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LOS OJOS SIN ROSTRO ISSN 1853-8819 LA REVISTA DEL PLAN FéNIX AñO 8 NúMERO 59 MARZO 2017 LA RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS GOBERNANTES CONSTITUYE UNA DE LAS GRANDES CUESTIONES PENDIENTES DE NUESTRAS DEMOCRACIAS. UN IMPERATIVO DE ESTOS TIEMPOS ES PERFECCIONAR LOS MECANISMOS DE AUDITORÍA Y RESPONSABILIZACIÓN EN LOS DIVERSOS ASPECTOS Y NIVELES DEL FUNCIONAMIENTO OFICIAL. MAYOR EFICACIA Y EFICIENCIA, MENOS CORRUPCIÓN, MÁS TRANSPARENCIA, MAYOR EFECTIVIDAD DE LAS POLÍTICAS Y UNA CRECIENTE PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA SON ALGUNAS DE LAS VENTAJAS QUE SE DERIVAN DE LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL CONTROL SOBRE LAS ACCIONES DEL ESTADO.

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  • LOS OJOS SIN ROSTRO

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    La revista deL PLan Fnix ao 8 nmero 59 marzo 2017

    La rendicin de cuentas de Los gobernantes constituye una de Las grandes cuestiones pendientes de nuestras democracias.

    un imperativo de estos tiempos es perfeccionar Los mecanismos de auditora y responsabiLizacin en Los diversos aspectos

    y niveLes deL funcionamiento oficiaL. mayor eficacia y eficiencia, menos corrupcin, ms transparencia, mayor

    efectividad de Las poLticas y una creciente participacin de La ciudadana son aLgunas de Las ventajas que se derivan de La

    institucionaLizacin deL controL sobre Las acciones deL estado.

  • juan manueL abaL medina Los mecanismos institucionales de control estatal 6 carLos r. constenLa Las instituciones de defensora del pueblo 15 sebastin giL Los mecanismos de control de la corrupcin 24 nora gorrochategu inventario de mecanismos preventivos de control de la corrupcin 36 enrique i. groisman controles jurdicos vs. reglas tcnicas 44 ester Kaufman acceso a la informacin, datos abiertos y lucha contra la corrupcin 50 oscar Lamberto La auditora general de la nacin 58 emiLia raqueL Lerner del control de legalidad al control por resultados 66 andrea Lpez el mecanismo de audiencia pblica como herramienta participativa: cuando el futuro repite el pasado 76 oscar oszLaK control de gestin, responsabilizacin y democracia 86 aLejandro otero hacia nuevas formas de control fiscal y ciudadano 96 marta oyhanarte estado abierto para maximizar el control 104 mario rejtman farah el derecho social al control pblico 112 jos sbatteLLa creacin del sistema de contralor del lavado de activos en la argentina 122 guiLLermo schweinheim Los mecanismos institucionales de control estatal: balance del caso argentino 132 carLos m. viLas La regulacin estatal de las empresas pblicas privatizadas 140

    sumarion59marzo 2017

    editorialLa inoperancia de un sistema que no garantiza pLena democracia

    abraham Leonardo gak

  • Los artculos firmados expresan las opiniones de los autores y no reflejan necesariamente la opinin del Plan Fnix ni de la Universidad de Buenos Aires.

    Voces en el Fnixes una publicacin del Plan Fnix

    ISSN 1853-8819Registro de la propiedad intelectual en trmite.

    Crdoba 2122, Facultad de Ciencias econmicas, Universidad de Buenos aires. Ciudad autnoma de Buenos aires. telfono 5285-6819. www.vocesenelfenix.com / [email protected]

    Consejo DireCtiVo De la FaCultaD De CienCias eConmiCas

    autoriDaDes De la FaCultaD De CienCias eConmiCas

    DecanoCsar Humberto albornoz

    VicedecanoJos Luis Franza

    secretario General Gustavo Montanini

    secretario acadmicoPablo rota

    secretaria de Hacienda y administracinCarolina alessandro

    secretario de investigacin adrin ramos

    secretario de Bienestar estudiantilMarcelo Conti

    secretario de Graduadosrubn arena

    secretario de Posgrado y relaciones institucionales Catalino nuez

    secretario de transferencia de Gestin tecnolgicaOmar Quiroga

    secretario de relaciones acadmicas internacionalesHumberto Luis Prez van Morlegan

    secretaria de Doctorado y Posdoctorado Maria teresa Casparri

    Claustro de GraduadostitULaresGabriela vernica russoLuis alberto Cowesrubn arenaMara Jose Canals

    sUPLentesroberto daro Ponsdaniel roberto Gonzlez Juan Manuel Oroadrin Zappia

    Claustro de alumnostitULaresMauro roberto sartoriCarla Joana Kranevitterantonio Benito ambruneena ailin andrada

    sUPLentesJulian Gabriel LeoneJonatan rafael Barros, antonella Cesareignacio david

    staff DireCtorAbraham L. Gak

    Comite eDitorialEduardo BasualdoOscar OszlakFernando PortaAlejandro RofmanFederico Schuster

    CoorDinaCin temtiCaOscar Oszlak

    seCretarioDe reDaCCinMara Sol Porta y Martn Fernndez Nandn

    ProDuCCinPaola SeverinoErica SermukslisGaspar Herrero

    CorreCCinClaudio M. Daz

    Diseo eDitorialMartn Marpons

    Desarrollo y Diseo Del sitioLeandro M. Rossotti Carlos Pissaco

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    En los ltimos aos, sin duda se han dado pasos en el camino de mejorar el sistema democrtico en todo lo referente al control de gestin y calidad de servicios. Se han generado y desarrollado mecanismos de control e inter-vencin ciudadana para garantizar que no sea solo la actividad electoral el nico canal de participacin social.De modo que estamos frente a un nuevo desafo: por un lado, mejorar y contro-lar la gestin pblica y, por el otro, acentuar distintas metodologas de partici-pacin que consoliden al sistema democrtico como el sistema ms deseable.La complejidad de la vida moderna, los enormes avances en la bsqueda del bienestar, la equidad y la ampliacin y defensa de los derechos humanos, han hecho necesario que se perfeccionen los procesos de control de la gestin p-blica, de asignacin de responsabilidades a sus gestores y de incorporacin, en muchos casos, de complejos mecanismos de control generalizados a travs de instituciones especficas.En tal sentido, el logro social de extremar la libertad de acceso a la informa-cin de datos pblicos representa un avance significativo en la mejora de los aspectos de participacin de la comunidad, a la que no deberan ser ajenas las prcticas de gobierno.Por ello, consideramos importante el contenido de este nmero, como un avance en un debate inconcluso sobre la corrupcin, la gestin incompetente y la ilusoria presencia de un rgimen legal que debera garantizar aunque en la prctica pocas veces lo hace el correcto cumplimiento de la funcin pbli-ca que asume cada ciudadano. Por otra parte, es importante abordar la problemtica de las distintas institu-ciones estatales cuyos objetivos especficos son el control de lavado de activos. Asimismo, la creacin y la difusin de instituciones como las Defensoras del Pueblo que, si bien aparecen en nuestra Constitucin, son de cumplimiento parcial tambin contribuyen, cuando estas funcionan, a sostener un vnculo entre ciudadanos y Estado.Por ltimo, en este pantallazo sobre el control y la responsabilidad por la ges-tin pblica no podemos eludir la eficacia relativa del sistema judicial, que de-bera tener una presencia mucho ms efectiva en la deteccin y erradicacin de los sistemas delictivos que comienzan con la evasin, continan con el la-vado de dinero, la radicacin de recursos en el exterior y la utilizacin desem-bozada de los llamados parasos fiscales, que no son otra cosa que guaridas aceptadas socialmente, como depsitos offshore bajo el nombre de sociedades solamente existentes en el papel, pues encubren a los verdaderos dueos de su capital.Seguramente, a pesar de la extensin de este nmero, no cubrimos todos los aspectos de una cuestin tan significativa, pero espero que sea una contribu-cin a la difusin y a generar el debate acerca de una temtica compleja pero sumamente importante para consolidar al sistema democrtico en el que la ciudadana sea beneficiaria y a la vez garante de justicia y transparencia en todas las reas de gestin, asegurando la vigencia de un pas sostenible con igualdad y equidad.

    abraham Leonardo gaK(DIRECTOR)

    La inoperancia de un sistema que no garantiza pLena democracia

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    La evaLuacin de Las poLticas pbLicas a travs de agencias interactuantes posibiLita un monitoreo de La gestin estataL sobre La marcha, con Las subsiguientes correcciones y un aprendizaje vincuLado a La accin. pese a aLgunos avances sobre estudios de impactos dentro deL poder ejecutivo y a proyectos presentados en eL poder LegisLativo, todava queda mucho por hacer en La materia. La profesionaLizacin de Las burocracias pbLicas, La incorporacin de nuevas tecnoLogas y La creacin de una cuLtura de evaLuacin son aLgunos de Los desafos pendientes.

    por juan manueL abaL medina. Politlogo UBA. Senador Nacional

    Los mecanismos institucionaLes de controL estataL: xitos y fracasos

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    El estudio de impactos y consecuencias de las polticas y/o programas estatales debera ser no solo en la teora, sino tambin en la prctica, una etapa insoslayable del ciclo de las polticas pblicas.

