo de 2007 (AS 2007/1768) : «…la senten-

cia del órgano jurisdiccional se ha de limitar a declarar la

naturaleza judicial o administrativa de la cuestión debati-

da en el expediente, es decir, a determinar si la Adminis-

tración demandante es o no competente para ejercitar su

potestad sancionadora, sin entrar a valorar la existencia o

inexistencia de conducta sancionable administrativa-

mente. Lógicamente mientras se mantenga la hipótesis

que las actas de infracción sean impugnadas ante la juris-

dicción contenciosa administrativa…».62 Ambos extremos los expone muy gráficamente la

S TSJ del País Vasco, de 16 de mayo de 2006 (AS2007/1201).

63 En este sentido lo observa, por ejemplo, la S TSJde Galicia, de 27 de noviembre de 1999 (AS 1999/3606).

una realidad laboral puede resultarle difícil,o simplemente extraña en su quehacer diario,a un órgano administrativo. Pero es aquí don-de la perplejidad del lector es palmaria, por-que, de un lado, los cuerpos funcionarialesque se encargan de levantar actas de infrac-ción son conocedores de la legalidad laboral,y, de otro, más llamativamente si cabe, sedesconoce la razón (¿caprichosa?) que obliga aacudir a esta previa declaración con fuerza decosa juzgada en estos supuestos, y no, porejemplo, en otros igualmente enjundiosos:para cuando se tenga que analizar si se hantransgredido «las normas y los límites legales

o pactados en materia de jornada, trabajo

nocturno, horas extraordinarias, horas com-

plementarias, descansos, vacaciones, permi-

sos y, en general, el tiempo de trabajo...» (Art.7.5 LISOS); cuando se trate de calibrar «latransgresión de los derechos de los represen-

tantes de los trabajadores y de las secciones

sindicales...» (Art. 7.8 LISOS); cuando se ana-lice si se han cumplido «las obligaciones que

en materia de planes de igualdad que estable-

cen el Estatuto de los Trabajadores y el conve-

nio colectivo que sea de aplicación»; o de ana-lizar la entidad de «los actos del empresario

lesivos del derecho de huelga» (Art. 8.10LISOS), o los referidos al «incumplimiento de

la normativa sobre limitación de la propor-

ción mínima de trabajadores contratados con

carácter indefinido contenida en la Ley Regu-

ladora de la Subcontratación en el Sector de

la Construcción y en su reglamento de aplica-

ción» (Art. 8.16 LISOS), etc.

Los ejemplos podrían seguirse enumeran-do, pero parecen suficientes para lo que sepretende señalar. Quiérese decir, nos pre-guntamos, que con la elección de aquellossupuestos y no de éstos, la norma pretendeidentificar asuntos en los que es necesario laaplicación de unos ciertos conocimientos jurí-dico laborales y para otros no, o que la cues-tión estriba en el grado de dificultad laboralpara apreciar unos u otros.

Es decir, que para analizar, por ejemplo, sihan existido modificaciones sustanciales de

manera unilateral por parte del empresariosin respetar los cauces del art. 41 ET (Art. 7.6LISOS) es completamente imprescindible latenencia de unos conocimientos jurídico labo-ral, y para perfilar si ha existido una «trans-

gresión de las cláusulas normativas sobre

materia sindical establecidas en los convenios

colectivos» (Art. 8.9 LISOS) no son necesariosdichos conocimientos. Esta afirmación no sesostiene, por lo que la diferencia de trato nopuede pivotar sobre la cualidad de la materiajurídica a interpretar. No es, en definitiva,una elección por razón de la materia.

Pero, por otro lado, dejando a un lado elprimer supuesto, la diferenciación no puedeestablecerse por el momento en el que secomete la infracción. Ni tampoco, parece, porla entidad, gravedad o repercusiones de lamisma, ya que, en este caso «el impago y los

retrasos reiterados en el pago del salario debi-

do» (art. 8.1 LISOS) debería incluirse. Tam-poco parece que la diferenciación de supues-tos radique en las consecuencias jurídicas dela infracción.

Parece, y eso es lo que quiere significar lanorma, que la diferencia entre unos supues-tos y otros se encuentra en que el estableci-miento de una realidad fáctica, sólo eventual-mente apreciable por órganos jurisdicciona-les sociales, es presupuesto de la aplicaciónde la infracción. Así, por ejemplo, entiende lanorma que es presupuesto de que ha existidouna «transgresión de la normativa sobre

modalidades contractuales» una declaraciónen este sentido con fuerza vinculante de lajurisdicción social. Pero tampoco parece queeste criterio pueda aplicarse a todos lossupuestos, puesto que, por ejemplo, si serazonase en este sentido, la declaración deque se ha existido una «vulneración del dere-

cho de asistencia y acceso a los centros de tra-

bajo, en los términos establecidos por el

artículo 9.1.c) de la LOLS...» debería tambiénrealizarla un órgano de la jurisdicción Social.

Se nos escapa, en conclusión, cuál es larazón por la que el legislador ha elegido estos



supuestos y no otros para esta sub-modalidadprocesal64.

Lo que nos lleva a observar que tambiénlos órganos de la jurisdicción Contencioso-Administrativa analizan, estudian y aplicancon total normalidad en su función enjuicia-dora de los recursos interpuestos frente a lasdecisiones sancionadoras de los órganosadministrativos, preceptos contenidos en laLISOS de enjundia y dificultad, al menos tanpropia, como lo que acontece cuando los órga-nos de la jurisdicción social se encargan derealizar la peculiar función calificadora queles reclama que haga el art. 149 LPL. Razónadicional para encomendar esta cuestión,definitivamente al orden social65.

Repárese, por último, que cuando definiti-vamente se encomiende por completo laimpugnación jurisdiccional de este tipo desanciones administrativas al orden Social, no

será necesario acudir a estas sub-modalida-des procesales, que perderán así toda la vir-tualidad técnica que actualmente poseen66.Otra razón más para adoptar sin dilación lareclamada reforma legislativa. Aunque haceapenas un año que se ha reformado, por obrade la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo,para la Igualdad Efectiva entre Mujeres yHombres, este procedimiento de oficio de laL.p.l., con el objetivo de vigorizar la funcióncalificatoria de la jurisdicción social y hacerlapartícipe instrumental de la política antidis-criminatoria, por lo que no creemos que sevaya a acometer la reforma comentada67.

LA FRAGMENTARIACONFIGURACIÓNDE LAS INFRACCIONES LABORALES

Aunque la LISOS tiene una concepciónexhaustiva de las infracciones del ordensocial, en el sentido de que pretende agluti-nar en su texto todas las posibles68, algunasotras normas de ámbito general, no propia-mente laboral, por tanto, incluyen entre susdictados algunas reglas que tipifican, conmayor o menor acierto, algún tipo de infrac-

ESTUDIOS


64 «La comparación entre los supuestos incluidos y

excluidos de la iniciación del procedimiento de oficio

manifiesta un criterio legal absolutamente convencional,

pues resulta difícil precisar las circunstancias que deter-

minan al legislador a establecer el listado referido y los

motivos por los que incluye o excluye a los diversos

supuestos. Si acaso, se podría descubrir una mayor difi-

cultad en la concreción del tipo legal que determina la

infracción administrativa, razón por la que se remite al

órgano judicial antes de proceder a imponer la sanción

administrativa. En todo caso, si la fundamentación jurídi-

ca de la presente variedad es el conocimiento por el

orden social de una cuestión que afecta a la rama social

del Derecho, su ámbito debería ser coincidente con toda

impugnación en la que se alegara una cuestión de esta

naturaleza ». BAYLOS GRAU, A.; CRUZ VILLALÓN, J., y FER-

NÁNDEZ LÓPEZ, Mª. F.: Instituciones..., op. cit., p. 233.65 «Téngase en cuenta que, al conocer la jurisdicción

contencioso-administrativa de recursos contra sancio-nes.../...se enfrenta con problemas de fondo jurídico-laborales para juzgar de la procedencia de la san-ción.../...Y habida cuenta de que tales supuestos se ori-ginaban o sustentaban sobre verdaderos conflictos labo-rales, la mayor parte de la doctrina laboralista ha venidososteniendo que la revisión judicial de la sanción (o de laactuación administrativa) debía corresponder a la juris-dicción social...», en palabras de ALONSO OLEA, M.; yCASAS BAAMONDE, Mª. E.: Derecho del..., op. cit., p.1.265.

