Los indicadores de gestión y el control de eficiencia del ...

1. INTRODUCCIÓN

Los graves problemas de déficit de las economías occidentales hansupuesto la búsqueda de nuevos métodos de gestión que bajo el títu-lo de New Public Management –Nueva Gestión Pública o Gerencialis-mo– (Hood, 1991, 1995) han significado la introducción y adaptaciónal contexto público de procedimientos ya utilizados en el ámbito pri-vado, particularmente mediante un creciente interés por los resulta-dos y por los costes, y el cambio de orientación y de cultura, dirigidasahora hacia el ciudadano como cliente.

En el ámbito de la Unión Europea esta tendencia se ha dejado no-tar en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, firmado en Ámsterdamen julio de 1997, donde se hace especial hincapié en la estabilidadpresupuestaria, la transparencia, la eficiencia en la asignación y utili-zación de los recursos públicos, si bien hasta ahora la principal pre-ocupación ha sido el control del gasto presupuestario.

Estos principios, ya mencionados de alguna forma en la legislaciónespañola, han sido expresamente recogidos y enfatizados en la LeyGeneral de Estabilidad Presupuestaria y en la nueva Ley GeneralPresupuestaria (LGP), haciendo especial hincapié en la eficiencia enla asignación y utilización de los recursos públicos. Así, en su artículo71, la LGP obliga a los responsables de programas presupuestarios aformular un balance de resultados y un informe de gestión relativos

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Los indicadores de gestión y el control de eficiencia del sectorpúblico

Antonio M. López HernándezDavid Ortiz RodríguezDepartamento de Economía Financiera y ContabilidadUniversidad de Granada

al cumplimiento de los objetivos fijados para ese ejercicio en el pro-grama plurianual del correspondiente centro gestor de gasto. Y esmás, establece la necesidad de incorporar estos estados a la memoriade las cuentas anuales, informando, como establece el artículo 128 dela LGP, del grado de realización de los objetivos, los costes en los quese ha incurrido y las desviaciones físicas y financieras que, en su caso,se hubieran producido.

A nuestro juicio, la consecución de una mayor utilidad de los sis-temas de información contable públicos, además de por actuacionessobre los ámbitos presupuestario, económico-financiero y patrimo-nial, requiere el desarrollo de información no financiera y el avanceen el conocimiento de los recursos económicos utilizados. En este sen-tido, resulta de gran interés la posibilidad de efectuar comparacionesentre entidades, tanto en output (producción) como en outcome (im-pacto final). No obstante, esto hace preciso el establecimiento de unmarco común en el que poder compararse.

Como es bien sabido, los indicadores de gestión representan ins-trumentos de gran utilidad para evaluar la mejora de la calidad en losservicios prestados por las Administraciones Públicas y en sus actua-ciones, contribuyendo así a la reforma del sector público tradicional,que viene presidida, fundamentalmente, por la introducción de lacompetencia y el mercado y por la gestión orientada hacia el ciuda-dano.

Por ello, el objetivo de nuestro trabajo consiste en exponer cómo,dentro de los métodos para la evaluación de la eficiencia, la determi-nación de baterías de indicadores de gestión normalizados y su per-manencia en el tiempo facilita información de gran utilidad a distin-tos usuarios, especialmente para el desarrollo de actuaciones decontrol. Se pretende contribuir a la generación de información opor-tuna, relevante y económica que facilite la toma de decisiones porparte de diferentes agentes interesados en la evaluación periódica dela calidad y gestión de las actividades que llevan a cabo las entidadespúblicas en la prestación de los servicios que son de su competencia.

De acuerdo con lo anterior, nuestro trabajo aparece dividido endos partes. En la primera, dedicada a la evaluación de las entidadespúblicas desde un punto de vista genérico, recogemos los distintoscriterios que puede utilizarse para evaluar el sector público y las difi-cultades para llevar a cabo dicha evaluación por las particularidadesde las entidades que lo integran. En la segunda estudiamos los indi-cadores de gestión como herramienta adecuada para la evaluación dela gestión pública, desarrollando el concepto, funciones y tipología de

Revista Española de Control Externo190

los mismos. De igual modo recogemos las principales limitaciones ylos requisitos exigibles a la hora de realizar su implantación, para loque previamente realizamos una revisión del panorama internacionalen el uso y aplicación de este instrumento de control de gestión, asícomo un repaso a las principales aportaciones para el caso español.Concluimos resaltando la utilidad de los indicadores como herra-mientas para el control público.

2. EVALUACIÓN DE LAS ACTUACIONES PÚBLICAS

2.1. Los criterios de evaluación

Las entidades del sector público, como cualesquiera otras, han debuscar la consecución de los objetivos a ellas encomendados en lasmejores condiciones posibles. Para las entidades lucrativas, esta cues-tión queda evaluada razonablemente mediante la magnitud del be-neficio, representativo del éxito en la gestión. Sin embargo, en las en-tidades públicas «lo que se persigue es obtener una rentabilidadequivalente al beneficio que la existencia del organismo le reporta ala sociedad como usuario del mismo y que exclusivamente no puedemedirse en términos de ingresos/costes» (Muñoz Colomina, 1994:988). Esta concepción supone que la información facilitada actual-mente por parte de las entidades públicas, basada fundamentalmen-te en datos financieros y presupuestarios, no sea suficiente para quelos usuarios satisfagan sus necesidades.

Así las cosas, ¿cuáles han de ser los criterios con los que evaluar lasentidades públicas? Recogiendo las principales aportaciones y análi-sis, así como las referencias en las legislaciones de distintos contextos,parece claro que los criterios han de ser los de economía, eficacia yeficiencia1.

Aunque en el ámbito de las Administraciones Públicas los contro-les de legalidad y financieros tienen nítidamente definida su finali-dad, los controles de eficacia, eficiencia y economía precisan de laconfiguración de sus propios criterios de actuación, los cuales, ade-más de diferir notablemente de los empleados en los dos tipos de con-trol anteriores, no parecen encontrarse claramente definidos.

Por ello, y dado que los términos de eficacia, eficiencia y economi-cidad representan conceptos fundamentales para el ejercicio del con-

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1 En el caso español estos criterios están establecidos en la Constitución (arts. 31y 103), y son recogidos en el artículo 69 de la LGP como principios de funciona-miento de la gestión económico-financiera.

trol de gestión, es necesario, antes de abordar cualquier estudio sobrelos instrumentos idóneos para llevarlo a cabo, que procedamos a fijarel contenido y significación de los mismos.

Desde el punto de vista académico, han sido muchos los autoresque han tratado estos tres criterios, no siendo siempre coincidenteslas concepciones dadas a los mismos. Centrándonos en los principa-les pronunciamientos de algunos organismos del contexto interna-cional, el GASB (1987, 1990, 1994) entiende la eficacia relacionadacon los fines, con la consecución de los objetivos, mientras que la efi-ciencia, relativa al uso de recursos, es considerada como la utilizaciónde los recursos mínimos para la consecución de la máxima produc-ción; por último, la economía se refiere a la adquisición en cantidady calidad adecuadas al menor coste. En términos parecidos se mani-fiestan el Canadian Comprehensive Auditing Foundation (CCAF, 1985) ca-nadiense o el INTOSAI (1995).