  • L as democracias actuales conllevan una tensin ineludible entre su fundamento y su organizacin. La misma surge en funcin de ser un rgimen

    poltico que reclama legitimidad en la soberana popular, pero cuyas instituciones que definen su funcionamiento presuponen el principio de la representacin, es decir, la separacin entre representantes y representados. Frente a esta paradoja, la me-diacin de intereses a partir del debate pblico, de las deman-das sociales y de la elaboracin de polticas y el control estatal se constituyen como procesos polticos imprescindibles de toda democracia que se precie de ser tal.La democracia, por ms que sea el principal fetiche de los politlogos alrededor del mundo, no es simplemente un rgi-men poltico. Como bien lo seal nuestro querido Guillermo ODonnell, la democracia implica tambin un modo particular de relacin entre el Estado y los ciudadanos y entre los ciudada-nos mismos. Esta forma de vinculacin supone, por un lado, un tipo de legalidad que sostiene las ciudadanas poltica y civil y, por el otro, una red de controles de accountability. Este ltimo concepto, tan estudiado y aclamado por la ciencia poltica, es fundamental porque refiere a cmo es posible regular y reducir la brecha entre representantes y representados, de modo que los funcionarios pblicos rindan cuentas por sus conductas, justi-fiquen e informen sus decisiones y que, eventualmente, reciban alguna sancin por ellas.ODonnell distingue dos tipos de accountability. En primer lugar, la poltica o vertical, que refiere a la capacidad del electorado

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    para hacer que las polticas gubernamentales respondan o se adecuen a sus preferencias. Las elecciones son un mecanismo central para responsabilizar a los gobiernos por sus actos. Si bien son el nico medio que autoriza la representacin poltica, no son la nica herramienta de control vertical. Ms all del calendario electoral, es primordial la existencia y el desarrollo de una sociedad civil activa. En segundo lugar, la accountability horizontal, tambin denominada legal, que propone garantizar que las acciones pblicas estn dentro del marco constitucio-nal y legal. En este sentido, se busca controlar el poder estatal mediante mecanismos tales como la separacin de poderes, el reconocimiento de derechos fundamentales y el sistema institu-cional de pesos y contrapesos. Dentro de este ltimo tipo, se destaca la evaluacin de polti-cas pblicas como una herramienta novedosa y eficiente de control intraestatal. La evaluacin de polticas pblicas requie-re el desarrollo de una red de agencias estatales interactuantes que monitorean, evalan y controlan la efectividad de las de-cisiones de gobierno. El estudio de impactos y consecuencias de las polticas y/o programas estatales debera ser no slo en la teora, sino tambin en la prctica, una etapa insoslayable del ciclo de las polticas pblicas. Cuando el Estado tiene evi-dencias de las consecuencias de su accionar, mejora la toma de decisiones de las mismas y se convierte en un aprendizaje sobre la accin.En el ao 2013, durante mi gestin en la Jefatura de Gabinete de Ministros, se cre el Programa de Evaluacin de Polticas Pbli-

  • cas. De ese modo, nos propusimos fortalecer las capacidades tcnicas y administrativas del Estado en materia de evaluacin y contribuir a la institucionalizacin de la evaluacin en la ad-ministracin pblica. Adems, incentivamos el desarrollo de capacidades para planificar e implementar diversas estrategias de evaluacin de programas y polticas pblicas. Durante los ltimos aos de nuestro gobierno se realizaron importantes avances en los estudios de impactos de polticas pblicas. Por ejemplo, se han destacado las investigaciones del Ministerio de Educacin sobre la Asignacin Universal por Hijo; del Ministerio de Salud en torno a los programas Nacer y Remediar; del Mi-nisterio de Trabajo sobre el Programa de Insercin Laboral y de Entrenamiento para el Trabajo, y de la ANSeS sobre el programa Conectar Igualdad.Sin embargo, los desafos que el Estado argentino tiene por de-lante en materia de evaluacin son muchos. Por un lado, porque las iniciativas polticas de este tipo difieren entre ministerios y agencias estatales. Por el otro, porque a nivel provincial y local,

    dimensiones en las que se desarrolla la mayor parte de las pol-ticas sociales, educativas, sanitarias y de seguridad, an queda mucho camino por recorrer y coordinar. En definitiva, porque en la Argentina falta una mirada integral y una poltica nacional que evale el desempeo de determinado plan de gobierno. Para eso necesitamos profesionalizar las burocracias pblicas mejorando su capitacin, incorporando nuevas tecnologas de gestin y creando una fuerte cultura de la evaluacin que saque al Estado de su cmoda rutina.Sin embargo, la relacin entre investigacin social e implemen-tacin de polticas no es una relacin sencilla. Por ejemplo, el especialista mexicano en educacin Jaime Moreles Vzquez sostiene que la calidad de la investigacin no necesariamente est relacionada con su uso. Para este especialista en evaluacin educativa, existe una tensin entre la autonoma de los investi-gadores, su grado de injerencia pblica y la calidad de la inves-tigacin que realizan. Para este enfoque, a mayor autonoma cientfica de la investigacin con respecto a las necesidades

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    El valor agregado que tienen de por s los procesos de evaluacin puede ser ampliado cuando desde el poder poltico y desde la ciudadana se aumenta la demanda de informacin.

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    el Senado de la Nacin el proyecto de ley para crear la Agencia Nacional de Evaluacin de Polticas Pblicas (ANEPP), en el mbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Por medio de la ANEPP, se propone abordar de manera integral el vasto conjunto de polticas pblicas a nivel nacional, provincial y municipal, y promover y capacitar en la temtica a los organismos de la administracin pblica, central y descentralizada, y a los gobier-nos provinciales y municipales. Entre sus objetivos est no solo mejorar la gestin de gobierno, sino tambin profundizar el ejer-cicio de la prctica democrtica brindando elementos de juicio que fortalezcan la rendicin de cuentas por parte de la ciuda-dana. A su vez, se prev la participacin de la sociedad civil en la realizacin de las evaluaciones definidas por la ANEPP en su planificacin anual, a travs de la convocatoria a instituciones educativas, centros de investigacin y ONG especializadas. Este proyecto de ley pudimos debatirlo en ms de una oportunidad con especialistas y acadmicos en el mbito del Senado, pero an no ha tenido tratamiento en comisin.

    polticas de los gestores, menores son las posibilidades de tener impacto en la hechura de las polticasA su vez, Natalia Aquilino, especialista en la temtica y directora del Programa de Incidencia, Monitoreo y Evaluacin de CIPPEC, explica que la poltica de evaluacin segn su orientacin fi-nalista puede clasificarse en: de anlisis del plan de gobierno, la cual enfatiza el estudio respecto de la rendicin de cuentas sobre las plataformas polticas partidarias y la responsabilidad poltica de los funcionarios; de anlisis del presupuesto nacional, la cual destaca la investigacin y el seguimiento respecto de la ejecucin del gasto y la responsabilidad gerencial. Como sena-dor nacional, elabor y present proyectos de ley en esos dos sentidos.Urge decir que cualquier evaluacin sobre un plan de gobierno resulta inviable si no existe un marco jurdico que integre las funciones de evaluacin de la administracin pblica y no se sistematizan los datos a nivel central. Como propuesta con-creta para resolver esos problemas, en el ao 2015 present en

  • informar los debates legislativos, sino tambin para perfeccionar los mecanismos de rendicin de cuentas horizontal. El mejor incentivo para guiar y fortalecer cualquier poltica de evaluacin es la utilidad que los tomadores de decisin y formuladores de polticas encuentren en la informacin as producida. Por el contrario, transformar la prctica evaluativa en una auditora acusatoria, mediante requisitos rgidos y electoralistas, genera una relacin adversarial entre los productores y los usuarios de la informacin que, en definitiva, desalienta el uso de la infor-macin y tergiversa la verdadera finalidad de la evaluacin: me-jorar la gestin pblica. En este sentido, jams debe pensarse la evaluacin como un fin en s mismo, sino como un instrumento destinado a fortalecer y optimizar las polticas y los programas gubernamentales.Los procesos de evaluacin de polticas pblicas, que producen y publican regularmente informacin sobre el impacto y los resultados de las acciones de gobierno, enriquecen fuertemente la rendicin de cuentas, que es, sin lugar a dudas, una condicin indispensable de buen gobierno porque implica que la ciudada-na sea informada sobre la marcha de las cuestiones de Estado. Ahora bien, bajo ningn punto de vista la evaluacin de polticas suplanta la discusin ideolgica. El debate y la confrontacin de ideas, de visiones del mundo, nos permite vivir en una sociedad plural y en una democracia plena. La evaluacin que realiza el pueblo cada vez que vota, el control vertical que enviste la re-presentacin poltica, es nica e irremplazable. Sin embargo, si contamos con informacin rigurosa sobre los resultados de las polticas que llevan adelante los gobiernos, podremos tener un debate ms rico y productivo respecto del tipo de sociedad que queremos construir.

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    En cambio, el segundo proyecto que present para contribuir al desarrollo de mecanismos institucionales de control estatal logr el consenso y el apoyo necesarios. La ley para la creacin de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) fue sancionada y promulgada a fines del ao 2016. Entre sus principales funcio-nes se encuentran analizar las estimaciones de ingresos, gastos, metas fsicas y deuda pblica del proyecto de ley anual de presu-puesto; realizar estudios sobre el sistema tributario e impositivo vigente; asesorar a las comisiones legislativas de Presupuesto y Hacienda y a la Comisin Mixta Revisora de Cuentas de la Administracin; analizar las erogaciones presupuestarias tanto de los proyectos de ley como de las polticas y los programas de gobierno; realizar estudios y evaluaciones del impacto logrado por polticas y programas de gobierno en relacin con su asigna-cin presupuestaria. Existe un conjunto de experiencias interna-cionales que demuestran los avances que implica la creacin de una oficina de las caractersticas de la OPC para la labor parla-mentaria y el fortalecimiento institucional del sistema democr-tico. En la regin, no slo Estados Unidos ofrece una experiencia valiosa con resultados satisfactorios, sino tambin los casos de la Oficina de Anlisis de Presupuesto del Congreso de Venezuela (creada con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo), la Comisin Parlamentaria Mixta que tiene a su cargo una oficina de asesoramiento presupuestario en Chile y la Oficina Tcnica de Presupuesto de Bolivia. El valor agregado que tienen de por s los procesos de evaluacin puede ser ampliado cuando desde el poder poltico y desde la ciudadana se aumenta la demanda de informacin. El pedido, la utilizacin y la difusin de informes de monitoreo y evaluacio-nes de calidad por parte de los legisladores es clave no slo para

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    La evaluacin que realiza el pueblo cada vez que vota, el control vertical que enviste la representacin poltica, es nica e irremplazable. Sin embargo, si contamos con informacin rigurosa sobre los resultados de las polticas que llevan adelante los gobiernos, podremos tener un debate ms rico y productivo respecto del tipo de sociedad que queremos construir.

  • 1 4 > www.vocesenelfenix.com1 4 > www.vocesenelfenix.com

    por carLos r. constenLa. Presidente del Instituto Latinoamericano del Ombudsman - Defensor del Pueblo. Abogado por la UBA. Fue Defensor del Pueblo de Vicente Lpez entre 1999 y 2009 y dos veces presidente de la Asociacin de Defensores del Pueblo de la Repblica Argentina. Ex profesor en la UBA

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    Las defensoras surgieron a fines deL sigLo xx con eL objeto de paLiar aLgunas de Las inconsistencias deL sistema institucionaL en cuanto a La representacin deL inters ciudadano. con todo, subsisten diversos probLemas entre eLLos, La intromisin de Las pujas partidarias, Las desidias a La hora de nombrar defensores o Los equvocos aL interpretar sus responsabiLidades que, con frecuencia, apartan a esta institucin de su roL principaL: monitorear eL cumpLimiento de Las poLticas pbLicas desde una perspectiva de derechos.

