Los gobiernos y los datos públicos: cómo lograr el cambio

Autores:Ellen BroadDawn DuhaneyFiona SmithLiz Carolan

Resumen ejecutivoGobiernos de todo el mundo buscan cada vez más formas de emplear el potencial de los datos públicos para mejorar el diseño de políticas y aumentar los beneficios sociales, económicos y medioambientales. Hasta la fecha se ha trabajado mucho para familiarizar a los gobiernos con la necesidad de adoptar políticas de datos públicos y ayudarles a publicarlos. Sin embargo, se ha estudiado menos el proceso a más largo plazo que supone implantar los datos públicos como práctica estándar, y cómo puede hacerse realidad. Asegurarse de que la iniciativa de datos abiertos que se elija sea sostenible es vital para empezar a darse cuenta del impacto que tiene la información pública.

El Open Data Institute (ODI) está analizando cómo los cambios organizativos pueden fomentar y mantener los datos públicos a largo plazo. Por medio de entrevistas detalladas y tras examinar la bibliografía relativa a la gestión de cambios organizativos, el ODI ha desarrollado unas recomendaciones destinadas a los políticos que tienen la tarea de implementar sus propias iniciativas de datos abiertos. Pensar en el proceso de gestión del cambio desde el mismo comienzo de la iniciativa es esencial para darse cuenta de los beneficios sociales, medioambientales y económicos que aportan los datos públicos.

Es por ello que presentamos 12 recomendaciones que ayudarán a los gobiernos a cambiar y seguir adoptando los datos públicos, y a apreciar su impacto:

1. Describan la visión con ejemplos claros de los beneficios que aportarán los datos públicos. Empiecen con una visión de los problemas que pueden ayudar a solucionar los datos públicos, o de los beneficios que se quieren obtener: piensen más allá de hacer públicos los datos. Poder relacionar la publicación de los datos abiertos con un beneficio tangible que se quiera obtener ayuda a que el pueblo conecte con la iniciativa y comprenda su valor.

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2. Obtengan el apoyo a la iniciativa de datos abiertos de altos líderes y políticos, y de funcionarios de distintos departamentos del gobierno antes de la presentación. Incorporen mecanismos de aprendizaje sobre datos abiertos para los funcionarios gubernamentales, y expliquen sus beneficios desde el mismísimo comienzo de la iniciativa de datos públicos. Recabar los apoyos necesarios para el cambio antes de presentar la iniciativa potenciará su rápida adopción.

3. Combinen el liderazgo planificado (arriba-abajo) de la iniciativa de datos abiertos con el respaldo a líderes específicos o a pie de calle por parte del gobierno. Aunque la aceptación de los altos cargos es importante para que los datos públicos sigan siendo una prioridad, los líderes a pie de calle son importantes para hacer crecer la iniciativa desde las bases y dirigir la implementación de la visión de datos abiertos.

4. Creen desde el principio mecanismos abiertos de comunicación y de aporte de información en la iniciativa de datos abiertos, tanto dentro como fuera del gobierno. Podría tratarse de mecanismos formales, como grupos de asesoramiento, formularios de comentarios por Internet y reuniones periódicas, e informales, como la participación en redes sociales. Inviten a dejar comentarios e información y sean flexibles, junto con los departamentos, en la transición al uso y producción de datos públicos, y en cuanto al efecto que puede tener en su trabajo. Así, los empleados se comprometerán más con el cambio y estarán más satisfechos con él.

5. La iniciativa de datos abiertos debe tener objetivos fáciles de conseguir, como publicar ciertos catálogos de datos o respaldar los casos prácticos piloto, aunque deben formar parte del objetivo a más largo plazo de los datos abiertos en base al que debe progresar cada departamento. Relacionar los éxitos rápidos con los objetivos a largo plazo puede ayudar a mantener el ímpetu del cambio.

6. Deben ser flexibles y responder a los puntos fuertes y necesidades de los distintos departamentos y equipos. La visión a largo plazo de datos abiertos debe ser clara, aunque no hay que ceñirse a un plan de transición hacia los datos públicos desde el principio. Se deben

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buscar ejemplos de las mejores prácticas en la gestión de la transición al uso y producción de datos públicos, y usarlos para ayudar a otros departamentos. Ser ágiles y responder ayuda a garantizar la continuidad de la transición, y que ésta siga cumpliendo con cualquier reforma del sector público y cambio tecnológico.

7. Consoliden los esfuerzos de gestión del cambio: los líderes emergentes pueden ser colaboradores en la educación e innovación. Sigan reforzando y ampliando los éxitos rápidos como parte de su estrategia de datos abiertos a largo plazo. Consolidar los esfuerzos ayuda a aumentar la eficacia de todos los elementos de la gestión del cambio, y ayuda a detectar las lagunas de la estrategia.

8. Asegúrense de que en el equipo principal encargado de los datos abiertos haya responsables de la gestión del cambio (que ayuden a los departamentos y coordinen la información recibida). Con bastante frecuencia, pensamos en un "equipo para el cambio" diseñado para conseguir los objetivos de datos abiertos: crear un portal, publicar catálogos de datos y fomentar la reutilización del mismo. La gestión del cambio en sí es una parte del proceso igual de importante, y puede aumentar la aceptación inicial de la iniciativa y el sentido de propiedad del esfuerzo que dedican a los datos públicos los departamentos.

9. Busquen y promuevan historias del impacto de los datos públicos para ayudar a ilustrar su valor a los responsables gubernamentales de su implementación. Ajusten la narrativa del impacto o del "caso comercial" según los distintos departamentos para que tenga sentido en el contexto de la visión general, capacidad y procesos existentes de cada uno.

10. Promuevan el apoyo externo en el sector industrial, la sociedad civil y el mundo académico para fomentar la demanda continua de datos públicos. El apoyo externo puede ayudar a mantener la voluntad política de respaldar los datos públicos, y ser una fuente valiosa de aprendizaje y diálogo continuados.

11. Ofrezcan a los funcionarios la oportunidad de participar en la formación continua en datos abiertos. Podría llevarse a cabo mediante

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formación en datos abiertos, traslados a equipos que desempeñen según las "mejores prácticas" en datos públicos o talleres habituales. La participación ayudaría a seguir mejorando y ampliando el alcance de la iniciativa de datos abiertos.

12. Diseñen parámetros para poder valorar con frecuencia las actividades de datos abiertos. Sirven para medir el progreso, de referencia para comparar el éxito y permiten identificar aspectos a mejorar.

Estas recomendaciones no son estrictas y algunos principios pueden aplicarse de forma distinta según el contexto. No obstante, los principios de gestión del cambio al uso de datos públicos que se destacan en este documento deberían ser un marco o plantilla útil a largo plazo.

Este documento supone un punto de partida que permite explorar en profundidad cómo se produce el cambio hacia la adopción de políticas de datos públicos en distintos gobiernos. En los próximos 12-18 meses seguiremos estudiando y debatiendo con líderes locales para desarrollar los temas de este documento y ampliar su alcance.

ÍndiceAntecedentes ¿Qué son los datos abiertos? ¿Qué es el Open Data Institute? ¿Qué es la Partnership for Open Data? Los datos abiertos en el contexto global Acerca de este documento

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MetodologíaRevisión bibliográfica: "10 principios comunes para lograr el éxito en la gestión del cambio a los datos abiertos"RecomendacionesDescripción general de los datos públicos en 7 países 1. Comienzos: preparativos para presentar una iniciativa de datos abiertos

Caso de estudio: la evolución de los datos abiertos en police.ukLograr un acuerdo para el cambio

Enfoques arriba-abajo y abajo-arriba para el cambio Formar un grupo para el cambio

2. Etapa intermedia: periodo tras la presentación de la iniciativa de datos abiertos Mantener la comunicación abierta y la confianza pública Caso de estudio: el proceso de solicitud de datos de Open Data User Group en el Reino Unido Cómo lograr un cambio sostenible y determinar los objetivos fáciles de conseguir Caso de estudio: los Data Squads de México Ser ágil y responder 3 . Implantar los datos públicos como práctica habitual de gobierno Lograr que el cambio sea permanente Aprender de las historias de éxito Explicar por qué toda institución necesita el cambio Seguimiento del cambio a largo plazo Cómo evaluar los resultados obtenidos con los datos públicos ConclusiónApéndice 1

Los datos abiertos en el contexto global

Los datos abiertos (Open Data) se han convertido en una iniciativa transformadora clave que han adoptado los organismos gubernamentales globales. La presentación de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP)1 en septiembre de 2011 permitió alinear los datos abiertos con un mayor compromiso global por la transparencia gubernamental. En 2013, los países del G8 aprobaron la G8 Open Data Charter (Declaración para el Gobierno Abierto del G8),2 en la que se comprometían a hacer los datos del sector público "abiertos por defecto". Desde entonces, la Declaración del Gobierno Abierto del G8 ha servido como base para otras iniciativas gubernamentales de datos abiertos, para promover los principios de los datos abiertos en otros foros internacionales y para desarrollar una posible Declaración de Datos Abiertos (Open Data Charter) a nivel internacional.

1 Sitio web de la Alianza para el Gobierno Abierto: http://www.opengovpartnership.org/ 2 G8 Open Data Charter: https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter

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El crecimiento de la Alianza para el Gobierno Abierto ha conllevado a su vez un aumento del número de proyectos diseñados para respaldar y evaluar las iniciativas de datos abiertos en todo el mundo, e incluye la Partnership for Open Data (Alianza de Datos Abiertos). El Grupo de Trabajo para el Gobierno Abierto del Banco Mundial presentó las Open Data Readiness Assessments,3 una herramienta de valoración que ayuda a los países a determinar si están preparados para diseñar e implementar iniciativas de datos abiertos. La Web Foundation y el International Development Research Centre (IDRC) están coordinando la red Open Data Research,4 diseñada para ayudar a los investigadores en datos abiertos de todo el mundo a contactar entre sí y compartir sus experiencias. El Open Data Barometer5

es una herramienta que permite comparar distintas iniciativas de datos abiertos de todo el mundo.

Todo lo anterior ha permitido avivar la concienciación sobre los datos públicos en todo el mundo. No obstante, el próximo reto es lograr que los datos abiertos pasen de ser algo novedoso a lo normal en cualquier gobierno. El alcance del valor que se puede obtener con los datos públicos dependerá de la sostenibilidad de la iniciativa de datos abiertos del gobierno. El papel de las organizaciones sociales podría ser garantizar que tal normalización se valorase y respaldase a largo plazo para asegurar que su valor sea sostenible.