La Audit Commission (AC, 2000) también sitúa a la economía y la efi-ciencia como base de la evaluación de la actividad pública, enten-diendo ambos términos de forma similar a como lo hacen otros or-ganismos ya mencionados. Sin embargo, para la consecución de losobjetivos establecidos, emplea el término effectiveness, definido comoel deber que la organización tiene de conocer las demandas de los ciu-dadanos y realizar programas o actividades que alcancen esos fines,introduciendo de esta forma un sentido de consecución de resulta-dos, no como nivel de producción, sino como impacto.

En España, la IGAE conceptúa los tres términos de forma pareci-da a la opinión de los organismos que acabamos de citar. Así, en el do-cumento nº 1 de principios contables públicos (IGAE, 1991: 30-31),la eficacia es entendida como «la consecución en forma satisfactoriade los objetivos y efectos previstos y asignados», la eficiencia como «laorganización, coordinación y empleo de los medios que optimiza larelación entre los productos o servicios obtenidos y los medios utili-zados para su consecución», y la economía es concebida como «la ad-quisición de los medios utilizados para la producción de bienes y ser-vicios en la cantidad y la calidad adecuadas y al menor coste». Posturatambién sostenida por AECA (1997: 22-26), que, abundando en la es-pecial configuración de estos términos en el ámbito público, los esta-blece como base del control de gestión.

A pesar de que éstos son los principales criterios empleados paraevaluar las prestaciones y servicios públicos, algunos otros vienen acompletarlos, hablándose de otras E’s. Por ejemplo, Montesinos y Gi-meno (1998: 155) incluyen otros dos términos: la equidad y la ecolo-


gía. Por su parte, Vela y Gimeno (1998: 370-371) incluyen la equidad,la ética, las expectativas –entendidas como la congruencia entre losobjetivos y lo que espera el ciudadano–, y por último, y como agre-gación de todos los demás términos, la excelencia.

En el ámbito anglosajón, como recoge De Val (1999, 219-220), sedistinguen hasta un total de ocho E’s, añadiendo equidad, excelencia,entrepreneurship, expertise, y electability2. En esta misma línea, AECA(1997) también considera hasta cinco criterios adicionales a los de efi-cacia, eficiencia y economía. Además de la equidad, menciona la efec-tividad –impacto final de la actuación sobre el total de la poblaciónafectada–; la excelencia –remite a la calidad de los servicios, teniendoen cuenta la necesidad de su conocimiento por los usuarios, es decir,cómo percibe el usuario el servicio–; el entorno, y la sostenibilidad–capacidad de mantener un servicio con una calidad aceptable du-rante un largo período de tiempo.

Para nuestro trabajo, dado el interés de todos los criterios señala-dos, así como otros que pudiesen considerarse, vamos a centrarnosen los tres más utilizados, tanto por ser los más extendidos y de ma-yor aceptación como porque recogen, en nuestra opinión, los princi-pales aspectos de la gestión pública. Además, compartiendo los plan-teamientos con De Val (1999: 220), creemos que la consideración deun número amplio de criterios supone una gran complicación, pues-to que «la introducción de estas prácticas en la Administración Públi-ca no es un tema baladí».

2.2. Las dificultades para la medición de las actuaciones públicas

El artículo 35.4 de la LGP establece el uso de indicadores como ins-trumentos de comprobación del grado de cumplimiento de los progra-mas presupuestarios allí donde los resultados de éstos no sean mesura-bles e identificables. Así, como paso previo al estudio de los indicadorescomo método de evaluación, creemos oportuno recoger los inconve-nientes a los que cualquier proceso de evaluación pública ha de en-frentarse. Las dificultades de medición en el sector público surgen, ajuicio de Wolf (1995), de sus propias características específicas como prestador de servicios, que pueden resumirse en falta de compe-tencia, naturaleza monopolística y ausencia de mecanismos de cierre.


2 Hemos incluido los términos en inglés de cara a seguir hablando de E’s. El sig-nificado asignado a cada uno de ellos sería: Entreperneurship, asunción de riesgos pro-pios de un negocio; Expertise, habilidad en un campo concreto de conocimiento, yElectability, elección cuidadosa de un grupo de trabajo.

Desde una concepción operativa, De Pablos y Valiño (2000: 123-124) desarrollan los problemas de medición de la actividad pública apartir de las propiedades de este tipo de organizaciones, mencionan-do los siguientes: 1) la existencia de objetivos, además de los de tipoeconómico, de tipo social; 2) el gran número de actividades realiza-das; 3) el tamaño de las actuaciones públicas; 4) la menor experien-cia en la aplicación de medidas de eficacia y eficiencia junto con el te-mor a la evaluación, que se asimila a una fiscalización, en el ámbitopúblico.

Como advierten los diferentes autores, la propia configuración delas entidades públicas, especialmente por la diversidad de funcionesque tienen asignadas, conlleva una multiplicidad de objetivos, razónpor la que su definición y cuantificación es complicada. Según Vela yGimeno (1998: 372), algunas de las razones que provocan esta situa-ción las encontramos en que:

– Los objetivos públicos emanan de procesos políticos, muchas ve-ces conflictivos, por lo que terminan por definirse de forma ampliapara poder alcanzar acuerdos.

– La mencionada amplitud supone problemas de interpretacióny de concreción en objetivos operativos por parte de quienes tienenque ejecutarlos y conseguirlos.

– Los objetivos públicos están interrelacionados, por lo que no essencillo desagregarlos con el fin de operativizarlos.

Siendo éstos los orígenes, las dificultades de medición son diver-sas. Para Morala (1990: 218) tres son las principales dificultades parala medición en las entidades públicas: 1) la cuantificación y media delos outputs de la actividad pública es difícil; 2) los inputs, aunque sonfáciles de identificar, no lo son tanto los costes asociados, siendo sus-ceptibles de manipulaciones; 3) el tema de la medida de los inputs ylos outputs depende en gran medida del apoyo institucional, el cual nose recibirá en muchos casos ante la amenaza que supone cualquierevaluación.

Por su parte, Pina y Torres (1995: 970) inciden, como principalimpedimento a la hora de evaluar tanto la eficacia como la eficiencia,en la problemática de la determinación del output en las entidades públicas. Mientras que Prieto (2001: 96-98) fija su atención en la existencia de diversas unidades de medida, así como en la homoge-neización de los outputs, a lo que hay que añadir que un número im-portante de bienes carecen de precios de mercado, hecho aún másimportante en el caso de los consumos internos.


AECA (1997) también apunta las dificultades existentes para medirinputs y outputs. En cuanto a aquéllos establece, como principal escollo,la imposibilidad, en algunos casos, del cálculo de costes de las actua-ciones, a lo que añade la falta de homogeneidad y la posibilidad quepresentan de ser manipulados. Sobre los outputs, resalta hasta cinco di-ficultades para su medición, que son: a) inexistencia de un indicadorgeneral; b) dificultad para fijar y cuantificar determinados objetivos so-ciales; c) no siempre es posible medir los resultados de la gestión pú-blica; d) dificultad para medir los beneficios sociales derivados de la ac-tividad pública; e) en ocasiones no se registran los outputs negativos ylos efectos favorables y desfavorables sobre otros servicios.