    Las instituciones de defensora deL puebLo. pasado, presente y futuro

  • IntroduccinLas defensoras del pueblo fueron establecidas a partir del lti-mo cuarto del siglo pasado como un instrumento de garantas para proteger los derechos humanos. Esa fue, al menos, la de-clarada intencin de las fuentes referenciales de este instituto, consagrada en las constituciones portuguesa de 1976 y espaola de 1978.Lo que en apariencia resulta sencillo comprender, a poco que se profundice en el estudio de esta institucin no por afn acadmico, sino para definir sus alcances y competencias va perdiendo claridad, dificulta su comprensin y da paso a un maltrato institucional que, en la prctica, la disminuye.El problema reside, de una parte, en la filiacin que se le imputa y, de otra, en que las defensoras del pueblo suelen ser concebi-das como rganos de control para evitar transgresiones legales. Las elaboraciones hechas tanto en la doctrina como por la juris-prudencia escasas, por cierto no han hecho sino abonar estas posiciones.

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    La conclusin de un mandato, una renuncia anticipada o cualquier otra contingencia que genere una vacancia en el instituto pueden llevar a una verdadera crisis de supervivencia institucional, segn lo patentiza el caso de la Defensora del Pueblo de la Nacin, vacante desde el ao 2009.

  • Las defensoras del pueblo y el sistema constitucionalEl advenimiento de las defensoras del pueblo debe interpretar-se como una reaccin crtica del sistema constitucional, cuya legitimidad poltica se sustenta en la llamada democracia repre-sentativa y en la divisin de poderes. La firme adscripcin del constitucionalismo contemporneo al sistema liberal diseado por una corriente de la Ilustracin y la Revolucin Francesa, y a su vez por la Constitucin de los Estados Unidos, consagr aquellos dogmas al punto de identificarlos con las cualidades democrticas de un Estado. Sin embargo, la realidad demostr lo contrario. El pasado siglo XX revel las inconsistencias del sistema institucional, a tal punto que, ms all de los severos cuestionamientos de los que fueron objeto por parte de la cien-cia jurdica a travs de autores de insospechada heterodoxia ideolgica (Kelsen, Loewenstein, Garca Pelayo entre otros [ese paradigma, an nonato, haba sido enjuiciado en el siglo XVIII por Rousseau]), fue tambin objeto de reformas legislativas que de a poco regresaron a formas de democracia directa.Las razones que develan esta crisis del modelo que pareca in-conmovible no pueden formar parte de este trabajo. El hecho se consigna, porque las defensoras del pueblo son tambin producto de la misma crisis. La creciente certeza de que el sis-tema judicial es muchas veces inoperante a la hora de proteger derechos, del mismo modo que la cada en la credibilidad en las instituciones polticas y en quienes tienen la responsabilidad de legislar y gobernar hizo que tomara forma un sistema alter-nativo, no jurisdiccional, para garantizar la efectiva vigencia del derecho, a la vez que, pasando por sobre las formalidades de estilo, pudiese cuestionar, criticar y, llegado el caso, dar cauce institucional a la participacin de las personas individual o colectivamente consideradas, a pesar de que el artculo 22 de nuestra Constitucin proclame que el pueblo no gobierna ni delibera sino a travs de sus representantes.Amrica latina tom el modelo ibrico y, al calor de una reali-dad social y econmica siempre acuciante, tuvo un desarrollo significativo que, ms all de cualquier circunstancia subjetiva, permiti verificar su importancia y utilidad. Sin embargo, una interpretacin del instituto derivada de su visin parlamentaria hizo que, con frecuencia, y ms que por cualquier condicionante poltico, se desempeara en un marco apocado.

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    Sobre una precaria filiacinPrescindiendo de la circunstancia histrica en que las defenso-ras del pueblo aparecieron, para facilitar su instalacin con el prestigio de un antecedente probado se dijo que la defensora del pueblo era el ombudsman, institucin establecida en Suecia en 1809 para controlar los cuadros de la administracin y cuyo titular era designado por el Parlamento. La idea no debe haber llamado mucho la atencin, porque durante un siglo y medio solo fue copiada dos veces: Finlandia en 1919 y Dinamarca en 1954. No se par en mientes que en los modelos ibricos de los aos 70 no solo se puso nfasis en la proteccin de los derechos humanos, sino que adems se le dio a este funcionario la indita posibilidad de promover acciones tendientes a abrogar median-te acciones judiciales precisas, reglamentos, actos administra-tivos, decretos y leyes. No sorprendi que en Portugal y Espaa la institucin fuera incorporada en la parte declarativa de la Constitucin, es decir, en el cuadro de la libertad y no en la parte orgnica, que es la del poder.Es verdad que, al adoptarse algunas caractersticas del ombuds-man escandinavo al rango de principios (autonoma adminis-trativa y funcional, informalidad, confidencialidad, neutralidad poltica y eleccin por fuera de la decisin del poder adminis-trador), se estableca una relacin tangencial entre ambas, pero forzar su naturaleza al punto de afirmarse que es un comisio-nado parlamentario o que, como dice la Constitucin argenti-na, est ...instituido en el mbito del Congreso, distorsiona su naturaleza.

  • Las defensoras del pueblo hoyAl da de hoy en la Argentina hay alrededor de sesenta defen-soras del pueblo, contando a la nacional, a las provinciales y municipales donde existen, y a las especializadas. Es un nmero considerable, si se tiene en cuenta que no existen normas constitucionales que la impongan a nivel municipal, como sucede en Colombia, y que no est prevista en la escala provincial en todas sus constituciones. Su performance ha sido razonablemente eficaz, y pudo superar airosamente las crisis que se vivieron en nuestro pas. Gener la confianza y credi-bilidad que perdi la poltica, y esto va ms all del juicio de valor que algunas veces puedan merecer sus titulares. De esta funcin se sale siempre mejor que como se entra. La realidad social, por su mismo rigor, exige del defensor o defensora del pueblo una actitud proactiva y muchas veces lo empodera polticamente, ms all de lo que el mismo defensor o defen-sora quisiera. Eso determina que, a diferencia de otros pases, la institucin crezca, mayores sean sus incumbencias y hasta se animen, a partir de una afinada interpretacin del artculo 43 de la Constitucin, a promover la accin de amparo contra el poder poltico. De todos modos, en cada escala registra una excesiva intromi-sin de lo que genricamente se denomina poltica, sobre todo al momento de resolverse la designacin de su titular. El acuer-do poltico parece haberse convertido en el principio y el fin de esta institucin. La eleccin de un defensor o defensora del pueblo se ha convertido en un problema de difcil solucin por la falta de acuerdos polticos. La conclusin de un mandato, una renuncia anticipada o cualquier otra contingencia que ge-nere una vacancia en el instituto pueden llevar a una verdadera crisis de supervivencia institucional, segn lo patentiza el caso de la Defensora del Pueblo de la Nacin, vacante desde el ao 2009. En ese aspecto la Argentina ofrece un ejemplo lamentable de falta de respeto a la legalidad y de incomprensin de lo que es una defensora del pueblo. Y esta grave falencia es atribuible fundamentalmente a las representaciones parlamentarias que, por mezquindad poltica o incomprensin, confunden una ma-gistratura concebida para defender los derechos de los habitan-tes del pas con un botn (difcil denominarlo de otro modo en este contexto) poltico.

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  • Qu se puede esperar de esta institucin de cara al futuro1) Sobre los roles de esta institucin en relacin con la gestin pblica.La primera de las tareas asignada a las defensoras del pueblo es la atencin de las personas, individual o colectivamente, frente a posibles arbitrariedades o abusos cometidos por la administra-cin por accin u omisin. La queja es la va ms frecuente para llegar al problema, aunque nada impide que, de oficio, el defen-sor o defensora del pueblo acte. La queja no solo es la entrada principal para su intervencin: es tambin la frmula bsica para canalizar la participacin del pueblo e incidir en las polti-cas pblicas, porque del tratamiento de una queja puede derivar una nueva normativa o la modificacin de la ya existente.Sin embargo, la queja, quintaesencia de las razones de las defen-soras del pueblo, las somete a la dinmica de los hechos coti-dianos, al rol de un bombero que corre a sofocar un incendio. Si bien es ponderable que obre de ese modo porque para eso fue concebido, de ninguna manera puede ir en desmedro de lo que es tal vez su principal cometido: monitorear el cumplimiento de las polticas pblicas desde una perspectiva de derechos.No conozco una norma que imponga esta obligacin en ningn ordenamiento, salvo en alguna defensora de objetivos especia-lizados; sin embargo, est en su naturaleza hacerlo, porque su misin trascendente no es la de corregir errores, reparar injus-ticias o enderezar entuertos, sino que esos errores, injusticias o entuertos no se produzcan.Sigo a Leticia Delgado Godoy para afirmar que las polticas p-blicas son un conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que, en un momento dado, los ciudadanos, y el propio gobierno, consi-deren prioritarios.Las polticas pblicas tienen un proceso que va desde la identi-ficacin de la cuestin que se quiere encarar hasta la definitiva aplicacin de la alternativa seleccionada. Ese proceso, sin em-bargo, tiene un punto nodal que es el de la evaluacin, elemen-to central para la calificacin de una poltica y de una gestin pblica. La evaluacin es tcnica a la vez que poltica y, en cierto modo, es una de las ms exigentes demandas para juzgar a un rgimen como democrtico o no.