Descripción de la estructura de este documento

Este documento se centra exclusivamente en el aspecto del cambio organizativo en la implementación de datos abiertos: en lo que viene después de su anuncio, o la primera oleada de entusiasmo que supone. No pretendemos valorar el impacto actual de la transparencia de datos, ni tampoco determinar los criterios para que las iniciativas tengan éxito, algo que es complicado de definir y distinto en cada país.

Lo que se busca es fomentar y ofrecer un marco para el debate y las próximas actividades en este ámbito tanto para el ODI como para otros participantes.

En el futuro, nos gustaría aumentar la lista de países sondeados a al menos 10, así como el número de entrevistados en cada país. Seguiremos analizando nuevas formas de ampliar este primer documento, y agradeceremos cualquier comentario y sugerencia.

Si queda algo claro de las entrevistas realizadas hasta la fecha es que el cambio organizativo para respaldar los datos públicos es distinto según el contexto. Lo que

3 Herramienta de valoración del Banco Mundial Open Data Readiness Assesment: https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter 4 Sitio web de la red Open Data Research: http://www.opendataresearch.org/5 Sitio web del Open Data Barometer: http://www.opendatabarometer.org/

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funciona en Estonia, por ejemplo, puede no ir bien en Chile. La medida en que puedan aplicarse los consejos relativos al cambio organizativo que se incluyen en este documento dependerá en cierta medida el contexto del país y del de la agencia del sector público.

Los retos inherentes a cómo estructurar las recomendaciones para gestionar el cambio organizativo hacia los datos públicos se reflejan en la propia estructura de este documento. Empezamos con 10 principios comunes para la gestión del cambio que pudimos contrastar por medio de entrevistas a funcionarios gubernamentales implicados en iniciativas de datos abiertos. En ellos basamos nuestras recomendaciones para gestionar el cambio hacia los datos públicos, y de ahí el presente documento, dividido en tres partes:

Parte 1 - Comienzos: preparativos para presentar su iniciativa de datos abiertos

Parte 2 - Periodo posterior a la presentación: cómo aprovechar el entusiasmo por los datos públicosParte 3 - Implantar la iniciativa de datos abiertos como práctica

habitual de gobierno

Varios de los principios comunes para la gestión del cambio son factores importantes en más de una etapa de la iniciativa de datos abiertos. Aunque se solapan, hemos resumido todas las recomendaciones para la gestión del cambio que podrían ser pertinentes.

Las entrevistas que realizamos representan una muestra pequeña del cambio a favor de los datos públicos que se está viendo en los gobiernos y organizaciones de todo el mundo. Este documento pretende respaldar el trabajo de los políticos, y suscitar un debate a mayor escala sobre cómo pueden cambiar las prácticas organizativas los gobiernos para apoyar los datos públicos. Esperamos ampliar nuestro trabajo en este ámbito en 2015.

Cómo elaboramos las recomendaciones para mantener el cambio hacia datos públicos

1. Empezamos con una revisión bibliográfica

En los últimos 50 se han publicado cada vez más trabajos relacionados con el cambio organizativo. A partir de estas obras bibliográficas, este informe pretende determinar un marco organizativo que puedan aplicar los gobiernos en el contexto de los datos públicos.

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Aunque ya se ha escrito mucho sobre cómo dirigir grandes iniciativas de transformación organizativa cultural, la amplia mayoría de recomendaciones que existen provienen del sector privado.6 La cultura organizativa del sector público puede ser muy distinta de la del sector privado, y por tanto abordamos los conocimientos sobre el cambio organizativo en el sector privado con cautela.

En nuestra búsqueda de recomendaciones para líderes del sector público recurrimos por tanto a una amplia variedad de literatura, incluyendo modelos de gestión empresarial tradicionales, la teoría de la reforma del sector público y estudios de casos sobre iniciativas anteriores de transformación digital del sector público.Teniendo en cuenta la literatura existente sobre la gestión del cambio, identificamos 10 principios comunes de gestión del cambio que podían contrastarse mediante entrevistas y adaptar al contexto de los datos públicos.

2. Contrastamos los hallazgos tras revisar la literatura por medio de entrevistas

Todos los encuestados de todos los países eran funcionarios gubernamentales con la tarea de ayudar en la transición al uso y producción de datos públicos. Para identificar un número limitado de países en los que realizar la encuesta, tuvimos en cuenta los países con mayor puntuación de cada región en el Open Data Barometer de 2013. Se añadieron a esta lista 2 o 3 países que hubieran realizado actividades de datos abiertos importantes recientes para garantizar la representatividad de los países de todas las regiones. En cada país, se identificaron un "visionario" y un "implementador" a quien entrevistar. El "visionario" es un miembro del gobierno o una persona sin relación con él que haya iniciado, incluido o mostrado interés en los datos públicos. El "implementador" es un miembro del gobierno que haya participado en la puesta en práctica de la iniciativa de datos abiertos.

En primer lugar entrevistamos a funcionarios del gobierno de siete países:

● Reino Unido● Estonia

6 Burke, W. W., & Litwin, G. H., (1992), ‘A causal model of organisational performance and change’, in Journal of Management, 18(3), 523-545; Kotter, P., (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’, in Harvard Business Review, 73(2), 59-67; Ackermann Anderson, L., & Anderson, D., (2010), Beyond change management: How to achieve breakthrough results through conscious change leadership, John Wiley & Sons.

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● República de Corea● Kenia● México● Chile● Macedonia

En el Reino Unido, estudiamos la gestión del cambio a datos públicos en dos niveles: i) a nivel departamental –en este caso, police.uk– y ii) a nivel gubernamental como parte del programa de datos abiertos general del Reino Unido coordinado por la Oficina del Gabinete. La primera versión de police.uk supuso un precedente a la adopción de los datos públicos como política oficial del Gobierno Británico, y se considera una de las primeras historia de éxito de la adopción de los datos abiertos.

Poder comparar iniciativas de datos abiertos a estos dos niveles nos ofreció información interesante sobre cómo funcionan los distintos principios de gestión del cambio en diferentes contextos. No obstante, la única iniciativa de datos abiertos a nivel departamental que se pudo sondear para este documento fue police.uk. En las futuras versiones de este documento sería muy interesante ampliar el ejemplo de police.uk comparándolo con otras iniciativas departamentales de datos abiertos en el Reino Unido y otros países.

10 principios comunes en la gestión del cambio

Se trata de los principios que pudimos extraer de la revisión bibliográfica en torno a la gestión del cambio, y que suponen el punto de partida para examinar la gestión del cambio en el contexto de los datos públicos. Estos principios se contrastaron por medio de entrevistas con funcionarios gubernamentales de siete países. Basándonos en los principios y las entrevistas, pudimos elaborar nuestras propias recomendaciones para gestionar el cambio organizativo con el fin de apoyar los datos públicos.

Los principios comunes con los que empezamos fueron:

1. Lograr un acuerdo para el cambioCrear un “grupo de defensores del cambio”7 que ayude a preparar la organización para el cambio que tienen por delante. Anticiparse a los problemas, formar en la planificación y desarrollar comunicaciones de apoyo.

7 Kelman, S., (2005), Unleashing Change: A study of organizational renewal in government, Brookings Institution Press.

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2. Desarrollar una visión y estrategia conjuntasCompartir una visión que coincida con los valores de la organización. Implicar al personal en el desarrollo de la visión y comunicarla con frecuencia en distintos medios y plataformas.

3. Formar un "equipo para el cambio" que lidere el proceso de cambio El equipo para el cambio debe ser diverso en cuanto a habilidades y representación, y debe contar con funcionarios respetados ("infiltrados") para garantizar una aceptación masiva y propiciar los comentarios. También puede resultar útil un grupo asesor externo.

4. Combinar los estilos de liderazgo arriba-abajo y abajo-arribaEl liderazgo decidido y el compromiso de los altos responsables de la gestión deben guiar la visión e iniciar el proceso de cambio, combinado todo ello con un estilo emergente en el que se aproveche el conocimiento y la experiencia de las bases.

5. Hacer sostenible el cambio y encontrar objetivos fáciles de conseguirPara garantizar el respaldo a largo plazo de la transformación, se deben poner hitos tangibles que puedan lograrse rápidamente y pronto.

6. La estructura y los recursos humanos son habilitadores, y no problemas, para apoyar la transformación Modifiquen las estructuras, políticas e incentivos sobre contratación, cargos y conjuntos de habilidades para hacerlos coincidir con las necesidades de la iniciativa. Incentiven el cambio de comportamiento y de liderazgo, permitan al personal ser innovador, y den poder a agencias individuales para que desarrollen sus propias soluciones de datos abiertos.

7. Mantener la comunicación abierta y la confianza pública Creen un entorno en el que se fomente la comunicación bidireccional (mediante canales internos y externos), para que haya igualdad entre simpatizantes y detractores, y para que los empleados comprendan los objetivos de la iniciativa y puedan realizar contribuciones serias al programa.

8. Convertirse en una "organización líder"Sigan el progreso y el compromiso con el cambio, y demuestren estar preparados para admitir los errores en público. Repitan las veces que sea necesario y hagan cambios rápido (“fallar rápido y sin costes”), y revisen continuamente los parámetros de valoración del éxito.

9. Ser ágil y responderAcepten experimentar e innovar por medio de un diseño rápido y de programas piloto antes de aumentar la escala de la iniciativa. Sitúe a los "usuarios" en el centro del diseño de cualquier proyecto, y ajuste los planes contrastándolos con los usuarios y basándose en revisiones.

10. Realizar un seguimiento del cambio a largo plazoRecopilen múltiples historias de usuarios de datos a pie de calle en distintos contextos para inspirar la visión de las ventajas que pueden aportar los datos

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públicos. Busquen distintas fuentes externas de apoyo para fomentar el compromiso a largo plazo.

Consulte el apéndice 1 para ver una descripción completa de estos principios iniciales.

3. A partir de la revisión de la literatura y las entrevistas, desarrollamos nuestras recomendaciones para mantener el cambio a los datos públicos

Al contrastar los "10 principios comunes en la gestión del cambio" realizando entrevistas a funcionarios gubernamentales de países donde ya se han presentado iniciativas de datos abiertos, hemos diseñado unas recomendaciones para ayudar a los responsables políticos a gestionar la transición al uso y producción de datos públicos.

La cuestión de si el cambio es un proceso lineal que debe seguirse paso a paso, o más bien uno multidireccional, divide a los estudiosos de la gestión del cambio organizativo.8 Basándonos en las entrevistas y en la revisión de la literatura, creemos que el mejor enfoque puede ser gestionar el cambio como un número de elementos interrelacionados, como puede ser tener un liderazgo de alto nivel y mecanismos internos de recogida de comentarios e información, que puedan aplicarse en distintas combinaciones y en momentos diferentes.9 Teniendo en cuenta el tamaño y la naturaleza del sector público, así como algunas de las características exclusivas de los datos abiertos (ser interdepartamentales, a menudo coordinados por una agencia central con una alta participación de medios informáticos), parece poco probable que se dé la oportunidad de implementar las recomendaciones de gestión del cambio en una secuencia estricta, progresando del paso A al B, del B al C, etc.

