Los Sistemas de Información Gerencial para Programas de ......3 Capítulo 1. Los Sistemas de...

Diciembre, 2010

Los Sistemas de Información Gerencial para Programas de Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades:

Una herramienta para mejorar la gestión de los programas y la toma de decisiones basadas en la evidencia

Verónica Silva Villalobos con Gastón Blanco y Lucy Bassett

Banco MundialUnidad de Protección SocialDepartamento de Desarrollo HumanoRegión de América Latina y el Caribe

Los Sistemas de Información Gerencial para Programas de Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades:

Una herramienta para mejorar la gestión de los programas y la toma de decisiones basadas en la evidencia

Verónica Silva Villalobos con Gastón Blanco y Lucy Bassett

Banco MundialUnidad de Protección Social

Departamento de Desarrollo HumanoRegión de América Latina y el Caribe

Diciembre, 2010

Reconocimientos

La traducción, publicación y difusión del documento han sido financiadas por el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Social y Ambientalmente Sostenible (TFESSD) de los Gobiernos de Finlandia y Noruega.

Tabla de contenidos

Introducción ................................................................................................................................................................................... 1

Capítulo 1. Los Sistemas de Información Gerencial como Herramienta de Gestión .................................................. 3A. Etapa de coordinación y administración ....................................................................................................................................... 3

i. Información para la gestión .................................................................................................................................................... 3ii. Indicadores para la gestión ..................................................................................................................................................... 6iii. Índices de gestión ................................................................................................................................................................... 6

B. Etapa de supervisión de la gestión del programa ........................................................................................................................... 7C. Etapa de evaluación del programa ................................................................................................................................................. 8D. La rendición de cuentas ................................................................................................................................................................ 9

Capítulo 2. Estructura de los SIG de los Programas de TMC ...........................................................................................11A. Los datos .....................................................................................................................................................................................11

i. Datos a registrar....................................................................................................................................................................12ii. Mecanismos de recolección de los datos ..............................................................................................................................12

B. Transformando datos en información ..........................................................................................................................................13i. Proceso de verificación .........................................................................................................................................................13ii. Proceso de validación ...........................................................................................................................................................14iii. Proceso de actualización de datos ........................................................................................................................................15iv. Proceso de reporte ................................................................................................................................................................15

C. Gestión de la información: monitoreo y seguimiento del programa ...........................................................................................16D. La rendición de cuentas: evaluación de la gestión .......................................................................................................................18

Capítulo 3. Los SIG de los Programas de TMC en América Latina y el Caribe ...........................................................20A. De los objetivos del SIG .............................................................................................................................................................20

i. Gestión interna .....................................................................................................................................................................21ii. Gestión de redes ...................................................................................................................................................................22iii. Gestión integrada de servicios ..............................................................................................................................................22

B. De las funcionalidades del SIG ...................................................................................................................................................23i. Funcionalidades para la gestión interna ................................................................................................................................23ii. Funcionalidades para la gestión integrada ............................................................................................................................24

C. De los arreglos institucionales pare el SIG ..................................................................................................................................28i. La creación o no de una unidad especializada......................................................................................................................28ii. Las modalidades de servicios asociados al diseño e implementación del SIG .....................................................................28

D. De las fortalezas, debilidades y desafíos de los SIG ....................................................................................................................29i. Fortalezas ..............................................................................................................................................................................29ii. Debilidades ...........................................................................................................................................................................30iii. Desafíos ................................................................................................................................................................................30

Conclusiones ................................................................................................................................................................................32

1

Introducción

En América Latina existen distintos programas de Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades (TMC), la mayoría de las cuales utiliza un Sistema de Información Gerencial (SIG) para gestionar los datos del programa. Estos sistemas se consideran la columna vertebral de los programas ya que facilitan la gestión, la toma de decisiones y la rendición de cuentas.

Con el objetivo de comprender el alcance y el papel que desempeñan estos sistemas en la toma de decisiones y la gestión del programa de las TMC en la región, la Unidad de Protección Social de la Región de América Latina y el Caribe del Banco Mundial organizó un taller titulado “El papel de los Sistemas de Gestión de la Información en las TMC y sistemas de protección social en América Latina “, celebrado en Washington, DC, el 25 y 26 de enero de 2010. Como preparación para el taller se recolectó información sobre las experiencias de diez programas de TMC de la región1, utilizando una encuesta a los programas sobre los objetivos, la estructura y el uso del SIG. En el taller participaron funcionarios del Banco Mundial que trabajan en la Unidad de Protección Social de América Latina y el Caribe, así como especialistas en sistemas de información para programas de protección social que trabajan en otras regiones o unidades del Banco Mundial. Adicionalmente, se invitó al taller a expertos en SIG de México y Chile para que compartieran la evolución de los sistemas en sus respectivos países y apoyaran la sistematización de las experiencias de otros países durante el evento.

El taller permitió analizar en detalle las lecciones aprendidas en el diseño e implementación de los SIG en la región, rescatando las buenas prácticas de diseño y utilización de los mismos para la gestión integral de los programas. Como resultado de la realización del taller se acordó la elaboración de un documento que, basado en las principales conclusiones alcanzadas, recopilara las experiencias prácticas en el diseño, puesta en marcha e implementación de los SIG para programas de TMC. La motivación principal del documento es, tanto apoyar la gestión de los responsables de los programas en los respectivos países, como proveer de un instrumento a los funcionarios del Banco Mundial que brindan asistencia técnica a los programas en sus distintas etapas de implementación. Con este documento no se busca agotar los temas relacionados con la efectiva implementación de los SIG sino abrir una línea de trabajo de sistematización de experiencias que permita un aprendizaje permanente en el futuro. El documento incluye tres capítulos y una sección de conclusiones.

En el Capítulo 1 se describen los principales aportes que los Sistemas de Información Gerencial realizan en las distintas fases del ciclo de un programa de protección social. En particular se detallan los aportes en las fases de Coordinación, Supervisión y Evaluación, incluyendo en esta última la Rendición de Cuenta de un programa. El objetivo principal de este capítulo es conocer el potencial de los SIG, identificando aspectos claves para un buen diseño y uso de mismos.

En el Capítulo 2 se realiza una descripción detallada de la estructura de un SIG de un Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas. Basado en la experiencia de los programas de TMC de América Latina y el Caribe, en el capítulo se analizan, a partir de la funcionalidad del SIG, los procesos de captura de datos, generación y gestión de información de los principales procesos operativos de un programa de TMC. Adicionalmente se identifican de manera práctica los principales temas a considerar para un buen diseño lógico y operativo de un SIG en un programa de TMC.

Finalmente el Capítulo 3 realiza una sistematización de los SIG de los diez programas de TMC analizados durante el taller y plantea las principales fortalezas y debilidades, así como los desafíos que presentan los sistemas en función de los objetivos de los programas o los sistemas de protección social de cada país, así como el nivel de desarrollo de los propios SIG.

1 Se consideraron los programas de TMC de Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Panamá y República Dominicana.

3

Capítulo 1. Los Sistemas de Información Gerencial como Herramienta de Gestión

Toda intervención social constituye un ciclo continuo de gestión que incluye los procesos de coordinación, administración, supervisión y evaluación. La implementación de un programa responde a una decisión política específica que se ha fijado ciertos objetivos y espera lograr determinados resultados en un plazo determinado. Es en este marco en el que se maneja la gerencia de un programa social.

Decisión de política pública

Rendición de cuentas

RESULTADOS

Coordinación y administración

Acciones correctivas -

rediseño

Diseño

Ciclo de la intervención

social

SupervisiónEvaluación

Si bien los programas de protección social, y en particular los programas de TMC, presentan algunas diferencias determinadas por los contextos de los países, la gestión gerencial de cualquier intervención social requiere de una combinación de herramientas que permitan llevar a cabo estos procesos de la mejor forma posible. Los SIG deberían tender a ser la herramienta privilegiada para los responsables de los programas.

Como muestra el esquema de la izquierda, la gerencia de un programa concentra la mayor parte de su tiempo en un ciclo recursivo de coordinación y administración – supervisión – evaluación. El SIG entonces debería prestar servicios principalmente en el desarrollo de este ciclo.

A. Etapa de coordinación y administración

El monitoreo y seguimiento (MyS) de las acciones que desarrolla el programa es la actividad central de la coordinación y administración del mismo. El resultado del procesamiento de información hecho por el SIG es el que permite llevar a cabo el MyS del programa, generándose los insumos para todos los demás procesos de gestión.

i. Información para la gestión

¿Cuáles son los temas centrales2 del MyS en un programa de TMC? Para responder a esta pregunta

2 El listado de temas no intenta ser exhaustivo. Se mencionan aquellos que son considerados indispensables para efectos de la tarea que debe realizar la gerencia de un programa.

Diseño

Coordinación yadministración

Accionescorrectivas -rediseño

SupervisiónEvaluación

4

se utilizará el esquema con los procesos centrales de un programa de TMC, distinguiendo los temas relacionados con los procesos y con los resultados.

En la identificación de los beneficiarios:3

MyS de procesos MyS de resultados

Focalización • Secuentaconlainformaciónsuficienteparallevaracaboelprocesodefocalización(suficiente–insuficiente).Razonesparaserinsuficiente.

• N°deterritoriosquecumplenconlosrequisitosparaserfocalizados(seleccionados).

• N°depersonas/familiasquecumplenconlosrequisitosparaserfocalizados.

• N°depersonas/familiasquecumplenlosrequisitosparaserfocalizados,peronopuedenserincorporadosporlimitacioneseneltamañodelprograma(exclusiónporcobertura).

• N°depersonas/familiasquecumplenlosrequisitosparaserfocalizadosperovivenenterritoriosnoseleccionados(exclusiónporfocalizaciónterritorial).

Inscripción • Elprocesodeinscripciónserealizaenlosplazosacordados(dentrodelplazo–fueradelplazo).Razonesdeestarfueradeplazo.

• N°debeneficiariosseleccionadosqueseinscriben.

• N°debeneficiariosseleccionadosquenoseinscriben.

• N°debeneficiariosseleccionadosconinscripciónpendiente.

• Razonesdelainscripciónpendiente.

• Razonesdelanoinscripción.

Salida del programa

• Lasnóminasdebeneficiariosqueterminansuparticipaciónenelprogramacuentanconinformacióncompleta(completa–incompleta–nodisponible).Razonesdeestarincompletaonodisponible.

• Lainformaciónseencuentravalidadaporlapersonaresponsable(sí–no).Razonesdenovalidación.

• N°debeneficiariosqueterminansuparticipaciónenelprograma.

• Razonesdeltérminodelaparticipaciónenelprograma.

En el registro de los beneficiarios:


Base de datos • Estándisponibleslosregistrosdelatotalidaddelosterritoriosdondefuncionaelprograma(todos–algunos).Razonesderegistrosfaltantes.

• Losregistrossonentregadosenelplazoacordado(dentrodelplazo–fueradelplazo).Razonesderegistrosfueradeplazo.

• Losregistrosdedatosestáncompletosenaquelloscamposquesonobligatorios(completos–incompletos).Razonesderegistrosincompletos.

• N°deterritoriosconregistrosentregados.

• N°deterritoriossinregistrosentregados.

• N°deregistroscompletos.

• N°deregistrospendientes.

• N°deregistrosrechazados.

3 También se conoce bajo el término de “graduación”.

5

Validación • Secuentaconlainformaciónsuficientepararealizarelprocesodevalidacióndedatos(suficiente–insuficiente–nodisponible).Razonesdeinsuficienciaynodisponibilidad.

• N°deregistrosvalidados.

• N°deregistrospendientes.

• N°deregistrosnovalidados.

Actualización • Secuentaconlainformaciónsuficienteparalaactualizacióndelosdatos(suficiente–insuficiente).Razonesdeinsuficiencia.

• N°deregistrosactualizados.

• N°deregistrossinactualizar.