66 Frecuentemente recalcado por resoluciones judi-ciales: S TSJ de Canarias (Las Palmas), de 11 de noviem-bre de 2004 (AS 2004/3803).

67 Repárese en el precioso efecto derogatorio deeste artículo 149.2 que tendría la entrada en vigor de lanorma que encomendase por completo la resolución deestas cuestiones al orden social, especialmente si, comoes usual y poco práctico y seguro, la disposición deroga-toria de aquella fuese del estilo de que se consideraderogada toda disposición que se oponga a lo dispuestoen la norma que entre en vigor.

68 «A este pernicioso estado de dispersión normativa

y, por lo mismo, de auténtica falta de certeza en el cono-

cimiento de las normas vigentes en materia sancionado-

ra, pretende poner remedio el nuevo TRLISOS», CAVAS

MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionadora en materia laboral:de la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre infracciones y san-ciones en el orden social, al Real Decreto Legislativo5/2000, de 4 de agosto, que aprueba el texto refundidode la ley de infracciones y sanciones en el orden social(II) », AS 15/2000.

ción que, sin ser laboral en sentido estricto,sólo pueden cometerse como consecuencia deldesarrollo de una relación así catalogada,dando lugar, aunque no tan ostentosamentecomo antaño al proceder legislativo centrífu-go al que la LISOS venía a poner coto69.

Es el caso, por ejemplo, de las infraccionestipificadas en el Título V de la Ley 16/1987,de 30 de julio, de ordenación del transportepor carretera, en cuyos artículos se prevéninfracciones que sólo pueden cometerse en elejercicio de una concreta actividad laboral.

En ellas, además de prever diferentessupuestos (falsificación de títulos adminis-trativos habilitantes para la realización deltransporte, manipulación de los sistemas decontrol del tiempo de trabajo, no proporcionarlos equipos de protección personal, etc) la nor-ma se encarga de identificar como responsa-ble de la infracción no sólo al incumplidordirecto de la norma, que también, sino igual-mente al empresario para el que se realiza elservicio o transporte70, erigiéndose, por tan-

to, en una norma sancionadora aplicable en elámbito de lo laboral.

También la Ley 21/1992, de 16 de julio, deIndustria, regula, en su Título V, infracciones



69 «Debe valorarse positivamente el esfuerzo unifica-

dor e integrador que el Gobierno ha debido aplicar en la

confección del nuevo TRLISOS; ya sólo cabe esperar que

las futuras, y probablemente necesarias, modificaciones

que incidan en la regulación de la materia sancionadora

del orden social, se lleven a cabo en el propio texto del

Texto refundido, sin dar ocasión nuevamente a la disper-

sión normativa que ha propiciado la elaboración de

dicho texto», CAVAS MARTÍNEZ, F.: «La tutela sancionado-ra...», ul. op. cit.

70 Como ejemplos varios podemos citar: El art. 140en su apartado 8º dispone como infracción muy grave:«La falsificación de títulos administrativos habilitantes

para la realización de transporte terrestre o de alguna de

sus actividades auxiliares y complementarias, o de alguno

de los datos que deban constar en aquéllos. La responsa-

bilidad por dicha infracción corresponderá tanto a las

personas que hubiesen falsificado el título, o colaborado

en su falsificación o comercialización a sabiendas del

carácter ilícito de su actuación, como a las que lo hubie-

sen utilizado para encubrir la realización de transportes o

actividades no autorizadas».El art. 140 prevé como infracción grave, en sus apar-

tados 9 y 10: «9º El falseamiento de los documentos que

hayan de ser aportados como requisito para la obtención

de cualquier título, certificación o documento que haya

de ser expedido por la Administración a favor del solici-

tante o de cualquiera de los datos que deban constar en

aquéllos», y «10º La manipulación del aparato de control

de los tiempos de conducción y descanso o sus elemen-

tos, del limitador de velocidad u otros instrumentos o

medios de control que exista la obligación de llevar insta-

lados en el vehículo destinada a alterar su normal funcio-

namiento, así como la instalación de elementos mecáni-

cos, electrónicos o de otra naturaleza destinados a alterar

el correcto funcionamiento de los correspondientes ins-

trumentos de control o modificar sus mediciones, aun

cuando unos u otros no se encuentren en funcionamien-

to en el momento de realizarse la inspección», añadien-do que «La responsabilidad por dicha infracción corres-

ponderá tanto a las personas que hubiesen manipulado

el aparato o instrumento de que se trate, o colaborado en

su manipulación, instalación o comercialización, como al

transportista que los tenga instalados en sus vehículos».La misma norma prevé en su art. 141, apartado

24.11, que se considera infracción grave: «No propor-

cionar a los trabajadores que intervienen en el manejo de

mercancías peligrosas la formación adecuada para preve-

nir riesgos ocasionales», haciendo responsable de lacomisión de dicha infracción «a la empresa». Más ejem-plos de esta norma pueden verse en los arts. 138.b) parasancionar «la realización de transportes o actividades

auxiliares o complementarias de éstos llevados a cabo sin

la cobertura del preceptivo título administrativo habili-

tante», cuyo responsable es «la persona física o jurídica

que materialmente la lleve a cabo en nombre propio, la

organice o asuma la correspondiente responsabilidad

empresarial»; el art. 140 en su apartado 21º considerafalta grave: «La realización de las operaciones de carga,

estiba, desestiba o descarga por el propio conductor del

vehículo contraviniendo las limitaciones que, en su caso,

resulten de aplicación de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 22.5. La responsabilidad por dicha infrac-

ción corresponderá tanto a la empresa bajo cuya direc-

ción actúe el conductor del vehículo como, en su caso, al

cargador o remitente, expedidor, operador de transporte

y consignatario o destinatario, salvo que alguno de ellos

justifique respecto de sí mismo la existencia de causas de

inimputabilidad». Artículo 140.25.21º: «Transportar,

cargar o descargar mercancías peligrosas careciendo las

empresas involucradas del preceptivo consejero de segu-

ridad o, aun teniéndolo, que éste no se encuentre habili-

tado para la materia o actividad de que se trate», pre-viéndose una responsabilidad a «la empresa».

y sanciones (de variada entidad) que solo pue-den cometerse mientras se están desarrollan-do las actividades profesionales característi-cas de una relación laboral, haciendo respon-sable, como en el supuesto anterior, no sólo alinfractor directo, sino también (Art. 33) alempresario71.

En la misma línea ejemplificativa puedencitarse las infracciones previstas en la ley15/1999, de 13 de diciembre, de Protección deDatos de Carácter Personal. En su Título VII(Arts. 43 a 49) se tipifican un cúmulo deinfracciones que únicamente pueden cometerlos responsables de los ficheros y los encarga-dos del tratamiento de los datos, entre los quefigura el empresario72.

También puede incorporarse a esta tablaenumerativa lo previsto en el art. 7, tituladográficamente «Prohibición total de fumar», dela Ley 28/2005, de 26 diciembre, de medidassanitarias frente al tabaquismo y reguladorade la venta, el suministro, el consumo y lapublicidad de los productos del tabaco cuandodispone que «Se prohíbe totalmente fumar.../

...en: a) Centros de trabajo públicos y priva-

dos, salvo en los espacios al aire libre». Tén-gase en cuenta, además, que en el art. 19 seregula algún otro tipo de infracciones quepueden ser cometidas en el lugar de trabajo,en tiempo de trabajo y por trabajadores, porlo que indirectamente amplía el elenco deinfracciones previstas en la LISOS73.

