Los Documentos de Trabajo del CONAPRED representan un medio para difundir los avances de la labor de investigacin en estudios y para recibir comentarios sobre su posible publicacin futura. Se agradecer que stos se hagan llegar directamente a la Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin. Dante 14, sptimo piso, Col. Anzures, Del. Miguel Hidalgo, CP 11590, Mxico, D.F., TEL. 52 03 36 49; o a la direccin de correo: dceron@conapred.org.mx. Produccin a cargo de las y los autores, por lo que tanto el contenido como la redaccin son responsabilidad suya.

Este documento fue realizado por el Dr. Fernando Neira Orjuela, investigador del CCYDELUNAM, a solicitud de la Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas, del CONAPRED.

Direccin General Adjunta de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas

Documento de Trabajo No. E202006

IDENTIFICACIN DE LOS REZAGOS EN MATERIA LEGAL Y DE POLTICA PBLICA EN RELACIN A LOS

INMIGRANTES EN MXICO

Diciembre de 2006

Derechos Reservados 2007 COLECCIN ESTUDIOS 2006 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin

Dante Nm. 14, Col Anzures. Del. Miguel Hidalgo. CP 11590, Mxico, D.F.

Se permite la reproduccin total o parcial del material incluido en esta obra bajo autorizacin de la institucin y siempre que se cite la fuente completa.

1

Directorio del CONAPRED

Gilberto Rincn Gallardo y Meltis Presidente

Jos Lpez Villegas Director General Adjunto de Estudios, Legislacin y Polticas Pblicas

Jos Luis Gutirrez Espndola Director General Adjunto de Vinculacin, Programas Educativos y Divulgacin

Vilma Ramrez Santiago Directora General Adjunta de Quejas y Reclamaciones

Mara Jos Morales Garca Directora de Coordinacin Territorial e Interinstitucional

Jos Luis Pez Caballero Director de Administracin y Finanzas

Programa de Estudios 2006

Jos Lpez Villegas Director General

Alexandro Escudero Nahn Director de Programa

Diana Paola Cern Ruiz Coordinadora acadmica

Lillian Valerie Alvarez Melo Coordinadora administrativa

Diana Paola Cern Ruiz Lillian Valerie Alvarez Melo Editoras de seccin

2

3

SNTESIS

El presente trabajo busca elaborar una evaluacin de lo que ha sido la

normatividad y la poltica pblica sobre inmigrantes en Mxico para determinar su

pertinencia y funcionalidad en trminos de la proteccin de los derechos de las y

los inmigrantes y su condicionamiento a los actuales procesos migratorios y los

tratados internacionales. En ese sentido, la investigacin tiene como objetivo

general analizar la normatividad y la poltica pblica sobre inmigrantes en Mxico

para evaluar su pertinencia y funcionalidad en estos mismos trminos. Este

objetivo se desarrolla a partir de los siguientes objetivos especficos; realizar una

revisin de la Ley General de Poblacin en materia migratoria en general y sobre

proteccin de los derechos de los inmigrantes en particular, comparndola con la

que plantean los acuerdos internacionales; evaluar las polticas y los programas

desarrollados a nivel local y regional para favorecer la proteccin de las y los

inmigrantes en Mxico; conocer la percepcin que tienen las y los funcionarios,

investigadores e investigadoras e inmigrantes que viven en Mxico sobre la

normatividad y la poltica pblica vigente; proponer modificaciones a la

normatividad y la poltica pblica en relacin a la proteccin de los derechos de las

personas inmigrantes en Mxico. Para la obtencin de la informacin trabaj con

metodologas cuantitativas y cualitativas.

4

5

SEMBLANZA CURRICULAR DEL INVESTIGADOR

DR. FERNANDO NEIRA ORJUELA ferneira@servidor.unam.mx Tel: 56230212 ext: 42131

Doctor en Estudios de Poblacin por el Colegio de Mxico. Investigador tiempo

completo del Centro Coordinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos

(CCYDEL) de la UNAM, tiene como lneas de investigacin las reas de

Poblacin y desarrollo en Amrica Latina, microempresas y fuerza laboral, as

como migracin, remesas y poltica migratoria, sobre lo cual ha publicado diversos

artculos. Ha dictado cursos sobre Poblacin y desarrollo y sobre migracin en

Amrica Latina. Como principales distinciones est el pertenecer al Sistema

Nacional de Investigadores Nivel I, haber obtenido una beca del "International

Graduate Research Award in Urban Agriculture", otorgada por la International

Development Research Centre (IDRC) de Canad. Asimismo, obtuvo el Premio de

Investigacin Laboral 1999, en la categora I: Tesis de postgrado, Investigaciones

tericas o de campo. Otorgado por la Secretaria del trabajo y Previsin Social de

Mxico.

6

mailto:ferneira@servidor.unam.mx

NDICE

Introduccin .............................................................................................................9 Captulo Uno.........................................................................................................13 1. Inmigrantes y poltica poblacional en Mxico: un acercamiento a sus planteamientos y dificultades.................................................................................13 introduccin........................................................................................................13 1.1 La presencia de inmigrantes en mxico: una caracterizacin sociodemogrfica...............................................................................................13 1. 2. La Ley General de Poblacin y Derechos Humanos de Inmigrantes.........29

Captulo Dos..........................................................................................................46 2. Legislacion internacional y adecuacin de Mxico a la proteccin a migrantes ..............................................................................................................................46 Introduccin .......................................................................................................46 2.1 Las normatividad internacional y la proteccin a migrantes.........................46 2.2 La legislacin mexicana y su adhesin a la normatividad internacional.......59 2.3 Papel de Mxico en el escenario internacional de defensa de los derechos humanos de migrantes.......................................................................................64 2.4 Ls carencias normativas y sociopolticas de Mxico en la proteccin de inmigrantes ........................................................................................................70

Captulo tres ..........................................................................................................81 3. Percepcin sobre la discriminacion a inmigrantes en Mxico...........................81 Introduccin .......................................................................................................82 3.1 Acciones institucionales y mirada del funcionario ante el problema.............82 3.2 Las ideas y propuestas de los acadmicos................................................102 3.3 Las vivencias de los propios extranjeros y extranjeras ..............................108

Conclusiones .......................................................................................................117 Otros documentos ...............................................................................................129 Glosario especializado.........................................................................................139 Bibliografa...........................................................................................................143 Documentos del archivo histrico y memoria legislativa:.....................................156 Leyes, programas y reglamentos ........................................................................157

7

8

INTRODUCCIN

Mxico ha sido una nacin caracterizada por una histrica y cuantiosa presencia

de emigrantes hacia los Estados Unidos, aunque recientemente dichos flujos

tambin comienzan a incrementarse a otras regiones del mundo. Como resultado

de ese proceso migratorio, la poltica migratoria del gobierno mexicano haba

estado enfocada principalmente a la proteccin de los connacionales en el

extranjero, no exista por tanto una visin integral de la situacin particular de

vulnerabilidad de los inmigrantes y tampoco el establecimiento de una poltica de

derechos humanos enfocada hacia este grupo poblacional.