En la certificación de corresponsabilidades:4


Recolección • Secuentaconlainformaciónsobrecumplimientodecorresponsabilidadesenlosplazosacordados(dentrodelplazo–fueradelplazo–nodisponible).Razonesdeestarfueradeplazoonodisponible.

• N°deterritorios4coninformacióncompletadecorresponsabilidades.

• N°deterritoriosconinformaciónincompletadecorresponsabilidades.

• N°deterritoriossininformacióndecorresponsabilidades.

Verificación • Laverificacióndelainformacióndecorresponsabilidadesseproduceenelplazoacordado(dentrodelplazo–fueradelplazo).Razonesparaestarfueradeplazo.

• Lainformaciónsobrelascorresponsabilidadesestácompleta(completa–incompleta–nodisponible).Razonesdeestarincompletaonodisponible.

• Laverificacióndelainformaciónestávalidadaporelresponsabledelproceso(sí–no).Razonesparanoestarvalidada.

• N°debeneficiariosquecumplentodaslascorresponsabilidades.

• N°debeneficiariosquecumplenparcialmentelascorresponsabilidades.

• N°debeneficiariosquenocumplenningunadelascorresponsabilidades.

• Razonesdelcumplimientoparcialdecorresponsabilidades.

• Razonesdelnocumplimientodecorresponsabilidades.

Penalización • Lainformaciónquesustentalaspenalizacionesestácompleta(completa–incompleta–nodisponible).Razonesdeestarincompletaonodisponible.

• Lainformaciónquesustentalapenalizaciónesválidasegúnlareglasdelprograma(escorrectopenalizar)(válida–noválida).Razonesparanoserválida.

• N°debeneficiariosconpagossuspendidos,cancelados,etc.

• Razonesdelasuspensión,cancelación,etc.

En el pago de las transferencias:


Elegibilidad • Lasnóminasdebeneficiarioselegiblesparapagoestándisponiblesenelplazoacordado(dentrodelplazo–fueradelplazo).Razonesparaestarfueradeplazo.

• Lasnóminasdebeneficiarioselegiblesparapagoestáncompletas(disponendelosantecedentesnecesariosparaelpago)(completas–incompletas).Razonesparaestarincompletas.

• N°depagosaprobados.

• N°depagosnocobradosyaprobadosparaunapróximarondadepago.

4 Debe entenderse como territorio la(s) desagregación(es) espacial(es) que el programa utilice (regiones, provincias, municipios, localidades, comunidades, etc.).

6

Pago • Lasnóminasdepagoestándisponiblesenelplazoacordado(dentrodelplazo–fueradelplazo).

• Lasnóminasdepagoestáncompletasdeacuerdoalosestándaresfijados(contienentodalainformaciónqueserequiere)(completas–incompletas).Razonesparanocumplirlosestándares.

• Lasnóminasdepagoestánvalidadasporelresponsabledelproceso(si–no).Razonesparanoestarvalidadas.

• N°depagoscursados.

• N°depagospendientes.

• Razonesdelospagospendientes.

Conciliación • Laconciliaciónserealizadentrodelosplazosacordados(dentrodelplazo–fueradelplazo).Razonesparaestarfueradeplazo.

• Secuentaconlainformaciónsuficienteparaelprocesodeconciliación(suficiente–insuficiente).Razonesparainformacióninsuficiente.

• Laconciliaciónestávalidadaporelresponsabledelproceso(si–no).Razonesparanoestarvalidada.

• Montototaldepagoscursadosypagados.

• Montototaldepagoscursadosynopagados.

• Montototaldepagospendientes.

• Montototaldepagospendientessegúnrazónomotivo.

ii. Indicadores para la gestión

La información que se produce a partir del MyS, presentada en las tablas anteriores, no es útil por sí misma. Requiere para efectos de la gestión ser transformada en indicadores específicos, cuya correcta interpretación por parte de la gerencia permitirá dar cuenta del desempeño del programa.

Los indicadores de gestión tienen que cumplir con algunas condiciones para ser una herramienta efectiva de monitoreo y seguimiento del programa. Entre ellas, es posible señalar las siguientes:

• Ser claros en lo que expresan.• Comprensibles por los distintos actores. • Tener una periodicidad de medición conocida por todos los actores.• Mantenerse actualizados.• Contar con parámetros de comparación (idealmente en función de los resultados esperados). Línea de base y meta.• Un set básico de indicadores debe mantenerse en el tiempo para contar con series de información que permita reflejar cambios.• Tener expresión territorial (desagregados en las divisiones territoriales que correspondan y que sean pertinentes).• Ser la fuente privilegiada de los informes o reportes que se emitan.

iii. Índices de gestión

Si bien el resultado de la aplicación de cada uno de los indicadores entregará información valiosa para la gestión del programa, es probable que se requiera de índices de gestión que permitan tener una medición agregada del desempeño del programa a nivel de cada uno de los procesos o por territorios.

Cabe destacar que estos indicadores e índices de gestión son aquellos de uso cotidiano por la gerencia del programa en cada uno de sus áreas de acción y que son un insumo importante para la matriz de indicadores que ha comprometido el programa en su diseño. Para el caso de los índices de gestión, en general los usuarios principales son los supervisores, coordinadores o responsables de los procesos operativos. La gerencia del programa tiene que asegurar concordancia y coherencia entre la matriz de indicadores del programa y los índices de gestión ya que son herramientas complementarias y relacionadas entre sí.

B. Etapa de supervisión de la gestión del programa

La tarea de supervisión resulta indispensable, y los insumos principales para dicha función deberían provenir del análisis e interpretación de los indicadores e índices de gestión señalados en el punto anterior. La función de supervisión combina el control de la gestión y la identificación de aspectos que forman parte de un proceso continuo de aprendizaje sobre el programa (apoyo técnico).

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Aspectos principales que se realizan en la Supervisión

Seprofundizasobreelcontextodelaintervenciónquepodríaexplicarelresultadoencontradoenlosindicadores.

Seexplorasobrelosfactores(delpropioprograma,delosprocesosadministrativos,deldesempeñodelosrecursoshumanos,delasrelacionesinterinstitucionales,delaparticipacióndelosbeneficiarios,entrelosprincipales)quepuedenestarincidiendoy/oexplicandolosresultadosobservados.

Seanalizanloscursosdeacciónposiblesparaenfrentarlasdificultadesencontradas.

Seelaboraunplandemejoramientoconresponsabilidadesdiferenciadasentrelosactores,metasespecíficasaalcanzaryplazosacotados.

Sedeterminanlasnecesidadesdeapoyotécnicoparaimplementarelplandemejoramientoenlosplazosacordados.

Seacuerdanlasactividadesdeapoyooasistenciatécnicaquesellevaránacabocomopartedelplandemejoramientodelagestión.

Si bien cada programa define su modelo de supervisión de acuerdo a su estructura organizativa y administrativa, más importante que el modelo en sí es el contenido de la supervisión y para ello los indicadores y los índices de gestión son de gran utilidad, porque entre otras materias permiten contar con evidencias acerca del curso de la implementación del programa en los diferentes tramos de control y niveles donde éste es supervisado.

Los indicadores y los índices de gestión orientan a la gerencia sobre qué hay que supervisar y dónde supervisar. La lectura y análisis de los resultados de los indicadores e índices de gestión, junto con su correcta interpretación, son prácticas indispensables por parte de la gerencia de un programa.

El cambio en el comportamiento de los indicadores y los índices de gestión debe orientar a la gerencia sobre qué aspectos avanzan, cuales retroceden y cuales se estancan en el tiempo. La desagregación territorial de los resultados de los indicadores e índices de gestión también es un aspecto clave para la supervisión. Aquellos indicadores e índices de gestión que se estancan o que retroceden, o diferencias significativas entre resultados de distintas regiones en el país, debería ser la fuente de las “alarmas de gestión” que es necesario abordar en el proceso de supervisión.

Plan de mejoramiento

Apoyo técnicoControl

Análisis dealertas / alarmas

Metas

Indicadores

índices degestión

Contextode la

intervención

Factoresque

inciden

Cursos deacciónposibles

Supervision ControlApoyotécnico

Acciones Plazos Responsables

Alertas oalarmas degestión

(resultados fuera deparámetro,

estancamiento,retroceso)

8

Tal como se observa en el esquema anterior, las alertas o alarmas de gestión son las que se transforman en el contenido central del proceso de supervisión. Dichas alertas provienen de los indicadores y los índices de gestión que el programa mide periódicamente.

Las alertas de gestión deben dar cuenta de las cinco fuentes principales de preocupación para el proceso de supervisión:• Indicadores que están fuera del parámetro establecido.• Indicadores que no presentan ningún movimiento en el tiempo (ni positivo5 ni negativo).• Indicadores que presentan fuertes cambios de un período a otro.• Índices que se estancan en el tiempo.• Índices que retroceden en el tiempo.

Es útil que se comparta el trabajo de análisis de las alertas o alarmas de gestión con los equipos de trabajo involucrados, particularmente en aquellos aspectos que permitan conocer el contexto específico en el que ocurre la intervención del programa. Dos territorios o equipos de trabajo que obtengan iguales resultados en un determinado indicador, pueden encontrar razones muy diferentes para explicar el resultado obtenido. La mayor parte de las veces, las diferencias se encuentran en el contexto en el que se desarrolla el programa

La identificación de los cursos de acción posibles, que darán origen al plan de mejoramiento de la gestión, debe hacerse con los propios equipos de trabajo que estarán involucrados en dicho plan. No hay que olvidar que serán ellos los sujetos del apoyo técnico que harán posible continuar con el ciclo de mejora continua del programa.

El plan de mejoramiento debe ser específico y muy concreto en las metas a definir (metas alcanzables), en las acciones necesarias para alcanzar dichas metas (las acciones deben las suficientes y adecuadas para que se cumpla con las metas), los plazos específicos y los responsables de cada una de las acciones identificadas y de las metas formuladas.

Luego de la implementación del plan de mejoramiento, la medición de los indicadores y de índices de gestión determinará la efectividad de dicho plan.

En conclusión, el proceso de supervisión es un ciclo de mejora continua sobre la base de decisiones informadas, basadas en la evidencia que aportan los indicadores e índices de gestión, que cuenta con la participación de los equipos responsables, para perfeccionar el trabajo y mejorar los resultados.

C. Etapa de evaluación del programa

En el ciclo que se ha identificado para la implementación de intervenciones sociales, la evaluación es una actividad cuyo principal propósito es orientar el proceso de toma de decisiones en torno al programa. Si bien es el insumo privilegiado para las acciones de rendición de cuentas del programa, las actividades de evaluación tienen como su primer destinatario a la gerencia del programa.

La evaluación de los procesos que desarrolla el programa, muchos de los cuales se incluyen en la medición periódica de indicadores e índices de gestión, debe servir a la gerencia del programa para hacer los ajustes necesarios tanto en los procedimientos operacionales como en los estándares de calidad que se han fijado para dichos procedimientos.

Por su parte, la evaluación de resultados, también con insumos provenientes de la medición de indicadores, debe servir a la gerencia del programa para conocer el nivel de cumplimiento de las metas, objetivos y propósitos formulados por el programa, pero sobre todo para generar las acciones correctivas que sean necesarias a fin de cumplir con los compromisos de política pública asumidos por el programa.

Los datos administrativos que surgen de la medición de las matrices de indicadores e índices de gestión son una pieza fundamental para el diseño de las evaluaciones de proceso y resultados. Es por ello que el desarrollo del SIG se considera una pieza importante en el esquema de evaluación de los programas. Las evaluaciones de resultados integran distintas fuentes de información, como pueden ser estudios, encuestas, grupos de conversación con beneficiarios y actores relevantes, entre otras.

5 La experiencia indica que hay que “sospechar” tanto de aquellos indicadores que se mantienen muy positivos como de aquellos que se mantienen muy negativos a lo largo del tiempo. Es muy difícil que algún aspecto sea tan malo o tan bueno.