También podemos traer aquí la DA 6ª de laLey 41/2002, de 14 de noviembre, Ley Básicareguladora de la Autonomía del Paciente y dederechos y obligaciones en materia de infor-mación y documentación clínica, titulada sig-nificativamente «régimen sancionador» quese remite en lo que se refiere a las infraccio-nes y sanciones a lo previsto en el Capítulo IVdel Título I de la Ley 14/1986, General deSanidad. Algunas de estas infracciones74 úni-camente pueden ser cometidas en el desarro-llo de una actividad laboral, por lo que pue-

ESTUDIOS


71 Sobre dicha responsabilidad empresarial véase laS TSJ (Contencioso-Administrativo) de Murcia, de 6 dejunio de 2003 (JUR/2003/211556), en un supuesto en elque la sanción al empresario se produce por ausencia demedidas de seguridad en la empresa y producción, porello, de un accidente laboral grave que amputa variosdedos de la mano de una trabajadora: «Pues en cuanto a

la infracción calificada como grave, ha quedado patenti-

zado con el atropamiento y posterior amputación de los

dedos de la mano de la trabajadora que operaba en la

máquina, la falta de dispositivos de protección, tal y

como así se apreció con ocasión de la inspección practi-

cada a raíz de dicho accidente. Asimismo, es también

patente la falta de acreditación del cumplimiento de las

normas de seguridad respecto de dicha máquina. Y el

incumplimiento de todos estos deberes es achacable a la

mercantil recurrente, toda vez que el art. 13.1 del Regla-

mento de Seguridad en las Máquinas obliga a los usua-

rios…/…Por lo que procede declararla responsable, a

tenor de lo dispuesto en el art. 33.1.a) de la Ley de Indus-

tria.»72 Un supuesto de imputación directa de responsa-

bilidad al empresario que «encargó la realización de una

campaña publicitaria a xxx-xxx consistente en el envío de

unas invitaciones a determinadas personas» por el trata-miento de eso datos, puede verse en la S TS (Contencio-so-Administrativo, Sección 6ª), de 26 de abril de 2005(RJ/2005/3928). En la misma línea pueden verse las SSAN (Contencioso-Administrativo, Sección 1ª), de 20 deabril de 2005 (JUR/2006/238659) y de 26 de mayo de2004 (JUR/2004/245855). En todos los casos quedaacreditado que el empresario contratante del encargopublicitario no llega a tener capacidad de disposiciónreal de los datos, circunstancia que no le exonera de la

responsabilidad que genera el incorrecto uso de ellos.No habría demasiados problemas en aplicar, mutatis

mutandis este razonar jurídico analógicamente a unarelación laboral.

73 Sobre el particular véase GARCÍA VIÑA, J.: «¿Existeel derecho a fumar en los centros de trabajo?», AS22/2006.; y RAMOS MORAGUEZ, F.: «Fumar en el centro detrabajo y ejercicio del poder disciplinario», AS 17/2006.

74 Véase, por ejemplo, el art. 35.B) 2ª «Las que se

produzcan por falta de controles y precauciones exigi-

bles en la actividad, servicio o instalación de que se tra-

te», 5ª «La resistencia a suministrar datos, facilitar infor-

mación o prestar colaboración a las autoridades sanita-

rias o a sus agentes», C) 4ª «El incumplimiento reiterado

de los requerimientos específicos que formulen las auto-

ridades sanitarias», 5ª «La negativa absoluta a facilitar

información o prestar colaboración a los servicios de

control e inspección», y 6ª «La resistencia, coacción,

amenaza, represalia, desacato o cualquier otra forma de

presión ejercida sobre las autoridades sanitarias o sus

agentes».

den considerarse infracciones laborales ensentido amplio.

El elemento decisorio para atribuir a estetipo de infracciones carácter laboral, aunquesecundario si se quiere, es que la exención desu responsabilidad se dirige no sólo hacia lapersona que directamente realiza el tipo deilícito que la norma castiga, sino tambiénhacia el empresario o persona responsable deladecuado desarrollo de la relación laboral encuyo seno se ha producido el comportamientosancionable. Por ello, son ilícitos que intere-san a lo laboral, y por ello se traen a colación.

En definitiva, hay infracciones de tipolaboral, en sentido amplio, cuyo naturalezaes claramente laboral, ya que únicamentepueden cometerse en el ejercicio de una rela-ción de este tipo, pero que se encuentran fue-ra del cuerpo legal central que regula elcúmulo de las más importantes en la materia,es decir, la LISOS. Ello complica aún más lapretendida uniformidad interpretativa, en lamedida en que la adecuación legal de la impo-sición de algunas de estas sanciones al orde-namiento también pudiera deducirse inclusoante la jurisdicción civil, con lo cual ya noestaríamos ante un desdoblamiento compe-tencial: Contencioso-Administrativo versus

jurisdicción Social, sino ante una situacióntrivalente.

ENSAYO DE AGRUPACIÓNCONCEPTUAL DE LOS ILÍCITOSLABORALES

Dejando a un lado las (pocas) infraccionesde tipo laboral que no se encuentran recogi-das en la LISOS, es evidente que es en éstanorma –éste era, precisamente, el objetivo deunificación que perseguía en el momento desu promulgación– donde se encuentra elgrueso de ilícitos laborales en sentido estricto(arts. 5 a 19 bis).

La ordenación de todas estas infraccionesestrictamente laborales no resulta fácil al

margen de la guía que nos patrocina el títulode las Secciones que se incluyen en el Capítu-lo II de la norma. Entre otras razones porqueno hay realidad jurisprudencial con la traba-jar, dado que no son demasiado numerososlos pronunciamientos jurisprudencialessobre estas infracciones. Tanto el TS como losTSJ´s no han tenido ocasión, por tanto, derealizar un despliegue conceptual de argu-mentos que permita realizar una cierta tareaunificadora en cuanto al objeto de las mismaso a su entidad protectora.

Es usual75, no obstante, agruparlas todasellas alrededor de los cuatro grandes bloques



75 Así se realiza en la manualística sobre la materia,v. gr.: SEMPERE NAVARRO, A. V.; (Coord.); CORDERO SAAVE-

DRA, L.; GUTIÉRREZ-SOLAR CALVO, B., y MARTÍN JIMÉNEZ, R.:Derecho sancionador público del trabajo, Colex,Madrid, 2001, pp. 311 y ss para la definición de infrac-ción y los principio jurídicos de su configuración técni-ca, y pp. 385 y ss para los grupos particulares de infrac-ciones. También puede consultarse SEMPERE NAVARRO, A.V., y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: «Artículo 5», en, SEMPERE NAVA-

RRO, A. V. (Coord.), MERCADER UGUINA, J. R.; TOLOSA TRI-

BIÑO, C, y MARTÍN JIMÉNEZ, R.: Comentarios..., op. cit.,

pp. 91 y ss.Para la configuración sustantiva de las infracciones

laborales, además de los trabajos que se citan, puedenconsultarse, con carácter general, sobre la potestad san-cionadora de la Administración laboral: DEL REY GUANTER,S.: Potestad sancionadora de la administración y jurisdic-

ción penal en el orden social, MTSS, Madrid, 1990; MAR-

TÍN JIMÉNEZ, R.: Los actos administrativos..., op. cit., p.309; LÓPEZ LÓPEZ, J.: «Las infracciones laborales delempresario», en VV. AA.: El Estatuto de los Trabajadores.