La poltica migratoria ha dado un giro positivo estableciendo una mayor promocin

y defensa de los derechos humanos como uno de los ejes centrales de la poltica

exterior del pas. En ese sentido, en foros internacionales y en sus relaciones

bilaterales, Mxico ha promovido de manera activa la importancia de establecer

estndares de proteccin de los derechos humanos, en particular para los grupos

de poblacin en situacin de vulnerabilidad, como los trabajadores migratorios y

sus familiares. Sin embargo, al interior del pas se siguen presentando serios

problemas en la aplicacin de la normatividad internacional.

Es necesario sealar tambin que muchos de los esfuerzos internacionales haban

sido particularizados en un aspecto especfico del problema migratorio. Por ello,

analizar el problema desde el enfoque de la discriminacin es fundamental para

entender la problemtica del fenmeno de manera integral y desarrollar una

poltica de Estado, transversal y de mediano plazo, que garantice el respeto y

proteccin de los derechos humanos de este grupo de la poblacin. De esta

manera, el presente trabajo busca elaborar una evaluacin de lo que ha sido la

normatividad y la poltica pblica sobre inmigrantes en Mxico para determinar su

pertinencia y funcionalidad en trminos de la proteccin de los derechos de las y

los inmigrantes y su condicionamiento a los actuales procesos migratorios y los

tratados internacionales. En ese sentido, la investigacin tuvo como objetivo

9

general analizar la normatividad y la poltica pblica sobre inmigrantes en Mxico

para evaluar su pertinencia y funcionalidad en trminos de la proteccin de los

derechos de los inmigrantes y su adecuacin a los tratados internacionales.

Este objetivo se desarrolla a partir de los siguientes objetivos especficos; evaluar

las polticas y los programas desarrollados a nivel local y regional para favorecer la

proteccin de los inmigrantes en Mxico; analizar las disposiciones legales que

contemplen la proteccin de los inmigrantes en Mxico; identificar la discrepancia,

en su caso, entre la legislacin aplicable y los tratados internacionales, con el trato

de las autoridades y particulares mexicanos a personas inmigrantes en Mxico;

identificar las polticas pblicas con contenido no discriminatorio hacia las

personas inmigrantes, que sean susceptibles de aplicarse en las dependencias de

la Administracin Pblica Federal (APF) y que se encarguen de la atencin a este

grupo. Para el logro del primer objetivo especfico, se efectuar una revisin

detallada de la Ley General de Poblacin y de sus apartados relacionados con la

proteccin a inmigrantes. De igual manera, se realizar una consulta bibliogrfica

de aquellos documentos que puedan aportar informacin para la evaluacin de la

normatividad nacional vigente y su comparacin con la normatividad internacional;

revisar los programas, informes y dems documentos que elaboran las

instituciones en relacin con la funcin de proteccin de inmigrantes en Mxico.

Asimismo, se har revisin bibliogrfica de aquella documentacin que pueda

aportar informacin relevante; as como entrevistas en profundidad con

funcionarios y fincionarias del Instituto Nacional de Migracin, abogados(as)

relacionados con procesos migratorios, personal de derechos humanos, de la

academia e inmigrantes que viven en Mxico, a fin de proponer modificaciones a

la normatividad y la poltica pblica sobre la proteccin de los derechos de los

inmigrantes en Mxico. Para la obtencin de la informacin se trabaj desde

metodologas cuantitativas y cualitativas.

10

La investigacin para su presentacin se encuentra dividida en tres captulos de la

siguiente manera. Un primer capitulo que consta de cuatro partes: una primera en

la que se hace una breve caracterizacin sociodemogrfica sobre la presencia de

personas inmigrantes documentadas e indocumentadas en Mxico; en segundo

lugar, se realiza un breve recuento histrico de la poltica poblacional y la manera

en que se ha favorecido a prcticas de discriminacin; en un tercer apartado, se

hace un anlisis general de Ley General de Poblacin en relacin con la

Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo del Cairo y, en cuarto y

ltimo lugar, se hace un balance de la Ley a la luz de las carencias en materia de

proteccin de los derechos humanos de las y los inmigrantes.

El segundo capitulo se divide en tres partes de la siguiente manera; en un primer

apartado, se hace una descripcin de la reglamentacin y las conferencias

internacionales en la defensa de los derechos humanos de las y los migrantes; en

segundo termino, se aborda lo relacionado con la legislacin mexicana y su

adhesin a la normatividad internacional de proteccin de migrantes; en tercer

lugar, se analiza el papel jugado por Mxico en el escenario internacional de

defensa de los derechos humanos de migrantes; finalmente, se describen las

carencias normativas y sociopolticas de Mxico en la proteccin de personas

inmigrantes.

El tercer y ltimo capitulo se encuentra dividido en tres partes de la siguiente

manera; en un primer apartado, se aborda lo relacionado con las acciones

institucionales en materia de defensa de los derechos de las y los inmigrantes y

opiniones emitidas por los funcionarios de distintas organizaciones relacionadas

con el tema de la migracin y los derechos humanos; en segundo trmino, se

muestran las opiniones de investigadores que conocen y estudian la migracin y

los derechos humanos; finalmente, se da cuenta de las experiencias y

valoraciones aportadas por diversos(as) extranjeros(as) en Mxico sobre el tema

de los derechos humanos y la discriminacin.