Además de las recogidas, encontramos otras deficiencias para lamedición de los resultados de las actividades públicas. Sorensen y Gro-ve (1977: 664-665)3 enumeran cinco: 1) intervalo de medida, plan-teándose cuál es el período adecuado para llevar a cabo las medicio-nes; 2) múltiples resultados de un programa, con lo que el problemaestá en cómo proceder a la agregación; 3) efectos entre distintos co-lectivos; 4) interrelaciones entre programas; 5) factores del entorno,que por lo tanto escapan al control de los gestores de los programas.

En buena lógica, todos estos inconvenientes suponen barreras a laejecución del control. García y Calzado (1996: 190) reflejan los pro-blemas para realizar los controles de eficacia, eficiencia y economía enlas entidades públicas, señalando algunos de los inconvenientes refe-ridos, como son la inexistencia de objetivos de carácter económico, laexistencia de multitud de objetivos, normalmente mal definidos y co-municados, la falta de consenso a la hora de definir medidas adecua-das para cada objetivo, la rigidez de las leyes, la burocracia, la falta dedatos sobre costes y las derivadas de la propia realidad política de lasentidades públicas a la hora de tomar decisiones.

En definitiva, cualquier intento de evaluación en el contexto pú-blico ha de tener presente, con el propósito de evitar, o cuando me-nos reducir, las dificultades para la medición de la actividad públicaque hemos recogido. Éstas, enraizadas en la idiosincrasia propia de lopúblico, se manifiestan no sólo limitando la medición de los recursosy las actuaciones, sino también en la realización del control y del se-guimiento de resultados. Estimamos, pues, de interés, a modo de re-sumen, incluir el Cuadro 1, tomado de Zapico y Mayne (1995: 44),quienes, tras analizar diversas experiencias, sistematizan los factoresque representan inconvenientes a la realización del control y segui-miento de resultados, y proponen algunas posibles soluciones.


3 Citado por Vela y Gimeno (1998: 372).

3. LOS INDICADORES COMO INSTRUMENTOS DE EVALUACIÓN DE LA EFICIENCIA

3.1. Métodos de evaluación de la eficiencia

Para llevar a cabo las comparaciones de cara a la evaluación de laeficiencia en el contexto público existen diversidad de técnicas, sin


FACTORESPROBLEMAS SOLUCIONES Y PROPUESTAS

DE COMPLEJIDADRELACIONADOS INSTRUMENTOS NUEVOS CRITERIOSY/O DERIVADOS ESTUDIADOS DE ÉXITO

Incertidumbre: Efectos no Capacidad de Maximación – Relación anticipados. liderazgo de la de la utilidad

causa/efecto Objetivos unidad central en el control desconocida. ambiguos. responsable del simple y estable

– Dificultad de Resistencia al seguimiento (nivel operativo).medida y seguimiento de resultados. recogida de de resultados. información.

Interdependencia: Incapacidad Uso de incentivos: Economía.Interacción entre de control – Reorientación Eficiencia.unidades, de factores en positivo Eficacia.organizaciones externos. de los sistemas políticas y clientela. de control.

– Recompensar el aprendizaje.

– Orientación hacia los clientes.

Diversidad: Alcance limitado Maximación de Valores e intereses de indicadores, la adaptabilidad múltiples débil coordinación. en contextos y conflictivos. complejos (nivel

estratégico).

Inestabilidad: Evaluación de Diagnóstico.Cambio de objetivos, programas como Diseño.políticas y del instrumento Desarrollo. entorno. complementario.

CUADRO 1DIFICULTADES EN EL CONTROL Y SEGUIMIENTO

DE RESULTADOS

Fuente: Zapico y Mayne (1985; 44).

que haya acuerdo sobre cuál es la más adecuada. No obstante, la cla-sificación de los métodos aplicables en dicha evaluación goza de unalto grado de consenso, generalizándose la tipología que exponemosen el cuadro nº 2. En ella, la distinción principal es la utilización, ono, de la frontera a la hora de evaluar la eficiencia de las distintas uni-dades, diferenciándose, por tanto, los métodos frontera y los no frontera,en virtud de si estiman, o no, una función de referencia, ya sea deproducción o de costes.

Los métodos no frontera podemos dividirlos en aproximaciones pa-ramétricas, que definen una forma concreta para la función de pro-ducción, estimando sus parámetros y, por otro lado, aproximacionesno paramétricas, que no exigen especificar una forma funcional deter-minada, sino que es suficiente definir determinadas propiedades for-males de los puntos del conjunto de producción.

En los últimos años la investigación empírica se está orientando,tal vez por las dificultades de las mediciones directas sobre la realidad,hacia la estimación de indicadores complejos, que intentan resumiragregadamente la información proporcionada por un conjunto deratios de eficiencia. Estos nuevos métodos se denominan métodos fron-tera, ya que su aplicación requiere la definición de una función querepresenta el límite de las posibilidades de producción. El nivel de efi-ciencia de una determinada entidad pública se mide por medio de ladistancia que la separa de la mencionada frontera.

Al igual que en los no frontera, en los frontera pueden distinguir-se métodos paramétricos y no paramétricos. Quizá la principal ven-taja de estos últimos reside en que posibilitan la medición de la efi-ciencia en situaciones de producción múltiple e incluso cuando no


Métodos no fronteraParamétricos – Estudios econométricos

No paramétricos– Indicadores simples de eficiencia– Análisis Clusters

Paramétricos– Deterministas

Métodos frontera– Estocásticos

No paramétricos– Data Envelopment Analysis (DEA)– Free Disposal Hull (FDH)

CUADRO 2CLASIFICACIÓN DE LOS MÉTODOS DE EVALUACIÓN DE LA EFICIENCIA

Fuente: Diversos pronunciamientos.

existan precios de mercado. En estos métodos no paramétricos des-tacan, por su nivel de aplicación en la práctica, dos técnicas, como sonel Data Envelopment Analysis (DEA) y el Free Disposal Hull (FDH).

3.2. Concepto, funciones y tipología de indicadores

La concepción de indicador, como instrumento de medición en elámbito público, puede ser muy diversa en función del enfoque queempleemos. Desde una concepción amplia se habla de instrumentosde medida que permiten, a través de la comparación, evaluar unida-des (López y Gadea, 1992). Hay quien, como Mora y Vivas (2001), si-túan a los indicadores en el marco del control. No obstante, gran nú-mero de autores unen la concepción de indicadores de gestión conlos conceptos de eficacia, eficiencia y economía (IGAE, 1997).

Desde nuestro punto de vista, ambas concepciones, las que apun-tan hacia el control y aquellas que señalan los criterios de economía,eficacia y eficiencia como objetivo de los indicadores, son las que, enel ámbito público, adquieren especial interés. Así, a partir del con-junto de interpretaciones que existe en torno a estos conceptos, po-demos decir que los indicadores de gestión serán aquellos instru-mentos que suministran la información necesaria para el ejercicio delcontrol económico de la gestión, entendido éste en su triple vertien-te de control de eficacia, control de eficiencia y control de economía.