Los siete países sondeados: una descripción general de los datos públicos en los gobiernos

8 Kotter, P., (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’, Harvard Business Review, 73(2), 59-67; Hiatt, J. M. (2006), ADKAR: A model for change business, government and our community, Prosci Research;Burke, W. W., &. Litwin, G. H., (1992), ‘A causal model of organizational performance and change’, Journal of Management, 18(3), 523-545.9 Íbidem.

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Méxicodatos.gob.mx, el portal oficial de datos abiertos del gobierno mexicano, se presentó en julio de 2014 con la ayuda de la Partnership for Open Data, una asociación que incluye al Banco Mundial, el Open Data Institute y Open Knowledge. El portal se inauguró con 100 catálogos de datos: 10 por cada uno de los 10 departamentos gubernamentales seleccionados. México se encuentra en el puesto 25 a nivel mundial y el 3 en América en el Open Data Barometer de 2013. La publicación de datos geográficos y socioeconómicos abiertos ha permitido al Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) crear mapas interactivos que muestran cómo se distribuyen la pobreza y la desigualdad en México con los que todo el mundo puede comparar su región con el resto.

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EstoniaLa Ley de Información Pública de Estonia obliga a que los datos estén disponibles en formato abierto e informático desde el 1 de enero de 2015, y se ha presentado un portal piloto (opendata.riik.ee) que permite acceder a estos datos. Mientras el portal esté en su fase piloto, solo se puede acceder a un número limitado de catálogos. No obstante, hay publicada una cantidad notable de datos mediante conexión directa con las bases de datos del gobierno de Estonia. En 2011/12, el Ministro de Asuntos Económicos y Comunicación calculó que había unos 20 000 catálogos de datos. El Ministerio de Asuntos Económicos y Comunicación es responsable del portal y de coordinar el proceso de publicar en formato abierto los datos de otros ministerios. En el Open Data Barometer de 2013, Estonia ostenta el puesto 14 a nivel mundial y el 9 en Europa en cuanto al funcionamiento de su sistema de datos abiertos.

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República de Corea (Corea del Sur)El portal de datos abiertos de Corea del Sur, data.go.kr, lo gestiona la Agencia Nacional de Sociedad de la Información, y ofrece acceso a más de 11 000 archivos de datos. El portal se presentó en 2011, el mismo año en que Corea del Sur se unió a la Alianza para el Gobierno Abierto, con los objetivos de promover y aumentar la transparencia, otorgar poder a los ciudadanos y aprovechar las nuevas tecnologías para dar solidez al gobierno y aumentar la innovación. Corea del Sur ocupa el puesto 12 a nivel mundial y el 3 en la región Asia-Pacífico según el Open Data Barometer de 2013.

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KeniaEn julio de 2011 el Presidente Mwai Kibaki presentó la Kenya Open Data Initiative, y publicó de forma totalmente abierta datos clave del gobierno disponibles en el portal de Internet opendata.go.ke. En noviembre de 2011 había 390 catálogos de datos en el portal. La iniciativa de datos abiertos de Kenya pretende guiar la innovación, generar valor económico y social, permitir la toma de decisiones parlamentarias y políticas basadas en datos, y mejorar la transparencia y la responsabilidad. El Ministerio de Información y Comunicaciones y la ICT Authority son los responsables del portal. Kenya ocupa el primer puesto de África y el 22 a nivel mundial según el Open Data Barometer de 2013.

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ChileEl portal de datos abiertos de Chile, datos.gob.cl, se presentó en 2012 junto con un mandato presidencial en el que el estado se comprometía a publicar los datos en un formato abierto y reutilizable. En ese momento, los funcionarios y ministros mencionaron los beneficios para la comunidad que aporta el acceso a información de tráfico, servicios sanitarios y escuelas, y para el refuerzo de la democracia en Chile. El Ministerio Secretaría General de la Presidencia (MINSEGPRES) fue el responsable de desarrollar el portal, trabajar con otros departamentos y añadir nuevas bases de datos. Desde el portal se puede acceder en la actualidad a 1180 bases de datos. En el Open Data Barometer de 2013, Chile ostenta el puesto 25 a nivel mundial y el 4 en América en cuanto al funcionamiento de su sistema de datos abiertos.

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MacedoniaEl portal de datos abiertos de Macedonia, opendata.gov.mk, se presentó en 2012 como parte del proceso para convertirse en miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto, una comunidad internacional compuesta por 65 países comprometidos con un gobierno más transparente, responsable y que responda a los ciudadanos. Además de la Alianza para el Gobierno Abierto, los ministros destacaron el potencial que tienen los datos públicos para guiar la innovación, lo que conllevaría beneficios económicos para Macedonia. El portal cuenta actualmente con 154 catálogos de datos y lo gestiona el Ministerio de Sociedad de la Información y Administración.

Reino Unido (Oficina del Gabinete)El portal de datos abiertos del Reino Unido, data.gov.uk, fue presentado en 2009 por el entonces Primer Ministro Gordon Brown con el fin de abrir oportunidades para los negocios, aumentar la transparencia y otorgar poder a los consumidores. La Oficina del Gabinete fue la responsable de implementar el portal y coordinar las contribuciones de otros departamentos. Hoy en día, data.gov.uk incluye 15 888 catálogos de datos publicados. El Reino Unido ocupaba el número uno en el Open Data Barometer de 2013, tanto en Europa como a nivel mundial. Las aplicaciones de datos abiertos en el Reino Unido incluyen aplicaciones de mapas de transporte, servicios de alerta ante inundaciones y valoraciones de muchos servicios, incluyendo escuelas, médicos y dentistas.

Reino Unido (police.uk y data.police.uk)En 2009, la Agencia Nacional para la Mejora Policial del Reino Unido presentó maps.police.uk, la primera vez que se hacían públicos datos policiales por medio de API a los desarrolladores. Este servicio evolucionó a police.uk y data.police.uk, que han crecido desde entonces para incluir más de 19 millones de filas de datos. El Ministerio del Interior se encarga actualmente de publicar y coordinar los datos recibidos de 43 fuerzas policiales de Inglaterra, Gales, Irlanda del Norte y dependientes del Ministerio de Justicia.

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Parte 1

Comienzos: preparativos para presentar una iniciativa de datos abiertos

Una iniciativa de datos abiertos puede empezar de muchas formas distintas. Podría hacerse mediante una directiva del Presidente o Primer Ministro tras una reunión con la Alianza para el Gobierno Abierto. También podría empezar por la presión de los desarrolladores y empresas emergentes al gobierno para que haga públicos datos con los que crear servicios y aplicaciones. E incluso podría originarse de la obligación de publicar datos abiertos como parte de un acuerdo regional o internacional, como la aplicación de la Directiva de la Unión Europea relativa a la reutilización de la información del sector público (PSI) de 2013 por parte de los estados miembro.

Sea cual sea el motivo, el político encargado de la transición de un departamento gubernamental (o de todos los departamentos del gobierno) para publicar los datos que poseen como abiertos por defecto se enfrentará a cierta resistencia al cambio organizativo. Aunque con la transición se pueden obtener beneficios económicos, medioambientales y sociales importantes, a menudo los actores políticos necesitan convencer primero al gobierno de la importancia de los datos públicos. En este apartado se estudia cómo incorporar la gestión del cambio en el mismísimo comienzo de cualquier proyecto de datos abiertos.

Desarrollar una visión y estrategia conjuntas

Uno de los fallos habituales que se observan en la literatura de los programas para el cambio organizativo es la falta de visión a largo plazo del cambio.10 La visión debe servir de pilar donde basar los objetivos de rendimiento, y para formular iniciativas específicas. Esto implica también describir con detalle la misión, dirigir el esfuerzo de transformación y recordar al personal la misión a medida que avanza el proyecto.11

En las entrevistas observamos que en los países donde los datos públicos se presentaron como parte de una visión para solucionar un problema determinado

10 Page, J., Pearson, J., Jurgeit, B., & Kidson, M., (2012), Transforming whitehall departments, Institute for Government;Ostroff, F., (2006), ‘Change management in government’ in Harvard Business Review, 84(5) pp. 141-7;Fernandez, S., Rainey, H.G., (2006), ‘Managing successful organisational change in the public sector’ in Public Administration Review, March/April, 168-176.

11 Íbidem.

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con claridad, o vinculados a un objetivo político o asunto en la agenda del gobierno, la implementación de datos públicos suele tener más apoyo.

En Macedonia, por ejemplo, la iniciativa de datos abiertos se articuló como una forma de impulsar el “potencial innovador, la creación de puestos de trabajo y el valor económico”. En Kenia, los datos públicos se presentaron como una herramienta contra el desempleo juvenil y para aumentar la participación social.

“Hemos aprendido que debemos presentar un buen argumento que funcione para el gobierno […]; se trata de encontrar el lugar idóneo para empezar como organización, pero enfocados a una audiencia distinta, y cómo presentarlo a cada audiencia.” Kenia

“La agenda marchitará y morirá si se ve solo como un complemento o una carga adicional para el pueblo. Creo que, básicamente, debemos ofrecer algo relevante para lo que hacen las personas... me parece que solo nos desarrollamos pidiendo a los distintos departamentos que usen sus propios datos públicos, que consuman sus propios datos públicos; de lo contrario, no se incentiva el hacerlo mejor […]” Reino Unido (Oficina del Gabinete)

A veces, lo que puede empezar como proyecto a corto plazo con una visión específica puede evolucionar a una visión a largo plazo con un impacto más amplio. La visión también puede adaptarse a medida que cambian los problemas y los objetivos del gobierno en el tiempo, como pasar de centrarse en la transparencia al crecimiento o la eficiencia económicos, en especial si entra una administración nueva. La visión que apuntala un proyecto de datos abiertos no debería ser rígida, más bien tener solidez y que puedan valorarla los distintos participantes en su implementación. La evolución de la publicación de datos abiertos de police.uk es un ejemplo interesante de cómo puede evolucionar con el tiempo una visión de datos públicos.

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Caso de estudio: police.uk suscita el interés del público por los índices de delincuencia

“En realidad todo empezó hace mucho tiempo, antes de que empezara a funcionar realmente el movimiento de datos abiertos. Twitter era nuevo, la API de Twitter estaba disponible, y muchas personas se pusieron a desarrollar cosas a partir de ella. Y pensamos, ¿por qué no hacemos lo mismo con los datos de maps.police.uk? Si los publicábamos mediante una API, todos podrían hacer cosas fantásticas con ellos [...]