Veinte años después, Civitas, Madrid, 2 T., Madrid, 2000,pp. 1627 y ss; y BLASCO PELLICER, A. A.: El procedimiento

administrativo sancionador en el orden social, Tirant loBlanch, Valencia, 1997, y con carácter más específicossobre la estructura y caracterización de las infraccionesen el actual texto legal: BENEYTO CALABUIG, D.: Las infrac-

ciones laborales y el procedimiento sancionador: análisis

práctico y comentarios de Texto refundido de la Ley sobre

infracciones y sanciones en el orden social, CissPraxis,2000.; VV. AA. (Dir. GARCÍA BLASCO, J. y MONEREO PÉREZ, J.L.).: Comentario sistemático al Texto Refundido de la Ley

de Infracciones y Sanciones en el Orden Social y normas

concordantes, Comares, Granada, 2006.; CAMAS RODA, F.:«Las infracciones y sanciones administrativas del empre-sario en el orden social», RTySS, núm. 254, 2004, pp. 3-62.; SEMPERE NAVARRO, A. V., y CORDERO SAAVEDRA, L.:

en que se divide por secciones el capítulo II:infracciones en materia de relaciones labora-les, infracciones en materia de prevención deriesgos laborales, infracciones en materia deempleo, e infracciones en materia de empre-sas de trabajo temporal y usuarias. A las quehay que añadir, por obra de la DisposiciónFinal 1.3 de Ley 44/2007, de 13 diciembre, deRegulación del régimen de las empresas deinserción, una nueva sección 5ª «Infracciones

en materia de empresas de inserción» que con-tiene un nuevo Artículo 19 bis dedicado a estacuestión76.

Esta forma de agrupación la podríamosdenominar conceptual o material, en el senti-do de que se realiza atendiendo a la categoríay configuración de las infracciones en rela-ción con el bien jurídico objeto de protección.Otras formas de agrupación pudieran cons-truirse atendiendo a otro tipo de factores,como por ejemplo, la entidad de la infracción,o al sujeto responsable de la misma, siguien-do en definitiva el cauce legal trazado en lapropia norma.

Pero más allá de la clasificación legal,pudieran sustancialmente dividirse en sietegrandes arquetipos de infracciones77: 1)Infracciones en materia de relaciones labora-les individuales78; 2) Infracciones en materia

de relaciones laborales colectivas79; 3) Infrac-ciones en materia de derechos de informacióny consulta de los trabajadores en las empre-sas y grupos de empresas de dimensión comu-nitaria80; 4) Infracciones de las obligacionesreferidas a trabajadores desplazados81; 5)Infracciones en materia de prevención deriesgos laborales82: 6) Infracciones de empre-sarios y trabajadores en materia de empleo83;

ESTUDIOS


«Estudio crítico del Real Decreto-Ley 5/2002, de 24 demayo», RTySS, núm. 232, 2002, pp. 3-46, GONZÁLEZ DE

LENA ÁLVAREZ, F., y MATEOS BEATO, A.: «El Texto Refundidode la LISOS orígenes, orientaciones y contenidos», RL,núm. 1/2001; y TOLOSA TRIBIÑO, C., y MERCADER UGUINA,J. R.: «Notas al nuevo Texto Refundido de la Ley deInfracciones y Sanciones en el orden social», RelacionesLaborales, 2/2000, pp. 1059-1075.

76 Sobre el particular, véase LUJÁN ALCARAZ, J.:«Empresas de inserción», AS 20/2007.

77 Como lo hace CASTRO ARGÜELLES, M. A.: «CapítuloXX», en VV. AA. (MARTÍN VALVERDE, A. y GARCÍA MURCIA, J.[Dir. y Coord.]): Tratado práctico de Derecho del Trabajo

y de la Seguridad Social, Aranzadi, Elcano, 2002, pp.1.398 y ss.

78 Se incluirían: a) Infracción de obligaciones forma-les o documentales; b) Infracción de los deberes deinformación a los trabajadores en materia laboral; c) Vul-

neración de derechos básicos de los trabajadores; d)Infracciones en materia de contratación y alteración ile-gal de las condiciones del contrato; y e) Infracciones enmateria de contratación de menores.

79 Tendrían cabida: a) Infracciones relacionadas conlos derechos de participación y representación en lasempresas; b) Infracciones relacionadas con la transgre-sión de los derechos de sindicación y huelga; c) Infrac-ciones relacionadas con el cierre patronal, y d) Incum-plimiento de las obligaciones de externalización de loscompromisos por pensiones.

80 Tendría la siguiente sub-clasificación: a) Infraccio-nes relacionadas con constitución del comité de empre-sa, b) infracciones relacionadas con la transgresión de losderechos de información y consulta del comité deempresa europeo.

81 Donde se incluirían: a) Infracciones en relacióncon la obligación de comunicación del desplazamiento,b) Infracciones de las obligaciones relativas a las condi-ciones de trabajo.

82 La sub-clasificación aquí es algo más prolija: a)Infracciones de las disposiciones mínimas de seguridad ysalud en los lugares de trabajo; b) Incumplimiento de laobligación de valorar la capacidad y aptitudes de los tra-bajadores, c) Incumplimiento de las obligaciones deprotección de categorías específicas de trabajadores, d)Incumplimientos relacionados con la obligación de vigi-lancia de la salud de los trabajadores; e) Incumplimien-to de la obligación de evaluación de riesgos y de planifi-cación de la actividad preventiva; f) Incumplimiento delas medidas de emergencia, g) Infracciones de las obliga-ciones de información y consulta, h) Infracciones deobligaciones formales o documentales, i) Infracción delas obligaciones de información a la autoridad laboral, j)Infracción de las obligaciones de cooperación entreempresarios, k) Incumplimiento de obligaciones enmateria de servicios de prevención, l) Incumplimientode las disposiciones mínimas de seguridad y salud en lasobras de construcción.

83 Se incluirían aquí: a) Incumplimiento de obliga-ciones de información, comunicación o registro de con-trataciones, b) Infracción de los límites existentes a lalibre contratación, c) Disfrute fraudulento de las ayudas

y 7) Infracciones en materia de empresas detrabajo temporal y empresas usuarias84. Aesta clasificación habría que sumarle la nue-va categoría de infracciones en materia deempresas de inserción.

Dada la escasa dificultad hermenéutica demuchas de las reglas jurídicas contenidas enestos preceptos, no se va a proceder a anali-zar individualmente los tipos de injusto decada uno de ellos, si bien conviene indicaralgunas cuestiones generales sobre la técnicaempleada para su configuración, aspecto quese proyecta sobre su imposición práctica en elforo.

En primer lugar, llama poderosamente laatención, por ejemplo, el interés del legisla-dor por reiterar en el art. 5 LISOS el concep-to de infracción laboral en sentido genérico.Hasta en tres ocasiones85 repite que lasinfracciones laborales (en sentido estricto, enlas materias que referencia en su inciso pri-mero, en prevención de riesgos en su incisosegundo, y en materia de derechos de impli-cación de los trabajadores en las sociedadeseuropeas, en su inciso tercero) son las accio-nes u omisiones contrarias a las normas lega-les, reglamentarias y cláusulas normativascontenidas en convenios colectivos. Obvia-

mente, la configuración jurídico-formal de lasinfracciones laborales debe respectar, comocontenido del derecho sancionador que es, losprincipios jurídicos que constitucionalmenteirradian esta materia (legalidad, presunciónde inocencia, irretroactividad, proporcionali-dad, culpabilidad, y non bis in idem) entre losque se incluye el de tipicidad. Pero de aquí atener que repetir hasta por tres veces el pro-pio concepto de infracción laboral en el mismoartículo parece excesivo. Debería haberseadoptado, en definitiva, una definición máshomogénea y omnicomprensiva de las infrac-ciones laborales, como por ejemplo se hace enel art. 20.1 LISOS para la regulación de lasinfracciones de Seguridad Social.

