Posicióninstitucional

En los meses recientes, funcionarios del Órgano Ejecutivo

han manifestado que están trabajando en una reforma

de pensiones para transformar el sistema actual en un

sistema mixto, bajo la justificación que el sistema actual es

insostenible y que esto está causando un grave problema

a las finanzas del Estado.

Al respecto, es importante que nos detengamos

un momento a respondernos algunas preguntas

fundamentales que nos permita entender el contexto

y entrar a una discusión seria y responsable, como lo

amerita un tema medular para todos los salvadoreños,

como son las pensiones. Algunas de las preguntas que

debemos reflexionar son:

1. ¿En qué consiste la propuesta? ¿Cuáles son los

cambios que se proponen? ¿Es constitucional la

propuesta? ¿Respeta mi derecho constitucional de

propiedad sobre mis ahorros, que es un elemento

fundamental del sistema actual?

2. ¿Qué consultas se han hecho con los salvadoreños

para ver si la propuesta del Órgano Ejecutivo es

realmente la que más nos conviene a todos?

3. ¿Cuáles son los datos que justifican esta

propuesta? ¿Ya son públicos los datos del estudio

actuarial que una firma mexicana ha llevado a

cabo? ¿Son las pensiones la verdadera causa del

deterioro fiscal?

4. ¿A quién le pertenecen los ahorros para

pensiones, a los afiliados o al Gobierno?

Para poder hablar de este tema de forma seria y

responsable, es importante que el Gobierno actúe con

total transparencia y honestidad sobre las reformas que

está preparando, y no salga con sorpresas que hagan que

la propuesta carezca de legitimidad.

Los salvadoreños merecemos ser parte de la solución

de un problema de esta envergadura, ya que al final, las

decisiones que se tomen, afectan íntimamente nuestra

calidad de vida.

A continuación se presentan aspectos medulares que

pueden dar elementos para contestar las preguntas

anteriormente planteadas.

¿Se ha discutido con los actores interesados?

No, lejos de tener una discusión seria, ha habido poca

transparencia, cambios de fechas y promesas de apertura

que no se han cumplido. La población salvadoreña tiene

un problema evidente: la falta de conocimiento sobre

los elementos que conformarán la propuesta de reforma

anunciada por el Ejecutivo causa incertidumbre entre

diferentes sectores del país y aumenta la preocupación de

los trabajadores sobre su jubilación.

Pese a que no se ha discutido con actores sociales, el

19 de enero del año en curso, el secretario técnico de

LOS FONDOS DE PENSIONES NO LE PERTENECEN AL ESTADO, LE PERTENECEN A LOS TRABAJADORES AFILIADOS

Enero de 2016

1

2

la Presidencia, indicó que el Ejecutivo trabaja en un

proyecto de ley para reformar el sistema de pensiones,

Legislativa, sin descartar que pudiese realizarse antes de

20 de enero de 2016).

¿Se conoce la propuesta, cuál es su contenido?

No se ha compartido ningún borrador de proyecto de Ley.

Como antecedentes, un equipo técnico realizó un primer

diagnóstico sobre el sistema de pensiones, elaborado

por la Superintendencia del Sistema Financiero, el Banco

Central de Reserva, el Ministerio de Hacienda y Secretaría

Técnica, pero se negó a compartirlo públicamente; no fue

hasta que se recurrió a todas las instancias que permite la

dio a conocer el documento de diagnóstico.

Ley de Acceso a la Información Pública, que �nalmente se

Posteriormente, durante el segundo semestre de 2015, se

conocieron algunos lineamientos de una posible reforma

al sistema de pensiones por parte del Gobierno, según los

cuales se crearía un sistema mixto1

introduciría un pilar público de reparto (semejante al que

de Ahorro de Pensiones (SAP) y los ingresantes; habría

que ganen hasta dos salarios mínimos, solo cotizarían al

pilar de reparto (13% del salario) y al de capitalización

aportarían quienes tengan un salario mayor que el

indicado; además, este segmento poblacional también

cotizaría obligatoriamente al pilar de reparto, hasta por

dos salarios mínimos.

De acuerdo con esta propuesta, el Gobierno pretende

borraría una parte de la abultada deuda). Sin embargo,

1 Presentación “Propuesta Sistema Previsional Mixto”. GOES. 21 de septiembre de 2015.

diversas organizaciones sociales –universidades, centros

de pensamiento, gremiales empresariales, sindicatos,

entre otros– han planteado la necesidad de que

pensiones, se fundamente en un trabajo serio, un estudio

técnicamente sólido, que sea inspirada en la búsqueda del

con actores sociales claves.