11

CAPTULO I

1. INMIGRANTES Y POLTICA POBLACIONAL EN

MXICO: UN ACERCAMIENTO A SUS

PLANTEAMIENTOS Y DIFICULTADES

12

CAPITULO I

2. INMIGRANTES Y POLTICA POBLACIONAL EN MXICO: UN ACERCAMIENTO A SUS PLANTEAMIENTOS Y DIFICULTADES

INTRODUCCIN

El presente capitulo tiene por finalidad realizar una revisin de la Ley General de

Poblacin en materia migratoria en general y sobre proteccin de los derechos de

las personas inmigrantes en particular, comparndola con la que plantean

acuerdos y conferencias internacionales. En esta medida, el documento para su

presentacin se encuentra dividido en las siguientes partes: por un lado se hace

una breve caracterizacin sociodemogrfica sobre la presencia de inmigrantes

documentados e indocumentados en Mxico; en segundo lugar, se realiza un

breve recuento histrico de la poltica poblacional y la manera en que se ha

favorecido a prcticas de discriminacin; en un tercer apartado, se hace un

anlisis general de Ley General de Poblacin en relacin con la Conferencia

Internacional sobre Poblacin y Desarrollo del Cairo y, en cuarto y ltimo lugar, se

hace un balance de la Ley a la luz de las carencias en materia de proteccin de

los derechos humanos de las y los inmigrantes.

1.1 LA PRESENCIA DE INMIGRANTES EN MXICO: UNA CARACTERIZACIN

SOCIODEMOGRFICA

A diferencia de otros pases, Mxico se ha caracterizado por ser pas de origen,

destino y trnsito de flujos migratorios de carcter internacional. Durante varias

dcadas las corrientes de inmigrantes estuvieron marcadas por la tradicin de

asilo y refugio de Mxico ello, junto con la presencia de los repatriados fueron las

razones por las cuales la poblacin nacida en el extranjero residente en Mxico

aument considerablemente en los censos generales de poblacin.1 Sin embargo,

1 Palma, M. Mnica, De tierras extraas. Un estudio sobre la inmigracin en Mxico 1950 1990, Mxico, SEGOBInstituto Nacional de MigracinCentro de Estudios MigratoriosInstituto Nacional de Antropologa e Historia, 2006, pp. 395; Palma, M. Mnica, De la simpata a la antipata. La

13

a pesar del profundo impacto social y cultural derivado de estas migraciones,

existe una escasa publicacin de estadsticas oficiales y de investigaciones

acadmicas en profundidad relacionadas con la poblacin extranjera residente en

Mxico en las dcadas recientes, sus caractersticas sociodemogrficas y su

situacin en materia de derechos humanos y discriminacin. Los estudios se han

llevado a cabo, por lo general, de manera especfica para alguna nacionalidad,

regin o ciudad, o en perodos de tiempo en particular.2 De la misma manera, en

algunos casos se han abordado los estudios cualitativos y se han abandonado los

cuantitativos.

Visto en el plano mundial, desde 1821 hasta mediados del siglo XX, Mxico recibi

una escasa inmigracin extranjera en comparacin con otras naciones receptoras

de grandes contingentes migratorios como Estados Unidos, Argentina o Brasil.

As, por ejemplo, hacia 1895 residan en Mxico alrededor de 48 mil personas

nacidas en el extranjero.3 En las primeras dcadas del siglo XX la tendencia

progresiva de la tasa de crecimiento de poblacin nacida en el extranjero se vio

afectada por la Revolucin Mexicana, pues segn los datos de los Censos

Generales de Poblacin y Vivienda, para 1900 residan en Mxico alrededor de

100 mil personas nacidas en el extranjero, cifra que ascendi para 1910 a 116 mil

personas; sin embargo, en 1921 el nmero de extranjeros(as) disminuy a 108 mil,

para aumentar a 182 mil en 1950.4 A partir de la dcada de los cincuenta se

registra, segn los datos censales, un crecimiento en nmeros absolutos de la

actitud oficial ante la inmigracin, 19501990, Revista Historias, Direccin de Estudios Histricos del Instituto Nacional de Antropologa e Historia, Mxico, nm. 56, septiembrediciembre de 2003, pp. 6376; Casillas, R. Rodolfo, La migracin centroamericana de paso: un desafo a la poltica exterior de Mxico, en Migracin Internacional en las fronteras Norte y Sur de Mxico, Mxico, CONAPO, 1992, pp. 391401. 2

Neira, O. Fernando, Los inmigrantes colombianos en Mxico: una caracterizacin sociodemogrfica en Rodrguez, C. Ernesto (ed.), Los extranjeros en Mxico a inicios del siglo XXI, Mxico, Centro de Estudios MigratoriosInstituto Nacional de Migracin (en prensa), 2006; Rodrguez, C. Ernesto, Los extranjeros en Mxico a inicios del siglo XXI, Mxico, Centro de Estudios MigratoriosInstituto Nacional de Migracin (en prensa), 2006. 3 Palma, 2006, 2003. 4 Censo General de Poblacin y Vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 1900, 1910, 1921, 1950 y 1970.

14

Extranjeros Tasa (en miles)

600

108.0

159.9 177.4 182.3

223.5 191.2

268.9

340.8

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Ao

60% 492.6 50%

500 40%

400 30%

300 20%

10% 200 0%

100 10%

0 20%

Poblacin Extranjera Tasa de crecimiento

Grfica 1. Poblacin total y tasas de crecimiento de los nacidos en el extranjero residente en Mxico, 19202000.

poblacin extranjera, con excepcin de 1970 en donde la tasa de crecimiento fue

negativa (grfica 1).

Desde el punto de vista estrictamente demogrfico las corrientes de inmigracin a

Mxico han sido de poca cuanta. La poblacin extranjera residente en Mxico en

el siglo XX, ha representado en promedio 0.62 por ciento de la poblacin total del

pas. De acuerdo con los datos de los Censos de Poblacin y Vivienda, la

proporcin de residentes extranjeros oscil entre 0.97 y 0.64 por ciento del total de

los habitantes de Mxico entre 1930 y 1960 y a partir de 1970 est proporcin baj

entre 0.40 y 0.51. Si bien, se observa una disminucin de las personas

inmigrantes como proporcin del total de la poblacin en Mxico, debido al mayor

incremento de la poblacin mexicana, en nmeros absolutos la presencia de la

poblacin nacida en el exterior ha crecido en forma constante a lo largo del siglo

XX, a excepcin de 1970 (grfica 1).