9

Las decisiones en torno a acciones correctivas o a rediseño del programa deberían estar fundamentadas en un proceso riguroso de evaluación permanente de procesos y resultados. La evaluación de impacto es usualmente de más largo plazo y no hay que esperar por ella para hacer los ajustes necesarios para mejorar la efectividad del programa.

Evaluación

De resultados:EFECTIVIDAD

De procesos:EFICIENCIA YEFICACIA

De impacto:OBJETIVOS YPROPÓSITOS

INTERNAActividad de la

gestión gerencial

EXTERNAInsumo parael rediseño

D. La rendición de cuentas

No cabe duda que la información que proporciona el SIG de un programa, debe ser el insumo privilegiado para las diversas acciones que se lleven a cabo en el proceso de rendición de cuentas.

Como ya se señaló en el inciso anterior, tanto la información como los medios a través de los cuales se entrega deben variar y adaptarse al tipo de actor de que se trate (internos o externos al programa, la opinión pública).

De esta manera, la información que aporta el SIG, en la forma de indicadores e índices de gestión, debe “traducirse” en función de las diferentes audiencias destinatarias del proceso de rendición de cuentas.

La rendición de cuentas tiene que estar centrada en los resultados del programa como elemento principal, más que en el proceso o los medios para alcanzar dichos resultados. Las tablas que se presentan a continuación dan cuenta de los énfasis, en cuanto a contenidos que entrega el Sistema de Información Gerencial, de la rendición de cuentas según el tipo de actor.

ACTORES INTERNOS DEL PROGRAMA

ACTOR ÉNFASIS DE CONTENIDOS PREGUNTAS CENTRALES A RESPONDER

Directivosnacionalesygerenciassubnacionales

• Indicadoreseíndicesdegestiónparaelnivelterritorialquecorresponda.

• ¿Cuáleseldesempeñodelprogramaencadaunodelosterritoriosdondeseimplementa?

• ¿Cuálessonlasáreasdemejoramiento?

• ¿Dóndesedebenponerlosénfasisparaapoyarelmejoramientodeldesempeñodelprograma?

• ¿Estácumpliendoelprogramasusobjetivosyloscompromisosadquiridos?

Intermediariosquecoordinanaccionesanivelsubnacional

• Aquellosindicadoresrelacionadosconlaprovisióndeserviciosalosbeneficiarios,tantodeprocesocomoderesultado,enelnivelterritorialcorrespondiente.

• ¿Seestácumpliendoconloscompromisosdeprovisióndeserviciosencadaterritorio?

• ¿Cuálessonlasrazonesporlascualesnoseestácumpliendoconloscompromisosadquiridos?

• ¿Quédiferenciashayentrelasdistintaslocalidadesdelterritorio?

10

Operadoresdirectosquetrabajanenterreno

• Informaciónpersonalizadaacercadelasituaciónenelprogramadelosbeneficiariosconlosquetrabajan.


• ¿Cuáleslasituaciónenelprogramadecadaunodelosbeneficiarios?

• ¿Quédiferenciashayentrelasdistintaslocalidadesdelterritorio?

• ¿Cuálessonlosaspectosamejorarenlaprovisióndeserviciosalosbeneficiarios?

Beneficiariosysusrepresentantes

• Indicadoresderesultadoglobaldelprograma,particularmenteenlosterritorioscorrespondientes.Resultadosrespectodeloscompromisosadquiridosporelprograma.

• Usodelosrecursosdelprograma(cuidandoladidácticaenlaformadeentregarlainformación).

• ¿Elprogramaestácumpliendoconloquesecomprometió?

• ¿Cuántasfamilias/personasestánparticipandoenelprograma?

• ¿Enquéterritoriosseimplementaelprograma?

• ¿Cuántossonlosrecursosdelprograma,enquéseusan,cómosedistribuyen?

ACTORES EXTERNOS AL PROGRAMA

ACTOR ÉNFASIS DE CONTENIDOS

Otrasinstitucionesrelacionadasconelprograma(noejecutorasdirectas)

• Aquellosindicadoresrelacionadosconlaprovisióndeserviciosalosbeneficiarios,tantodeprocesocomoderesultado.

• Indicadoresderesultadoglobaldelprograma.Resultadosrespectodeloscompromisosadquiridosporelprograma.

Distintosnivelesterritorialesdegobierno



• Recursosinvolucradosenelnivelterritorialcorrespondiente.

CongresoNacional(autoridadesparlamentarias)


• Usodelosrecursosdelprograma.

PresidenciadelaRepública • Indicadoresderesultadoglobaldelprograma,particularmenteenlosterritorioscorrespondientes.Resultadosrespectodeloscompromisosadquiridosporelprograma.

• Usodelosrecursosdelprograma.

• Aquellosindicadoresrelacionadosconlaprovisióndeserviciosalosbeneficiarios,tantodeprocesocomoderesultado.

Para el caso de la opinión pública, la rendición de cuentas debería concentrarse en los resultados globales del programa (con más o menos detalle dependiendo del actor de que se trate) y en los recursos involucrados y su utilización. Mensajes acerca de los cambios que se han producido en los beneficiarios y en los territorios donde el programa se implementa, son de especial importancia para este tipo de actores. Sin embargo, estos mensajes no provienen directamente de los indicadores e índices de gestión del SIG, sino del conjunto de estudios, encuestas y otros instrumentos de evaluación de los que el programa disponga.

11

Capítulo 2. Estructura de los SIG de los Programas de TMC

Los programas de TMC son intervenciones sociales de amplio alcance territorial, de gran cobertura de beneficiarios y cuya implementación supone la ejecución de una serie de procesos relacionados. Se han identificado los siguientes como los procesos de un programa de TMC:6

• Identificación de beneficiarios • Registro de beneficiarios• Certificación de corresponsabilidades • Pago de transferencias• Control (Monitoreo y Evaluación, así como Atención a Beneficiarios)

Identificación debeneficiarios

• Focalización• Inscripción• Graduación

• Base de datos• Validación• Actualización

• Recolección• Verificación• Penalización

• Elegibilidad• Pago• Conciliación

• Reclamos• Procesos• Impacto

Registro Certificación decondicionalidades

Pago detransferencias

Control

Los SIG de los programas de TMC integran la ejecución de los distintos procesos operativos y se constituyen en un instrumento de gestión para la administración, la operación, el monitoreo y la evaluación de los programas. Para cada uno de los procesos señalados, el SIG establece un ciclo que va transformando los datos en información relevante para la toma de decisiones y la rendición de cuentas. Como ejemplo, para el caso del proceso de Verificación de Corresponsabilidades, los datos (etapa del registro) se generan en los responsables de provisión de los servicios de salud y educación. Dichos datos son capturados para su procesamiento y tienen como resultado el informe de cumplimiento de corresponsabilidades para un período determinado teniendo en cuenta las características de cada hogar beneficiario. Luego, ese informe de cumplimiento de corresponsabilidades contribuye al esquema de monitoreo del programa, el cual puede generar alertas sobre desvíos en el comportamiento de los beneficiarios. Finalmente los datos de cumplimiento de corresponsabilidades son puestos a disposición de la comunidad en general para dar cuenta de los resultados intermedios del programa.

1. Registro

2. Procesamientode datos

3. Monitoreo yseguimiento

4. EvaluaciónRendiciónde cuentas

Datos

Gestión de lainformación

Información

Sistema deInformación

Gerencial(SIG)

A. Los datos

El tipo de datos que se recogen y la calidad de los mismos son el pilar de un SIG, ya que de ellos depende el apoyo que el SIG puede brindar a la gestión operativa y al monitoreo y evaluación un programa.

6 Baldeon, César y Arribas-Baños, María D.: “Management Information Systems in Social Safety Net Programs: a look at accountability and control mechanisms”, SP Discussion Paper n° 0819, Social Protection and Labor, The World Bank, August 2008.

12

Cualquier intervención o programa social, independientemente de su dimensión y de la temática que aborde, siempre dispone de datos. Los datos pueden estar en notas personales de los operadores del programa, en fichas de registro de beneficiarios (potenciales y/o actuales), en instrumentos de recolección de datos diseñados especialmente para el programa, o en bases de datos estructuradas para almacenar la información que maneja el programa. La forma en los cuales se recoge o almacena los datos de un programa no condiciona la existencia de datos útiles para la gestión del programa.

i.Datos a registrar

Es importante que los responsables del programa identifiquen cuáles son los datos claves que el programa requiere registrar. Para ello se pueden definir cuatro preguntas claves, preferentemente durante la etapa del diseño del programa: (i) ¿qué datos se registran?; (ii) ¿para qué se registran los datos?; (iii) ¿cómo se usan los datos que se registran?; y (iv) ¿quién usa los registros? Para el caso de un programa de TMC, los datos mínimos a ser registrados son los siguientes:

• Aquellos que permiten la identificación precisa de los participantes en el programa, incluyendo su localización territorial (nombre completo, sexo, fecha de nacimiento, domicilio completo, numero de documento o cédula de identidad, en el caso de existir).

• Aquellos que se relacionan con los resultados esperados por el programa. Por ejemplo, si el programa pretende que los participantes incrementen sus ingresos familiares, entonces deberá registrarse con una recolección inicial de información y luego periódicamente a lo largo de la intervención, el monto y la fuente de los ingresos de la familia.

• Aquellos que den cuenta de los procesos previstos para lograr los resultados. Por ejemplo, la verificación periódica de las corresponsabilidades en un programa de TMC.

Durante la fase de diseño del programa es recomendable asociar a cada uno de los procesos del programa, la lista de datos a registrar y las modalidades de registro que se usarán para cada uno de ellos. Es frecuente encontrar experiencias en las cuales el programa ha recogido datos con sus propias modalidades de registro y cuando esos datos quieren cruzarse o intercambiarse con otras instituciones o programas asociados, no es posible compatibilizar los datos.

ii. Mecanismos de recolección de los datos

Es frecuente que se gaste más tiempo definiendo el medio a través del cual se recogerán los datos, que en decidir quién los recolectará. Es cierto que el medio de recolección de datos es importante, pero para efectos de la calidad de los mismos resulta más importante quién los recolecta. Varios programas de TMC de la región de América Latina han mostrado que el mejor registro es aquel que realizan los propios operadores de los programas, es decir, aquellos que están en contacto directo con los beneficiarios. Para ello, los operadores locales del programa (incluyendo los promotores o enlaces del programa, así como los agentes de las escuelas y centros de salud) requieren:

• Capacitación sobre el uso de los datos a recolectar. Invertir en la difusión de esta información, haciendo conocer la importancia de la calidad de los datos que reportan no sólo para los beneficiarios sino también para su propia gestión. Es importante que el operador conozca el uso de los datos y pueda explicar de la mejor manera posible a los beneficiarios para qué son los datos que están entregando, cómo se usarán y cómo se beneficiarán si los datos se registran de forma correcta. Gracias a la relación directa que mantienen los operadores del programa con los beneficiarios, éstos últimos acceden a facilitar sus antecedentes personales y los de su familia, mejorando incluso la veracidad de la información reportada por otros medios.

• Capacitación sobre las herramientas que se utilizarán para el proceso de recolección de datos. Puede tratarse de encuestas o fichas de registro manual, encuestas que registran datos de forma electrónica, procedimientos de ingreso de información a través de internet, entre otras modalidades. La selección de la herramienta que se utiliza tienen que responder también a las capacidades y la preparación de aquellos que recopilan los datos. La selección de la o las herramientas de registro de datos es un proceso crucial y debe hacerse con especial cuidado. En ocasiones la selección de la herramienta más moderna, no necesariamente es adecuada en función de la cultura tecnológica de los operadores. No se trata en ningún caso de evitar las herramientas más avanzadas tecnológicamente, sino tomar las debidas precauciones para que esto no termine siendo una desventaja y un obstáculo en la recolección de los datos.