Establecido el concepto de indicador de gestión en el sentido enel que lo vamos a utilizar, podemos plantearnos cuáles son las fun-ciones que éstos pretenden cumplir dentro de una organización pú-blica. El GASB (1994) sitúa las medidas de gestión dentro del mana-ging for results (gestionando para resultados), estableciendo cincoaspectos para los que la información de gestión (performance) es ne-cesaria: a) el establecimiento de metas y objetivos; b) la planificaciónde programa de actividades para lograr estas metas y objetivos; c) laasignación de recursos a programas; d) la supervisión y evaluaciónde resultados para determinar si se está progresando hacia el alcan-ce de las metas y objetivos, y e) la modificación de programas parareforzar la gestión.

En este marco, Kanter y Summers (1994) opinan que las medidasde rendimiento de las entidades públicas han de cumplir tres funcio-nes: 1) institucionales, reflejando prioridades políticas y nivel de cum-plimiento de objetivos; 2) directivas, como instrumentos de gestión;3) técnicas, relativas al proceso realizado. Por su parte, Glynn et al.(1995) consideran otros tres tipos de funciones: 1) descriptiva, relati-va al proceso, actividad o política; 2) explicativa, referente a las cau-


sas y efectos de las actividades; 3) normativa, sobre la cobertura de ob-jetivos.

A juicio de Ortigueira (1987: 113), un indicador «puede desem-peñar dos tipos distintos de funciones. Una tiene un carácter des-criptivo e intenta ilustrar sobre el conocimiento de la situación o es-tado del sistema, así como su evolución en el tiempo. La otra tieneuna visión valorativa, es decir, de apreciación de los efectos que de-terminada acción o acciones pueden provocar o desencadenar en elsistema». Esta postura es compartida por otros autores, como Lópezy Gadea (1992), AECA (1997) y Prieto (2001).

Por último, en lo concerniente a la tipología, dada la gran diversi-dad de propuestas, preferimos recoger en el Cuadro 3 una visión sin-tética de algunas de las más representativas.

3.3. Panorama internacional de aplicaciones de indicadores de gestión

En el contexto internacional, debido al creciente interés por lascuestiones relativas a las tres ‘Es’, los sistemas de información conta-


Anthony & Young (84) X X X

AAA (89) X X X

Duquette y Stowe (92) X X X X

López y Gadea (92) X X X X

AC (94) X X X X X

GASB (94) X X X

DETR (99) X X X

Torres (02) X X X X X X X X

CUADRO 3TIPOLOGÍAS DE INDICADORES PROPUESTAS

POR DISTINTOS AUTORES

Fuente: Elaboración propia.

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ble proporcionan cada vez mayor información sobre esta problemá-tica. No resulta extraño, por tanto, que los indicadores de gestión es-tén siendo utilizados por los gobiernos de los países más avanzadosen materia de evaluación de las actuaciones y políticas públicas (Brus-ca, 1997).

La tendencia generalizada consiste en incluir, en la informaciónque las entidades públicas deben elaborar, un conjunto de indicado-res que, completando, y en su caso supliendo, la información conte-nida en las cuentas anuales, sirvan para llevar a cabo, además de losya tradicionales controles de legalidad y financieros, evaluaciones entorno al grado de cumplimiento de objetivos y a la relación entre losresultados obtenidos y los medios empleados; países del entorno eu-ropeo –Reino Unido, Italia, Francia, Suecia o Suiza–, así como los Es-tados Unidos, Canadá, Australia o Nueva Zelanda quedarían encua-drados en esta corriente.

En Australia, el organismo competente, el Australian AccountingStandard Board (AASB), recogiendo como normativa los pronuncia-mientos del Public Sector Standard Board (PSSB), órgano encargado dela contabilidad pública dentro de la Australian Accounting Research Fun-dation (AARF), anima, aunque no exige, a la inclusión de diversa in-formación sobre la gestión en forma de indicadores que faciliten a los distintos usuarios la evaluación de las actuaciones con criterios deeconomía, eficacia y eficiencia. Este llamamiento ha sido realizadotanto para los departamentos del gobierno –AAS 29, AARF (1998)–como para las entidades municipales –AAS 27, AARF(1996).

En Nueva Zelanda nos encontramos con los trabajos de la New Zea-land Society of Accountants (NZSA). Éstos tienen la particularidad dehaber emprendido una reforma que ha equiparado los sistemas yprocedimientos contables de los sectores público y privado. Los indi-cadores de gestión aparecen como una aportación para ambos, aun-que sean utilizados con mayor asiduidad por parte del sector públicoal no contar con un indicador como el beneficio para la evaluación dela gestión. No obstante, la amplia utilización de los indicadores se hacentrado en la producción y prestación de bienes y servicios, por loque, de un tiempo a esta parte, se vienen reclamando nuevos avan-ces en la evaluación pública. Pallot (1999: 422) recoge los últimoscambios en los planteamientos del gobierno neozelandés, señalandocómo «desde mediados de los noventa fueron aumentando las crí-ticas sobre la focalización en los outputs. Algunos argumentaban que esto podría causar que los directivos perdieran de vista los outco-mes y sintieran que fueron reducidos a mecánicos proveedores de servicios».


Siendo interesantes todas las experiencias realizadas en los distin-tos países, profundizaremos algo más en las actuaciones del GASB(Govermental Accounting Standard Board) en el caso norteamericano ylas de la Audit Commission para Inglaterra y Gales, que se centran, so-bre todo, en el ámbito local.

En Estados Unidos las medidas de gestión tienen un amplio baga-je, aunque es en la década de los noventa cuando más se ha avanzadoen el uso de los indicadores de gestión, que para los departamentosdel gobierno federal son, en algún caso, obligatorios4. De cualquiermodo, el mayor impulso, desde el punto de vista gubernamental, a losindicadores de gestión se realiza en 1993 a través de la Government Per-formance and Results Act.

Los principales esfuerzos para la elaboración, desarrollo e im-plantación de indicadores, tanto en el ámbito federal como para el lo-cal, son realizados por el GASB, que basa sus primeros estudios y pro-puestas en el informe sobre indicadores y su aplicación de la AmericanAccounting Assocition (AAA, 1989). Tras analizar la importancia quetienen dentro de la información financiera y las características básicasque deben tener como parte de aquélla (GASB, 1987), revisa la si-tuación de los indicadores (GASB, 1990), para elaborar posterior-mente una propuesta referida a diversos ámbitos del sector públicoen general5, en concreto Service Efforts and Accomplishments Reporting–SEA– (GASB, 1994).

Pese a la sólida base sobre la que se sustenta la iniciativa y el inte-rés mostrado por el GASB, la puesta en marcha de los indicadores nose consideró como inmediata, planteándose que debían pasar un am-plio período de prueba (GASB, 1994). Las razones que justifican estadecisión, según el punto de vista de Brown y Pyers (1998: 104), sondos. Por un lado, el GASB mantenía aún pendientes otros aspectos re-levantes de la contabilidad pública (modelo básico de información,aplicación del devengo o devengo modificado, las depreciaciones...).En segundo lugar, porque el GASB parecería haber creído que elpaso del tiempo suavizaría la oposición a la aplicación de las medi-das SEA.