En segundo lugar, teniendo presente elámbito de aplicación normativa, podemosdiferenciar entre infracciones laborales ensentido estricto, es decir, las que se proyectansobre la relación laboral individual, así comosobre los aspectos colectivos de ésta, y lasinfracciones laborales en sentido amplio, queatienden y agrupan a los diferentes ámbitosde aplicación (prevención de riesgos, empre-sas de dimensión comunitaria, infraccionesen materia de empleo, de trabajadores porcuenta propia, de empresas de trabajo tempo-ral, y, recientemente, empresas de inserción),que no han encontrado mejor acomodo enotros pasajes de la Ley. Denominar, como sehace, infracciones laborales a las cometidaspor los trabajadores por cuenta propia revelaeste carácter de cajón de sastre que tiene ladenominación infracciones laborales. Obsér-vese, en este sentido, que la norma bienpodría haber estructurado el texto y la clasifi-cación de las infracciones que realiza de otramanera, ubicando, por ejemplo, las infraccio-nes en materia de prevención de riesgos labo-rales no ya en una sección aparte con autono-mía más que propia, sino incluso en un títuloindependiente.

En tercer lugar, atendiendo a la forma decomisión del ilícito, podríamos diferenciarentre infracciones que se cometen por elincumplimiento de la obligación de hacer, e



y subvenciones públicas a la contratación, d) Incumpli-miento de las obligaciones en materia de formación pro-fesional continua o ocupacional, e) Infracciones de lostrabajadores por cuenta ajena y propia en materia deempleo.

84 La división de infracciones se realizaría de lasiguiente manera: a) Infracciones de empresas de traba-jo temporal: – Infracciones de las obligaciones de infor-mación y de constitución, – Infracciones en materia decontratación, – Infracciones de las obligaciones de laETT con los trabajadores, – Infracciones de las obligacio-nes con la empresa usuaria, b) Infracciones de lasempresas usuarias: – Infracciones en materia de contra-tación, – Infracción de las obligaciones con la ETT, y –Incumplimientos en relación con los trabajadores pues-tos a disposición.

85 Cuatro, si contamos la última modificación de suinciso primer por la Ley 44/2007, de 13 de diciembre,de Regulación del régimen de las empresas de inserción.

infracciones que se consuman por el incum-plimiento de la obligación de no hacer (Art.1088 CC), incluyendo en esta última catego-ría las realizaciones incorrectas o incomple-tas del deber jurídico que se exige en la nor-ma, es decir, con una inacción del sujeto obli-gado a ello. Así, en una teórica agrupaciónconceptual, el incumplir una obligación de nohacer suele generar una consecuencias dediferente entidad que incumplir una obliga-ción de hacer, aunque se haya realizado deforma incorrecta o incompleta. Generalmenteaquella forma de comisión genera mayorpunición que ésta, aunque ello depende, enúltima instancia, del bien jurídico tutelado yde la configuración jurídicos formal de lainfracción.

Los criterios expuestos no dejan de sermeras propuestas conceptuales sin demasia-do apego en la dinámica reglamentista queimpone la LISOS, porque el único criterio cla-ro que observa expresamente la norma es elprevisto en el art. 1.3 LISOS cuando disponeuna gradación de las infracciones en «leves,

graves y muy graves en atención a la natura-

leza del deber infringido y la entidad del dere-

cho afectado, de conformidad con lo estableci-

do en la presente Ley»86.

Parece claro que el principio jurídico conte-nido en esta declaración, prácticamente pro-gramática, debe proyectarse sobre la totali-dad de la infracción contenida en la norma,con independencia del tipo material de infrac-ción que se regule, o sobre el ámbito en queésta se proyecte. Es decir, se entiende que con

esta formulación la ley «está dando un criterio

de clasificación atento a la gravedad del

incumplimiento en relación con el bien jurídi-

co lesionado y al derecho vulnerado por dicho

incumplimiento»87. Y eso es, esencialmente loque cumple la agrupación de infracciones quese realiza, previendo los tres tipos de infrac-ciones de referencia, que tutelan, natural-mente, bienes jurídicos de diferenta calado,calibrando la comisión de cada una de ellasen función del daño que ha causado su meroincumplimiento, o en función de la potenciali-dad de haberlo causado.

La técnica jurídica seguida para configu-rar la gravedad de los ilícitos y su necesariorespeto a los límites razonables que imponela proporcionalidad en esta materia, es la quepodríamos denominar técnica de bancales,mediante la cual la protección de un mismobien jurídico (v. gr. trabajo de los menores) seprotege, escalonadamente, mediante la intro-ducción de varias infracciones de diversaentidad –leve, grave o muy grave– que,teniendo como eje común la protección de unconcreto bien jurídico, castigan el daño alreferido bien jurídico en proporción a la enti-dad de su agresión. Así, siguiendo con elejemplo propuesto, la LISOS contiene dospreceptos, los arts. 8.4 y 13.2 destinados aregular dos tipos de infracciones, grave y muygrave, en relación con la contratación de tra-bajadores menores de edad.

Adentrándonos más detenidamente en latécnica jurídica que emplea la LISOS paraconfigurar las infracciones laborales, bienpudiéramos adoptar una simple regla de oroque, siguiendo la trilogía gradualistaimpuesta, atendiese a los siguientes presu-puestos aplicativos, que pueden funcionar ennumerosas ocasiones como criterios herme-néuticos.

ESTUDIOS


86 Las resoluciones que han empleado este precep-to lo han hecho de manera meramente testimonial, uti-lizándolo como mera referencia introductoria para diri-mir la entidad de la infracción alegada. Véase, en estalínea, por ejemplo, la S AN (Contencioso-Administrati-vo), de 29 de noviembre de 1995 (RJCA 1995/1177), ylas SS TSJ (Contencioso-Administrativo), de Canarias (LasPalmas), de 5 de marzo de 2001 (JUR 2001/184962), deCanarias (Las Palmas), de 3 de noviembre de 2001 (JUR2001/109195), y de Madrid, de 9 de enero de 2006(JUR 2006/131152).

87 SEMPERE NAVARRO, A. V., y MARTÍN JIMÉNEZ, R.:«Artículo 1», en SEMPERE NAVARRO, A. V. (Coord.), MERCA-

DER UGUINA, J. R.; TOLOSA TRIBIÑO, C, y MARTÍN JIMÉNEZ,R.: Comentarios..., op. cit., p. 49.

En primer lugar, que las infraccionesleves atienden a incumplimientos meramen-te documentales, accidentales o secundariosen las relaciones laborales sobre las que seproyecta. Además, por norma general, lacomisión de este tipo de infracciones nogenera, al menos de forma directa y palma-ria, un perjuicio directo y cuantificable altrabajador. Estamos en presencia de lasinfracciones de menor entidad, y las conse-cuencias para el infractor no suelen serdemasiado gravosas.

Lo que pretende asegurarse con la inclu-sión de este tipo de ilícitos jurídico-privadosen el elenco de infracciones es el cumplimien-to de aquellos aspectos formales o documen-tales de la relación laboral cuya transgresiónrevela que el sistema de imposición de obliga-ciones concretas en las relaciones laboralesno ha funcionado correctamente. Es decir, seincluyen como forma de asegurar un cierredel sistema, en el sentido de que si se cum-plen las obligaciones cuyo incumplimiento secastiga ello suele revelar que se respeta elcúmulo de obligaciones sustantivas en larelación laboral. Y en sentido contrario: unmero incumplimiento formal en no pocas oca-siones esconde una infracción de mayor cala-do, siendo este incumplimiento leve, por tan-to, un mero aspecto asistencial del bien jurí-dico realmente tutelado, que es aquel. Porejemplo, «no entregar puntualmente al traba-

jador el recibo de salarios...» (Art. 6.2 LISOS)puede constituir una infracción de menorentidad que castiga un olvido o el incumpli-miento de una obligación de hacer, pero per-mite sospechar que un incumplimiento episó-dico de esta obligación lo que en verdadesconde es un incumplimiento de mucha gra-vedad, en este caso, «El impago o los retrasos

reiterados en el pago del salario debido» (Art.8.1 LISOS).