No le interesaba realmente a nadie de la organización porque por entonces el movimiento de datos abiertos en sí no existía en realidad [...]. No obstante, el público, los desarrolladores y algunos periódicos –el Guardian en particular– sí mostraron bastante interés, así que fuera de la organización la acogida fue muy buena.

Poco tiempo después el comisario de policía responsable de un distrito le pidió al equipo que ofrecieran más información accesible al público. Se han hecho algunos sondeos sobre la preocupación ciudadana por el índice de delincuencia, que estaba aumentando pese a que las cifras en realidad estaban bajando. Empezamos las reuniones con el Comisario Jefe de Policía para abordar cómo se podría coordinar la publicación de información sobre delincuencia entre las 43 fuerzas locales de Inglaterra y Gales, ya que queríamos dar al pueblo información significativa sobre el tipo de delito más frecuente en su zona para (tal vez) reducir la preocupación.

Desde el principio, no queríamos que se tratase simplemente de ofrecer acceso público a datos abiertos. Primero, antes incluso de que los datos abiertos existieran como concepto, pensamos en un potencial comercial, en cómo podría aprovecharlo la comunidad de desarrolladores. Después pasamos a ofrecer al pueblo interpretaciones significativas de los datos y a educar sobre la delincuencia. ¿Qué papel debe desempeñar el gobierno en última instancia? ¿Se trata simplemente de publicar la información para que cualquiera pueda "jugar" con ella, desarrollarla, o también explicarla al público? El éxito de police.uk viene en parte por su accesibilidad pública, y por la visión de cómo podrían ayudar los datos abiertos al público, incluida desde el principio en la iniciativa: se trataba de servir, uno de los deberes de la policía”. Reino Unido (policy.uk)

Donde no había una visión clara sobre los problemas que podrían ayudar a solucionar los datos públicos, o qué beneficios podrían obtenerse, los encuestados indicaron cierta apatía hacia la iniciativa por parte del sector público, así como

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problemas para mantener la publicación de datos abiertos. Las visiones que se centraban sencillamente en la publicación de un cierto número de catálogos de datos (considerar los datos públicos como un fin en sí, no como un medio para alcanzarlo) tuvieron problemas pronto.

“Como el mandato presidencial obligaba a la institución a publicar 5 catálogos de datos, el Portal de Datos Públicos creció exponencialmente en número de catálogos de datos en 6 meses. Pero el mandato no obligaba a las instituciones a mantener actualizados los catálogos de datos, así que muchas instituciones no lo hicieron. Ahora, el reto es trabajar con esas instituciones que ya han publicado alguna vez para actualizarlos, sabiendo que probablemente la persona encargada de publicarlos no es la misma por el cambio de gobierno del año pasado”. Chile

Recomendación: describan la visión. Empiecen con una visión de los problemas que pueden ayudar a solucionar los datos públicos, o de los beneficios que se quieren obtener: piensen en algo más que hacer públicos los datos. Poder relacionar la publicación de los datos abiertos con un beneficio tangible que se quiera obtener ayuda a que el pueblo conecte con la iniciativa y comprenda su valor.

Lograr un acuerdo para el cambio puede facilitar la transición

Un principio común en la literatura relativa a la gestión del cambio organizativo es "promover la disposición al cambio": lograr un acuerdo y formar un "grupo de defensores del cambio" es el primer paso para crear un movimiento de cambio en cualquier institución. Un aspecto interesante de la adopción de políticas de datos libres que se observa en muchos países sondeados (y un factor común de la reforma del sector público) es la presentación de un mandato de un líder político externo. Incluso puede que no haya tiempo para "fomentar la disposición al cambio" antes de que se presente la iniciativa de datos abiertos.

“En las elecciones presidenciales cambió el gobierno, y el nuevo presidente creía en la importancia de publicar los datos como parte de lo que llamamos “el Gobierno 3.0”. La nueva política implicaba compartir información y colaborar con la información del gobierno”. Corea del Sur

Varios funcionarios encuestados de Kenia, Macedonia, República de Corea, Chile y México hablaron sobre las políticas de datos libres que se iniciaron tras recibir las instrucciones del presidente o un ministro. Para algunos, lo que realmente propició el cambio a los datos públicos fue que su país se uniera a la Alianza para el Gobierno Abierto o que la conociera. Todos los países sondeados, independientemente de si la idea de datos abiertos procedía de sus líderes políticos,

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estaban de acuerdo en que la aceptación de los altos cargos de la iniciativa desde el primer momento es el primer paso y el más importante para consolidar la iniciativa de datos públicos en su organización:

“Se trata de lograr el apoyo de los políticos”. Kenia

“Los datos públicos deben abordarse a distintos niveles: necesitas contar con una figura política que se comprometa, un ministro o el presidente, que comprenda el concepto y sus beneficios y pueda dar luz verde. Después hay un segundo nivel de personas importantes en cada institución, que suelen ser los directores de departamentos o unidades que saben los datos que genera su organismo”. Macedonia

Con este enfoque arriba-abajo puede haber problemas de tiempo para "fomentar la disposición al cambio" dentro del funcionariado en conjunto antes de presentar la iniciativa de datos abiertos. En gran medida, en parte se debe sencillamente a la propia naturaleza del cambio en el sector público, y a menudo no hay forma de evitarlo. Pero estar preparados para combinar el respaldo al cambio de los altos cargos o políticos con el alcance en distintos departamentos puede ser crucial para el éxito a largo plazo de la iniciativa. En la literatura sobre la gestión del cambio organizativo, varios autores, incluyendo Cameron, Kotter y Armenakis y cols.12, indican que un factor importante para preparar a las instituciones para el cambio es identificar los posibles riesgos para que tenga éxito desde las primeras etapas, y diseñar programas de formación u orientación para prevenir la resistencia.

“El hecho es que hay muchas personas que sencillamente no saben lo que son los datos abiertos, así que si llega un mandato en el que se dice que se deben publicar los datos y se debe hacer de tal forma, sencillamente no lo entienden. Creemos que primero debemos lograr que todos o casi todos entiendan a qué nos referimos, y después tal vez hablemos del mandato”. Chile

De hecho, los problemas más habituales para el cambio que indicaron todos los encuestados fueron la falta de aceptación o comprensión de los datos públicos en los distintos departamentos gubernamentales; básicamente, una falta de "disposición al cambio".

12 Cameron, E., Green, M., (2004), Making Sense of Change Management, Kogan Page Publishers;Kotter, P. (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’ in Harvard Business Review, 73(2), 59-67; Armenakis et. al, (1999). Organizational change: A review of theory and research in the 1990s Journal of Management, 25(3), 293-315.

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Recomendación: obtengan el apoyo a la iniciativa de datos abiertos de altos líderes y políticos, y de funcionarios de distintos departamentos del gobierno antes de la presentación. Incorporen mecanismos de aprendizaje sobre datos abiertos para los funcionarios gubernamentales, y expliquen sus beneficios desde el mismísimo comienzo de la iniciativa de datos públicos. Recabar apoyos para el cambio antes de la presentación de la iniciativa es importante para su adopción temprana.

Combinación de enfoques arriba-abajo y abajo-arriba para el cambio

En general, según su enfoque el cambio se puede clasificar como arriba-abajo o planificado (como respuesta a influencias externas o para lograr un objetivo determinado), o abajo-arriba o emergente (dinámico, continuo y originado de la práctica y conocimientos existentes).13 La revisión de la literatura sobre gestión del cambio nos hace apostar por combinar los enfoques arriba-abajo y emergente. Así se puede fomentar la innovación vanguardista en los departamentos que deben implementar la publicación de datos, y mantener el respaldo vertical (arriba-abajo) a la agenda del cambio. Incluso en el sector público, donde el cambio pueden dirigirlo fuerzas políticas externas, puede haber espacio para innovar y adaptar la implementación del cambio. Este enfoque se ve reforzado por las entrevistas:

“Puede tratarse de un enfoque arriba-abajo estricto: la dirección y las prioridades vienen de los ministros. Pero hemos empezado a mejorar nuestro trabajo, ya que incluso cuando viene todo muy estipulado de arriba, intentamos emplear técnicas de ingeniería inversa y aplicar la participación social”. Reino Unido (police.uk)

Aún más importante, el equipo encargado de la iniciativa de datos abiertos de police.uk se tomó como una prioridad el obtener el apoyo a la transición de los altos cargos, antes que cualquier ampliar el alcance al público. Un comisario de policía de police.uk recibió el encargo de colaborar con los altos cargos de cuerpo de seguridad para convencerlos de la importancia de la iniciativa. Su tarea se complementó con un responsable de comunicaciones/relaciones públicas centrado en responder a pie de calle, quien animó a las unidades policiales a permitir el acceso a los datos, a entender cualquier obstáculo y a abordar cualquier duda.

13 Kelman, S. (2005), Unleashing change: A study of organizational renewal in government, Brookings Institution Press; Fernandez, S., Rainey, H.G., (2006), ‘Managing successful organisational change in the public sector,’ in Public Administration Review, March/April, 168-176.

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Es esencial identificar a los campeones del gobierno en datos públicos, que fomenten la iniciativa desde dentro (liderazgo emergente) y que ofrezcan lo que prometieron. No obstante, en todos los países sondeados se destaca que contar con un liderazgo arriba-abajo en lo relativo a los datos públicos no es suficiente. Garantizar que los departamentos gubernamentales tengan flexibilidad o agilidad para dirigir desde dentro la implementación de los datos abiertos, y para dar forma a su desarrollo, puede ser clave para la sostenibilidad a largo plazo de la agenda.

“Debe existir un equilibrio porque la voluntad o el mandato político a veces puede provenir de una ley o una instrucción presidencial, lo que sería un enfoque de abajo a arriba. Pero con las personas se debe trabajar de abajo a arriba, y es necesario encontrar un equilibrio que estoy buscando ahora”. Chile

Combinen el liderazgo planificado (arriba-abajo) de la iniciativa de datos abiertos con el respaldo a líderes específicos o a pie de calle del gobierno. Aunque la aceptación de los altos cargos es importante para que los datos públicos sigan siendo una prioridad, los líderes a pie de calle son importantes para hacer crecer la iniciativa desde las bases y dirigir la implementación de la visión de datos abiertos.

Formar un "grupo para el cambio"

Crear un equipo para administrar la iniciativa de datos abiertos del gobierno fue un elemento común en todos los países sondeados. El tamaño de ese equipo y el alcance de sus funciones dependieron del papel que el propio grupo se vio desempeñar en la transición a los datos públicos. En Chile, por ejemplo, el equipo de coordinación de la agencia central era muy pequeño, y sus funciones no tenían relación con las de los departamentos encargados de publicar los datos. El equipo de coordinación se centró en desarrollar la política de datos abiertos del gobierno y crear un portal de datos abiertos.