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• Contar con los mecanismos de apoyo que ha dispuesto el programa para el proceso de registro de datos. Las capacitaciones o entrenamientos nunca son suficientes y hay muchas dudas que van surgiendo recién cuando se está haciendo efectiva la recolección de los datos. Por esto razón, es indispensable poner a disposición algún mecanismo de apoyo, pertinente y apropiado, para los operadores del programa. También servirá para perfeccionar los procedimientos definidos, toda vez que se recoge información desde el mismo trabajo en terreno.

Los datos y el registro – TEMAS A CONSIDERAR

Esfrecuentequeserecojanmásdatosqueaquellosquesenecesitanenelmarcodelaoperación,monitoreooevaluacióndelprograma.Una vez decididos los datos a recolectar, es conveniente asociar cada dato a un proceso del programa, junto con el por qué y para qué se le ha seleccionado.

Avecesocurrequelaseleccióndelosdatosesclaraparaaquellosencargadosdelaselecciónperononecesariamenteparalosoperadoresdelprograma.Es importante asegurar que los datos a recolectar sean comprendidos por todos sus usuarios potenciales, especialmente por los operadores encargados de su recolección.

Cadadatotienesuspropiascategoríasderespuesta.Lascategoríassonrelevantesporquepermitenhomologarinformaciónconotrasfuentesdedatosytambiéncruzardatosconotrasbasesoregistros.Es necesario asegurar que las categorías escogidas son las mismas que utilizan otras instituciones con las que trabaja el programa.Esteaspectogarantizanosololacalidaddeldato,sinolacapacidaddecrucedebasesdedatosentreinstituciones.

Losdatosqueserecolectendebenestarcompletos.Tanto en los registros manuales como en los digitales, es indispensable determinar cuáles son campos obligatorios.Esdecir,aquellosquedenoestarcompletosinvalidantotalmenteelregistro.Esmuyimportanteserrigurosoenesteaspectoyaqueesesencialparalacalidaddelosdatos.

Cualquiernuevoprocesotieneelpotencialdegenerarresistenciasysetiendeavisualizarcomomástrabajo.Dependiendodelaculturainstitucionalysusprácticasdetrabajo,algunasinstitucionesseresistenaimplementarnuevosprocesos.Estassituacionesseagravansilainstituciónhatenidoexperienciasfallidas,porejemplo,enincorporacióndetecnología.Paraevitaresteaspectoes indispensable poner especial atención en la cultura institucional y capacitar en los beneficios de la recolección de datos para la gestión.

Generalmenteunprogramatrabajaenrelaciónconotrosprogramasoinstitucionesquelesprestanservicioalosmismosbeneficiarios.EnelcasodelosprogramasdeTMC,larelaciónesestrechaconlossectores de Salud y Educación.Loqueresultaadecuadoescontar con un registro común, independientemente de quién o quiénes recojan los datos.Sinembargo,tambiénesfrecuentequeexistaunaresistenciaatenerunregistrocompartidocomoprácticahabitualenlagestiónintersectorial.Eldiseñodelprogramadeberíaincorporarlosarreglosinstitucionalesnecesariosparaqueelregistroseacompartido,deusocomún,yquelainformaciónallícontenidaseareconocidacomoválidaportodaslasinstitucionesinvolucradas.

Los procesos de recolección de datos tienen que garantizar el que el beneficiario autorice el uso de sus datos, ya que los titulares de los mismos son ellos y no la institución que los recolecta. Losprocesosderecoleccióndedatosdeberíanincluirunaautorizaciónexpresadelaspersonasparautilizarlosdatosregistrados.Algunospaísesyacuentanconlegislaciónacercadelarecolecciónytratamientodedatossensibles.

B. Transformando datos en información

Un SIG requiere disponer de información útil para el proceso de toma de decisiones, el monitoreo y la evaluación del programa. La existencia de datos completos y de calidad no es suficiente si no se les transforma en información para la gestión. Este es un proceso que requiere de múltiples pasos y coordinaciones tanto intra como inter institucionales.

i. Proceso de verificación

Los datos recogidos por los operadores del programa deben estar sujetos a procesos de verificación externa. Este es un procedimiento básico y relevante para los siguientes pasos que hay que dar en el proceso de generar información. La verificación, en función de las características, contexto y recursos del programa, puede ser:

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• Presencial: existe un proceso de supervisión aleatoria, haciendo una selección de registros y verificando en terreno los datos recolectados. Este debería ser un procedimiento regular de los programas que utilicen estos mecanismos, incluyendo cursos de acción claros y explícitos para el caso de registros no coincidentes o falsos.

• Administrativa: en el caso que se disponga de otros registros (por ejemplo de salud o de educación) que puedan ser cruzados con los datos recogidos por el programa, los que pueden operar como verificador externo.

• Electrónica: idealmente en línea, lo que implica contar con una o más bases de datos validadas, la/s cual/es el registro del programa pueda consultar y así verificar los datos.

Para todas las modalidades anteriores se requiere de procedimientos estandarizados de verificación, y de claridad acerca de las personas responsables de llevar a cabo estos procedimientos. Como se señaló, siempre debe tratarse de personas externas al proceso de recolección de los datos.

Particularmente las modalidades administrativa y electrónica, requieren de acuerdos con otros actores que son los que proveen los datos de comparación para la verificación. Dichos actores pueden ser de: (i) otra sección o unidad del propio programa, (ii) otra sección o unidad de la misma institución de la que depende el programa, o bien (iii) de otra institución. Cualquiera sea el caso, es muy recomendable contar con protocolos debidamente acordados y firmados por los actores involucrados, que regulen el proceso y la periodicidad de la verificación de los datos.

ii. Proceso de validación

Los procedimientos básicos para la validación son los siguientes:

• Revisar que los datos para cada persona registrada están completos. Todos los campos definidos como obligatorios están llenos. En la mayor parte de los casos, el registro contiene integrantes de una misma familia u hogar. En este paso es necesario que los datos de todos los integrantes de la familia estén completos y que estén agrupados correctamente. Basta con que a un integrante de la familia le falte alguno de los datos obligatorios para que el registro del hogar quede pendiente.

• Aplicar candados de consistencia interna a los datos registrados. Es indispensable elaborar candados básicos de consistencia interna de los datos al momento de decidir la recolección de los mismos. Por ejemplo, no podría marcarse sexo masculino (en los datos de identificación) y condición de embarazo (en los datos de salud), o no podría una persona de 2 años tener datos laborales.

• Chequear las duplicidades. Para efectos de la validez y calidad del registro de los datos recolectados, es importante que no existan duplicidades, es decir, personas registradas más de una vez. Deben existir procedimientos estandarizados de detección de los casos duplicados que consideren los cursos de acción en cada situación. Por ejemplo, los registros duplicados idénticos podrán eliminarse (quedando registrada la eliminación y el responsable de haberla hecho), y los registros duplicados no idénticos deberán someterse a un proceso de supervisión previo a su validación.

• Realizados los pasos anteriores, es posible cruzar los datos “limpios” con otras bases de datos que sean necesarias de acuerdo a la naturaleza del programa. Por ejemplo, en el caso de los programas de TMC, con los registros de cumplimiento de corresponsabilidades en salud y/o educación.

Del proceso de validación tiene que surgir una “base de datos maestra” sobre la cual se trabaja en el programa. Esto significa que se construye una vez y sobre ella se hacen las correcciones, actualizaciones y ampliación de datos.

Esquemáticamente, el proceso se realiza como se muestra a continuación.

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Datos obligatorioscompletos

Chequeo deduplicidades

Validación

Verificación

Base de datosmaestra

Red deconsistencia OK

No hayduplicidad

Registroduplicado

Queda pendientey vuelve a supervisión

REGISTRO ÚNICOVALIDADO

Si es idéntico,se elimina

Si no es idéntico,vuelve a

supervisión

Detectainconsistencias

Registro rechazado,vuelve a la fuente

SÍ NO

iii. Proceso de actualización de datos

Una base de datos estática es útil al comienzo pero no permite generar insumos de información gerencial. De esta forma, establecer y aplicar los procedimientos necesarios para la actualización de los datos registrados es crucial para el sistema de información gerencial. Algunos aspectos que es necesario tener en cuenta en el proceso de actualización de datos son los siguientes:

• No todos los datos con los que se cuenta son materia de actualización, por lo tanto es necesario que se seleccionen los datos a ser actualizados.

• También debe identificarse la fuente de información para la actualización.• Cuando la/s fuente/s de información estén fuera de la responsabilidad del administrador de la base de datos, es necesario

formalizar los acuerdos institucionales de intercambio de información para la actualización, de la misma manera en que se expuso anteriormente para el proceso de verificación de datos.

• Los protocolos de actualización de datos deben considerar la periodicidad de este proceso, para cada uno de los datos de que se trate. No todos los datos se actualizan con la misma periodicidad.

• Adicionalmente es necesario acordar los medios a través de los cuales se intercambiará la información y los responsables del proceso en cada una de las instituciones o unidades involucradas.

• Los acuerdos institucionales de intercambio de información deberían explicitar las condiciones básicas en las que deben entregarse los datos para que éstos se consideren válidos.

• La actualización debería hacerse en la que se ha denominado “base maestra”, para acumular allí la información. No se trata de reemplazar totalmente los datos, sino de mantener una base histórica y otra vigente, aun cuando para las operaciones regulares del programa se utilice sólo la vigente.

iv. Proceso de reporte

Un último proceso a considerar en la transformación de los datos registrados en información para la gerencia es aquel que permite generar informes útiles para la gestión de los distintos niveles de la administración del programa.

La ventaja de tener una única base de datos del programa, debidamente actualizada, es precisamente la capacidad de generar los más diversos informes. Se trata de reportes de información agrupada, nóminas de beneficiarios según distintas variables de caracterización o clasificación, estadísticas, entre las principales.

En la fase de diseño del programa y especialmente durante el proceso de selección de los datos que se relevarán, es necesario prefigurar los reportes que darán cuenta del programa. Esta es una manera de asegurar que los datos seleccionados son los necesarios, no sólo para la operación del programa sino también para informar sobre su desempeño y sus beneficiarios.

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Se elaborarán reportes diferenciados por destinatario y por nivel de acceso a información del programa. Lo importante es asegurar que dos usuarios con el mismo perfil de acceso, que elaboran un reporte el mismo día con los mismos datos, obtengan la misma información como resultado. Para esto es muy importante tener claridad acerca de la frecuencia de actualización de los datos y cerrar las bases de datos en una determinada fecha en el mes (o en el período que se defina); así se asegurarán reportes válidos para todos los usuarios y se trabajará con informes estables.

Transformando los datos en información – TEMAS A CONSIDERAR

Esfundamentalquelosdatos se encuentren organizados en registros únicos–porpersona,porfamilia,porterritorio–yaseaconunidentificador propio del programa o con el de otra fuente administrativa.Dichoidentificadordebeserreconocidocomoválidoportodosaquellosqueintercambianinformación.

Serecomiendala formalización de los acuerdos de intercambios de información a través de protocolos, convenios u otros instrumentos jurídico-administrativosqueledensostenibilidadalproceso.Lainformaciónesfundamentalparaeldesarrollodelprogramaynopuededependerúnicamentedelavoluntaddelaspartesinvolucradas.

Paraestablecerlosacuerdosformalesquesemencionananteriormente,esnecesarioconocerendetalleytenerencuentalasnormasjurídicasque velan por la protección de datos personales o sensibles.

Esnecesarioqueexistaunúnico responsable del procesamiento de los datos,auncuandoseanvariasunidadesoperativaslasqueentreganlosinsumosnecesariosparahacerlo.Todoslosinvolucradosdeberíantenerperfilesclarosydiferenciadosdeaccesoalainformaciónyderesponsabilidadenelproceso.