Efectivamente, el proyecto fue relegado a un segundo plano. Sesolicitaba colaboración a departamentos gubernativos y de los entes


4 En este sentido se pronuncian la Chief Financial Officers Act de 1990, o, en el año1994, y con una mayor exigencia, la Government Performance and Results Act y la Go-vernment Management Reform Act.

5 Sanidad, enseñanza elemental y secundaria, hospitales, programas de desarro-llo económico, carreteras, policía...

locales, de los que, sin embargo, no se realizó ningún seguimiento, sino que solamente se produjeron algunos contactos esporádicos y nosistemáticos. No obstante, el proyecto vuelve a retomarse a partir de1996, año en el que el GASB comienza a identificar a los entes que seencuentran utilizando los indicadores para pedirles su colaboración(GASB, 1996). A ello hay que unir los nuevos bríos que, para el pro-yecto, supone el apoyo financiero que la Fundación Alfred P. Sloan fa-cilita a partir de 1997 con la intención de que el GASB avance en elestudio de indicadores y su aplicación.

Este nuevo empuje ha supuesto el estudio de distintos casos, tan-to en el gobierno como en municipios6, la realización de encuestas yla publicación de diversos documentos (GASB, 1998, 1999). En todocaso, como sostienen Brown y Pyers (1998: 106-111), la implantaciónde indicadores en las Administraciones estadounidenses deberá ha-cer frente a una serie de barreras, entre las que se encuentran: 1) elrechazo que aún existe por parte de los gestores, entre otras cuestio-nes, por la posibilidad de colocar una línea de cierre o su posible usoexterno; 2) la inadecuada interpretación de los datos; 3) el coste delos estudios; 4) la preocupación por los costes y la eficiencia, debién-dose ir más allá; 5) la dificultad de conseguir indicadores de outcomesy calidad.

El caso del Reino Unido, la situación es distinta a las anteriores. Elhecho de que la iniciativa sea promovida por el parlamento inglés su-pone la obligatoriedad de la implantación de estos instrumentos. Esa través de la Local Government Finance Act de 1992 por la que se ins-ta a la Audit Commission for Local Authorities and the National Health Ser-vice in England and Wales (AC) para que se produzca un avance en eltema de gestión y en particular del uso de indicadores.

En el contexto de la Administración inglesa de comienzos de losnoventa se lanzó la iniciativa Citizen’s Chapter, en la que hay que en-cuadrar los indicadores de gestión, y la Local Government Finance Actde 1992. En este marco, la AC desarrolla un conjunto de indicadorespara distintos servicios municipales, que las autoridades deben elabo-rar y publicar en la prensa local. Además, la AC es la encargada de recopilar la información proveniente de todos y cada uno de los mu-nicipios para publicarla conjuntamente y, de ese modo, realizar com-


6 En la página web del proyecto, en la que se puede consultar todo el proceso seencuentran disponibles los informes sobre algunos estados (Arizona, Illinois, Iowa,Louisiana, Oregon y Texas) y de algunos gobiernos locales (Austin, Texas; Multno-mah County, Oregon; Portland, Oregon; Prince William County, Virginia; Tucson,Arizona, y Winston-Salem, North Carolina).

paraciones entre los distintos municipios y servicios, elaborando di-versas clasificaciones.

La AC sustenta su forma de actuar en la participación de todos losinteresados. Para ello procede a una consulta anual sobre los indica-dores propuestos, con lo que recogen las observaciones y críticas. Fi-nalmente, tras analizar los comentarios de los responsables, se hacepúblico el listado definitivo de indicadores de obligado cumplimien-to para el siguiente ejercicio fiscal7.

La puesta en marcha de esta iniciativa recibió multitud de críticas,tanto al planteamiento como a la ejecución, tanto desde las propiasentidades como por parte de los académicos y estudiosos, repro-chándole, entre otros aspectos, el provocar un efecto de dilución dela responsabilidad política y democrática. Por este motivo la propiaAC inicia un proceso de revisión crítica y de explicación del proyec-to, sobre todo de cara a los ciudadanos.

A finales de la década de los noventa se producen dos aconteci-mientos importantes en la legislación sobre indicadores. Por un lado,la promulgación de la Audit Commission Act en 1998 refuerza las com-petencias de la AC a la hora del establecimiento de indicadores degestión para los entes municipales. Por otra parte, la Local GovernmentAct de 1999 faculta al Gobierno para que establezca indicadores den-tro del programa Best Value, con el que se intenta mejorar la calidadde los servicios a partir de un mejor uso de los recursos.

Esta nueva iniciativa gubernamental mantiene las característicasde la llevada a cabo por la AC, si bien es más rigurosa. De este modo,la iniciativa Best Value exige la elaboración de un plan a cinco años yobliga al establecimiento de objetivos y metas, algunos de los cualesserán fijados por el gobierno a partir del 25 por ciento de los muni-cipios mejor posicionados, dándose un plazo máximo de cinco añospara que el resto de municipios alcancen ese nivel, ya que, en casocontrario, se habilita al gobierno para realizar la intervención del ser-vicio o agencia, si bien se han acordado el establecimiento de ciertoslímites8.


7 El primero de estos listados se publicó en diciembre de 1992 (AC, 1992) paraaplicarlo en el ejercicio 93/94, recogiendo un total de 77 indicadores referidos a 14 áreas principales de actividad.

8 Los límites para la intervención son tres: 1) sólo actuará ante claras evidenciasde fallos; 2) la forma y extensión de la intervención deberá estar en consonancia conel tipo y seriedad de la falta y la necesidad de mejoras de eficiencia; 3) salvo en el caso de serias deficiencias del servicio o de la necesidad urgente de intervención, sedará la oportunidad a la autoridad de realizar las mejoras necesarias ella misma.

Tras estas novedades, en principio, la AC decidió coordinar sus ac-tuaciones con el Department of Enviroment Transport and Regions(DETR), que es el encargado de gestionar la nueva iniciativa guber-nativa9. Sin embargo, esta opción pronto recibe importantes críticas,entre las que se señalan la existencia de demasiados indicadores, laconfusión existente entre los BVPIs y los ACPIs, así como sobre la uti-lización de encuestas (DETR, 1999).

Ante este panorama, la AC inicia un proceso por el que deja, almenos temporalmente, la elaboración de indicadores de gestión so-bre los servicios municipales en manos del gobierno y dedica sus es-fuerzos al desarrollo de indicadores de quality of life (calidad de vida)e indicadores sobre las más complejas áreas cross-cutting10, no cubier-tas, o cubiertas inadecuadamente, por los existentes (AC, 1999a,1999b, 1999c).

No obstante, y respecto de los indicadores de gestión establecidospor el gobierno, aparte de encargarse de la auditoría, la AC sigueprestando ayuda a los ayuntamientos para su elaboración y cálculo,para lo cual ha creado, en colaboración con Improvement and Develop-ment Agency (IDeA), una base de datos de indicadores para entidadeslocales que puede ser consultada on-line11 con la que se pretende quelos municipios establezcan sus propios indicadores que completen losestablecidos por la iniciativa Best Value.

Por su parte, el gobierno ha continuado con el establecimiento deindicadores, considerando únicamente los indicadores BVPIs(DETR, 2000; DTRL, 2002; Office of Deputy Prime Minister, 2003),en lo que supone el uso de la técnica del Benchmarking como instru-mento para la modernización y mejora de las entidades locales (Bo-werman et al., 2001), habiéndose propuesto, para el ejercicio2003/2004, un total de 98 indicadores para ocho áreas12, e incluyen-do, por primera vez en este ejercicio, un apartado de Cross-Cutting In-dicators.