En la República de Corea varios equipos participan en la política de datos abiertos. El centro de datos abiertos tiene tres equipos: el de planificación de datos abiertos, el de utilización de datos abiertos y el equipo técnico/principal de datos abiertos. Su centro de macrodatos también trabaja con datos abiertos. De nuevo, cada uno de los equipos tiene un papel principal de coordinación y promueve la publicación de datos abiertos por los departamentos.

Aunque todos los países sondeados formaron una fuerza o equipo de trabajo para gestionar el proceso de datos abiertos (desarrollar una política, crear un portal, estimular la reutilización de los datos públicos), pocos países se centraron también

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en gestionar las relaciones con el gobierno como parte de sus responsabilidades en calidad de "equipo para el cambio". La literatura sobre gestión del cambio organizativo sugiere reunir un "equipo para el cambio" responsable de recabar comentarios e información en y fuera del gobierno, realizar un seguimiento del rendimiento e identificar obstáculos, y participar en el diseño o rediseño de las actividades.14

De los países sondeados, el Reino Unido sí indicó que su "equipo para el cambio" tenía entre sus funciones la gestión de las relaciones:

“Desde el principio, siempre ha habido un equipo de transparencia y datos abiertos. No siempre ha tenido la misma estructura, pero sí ha desempeñado funciones parecidas en todo momento. Tenemos un grupo de personas que son gestores de relaciones, y ofrecen su asistencia a distintos departamentos. Cada uno de ellos tiene una cartera de departamentos a su cargo, y son responsables de asegurarse de que los departamentos cumplan los compromisos adquiridos relativos a los datos públicos. Solo hay que llamarles para obtener su ayuda, asisten a todas las juntas generales sobre transparencia del sector de cada departamento, y hacen otras cosas de esas. Además de gestionar las relaciones el equipo tiene otras funciones como la redacción de políticas, participar en la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP) y, por otro lado, tienen expertos técnicos trabajando en data.gov.uk.” Reino Unido (Oficina del Gabinete)

Recomendación: asegúrense de que en el equipo principal encargado de los datos abiertos haya responsables de la "gestión del cambio" (que ayuden a los departamentos y coordinen la información recibida). Con bastante frecuencia, pensamos en un "equipo para el cambio" diseñado para conseguir los objetivos de datos abiertos: crear un portal, publicar un número objetivo de catálogos de datos y fomentar la reutilización. La gestión del cambio en sí es una parte del proceso igual de importante, y puede aumentar la aceptación inicial de la iniciativa y el sentido de propiedad del esfuerzo que dedican a los datos públicos los departamentos.

14 Kotter, P. (1995), ‘Leading change: Why transformation efforts fail’ in Harvard Business Review, 73(2), 59-67.

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2. Etapa intermedia: periodo tras la presentación de la iniciativa de datos abiertos

Mantener la comunicación abierta y la confianza pública

En las primeras etapas de cualquier iniciativa de datos abiertos, generar interés y entusiasmo por los datos públicos entre otros componentes del servicio público es esencial, ya que se pretende obtener el interés del sector privado y los ciudadanos. Animar la participación y las consultas internas puede ser muy importante para justificar el cambio organizativo, mitigar la resistencia y crear un sentimiento de propiedad psicológica.15 Casi todos los países sondeados mencionaron formas con las que intentaron favorecer un entorno de comunicación abierta y confianza como parte de su iniciativa de datos abiertos.

“Hay cierta presión para que los funcionarios sean más innovadores, para que salgan de su zona natural y no sean personas que se sientan en su escritorio o delante de sus ordenadores. Es importante pisar la calle, averiguar de qué se habla, trabajar donde se concentra la energía y saber qué piensa la gente. Hay que crear o identificar redes útiles de reformistas e innovadores que puedan ayudarte a hacer avanzar el programa”. Reino Unido

Varias iniciativas han presentado rápidamente mecanismos para apoyar el diálogo entre las organizaciones del sector público que publican datos y la comunidad en conjunto que reutilizará el servicio. Este diálogo puede ayudar a los departamentos gubernamentales a dar prioridad a los datos según la demanda de los usuarios, responder a la información recibida sobre la calidad de los datos o problemas de formato, y comprender cómo se utilizan los macrodatos. En Chile, lo que en principio se ideó como una reunión puntual entre los responsables gubernamentales de la publicación de datos y los miembros de la comunidad que los reutilizan, se rediseñó como una oportunidad periódica para compartir experiencias:

“Hace poco nos reunimos con los encargados de publicar los datos abiertos de las instituciones gubernamentales, y con periodistas, ONG y universidades

15 Nadler, D. A., (1998), Champions of change: How CEOs and their companies are mastering the skills of radical change, Jossey-Bass; Nadler, D.A. et.al, (1998), Navigating change: How CEOs, top teams, and boards steer transformation, Harvard Business School Press; Johnson, G., Leavitt, W., (2001), Building on Success: Transforming Organizations through an Appreciative Inquiry in Public Personnel Management, 30(1), pp. 129 – 136.

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para que pudiesen explicar al gobierno qué estaban haciendo con los datos públicos y conocer el potencial de este trabajo. Porque a menudo el gobierno no alcanza a ver qué se hace con los datos del portal. Después hicimos a los funcionarios preguntas como “¿sabía que hay periodistas que usan sus datos? ¿Sabía que hay estudiantes y ONG que usan sus datos?”. Y no, ni lo sabían ni lo habían pensado.

[...] Hace que el trabajo sea más gratificante; no están llevado a cabo un proceso mecánico, alguien está haciendo algo real con los datos. Ahora estamos intentando celebrar esas reuniones cada dos meses para que sigan viendo el potencial de la publicación de datos abiertos”. Chile

En el Reino Unido, la Oficina del Gabinete creó en 2012 lo que sería la voz formal de los usuarios de datos públicos, el Open Data User Group (ODUG). Lo forman miembros comerciales y no comerciales de toda la comunidad de datos abiertos del Reino Unido, y asesora a la Oficina del Gabinete en cuanto a la financiación de los datos abiertos, investiga para diseñar casos de uso comercial de los datos públicos, y sirve de medio para que los usuarios de los datos públicos hagan peticiones y den prioridad a la publicación de datos gubernamentales. Un mecanismo formal para realizar solicitudes es una forma de establecer una línea de comunicación entre las organizaciones que publican datos abiertos y los interesados en usarlos.

Caso de estudio: el proceso de solicitud de datos de Open Data User Group en el Reino UnidoEl proceso de solicitud, presentado en octubre de 2012, lleva acumuladas 564 solicitudes de publicación de catálogos de datos en formato abierto, y 330 solicitudes confidenciales.16 Los ciudadanos/empresas que hacen las solicitudes son quienes indican qué datos quieren ver publicados, los problemas que han tenido para acceder a estos datos y qué van a hacer con los datos. El Equipo de Transparencia de la Oficina del Gabinete gestiona la recepción inicial de las solicitudes, las filtra y responde a las que son erróneas (por ejemplo, si no son solicitudes de catálogos de datos) o escapan al ámbito del mecanismo de solicitud (los datos no los tiene un organismo con financiación pública). Si la solicitud es de datos ya disponibles como datos públicos pero hay problemas para acceder a ellos, el Equipo de Transparencia comunica los problemas a los responsables de publicar los datos. Entre otros problemas puede ser que el catálogo no esté actualizado, falle el enlace o que los datos sean de mala calidad. Si se solicitan datos que no están disponibles en formato abierto, el Equipo de Transparencia consulta al Open Data User Group (ODUG) y a los departamentos pertinentes para saber si se pueden publicar.

16 Solicitudes de datos de Data.gov.uk: http://data.gov.uk/data-request

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Tener mecanismos estructurados de diálogo entre el gobierno y la comunidad de usuarios, como grupos de usuarios de datos y procesos de solicitud de datos, puede ayudar a un entorno de confianza y comunicación abierta. La transparencia de este tipo de mecanismos (sobre las decisiones que se toman, los debates que se celebran y las oportunidades reales de participación) es clave para tener éxito.

Los gobiernos no deben dejar de crear mecanismos formales, sino tener en cuenta formas para imbuir al pueblo de una cultura de comunicación abierta en todo el servicio de entrega de datos libres en general. No obstante, no hay ningún mecanismo universal que permita recoger las perspectivas y los comentarios aparte de los del gobierno. En cuanto al proceso de solicitud de datos del Reino Unido:

“Nuestro proceso de solicitud de datos es probablemente una gran muestra del hecho de que el gobierno no ocupa el mejor lugar para saber qué datos quiere el pueblo. Una de las primeras solicitudes fue relacionada con el surf y las playas, y la hizo un sitio web sobre meteorología porque querían saber en qué días iba a hacer prácticas de tiro en las playas el Ministerio de Defensa. Con esta información, la web podría asesorar mejor a sus usuarios sobre seguridad, ayudarles a planificar los viajes, y también ahorraba tiempo al Ministerio de Defensa porque no había que sacar a los surfistas del agua antes de empezar las maniobras. Publicamos los datos, lo que demuestra que cualquier persona puede acercarse directamente al gobierno y escucharemos sus necesidades, así como los intereses de la comunidad de datos abiertos”. Reino Unido (Oficina del Gabinete)

Garantizar que las políticas y servicios gubernamentales estén estructurados en general para fomentar y recibir información y comentarios externos es muy importante. En el caso específico de la iniciativa de datos abiertos de police.UK:

“Para los departamentos del estado, las barreras políticas que pueden impedir que participen en los distintos tipos de conversaciones en curso (usando las redes sociales, por ejemplo) han supuesto todo un reto. Debemos asegurarnos de que no haya políticas en el departamento que impidan recabar los comentarios y la información que necesitan”. Reino Unido (police.uk)

A veces, uno de los mayores impedimentos para fomentar la comunicación abierta entre el gobierno y la comunidad de datos abiertos puede ser que la comunidad sencillamente no sabe qué datos tiene el gobierno. Respaldar la transparencia de las organizaciones del sector público en lo relativo a los datos que tienen desde el mismo inicio de la iniciativa de datos abiertos puede ayudar a generar y mantener la confianza. Si los posibles colaboradores y desarrolladores saben qué tipos de instituciones tienen los datos desde el principio, es más fácil que participen y se comprometan con el gobierno.