Fuente: INEGI, V al XI Censos Generales de Poblacin y Vivienda 19301990 de los Estados Unidos Mexicanos e INEGI XII Censo de Poblacin y Vivienda, 2000. Estimaciones de CONAPO con base en INEGI.

15

Grfica 2. Poblacin Nacida en el extranjero residente en Mxico por pas de nacimiento, 1970 y 2000.

Poblacin (en miles)

350

300

250

200

150

100

50

0

Otros 1970

Estados Unidos

Guatemala Espaa Cuba Argentina Colombia Canad Francia Alemania El Salvador

343.6

24.0 21.0 6.6 6.5 6.2 5.8 5.7 5.6

5.5

60.3

97.2

7.0

31.0

4.2 1.6 1.1 3.4 3.5 5.4 1.2 35.6

2000

1970 2000

En general el crecimiento de la poblacin nacida en el exterior residente en Mxico

a estado relacionado con tres nacionalidades principales, estadounidense,

spaola y guatemalteca, independientemente de las variaciones en su volumen

egn perodos histricos. De igual forma han estado presentes en Mxico

urante el siglo XX con cierto peso relativo, aunque en menor medida, personas

e nacionalidad alemana, francesa, canadiense y cubana, con variaciones de

olumen por perodos.

h

e

s

d

d

v

Fuente: Centro de Estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y Vivienda, 2000 (Base de datos con absolutos).

A partir de la dcada de los setenta comienzan a cobrar importancia los grupos

provenientes de Amrica Latina, donde se destacan las nacionalidades

salvadorea, colombiana y argentina. La mayor presencia de estos grupos est

vinculada directamente con los conflictos armados en Centroamrica as como con

las dictaduras militares en Sudamrica durante las dcadas de los setenta y

16

ochenta que empujaron al exterior grupos de exiliados(as) desde Argentina, Chile,

Brasil, Colombia y Uruguay5 (grfica 2).

Pese a que se ha tenido inmigraciones provenientes de Europa, Centroamrica y

Sudamrica, es de resaltar que a partir de los datos del censo del 2000,6 la

composicin de la poblacin extranjera muestra que Estados Unidos es el pas de

origen de la gran mayora de los inmigrantes (69.7%).7 Situacin que se relaciona,

en buena medida, con el retorno de migrantes mexicanos que residan en Estados

Unidos y que tuvieron all su descendencia, quienes son clasificados en Mxico

como poblacin nacida en el extranjero.8 En trminos generales, le siguen en

orden de importancia, las y los inmigrantes procedentes de Europa (9.5%),

Centroamrica (9.0%) y Sudamrica (5.9%).

Con base en el porcentaje de cambio entre los censos de 1970 y 2000, la mayor

parte de los 10 grupos de inmigrantes de mayor presencia en Mxico, crecieron.

Los que ms se incrementaron fueron: colombianos (4.5 veces), salvadoreos (3.6

veces) argentinos (3.1 veces), estadounidenses (2.5) y guatemaltecos (2.4 veces),

siendo los espaoles el nico grupo de stos que decrece definitivamente desde

1980, con un 32% menos.

En cuanto al sexo y la edad de la poblacin extranjera residente en Mxico, los

datos censales muestran que en las ltimas dcadas ha habido una

representacin equitativa de hombres y mujeres inmigrantes, por ejemplo, segn

el XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000, 49.4 por ciento eran mujeres y

50.6 hombres, dicha distribucin no presenta variaciones muy significativas segn

el lugar de origen y el periodo de ingreso al pas.

5 Instituto Nacional de Migracin. Estadsticas Migratorias 20022006 del Centro de Estudios Migratorios, pgina Web: http://www.inami.gob.mx/paginas/710000.htm (consultada en septiembreoctubre de 2006). 6 Instituto Nacional de Estadstica, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000. 7 Segn el Centro de Estudios Migratorios del Instituto Nacional de Migracin, el porcentaje estimado de la poblacin nacida en Estados Unidos residente en Mxico es de 49%, estimacin que se obtiene restando menores de 16 aos nacidos en Estados Unidos residentes en Mxico y en hogares donde todos los miembros restantes son nacidos en Mxico.8 Consejo Nacional de Poblacin, Los inmigrantes en Mxico, Mxico, CONAPO, 2005

17

Respecto a la edad sobresalen algunas diferencias; la primera de ellas, es que en

trminos generales la estructura por edad de las y los inmigrantes segn datos del

censo de 2000, es relativamente joven, ya que 41.5 por ciento de los nacidos en el

extranjero tiene entre 0 y 9 aos de edad, y 16.1 entre 10 y 19 aos.9 Segn estos

datos, la distribucin por edad indica que ms de 57 por ciento de los inmigrantes

tiene menos de 19 aos, 32.5 por ciento se encuentra entre los 20 y 59 aos de

edad y slo 9.9 por ciento cuenta con ms de 60 aos.

Sin embargo, cuando se analiza la distribucin por edad segn el lugar de origen

de la persona inmigrante se presentan composiciones muy diferentes. La

estructura por edad de inmigrantes procedentes de Estados Unidos se caracteriza

por ser predominantemente joven, pues 68.4 por ciento de ellos tiene una edad

inferior a 15 aos y es el pas que presenta la edad media ms baja (33 aos).

Grfica 3. Distribucin de la poblacin nacida en el extranjero resiente en Mxico, segn pas de nacimiento y grupo de edad, 2000 (Porcentajes)

rcentaje

0

0

0

0

0

0

Estados Guatemala Espaa Cuba Argentina Colombia Canad Francia Alemania El Unidos Salvador

Pas

0 a 9 aos 10 a 19 aos 20 a 44 aos 45 a 59 aos 60 y ms aos

Po

2

4

6

8

10

Fuente: Centro de Estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 2000 (base de datos con absolutos)

9 Instituto Nacional de Estadstica, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.

18

Por otro lado, inmigrantes procedentes de Centro y Sudamrica conforman un

perfil ms bien centrado en las edades laborales jvenes, la edad media es

aproximadamente de 40 aos. En cuanto a los pases europeos son los que

presentan una estructura por edad envejecida, situacin esta que se relaciona con

la menor inmigracin procedente de estos pases en las ltimas dcadas.