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  • Los gobiernos harn esa evaluacin en la forma de una ren-dicin de cuentas, pero el defensor o la defensora del pueblo deben tambin considerar el curso, la ejecucin y el resultado de aquellas polticas. La previsin temprana de los alcances y efectos de una poltica pblica podr prevenir la violacin de derechos fundamentales.El monitoreo de las polticas pblicas por parte de las defenso-ras del pueblo requiere considerar estos aspectos:a) Anticipacin y alerta. Se trata de la evaluacin previa de la poltica que se intenta desarrollar, considerando su circunstan-cia poltica, social y econmica, y el estudio del tema que hay que encarar. Por ejemplo, el anuncio de una modificacin de tarifas en los servicios pblicos debe generar una alerta y actuar en forma preventiva desde una perspectiva de derechos, es decir, desde una perspectiva no poltica, porque eso sera desvirtuar los fines de la institucin.b) Conocimiento. El defensor o defensora del pueblo deben saber de qu se trata la cuestin. Estudiar por lo tanto el tema, se informar e intercambiar opiniones y experiencias, fundamen-talmente con sus colegas de otros lugares y escalas, y con las or-ganizaciones de la sociedad civil involucradas. Despus de haber agotado todas estas instancias, deber fijar su posicin y obrar. c) Procesos de ejecucin. La socialdemocracia se forj a prin-cipios del siglo XX, a partir de la formulacin de que el fin no es nada, el camino es todo. Pagaba el precio de dejar en cierto modo abierto el futuro, a cambio de asegurar que el desarrollo de la accin se hiciera plural y democrticamente. Es primordial que el defensor o defensora del pueblo observen puntillosamen-te el proceso de ejecucin de las polticas pblicas porque los proyectos pueden estar empedrados, como el camino del infier-no, de buenas intenciones. Por ejemplo, una poltica de seguri-dad puede hacer tabla rasa con los derechos humanos.d) Seguimiento de los programas. El seguimiento de los progra-mas de las polticas tiene dos sentidos. De una parte, ir verifi-cando si se estn cumpliendo los objetivos propuestos. De otra, visualizar posibles variaciones, tanto en la naturaleza del objeto de la poltica pblica como de eventuales desviaciones respecto del plan inicial establecido. Implica la definicin de objetivos de logro, e indicadores que se aplicarn sistemticamente mientras se desarrolla el proceso.e) Verificacin de su cumplimiento y ponderacin de los efectos. Verificar el cumplimiento de las polticas pblicas implica no slo considerar si se cumpli con el compromiso poltico sino tambin y en el mismo grado si se produjeron los efectos es-perados por todos los actores que intervinieron en el proceso.

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    Qu debe hacer una defensora del pueblo lo determina la misma sociedad con sus demandas.

    No se circunscribe a una fase concreta del proceso de la poltica, sino que considera a este en su conjunto e intenta mostrar las conexiones entre sus distintos elementos y la satisfaccin de ex-pectativas de los usuarios y beneficiarios de la poltica pblica.

    2) Sobre los alcances de sus responsabilidades.Una de las mayores deformaciones que plantea interpretar a la institucin defensora del pueblo es la de considerarla como un gendarme de la ley. Algo as como un custodio de la legalidad. No descubrimos nada (Agustn Gordillo lo dijo mucho antes) al sostener que la del defensor o defensora del pueblo no es una funcin cuya gua de accin est escrita en la ley, porque de ser as, podra adscribirse al Ministerio Pblico, como acontece en Brasil.Tres son los aspectos que deben puntualizarse en torno a esta cuestin: a) Determinacin de sus competencias. Todas las normas org-nicas de las defensoras del pueblo establecen el alcance de sus competencias. Esto es qu puede hacer y qu no debe hacer el defensor o la defensora del pueblo. Esos textos revelan que, sobre una institucin innovadora, se legisla desde una posicin conservadora. Si la misin de una magistratura, sin proponrselo, pone en tela de juicio la eficacia y, con ello, la intangibilidad de los principios de la democracia representativa y de la divisin de poderes, mal puede, desde esos mismos casales, determinar las competencias de esta institucin. Qu debe hacer una defensora

  • del pueblo lo determina la misma sociedad con sus demandas. Cuando fui defensor del pueblo, atend a vecinos de otros parti-dos bonaerenses que tenan problemas con administraciones de otras escalas (provincial o nacional) y jams, en once aos, salvo una excepcin (la ANSeS manifest que el defensor del pueblo local no tena atribuciones como para dirigirse a un organismo nacional, pero que igual iba a atender la recomendacin porque sealaba una omisin verificable), nadie objet nuestra compe-tencia para actuar. Diariamente, decenas de defensoras del pue-blo en nuestro pas realizan mediaciones por s o por intermedio de centros de mediacin comunitaria en conflictos entre parti-culares y homologan convenios que son tenidos en cuenta por la Justicia. Y nada de eso, como de tantas otras cosas, est previsto en las normas orgnicas de su funcionamiento. b) La reaccin legal contra la ley. Muchas de las normas que establecieron a las defensoras del pueblo consignaron que esta institucin contara con legitimacin procesal, esto es, se les reconoci aptitud para intervenir en un proceso judicial en ca-lidad de parte, en nombre de un inters de incidencia colectiva, llamado as porque comprende a un nmero indeterminado de personas. Hay algunos casos en los que les est expresamente vedado, como en la provincia de Crdoba. Pese a ello, segn hemos demostrado terica y prcticamente, cuando la Consti-tucin nacional, por va del art. 43, habilita a promover la accin de amparo al defensor del pueblo, lo formula en trminos gen-ricos, de lo cual cabe deducir que se refiere a todos los defen-sores del pueblo del pas, aunque una norma especfica, pero obviamente de menor jerarqua, disponga lo contrario.c) Las gestiones activas para defender los derechos humanos. No es el momento para discurrir entre las disociaciones que se suelen producir entre la ley y el derecho, pero lo cierto es que un defensor o defensora del pueblo las sufre como el que ms. A ningn otro funcionario estatal se le presenta el caso de te-ner que defender a una persona o a un grupo de personas ante una inobjetable tcnicamente hablando aplicacin de la ley. No hablamos de la posibilidad de poder interponer una accin contra la inconstitucionalidad de una norma, reglamento o acto administrativo, sino simple y llanamente de la aplicacin de una resolucin judicial administrativa arreglada a la ley pero que puede significar una vulneracin a los derechos fundamentales de una persona. El ejemplo tpico se da en ciertos desalojos que implican dejar a personas sin lugar para albergarse. El defensor o la defensora del pueblo no podrn anular una resolucin en ese sentido, pero debern intervenir y pedir todas las medidas nece-sarias para poner en salvaguarda los derechos de esas personas.

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    3) Sobre su eleccin.La eleccin del titular de la defensora del pueblo es, sin dudas, uno de los temas instrumentales que mayores dificultades le ge-nera a esta institucin. Concurren a que as suceda dos motivos:a) El mtodo de eleccin. Este primer aspecto est relacionado con la legitimidad poltica de la defensora del pueblo. Si se asu-me como presupuesto de este instituto su independencia fun-cional y administrativa, y su neutralidad poltica, debe quedar descartada la posibilidad de que lo nombre el rgano que estar sometido a la vigilancia de la institucin.Ya que, como es generalmente admitido, la defensora del pue-blo es un organismo de proteccin de los derechos humanos, es conveniente aplicar al caso los llamados Principios de Pars, aprobados por Naciones Unidas, que prescriben la represen-tacin pluralista de la sociedad civil en la eleccin de los orga-nismos estatales de derechos humanos. De este modo quedan en pie dos sistemas: i) eleccin popular; y ii) designacin por el cuerpo legislativo. Ambas modalidades tienen sus problemas. La primera, porque requiere una campaa electoral, lo que no parece recomendable para la eleccin de un defensor o una defensora de los derechos humanos, por todo lo que ello impli-ca. Adems, pondra prcticamente fuera de toda posibilidad a quien no tuviera una afiliacin poltica. Lo segundo, porque es depositar en un poder cuya legitimidad poltica, a pesar de ser producto de una eleccin popular, es fuertemente cuestionada. Pareciera, sin embargo, que a partir de alguno de ellos, o de la combinacin de ambos, se podra acercar ms una solucin, establecindose un mayor involucramiento de la sociedad civil en la propuesta a su designacin, con una rigurosa prueba de idoneidad y antecedentes ante tribunales acadmicos y orga-nizaciones de derechos humanos. Establecer de alguna forma, que no es la de la poltica, el mejor almcigo para germinar a un defensor o defensora del pueblo. Escuch decir alguna vez que los defensores y defensoras del pueblo no nacen de un repollo, sino que son personas directamente comprometidas con una militancia y trayectoria poltica. Esto no es verdad; nada invalida que vengan de la poltica, pero no es necesario que as sea. Los candidatos deben ser reclutados dentro de la sociedad por razo-nes diferentes a la de la accin o trayectoria poltica. Esto no me impide reconocer que conoc muchos defensores y defensoras

  • ConclusinLa defensora del pueblo no es una institucin que puede existir o no, al gusto de una mayora poltica. As como Cicern deca que sin tribuno de la plebe no hay repblica, se puede afirmar que sin defensora del pueblo no hay democracia. Cuidar su vi-talidad, su prestigio y su eficacia es tanto como cuidar de la vida misma de la democracia.

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    del pueblo cuyas trayectorias solo se desarrollaban en el terreno de la poltica partidaria y que hicieron honor a su responsabili-dad. Pero esto no puede ser la norma.b) La oportunidad de la eleccin. Esta es la palmaria demostra-cin de lo que venimos afirmando. En la Argentina, hace mucho que la Defensora del Pueblo de la Nacin est vacante: siete aos; un rcord. No es nuestro nico caso; en la provincia de San Luis est vacante hace 12 aos, y en Florencio Varela, 14.Es evidente que el constituyente o el legislador no previeron esta incuria institucional. De todos modos, sera aconsejable explo-rar procedimientos que eviten estas graves demoras en cumplir el mandato legal, a travs de normativas reglamentarias que establezcan la necesidad de hacer propuestas y consultas a la poblacin sobre esta situacin, bajo apercibimiento, en caso de no hacerlo, de incurrir en incumplimiento de sus obligaciones.

    Al da de hoy en la Argentina hay alrededor de sesenta defensoras del pueblo, contando a la nacional, a las provinciales y municipales donde existen, y a las especializadas. Es un nmero considerable, si se tiene en cuenta que no existen normas constitucionales que la impongan a nivel municipal, como sucede en Colombia, y que no est prevista en la escala provincial en todas sus constituciones.

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    a partir de La Ley de administracin financiera de 1992, eL sistema de controL argentino est regido por dos grandes organismos: La sindicatura generaL de La nacin (sigen), dependiente deL poder ejecutivo, y La auditora generaL de La nacin (agn), deL poder LegisLativo. en eL marco de Los anLisis sobre La gestin pbLica, estas entidades pueden detectar indicios de corrupcin. sin embargo, carecen de estructura, herramientas o productos diseados para eL monitoreo sistemtico contra este tipo de deLitos. para eLLo, an faLta un mayor desarroLLo de normativa y de procedimientos.