Las decisiones acerca del procesamiento de datos son tomadas por los responsables del programa, con el apoyo técnico especializado de la unidad de informática. Lasunidadesdeinformáticadelasinstitucionesolosprogramassonfundamentalesparaelfuncionamientodelossistemasdeinformacióngerencialperonodecidensobrelosprocesamientosdelainformación.

Esfundamentalquelos diseños lógicos de los sistemas de información sean hechos por los responsables del programa y no delegados en expertos computacionales.Ellossólopodránhacerbiensutrabajodeprogramaciónenlamedidaqueeldiseñológicoestéclaroyseaconsistente.

C. Gestión de la información: monitoreo y seguimiento del programa

El monitoreo y seguimiento de un programa es una de las tareas centrales de la gerencia del mismo. El equipo gerencial de una intervención social requiere contar con información, válida y de calidad, para efectos de la gestión del programa a su cargo. El proceso que se realiza puede denominarse gestión de la información, el cual debe cumplir, a lo menos, con las funciones que se señalan a continuación.

• Conocer el estado en que se encuentra la implementación del programa y los avances respecto a metas. La información disponible debería dar cuenta de los distintos procesos de la implementación del programa y los avances en función de las metas que se han planteado. De esta forma, es útil para la gerencia que los reportes periódicos estén organizados en función de dichos procesos, y que contengan los aspectos claves de cada uno de ellos, e incluyan indicadores de gestión y datos en series de tiempo. Se trata de reportes ejecutivos, en la forma de tablas o gráficos, de fácil lectura e interpretación.

• Detectar nudos críticos que es necesario abordar. La interpretación de la información y el análisis gerencial que se haga de ella, deben permitir la identificación de los nudos críticos o cuellos de botella que se observan en uno o más de los procesos de la implementación del programa.

• Entregar información sobre los resultados del programa. Una de las funciones principales de la gestión de la información es dar cuenta de los resultados del programa en distintos momentos en el tiempo. Es por ello que tanto el procesamiento de los datos como el contenido de los reportes que se emitan deben estar orientados hacia los resultados esperados del programa en sus diferentes fases. Resulta indispensable contar con indicadores claves de resultados que de forma sintética puedan dar cuenta de ellos, no sólo a la gerencia del programa sino que a todos los actores participantes.

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• Contar con insumos útiles para las negociaciones y acuerdos con los diferentes proveedores7 del programa. Una de las tareas que ocupa una buena parte del tiempo de la gestión gerencial de un programa, es la coordinación y articulación con los demás actores institucionales que intervienen directa o indirectamente en la implementación del programa. La gestión de la información que se realice debe entregar insumos organizados de tal forma que sean útiles no sólo para la gestión de la propia gerencia sino de los demás actores. De esta forma, los reportes que se entreguen a los actores externos al programa deben estar organizados de una forma que oriente las acciones que se esperan de cada actor.

• Rendir cuenta del programa a los diversos actores involucrados. El proceso de rendición de cuentas de un programa no se realiza sólo al final de un período determinado. Debe ser un proceso constante y permanente, y sobre todo apropiado a cada tipo de destinatario de la información. Informes complejos y extremadamente técnicos son útiles sólo para expertos en interpretación de datos y para fines académicos.

Conocer el estadode implementación

del programa

Para la gerenciainterna

Funciones de lagestión deinformación

Para la gerenciacon actores externos

Dar seguimientoa los procesosde gestión

Detectar nudoscríticos y

determinar accionescorrectivas

Informar sobreresultados

Contar coninsumos paranegociaciones

Rendir cuentas del programa

Gestión de la información – TEMAS A CONSIDERAR

Elnúmeroexcesivodeindicadoresnoesunaseñaldemejoresmecanismosdemonitoreoyevaluación.Laexperienciaindicaquees mejor disponer de pocos indicadores pero sustantivos(actualizadosyquedencuentaprecisadelosaspectosclavesdelprograma).

Los indicadores útiles para la gestión del programa son aquellos que dan cuenta de los resultados esperados por el programa y de los procesos que han sido diseñados para alcanzar los resultados. Aquellosquenoesténorientadosdeestaforma,debenentendersecomoindicadoresauxiliaresosimplementedesecharse.

La gestión de la información permite generar informes periódicos de gestión del programa. Mayor periodicidad no siempre significa más utilidad.Unasuntoclaveesacordarconlosdiferentesactorescuáleslaperiodicidadadecuadaparasupropiagestión.Frecuentementeelexcesodeinformaciónsepuedetransformarenunproblemaosimplementeenlasubutilizacióndelainformacióndisponible.

Sobrelabasedelamismainformacióndisponible,esaltamenteconvenientequelosreportesseandiferenciadossegúneldestinatariodelosmismos.Valelapenainvertirtiempoalinicioenpredefinirinformesparadistintosactoresyaquelosmismosrequierendiferenteinformaciónparaellogrodesutrabajo.Esbuenoqueestamateariaseapartedelosacuerdosinterinstitucionalesdegestióndelprograma.

Tambiénalinteriordelapropiainstitucionalidaddelprograma,existendistintosnivelesdegestión.Desdelosoperadoresdelprogramaenterrenohastalaaltagerencia.Lainformaciónqueseproducedelprocesodemonitoreoyseguimientodelprogramadeberíaestardisponibleparatodoslosnivelesdegestión,perotambiénenformadiferenciadaenfuncióndelosénfasisdeltrabajo.

7 Se utiliza el término “proveedor” en el sentido más amplio, lo que incluye tanto a instituciones que prestan servicios como proveedores de bienes de consumo.

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D. La rendición de cuentas: evaluación de la gestión

Rendir cuentas sobre el desempeño de un programa o intervención social también es un proceso complejo, tal como los anteriormente descritos. Sin embargo, es una función indispensable no sólo para efectos de la transparencia que se espera de este tipo de intervenciones, sino principalmente porque se trata de compromisos de política pública con recursos de toda la sociedad. Los ciudadanos, beneficiarios o no del programa, tienen el derecho de ser informados acerca de los resultados obtenidos por el programa.

El proceso de rendición de cuentas debe basarse en la gestión de la información del programa, utilizando todos aquellos insumos que resulten útiles y necesarios para los diferentes actores.

Una de las tareas útiles de llevar a cabo al momento de diseñar los procedimientos y mecanismos que utilizará un programa para rendir cuenta de su desempeño y sus resultados, es la confección de un mapa de actores, a los que debería estar dirigido el proceso de rendición de cuentas.

El mapa de actores es una herramienta importante para la gerencia del programa, ya que permite generar estrategias y contenidos diferenciados, según las necesidades y características de cada uno de los actores identificados.

En términos generales, es posible identificar tres grupos de actores diferentes:

• Actores internos al programa. Se incluyen aquí los directivos del programa en todos los niveles territoriales en los cuales se lleva a cabo la intervención, los intermediarios entre los directivos y los beneficiarios (entidades sub nacionales que coordinan acciones), los operadores directos que trabajan con los beneficiarios (aquellos del propio programa como los que prestan los servicios asociados al mismo), y los propios beneficiarios y sus representantes. Se consideran tanto los actores del propio programa como de las instituciones que prestan servicios a los beneficiarios.

• Actores externos al programa. Están consideradas aquí las instituciones que se relacionan con el programa pero que no actúan directamente en él, los distintos niveles de la administración del gobierno (autoridades regionales, provinciales, locales), el Congreso Nacional, la Presidencia de la República, entre los principales.

• Opinión pública. Forman parte de este grupo los distintos líderes de opinión en materia de políticas y programas sociales, el mundo académico, los medios de comunicación y la ciudadanía en general.

Dentro delprograma

Directivosnacionales ygerencias subnacionales

Intermediarios quecoordinan accionesa nivel sub nacional

Operadoresdirectos quetrabajan en el terreno

Beneficiarios ysus representantes

Otras institucionesrelacionadas con

el programa

Distintos nivelesterritoriales de

gobierno

Congreso Nacional(autoridades

parlamentarias)

Presidencia dela República

Líderes de opiniónen políticas y

programas sociales

Mundo académico

Medios decomunicación

Ciudadanía engeneral

Externos alprograma

Opiniónpública

Cada uno de los tipos de actores de cada uno de los grupos identificados requiere distinta información ya que sus intereses y sus énfasis son diferenciados, y ocuparán la información para propósitos totalmente distintos.

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Es por esta razón que el esfuerzo de la gerencia del programa consiste en diseñar estrategias pertinentes a cada uno de los actores y para eso debe identificar con claridad los intereses y motivaciones de cada uno de ellos. Es frecuente que los programas cuenten con alguna unidad de comunicaciones que puede ser un gran aporte en esta materia.

Rendición de cuentas – TEMAS A CONSIDERAR

Larendicióndecuentasrequieredeestrategiasdiferenciadassegúnactoresydeundetalladodiseñoyplanificación.Undocumentoenformadememoriaessólounodelosmodosderendircuentadelprograma,yestádirigidoaunpúblicomuyreducido.Eldesafíoesencontrarmodosdiferentessegúnelactordequesetrate.

Esrecomendablequela rendición de cuentas se entienda como un proceso propio de la gestión del programaynocomounaactividadadicionalqueserealizacuandohayproblemasocríticasalprograma.

Esdevitalimportancianoolvidarenlarendicióndecuentasalospropiosbeneficiariosdelprogramayasusrepresentantes.Nodesdeelpuntodevistadepedirlessustestimoniossobresuexperienciaenelprograma,sinocomoactoresalosquehayqueinformarlesdelosresultadosylosdesafíosquetieneelprogramaenelcualparticipan.

Esunabuenaprácticaquecomopartedelprocesoderendicióndecuentaexistanespacios o mecanismos para que los distintos actores puedan opinarsobrelascuentasqueleshansidorendidas.

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Capítulo 3. Los SIG de los Programas de TMC en América Latina y el Caribe

Una revisión del estado de situación de los SIG en los programas de TMC en América Latina y el Caribe, nos muestra una diversidad de niveles de desarrollo de los mismos, tanto desde el punto de vista de los objetivos planteados para la creación de estos sistemas como por el grado de avance que tiene la implementación de los mismos.

A. De los objetivos del SIG

En relación con los objetivos que los programas han formulado para sus SIG, es posible ordenarlos en tres niveles en función del menor o mayor alcance que se le quiera dar a esta herramienta. Tal como muestra el esquema siguiente, el primer nivel corresponde al apoyo a la gestión interna del programa, el segundo suma al objetivo anterior la gestión de redes con otras instituciones que participan en el programa, y el tercero suma a los dos objetivos anteriores la gestión integrada de servicios. La modalidad de implementación de los SIG, dependiendo del programa y de la organización administrativa del país, puede ser centralizada, desconcentrada o descentralizada.

Objetivos del SIG

Centralizada - Desconcentrada - Descentralizada

Apoyar la operacióninterna del programa

Generar informaciónpara la gestión de otras

instituciones participantes

Disponer de informacióncomún para la gestión

interinstitucional de protección social

GESTIÓN INTERNA GESTIÓN DE REDESGESTIÓN INTEGRADA

DE SERVICIOS

i. Gestión interna

Apoyar la operación interna del programa es el objetivo básico de un SIG y podría entenderse como el estándar mínimo exigible a esta herramienta. Como parte de la gestión interna del programa, es importante distinguir tres tipos de procesos a los que el SIG tendría que prestar servicios:

• Los procesos operativos internos (selección de beneficiarios, inscripción y afiliación, registro de beneficiarios, seguimiento de corresponsabilidades, administración de los pagos).

• Seguimiento y monitoreo de la gestión interna del programa (generación de indicadores de gestión – de proceso y de resultados – y de alertas de gestión).

• Control y rendición de cuentas (informes de desempeño y atención ciudadana).