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Aunque en casi todas las iniciativas analizadas por medio del sondeo se han tenido en cuenta formas de fomentar la confianza y la comunicación abierta entre usuarios y organizaciones públicas, no está tan claro si se han implantado mecanismos parecidos en las propias organizaciones públicas o entre departamentos. En su evaluación de las iniciativas de cambio de seis agencias públicas de Australia, Stewart & Kringas17 observaron una relación entre el nivel de consulta y la aceptación del cambio. Formar un comité de dirección interno podría ayudar a compartir información sobre los cambios en cuanto a datos públicos, y sería un medio para que los empleados aportasen sus comentarios e información.

Todas las iniciativas de datos abiertos que encuestaron para este documento, a excepción de police.uk, estaban coordinadas por departamentos del gobierno central, y de su implementación se encargada el sector público en su sentido más amplio. Esta función de coordinador podría complicar la implementación de mecanismos parecidos para recabar información interna y entre departamentos. En las entrevistas no queda si los departamentos que coordinan las iniciativas de datos abiertos también implementaron mecanismos de comunicación internos. En el Reino Unido existen distintos consejos de transparencia sectoriales (p. ej. de sanidad, justicia o medio ambiente) que asesoran a los departamentos y se comunican directamente con ellos. Puede que en las entrevistas sencillamente no se hayan comunicado algunos mecanismos internos, hecho que tal vez requiera un análisis más profundo.

Recomendación: creen desde el principio mecanismos abiertos de comunicación y de aporte de información en la iniciativa de datos abiertos, tanto dentro como fuera del gobierno. Podría tratarse de mecanismos formales, como grupos de asesoramiento, formularios de comentarios por Internet y reuniones periódicas, e informales, como la participación en redes sociales. Invitar a dejar comentarios y ser abierto con los departamentos en la transición a los datos públicos y sobre cómo pueden verse afectadas sus prácticas laborales puede aumentar la probabilidad de reutilización de los datos, de compromiso y participación de los empleados y de satisfacción con el cambio.

Cómo lograr un cambio sostenible y determinar los objetivos fáciles de conseguir

La literatura nos indica que tomar un enfoque similar al del "big bang" con los datos abiertos puede ser un error.18 En su lugar, el consenso general es que tomar un

17 Stewart, J., & Kringas, P. (2003), Change management: Strategy and values in six agencies from the australian public service Public Administration Review, 63(6), pp. 675-688.18 Osborne, D., Plastrik, P., (1997), Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government, Addison Wesley.

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abordaje incremental para el cambio organizativo en torno a los datos públicos (centrado en resultados tangibles que puedan lograrse rápidamente) es importante para el éxito a largo plazo. Todas las iniciativas sondeadas demostraron centrarse en los “éxitos rápidos” de los datos públicos.

En varios países los éxitos rápidos implicaban tener un portal en funcionamiento con algunos catálogos de datos gubernamentales. Opendata.go.ke, el portal del gobierno keniata, fue propuesto, desarrollado y presentado por un grupo de trabajo de la administración en menos de tres meses:

“Fuimos a ver al secretario permanente, [quien dijo que los datos estaban allí y fuimos a ver al presidente, quien dijo] 'bueno, pues lo presentaré el 7 de mayo', fecha que estaba literalmente a 6 semanas [...]. Así que tuvimos que empezar y le juro que nos dimos más prisa que nunca”. Kenia

Éxitos rápidos como este, que estructuran la iniciativa de datos abiertos y ofrecen resultados tangibles, pueden ser clave para mantener el ímpetu por los datos públicos.

“...ya sabe que el problema de los gobiernos en general es que padecen de inercia, y la única forma de romper la inercia es empezar algo. Así que una de las cosas que pasaron se basa en el sencillo hecho de presentar opendata.go.ke… al año siguiente, en plena campaña, la comisión electoral empezó a publicar datos relacionados con las elecciones porque tenían un ejemplo [que seguir].” Kenia

Uno de los retos asociados con la creación de un portal de datos gubernamentales es cómo mantener el ímpetu. Para asegurarse de seguir incluyendo nuevos catálogos de datos, de que los catálogos existentes estén actualizados, de que la calidad siga mejorando y, en última instancia, de que la comunidad de usuarios sea activa y prospere gracias a beneficios sociales, medioambientales y económicos. Para varios entrevistados, crear un portal de datos abiertos para la administración central fue un "éxito rápido" muy importante, pero visto en el conjunto de la estrategia de datos abiertos del sector público, también podría describirse como un "big bang".

Como contraste, las recomendaciones de police.uk son "empezar con algo pequeño":

“Empieza con cosas pequeñas, presenta algo, contrasta un proyecto piloto mínimamente viable, consigue que la gente lo use, obtén comentarios y fomenta el ímpetu a partir de ahí. Mi único consejo es empezar con algo pequeño, hacer algo rápido y poco refinado; además, no se necesita un gran equipo para hacerlo”. Reino Unido (police.uk)

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Varios países sondeados que presentaron portales de datos abiertos gubernamentales en las primeras etapas (un "big bang"), solo para perder la energía del momento, ahora están centrados en mejorar la calidad de los datos y garantizar que los distintos departamentos sigan publicando datos abiertos.

“...la idea era poner el portal en marcha y empezar a hablar sobre los datos públicos en el gobierno, porque era algo muy, muy nuevo (y lo sigue siendo) para muchas instituciones públicas. Ese objetivo se consiguió. Querían un portal de datos abiertos, querían que las instituciones empezaran a publicar, e hicieron un muy buen trabajo al lograr que 200 organismos publicaran datos en un par de meses. Sí, hicieron un trabajo excelente. El tema es que como no trabaron el cambio de cultura, no evolucionó hacia un portal de datos públicos realmente vivo. Hay un par de instituciones que están haciendo un buen trabajo, y después otro par que solo publicaron lo que se les pidió por ley y luego dejaron de publicar”. Chile

Tener un plan claro para obtener "éxitos rápidos" como parte de un abordaje de datos abiertos con más fases es importante. Planifique con antelación: coja primero la fruta que tenga al alcance, y después consulte el plan para poder subir más arriba. El enfoque incremental con éxitos rápidos como parte de una estrategia a largo plazo se ha implementado en México. La Estrategia Digital Nacional ha creado un enfoque estructurado para implementar su iniciativa de datos abiertos por medio de "pelotones de datos" (Data Squads).

Caso de estudio: los Data Squads de MéxicoEn México, la Oficina de la Presidencia gestó un programa llamado Data Squads ("pelotones de datos") para acelerar el despliegue de datos públicos en el gobierno. Los miembros de cada Data Squad impartían formación intensiva a departamentos específicos del gobierno para implantar rápidamente los principios de los datos abiertos. En 42 días, los Data Squads lograron abrir 100 catálogos de datos de 10 agencias federales, lo que demuestra la potencia de este abordaje intensivo. Los Data Squads se centran en éxitos rápidos, es decir, elegir objetivos alcanzables en cada agencia que puedan servir como ejemplos tangibles de éxito.

Ahora el objetivo es asegurarse de que el programa Data Squads sea sostenible. En la actualidad, la Estrategia Digital Nacional está sopesando usar un abordaje de formar al formador para seguir creando pelotones de datos en el gobierno y gestionar la sustitución de sus miembros.

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Recomendación: la iniciativa de datos abiertos debe tener objetivos fáciles de conseguir, como publicar ciertos catálogos de datos, presentar un portal o respaldar los casos prácticos, aunque deben formar parte del objetivo a más largo plazo de los datos abiertos en base al que debe progresar cada departamento. Relacionar los "éxitos rápidos" con los objetivos a largo plazo puede ayudarles a mantener el ímpetu del cambio.

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Ser ágil y responder

Recientemente, el eficiente enfoque gubernamental de la "agilidad" ha aparecido como un aspecto clave de la prestación de servicios, en particular en el ámbito digital.19 Agilidad significa en este contexto tener espacio para innovar y adaptarse. El trabajo del Instituto de Gobierno del Reino Unido sobre la reforma de la administración20 recomienda emplear un enfoque híbrido para el cambio organizativo que enfatice la flexibilidad y adaptabilidad ("innovación"), y mantenga el compromiso de ampliación y colaboración a todos los niveles del gobierno. Ambos aspectos son visibles en las iniciativas de datos abiertos de la administración central sondeadas. Todo empezó con el compromiso ampliarlo a todo el gobierno,21 y se ha intentado facilitar la colaboración intra e interdepartamental para hacer avanzar la iniciativa de datos abiertos.

Un reto clave en varios de los países sondeados ha sido sencillamente el tamaño de la administración; el cambio requiere tiempo, y es complicado si no imposible llegar a todos los interesados de todos los departamentos y agencias que pueden participar en la iniciativa de datos abiertos.

Si la iniciativa de datos abiertos la ha coordinado una agencia central (como la oficina del primer ministro o de la presidencia), la flexibilidad es algo que, en cierta medida, solo se puede fomentar en otros departamentos. Las agencias centrales que coordinen una iniciativa gubernamental integral pueden no tener la función de publicarla. La agencia central desempeña esencialmente una función de gestión de relaciones, convenciendo a los departamentos para que publiquen más datos y sean más flexibles (para mantenerse centrados en la relación datos-usuario, revisar y repetirlo sistemáticamente, y responder a los comentarios de los usuarios). Por eso fue difícil obtener ejemplos específicos en las entrevistas de cómo un abordaje eficiente y ágil puede ayudar a la gestionar el cambio organizativo para adoptar políticas de datos públicos. Sin embargo, varios encuestados comentaron la evolución y adaptación de sus planes como respuesta a la información y comentarios recibidos, algo importante. Un funcionario de la administración chilena comentó:

“Los planes pueden cambiar mucho. Acabamos de terminar la planificación del año que viene y sé que hay cosas que no podremos hacer porque las

19Page, J. et. al, (2011), System error: Fixing the flaws in government IT, Institute for Government.20 Page, J. et. al, (2012), Transforming Whitehall: Leading major change in Whitehall departments, Institute for Government; 21 A excepción de police.uk: www.police.uk, que sí incluyó la ampliabilidad pero solo a police.uk y departamentos con datos complementarios.

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cosas cambian: hay que poder improvisar e idear otras soluciones. Por ejemplo, si los encargados de publicar los datos me dicen que la primera reunión con ellos y la comunidad de usuarios no ha funcionado, tendremos que cambiar el enfoque. Por suerte, tenemos el problema contrario: quieren más. Por supuesto que tenemos una estrategia, pero debemos poder innovar sin salirnos de ella”. Chile

Police.uk, al ser una iniciativa de datos abiertos de una agencia en particular, pudo incluir directamente la agilidad y la capacidad de respuesta en el servicio que prestan. Desde el principio, la información y comentarios que aportan los usuarios fue un elemento clave del desarrollo de la plataforma.