Respetando el referido esquema gradua-lista, las infracciones leves no suelen llevarasociada un perjuicio directo al destinatariode la norma. La poca entidad de las conductasque, a veces, se prevén aconseja al legislador

incluso no preverlas en algunas sub-seccio-nes de la LISOS, como ocurre, por ejemplo, enla dedicada a las empresas y grupos deempresas de dimensión comunitaria, o en lasempresas de inserción.

Se incluyen como leves, en definitiva,infracciones relacionadas con la documenta-ción e información que debe suministrárseleal trabajador (Art. 6); los incumplimientosmenores del sistema de prevención de riesgoslaborales en relación con las obligacionesdocumentales (Art. 11 LISOS), y los incum-plimientos de la normativa «siempre que

carezcan de trascendencia grave para la inte-

gridad física o la salud de los trabajadores»(Art. 11.4 LISOS); los incumplimientos enmateria de empleo relacionados con la obliga-ción de comunicar a la oficina de empleo lacontratación de trabajadores o la terminacióndel contrato (Art. 14); la incomparecenciaante el servicio de empleo (Art. 17.1 LISOS);y, en materia de Empresas de Trabajo Tem-poral, el «no incluir en la publicación de sus

actividades u ofertas de empleo su identifica-

ción como empresa de trabajo temporal y el

número de autorización» (Art. 18.1.b)LISOS), o no cumplimentar «...el contrato de

puesta a disposición» (Art. 19.1.a) LISOS).

La configuración de las infracciones gra-ves reúne dos características generales muyacusadas, cuya sola enunciación permiteestablecer una clara línea divisoria con lainfracción de carácter leve. En primer lugar,tipifican incumplimiento de obligaciones odeberes jurídicos sustanciales, no meramenteaccesorios o complementarios: del contrato detrabajo (Art. 7 LISOS); del sistema de relacio-nes laborales (Art. 17.2 LISOS); de las empre-sas de trabajo temporal y usuarias (Arts. 18.2y 19.2 LISOS); y de las empresas de inserción(Art. 19 bis.1 LISOS).

En segundo lugar, la producción de undaño en el destinatario de la norma se pre-senta, no como una posibilidad o un efectocolateral del incumplimiento de la norma degarantía, como en el supuesto anterior, sino



como una auténtica realidad fáctica. Es decir,puede presumirse que la comisión de unainfracción grave genera un cierto daño en elsujeto que se protegía con la tipificación de laobligación no cumplida. Excepto en materiade prevención, en los que las infracciones gra-ves tipifican supuestos de obligaciones cuyatransgresión comporta no un daño directo,cierto e ineludible, sino una probabilidadintensa de materialización del riesgo que pre-tende evitarse con la tipificación como infrac-ción de la conducta (Art. 12 LISOS). No esque, en este último supuesto, el riesgo sehaya materializado con toda su crudeza, sinoque la comisión de la infracción permite quesu potencialidad se multiplique.

Los supuestos que se tipifican como gravesen relación con incumplimientos de carácterdocumental, que los hay, tienen una autono-mía propia con respecto a los de carácter leveque se concreta en dos certezas. En primerlugar, que nos encontramos ante un incum-plimiento de una obligación documental muytrascendente para la vida de la relación labo-ral, bien porque la certifica, bien porque con-creta algunos aspectos esenciales de ella, y,en segundo lugar, que la mera transgresiónen sí misma, con independencia de otrasramificaciones, produce un daño en el desti-natario tuitivo de ella. Así, cuando se regula,por ejemplo, «No formalizar por escrito el con-

trato de trabajo cuando este requisito sea exi-

gible...» (Art. 7.1 LISOS), o «...del deber de

información a los trabajadores en los supues-

tos de contratas...» (Art. 7.11 LISOS), o de «la

presentación de la comunicación de desplaza-

miento con posterioridad a su inicio» (Art.10.2 LISOS), no estamos en presencia de unaobligación de carácter meramente accesorio osecundario, sino esencial de la relación labo-ral, deduciéndose, aunque con distinta inten-sidad, según qué casos, un daño cierto, segu-ramente reparable mediante la técnicaindemnizatoria bien conocida en derecho pri-vado.

Es definitiva, toda comisión de una infrac-ción grave lleva consigo la producción de un

daño directo y cierto, excepto en materia deprevención, que se incluyen en esta categoríasupuestos de potenciación de la aparición deldaño, es decir, supuestos de aparición proba-ble del accidente laboral una vez transgredi-da la norma, en ese ideal utópico que tiene laLPRL de que el cumplimiento absoluto detodas las normas de prevención en la materiaeliminaría por completo el accidente de tra-bajo, cuando ello, no es ontológicamente posi-ble.

Los supuestos son variopintos, pero todosellos pueden agruparse alrededor de estasdos ideas comentadas. Así, por ejemplo, seconsideran graves: «La transgresión de la

normativa sobre modalidades contractua-

les...» (Art. 7.2 LISOS); «La transgresión de

los derechos de los representantes de los tra-

bajadores y de las secciones sindicales en

materia de crédito de hora retribuidas... »(Art. 7. 8 LISOS); «No llevar a cabo las eva-

luaciones de riesgos...» (Art. 12.1.b) LISOS);«La publicidad por cualquier medio de difu-

sión de ofertas de empleo que no respondan a

la reales condiciones del puesto ofertado...»(Art. 15.5 LISOS); «Rechazar una oferta de

empleo adecuada...» (Art. 17.2 LISOS);«Cobrar al trabajador cualquier cantidad en

concepto de selección, formación o contrata-

ción» (Art. 18.1.e) LISOS), «El incumplimien-

to de cualquiera de los requisitos establecidos

para la creación de las empresas de inserción

en la normativa aplicable» (Art. 19.bis.1.a)LISOS), etc.

El análisis de las infracciones considera-das muy graves es menos cuantitativo delgrado de incumplimiento que en los supues-tos anteriores, pues nos encontramos anteincumplimientos realmente potentes de lasobligaciones jurídico materiales, general-mente con consecuencias dañosas para elbien jurídico que pretende tutelarse median-te esta técnica de retaguardia.

No se recogen en esta categoría incumpli-mientos de obligaciones formales o acceso-rias, sino que se prevén las transgresiones

ESTUDIOS


más intolerables del ordenamiento jurídicolaboral que no llegan a incluirse dentro de laconsideración de ilícito de carácter penal(Art. 3.3 y 4 LISOS). Éstas son las dos carac-terísticas que reúne este tipo de infracciones:transgresión abierta de las normas laboralescon menosprecio por el cumplimiento de lasmás elementales normas de conducta en estamateria, desatendiendo las obligacionesesenciales para la constitución y normal des-arrollo de la relación laboral, y producción deun perjuicio grave a los trabajadores; perjui-cio que, seguramente, se hubiese evitado conel cumplimiento de la norma cuya transgre-sión se castiga. En materia de prevención seprevé supuesto cuya actualización efectivadeterminaría no ya una mera exponenciacióndel riesgo laboral, que por supuesto, sino unaalta probabilidad de producción de un acci-dente de estas características.