9 Para el ejercicio 2000/01 se propusieron un total de 224, 170 de los cuales sonpropuestos por el gobierno (Best Value National Performance Indicators –BVPIs–) y 54 por la AC (ACPIs) (DETR, 1999).

10 Según la propia AC, este término se refiere a la elaboración de indicadores deimpacto de un rango de actividad sobre un particular grupo de gente o lugar.

11 La dirección de dicha base de datos es http://www.local-pi-library.gov.uk12 Las áreas en las que el gobierno agrupa los indicadores de gestión que propo-

ne para las entidades locales son: 1) Situación de la corporación ; 2) Educación; 3)Servicios sociales; 4) Alojamiento y servicios relacionados; 5) Servicios medioambien-tales; 6) Cultura y servicios relacionados; 7) Servicios de emergencia; 8) Servicios le-gales de la comunidad (incluido a partir del ejercicio 2000/2001).

Estas iniciativas, tanto la gubernamental como la de la AC, se en-marcan dentro de lo delimitado en el Libro Blanco (DTRL, 2001), enel que el Gobierno establece, de cara a los próximos años, cuatro prin-cipios para la reforma de los servicios públicos municipales, a saber:1) establecimiento de una estructura nacional de normas y responsa-bilidad para el desarrollo de servicios de alta calidad; 2) devolver a losconsejos locales la posibilidad de la diversidad y creatividad para quepuedan responder a las necesidades de los ciudadanos; 3) puesto quese encuentran más cercanos a los ciudadanos, dar capacidad a las ac-tuaciones de los municipios, y 4) facilitar la elección a los usuarios.

Por lo que se refiere a España, la evaluación de la eficiencia ha sidotardía, pudiendo distinguir dos fases (Lovell y Muñiz, 2003). La pri-mera, desde finales de los ochenta a mediados de los noventa, se ca-racteriza por la realización de estudios fundamentalmente teóricos,existiendo algunos trabajos empíricos centrados en aspectos metodo-lógicos y cuyos resultados, a juicio de los propios autores, deben aco-gerse con cautela.

La segunda etapa, que abarca desde mediados de la década de losnoventa a nuestros días, está caracterizada por la abundancia de es-tudios empíricos de carácter ejemplificador, intentando mostrar lasventajas de las distintas técnicas. La técnica del DEA es la más utiliza-da por los investigadores españoles13, habiéndose realizado, en pocotiempo, un gran número de aplicaciones de la misma a distintos sec-tores, principalmente sanidad y educación.

Como bien señalan Lovell y Muñiz (2003: 57) en una de las con-clusiones de su análisis de los trabajos sobre evaluación de la eficien-cia del sector público, «la tarea pendiente en el sector público españolpasa por que este tipo de estudios trascienda el ámbito académico yllegue a las instituciones públicas, de modo que las obligaciones lega-les y voluntades políticas que existen en abstracto de evaluar las acti-vidades públicas se materialicen de forma concreta a través de la ar-ticulación de mecanismos de evaluación y medida de la eficienciaproductiva».

Este hecho es especialmente cierto en las Administraciones muni-cipales. En este ámbito encontramos un buen número de trabajosque abogan por la implantación de técnicas de evaluación, así como


13 En una reciente recopilación de trabajos (más de 3.200 citas) sobre el sector pú-blico en los que el DEA como instrumento más utilizado para la evaluación pública(Tavares, 2002), España ocupa, a pesar del retraso con el que se iniciaron este tipode investigaciones, el cuarto lugar, por detrás de Estados Unidos, Gran Bretaña y Canadá.

diferentes iniciativas al respecto. Sin embargo, las aplicaciones rea-lizadas son aún escasas, utilizando el DEA en la mayor parte de los casos.

Para finalizar, queremos hacer mención expresa a la experienciaque, fruto de la colaboración entre un grupo de profesores de la Uni-versidad de Granada, la Cámara de Cuentas de Andalucía y la Fede-ración Andaluza de Municipios y Provincias, se ha desarrollado en losprincipales Ayuntamientos andaluces14.

Este proyecto, conocido como SINIGAL (Sistema Normalizado deIndicadores de Gestión para la Administración Local), ha tenido como objetivo la normalización de baterías de indicadores para algu-nos servicios municipales.

En una primera experiencia se analizaron los servicios de Seguri-dad en Lugares Públicos y Prevención y Extinción de Incendios, lo-grándose el establecimiento de baterías y su cuantificación para losejercicios 1997 y 199815, baterías que ya han sido utilizadas por la Cá-mara de Cuentas en su tarea fiscalizadora (Cámara de Cuentas,2003). En el Cuadro 4 presentamos los indicadores del servicio de se-guridad en lugares públicos, resultado de la experiencia mencionaday que sirvieron de base para el posterior estudio realizado por la Cá-mara de Cuentas de Andalucía.


14 Los antecedentes y propuestas del proyecto, así como la metodología inicial-mente propuesta, pueden verse en López et al. (2001).

15 Los resultados de esta experiencia pueden verse en Navarro y Ortiz (2003).

1. N.º de horas-hombre patrulladas.

2. N.º requerimientos de prestación de servicios.

3. N.º de llamadas recibidas en el teléfono de la Policía Local.

4. Tiempo medio entre recepción de llamadas y llegada al lugar requerido.

5. N.º total de intervenciones realizadas.

6. N.º de intervenciones de las que se han derivado investigaciones.

7. N.º de detenciones practicadas.

8. N.º de quejas recibidas por escrito.

CUADRO 4EJEMPLO DE INDICADORES DE GESTIÓN PARA EL SERVICIO DE SEGURIDAD EN LUGARES PÚBLICOS

La ejecución del primer estudio sirvió para experimentar una de-terminada metodología e hizo posible identificar, por medio de suaplicación efectiva, los puntos fuertes y débiles, lo que proporcionólos principales elementos de juicio para su reformulación y mejora.Este procedimiento redefinido, que no pretende sino salvar los obs-táculos aparecidos en la utilización del originario, ha sido el emplea-do en la ejecución de una nueva fase de la investigación que, comocontinuación del primero, presenta el mismo ámbito subjetivo de in-vestigación, y los servicios de Cultura, Deportes, y Parques y Jardinescomo ámbito objetivo. En el Cuadro 5, y a modo de ejemplo, inclui-mos los indicadores consensuados, en función de las áreas considera-das, para el servicio de Deportes.

3.4. Limitaciones y requisitos para la aplicación de indicadores

Además de las dificultades, ya señaladas, que toda evaluación deactuaciones públicas supone, las distintas experiencias y estudios so-bre indicadores ponen de manifiesto los problemas que hay que sal-var en su implantación,

Para Torres (1991: 540.542) dos son los principales obstáculos: laobtención de los datos y la realización de comparaciones. A juicio deMorala (1992: c256), las dificultades también son dos. En primer lu-gar, la compleja evaluación de situaciones con múltiples inputs y out-puts, ya que los indicadores relacionan uno a uno. Esta dificultad po-dría soslayarse mediante la valoración ponderada de los mismos,pero en ese caso surge la segunda de las dificultades, el estableci-miento de ponderaciones. Otro problema adicional es, como apun-ta Brusca (1997: 36), la delimitación del conjunto de indicadores óptimo.