Otras caractersticas a tener en cuenta de la poblacin nacida en el extranjero

residente en Mxico tienen que ver con la situacin conyugal, la escolaridad y la

condicin de actividad. Respecto a la primera, se encontr que de las y los

inmigrantes con 18 aos y ms, 64.3 por ciento estaba casado(a) o unido(a) y 35

por ciento dijo estar soltero(a), divorciado(a) o viudo(a).10 Los que presentaron el

porcentaje ms alto de poblacin casada o unida fueron las personas de

nacionalidad guatemalteca (74.6%) seguidas de las de nacionalidad salvadorea y

de las de nacionalidad cubana, mientras que quienes presentaron los porcentajes

ms altos de poblacin soltera, divorciada o viuda fueron los de origen

estadounidense (41.2%), seguidos de los de origen francs, argentino y espaol.

En cuanto a la escolaridad, los datos disponibles tambin indican que la

inmigracin est compuesta mayoritariamente por personas que cuentan con

elevados niveles educativos. Slo 12 por ciento de los inmigrantes de 15 aos o

ms tiene una escolaridad equivalente o inferior a primaria completa. En contraste,

ms del 63 por ciento se caracteriza por una escolaridad de preparatoria o ms.

Del total de poblacin nacida en el extranjero residente en Mxico con 25 aos o

ms, 42.4 por ciento contaba con nivel de licenciatura o ms, donde sobresalen en

orden de importancia las de origen colombiano, francs, alemn y argentino con

porcentajes superiores al 60 por ciento.

Por lo que toca a la condicin de actividad, es de resaltar que la participacin

laboral de las y los inmigrantes es relativamente baja si se compara con las tasas

observadas por la poblacin mexicana, situacin que puede estar relacionada con

una mayor permanencia en la escuela de los ms jvenes. Los datos disponibles

10 Instituto Nacional de Estadstica, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.

19

indican que del total de poblacin nacida en el extranjero residente en Mxico con

16 aos y ms, 49.9 por ciento participan en la fuerza laboral, mientras que 49.0

por ciento son poblacin econmicamente inactiva. Entre la poblacin ocupada las

y los inmigrantes que presentan los niveles ms altos de participacin laboral son

de nacionalidad argentina y francesa con porcentajes superiores al sesenta por

ciento (grfica 4).

Grfica 4. Poblacin nacida en el extranjero resiente en Mxico con 16 aos y ms ocupados, segn pas de nacimiento, 2000 (Porcentajes)

ParticipacinParticipacin

(porcentaje)(porcentaje)

64.0 60.5 58.2 57.1 56.0 55.4 54.7

49.3

43.1 42.4

56.4

0

10

20

30

40

50

60

70 64.0 60.5 58.2 57.1 56.0 55.4 54.749.3

43.1 42.4

56.4

0

10

20

30

40

50

60

70

Argentina Francia Alemania El Cuba Colombia Guatemala Espaa Estados Canad Otro pasArgentina Francia Alemania El Cuba Colombia Guatemala Espaa Estados Canad OtropasSalvador UnidosSalvador Unidos

Fuente: Centro de estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 2000 (Base de datos con absolutos).

Cuando se analiza la situacin en el trabajo de la poblacin ocupada nacida en el

extranjero residente en Mxico con 16 aos y ms, se encontr que un porcentaje

mayor al cincuenta por ciento dijo ser empleado(a) u obrero(a), entre ellos

sobresalen los nacidos en Estados Unidos, Cuba, Francia, Alemania y Colombia,

con porcentajes por encima del sesenta por ciento (grfica 5).

Un porcentaje menor pero an significativo tiene que ver con las y los trabajadores

por cuenta propia que representan en trminos porcentuales el 20.3 por ciento,

sobresaliendo las personas de nacionalidad guatemalteca (30.2%) seguidas de las

20

de nacionalidad salvadorea, argentina, colombiana, espaola, canadiense y

cubana, con porcentajes por encima del veinte por ciento. Seguidos de stos se

encuentran las personas que dijeron ser patrones que representan 10.9 por ciento

de la poblacin ocupada, aqu sobresalen las de nacionalidad alemana y

canadiense. En contraste, 4.5 y 2.7 por ciento tena una situacin en el trabajo de

jornalero(a) o eran trabajadores sin pago en negocio familiar respectivamente

(grfica 5). Es de resaltar que en cuanto a las personas que tienen una situacin

laboral de jornalero(a) o pen, sobresalen las nacidas en Guatemala con un

porcentaje de ms de treinta por ciento.

Grfica 5. Poblacin nacida en el extranjero resiente en Mxico con 16 aosy ms ocupados, segn situacin en el trabajo, 2000 (Porcentajes)

Trabajador(a) sin pago en negocio familiar o predio

Trabajador(a) por su familiar, 2.7%

Empleado(a) u

Patron(a), 10.9%

cuenta, 20.3%

obrero(a), 58.2% Jornalero(a) o pen,

4.5%

Fuente: Centro de estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 2000 (Base de datos con absolutos).

Por ltimo, para terminar la contextualizacin de las y los inmigrantes en Mxico

se analizar segn el pas de nacimiento la entidad federativa de residencia que

tenan en el momento del censo del 2000. Con base en los datos disponibles, se

puede observar que slo diez entidades de la Repblica Mexicana concentran a

tres de cada cuatro inmigrantes: Baja California (12.1%), Chihuahua (9.0%),

Tamaulipas (7.3%) y Nuevo Len (3.8%) en la frontera norte; Jalisco (9.9%),

21

Michoacn (4.7%) y Guanajuato (3.7%) en el bajo y el occidente; Distrito Federal

(11.4%) y el Estado Mxico (5.3%) en el centro; y Chiapas (3.7%) en el sureste. La

distribucin de los inmigrantes en esos estados de acuerdo con el pas de

procedencia muestra algunas diferencias significativas. Si nos atenemos a los

datos que ofrecen los censos nacionales, ms de la mitad de la poblacin

residente en Mxico nacida en Estados Unidos habita en las regiones norte y

occidente, que son las zonas de emigracin tradicional, mientras que una

proporcin similar de las nacidas fuera del continente americano reside en el Valle

de Mxico. En Chiapas vive una proporcin significativa de los provenientes de

Centroamrica.11

La caracterizacin sociodemogrfica realizada es relevante en la medida que no

slo nos muestra los cambios que se han dado en relacin con la presencia de

inmigrantes en Mxico, sino que adems hace evidente la presencia de

nacionalidades como la norteamericana y la guatemalteca que, sin bien, son

valoradas de manera diferente dentro de las leyes de poblacin como se ver

luego.