En este apartado se encuentran recogidas,por ejemplo, las infracciones en relación con«El impago y los retrasos reiterados en el pago

del salario debido» (Art. 8.1 LISOS); «La

transgresión de las normas sobre trabajo de

menores…» (Art. 8.4 LISOS) en materia labo-ral; el «no observar las normas específicas en

materia de protección de la seguridad y la

salud de los menores» (Art. 13.2 LISOS) y«Superar los límites de exposición a los agen-

tes nocivos que, conforme a la normativa

sobre prevención de riesgos laborales, origi-

nen riesgos de daños para la salud de los tra-

bajadores sin adoptar las medidas preventi-

vas adecuadas, cuando se trate de riesgos gra-

ves e inminentes » (Art. 13.6 LISOS) en mate-ria de prevención de riesgos laborales; «Ejer-

cer actividades de mediación con fines lucra-

tivos…» (Art. 16.1 LISOS) en relación con lasinfracciones en materia de empleo; la «false-

dad documental u ocultación de la informa-

ción facilitada a la autoridad laboral sobre

sus actividades» (art. 18.3.d) LISOS) enempresas de trabajo temporal, etc. Como pue-de observarse de la simple lectura de estosejemplos, así como de otros muchos incluidosen este elenco de infracciones, las caracterís-

ticas de todos ellos es la dual que hemoscomentado: grave transgresión de la normati-va laboral y producción de un daño grave alsujeto que la norma pretende tutelar.

Otra particularidad de las infraccioneslaborales es la poca conflictividad jurisdic-cional que provocan, sobre todo en compara-ción con otras materias jurídico laborales,incluso en relación con las infracciones, comoacontece, por ejemplo, con la impugnaciónjurisdiccional de las infracciones en materiade Seguridad Social. Probablemente ello sedebe a dos consideraciones no estrictamenterelacionadas con su fisonomía jurídico-labo-ral.

En primer lugar, que únicamente puedenimponerse sanciones tras la prosecución delcorrespondiente procedimiento administrati-vo sancionador. Es de suponer, por ello, quela primera fuente de oposición del sujetoinfractor a la imposición de la sanción se pro-duce en esta vía, por lo que se ha de dar cum-plida respuesta al sujeto infractor en el pro-pio expediente. En ocasiones será suficienterespuesta, pero en los casos en que no sea así,deberá agotarse la vía administrativa antesde acceder a la jurisdiccional, con lo que ellocomporte desde el punto de vista de desgastepara el recurrente. Al limitarse, en definitiva,el acceso directo a la jurisdicción, se eliminanmultitud de recursos que de otra manera seavocarían a una resolución jurisdiccional.

También, en segundo lugar, debe desta-carse que el hecho de tener que funcionarseen esta materia con un acta de infracción, conel valor tan privilegiado que tienen en nues-tro ordenación jurídico, en el sentido de queestán amparadas por la presunción de que loshechos en ellas consignados son ciertos (Art.53.2 LISOS, y art. 15 RISOS) provoca un cier-to desaliento en la energía del recurrente conrespecto a su impugnación.

En tercer lugar, el hecho de que «las reso-

luciones sancionadoras firmes en vía admi-

nistrativa serán inmediatamente ejecutivas»,



(Art. 24.1 RISOS) desincentiva la interposi-ción de recursos jurisdiccionales, y, por últi-mo, en cuarto lugar, el hecho de que la impug-nación jurisdiccional del expediente sancio-nador se encomiende al orden contencioso-administrativo, más lento y de tramitaciónmás enfangada que el social, hace que elinfractor utilice estas vías con más cautela.

La sinergia de todos estos factores ha pro-piciado que el estudio por parte de las Salasde lo Contencioso-Administrativo de losTSJ´s de estos problemas no haya sido espe-cialmente brillante, ni siquiera puede catalo-garse de intenso. Probablemente por consti-tuir una tarea menor en el cúmulo de obliga-ciones jurisdiccionales que tienen encomen-dadas, y también, seguramente, por la sensa-ción de provisionalidad que tienen en cuantoa la competencia enjuiciadora de esta cues-tión, pues, en principio, los tribunales de locontenciosos van a ser desapoderados de estacompetencia cuando se complete el proceso demodificación del art. 3 de la LPL. Tampocopuede olvidarse que el porcentaje de éxito enla impugnación de este tipo de sanciones en loContencioso-Administrativo es ínfimo, locual, naturalmente, desalienta al justiciable.En todos los supuestos aquí analizados, nin-guna resolución judicial de este orden ha esti-mado el recurso en esta vía judicial88.

Sin lugar a dudas, las sanciones que más serecurren en vía jurisdiccional son las atinen-tes a las infracciones relacionadas con la pre-vención de riesgos laborales, probablementepor las consecuencias que la imposición deeste tipo de sanciones genera una vez produci-do un accidente de trabajo o enfermedad pro-fesional, a través de: el recargo de prestacio-nes (Art. 123 LGSS), el pago directo de lasprestaciones en determinadas ocasiones (Art.126 y 127 LGSS) y la activación de la respon-sabilidad en materia de seguridad e higieneen el trabajo (Arts. 195 a 197 LGSS). Aspectosa los que ha de sumarse la publicidad de lassanciones que se deriva del cumplimiento delos cuatro artículos contenidos en el RealDecreto 597/2007, de 4 mayo, sobre Publica-ción de las sanciones por infracciones muygraves en materia de prevención de riesgoslaborales, dictado para desarrollar las previ-siones contenidas en el art. 40.2 LISOS89.

Aunque es difícil dar pautas concretas decómo han interpretado estas Salas de lo Con-tencioso-Administrativo de los TSJ´s lasinfracciones laborales, todas ellas –o almenos la gran mayoría– se conducen por unacascada de argumentos que tienen, con mati-ces, el siguiente devenir episódico. En primerlugar, es común que las resoluciones judicia-les de lo Contencioso-Administrativo asuman

ESTUDIOS


88 SS TSJ (Contencioso-Administrativo), de Murcia,de 1 de diciembre de 2007 (JUR 2007/323934), deMurcia, de 30 de noviembre de 2007 (JUR 2007/5033),de Murcia, de 25 de noviembre de 2007 (JUR2007/5087), de Murcia, de 18 de noviembre de 2007(JUR 2007/5187), de Murcia, de 18 de noviembre de2007 (JUR 2007/5170), de Murcia, de 11 de noviembrede 2007 (JUR 2007/5213), de Asturias, de 22 de juniode 2007 (JUR 2007/310798), de Murcia, de 27 de abrilde 2007 (JUR 2007/328255); de Canarias (Las Palmas),de 3 de abril de 2007 (JUR 2007/322927); de Murcia,de 30 de marzo de 2007 (JUR 2007/328357); de Mur-cia, de 20 de enero de 2007 (JUR 2007/4707), deMadr id , de 18 de nov i embre de 2006 ( JUR2006/13997), de Aragón, de 2 de noviembre de 2006(JUR 2006/113233), de Galicia, de 9 de noviembre de2006 (JUR 2006/97608), de Aragón, de 24 de octubrede 2006 (JUR 2006/113260); de Las Islas Baleares, de

15 de septiembre de 2006 (JUR 2006/258010); de lasIslas Baleares, de 15 de septiembre de 2006 (JUR2006/257998), de Murcia, de 17 de marzo de 2006(JUR 2006/109688); de Murcia, de 24 de febrero de2006 (JUR 2006/109683); de Las Islas Baleares, de 1 defebrero de 2006 (JUR 2006/95800); de Murcia, de 20de enero de 2006 (JUR 2006/109667), de Castilla-LaMancha, de 16 de enero de 2006 (JUR 2006/63701), deMadrid, de 21 de octubre de 2005 (JUR 2005/268798),de Islas Baleares, de 15 de febrero de 2005 (JUR2005/178303), de Navarra, de 23 de octubre de 2004(JUR 2004/4008), y de Murcia, de 3 de febrero de 2004(JUR 2004/62526).