El sistema de pensiones del país afronta varios desafíos,

como la baja cobertura, baja rentabilidad del ahorro

previsional que perjudica las pensiones futuras, encontrar

para el pago de la deuda de las pensiones del Instituto

Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y del Instituto

Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP),

poca cultura previsional, entre otros. Cualquier reforma

que se lleve a cabo deberá orientarse para atender estos

señalar que toda propuesta que se plantee debe estar

enmarcada en el respeto a la Constitución, y garantizarles

fundamental a la propiedad de sus ahorros acumulados

por más de 15 años en vistas a una jubilación digna.

¿Son las pensiones la verdadera causa del

reiteradamente supera a los ingresos, pero en ciertos

de este Gobierno. Las �nanzas públicas del país han

períodos, el deterioro se ha profundizado, como ha

3.8% del PIB 2010-2014–, falta de liquidez y alto

endeudamiento –alcanzó 59.6% del PIB a diciembre

2014–. El Estado es responsable del pago de las pensiones

del ISSS e INPEP desde que se agotaron las reservas

de ambos institutos (costo de transición al sistema de

3

ahorro individual administrado por las Administradoras de

Fondos de Pensiones, AFP, creado en 1998), la atención de

esta obligación implicó un gasto promedio equivalente a

1.7% del PIB en 2007-2014.

Debido a esta obligación, en algunos ámbitos se

país es mucho más compleja, el desequilibrio no se puede

atribuir a un solo rubro, ya que la tendencia del gasto

muestra que son varios los renglones que han aumentado

en los últimos años. Por ejemplo, en 2007-2014, como

porcentaje del PIB, los gastos que más crecieron fueron:

remuneraciones, transferencias corrientes, bienes y

servicios, y en cuarto lugar, pensiones (1.97%, 0.74%,

del país se relacionan con varios aspectos, como la

el proceso presupuestario, entre otros, por lo que no es

posible resolverlo mediante una reforma de pensiones.

El pago de las pensiones del ISSS e INPEP es una

obligación ineludible y no puede concluirse que es la

pensiones parcial y sin fundamento técnico sólido.

Las cuentas individuales de ahorro para pensiones

constituyen un ahorro sagrado, este patrimonio alcanzó

US$8,606.5 millones a noviembre de 2015, es el fruto de

SAP realizando cotizaciones, por lo que cualquier decisión

que afecte estos ahorros debe analizarse cuidadosamente

y debe discutirse ampliamente con los actores sociales.

¿Será constitucional la propuesta? ¿Respeta el derecho

fundamental de todo salvadoreño a la propiedad privada?

No, porque estaría violando el derecho constitucional a la

propiedad. Si la propuesta se consolida en estos términos,

es de advertir una posible violación a la Constitución por

vulnerar el derecho de propiedad privada en función de

una pensión por jubilación digna, lo cual está garantizado

por los arts. 50 y 103 de la Constitución. Preocupa porque

pasa de un sistema del que uno es propietario de su ahorro

y tiene garantizada su pensión con base en sus ahorros, a

uno en el cual ya no sería dueño de sus cotizaciones, las

cuales serían parte de un fondo común, a cambio de la

promesa de una pensión vitalicia que es incierta. Es una

ofrece más que una promesa, lo cual podría atentar contra

derechos constitucionales como la propiedad privada y el

derecho a la seguridad social.

Aunque no se conoce cuál es la propuesta concreta

del Ejecutivo, según los lineamientos conocidos el año

anterior, implicaría despojar a los trabajadores de su

cuenta individual de ahorro para pensiones, que es

dinero de su propiedad, con lo que estaría vulnerando el

derecho constitucional de propiedad privada regulado en

el art. 103 de la Constitución ¿cómo se garantizaría que el

¿Por qué se realizó la reforma de 1996?

Porque el antiguo sistema público de reparto –fondo

común y las pensiones se pagan con la cotización de la

población activa– que era administrado por el ISSS y el

INPEP fracasó, ya que acumuló obligaciones de pago

eran desproporcionados respecto a las cotizaciones

realizadas; también hubo un manejo inadecuado de los

recursos y poca transparencia, estaba próximo a enfrentar

continuar pagando pensiones por falta de recursos

previsionales se valuaron en US$7,745 millones (Melinsky

4

Pellegrinelli) y las reservas técnicas del sistema de reparto

ascendían a US$338.7 millones.

reparto, en 1996, la Asamblea Legislativa, por medio del

Decreto 927 “Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones”

creó un nuevo sistema, fundamentado en las cuentas

individuales de ahorro para pensiones (CIAP) que

ya que la pensión se paga con el ahorro que los a�liados

acumulan durante su vida laboral; el aporte del Estado es

bastante inferior respecto al que necesita el sistema de

reparto, ya que solo requiere fondos públicos en el caso

de cumplir la garantía de pensión mínima, para aquéllos

trabajadores que se les haya agotado su CIAP.