La revisión de los antecedentes disponibles acerca de los programas de TMC en la región, indica que 4 de los 10 programas analizados8 han formulado los objetivos de su SIG centrados en el apoyo a la gestión interna del programa. Se trata del Programa

8 El análisis de los SIG de cada programa se realizó sobre la información provista por los TTL de cada proyecto, en las fichas que completaron como insumo para el Taller “Los Sistemas Información Gerencial de los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas y de los Sistema de Protección Social en América Latina”, realizado en Washington DC, los días 25 y 26 de enero de 2010.

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Bono Juana Azurduy (Bolivia), Familias en Acción (Colombia), Red de Oportunidades (Panamá) y el Programa Juntos (Perú). En este grupo de programas, Familias en Acción es el más avanzado en el desarrollo de su SIG, no sólo por la antigüedad del programa sino porque cuenta con herramientas para la totalidad de los procesos operativos internos, como se detallará más adelante. Los demás programas señalados presentan distintos niveles de desarrollo de sus SIG y han sido clasificados en este nivel en función de lo declarado en sus objetivos aun cuando no cuenten a la fecha con todas las herramientas necesarias para cumplirlos.

Procesosinternos

Selección debeneficiarios

Inscripción yafiliación

Registro debeneficiarios

Seguimiento decorresponsabilidades

Administraciónde pagos

Indicadores degestión (procesoy resultados)

Alertas

Informes dedesempeño

Atenciónciudadana

Seguimiento ymonitoreo de la

gestión

Apoyar lasoperaciones

internas del programa

GESTIÓNINTERNA

Control yrendición de cuentas

ii. Gestión de redes

El segundo nivel identificado en los SIG, suma al apoyo a la operación interna del programa, la generación de información útil para la gestión de acciones con otras instituciones participantes en el programa. Se ha denominado a este nivel gestión de redes, precisamente porque implica aportar los insumos necesarios para que las instituciones socias del programa puedan cumplir adecuadamente con las tareas que le son solicitadas para el éxito del programa. Esto implica en términos prácticos que el SIG permite llevar a cabo tres procesos de especial importancia para la gestión en red:

• Intercambio de información (procesamiento de datos, transferencia de información).• Identificación de áreas de mejoramiento de los servicios (provisión de servicios, calidad de los servicios).• Acuerdos institucionales (suscripción de acuerdos, seguimiento de los compromisos, análisis de resultados).

Es posible identificar 4 de los 10 programas analizados con objetivos de su SIG relacionados con la gestión de redes. Se trata del Programa Solidaridad (República Dominicana), Mi Familia Progresa (Guatemala), Programa Oportunidades (México), y el Programa PATH ( Jamaica). Los SIG de cada uno de estos programas tienen muy diferentes niveles de desarrollo, no obstante comparten el objetivo para el cual han diseñado e implementado progresivamente su SIG. Los dos primeros programas se encuentran en la fase de diseño e implementación inicial de esta herramienta de gestión, y los otros 2 programas presentan desarrollos mucho más sofisticados y de alta funcionalidad para los resultados del programa.

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Intercambio deinformación

Suscripción deacuerdos

Seguimiento delos compromisos

Análisis deresultados

Provisiónde servicios

Calidad delos servicios

Procesamientode datos

Transferenciade información

Identificación deáreas de mejoramiento

de servicios

GESTIÓN DEREDES

Generarinformación paraotras instituciones

Acuerdosinstitucionales

iii. Gestión integrada de servicios

El tercer nivel identificado suma a los 2 anteriores, un objetivo para el SIG relativo a disponer de información común para la gestión interinstitucional de protección social. En este esquema, el programa de TMC es uno de los componentes del sistema de protección social que el país haya definido y por lo tanto el SIG es de más amplio alcance ya que se expresa en una gestión integrada de servicios de protección social hacia los beneficiarios. En este caso, el SIG es una herramienta que permite a la red de protección social contar con:

• Un registro común de beneficiarios.• Un sistema integrado de información (para las instituciones de la red de protección social y para los propios beneficiarios).• Una ventanilla única de atención de beneficiarios.

En este grupo es posible incluir al Programa Bolsa Familia de Brasil que avanza progresivamente hacia la integración de servicios sociales para sus beneficiarios a través de estrechas coordinaciones y articulaciones con el resto de la red de asistencia y servicios sociales del país, y a Chile Solidario, como un componente del Sistema de Protección Social chileno. Ambos SIG tienen distintos niveles de desarrollo como se verá más adelante.

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Registro común debeneficiarios

Para lasinstitucionesde la red de

protección social

Para los beneficiariosde la red de

protección social

Sistema integradode información

Información comúnpara gestión intersectorial

de protección social

GESTIÓN INTEGRADADE SERVICIOS

Ventanilla únicade atención debeneficiarios

El esquema siguiente da cuenta de la clasificación de los 10 programas de TMC analizados en alguno de los niveles identificados, en función de los objetivos de cada Sistema de Información Gerencial. Aquellos programas destacados (con el borde más oscuro) son aquellos con el mayor nivel de desarrollo de las herramientas del SIG. Si se entienden estos niveles como parte de un continuo progresivo, es necesario precisar que cada uno de los programas clasificados en cada nivel cuenta con un SIG en distintos estados de desarrollo, desde algunos en la fase inicial hasta otros consolidados de un alto grado de sofisticación, tanto en sus herramientas como en sus funcionalidades.

GESTIÓN INTERNA

Bono Juana Azurduy

BOLIVIA

Red de Oportunidades

PANAMÁ

Familias en Acción

COLOMBIA

Programa Juntos

PERÚ

Programa Solidaridad

REP. DOMINICANA

Programa Oportunidades

MÉXICO

Mi Familia Progresa

GUATEMALA

Programa PATH

JAMAICA

Bolsa Familia

BRASIL

Chile Solidario

CHILE

GESTIÓN DE REDESGESTIÓN INTEGRADA

DE SERVICIOS

B. De las funcionalidades del SIG

Teniendo en consideración los objetivos de los SIG para los programas de TMC y/o para la implementación de sistemas de protección social, las funcionalidades que presentan los SIG son muy diversas y pueden agruparse en dos enfoques: gestión interna del programa y gestión integrada.

i. Funcionalidad para la gestión interna

Aquellos SIG que concentran sus esfuerzos en el nivel de gestión interna del programa, tienden a diseñar e implementar funcionalidades principalmente relacionadas con los procesos operativos del programa, en particular en lo que se ha denominado procesos internos. De esta manera, el cliente principal del SIG es el funcionamiento interno del programa y dentro de él, los procesos administrativos de provisión de los beneficios más que el monitoreo, seguimiento, control y/o rendición de cuentas

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de la gestión del programa. En este enfoque es posible incluir los programas clasificados en el nivel de gestión interna más los Programas Solidaridad (República Dominicana) y Mi Familia Progresa (Guatemala), que si bien declaran objetivos del nivel de gestión de redes, las funcionalidades del SIG se concentran en los procesos de gestión interna de los beneficios.

La tabla siguiente muestra para aquellos programas con los que se cuenta con información más detallada, los módulos o herramientas que se encuentran en operación para el apoyo a los procesos internos del programa. Podrá observarse que en el caso de Bolivia es un módulo o sistema el que concentra las operaciones, en cambio en el caso de Colombia y República Dominicana se abarcan todas las operaciones pero con módulos o sistemas distintos, no siempre propios del programa.

ProgramaPAÍS

Módulo de MISSelección de beneficiarios

Inscripción/ afiliación

Registro de beneficiarios

Seguimiento de corresponsabilidades

Administración de pagos

Bono Juana AzurduyBOLIVIA

SIBJA (Sistema de Información del Bono Juana Azurduy)

Familias en Acción

COLOMBIA

SISBEN (Sistema de Selección de Beneficiarios de Subsidios del Estado)

SIPOD (Sistema de Información de la Población Desplazada)

SIFA (Sistema de Información del Programa Familias en Acción)

SIRC (Sistema de Información de Registro de Cumplimiento de Compromisos)

SIIF (Sistema Integrado de Información Financiera)

Programa SolidaridadREPÚBLICA

DOMINICANA

SIUBEN (Sistema Único de Beneficiarios)

ADESS (Administradora de Subsidios Sociales)

SCGE (Sistema de Gestión de Centros Educativos)

ii. Funcionalidades para la gestión integrada

Aquellos SIG más comprensivos que, si bien cuentan con las funcionalidades para llevar a cabo los procesos internos del programa, también han desarrollado herramientas de apoyo a la gestión en materia de planificación, coordinación de servicios, reportabilidad a los distintos usuarios de la información, producción de indicadores de gestión, y atención ciudadana. En este caso, los SIG se encuentran en diferentes niveles de desarrollo en su implementación, pero claramente son una potente herramienta de gestión no sólo para el programa propiamente tal sino que para las demás instituciones, y en algunos casos para sus usuarios. Comparten este enfoque los programas de Brasil, Chile, Jamaica y México.

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En el caso de Brasil, se trata del Sistema de Gestión del Programa Bolsa Familia, que ha sido diseñado siguiendo la lógica de distinguir entre las necesidades derivadas de los procesos de negocio de aquellas de tipo tecnológico. Es un sistema compuesto por 9 módulos, 6 de los cuales están dedicados a los procesos principales de operación y gestión del programa, y los 3 restantes de apoyo tecnológico al óptimo funcionamiento de los procesos centrales. El Sistema está organizado a partir de las funciones y tareas que debe realizar el programa para su implementación, tanto internas como de relación con otros actores. Cabe destacar que dado el carácter descentralizado del programa, el sistema de gestión considera los niveles estatales y municipales en sus funcionalidades.

Sistema de Gestión del Programa Bolsa Familia

Módulos de Neg

ocios

Transmisión de Archivos y Datos

Módulos

tecn

ológicos

Control de Acceso al Sistema de Gestión

Servicios de Integración (servicios públicos)

• Procesamiento e integración de información de socios del programa.

• Procesamiento e integración de información entre los demás módulos del Sistema.

• Generación de archivos con subconjuntos de información para los socios.

• Habilitación y concesión de beneficios.

• Generación de las boletas de pago al agente pagador.

• Logística de pagos.

• Logística de cuentas e inclusión bancaria.

• Control y seguimiento de los pagos a los beneficiarios.

• Transferencia de recursos a Estados y Municipios de apoyo a la gestión.

• Proceso de respuesta a denuncias de pagos de beneficios (acciones reactivas).

• Análisis gerencial de problemas de pagos (acciones proactivas).

• Articulación con otros programas que prestan servicio a los beneficiarios.

• Gestores municipales.

• Coordinaciones estatales.

• Instancias de control social.

Gestión delCatastro

Gestión deBeneficios

GestiónFinanciera

Control yFiscalización

ProgramasComplementarios

Relación conEstados yMunicipios

• Procesamiento de actividades de gestión de beneficios (bloqueos, revisión de elegibilidad, integración con agentes pagadores).

En el caso de Chile, se trata del Sistema Integrado de Información Social (SIIS), que ha sido diseñado a partir de la implementación de Chile Solidario, pero que concentra la información de las prestaciones y beneficios de todo el Sistema de Protección Social, es un sistema compuesto por 4 grandes módulos, cada uno de los cuales también tiene una estructura modular propia, estando los 4 módulos interconectados.

El SIIS está organizado por componentes del Sistema de Protección Social, de manera para apoyar (i) los mecanismos de acceso al Sistema de Protección Social, (ii) los servicios y beneficios con los que están cubiertos los destinatarios del sistema, (iii) la gestión de dichos beneficios y servicios, (iv) el registro único de beneficiarios del Estado, y (v) la consulta y gestión en línea de prestaciones y beneficios sociales por parte de los ciudadanos. Al igual que en el caso de Brasil, el SIIS considera funcionalidades para los niveles regionales y locales, por la importancia de la gestión descentralizada a nivel municipal del Sistema de Protección Social.