En un intento de síntesis recogemos las limitaciones señaladas porel GASB (1994): a) un único indicador es incapaz de informar ade-cuadamente sobre los resultados de un servicio o grupo de servicios;b) no sirven por sí solos para conocer el porqué de la situación las ac-ciones necesarias para mejorarla; c) raramente ofrecen informaciónsobre procesos o estrategias; d) no es sencillo determinar si un indi-cador es el más idóneo para la medición de una actividad; e) en al-gunos servicios el indicador se refiere a resultados intermedios y noa finales; f) raramente reflejan si los objetivos fijados son los más ade-cuados a las pretensiones y deseos de los ciudadanos; g) la informa-ción proporcionada por los indicadores resulta incompleta a los efec-tos de evaluar de forma global la responsabilidad política. A éstas nos



a. Actividades y competiciones deportivas regulares organizadas por la propiaentidad

1. N.º de cursos deportivos organizados

2. Plazas ofertadas en cursos deportivos organizados

3. N.º de participantes en cursos deportivos

4. N.º de competiciones locales ofertadas

5. N.º de participantes en competiciones deportivas

b. Actividades y competiciones puntuales organizadas por la propia entidad

6. N.º de manifestaciones deportivas populares organizadas

7. N.º de participantes en manifestaciones deportivas populares organizadas

8. N.º de eventos nacionales e internacionales en que se ha participado

9. N.º de espectadores de eventos deportivos

c. Colaboración en actividades y competiciones deportivas organizadas por otras entidades

10. N.º de subvenciones concedidas

11. N.º de beneficiarios de subvenciones concedidas

d. Instalaciones: gestión, puesta a disposición de los ciudadanos,mantenimiento y conservación

12. M2 de instalaciones deportivas al aire libre

13. M2 de instalaciones deportivas cubiertas

14. N.º de horas de apertura anuales de instalaciones deportivas

15. N.º de usos de las instalaciones

16. N.º de horas de ocupación de las instalaciones

17. Horas totales dedicadas a mantenimiento y conservación

e. Formación interna y externa del personal

18. N.º de horas/trabajador dedicadas a formación interna

19. N.º de horas/participante dedicadas a la formación impartida fuera del servicio

GENERALES DEL SERVICIO

20. Reclamaciones y sugerencias presentadas formalmente

CUADRO 5EJEMPLO DE INDICADORES DE GESTIÓN

PARA EL SERVICIO DE DEPORTES

gustaría añadir el problema de la mala interpretación de los indica-dores, sobre todo, como recoge Torres (2002: 165), cuando los indi-cadores son tomados como fin y no como instrumento de medida.

Todas estas dificultades pueden ser salvadas, como señala el pro-pio GASB (1994: núm. 68), facilitando información adicional a losusuarios. En esta línea abunda la Audit Commission (2000: 25), quien,a partir de su experiencia, apunta, además, la necesidad de fijarse enlos objetivos clave, dando información de interés a los principalesgrupos de usuarios, acompañando información sobre outcome, com-pletando la visión de los indicadores de gestión a través de su inclu-sión en Cuadros de Mando e involucrando al personal en todo el pro-ceso de implantación y elaboración de los indicadores, para de estemodo evitar las resistencias a la evaluación.

Más allá de la consideración de estas dificultades, el uso de los in-dicadores de gestión como herramientas útiles en los procesos de de-cisión y en el control de entidades ha de exigir, en cualquier caso, queéstos reúnan ciertas propiedades. Sólo así podremos asegurar la cali-dad de la información suministrada de forma que los errores, sesgoso distorsiones sean los menos posibles.

En nuestra opinión, si los indicadores pretenden reflejar fielmen-te los aspectos más relevantes de la realidad, deben generar informa-ción que cumpla con los requisitos que se exigen, de forma genérica,a la información financiera. Siendo muchos los autores que han es-pecificado las características específicas para el caso de los indicadores(López y Gadea, 1992 o IGAE, 1997).

Así las cosas, diversos autores realizan una interpretación exten-siva de las cualidades que la información facilitada por los indica-dores debe cumplir (Brusca, 1997; Navarro, 1998), donde se citan:fiabilidad, factibilidad económica, comparabilidad, sensibilidad, rele-vancia, objetividad, accesibilidad, precisión, pertinencia, imputabili-dad, oportunidad, comprensibilidad, significación, univocidad, fide-lidad, operatividad, consistencia, equilibramiento, encadenamiento,credibilidad y aceptabilidad.

Por quedarnos con un pronunciamiento, recogemos el de la AuditCommission (AC, 2000: 16-21), que estima que un indicador individualserá más potente en la medida que aúne un mayor número de las si-guientes características: a) relevante; b) definido claramente; c) de fá-cil entendimiento y uso; d) comparable; e) verificable; f) efectividaddel coste; g) inequívoco; h) imputable; i) sensible; j) que evite incenti-vos perversos; k) que permita la innovación; l) estadísticamente váli-do, y, finalmente, m) oportuno. Así mismo, en cuanto a los sistemas deindicadores de gestión en su conjunto, la AC (2000: 3) establece seisprincipios a tener en cuenta: 1) claridad en la finalidad; 2) enfoque;3) encuadre; 4) equilibrio; 5) mejora regular, y 6) fortalecimiento delos indicadores de gestión.


3.5. La utilidad de los indicadores en el ejercicio del control de las entidades públicas

Desde una concepción general, la definición de control es bastanteintuitiva, llevando aparejada la idea de supervisión, de comprobación.En la esfera de las organizaciones económicas, la concepción de con-trol también está relacionada con estas ideas, pudiéndose señalar dosfunciones del control: la directiva, entendida como «forma que asegu-ra el dominio, gobierno o regulación de la misma, de forma que se alcancen los resultados-objetivos predeterminados, cumpliendo losprogramas establecidos» (AECA, 1989: 15), y la evaluativa, donde esnecesario «no sólo la formulación de objetivos y la elaboración de pre-supuesto, sino también, y especialmente, la evaluación de la actuacióny del resultado de cada centro» (AECA, 1990: 52).

El control realizado en el ámbito público tiene una doble vertien-te. Por un lado, ha de asegurar la conformidad de las actuaciones conla legislación. Por otro, debe de ser útil a la gestión de la entidad,cumpliendo para ello las dos funciones señaladas. La legislación es-pañola es clara respecto de esto último, incluyendo repetidamente, ydesde la propia redacción del texto constitucional (arts. 31 y 103), como criterios rectores de la actividad financiera pública los de efica-cia, eficiencia, economía, etc.

Los cambios recientes en la legislación financiera de las entidadespúblicas, que intentan adecuar la Administración Pública al nuevocontexto económico, hacen hincapié en la necesidad de reforzaraquellos aspectos relacionados con la gestión dentro de la estabilidaddel presupuesto, razón por la que al mismo nivel del principio de es-tabilidad presupuestaria sitúa el de eficiencia en la asignación y usode los recursos. Éste es el contexto en el que hay que entender el re-dactado del Título VI de la nueva Ley General Presupuestaria.