“El sitio web ha tenido cuestionarios de comentarios desde el primer día. Participamos en redes sociales, fuimos a plenos de ayuntamientos, dimos charlas participativas... pero no pudimos satisfacer todas las demandas, aunque intentamos responder a muchas. Muchos de los avances de police.uk fueron el resultado de estos comentarios, como tener unos datos más precisos y mayor nivel de detalle. Empezamos a incorporar distintos catálogos para añadir puntos de interés (como centros comerciales, aparcamientos y cines) y crear una imagen de los datos más rica. También empezamos a añadir más servicios de asistencia y asesoría para quienes usan los datos”.

Recomendación: no se obcequen en un plan de transición hacia los datos abiertos desde el principio. Tengan clara la visión a largo plazo de los datos públicos, pero deben ser flexibles y responder a los puntos fuertes y necesidades de los distintos departamentos y equipos. Busquen ejemplos de las mejores prácticas en la gestión de la transición a los datos públicos, y úsenlos para ayudar a otros.

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3. Implantar los datos públicos como práctica habitual de gobierno

A medida que pasa el tiempo, es difícil mantener el mismo nivel de energía y entusiasmo por ningún cambio político, no digamos por los datos públicos. Al final, la iniciativa de datos abiertos debe convertirse en una parte normal de trabajo del gobierno. Pocos países tienen sus iniciativas de datos abiertos en esta etapa porque los datos públicos son un concepto relativamente nuevo en todo el mundo. Las observaciones que realizamos al revisar la literatura indican que hay varios elementos que pueden ayudar a la sostenibilidad a largo plazo de una iniciativa de datos abiertos y de un movimiento de cambio organizativo más amplio:

● consolidar el cambio con el tiempo institución por institución, e● incorporar la formación continua y observaciones.

En las entrevistas observamos un apoyo considerable a estos conceptos, pero debido a la relativa "novedad" de los datos libres, se han puesto en práctica pocos ejemplos de ellos. Hay distintos niveles de apoyo al despliegue de programas de formación y capacitación continua para funcionarios cuyo fin sea ampliar la base que sustenta los datos públicos. Los enfoques de formación que contienen demostraciones y ejemplos prácticos de colaboración abierta sobre el uso de los datos públicos parecen los más eficaces.

Lograr que el cambio sea permanente

Hay varias formas de consolidar el cambio organizativo y reducir las barreras culturales. La OCDE sugiere destacar el valor socioeconómico de los datos libres y fomentar la colaboración abierta entre los funcionarios con experiencia y las administraciones locales que trabajan con los datos a pie de calle, así como crear nuevas aptitudes que ayuden a implementar los datos públicos.22 Otro abordaje recomendado por la literatura que no se mencionó en las entrevistas es facilitar las visitas de intercambio o comisiones de servicio temporales del personal a instituciones de referencia que ya usen datos públicos con el fin de promover la el aprendizaje y superar la resistencia.23

22 Ubaldi, B., (2013), Open government data: Towards empirical analysis of open government data initiative, OECD Working Papers on Public Governance, No. 22, OECD Publishing; Yui, C., Fink, S., (2013) Smaller, Better, Faster, Stronger: Remaking government for the digital age, Policy Exchange.23 Ostroff, F., (2006), ‘Change management in government’ in Harvard Business Review, 84(5), pp.141-147.

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Varios entrevistados destacaron la importancia de consolidar los "éxitos rápidos" para demostrar el concepto de los datos abiertos y procurarse el apoyo a largo plazo. Por ejemplo, police.uk aprovechó el éxito de su proyecto de datos abiertos anterior, maps.police.uk, para recabar comentarios y justificar las actividades de ampliación:

“Era vital obtener un éxito rápido [proyecto de datos abiertos maps.police.uk]. Entonces desarrollamos data.police.uk unos tres años y medio o cuatro después de presentar la API original. Ya sabíamos que algunas personas habían desarrollado aplicaciones y sitios web con ella, y otros estaban abriendo negocios basados en ella y vendiendo los datos. Así que, cuando decidimos cambiar el nombre de todo por el de data.police.uk y dedicarle más tiempo y recursos, teníamos muchísimas pruebas de que era una buena idea desde el punto de vista de la policía, y que era útil para el pueblo, que había gente usándola y que la acogida sería muy buena”. Reino Unido (police.uk)

Asegurarse de consolidar los éxitos rápidos e incorporarlos como parte de la estrategia de datos abiertos a largo plazo es una de las recomendaciones de la parte A de este documento. La consolidación de estos hitos fáciles de conseguir puede ayudar a conseguir respaldo, a ampliar las actividades y a avanzar hacia un cambio organizativo permanente.24

Sin embargo, con el objetivo de obtener éxitos rápidos o seguir el proyecto a rajatabla, en ocasiones se pasan por alto los aspectos más arraigados del cambio cultural. El hecho de no abordar el cambio cultural puede poner en riesgo la calidad global y la sostenibilidad de la iniciativa de datos abiertos a largo plazo.

Todas las iniciativas estudiadas siguen en la fase emergente, y están esforzándose por empezar a incluir el uso de datos públicos de forma sostenible a largo plazo en la práctica administrativa. Por ello, no existe un consenso en cuanto a la forma más eficaz de consolidar el cambio. No obstante, la literatura ofrece algunas recomendaciones sobre el desarrollo de capacidades y la oferta de incentivos y recompensas al personal en base a la innovación y el impacto.25Estos temas pueden ser objeto de un estudio más detallado a medida que evolucionen las iniciativas de datos abiertos.

Aprender de las historias de éxitoA la hora de consolidar el cambio y ampliar una iniciativa, difundir los conocimientos y el apoyo a más ministerios e instituciones puede ser un problema permanente. La

24 Colville, I. et al., (1993), ‘ Developing and understanding cultural change in HM Customs and Excise,’ in Public Administration, 71(4) pp.549 - 565.Colville, I. et al., (1993), found that a series of small, continuing efforts at making improvements within HM Customs & Excise was an effective at focusing attention on the need to solve bigger problems.25Open Data Barometer: Red Open Data Research, Open Data Barometer Report de 2013 , 2013

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literatura sugiere que relacionar las historias de éxito y relevancia es una parte importante de la consolidación a largo plazo de los esfuerzos del cambio.26 Las historias de éxito e impacto pueden surgir al promover la comunicación sistemática con la comunidad de usuarios y otros ámbitos de gobierno.

En Macedonia, por ejemplo, el objetivo es desarrollar 10-15 aplicaciones para exponer y "vender" el valor de los datos públicos a otras instituciones. Tras darse cuenta de la brecha que existe actualmente, Macedonia está colaborando con el Banco Mundial para desarrollar una fórmula con la que ayudar a estimar el impacto estimado de los datos públicos en distintas instituciones y sectores. Conseguir ejemplos reales del impacto de los datos públicos sigue siendo difícil.

“Tiene que haber casos y ejemplos de usos reales; por ejemplo, que una ONG o una empresa ha podido acceder a unos datos en particular, ha creado un servicio a partir de tales datos en concreto y por eso ha ganado tanto dinero. Así que nos faltan ejemplos reales. Echamos mucho de menos estas cosas básicas, estos ejemplos sencillos de casos prácticos o de uso del portal”. Estonia

Tanto los encuestados como la literatura están de acuerdo en que relacionar historias de éxito e impacto es importante para contextualizar casos comerciales (“institución por institución”) y hacerlo con frecuencia. El caso comercial debe adaptarse a cada departamento o institución para que tenga sentido en el contexto de la visión general, capacidad y procesos existentes de cada uno. Obviamente, la historia de datos públicos será distinta según el país y la cultura del sector público.

Busquen y promuevan historias del impacto de los datos públicos para ayudar a ilustrar su valor a los responsables gubernamentales de su implementación. Ajusten la narrativa del impacto o del "caso comercial" según los distintos departamentos para que tenga sentido en el contexto de la visión general, capacidad y procesos existentes de cada uno.

Mantener la voluntad política de apoyo a los datos públicos

Durante la fase de consolidación, uno de los problemas más importantes observado en muchos países es mantener la voluntad política para que los datos públicos sigan siendo prioritarios. Algunos autores sugieren aprovechar los mandatos de los nuevos cargos electos, los factores externos y la presión, o la demanda de los ciudadanos o los usuarios.27 En las entrevistas se sugiere que contar con una “ventana política” es importante durante la fase de lanzamiento de una iniciativa de

26 Kotter, J.P., (1996), Leading change, Harvard Business School Press.27 Abramson, M., Lawrence, P., 2001, The Challenge of Transforming Organisations: Lessons Learned about Revitalizing Organisations, Rowman & Littlefield.

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datos abiertos, y también para avanzar en el programa del cambio. Estonia, Chile, Corea del Sur, Macedonia y el Reino Unido indicaron que la Alianza para el Gobierno Abierto ha sido una herramienta útil para seguir centrados en los datos públicos. Dicho lo anterior, los compromisos internacionales por sí solos pueden no ser suficientes para "fijar" el cambio. Aunque Kenia forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto, en la actualidad está sufriendo la pérdida de interés político en los datos públicos a nivel nacional. Tras las elecciones nacionales y el cambio de la administración, el equipo de datos abiertos ha tenido que empezar otra vez a ganarse al nuevo gobierno y afianzar el aumento de la capacidad interna de datos públicos.

La literatura sugiere otra táctica, como aprovecharse de las fuentes de apoyo externas de la sociedad civil, los medios de comunicación y la comunidad empresarial para mantener el ímpetu y la voluntad política.28 Algunos países estudiados parecían tener más éxito que otros con este enfoque (p. ej., Chile y el Reino Unido). En Chile, por ejemplo, están contactando con la sociedad civil y los gobiernos regionales para que respalden la ampliación de los esfuerzos en datos públicos por medio de una conferencia regional de datos abiertos con 800 participantes y "hackatones" con organizaciones civiles. Este enfoque podría no funcionar en todos los países. Chile, por ejemplo, tiene una cultura civil y social muy arraigada y un historial de lucha a favor de la transparencia y la responsabilidad. Este abordaje puede no ser tan eficaz en países sin una comunidad de datos abiertos tan consolidada, sin conexión a Internet de alta velocidad o sin antecedentes de compromiso del estado con la transparencia y la sociedad civil.

Contar con la voluntad política y aprovechar el apoyo externo puede ser importante, pero no suficiente para institucionalizar el cambio a los datos públicos. Para ello se requiere un aporte proactivo (y no reactivo) de datos públicos del gobierno. Tal y como describió un encuestado estonio:

“Lo más importante es que ahora es ley, por lo que debes tener una muy buena excusa para no haber subido ahí los datos. El problema de Estonia es que el mercado no prueba nuestras iniciativas de datos abiertos, por lo que no hay demanda de mercado de datos públicos. Afrontamos esto como un problema; sabemos que no se usan masivamente todas las carreteras de Estonia, pero debe haber carreteras que lleguen a todas partes. Con los datos abiertos sucede lo mismo: aunque no se usen masivamente, deben estar ahí porque nunca sabes cuándo va a necesitar alguien usar los datos públicos o pasar por una carretera... Nuestro problema no son los conocimientos técnicos, ya que tenemos buena capacidad técnica, sino más bien que si no

28 Cabinet Office, H. G. (2012), Open Data: Unleashing the potential, Oficina del Gabinete.

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hay demanda de mercado, (los funcionarios) empezarán a preguntarse por qué se necesitaba esto”.