1.1.1. Las y los inmigrantes indocumentados

Los flujos provenientes de la regin centroamericana han recibido especial

atencin en los ltimos aos. En la frontera sur de Mxico se advierte la presencia

de varias importantes corrientes migratorias, destacando la de los trabajadores

agrcolas temporales y la de los refugiados(as) de origen guatemalteco, as como

la de las y los migrantes indocumentados.

La primera de estas corrientes se ha dirigido tradicionalmente al Soconusco de

Chiapas. Su medicin ha sido difcil debido a que una proporcin significativa, pero

no determinable de este flujo circular, ha transitado habitualmente por esta regin

11 A partir de los datos disponibles por el Centro de estudios Migratorios, INM con base en XII Censo de Poblacin y Vivienda de los Estados Unidos Mexicanos, 2000 (Base de datos con absolutos).

22

en forma indocumentada.12 En los ltimos aos, los esfuerzos orientados a regular

esta corriente migratoria han permitido contar con algunos datos al respecto, pero

todava no existen elementos suficientes para precisar una cifra confiable.13 Los

registros de las autoridades migratorias permiten hablar de entre 50 mil y 75 mil

ingresos anuales documentados (que pueden incluir entradas mltiples), a la cual

debe adicionrsele los ingresos no documentados.14

Ms recientemente, a principios de los aos ochenta, llegaron a nuestro pas ms

de 40 mil personas refugiadas guatemaltecas provenientes primero de las

regiones de El Quich, El Petn y Huehuetenango, y ms tarde de otras regiones

del vecino pas del sur, quienes se instalaron en decenas de campamentos

localizados en la frontera sur. Despus de casi cuatro lustros de estancia en

territorio nacional, ms de 75 por ciento de personas refugiadas regresaron de

manera voluntaria a su pas de origen.15 Sealan los autores que el gobierno les

otorg la residencia definitiva o la nacionalidad mexicana a quienes optaron por

permanecer en Mxico, con lo cual, a partir de 1998 se inici formalmente el fin del

refugio guatemalteco en nuestro pas. En agosto de ese ao todava se

encontraban establecidos en Mxico alrededor de 25 mil personas, incluyendo

descendientes del grupo original, asentados en 113 campamentos de los estados

12 Castillo, G. Manuel y Palma, Silvia, Las polticas migratorias de Mxico y Guatemala: un desafo para la congruencia de principios, ponencia presentada en Latin American Studies Assciation, Dallas, marzo 2729 de 2003; Castillo, G. Manuel y Palma, Silvia, Las Polticas migratorias de Mxico y Guatemala en el contexto de la integracin regional, en Bovin Philippe (Coord.), Las Fronteras del Istmo. Fronteras y Sociedades entre el sur de Mxico y Amrica central, CIESAS, CEMCA, Mxico, 1997, pp. 203212.; Castillo, G. Manuel, La migracin internacional y el problema de los refugiados, en Bentez, Ral y Ramrez, Eva G (coord.), Polticas de poblacin en Centroamrica, El Caribe y Mxico, Mxico, Instituto Nacional de Antropologa e HistoriaInstituto de Investigaciones Sociales de la UNAMPROLAP, 1994; Albores, G. Roberto, Programa de integracin de refugiados en Chiapas, en Memoria Presencia de Los refugiados guatemaltecos en Mxico, Mxico, COMARACNURFCE, Edicin conmemorativa a 50 aos de la creacin del ACNUR, 2000, pp. 299302. 13 Castillo y Palma, 1997; ngeles, C. Hugo, La frontera sur de Mxico y las migraciones latinoamericanas, en Hidalgo, F. (ed.), Migraciones. Un juego con cartas marcadas. Quito, Ecuador, Pontificia Universidad Catlica del Ecuador/Ediciones AbyaYala/ILDISFES/Plan Migracin, Comunicacin y Desarrollo/CINDES, 2004, pp. 191213. 14 Instituto Nacional de Migracin, Asuntos Migratorios en Mxico, opiniones de la Sociedad, Mxico, Instituto Nacional de Migracin, Secretara de Gobernacin, 1995.15 Castillo y Palma, 2003.

23

de Chiapas, Campeche y Quintana Roo, quienes en su mayora eran

descendientes del grupo original.16

El flujo de transmigrantes, que est integrado por aquellas personas que se

internan en el territorio nacional con el propsito de llegar a un tercer pas

(principalmente Estados Unidos), tambin ha adquirido una importancia creciente

en las ltimas dos dcadas. Se estima que la magnitud del flujo de transmigrantes

documentados asciende a cerca de 200 mil personas por ao, aunque se sabe

que un nmero an no determinado lleva a cabo el desplazamiento en condiciones

no autorizadas.17 Slo se cuenta con las cifras correspondientes al nmero de

aseguramientos realizados por las autoridades migratorias mexicanas. De acuerdo

con los datos disponibles, los aseguramientos han ido en constante ascenso y

muestran dos puntos de inflexin: uno, en 1980, cuando rebas la barrera de diez

mil acciones, y el otro, en 1990, cuando sobrepas la cifra de cien mil acciones

anuales. La casi totalidad de los aseguramientos llevados a cabo en los ltimos

aos ha correspondido sistemticamente a las y los migrantes procedentes de

Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua.18

Los eventos de rechazo, tal cual como los definen las Coordinaciones Jurdica y

de Control y Verificacin del Instituto Nacional de Migracin, con base en lo

establecido por la Ley General de Poblacin y su Reglamento, es la persona

extranjera a la que no se le permite la entrada al pas por carecer de

documentacin migratoria o por que sta no se encuentra en regla. Durante el ao

2002 se llevaron a cabo 6,822 eventos de rechazo, y en los aos subsiguientes

segn estadsticas del Instituto Nacional de Migracin se ha dado un aumento

considerable en el nmero de personas que no se les ha permitido la entrada a

16 CONAPO, 2005. 17 Castillo y Palma, 2003; Castillo y Palma, 1997, pp. 203212; Castillo, 1994. 18 CONAPO, 2005; Gutirrez, G. Roco, Los Inmigrados en Mxico: La clave de la extranjera, Tesis de Licenciatura en Relaciones Internacionales, Mxico, Facultad de Ciencias polticas y Sociales de la UNAM, 2001.