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SIIS - Sistema Integradode Información Social

Otros programasde protección social

ChileSolidario

Chile CreceContigo

Administraciónde la Ficha de

Protección Social

Registro ymonitoreo del

Programa Puente


Programa Vínculos

Registro ymonitoreo delPrograma Calle


Programa Caminos

Mantenedor Red Social

Chile Solidario

FormularioelectrónicoPrograma

Identificación CHS

Registro deInformación Social

(RIS)

Mi PROTEGE -sistema de información

y trámites en línea

Módulo de registro y monitoreo -

Trayectoria de desarrollo

Módulo de gestión

y derivación

Registro Programa de Apoyo al Recién Nacido

Prestacionesmonetarias

Prestacionesno monetarias

Prestacionesmunicipales

Registro ymonitoreo deemergencias

Móduloestadístico

Ficha de ProtecciónSocial

Por su parte, el SIG de Jamaica es un componente del Sistema de Monitoreo y Evaluación, y está estructurado en base a módulos que se han ido incorporando a lo largo del tiempo. Si bien, su énfasis está puesto en los procesos de gestión interna del programa, este SIG cuenta con un módulo de certificación, tanto para la recolección de las certificaciones como para el registro de las mismas en asistencia escolar y salud. Se ha incorporado además un conjunto de nuevos módulos para procesos y funcionalidades específicas, destacándose entre ellos un módulo que registra el proceso de case management que realiza el programa.

Los módulos señalados están interconectados de tal forma que una vez cargada la información en los niveles locales, ésta es procesada, verificada y utilizada para los diversos propósitos que los módulos en funcionamiento persiguen. Se trata no sólo del registro de las acciones del programa sino especialmente de todos los procesos de gestión del mismo, de manera que la información validada se encuentra disponible para todos los usuarios. La información está siendo usada por otros programas sociales para la focalización de sus propios servicios o beneficios.

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PagosInscripciónFocalización

Asistenciaescolar

Salud

Recolección decertificaciones

Reembolsos

Módulos MIS -Programa PATH

Certificación

Cheques nopagados

QuejasManejo decasos

Informes

Nuevosmódulos

AuditoríaSistema de

mantenimientoy control

El SIG de México, al igual que los anteriormente descritos, presenta una estructura modular, pero su característica distintiva es que está organizado en función del circuito de procesos de la gerencia del Programa Oportunidades (planeación – control operativo – supervisión – programación operativa – evaluación). De esta forma se reúne en un mismo instrumento la gestión de los procedimientos que el programa considera con la información que requiere la gerencia para la toma de decisiones.

La información proviene tanto de fuentes internas como externas al programa y los módulos se encuentran interconectados, utilizando todos ellos la misma información. Cuenta con herramientas para la generación automática de indicadores de gestión y de resultados, que son un insumo fundamental para las acciones de mejora y para la rendición de cuentas. Incluye además, módulos que permiten la supervisión, tanto de las demandas ciudadanas como de las necesidades y la calidad de la atención en las diferentes localidades donde el programa se implementa.

Planeación

Evaluación SIGOportunidades

ControlOperativo

SupervisiónProgramaciónOperativa

SINCAR

• Sistema para la Incorporación en CARS

SIIOP

• Sistema Institucional de Informaciónpara la Operación del Programa

SIOO

• Sistema de Información para laOperación de Oportunidades

SSEDECI

• Sistema de Seguridad de laDemanda Ciudadana

SPC

• Sistema de Puntos Centinela

SPO

• Sistema de ProgramaciónOperativa

Sitio web

• Sitio de Evaluación Externa

SIEG

• Sistema de InformaciónEjecutiva Georeferenciada

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En ambos enfoques identificados, es importante señalar que el desarrollo de los SIG siempre es modular y progresivo en el tiempo. La distinción importante en este punto es si se trata de módulos interconectados que conforman un solo sistema de información (en el caso del enfoque comprensivo) o bien se trata de módulos que prestan servicio a procesos operacionales específicos, ya sean del propio programa o de otros programas o instituciones.

C. De los arreglos institucionales para el SIG

Los programas de TMC han incorporado como práctica el diseño y funcionamiento de sistemas de información gerencial, con diferentes niveles de desarrollo. Desde el punto de vista de la institucionalidad en la cual descansan los SIG, en todos los casos, ha sido necesario tomar decisiones en dos ámbitos: (i) la creación o no de una unidad especializada, y (ii) las modalidades de servicios asociados al diseño e implementación del SIG.

i. La creación o no de una unidad especializada

Si bien muchas veces, al inicio de la operación de los programas tiende a visualizarse el sistema de información como una tarea de las unidades de informática de las instituciones, la mayor parte de los programas analizados han debido crear, al interior de la estructura del programa, una unidad especializada para la administración del SIG. En algunos casos, toma la forma de Dirección o Departamento, y en otros, de Área o Gerencia. Lo anterior, en la medida que se comprende que se trata de una función de gestión de información y no solamente de procesamiento de datos. Las unidades encargadas del SIG tienden a combinar en su equipo de trabajo, ingenieros o técnicos en informática con especialistas en administración de información.

Por otro lado, cuando el SIG requiere de la participación activa de otros actores institucionales diferentes al programa, la estructura organizacional contempla personas o unidades encargadas específicamente de la coordinación interinstitucional. Este es el caso de los sistemas de información de carácter modular, donde uno o más de los módulos implican un intercambio activo de información con otras instituciones (Colombia con el SISBEN y SIPOD – República Dominicana con los Ministerios de Educación y Salud – Brasil con los programas complementarios que prestan servicio a los beneficiarios de Bolsa Familia – Chile con los convenios interinstitucionales de intercambio de información con todas las instituciones de la Red de Protección Social).

ii. Las modalidades de servicios asociados al diseño e implementación del SIG

De acuerdo a la experiencia de los programas de TMC analizados, el diseño e implementación de un SIG implica una serie de pasos o etapas, en cada una de las cuales es necesario tomar decisiones prácticas acerca de los servicios necesarios para desarrollar con éxito cada una de las etapas.

Diseño lógico del SIG. Corresponde a la matriz de datos y de relaciones entre ellos, sobre la cual se construye la información que procesará y pondrá a disposición el SIG. La elaboración del diseño lógico del SIG es un aspecto crucial para asegurar que el sistema de información cumplirá con todas las funciones que le serán demandadas. Es indispensable que el equipo técnico a cargo del programa participe de forma activa en el diseño lógico del SIG ya que serán los destinatarios principales de la información. De acuerdo a la experiencia acumulada, es recomendable que el diseño lógico sea elaborado por el propio programa y no sea externalizado. En caso de externalizarse, se requiere una fuerte contraparte técnica del programa.

Desarrollo de las aplicaciones. Una vez que está totalmente acordado el diseño lógico del SIG se cuenta con los requerimientos necesarios para el diseño y desarrollo de las aplicaciones computacionales. Este es un trabajo altamente especializado, de ingeniería y programación computacional. Es frecuente y recomendable externalizar este trabajo, en la medida que el programa disponga de una contraparte especializada que pueda hacer el seguimiento detallado del desarrollo de las aplicaciones.

Actualización de la información. Tal como se ha señalado anteriormente en este documento, mantener actualizada la información del SIG es una tarea crucial para que el sistema cumpla adecuadamente con sus funciones, especialmente las que se relacionan con apoyar los procesos de toma de decisiones acerca del programa. Una parte importante de la información proviene del propio programa y lo recomendable es que los mecanismos de actualización de la información se hayan desarrollado y los plazos estén debidamente normados, de forma que el proceso de actualización se realice de forma oportuna. Para aquellos datos que son provistos por otras instituciones y que son indispensables para el funcionamiento del programa, la recomendación es la suscripción de convenios interinstitucionales que regulen la información que se compartirá y la periodicidad de la actualización de la misma.

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Mantenimiento del sistema. Un SIG no es un instrumento estático, sino por el contrario está en permanente movimiento y uso, por parte de los más diversos actores. La tarea de mantenimiento del sistema, tanto en sus contenidos técnicos como en lo que se refiere a la plataforma tecnológica que lo contiene, es de especial importancia. El mantenimiento también debería considerar la actualización de las aplicaciones informáticas, de manera que se vayan incorporando los cambios que el programa va teniendo a lo largo de su implementación. Es recomendable que la permanente revisión y monitoreo de los contenidos técnicos del SIG sea una tarea del equipo interno del programa, para lo que es necesario contar con un especialista en esta materia. Sin embargo, el mantenimiento de la plataforma tecnológica y sus componentes (módulos) puede ser externalizado, sin descuidar la importancia de una contraparte fuerte por parte del programa.

D. De las fortalezas, debilidades y desafíos de los SIG

i. Fortalezas

Como se ha señalado anteriormente, los SIG que fueron analizados tiene diferentes niveles de desarrollo y el alcance de las funciones que cumplen también es diverso. Sin embargo, es posible identificar un conjunto de fortalezas en todos ellos.

• La instalación del SIG en los programas de TMC ha implicado el desarrollo de aplicaciones informáticas de apoyo a la gestión de programas sociales complejos, que se transforman en herramientas muy útiles para la gerencia (planificación, toma de decisiones, rendición de cuentas) de los programas en todas sus etapas de implementación. Se trata de desarrollos informáticos de alta complejidad que tienen que dar cuenta de procesos diversos, desde la selección de los beneficiarios hasta los procesos de pagos de los beneficios. No existe un software para programas de TMC en el mercado informático y tampoco sería posible tenerlo dado que cada programa tiene sus características distintivas. Por lo tanto, ha sido necesario que cada programa desarrolle sus propias aplicaciones.

• En general los programas de TMC se implementan a través de una secuencia de acciones – focalización, inscripción, verificación de corresponsabilidades, pago, control de pagos – que tienen requerimientos específicos y plazos muy acotados en el tiempo. Un buen SIG acompaña y apoya toda la secuencia de acciones, y por lo tanto es una herramienta indispensable de gestión, contribuyendo así mismo tanto a la eficacia y eficiencia del programa como a la transparencia de sus acciones.

• Aquellos SIG que cuentan con aplicaciones dedicadas a los procesos de monitoreo y supervisión del programa, pueden generar alertas oportunas para mejorar la gestión. Esta es una ventaja muy importante en la medida que la gerencia de un programa requiere conocer a tiempo las situaciones anómalas o críticas que pueden afectar los procesos y resultados del programa. En la medida que las alertas generadas por el SIG son oportunas, se pueden enfrentar con mayores posibilidades de éxito las dificultades detectadas. Esto contribuye de manera significativa a los procesos de mejora continua de los programas.

• Los SIG que se encuentran en un mayor nivel de desarrollo se han ido construyendo de forma modular, lo que presenta varias ventajas. Entre las más destacadas están la capacidad de incorporar los cambios que naturalmente van experimentando los programas, y el diseño e implementación de nuevos módulos cuando los programas suman nuevos componentes. Esta estructura modular le aporta una mayor flexibilidad al SIG, recogiendo así una de las características más distintivas de los programas de TMC que es su permanente revisión y actualización a partir de los resultados de la experiencia y de las demandas que las políticas sociales le van haciendo a estos programas.

• Una de las mayores fortalezas de los SIG es que, en todos los casos, permiten contar con un registro de benef iciarios de los programas que junto con aportarle transparencia a la implementación del programa, tiene la potencialidad de servir de base a registros integrados de beneficiarios de programas sociales del país. Si se toma en cuenta que, en general, los programas de TMC tienden a ser aquellos que en sus respectivos países concentran la mayor proporción de población en situación de pobreza como beneficiarios de los mismos, entonces los programas de TMC presentan ventajas comparativas respecto de otros programas de la política social para iniciar un registro nacional de beneficiarios de programas sociales.

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ii. Debilidades

La revisión y el análisis realizados, también han permitido identificar algunas debilidades y oportunidades de mejoramiento de los SIG en los programas de TMC.