El sistema de ahorro individual sustituiría al que era

gestionado por el ISSS e INPEP; sin embargo este no podía

cerrarse plenamente, hasta que el Estado cumpliera con

todas las obligaciones de pensiones contraídas por ambos

institutos hasta el inicio del nuevo, según las disposiciones

legales. El cumplimiento de estas obligaciones es el costo

de transición y se estimó que tomaría varias décadas

(cerca de 60 años); en tal sentido, en el país funcionan dos

otro desequilibrado.

El Estado empezó a pagar este costo desde 2001, cuando

se agotaron las reservas del ISSS e INPEP. Sin embargo,

se comenzó a pagar con deuda soberana, y se revirtieron

reformas por medio de los Decretos Legislativos 1217 en

2003 y 100 en 2006, las cuales incrementaron el costo de

transición, y se contagió el nuevo sistema, obligándolo

de transición a partir de 2006, mediante la creación del

Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP). Los

Inversión Previsional (CIP) que son emitidos por el FOP y

con estos recursos se pagan las pensiones públicas –en

2014, el gasto público en pensiones alcanzó US$467

millones–. Pero, este mecanismo perjudica la rentabilidad

de los fondos de pensiones, ya que los CIP devengan una

tasa de interés inferior a la que corresponde a otros títulos

Este es un tema pendiente de resolver por la Asamblea

Legislativa, ya que debe legislar cuál será la tasa de interés

de los CIP, tras la declaratoria de inconstitucionalidad

dictada por la Sala de lo Constitucional de la Corte

Suprema de Justicia, en diciembre de 2014.

¿Son opciones sostenibles los sistemas de reparto

o mixto?

No solo son insostenibles, son un retroceso respecto a

los avances que se hicieron en el sistema previsional.

Establecer nuevamente un sistema de reparto o uno

mixto que introduzca un pilar de reparto, no son opciones

viables para superar los desafíos del sistema de pensiones

salvadoreño. La deuda pública por pensiones aumentaría

presente una aparente mejora, solo se orientaría a cubrir

en riesgo la sostenibilidad del pago de pensiones para las

futuras generaciones. Tampoco se mejoraría la cobertura,

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como parte

estudio para evaluar alternativas de reforma destinadas a

lograr una conducción coherente y sostenible, así como

un mejor funcionamiento del sistema de pensiones.

Funcionarios de Gobierno mencionaron que este era un

insumo para poder tomar decisiones y que lo iban a dar a

conocer a la sociedad. Ha trascendido que dicho estudio

en febrero o marzo de 2016. Es un esfuerzo que no debe

desaprovecharse, sería muy positivo para los espacios

de diálogo nacional, que se divulguen los resultados

del estudio y sea un insumo que fortalezca la discusión

técnica sobre una eventual reforma de pensiones.

Conclusiones y recomendaciones

1) Dada la trascendencia de una reforma al sistema

de pensiones, por sus implicaciones para varias

generaciones de salvadoreños, no es aceptable

que se someta a consideración de la Asamblea

Legislativa, un proyecto de ley elaborado bajo la

mesa y sin que previamente se realicen estudios

técnicos actuariales robustos, que evalúen las

opciones de reforma que se pueden efectuar, sus

impactos y consecuencias para los afiliados y que

sustenten la propuesta.

2) Es necesario establecer una comisión técnica

como instancia de diálogo nacional para el

estudio de la reforma de pensiones, en el que

participen representantes de los sectores sociales

–laboral, empresarial, academia, AFP, Banco

Central, Superintendencia del Sistema Financiero,

Ministerio de Hacienda, legislativo, entre otros–.

Sería una instancia que genere confianza, donde

se compartan los elementos centrales del

diagnóstico del sistema de pensiones, se discutan

en forma transparente las iniciativas de reforma

que se pretenden impulsar, sus costos y demás

implicaciones. Esto permitiría que los sectores

sociales puedan brindar sus aportes en un debate

ordenado y sistemático; como resultado, se podría

arribar a una propuesta de reforma al sistema de

pensiones con amplio reconocimiento, con la cual

ganen todos los sectores del país.

3) Reordenar las finanzas públicas para que sean

sostenibles, considerando aspectos como

la eficacia y eficiencia del gasto público, la

gestión financiera del Estado, los ingresos y la

sostenibilidad de la deuda; se debe generar

espacio fiscal para atender paulatinamente la

deuda de pensiones con recursos propios.

4) Cumplir con la sentencia de la Sala de lo

Constitucional, en relación con que la Asamblea

Legislativa debe establecer una regulación para

la tasa de interés que devengan los CIP, la cual

debería ser de mercado, congruente con la

observada en títulos de similares características.

5) Toda propuesta que se haga de reforma al sistema de

pensiones debe estar en total apego a la Constitución

y respetar derechos fundamentales como el derecho

de propiedad privada y a una pensión por jubilación,

de lo contrario estaríamos frente a una propuesta con

cuestionamientos constitucionales.

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