    Los mecanismos de controL de La corrupcin: una aproximacin aL caso de Los rganos rectores deL controL interno y externo

    por sebastin giL. Lic. en Relaciones Internacionales, Master en Relaciones Internacionales (FLACSO) y Master en Finanzas (UdeSA). Posgrado de Experto en Evaluacin de Polticas Pblicas (Universidad de Sevilla) y Graduado del Programa Internacional de la Fundacin Canadiense de Auditora Integral (CCAF). Supervisor en auditora de gestin en la Auditora General de la Nacin, especializado en Programas con Financiamiento de Organizaciones Multilaterales de Crdito

  • E l paso previo a referir al vnculo entre los meca-nismos de control y la corrupcin consiste en definir ambos conceptos. Ello a cuenta de que,

    en general, por un lado existe un conocimiento vago acerca de las instituciones vinculadas con el control y, en consecuencia, del alcance de sus productos y actividades, y por el otro, si bien en nuestra sociedad existe registro acerca de la idea de corrup-cin (todos podemos pensar en ejemplos de actos calificables como corruptos), esta posee diversas formas y manifestaciones que resulta necesario precisar. Parte de esta necesidad de acla-rar est dada por la coexistencia con otros trminos de en principio similar alcance, como el fraude y el error. Solo una vez definidos estos conceptos y los delitos asociados, podremos trabajar sobre el vnculo que pudiera o debiera existir entre me-canismos de control y la corrupcin, y las formas que even-tualmente adopta.

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    Cul es el alcance de los mecanismos de control de los organismos rectores del control y de las dimensiones de sus auditoras de gestin?A partir de la sancin de la Ley de Administracin Financie-ra (1992), el sistema de control de nuestro pas a nivel federal qued integrado por un rgano rector del sistema de control interno denominado Sindicatura General de la Nacin (en ade-lante SIGEN), dependiente del Poder Ejecutivo, y por un rgano rector del sistema de control externo denominado Auditora General de la Nacin (en adelante AGN), dependiente del Poder Legislativo. En este trabajo nos concentraremos en estos orga-nismos rectores, por entender que son autoridades mximas de la actividad de control en materia de rendicin de cuentas y de responsabilizacin por la gestin pblica, y porque referir a las especificidades de las entidades de control subnacionales (de nuestras 23 provincias, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, y de varios municipios) demandara un ejercicio exhaus-tivo que, a fin de cuentas, no aportara demasiado en relacin con el enfoque adoptado acerca de los organismos de control y corrupcin.Naturalmente, estos organismos rectores del control (en ade-lante ORC) tienen una postura condenatoria en relacin con la corrupcin, pero son las acciones que llevan adelante en el marco de las auditoras que implementan las que determinan el tratamiento que, en la prctica, le dan a la cuestin de la corrupcin. Es decir, ms all de las obligaciones propias del funcionario pblico, y de los principios y prcticas que rigen su accionar, son los tipos de auditoras los que determinan en gran medida qu tipos de prcticas y procedimientos se apli-can. Estas se clasifican en auditoras de cumplimiento (tambin denominadas de legalidad o de control normativo), financieras y de gestin (tambin denominadas de desempeo o Value for Money). En particular nos interesa avanzar en relacin a la au-ditora de gestin ya que, a diferencia de las auditoras de cumplimiento y financieras, no posee un elevado nivel de estandarizacin de sus prcticas y mtodos y puede tener mltiples enfoques, incluso en teora un enfoque de co-rrupcin. Si bien el listado de dimensiones abarcadas puede variar, existen cuatro dimensiones clsicas: eficacia, eficiencia, economa y efectividad de la gestin, a las que se les puede sumar una quin-ta formalizada en el caso de la AGN como es la equidad.

  • Eficiencia: refiere a la relacin entre recursos utilizados y productos (bienes y servicios) entregados, en trminos de cantidad, calidad y oportunidad. Implica enfocarse en si los recur-sos utilizados se han aplicado de manera pti-ma o si se podran haber alcanzado los mismos o similares resultados en trminos de calidad y tiempo con menos recursos. Son sus acciones especficas:

    Verificacin de la formalizacin de los proce-sos requeridos para arribar a los productos que elabora/implementa el proyecto (por ejemplo, mediante Manual de Procedimientos) o, en su defecto, parmetro alternativo.

    Identificacin de las variables exgenas al proyecto que inciden sobre esta dimensin.

    Verificacin de la consistencia, carcter exhaustivo y nivel de detalle esperado de la documentacin de formalizacin de los proce-sos (incluyendo acciones, responsabilidades y plazos).

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    Eficacia: refiere al grado que se han alcanzado los objetivos establecidos en trminos de pro-ductos (bienes y servicios) en un perodo de-terminado de tiempo, en el marco de la planifi-cacin realizada. Son sus acciones especficas: Verificacin de la existencia de objetivos de producto claramente definidos.

    Verificacin de la existencia de metas de producto debidamente emplazadas o, en su defecto, parmetro alternativo.

    Identificacin de las variables exgenas al proyecto que inciden sobre esta dimensin.

    Verificacin de la existencia de una pla-nificacin o cronograma de ejecucin o implementacin de esos productos (sujeta a criterios geogrficos si corresponde) o, en su defecto, parmetro alternativo.

  • Economa: referido a las condiciones en que un determinado organismo adquiere los recur-sos financieros, humanos, materiales, tecnol-gicos, etc., de modo que estn disponibles para la gestin en el tiempo adecuado, en la canti-dad normal, en la calidad requerida y al menor costo. Son sus acciones especficas: Identificacin de los insumos del/los proce-so/s del proyecto.

    Determinacin del grado de criticidad relati-va de esos procesos.

    Identificacin de las variables exgenas al proyecto que inciden sobre esta dimensin.

    Identificacin de los costos de esos insumos, o parmetro alternativo vlido, atento a las caractersticas tcnicas y geogrficas que apli-quen.

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    Efectividad: refiere a los resultados de una accin gubernamental sobre la poblacin ob-jetivo (los efectos observados), y los objetivos deseados de dicha accin (impacto esperado), con una perspectiva de mediano y largo plazo. Se busca verificar la ocurrencia de cambios en la poblacin razonablemente atribuidos a las acciones gubernamentales, aislada de los po-sibles efectos causados por factores externos. Son sus acciones especficas:

    Identificacin de los objetivos de resultado del proyecto, atento a la diferencia (propia del marco lgico) entre propsito y fin.

    Identificacin de los objetivos de impacto del proyecto.

    Evaluacin de la factibilidad de medicin (con-siderando tiempo transcurrido desde la ejecu-cin del proyecto, e instrumental disponible) de los objetivos de resultado e impacto formulados.

    Identificacin de las variables exgenas al proyecto que inciden sobre esta dimensin.

    Identificacin de los parmetros alternativos de evaluacin, atento a las caractersticas tc-nicas y geogrficas que apliquen.

    Aun cuando los organismos rectores de control (AGN y SIGEN) entendidos como depositarios de la rendicin de cuentas y de la responsabilizacin poseen una postura activa frente a los delitos de corrupcin, esta actividad no forma parte de sus misiones centrales, ni parece integrarse dentro de las acciones especficas de la auditora de gestin, con lo cual los logros son inferiores al ptimo posible.

  • Cmo se define la corrupcin?El propsito de esta seccin es definir los delitos tipificables como de corrupcin. Como una aproximacin a la temtica, se refiere a la legislacin aplicable para, en una seccin posterior, formarnos un juicio acerca de en qu medida la AG permite abordar estos delitos. La actividad de control de ningn modo puede prescindir de la normativa local. De hecho, su principal referencia aunque no la nica es el Cdigo Penal de la Nacin (en adelante CP, ley N 11.179 actualizada), en el que se tipifican los delitos de corrup-cin, y se establecen las correspondientes penas y algunas de sus circunstancias agravantes. A continuacin, se exponen los delitos en l abarcados que, a juicio del autor, son consistentes con el objetivo enunciado.

    Delitos contra la propiedadExtorsin: el que con intimidacin o simulando autoridad p-blica o falsa orden de la misma, obligue a otro a entregar, enviar, depositar o poner a su disposicin o a la de un tercero, cosas, dinero o documentos que produzcan efectos jurdicos.Estafas y otras defraudaciones: refiere al caso general y a los casos especiales de defraudacin en virtud de un contrato, en el manejo, la administracin o el cuidado de bienes o intereses pecuniarios ajenos, con pretexto de supuesta remuneracin a los jueces u otros empleados pblicos, con penas de hasta 6 aos, e inhabilitacin especial perpetua si el culpable fuera un funcionario pblico, de tratarse de empresario o constructor, por el perjuicio de alguna administracin pblica, o por maliciosamente afectar el normal desenvolvimiento de un establecimiento o explotacin comercial, industrial, agropecuaria, minera o destinado a la prestacin de ser-vicios; o la destruccin, dao, desaparicin, ocultamiento o frau-dulenta disminucin del valor de materias primas, productos de cualquier naturaleza, mquinas, equipos u otros bienes de capital.

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    Equidad: refiere a la medida en que la accin gubernamental incorpora, en su accionar so-bre la poblacin objetivo, las diferentes realida-des existentes, que exigen un tratamiento dife-renciado a los fines de coadyuvar a la concre-cin de la justicia social, apuntando a promo-ver la igualdad de oportunidades, el desarrollo social-econmico y tecnolgico, el respeto por la dignidad humana, y los derechos humanos en general. Son sus acciones especficas:

    Verificacin de mecanismos de distribucin geogrfica, atento a criterios que permitan priorizar a las jurisdicciones o los beneficiarios potenciales ms carentes.

    Verificacin de la existencia de acciones puntuales que permitan fortalecer o reforzar el accionar de las unidades ejecutoras locales de las jurisdicciones o beneficiarios potenciales ms carentes.

    Identificacin de las variables exgenas al proyecto que inciden sobre esta dimensin.

    Identificacin de los parmetros alternativos de evaluacin, atento a las caractersticas tc-nicas y geogrficas que apliquen.