89 Sobre el particular, véase TOSCANI JIMÉNEZ, D., yALEGRE NUENO, M.: «El Real Decreto 597/2007 sobrepublicación de las sanciones por infracciones muy gra-ves en materia de Prevención de Riesgos Laborales ¿Unanorma inconstitucional?», AS 6/2007.

su propia competencia en la materia sin nin-gún tipo de disquisición sobre el particular.Ni siquiera suele ser usual que se comente laproblemática que acontece con al art. 3 LPL.Si bien no constituía una pauta común, sí escierto que varias sentencias de los órganosjurisdiccionales sociales cuando se enfrenta-ban con el enjuiciamiento de este tipo dematerias al hilo del planteamiento de los pro-cesos de oficio, como se vio supra, sí dejabanconstancia, con mayor o menor intensidad,del complicado planteamiento bifronte que seobserva en esta materia, aunque no de mane-ra contundente. Ahora, en lo Contencioso-Administrativo, ni siquiera por excepción nosencontramos con este tipo de argumentos.

En segundo lugar, es totalmente asumidopor las resoluciones judiciales de este ordenla presunción de certeza que tienen las actasde infracción. No hay la más mínima crítica adicha configuración jurídica ni al valor quelas normas legales le conceden. Lo más a loque llegan las resoluciones es a citar variassentencias del TC y del TS que entiendencompatible la existencia de este tipo de meca-nismos probatorios con los principios consti-tucionales del derecho sancionador, esencial-mente la presunción de inocencia. Parececomo si las Salas de lo Contencioso-Adminis-trativo de los TSJ´s recurriesen a este argu-mentario como si de un descargo anticipadode la conciencia se tratase. Como si la imposi-ción de la sanción fuese algo inevitable, o demuy difícil no producción una vez formuladael correspondiente acta, haciendo recaer laresponsabilidad última por la imposición dela sanción en la Inspección de Trabajo. Por noproblematizar el asunto en demasía, nisiquiera se discurre con entereza sobre lafisonomía que deben tener dichas actas, en elsentido de que su incorrecta adopción formalpodría devenir en una insuficiencia de suvalor probatorio.

En tercer lugar, es sintomático la falta deunidad jurisdiccional sobre la ausencia deuna agrupación doctrinal de este tipo deinfracciones. Las referidas resoluciones sue-

len discurrir sobre la necesidad de que la san-ción se encuentre correctamente tipificada, y,las menos, sobre la adecuación constitucionaldel poder de policía que sobre la política socio-laboral asume el Estado, pero no se transita,en ningún momento, sobre los aspectos mate-riales o sustantivos de las infracciones. Nisiquiera en la imposición de sanciones porinfracción de las normas relativas a preven-ción de riesgos laborales, las más numerosas,se produce ningún intento de agrupación con-ceptual de lo que pudieran extraerse deducti-vamente principios o reglas comunes de com-portamiento de los tribunales en esta mate-ria.

En definitiva, la jurisdicción Contencioso-Administrativa se comporta de forma muymecánica, poco erudita con respecto a estasinfracciones, muy en la línea de jurisdicciónrevisora de actos administrativos que es,mostrando, incluso, un cierto desdén en sufunción enjuiciadora, ya que se muestra máscomprometida con la resolución rápida delproblema que con el establecimiento de razo-namientos jurídicos interesantes.

CONCLUSIONES

Aunque no es la única razón pensable, laposibilidad de que sean dos órdenes jurisdic-cionales los encargados de interpretar laLISOS dificulta sobremanera, al menos envía de principios, el establecimiento de pau-tas homogéneas de interpretación por losTSJ´s al actuar su competencia funcional delos mandatos jurídicos contenidos en ella.Paradigmática sobre esta materia intervie-nen dos órdenes jurisdiccionales, el Social y elContencioso-Administrativo, estructural-mente diferentes, y que, además, y principal-mente, intervienen operando de maneratotalmente distinta en su cometido jurisdic-cional.

Mientras que la jurisdicción Social operanormalmente en procedimientos de oficio–dejemos a un lado la eventual intervención



revisora de infracción sociales de otro tipo–con un cometido claramente consultivo, prác-ticamente prejudicial, en el sentido de que suintervención tiene como presupuesto su lla-mada para que aclare determinados puntosde la relación tenida por laboral, esencial-mente si concurre esta circunstancia, laintervención del orden Contencioso-Adminis-trativo es meramente revisora de la regulari-dad formal del acta de infracción. Plantea-mientos claramente diversos que provocandiferentes productos jurisdiccionales, difícil-mente identificables como homogéneos.

Otro factor que provoca la imposibilidad deestablecer pautas homogéneas en la materiaes la existencia de numerosas infraccioneslaborales que se tipifican extramuros de laLISOS, avocándose el enjuiciamiento de suimposición a órdenes distintos al Social. Aun-que no es un fenómeno creciente, debe estarsealerta sobre esta posibilidad, para no engor-dar sobremanera las infracciones que seencuentran recogidas fuera de la LISOS queera, precisamente, una de las razones quelegitimaban la refundición por ella operada.

La técnica empleada por la LISOS para latipificación de los ilícitos que prevé, suma-mente reglamentaria y dotada de una exten-sión más que notable, no facilita tampoco la

creación de soluciones deductivas por losTSJ´s, más atentos a analizar la realidad fác-tica que los elementos jurídicos de la infrac-ción. Del mismo modo, la agrupación concep-tual de las infracciones sólo puede conducirsemediante el seguimiento de los capítulos ysecciones en los que se estructura la norma,ni siquiera siendo habitual que se produzcandemasiadas argumentaciones sobre la enti-dad constitucional de las infracciones regula-das en la norma.

Pero el argumento de más peso en esta fal-ta de unidad interpretativa es la comentadadisociación jurisdiccional entre el ordenSocial y el Contencioso-Administrativo. Lorazonable sería que, definitivamente, seencomendase a la jurisdicción Social el enjui-ciamiento completo de todo este tipo deinfracciones laborales. Pero no únicamentepor razones estéticas, que también tienen suimportancia en el ámbito jurídico, sino, sobretodo, para tener una mejor operatividad en laresolución de este tipo de infracciones. Conello se cumpliría, además, el mandato que ellegislador se ha autoimpuesto en esta mate-ria, porque lo que es del todo irrazonable esque en un ordenamiento tan depurado con elnuestro, con una motorización legislativadescomunal, se tenga que seguir asumiendocomo normal el «Preferiría no hacerlo…».

ESTUDIOS




RESUMEN En el presente trabajo se abordan esencialmente dos cuestiones. Se critica, en primerlugar, la falta de interés del legislador por encomendar definitivamente a la jurisdicciónsocial todas las cuestiones relativas al enjuiciamiento jurisdiccional de las infraccioneslaborales, a pesar del (extraño) mandato autoejecutivo contenido en el art. 3 de la LPL. Elloprovoca que estos problemas sean resueltos en el proceso Contencioso-Administrativo,estructuralmente refractario a las cuestiones sociales, propiciando, además, que existancriterios jurisprudenciales diversos entre los Tribunales de lo Contencioso y los de lo Socialcuando éstos conocen incidentalmente de las infracciones laborales, particularmente cuan-do, como cuestión prejudicial, resuelven procesos de oficio.Se intenta, infructuosamente, en segundo lugar, establecer un catálogo de los problemashermenéuticos más comunes a los que tienen que enfrentarse los Tribunales Superiores deJusticia en el enjuiciamiento de estas infracciones laborales. Aunque se desecha la posibi-lidad de aglutinarlos en torno a patrones comunes, dada la excesiva fragmentación, prac-ticamente reglamentaria, que muestra la norma legal. Se asume, en definitiva, que en estamateria debemos conducirnos bajo premisas no conocidas, teniendo presente la necesidadde buscar, en cada caso, una solución propia, sin poder acudir a criterios interpretativos yatrazados.

Los Tribunales Superiores de Justicia y las infracciones ... · locación competencial» existente...

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