24

2002

Otros 22.7% Brasil

32.1%

China 3.6 %

Per 3.9%

Honduras 4.4% Ecuador

Repblica Dominicana

5.1% Guatemala

7.3%

20.9%

2003

Otros 19.7%

Brasil 46.9%

3.6%

China 4.6%

Costa Rica 4.9%

5.1% Guatemala 5.6%

Ecuador 9.5%

Repblica Dominicana

Venezuela

Grfica 6. Eventos de rechazo de Mxico segn nacionalidad, 2002 a 2005.

2004

Otros 19.8% Brasil

Per 47.8% 3.1%

Guatemala 3.7%

China 4.2%

Costa Rica 4.7%

Venezuela Ecuador 6.0% 10.7%

2005

Otros China 16.4% 2.7%

Venezuela 3.4%

Per 3.4%

Costa Rica 5.0%

Brasil Guatemala 57.2%

5.9% Ecuador 5.9%

Mxico por no tener la documentacin migratoria, es as que para el 2003 fue de

8,471, en el 2004 de 10,089, y en el 2005 ascendi a 16,792 personas.19

Fuente: Elaborado con base en informacin del Instituto Nacional de Migracin.

Pero miremos ms en detalle la situacin actual de las y los inmigrantes

indocumentados a partir del registro que lleva el Instituto Nacional de Migracin.

Como se observa en la grfica 6, la nacionalidad que presenta el porcentaje de

19 Estadsticas del Instituto Nacional de Migracin, 20022006.

25

la

rechazo ms alto es la brasilea, del 2002 al 2005 las estadsticas muestran

aumentos considerables de los eventos de rechazo hacia poblacin nativa de

Brasil, en el 2002 se presentaron 2,192 rechazos que corresponde al 32.1 por

ciento del total, aumentando esta cifra a 9,611 casos que corresponde al 57.2 por

ciento de todas las personas rechazadas durante este ao. Seguido de ellos, se

encuentran las y los ecuatorianos con variaciones significativas entre cada ao, y

en menor medida estn las y los guatemaltecos, dominicanos(as), costarricenses,

peruanos(as) y venezolanos(as) (grfica 6).

Grfica 7. Eventos de aseguramiento en Mxico segn nacionalidad, 2002 a 2005.

2002 2003

Estados Unidos Brasil Estados Unidos Nicaragua Brasil 0.5% Ecuador 0.9% 0.4% 1.2% 0.6% Nicaragua 1.0% Guatemala

Otros 1.1% Otros

Ecuador 2.2% 45.9% 1.9% El Salvador 1.8% Guatema El Salvador

15.1% 48.8% 15.6%

Honduras Honduras 33.0% 30.3%

2004 2005

Brasil Nicaragua Brasil Cuba Cuba

Honduras

Ecuador 1.0% 1.1% 1.1% 0.7% 1.1% 1.4% Ecuador Otros Otros Nicaragua Guatemala El Salvador 1.1% 2.4% 2.5% Guatemala El Salvador 1.7% 42.0% 16.0% 43.8% 17.8%

Hondura 32.6% 33.7%

Fuente: Elaborado con base en informacin del Instituto Nacional de Migracin.

26

Las personas aseguradas que son las y los extranjeros que son alojados en una

estacin migratoria de manera temporal, mientras se resuelve la procedencia o no

de su expulsin. Segn datos disponibles muestran que durante el ao 2002 se

llev a cabo un total de 138,061 eventos de aseguramiento en Mxico, cifra que

ha venido en aumento en aos recientes, pues para el 2003 fue de 187,614, en el

2004 de 215,695, y en el 2005 alcanz a 240,269 personas que fueron alojadas en

una estacin migratoria de manera temporal.20

De igual forma, se encontr que los que presentan los porcentajes ms altos son

los provenientes de pases centroamericanos, entre ellos, sobresalen las personas

de origen guatemalteco con porcentajes superiores al cuarenta por ciento durante

los cuatro aos en cuestin. Las personas provenientes de Honduras tambin

presentaron eventos considerables de aseguramiento, al igual que las de origen

salvadoreo, y en menor medida se encuentran las provenientes de Nicaragua,

Ecuador y Brasil (grfica 7).

Al respecto, vale la pena destacar los procedimientos de detencin y deportacin

de personas procedentes de otros pases del continente americano o de fuera de

l, tanto por parte de Guatemala, como de Mxico. Durante mucho tiempo, las

autoridades migratorias mexicanas efectuaban las deportaciones de ciudadanas y

ciudadanos no centroamericanos detectados en su territorio de manera directa a

sus pases de origen. Sin embargo, en los aos recientes, el gobierno

guatemalteco comenz a aceptar la entrega de estas personas,

comprometindose de esa manera a su detencin y resguardo, en tanto se

produce su deportacin a los pases de origen.21

En cuanto a los eventos de devolucin, entendidos como la sancin administrativa

que procede cuando una persona extranjera comete violaciones a la Ley General

de Poblacin; consiste en hacerle abandonar el territorio nacional de manera

inmediata. Al igual que los eventos de rechazo y de aseguramiento, los de

devolucin en los ltimos cuatro aos han presentado aumento considerable, ya

20 Segn las Estadsticas del Instituto Nacional de Migracin, 20022006. 21 Castillo y Palma, 2003.

27

que para el ao 2002 sumaron un total de 110,573 casos, para el 2003 fue de

178,519, para el 2004 ascendi a 211,218, y en el 2005 alcanz un total de

235,297 personas que se les hizo abandonar el territorio mexicano de manera

inmediata.

Grfica 8. Eventos de devolucin de Mxico segn nacionalidad, 2002 a 2005.