  • Delitos contra la administracin pblicaAbuso de autoridad y violacin de los deberes de los funciona-rios pblicos: dictado de resoluciones o ejecucin de rdenes contrarias a las constituciones o leyes nacionales o provinciales, no ejecucin de las leyes cuyo cumplimiento le incumbiere, y propuesta o nombramiento para cargo pblico de personas que no posean los requisitos legales para el cargo, Cohecho y trfico de influencias: el funcionario pblico que, por s o por persona interpuesta, recibiere dinero o cualquier otra ddiva o aceptare una promesa directa o indirecta, para hacer, retardar o dejar de hacer algo relativo a sus funciones, o aquel que hiciera lo mismo para hacer valer indebidamente su influen-cia ante un funcionario pblico, Malversacin de caudales pblicos: el funcionario pblico que diere a los caudales o efectos que administrare una aplicacin diferente a aquella a que estuvieren destinados. Negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones p-blicas: el funcionario pblico que, directamente, por persona interpuesta o por acto simulado, se interesare en miras de un beneficio propio o de un tercero, en cualquier contrato u opera-cin en que intervenga en razn de su cargo.Exacciones ilegales: el funcionario pblico que, abusando de su cargo, solicitare, exigiere o hiciere pagar o entregar indebida-mente, por s o por interpuesta persona, una contribucin, un derecho o una ddiva o cobrase mayores derechos que los que corresponden. Enriquecimiento ilcito de funcionarios y empleados: el funcio-nario pblico que con fines de lucro utilizare para s o para un tercero informaciones o datos de carcter reservado de los que haya tomado conocimiento en razn de su cargo, o el que al ser debidamente requerido, no justificare la procedencia de un enriquecimiento patrimonial apreciable suyo o de persona inter-puesta para disimularlo, ocurrido con posterioridad a la asun-cin de un cargo o empleo pblico y hasta dos aos despus de haber cesado en su desempeo. Encubrimiento: el que, tras la comisin de un delito ejecutado por otro, en el que no hubiera participado: a) Ayudare a alguien a eludir las investigaciones de la autoridad o a sustraerse a la accin de esta, b) Ocultare, alterare o hiciere desaparecer los rastros, pruebas o instrumentos del delito, o ayudare al autor o partcipe a ocultarlos, alterarlos o hacerlos desaparecer, c) Ad-quiriere, recibiere u ocultare dinero, cosas o efectos provenien-tes de un delito, d) No denunciare la perpetracin de un delito o no individualizare al autor o partcipe de un delito ya conocido, cuando estuviere obligado a promover la persecucin penal de un delito de esa ndole, o e) Asegurare o ayudare al autor o part-cipe a asegurar el producto o provecho del delito.

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    Delitos contra el orden econmico y financieroLavado de dinero: el que convirtiere, transfiriere, administrare, vendiere, gravare, disimulare o de cualquier otro modo pusiere en circulacin en el mercado, bienes provenientes de un ilcito penal, con la consecuencia posible de que el origen de los bienes originarios o los subrogantes adquieran la apariencia de un ori-gen lcito, y siempre que su valor supere la suma de pesos tres-cientos mil ($ 300.000), sea en un solo acto o por la reiteracin de hechos diversos vinculados entre s.

    Otra fuente de tipificacin de delitos de co-rrupcin es la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (ley 24.759), en la que se apoya parte del alcance de la Oficina Antico-rrupcin del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante OA). Como ampliacin de delitos incorpora el soborno transnacional.

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    Qu obligaciones tiene el funcionario pblico frente a la corrupcin?Es tambin en el Cdigo Penal donde se hace referencia al rol del funcionario pblico, y a su vinculacin con los delitos tipificados (en general, como es lgico, resulta un agravante de las penas all definidas).La condicin de funcionario pblico no es una cuestin menor en relacin con la corrupcin, ya que, por un lado, el art. 177 del CP establece que tendrn obligacin de denunciar los delitos perse-guibles de oficio y, por el otro, a travs de la reglamentacin de la citada ley (decreto 1162/2000), se establece que cumplirn su deber legal poniendo a la Oficina Anticorrupcin en conocimien-to de los hechos y/o pruebas que fundamenten la presuncin de la comisin de un delito perseguible de oficio, o en caso de que los presuntos delitos que no sean objeto de investigacin por parte de la Oficina Anticorrupcin debern ser denunciados ante el juez, el agente fiscal o ante la polica por los funcionarios y agentes. Tambin se establece que los funcionarios y empleados que tomen conocimiento de la existencia de procedimientos o esquemas de organizacin que pudieran incentivar hechos de corrupcin en el mbito de la administracin pblica nacional centralizada y descentralizada, empresas y sociedades y todo ente pblico o privado con participacin del Estado o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal, debern comunicar dicha situacin a la Direccin de Planificacin de Polticas de Transparencia de la Oficina Anticorrupcin.Este es un punto de partida relevante ya que, aun cuando los organismos de control no hubieran definido prcticas o produc-tos asociados a la idea de control de la corrupcin se aclara que no es el caso, los funcionarios pblicos tienen la obligacin de denunciar.

    Cules son los principios y la normativa de los organismos rectores de control en relacin con la corrupcin?En trminos de principios, ambos organismos (aunque en mayor medida la SIGEN) poseen normativa de aplicacin apli-cable a la idea de corrupcin. As, en las Normas generales de control interno para el sector pblico nacional se enuncia, en el marco del anlisis de riesgos, el Principio 8: Evaluacin de ries-gos de fraude, asociado al componente del control interno, que seala que la evaluacin de los riesgos debe contemplar espe-cficamente los riesgos de fraude, tanto por parte del personal de la organizacin en todos los niveles, como por parte de los terceros con los que esta interacta; y que deben considerarse los riesgos de: fraude en estados contables, reportes financieros, reportes presupuestarios, etc., fraude en reportes o informacin no contable, y la apropiacin indebida de activos u otros ilcitos que puedan afectar a la organizacin. Asimismo, deben anali-zarse las debilidades que puede presentar la organizacin (ej., por una insuficiente separacin de responsabilidades), as como las actitudes del personal en relacin con el fraude. Como herra-mienta para canalizar estos procesos, en el ao 2006 se defini un reglamento de denuncias. Este reglamento incorpora la fi-gura de la denuncia particular (incluso la denuncia annima en casos de gravedad) como forma de dar inicio al proceso de investigacin, pudiendo o no resolver, informar o tramitar estas denuncias ante la Fiscala de Investigaciones Administrativas (actual Procuradura de Investigaciones Administrativas) y/o ante la Oficina Anticorrupcin, rganos con competencia espe-cfica para recibir denuncias, realizar investigaciones y accionar judicialmente.

  • En el caso de la AGN, el abordaje al tema de la corrupcin pareciera tener un nivel de reglamentacin menor, ya que se refiere a que cabe realizar procedimientos para la deteccin de errores (imprecisin no intencional u omisin que afecta la informacin bajo examen del auditor), fraudes (acto inten-cionado realizado por una o ms personas del ente auditado, que conlleve la utilizacin del engao con el fin de conseguir una ventaja injusta o ilegal) y lavado de activos (proceso de dar apariencia legtima a operaciones de carcter ilegtimo, me-diante el cual los activos de origen delictivo se integran al siste-ma econmico legal con la apariencia de haberse obtenido en forma lcita), relacionados con el objeto (aquello que se audita) y el objetivo (aspectos especficos a auditar) del trabajo de-biendo definir procedimientos para ello, as como verificar las acciones implementadas por el auditado para administrar tales riesgos. No obstante esta aparente menor reglamentacin, ello se explicara por: a) la obligacin que el control externo tiene de apoyarse por lo menos parcialmente en la informacin gene-rada por el sistema de control interno (siempre que esta tenga

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    las cualidades necesarias), y que entre otras cuestiones incluye la administracin (lo que se hace y deja de hacer) acerca de los riesgos que enfrenta el ente auditado, que entre otros incluye los riesgos de error, fraude y lavado de activos, y b) la aclara-cin explcita en su norma acerca de que la responsabilidad sobre su prevencin y deteccin recaen en la entidad auditada (que de acuerdo con la normativa debe poseer una unidad de control interno). Complementariamente se aclara que, si bien los procedimientos de auditora son efectivos para detectar errores, pueden no serlo para detectar fraudes, y que, por lo tanto, existe un riesgo inevitable de que no puedan detectarse fraudes por error.Tambin debe sealarse que la normativa de AGN establece expresamente que para los aspectos no contemplados por su norma se aplicarn supletoriamente las normas de la Organiza-cin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (IN-TOSAI). Ello permite referir a la potencial aplicacin de, entre otras, la denominada ISSAI 5700, Gua para la prevencin de la corrupcin en las agencias de gobierno.

    Sin dudas, la posicin transversal de la SIGEN en todos los ministerios y entidades de significancia econmica y/o estratgica le otorga un cmulo de informacin que sera interesante pudiera plasmar, an ms, en la formulacin, implantacin y seguimiento de estndares vinculados con los delitos penales de corrupcin.

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    coger experiencias similares a lo largo del sector pblico, podra abarcar todas las opciones enunciadas, siempre con el objetivo de mejorar de la gestin. Esta lgica hacia adentro de la organi-zacin determina que deban analizarse las debilidades que pue-de presentar la organizacin (ej. por una insuficiente separacin de responsabilidades), as como las actitudes del personal en relacin al fraude. Tambin se establece que, a partir del anlisis de los riesgos de fraude, se deben definir medidas de respuesta o control para su tratamiento, considerando, entre otras, la separacin de funciones, rotacin de personal, mecanismos de rendicin de cuentas, supervisin detallada, controles y audi-toras especficas. Tambin debe sealarse que la pertenencia a un mismo organismo no inhabilita la sugerencia a un organismo de que se hagan las denuncias correspondientes. Ello exige la distincin entre mal desempeo (temas administrativos, ej.: incumplimiento de metas) y temas penales. En el caso del auditor externo, en principio, tiene una lista de opciones ms limitada, ya que no podra abordar la prevencin, ni acompaar a la gestin en la implementacin de las acciones o plan de accin definidos, y adicionalmente la AGN a diferen-cia de otros organismos de control a) no posee la capacidad para imponer acciones y/o demandar planes de accin (como s sucede en otras entidades, caso Tribunal de Cuentas de Brasil); es decir que slo puede recomendar; b) no efecta denuncias; c) no posee una estructura, productos o herramientas que permitan abordar sistemtica y acabadamente temticas de corrupcin. Por otro lado, atento a su condicin constitucional de rgano de asistencia del Congreso nacional y consecuente nfasis en la divisin de poderes, d) no es querellante en causa alguna; e) no aplica sanciones, y f ) no juzga.