El uso de indicadores aporta información de interés respecto dediversos aspectos de la gestión de las entidades públicas. Por ejem-plo, según el GASB (1990), entre las utilidades de los indicadores seencontrarían las siguientes: facilitar la rendición de cuentas, la posi-bilidad de usarlos como base para la motivación del personal, esti-mular el interés de los ciudadanos en las entidades públicas y de losgestores en facilitar información de calidad. A éstas se pueden aña-dir otras, como hace Brusca (1997: 33) al señalar que permiten co-nocer en qué medida las actividades están contribuyendo a la efica-cia y la eficiencia, facilitan la realización de comparaciones, ayudan ala planificación, a la previsión a corto y a la elaboración del presu-puesto.


Desde el punto de vista de AECA (1997: 21), la utilización de losindicadores de gestión para la evaluación de las entidades públicaspresenta las siguientes ventajas: 1) clarificar los objetivos; 2) obtenerinformación sobre las actividades realizadas; 3) conocer los resulta-dos; 4) mejorar la rendición de cuentas; 5) controlar y mejorar la uti-lización de los recursos; 6) motivar al funcionariado e incentivarlo re-tribuyéndolo según los resultados alcanzados.

Smith y Goddard (2003: 36) también mencionan seis tipos de ven-tajas que, para la gestión, supone el uso de cualquier modelo de indi-cadores de gestión: 1) establecer objetivos de la organización; 2) faci-litar indicadores consensuados del output y de su calidad; 3) conseguiruna mejor comprensión del proceso de producción; 4) facilitar lacomparación del rendimiento obtenido en las distinta organizaciones;5) facilitar a organizaciones y responsables el establecimiento de obje-tivos de ejecución; 6) promover la responsabilidad y transparencia dela organización ante las personas a las que presta sus servicios.

Todas estas aportaciones las podríamos sintetizar en cuatro las prin-cipales utilidades de los indicadores en el ámbito público: 1) favore-cen la evaluación de la eficacia y la eficiencia; 2) proporcionan infor-mación útil para la toma de decisiones políticas y técnicas; 3) apoyanel proceso presupuestario público, y 4) facilitan y mejoran la rendi-ción de cuentas.

En el caso concreto del control, desde nuestro punto de vista, losindicadores de gestión son un instrumento muy adecuado en el de-sarrollo, tanto del control interno como del externo. Sus característi-cas les permiten, al tiempo que dar una información exhaustiva de lasituación de la entidad, ser fácilmente manejables y entendibles portodos los agentes interesados en la actividad pública. Así, los indica-dores facilitarían la realización del control, contribuyendo en las dosfunciones que hemos dado a éste. Respecto de la función directiva,los indicadores de gestión proporcionan información sobre la reali-dad de las actuaciones, de forma que los gestores puedan tomar lasdecisiones oportunas, con lo que estos instrumentos facilitan la fun-ción directiva. En cuanto a la función evaluativa, los indicadores degestión son un instrumento útil para la realización de comparacionesa lo largo del tiempo o entre distintas entidades.

De este modo, para el control interno, y dentro de lo que la LeyGeneral Presupuestaria denomina control financiero permanente, alque está encomendada la evaluación de la gestión de cara a mejorarlas técnicas y procedimientos de las entidades, el empleo de indica-dores presenta distintas ventajas. Los indicadores posibilitan conocer


mejor el proceso productivo, ya que su implantación precisa del aná-lisis de las actividades, permitiendo, de este modo, la asignación deobjetivos y responsabilidades, lo que, sin duda, redundaría en el me-jor uso de los recursos. Permitirían, igualmente, medir la actividadpública con criterios de eficacia y eficiencia, de forma que se relacio-nen las decisiones y actuaciones con los resultados. La posibilidad decomparar la evaluación de diversas entidades similares proporciona-ría un mayor beneficio, siendo imprescindible para ello la utilizaciónde indicadores homogéneos.

La Ley General Presupuestaria habla de auditoría pública para re-ferirse al control externo. Sus funciones son diversas, pudiéndose dis-tinguir, como se hace tradicionalmente, aquellas actuaciones que tie-ne por objeto la comprobación del cumplimiento de la legalidad y lacorrespondencia de la información contable con la realidad, conoci-da como auditoría de regularidad, y la auditoría operativa, encarga-da de revisar los procedimientos y resultados de la gestión.

Los indicadores de gestión serían especialmente útiles en la reali-zación de auditorías operativas, en particular para la auditoría deeconomía, eficacia y eficiencia, mencionada en el artículo 170 de laLGP. Su implantación posibilitaría la evaluación de la adecuación enlas adquisiciones de recursos, el nivel de resultados obtenidos, el im-pacto que éstos tienen sobre los ciudadanos, el grado de cumpli-miento de los objetivos, además de detectar posibles deficiencias enlos procedimientos y sistemas utilizados de cara a su corrección o sus-titución.

4. CONCLUSIONES

En el contexto actual, las Administraciones Públicas han visto in-crementada la necesidad de evaluación en aras a un mayor control ytransparencia. La normativa presupuestaria recientemente emitidarefuerza esta tendencia, insistiendo de forma especial en el controlpresupuestario y en la mejora de la eficiencia.

Respecto de la evaluación de la eficiencia, existen diversas técnicas,que se distinguen según la consideración, o no, de una frontera deproducción, y presentan todas ellas distintas ventajas e inconvenien-tes. De entre los métodos frontera, el DEA y el FDH, sin duda algu-na, han sido los más utilizados en el ámbito público, ya que permitenhacer comparaciones de las entidades consideradas globalmente. Sinembargo, en nuestro estudio nos decantamos por los indicadores degestión por diversos motivos: su fácil interpretación, los numerosos


estudios y pronunciamientos que aconsejan su uso y, especialmente,su efectiva implantación en los países más avanzados en la evaluaciónde la eficiencia de las entidades públicas. En nuestro país son escasaslas aplicaciones realizadas con indicadores.

La implantación que reclamamos es especialmente útil para el de-sarrollo del control. Para el interno, por el apoyo que presta a las de-cisiones de los gestores. Para el externo, por la capacidad y facilidadde este instrumento para evaluar las prestaciones públicas y resaltarlas deficiencias en la gestión. Tanto en un caso como en otro las posi-bilidades de contar con baterías de indicadores normalizadas favore-cería la evaluación y el control.

El impulso de nuevos estudios que abunden y propicien la aplica-ción práctica de indicadores es, por tanto, necesario, sobre todo ha-ciendo especial hincapié en la estandarización de indicadores que po-sibilite la realización de comparaciones para una mejor evaluación ytoma de decisiones por parte de los distintos grupos de usuarios in-teresados en la gestión pública. En este sentido, y siguiendo la expe-riencia de alguno de los países más avanzados, sería interesante con-tar con una base de indicadores para las distintas Administraciones yservicios. Esta base facilitaría indicadores a los gestores de forma queéstos pudieran comparar su posición respecto de la mantenida porotras entidades similares, ello sin perjuicio de que, de cara al controlinterno, los gestores consideraran aquellos otros indicadores que es-timasen relevantes.

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