• Los SIG menos desarrollados tienden a concentrarse en el registro de los beneficiarios del programa y del cumplimiento de corresponsabilidades. De esta manera, no contemplan toda la secuencia de acciones que están involucradas en un programa de TMC, lo que no permite que se realicen todas las operaciones por este medio, muchas veces disminuyendo la eficiencia del programa. Cuando el programa está en su fase inicial es comprensible que el SIG contenga sólo funciones básicas, pero igualmente debe contemplarse en el diseño global del SIG la incorporación de nuevos módulos hasta completar las operaciones del programa. De esta forma, es recomendable hacer el diseño lógico del SIG completo aun cuando se vaya concretando en el mediano plazo.

• Otra debilidad que se observa en algunos SIG, es que no siempre se cuenta con un mecanismo de registro y/o verificación de corresponsabilidades a través del sistema. Muchas veces esta situación ocurre por limitaciones de información por parte de las instituciones que certifican las corresponsabilidades. Sin embargo, dado que el cumplimiento o no de las corresponsabilidades es parte esencial y distintiva de los programas de TMC, éste debería ser uno de los primeros procesos que se incorporen en el diseño de un SIG. Dentro de las prioridades de operación de un programa de TMC debería incluirse el apoyo a las instituciones certificadoras para que en el más corto plazo puedan realizar sus operaciones de certificación a través del SIG, aun cuando sea manualmente.

• Una limitación que también se observa son las dificultades de actualización de las bases de datos externas al programa. El SIG requiere parecerse más a una película que a una foto de la situación de los beneficiarios del programa. La única forma de avanzar en esta dirección es que los procesos de actualización de la información sean periódicos y oportunos para los procesos propios de operación del programa.

• Una parte de los SIG analizados cuentan con módulos de registro y atención de quejas y reclamos. Esto es un aporte significativo a la operación y a la eficacia del programa. Sin embargo, no en todos los casos la información que ahí se recolecta se utiliza para realizar mejoramientos o modificaciones a los programas. La información que provee la atención de quejas y reclamos puede transformarse en un instrumento de la mayor utilidad para monitorear la calidad de los servicios que tanto el programa como sus instituciones asociadas le ofrecen a los beneficiarios.

• Como se ha podido apreciar a lo largo de todo el documento, la información que está disponible a partir del SIG es de gran volumen y sobre todo de un alto valor para la gestión. Un área de mejoramiento es que esta información no siempre se utiliza para fines de evaluación del programas, sino se concentra el uso en procesos de monitoreo. En la práctica, un SIG contiene toda la información administrativa de carácter censal (del programa) que permitiría hacer interesantes análisis de evaluación tanto de los resultados del programa como de la trayectoria de los beneficiarios en el mismo.

iii. Desafíos

Los SIG se han transformado en instrumentos indispensables en la operación de programas sociales de amplio alcance, complejidad y relevancia para la política social de los países de la región. No cabe duda que los programas de TMC se han convertido en programas eje de las políticas de combate a la pobreza y de fortalecimiento del capital humano de las familias más vulnerables de los países. Entre los múltiples aportes que estos programas han hecho a la gestión pública en materia social, se encuentra el diseño e implementación de los SIG. Los aprendizajes acumulados son numerosos y parece haber consenso en algunos de los principales desafíos que enfrentan los SIG.

• Un aspecto crucial de cualquier SIG es disponer de un número único de identificación de las personas y de las familias que ellos integran. En los países donde existe este identificador único nacional de forma masiva (Chile, por ejemplo) resulta más fácil y expedito el proceso de configuración de la base de datos de los beneficiarios y sobre todo el cruce de información con otros programas relevantes. Cuando este identificador no existe o su cobertura es muy limitada, el diseño del SIG se enfrenta a resolver este problema a través de la generación de números propios del programa y se ven

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limitadas las posibilidades de intercambiar información o el proceso es de alta complejidad, ya que deben desarrollarse sofisticados algoritmos de coincidencia de datos (nombres, apellidos, etc.). Por cierto no es parte de las responsabilidades del programa lograr que el país cuente con un identificador único nacional, sin embargo es un gran desafío encontrar la mejor forma de resolver el problema. Además la solución debe mantenerse en el tiempo para poder lograr series históricas de información.

• Los mecanismos e instrumentos para la recolección de la información que requiere el SIG se han ido constituyendo en otro de los desafíos importantes de los SIG. Avanzar en la disminución del uso masivo de formularios impresos y fichas de registro de datos es una de las tareas a las que se enfrentan los programas. Sin embargo, no siempre es fácil avanzar en esta materia. Algunos programas (México, por ejemplo) han innovado en el uso de nuevas tecnologías como aparatos móviles, debiendo resolver dificultades que van apareciendo en la práctica. En este campo hay mucho que aprender de aquellos que llevan la delantera, revisar las experiencias, analizar las condiciones necesarias para su réplica y buscar alternativas que le aporten eficiencia y eficacia a los programas, asegurando no sólo la oportunidad de la información sino, sobre todo, su calidad.

• Como ya se señaló anteriormente, los SIG contienen mucha y muy valiosa información. Uno de los desafíos que se enfrenta consiste en potenciar e incrementar el uso de toda la información disponible. Las funciones que es necesario potenciar son aquellas relacionadas con el monitoreo, la supervisión y sobre todo la evaluación de los programas. Es habitual observar que el uso de la información está más concentrado en el registro de los beneficiarios del programa y en aquellos aspectos necesarios para el pago de las transferencias, que en los resultados y la evaluación de la gestión de los programas.

• Uno de los ámbitos de mejoramiento de los SIG es la integración de la información que contienen con bases de datos externas (de otros programas relacionados) que serían de gran utilidad para el propio programa y para mejorar la calidad de los servicios a las familias beneficiarias. Los procesos de intercambio de información son complejos, requieren de una coordinación interinstitucional efectiva que no siempre está bajo la responsabilidad del programa de TMC. Sin embargo, son procesos esenciales para que el programa de TMC pueda lograr sus resultados y ofrezca la mejor calidad posible de atención a sus beneficiarios.

Los programas de TMC a través de sus SIG disponen de información detallada de sus beneficiarios (composición familiar, condiciones de vida, entre las principales) que son de gran utilidad para los demás programas sociales del país. No cabe duda que el desafío principal es avanzar hacia sistemas integrados de información en el que participen todos aquellos programas que forman parte de la Red de Protección Social de un país. Contar con una herramienta de este tipo, aporta significativamente a la eficiencia, eficacia y calidad de las acciones de protección social.

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Conclusiones

Los Programas de TMC en América Latina y el Caribe han desarrollado Sistemas de Información Gerencial que han colaborado de forma significativa en los resultados e impactos positivos que estos programas han tenido en el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de millones de familias en situación de pobreza en la región. Las evaluaciones de las que se dispone verifican el impacto positivo de estas intervenciones sociales de amplia cobertura en sus respectivos países.

La información que es capaz de generar un buen SIG permite una comprensión acabada de los elementos y procesos que son esenciales para el funcionamiento efectivo de un sistema de protección social. A través del SIG se conocen las necesidades específicas de los beneficiarios (en muchos casos incluso de los potenciales beneficiarios de los programas), la disponibilidad de servicios a disposición de los beneficiarios, la calidad de dichos servicios, las coordinaciones que es necesario hacer para atender mejor (con mayor oportunidad y pertinencia) las necesidades de las familias beneficiarias. Al mismo tiempo, el SIG permite realizar una mejor organización del trabajo, conocer las diferencias entre las distintas zonas o territorios donde se ejecuta el programa, detectar, a través de las alertas de gestión, situaciones críticas que requieren de atención especial.

De igual forma, los SIG hacen un aporte importante a los procesos de rendición de cuentas, auditoría y transparencia, no solamente del uso de los recursos de los programas sino también de los resultados asociados a dichos recursos. Tanto respecto de los beneficios que entrega el programa (las transferencias) como de los servicios que son prestados por otros sectores (principalmente salud y educación) a los beneficiarios.

Adicionalmente, el SIG sirve como una herramienta que contribuye a la planificación interinstitucional de los servicios que deben ponerse a disposición de las familias para que cumplan con las corresponsabilidades que les exige el programa. La información producida por el SIG no es de utilidad sólo para el programa sino para todas aquellas instituciones que de una u otra forma participan de la operación del programa. El uso intensivo de la información del SIG por parte de todos los actores institucionales puede ser una contribución relevante para el mejoramiento de sus respectivas gestiones. El SIG de un programa tiene la potencialidad de operar como herramienta común que facilite la coordinación y articulación interinstitucional indispensable para asegurar intervenciones sociales de buena calidad en los mismos beneficiarios.

El uso compartido de la información que provee un SIG también implica mayor eficiencia en la medida que rebaja los costos de recolección y procesamiento de datos por parte de los ejecutores de programas sociales. El SIG tiene la potencialidad de transformarse en un instrumento compartido de focalización para un conjunto de programas sociales y no sólo para el programa de TMC. Un solo programa recoge la información sobre los potenciales beneficiarios, la que es utilizada por todos aquellos programas que requieren ser focalizados en la misma población objetivo. El SISBEN en Colombia, la Ficha de Protección Social en Chile y, más recientemente, el Cuestionario Único de Información Socioeconómica (CUIES) en México, son ejemplos de instrumentos de recolección de información integrados a los respectivos SIG de los programas de TMC, que permiten la focalización y selección de beneficiarios para diversos programas sociales.

Por otra parte, en la medida que la tecnología avanza rápidamente las posibilidades de los SIG se amplían, se hace más fácil y más económico expandir sus funcionalidades, incrementándose su costo-efectividad y contribuyendo a la eficiencia y eficacia tanto de los programas como de la política de protección social. La incorporación de nuevas tecnologías a los procesos de recolección de información, la universalización progresiva del acceso a la web, y el incremento en el uso de plataformas open source (que no requieren el pago de licencias de software), hacen cada vez más viable y accesible los SIG para cualquier programa de protección social. El diseño y la implementación de los SIG por parte de los programas de TMC ha marcado un camino de altos estándares de calidad para los demás programas sociales.

Sin embargo, es indispensable recordar que el principal valor de un SIG radica en su diseño lógico y no sólo en la tecnología que utiliza. La elección de los módulos de información que se incluyen, la relación entre los datos que se recogen, las opciones de reportabilidad, las herramientas para conectar los módulos de información y, sobre todo, el uso intensivo de la información por parte de la gerencia del programa, son los elementos que le aportan mayor valor agregado a los SIG. En la medida que el SIG se transforma en una herramienta indispensable para el mejoramiento continuo del programa, para la planificación estratégica de los procesos de implementación del programa y para la gestión integrada del mismo, entonces es un instrumento insustituible de gestión. La sola tecnología de punta no es suficiente para que un SIG cumpla con sus funciones principales y oriente el proceso de toma de decisiones gerenciales del programa.

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Dados los avances que se observan en el desarrollo de los SIG de los programas de TMC, el desafío mayor que enfrentan es avanzar hacia sistemas integrados de información que sirvan de base de los sistemas de protección social en los países de la región. Los SIG de estos programas tienen la potencialidad de transformarse en los ejes articuladores de los sistemas integrados de gestión de la protección social. Es importante que sea parte de las prioridades de gestión de los programas aportar con su experiencia y su trayectoria en esta materia a fortalecer la información para la protección social. El impacto que se puede lograr en la eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos en estas materias puede ser de gran envergadura. Asimismo, el efecto e impacto que puede tener en la integralidad de los servicios y beneficios que reciben las familias cubiertas por el sistema de protección social.

El trabajo que han llevado a cabo los programas de TMC en la región en el diseño e implementación de los SIG aporta importantes lecciones y aprendizajes que pueden ser utilizados por nuevos programas de TMC en la región y en el mundo, pero también por otros programas de protección social que se ven desafiados a perfeccionarse, modernizarse y encontrar sinergias a favor de las familias más pobres y vulnerables.

Los Sistemas de Información Gerencial para Programas de ......3 Capítulo 1. Los Sistemas de...

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