    Qu hacen los ORC en relacin con la corrupcin?Una vez que el auditor detecta el acto o indicio de corrupcin, se presenta desde la teora un abanico de opciones institu-cionales para su administracin. Entre ellos: i) la denuncia o su recomendacin; ii) la comunicacin a otras entidades especia-lizadas en la cuestin; iii) la recomendacin o aplicacin de sanciones; iv) la recomendacin o la imposicin de acciones para su prevencin, mitigacin o eliminacin; v) la solicitud o demanda de un plan de accin; vi) el acompaamiento de las acciones o plan de accin definidos, y vii) la revisin del enfoque de anlisis de riesgos en relacin con la corrupcin. Resulta evidente que la deteccin es fundamental, ya que sin ella no se podran llevar adelante ninguna de las opciones de administra-cin enunciadas.Proveer una respuesta acerca de qu actos o indicios se detectan y cmo, demanda comprender que los roles del auditor interno (caso SIGEN) y del auditor externo (caso AGN) en relacin a la gestin son distintos, y que, a partir de los mandatos especficos de cada organismo, implican un posicionamiento distinto y, en consecuencia, una restriccin de las opciones institucionales de administracin en relacin con los actos de corrupcin. Es decir, ms all de las obligaciones del funcionario pblico, y los principios y regulaciones de aplicacin mencionados previa-mente, en la prctica los ORC poseen protocolos que, siempre sujetos a sus restricciones particulares (de mandato, poder de referencia y desarrollo institucional, de productos y de herra-mientas), abordan la cuestin de la corrupcin. En trminos generales, el auditor interno, de estrecho vnculo con la gestin y con la posibilidad de, a travs de la SIGEN, re-

  • Lo que s se hace desde la AGN es comunicar al Poder Judicial y/o a instituciones especficamente abocadas a la temtica de corrupcin acerca de indicios o presuncin de ilcitos pena-les. En rigor, es el Colegio de Auditores (cuerpo colegiado que dirige la AGN) el que comunica y, salvo casos excepcionales, a travs de sus Informes de Auditora, sea a la ex Fiscala de Investigaciones Administrativas (actualmente Procuradura de Investigaciones Administrativas) cuando se trata de indicios que requieren de un proceso investigativo mayor (eventualmente la Procuradura podr formular la correspondiente denuncia); a la Cmara Criminal y Correccional Federal, en cuestiones de mayor fundamentacin o, por peso propio, mayor investigacin (si esta decide que hay delito el tema ser girado al juzgado sor-teado); a la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF), cuando hay sospechas de operaciones de lavado de dinero, o a la Oficina Anticorrupcin (OA), cuando hay presuncin firme de indicios de delitos relacionados con corrupcin.La AGN tambin colabora con la Justicia brindando la infor-macin que se le solicita acerca de las auditoras producidas en relacin con una temtica sobre la que existe denuncia y proceso investigativo en curso (caso corriente con la ex Fis-cala de Investigaciones Administrativas, y con diversos juz-gados; tema Secretara de Transporte, por ejemplo). Un caso particular son los convenios firmados por la AGN con diversos organismos (caso ACUMAR). Por ltimo, tambin recibe pedi-dos de auditora cursados desde el Congreso, que pueden o no tener un fundamento en la presuncin de un indicio de delito penal.En resumen, los indicios de delitos de corrupcin que detectan los ORC tienen dos fuentes. Por un lado, aquellos cuya deteccin surge de su normativa y prcticas, y por otro lado aquellos de-

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    tectados a partir de la instrumentacin de las lneas de accin propias de sus dimensiones de anlisis.De este modo, en el caso de la AGN, adems de realizar proce-dimientos en relacin con el fraude y el lavado de activos, se entiende que, en el marco de la auditora de gestin y sus anli-sis de eficiencia (anlisis de procesos), de economa (anlisis de costos de los insumos) y de equidad (anlisis de la determina-cin de beneficiarios y de asignacin de productos o servicios) se podrn detectar indicios de otras defraudaciones y de delitos contra la administracin pblica, como cohecho y trfico de influencias, negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones pblicas, o enriquecimiento ilcito.Del mismo modo, en el caso del auditor interno, dada su cercana con la gestin, existe un conocimiento ms acabado de los pro-cesos y mecanismos presentes, lo que determina una mayor ca-pacidad para la deteccin de indicios de delitos penales, particu-larmente de los riesgos de fraude, sobre cuya prevencin debera trabajar de modo sistemtico, adoptando algunas de las prcticas recomendadas, entre ellas, la separacin de funciones, la rotacin de personal, mecanismos de rendicin de cuentas, supervisin detallada, controles y auditoras especficas. El rol de la SIGEN para asegurarse de que el auditor interno pueda llevar adelante su trabajo atento a las mejores prcticas, resulta fundamental a fin de que la gestin pueda beneficiarse de la mirada crtica del audi-tor. En relacin con las dimensiones de ejecucin de la auditora de gestin se entiende que, al igual que en el caso de AGN, podr, en el marco de, particularmente, los anlisis de eficiencia, de eco-noma y de equidad, detectar indicios de otras defraudaciones y de delitos contra la administracin pblica, como cohecho y trfi-co de influencias, negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones pblicas o enriquecimiento ilcito.

    Entre los argumentos atendibles estn, en el caso de la AGN, la divisin de poderes que preserva el rol de asistencia tcnica del Congreso, evitando caer en acciones que puedan interpretarse como violatorias de esa divisin. Es por ello que no sanciona, no investiga y no juzga, y ms bien se limita a comunicar y a colaborar con la Justicia.

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    ConclusinAun cuando los organismos rectores de control (AGN y SIGEN) entendidos como depositarios de la rendicin de cuentas y de la responsabilizacin poseen una postura activa frente a los delitos de corrupcin, esta actividad no forma parte de sus misiones centrales, ni parece integrarse dentro de las acciones especficas de la auditora de gestin, con lo cual los logros son inferiores al ptimo posible.Aunque esta afirmacin vara de un organismo a otro y posee atenuantes muy entendibles, el principal argumento es que no tie-nen una estructura, productos o herramientas diseados para el monitoreo sistemtico de indicios de corrupcin y/o para su tra-tamiento especfico. Ms bien se apoyan en los principios enun-ciados, se definen mecanismos para la denuncia, y s, de un modo ms activo, se procura fundamentalmente en el caso de SIGEN efectuar un anlisis de riesgos y proponer acciones correctivas.Entre los argumentos atendibles estn, en el caso de la AGN, la divisin de poderes que preserva el rol de asistencia tcnica del Congreso, evitando caer en acciones que puedan interpretarse como violatorias de esa divisin. Es por ello que no sanciona, no investiga y no juzga, y ms bien se limita a comunicar y a cola-borar con la Justicia. Otro de los argumentos a favor de la AGN es el hecho de que debe apoyarse en el control interno, y que es la gestin la principal responsable por la prevencin, deteccin y administracin de estos delitos, o en todo caso el control inter-no. Sin dudas un mayor nfasis en estas cuestiones demandar una modificacin normativa que imponga la obligacin de efec-tuar este tipo de anlisis (superando el cabe efectuar) o, en la hiptesis de mxima, crear una gerencia o departamento que asuma estas funciones. El Tribunal de Cuentas de Brasil es un buen ejemplo en este sentido.En el caso del control interno, su cercana con la gestin es su mayor virtud porque puede ayudar activamente a la gestin en la prevencin, deteccin y administracin de los riesgos o indicios y, a la vez, potencialmente, su mayor problema por-que puede tener limitaciones para imponer sus lecturas y puede requerir de la asistencia de SIGEN para preservar el adecuado funcionamiento del control interno. Sin dudas, la posicin transversal de la SIGEN en todos los ministerios y entidades de significancia econmica y/o estratgica le otorga un cmulo de informacin que sera interesante pudiera plasmar, an ms, en la formulacin, implantacin y seguimiento de estndares vin-culados con los delitos penales de corrupcin. En resumen, ambos organismos posicionados en lugares di-ferentes, ms all de sus mandatos y de la existencia de otros organismos especializados, an no poseen la estructura, los productos y las herramientas para detectar estos indicios. En consecuencia, las detecciones no son sistemticas, con lo cual resulta necesario trabajar en un mayor desarrollo normativo y procedimental, e incluso en la colaboracin entre organismos.

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    inventario de mecanismos preventivos de controL de La corrupcin

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    La agenda internacionaL se hace eco de La creciente conciencia sobre Los probLemas que La corrupcin presenta para eL desarroLLo sostenibLe de Los pases. esto motiv eL perfeccionamiento de medidas orientadas a detectarLa y evitarLa: se incLuyen orientaciones tanto para Los estados como para Las empresas y La sociedad civiL. de centraL importancia resuLta La adecuacin entre estos procedimientos y Los principios de La gobernanza moderna.

    por nora gorrochategui. Profesora e investigadora de la Facultad de Ciencias Econmicas (UBA). Cofundadora del Simposio Internacional de Responsabilidad Social de las Organizaciones

  • Importancia, esencia, encuadre y tipos de medidas de lucha contra la corrupcinEn los ltimos cuarenta aos, la corrupcin ha estado presente en la agenda internacional y mantendr su vigencia en el futu-ro cercano, ya que la Agenda 2030 la seala como uno de los factores que pueden impedir el logro del desarrollo sostenible. Los tpicos abordados durante ese perodo han variado de una manera reactiva a situaciones cada vez ms complejas de las relaciones entre los sectores econmico, gubernamental y de la sociedad civil. Actores relevantes de los tres sectores persiguen el objetivo pragmtico de aportar soluciones de gestin, a fin de dar respuesta a los problemas de la sociedad. As, ante el fen-meno de la corrupcin, cobran importancia los mecanismos que se utilizan para combatirla y subyace el interrogante sobre si son adecuados y se ajustan a los requerimientos de la gober-nanza moderna.La literatura especializada utiliza distintos conceptos para aludir a los medios prcticos, a los conocimientos utilizables y utilizados que se emplean en las organizaciones de todo tipo para gestionar la problemtica de la corrupcin. Sin entrar en disquisiciones etimolgicas, se han utilizado trminos tales como medidas, mecanismos, herramental, herramienta, para hacer referencia al modo de resolucin de problemas mate-rializado, que slo cobran sentido al aplicarlos en un contexto especfico.De tal modo, la normativa internacional, emplea la expresin medidas para referirse, por un lado, a las acciones para preve-nir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas y, por el otro, para los actos de corrupcin especficamente vinculados a tal ejercicio.El plexo normativo bsico que ha dado marco al tratamiento de la corrupcin se configura con tres convenciones interna-cionales. La primera, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (CICC) (1996), que reconoce la trascendencia supranacional de la corrupcin y la necesidad de la cooperacin internacional para combatirla. La segunda, la Convencin so-bre la Lucha contra el Cohecho de los Funcionarios Pbli-cos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Inter-nacionales (OCDE) (1997), focaliza la atencin en fenmenos de las actividades econmicas internacionales. La tercera, la Convencin de las Naciones contra la Corrupcin (2003), a la que adhieren 140 Estados, constituyndose en el acuerdo internacional ms amplio y detallado para prevenir y combatir ms eficaz y eficientemente la corrupcin. Los mecanismos de seguimiento de estas convenciones y, al menos, otros cinco ins-

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    trumentos se desarrollaron posteriormente, adaptando los ele-mentos centrales de lucha contra la corrupcin a las realidades de distintas regiones geogrficas.Existen dos clases de medidas, las preventivas y las puni-tivas. Las medidas preventivas se asocian a la necesidad de legislar normas administrativas, de acuerdo con los usos y costumbres e instituciones propias de cada pas, teniendo un grado dbil de fuerza vinculante. En contraposicin, las medi-das punitivas consisten en la obligacin de incorporar a los ordenamientos jurdicos de los pases figuras penales que co-rresponden a actos de corrupcin; por lo tanto, tienen carcter ms imperativo que las medidas preventivas, aunque entre ellas tambin existen matices de obligatoriedad. Los cinco actos que deben tipificarse como delitos son: soborno de funcionarios pblicos nacionales; soborno activo de funcionarios pblicos extranjeros; apropiacin indebida u otras formas de desviacin de bienes; blanqueo del producto del delito, y obstruccin de la Justicia. Los seis actos que pueden tipificarse como delitos son: soborno pasivo de un funcionario pblico extranjero; trfico de influencias; abuso de funciones; enriquecimiento ilcito; soborno en el sector privado, y malversacin de fondos en el sector p-blico.