Promuevan el apoyo externo en el sector industrial, la sociedad civil y el mundo académico para fomentar la demanda continua de datos públicos. El apoyo externo puede ayudar a mantener la voluntad política de respaldar los datos públicos, y ser una fuente valiosa de aprendizaje y diálogo continuados.

Apoyar la formación continua

La literatura sobre el cambio cultural destaca la capacidad para reflexionar, admitir los errores y hacer cambios rápido. Lo anterior va estrechamente relacionado con el seguimiento del progreso según los parámetros del éxito para evaluar los errores y reflexionar. Varios encuestados recalcaron la importancia de “aprender haciendo”, estar preparados para admitir errores y adaptar los planes rápidamente. Como explica un funcionario del Reino Unido:

“Supongo que con la experiencia aprendes qué funciona, y qué va bien o mal por instinto, no es por tener un plan que puedas adaptar y modificar; sencillamente, notas qué funciona”. Reino Unido (Oficina del Gabinete)

Otro asunto importante que destacar de las entrevistas es la importancia de reflexionar durante todo el proceso de diseño e implementación. Ningún funcionario del gobierno indicó que hubiesen empezado con un plan internacional de formación o desarrollo de capacidades. Esto puede ser el resultado de las prisas por presentar portales de datos abiertos con el fin de obtener un “éxito rápido”, o debido a fuertes presiones externas (como se explica en la parte B). Al darse cuenta de que la comprensión básica de qué son los datos abiertos es una laguna que podría estar ralentizando el progreso, distintos países están aplicando la ingeniería inversa y ofrecen programas de formación organizativa a sus funcionarios.

Los países sondeados están probando distintos enfoques en torno a la formación continua. En ellos se incluyen la celebración de presentaciones y talleres periódicos con las instituciones que implementen los datos abiertos, periodistas, ONG y los departamentos de TIC o I+D de universidades para intercambiar experiencias y los retos de trabajar con datos públicos (Chile). Además de utilizar la misma idea de “campamentos de conocimiento de datos”, el Gobierno de Kenia también usa un enfoque más directo: se reúne con funcionarios de la administración, dialogan sobre los problemas relativos a los datos públicos y les ofrece garantías.

Ofrezcan a los funcionarios la oportunidad de participar en la formación

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continua en datos abiertos. Podría llevarse a cabo mediante formación en datos abiertos, traslados a equipos que desempeñen según las "mejores prácticas" en datos públicos o talleres habituales. La participación ayudaría a seguir mejorando y ampliando el alcance de la iniciativa de datos abiertos.

Evaluar los resultados obtenidos con los datos públicos

Una gran diferencia de los países sondeados con la literatura es la falta de atención al seguimiento y la evaluación. Teniendo en cuenta que la mayoría de iniciativas de datos abiertos analizadas están relativamente en sus primeras etapas, hemos encontrado pocas referencias sobre cómo miden el éxito y realizan un seguimiento los líderes. Este hecho puede ser un reflejo de cómo se presentó la iniciativa de datos abiertos. Como en Kenia y Chile, algunas iniciativas de datos abiertos se presentaron rápidamente para responder a la presión de los superiores, sin tiempo para desarrollar una estrategia de implementación detallada que incluyese parámetros específicos para valorar el éxito, ni un plan de seguimiento y evaluación. En otros casos, las iniciativas de datos abiertos se desplegaron de forma orgánica u oportunista. En estas situaciones, se prestó poca atención al tiempo para definir los parámetros para valorar el cambio cultural en su conjunto.

La red Open Data Research está empezando a pensar más en definir los parámetros para valorar el progreso y evaluar las iniciativas en cuanto a cambio cultural e impacto externo en la sociedad.29 Se necesita trabajar más en la formación activa y la evaluación de las iniciativas de datos abiertos, incluyendo los aspectos organizativos, para comprender cómo se produce el cambio. Es demasiado pronto para decir si el uso de catalizadores ligeros, como la aprobación de legislación local, tendrá un efecto goteo sobre el cambio cultural organizativo. La realización de estudios cualitativos, como por ejemplo encuestas a funcionarios, podría ayudar a supervisar la evolución de las actitudes y conductas como respuesta a los datos públicos con el tiempo.

Incluyan parámetros para poder valorar con frecuencia las actividades de datos abiertos. Sirven para medir el progreso, de referencia para comparar el éxito y permiten identificar aspectos a mejorar.

Conclusión

29 Consulte http://www.opendataresearch.org/ para más información sobre proyectos de investigación en estos ámbitos.

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Los proyectos gubernamentales de datos abiertos, ya sean intra o interdepartamentales, solo funcionarán correctamente si la administración facilita la transición a la publicación y uso de datos públicos.

Integrar la gestión del cambio organizativo en la iniciativa desde su nacimiento puede ayudar a asimilar una cultura sostenible de datos públicos. También ayuda a aumentar el impacto potencial de los datos públicos en cuanto a crecimiento económico, mejora de la legislación y beneficios sociales y medioambientales.

El sector público es grande y los datos públicos suelen ser un asunto interdepartamental coordinado por una agencia central con una alta participación de medios informáticos. Esto implica que la transición del gobierno al uso y producción de datos públicos no será un proceso gradual por etapas, sino más bien polifacético.

Por tanto, las recomendaciones interrelacionadas descritas en este documento podrían aplicarse combinadas en distinta forma y tiempo para conseguir que el cambio sea duradero. Van desde describir la visión de cómo pueden solucionar problemas los datos públicos, determinar éxitos rápidos y conseguir el respaldo de los altos cargos para que participen campeones a pie de calle del gobierno, animar a realizar comentarios y ser flexible y responder a las necesidades de distintos departamentos.

Este documento supone un punto de partida que permite explorar en profundidad cómo se produce el cambio hacia la adopción de los datos públicos en distintos gobiernos. En los próximos 12-18 meses, por medio de la próxima Red Internacional de Líderes y otros foros globales, seguiremos estudiando los temas de este documento y ampliando su alcance. Sigue habiendo aspectos de la gestión del cambio organizativo hacia el uso de datos públicos que necesitan estudiarse en profundidad. Por ejemplo, asegurarse de que las prácticas y políticas de contratación y la estructura organizativa no impidan el cambio es uno de los 10 principios comunes de gestión del cambio que se derivan de la literatura, pero no lo mencionó ningún encuestado. Esto puede ser porque no se ha actuado en este aspecto de la gestión del cambio, o porque las iniciativas de datos abiertos aún son relativamente demasiado nuevas. Por ello, no presentamos ninguna recomendación relativa a recursos humanos o la estructura organizativa en este documento. La próxima edición de este documento es probable que estudie también con más detalle cómo pueden diferir las recomendaciones sobre el cambio organizativo según sean para una agencia central que coordine la política de datos públicos de todo un gobierno, o para una iniciativa puntual de un departamento en concreto. El ODI seguirá buscando formas de ampliar este primer documento.

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Sobre el Open Data Institute y la Partnership for Open Data

Este documento forma parte de una serie producida por el Open Data Institute como parte de la Partnership for Open Data (POD), financiada por el Banco Mundial.

¿Qué son los datos abiertos?

Los datos abiertos son aquellos que publican los gobiernos, empresas y personas para que cualquiera pueda acceder a ellos, usarlos y compartirlos.

¿Qué es el Open Data Institute?

El Open Data Institute (ODI) es una asociación sin ánimo de lucro independiente e imparcial son sede en Londres, Reino Unido. El ODI reúne a expertos de referencia mundial de la industria, el gobierno y el sector académico para que colaboren, hagan madurar, promuevan y estudien nuevas ideas que fomenten la innovación en datos abiertos. Lo fundaron Sir Tim Berners-Lee y el profesor Sir Nigel Shadbolt, y ofrece servicios de formación, asociación, investigación y de asesoría estratégica a organizaciones que quieran descubrir las posibilidades de los datos públicos.

En sus primeros dos años de vida, el ODI ha ayudado a obtener más de 55 millones de dólares gracias al uso de datos públicos. Con 24 representaciones en todo el mundo, el ODI ha formado a más de 500 personas de más de 25 países. En 2014, el ODI formó a funcionarios de países como Botsuana, Burkina Faso, Chile, Malasia, México, Moldavia, Kirguistán y el Reino Unido en lo relativo a la publicación y uso de datos abiertos.

¿Qué es la Partnership for Open Data?

El Open Data Institute se ha unido con Open Knowledge y el Banco Mundial en la Partnership for Open Data (POD), un programa diseñado para ayudar a los políticos y a los ciudadanos de países en desarrollo a comprender y aprovechar los beneficios de los datos públicos. La asociación pretende ayudar a los países en desarrollo a planificar, ejecutar y administrar iniciativas de datos abiertos, aumentar la reutilización de datos públicos en estos países, y ampliar la base de pruebas que demuestren el impacto de los datos públicos sobre el desarrollo. La financiación inicial provino del Fondo de Donaciones para el Desarrollo del Banco Mundial (WB DGF).30

Bajo el paraguas de la POD, el ODI ha realizado evaluaciones de preparación a la implantación de datos abiertos, labores de asesoría estratégica, formación y asistencia técnica para países de ingresos bajos y medios de cuatro continentes. En 2015, la POD se fusionará con la red Open Data for Development (OD4D). Como parte de esta red nueva más

30 Sitio web de la Partnership for Open Data: http://theodi.org/odp4d

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amplia, el ODI seguirá liderando el apoyo a los líderes del mundo para la implementación de datos abiertos, y para ello seguirá publicando guías prácticas y herramientas de formación como esta serie de informes.

¿Qué opina?

El ODI sigue buscando formas de ampliar este documento y animamos a que las comunidades de datos abiertos y de desarrolladores dejen sus comentarios. Póngase en contacto con fiona.smith@theodi.org para decirnos qué opina.Autores:Ellen BroadFiona SmithDawn DuhaneyLiz Carolan

Colaboradores:Emma TruswellKathryn CorrickRichard Stirling

Editores:Anna Scott

Producción:Phil Lang

Diseño:Adrian Philpott

Este texto se encuentra bajo una licencia de Creative Commons Attribution: ShareAlike 4.0: licencia internacional

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