  • honorable y adecuado cumplimiento de las funciones pblicas, tales como los cdigos ticos; 3) los regmenes de prevencin de conflicto de intereses; 4) la exigencia a los funcionarios pblicos de informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupcin en la funcin pblica de los que tengan conocimien-to; 5) la capacitacin sobre las responsabilidades y normas ticas que rigen sus actividades; 6) los sistemas para la declaracin de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempean funciones pblicas. Adems, se contempla el di-seo de sistemas para: 1) la adquisicin de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, la equidad y la eficiencia; 2) la recaudacin y el control de los ingresos del Es-tado; 3) la proteccin de los funcionarios pblicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupcin, incluyendo la proteccin de su identidad. En lo relativo a me-didas vinculadas a la informacin pblica que aumenten la transparencia se pueden mencionar: 1) la instauracin de proce-dimientos que permitan al pblico obtener informacin sobre las organizaciones pblicas, su funcionamiento y procesos de adop-cin de decisiones, que contemplen el respeto a la proteccin de la intimidad y los datos personales, y 2) la simplificacin de pro-cedimientos administrativos y la publicacin de informacin.

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    Medidas preventivasEl foco de atencin del artculo son las medidas preventivas de lucha contra la corrupcin que se aplican en distinto tipo de or-ganizaciones, pblicas, privadas y organizaciones de la sociedad civil. Las medidas que se pueden emplear en el sector pblico y privado guardan cierto paralelismo, aunque algunas son propias de cada tipo de organizacin en las que se utilizan.

    Sector pblicoSe asocian a la aplicacin de polticas coordinadas y eficaces contra la corrupcin, que reflejen el respeto a la legislacin, la gestin adecuada de los asuntos y bienes pblicos, la integridad, la transparencia y la obligacin de rendir cuentas, garantizando la existencia de rganos encargados de prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prcticas corruptas al interior del aparato pblico.Comprenden cuestiones diversas vinculadas a la gestin del personal, al establecimiento de sistemas de gestin y a la informacin pblica. Entre las medidas preventivas relacio-nadas con la gestin de personal se pueden mencionar: 1) el establecimiento de sistemas de convocatoria, contratacin, re-tencin, promocin y jubilacin de los empleados pblicos; 2) las normas de conducta que regulan el comportamiento correcto,

    En relacin con la transparencia y la rendicin de cuentas, cabe destacar la importancia de las herramientas de comunicacin organizacional.

  • Sector privadoSe refieren a mecanismos que aseguren que las sociedades mer-cantiles mantengan registros sobre la adquisicin y enajenacin de activos, la divulgacin de estados financieros, el estableci-miento de controles contables internos que permitan a su per-sonal detectar actos de corrupcin y la mejora de los sistemas de auditora.Las empresas tienen la posibilidad de sumarse a iniciativas internacionales de adhesin voluntaria, como el Pacto Global, que consta de principios entre los que se encuentra la lucha contra la corrupcin. En tal sentido, estn disponibles guas metodolgicas para orientar el accionar de estas compaas. Baste mencionar, a ttulo de ejemplo, que solamente una de ellas contiene 660 elementos especificados por categoras (propsitos y polticas; implementacin y monitoreo) y niveles de aplicacin (bsicos y deseables), lo cual indica que se dispone de una am-plia variedad de posibilidades para actuar sobre la corrupcin. Entre ellas se pueden mencionar: 1) la explicitacin pblica del propsito de trabajar contra la corrupcin en todas sus formas incluyendo el soborno y la extorsin; 2) cdigos de conducta; 3) el establecimiento de reas de riesgo potencial utilizando mapeos de corrupcin; 4) la comunicacin y el entrenamiento en propsitos anticorrupcin para todos los empleados, con el compromiso manifiesto de la alta direccin; 5) polticas de proteccin de denunciantes contra represalias; 6) sistemas de investigacin interna que respeten los derechos de los inves-tigados e impongan sanciones efectivas a las violaciones del cdigo de tica o conducta; 7) chequeos internos y contrapesos organizacionales para evitar, detectar y corregir irregularidades y actos ilcitos; 8) establecimiento de canales de comunicacin

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    y mecanismos de seguimiento para reportar o buscar consejo; 9) auditora interna; 10) implementacin de procedimientos de mejora y monitoreo y manejo de incidentes; 11) instrumenta-cin de programas de integridad, extendiendo la aplicacin de cdigos de tica o de conducta cuando sea necesario, en funcin de riesgos existentes, a terceros o socios de negocios, tales como proveedores, distribuidores, prestadores de servicios o socios de negocios, y 12) la utilizacin de programas de verificacin exter-na e independiente de las acciones anticorrupcin. En relacin con la transparencia y la rendicin de cuentas, cabe destacar la importancia de las herramientas de comunicacin organizacional. Un ejemplo especfico son las Comunicaciones del Progreso (COPs) que incluyen la descripcin explcita de las modalidades de actuacin que se aplican para dar cumplimien-to del Principio 10, lucha contra la corrupcin. Otro ejemplo es la memoria de sustentabilidad; se trata de un informe sobre el desempeo empresarial en las dimensiones econmico-finan-ciera, social y medioambiental que refleja, adems, su contribu-cin al logro de la sustentabilidad y est dirigida especialmente a sus partes interesadas. En general, contienen informacin sobre el gobierno corporativo, en cuanto a su composicin, es-tructura y funciones, a las que se agregan informaciones solici-tadas por regulaciones detalladas a las que estn sometidas las empresas que cotizan en bolsa. Las memorias contienen tam-bin informacin sobre tica e integridad, por la que se aporta una visin de conjunto sobre valores, principios, estndares y normas de la organizacin, mecanismos internos y externos tanto de asesoramiento a favor de una conducta lcita y tica, as como de conductas ilcitas, asuntos relacionados con la integri-dad y casos legales vinculados con corrupcin.

    Los principios que orientan la gobernanza moderna, compatibles con el logro de la sociedad sostenible, son: comportamiento tico, respeto a las partes interesadas, rendicin de cuentas, participacin, colaboracin, transparencia.

  • ejemplo lo constituyen los consejos consultivos que, al estar integrados por diferentes partes interesadas, disponen de infor-macin til para facilitar o esclarecer situaciones problemticas sobre las que tendrn que decidir las autoridades. Dentro del ciclo de vida de una poltica pblica, tienen mayor aplicabilidad en la etapa del surgimiento.Medidas cooperativas: son las que requieren la colabora-cin de organizaciones de la sociedad civil para el desarrollo de tareas pblicas. Entre ellas se encuentran: 1) realizacin de campaas de concientizacin y de actividades de informacin pblica para fomentar la intransigencia con la corrupcin; 2) acciones a cargo de organizaciones no gubernamentales, que trabajen sobre problemticas de corrupcin desde perspectivas especficas, como derechos humanos o gnero; 3) programas de capacitacin a cargo de universidades acerca de las dimensio-nes ms importantes sobre la corrupcin en cada pas y de los instrumentos para controlarlos; 4) transmisin de contenidos para la formacin de opinin, a cargo de los medios de comuni-cacin; 5) observatorios nacionales de corrupcin, que recopi-lan informacin, trabajando en alianza, prensa, organizaciones acadmicas, asociaciones profesionales y dependencias del Poder Judicial; 6) formacin de redes ciudadanas para la vigi-lancia de la gestin pblica, que funcionan a modo de sensores que permiten detectar, por medio de la cooperacin ciudadana, los riesgos y las sospechas de actividades corruptas dentro del gobierno; 7) islas de integridad, consistentes en proyectos tendientes a asegurar que un proceso determinado por ejem-plo, contrataciones pblicas est protegido de los riesgos de corrupcin, por medio de compromisos ticos y cambios de pro-cedimientos; 8) programas relativos al control de la corrupcin poltica, cuyo propsito es monitorear que los procesos electora-les sean transparentes; instar a los partidos polticos a que sumi-nistren informacin a los electores sobre los montos de recursos y fuentes de las campaas electorales, control de la gestin de los candidatos despus de ser elegidos, monitoreo de los medios de comunicacin para establecer presencia de candidatos en los medios; 9) control ciudadano del sistema de seleccin, sancin y acusacin de magistrados; 10) auditoras visibles, que permi-ten que la ciudadana monitoree la realizacin de proyectos de infraestructura a travs de reuniones de control social, para las cuales se capacita previamente a los participantes, y en el marco de polticas de transparencia focalizada, por la cual brindan informacin a la comunidad para que monitoree los proyectos de la entrega de servicios pblicos. Dentro del ciclo de vida de una poltica pblica, tienen mayor aplicabilidad en las etapas de implementacin y control.

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    Sociedad civilSe pueden ordenar de acuerdo con el grado de participacin de los ciudadanos en la gestin pblica (informativa, consultiva y cooperativa) y con la etapa del ciclo de polticas pblicas en la que se contempla la participacin (surgimiento e inclusin en la agenda pblica, diseo de poltica, implementacin, control y evaluacin).Medidas informativas: se ubican en el nivel ms bsico de par-ticipacin y consisten en la obtencin, la emisin y la difusin de informacin, cobrando importancia las leyes de acceso a la informacin y los mecanismos que garanticen a los ciudadanos la posibilidad de respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir informacin relativa a la co-rrupcin, tendientes a evitar el secretismo de Estado. Esto obliga a las organizaciones pblicas a implementar procedimientos de denuncias, publicacin de estados de cuenta y del desarrollo de contrataciones, tener portales de informacin, establecer plazos y sanciones en caso de que se niegue la informacin a los ciudadanos, facilitar el acceso a los organismos pblicos