2002 2003

Brasil Nicaragua Brasil Ecuador Estados Unidos 0.7% Estados Unidos 1.3 %

Honduras

0.5% 0.6% 0.1% Ecuador Nicaragua

0.2% Otros Guatemala Otros El Salvador 1.9% El Salvador 1.2% Guatemala 0.9% 46.8% 1.2% 15.2% 16.2% 49.4%

Honduras 30.2% 33.6%

2004 2005

Ecuador Ecuador Brasil Cuba Brasil Cuba

Honduras

0.7%

Honduras

0.9% 0.7% 0.6% 0.7% 0.4% Otros Nicaragua Otros Nicaragua Guatemala El Salvador Guatemala El Salvador 1.7% 1.1% 1.5% 1.5% 42.8% 44.3% 18.3% 16.7%

34.6% 33.6%

Fuente: Elaborado con base en informacin del Instituto Nacional de Migracin.

La poblacin nacida en el extranjero residente en Mxico que present un mayor

nmero de devoluciones son los de nacionalidad guatemalteca, ms del cuarenta

por ciento de las personas que se les hizo abandonar el territorio durante los

28

ltimos cuatro aos eran provenientes de este pas. Seguido de ellos se

encuentran las personas de nacionalidad hondurea y salvadorea (grfica 8).

Los datos presentados sobre las y los inmigrantes no documentados en Mxico

muestra de manera particular que son las nacionalidades centroamericanas las

que tienden a sufrir los mayores problemas en trminos de detenciones y

devoluciones, situacin que los hace ms vulnerables a ser victimas de malos

tratos por la autoridades migratorias y, con ello, a que se violen en mayor medida

sus derechos humanos.

1. 2. LA LEY GENERAL DE POBLACIN Y DERECHOS HUMANOS DE

INMIGRANTES

Desde el siglo XIX con la independencia, el gobierno mexicano ha llevado a cabo

proyectos de transformacin demogrfica a partir de la elaboracin de diversas

polticas poblacionales, en donde la presencia de inmigrantes ha sido un factor

importante de la formulacin de Leyes de Poblacin. En este sentido, el presente

apartado hace una pequea sntesis de los cambios que ha sufrido esta

normatividad y la manera en que se refleja en la discriminacin hacia las personas

inmigrantes.

1.2.1 Un recuento histrico de discriminacin en las leyes de poblacin

Durante los primeros decenios de la vida independiente de Mxico se

establecieron programas de colonizacin en los cuales las y los migrantes

extranjeros gozaban de amplias franquicias y beneficios. Estos programas de

colonizacin fueron el primer intento demogrfico del Mxico independiente para

hacerle frente a una poblacin escasa en un rico e inmenso territorio.22 Muy

22 Palma, 2006, pp. 395; Palma, M. Mnica, Mxico: puente migratorio o destino final. Un estudio sobre la inmigracin en la segunda mitad del siglo XX Revista Perspectivas Histricas, Mxico, ao 3, nms. 5 y 6, juniodiciembre de 1999, enerojunio de 2000, pp. 129172.

29

diversas leyes y medidas se pusieron en operacin: una de las primeras acciones

llevadas a cabo fue la expedicin de pasaportes en el ao de 1825, con el objeto

de ir estableciendo un control sobre entradas y salidas de personas en el

territorio.23 El derecho al libre trnsito se incorpor en la Constitucin de 1836 no

solamente dentro del territorio nacional, sino tambin al exterior, derecho que

persiste en los mismos trminos en la Constitucin de Mxico de 1917.24 Estos

primeros intentos de poltica buscaron atraer poblacin extranjera, aunque sin

resultados notables.

Es en la primera dcada del siglo XX cuando se establece una normatividad ms

elaborada con el fin de regular la presencia de extranjeros(as) que se concret en

la ley de 1908. Este primer intento contiene elementos discriminatorios que van a

prevalecer hasta la fecha en la poltica poblacional y lo relacionado con la

inmigracin en Mxico. En esta ley se permite el ingreso a Mxico solamente a

personas capaces de ayudar en la produccin y que fueran consecuentes con la

situacin poltica del pas; se impeda la entrada de personas que padecieran

enfermedades transmisibles, que fueran prfugos de la justicia, a los ancianos y

menores de 16 aos, entre otras limitantes.25 Pese a tales limitaciones las

solicitudes de ingreso al pas fueron relativamente numerosas, alrededor de

300,000, de las cuales no fueron admitidos entre 60 y 70 por ciento por estar

enfermos o ser indeseables.26

Luego de la revolucin mexicana los gobiernos volcaron de nueva cuenta su

inters hacia la presencia de inmigrantes en el territorio, ello como resultado del

23 Palma, 2006; Palma, 2003, pp. 6376. 24 Cabrera, A. Gustavo, El estado mexicano y las polticas de poblacin, en Alba, Francisco y Cabrera, A. Gustavo (coord.), La poblacin en el desarrollo contemporneo de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1994, pp. 345370. 25 Se prohiba la entrada al que pudiera ser portador de enfermedades transmisibles o crnicas: peste bubnica, clera, fiebre amarilla, meningitis cerebroespinal, fiebre tifoidea, erisipela, sarampin, escarlatina, viruela, difteria, tuberculosis, lepra, beriberi, sarna egipcia. Tambin se impeda el ingreso al pas a personas incapacitadas: epilpticos o enajenados mentales, ancianos, raquticos, cojos, mancos, jorobados, paralticos, ciegos, etc. No se permita la entrada al pas de prfugos de la justicia, a prostitutas o a individuos que intentaran introducirlas al pas para comerciar con ellas o vivir a sus expensas. As como tampoco a aquellos que pertenecieran o hubieran pertenecido a sociedades anarquistas. En esta Ley se tomaron como modelo las leyes en la materia emitidas por el gobierno de los Estados Unidos (Cabrera, 1994: 348).26 Cabrera, 1994; Palma, 2006; Palma, 2003.

30

incremento extranjeros(as) provenientes de Europa quienes tenan como inters

principal dirigirse a los Estados Unidos. En la medida que no se tena control de

los inmigrantes en el territorio se establecieron medidas ms drsticas sobre la

aceptacin de extranjeros y a la expedicin, en 1926, de la Ley de Migracin que

sustitua a la de 1908.27 En ella se estableci el registro de personas extranjeras;

se dio un carcter especfico a la calidad de turista; se restringi la inmigracin de

las y los trabajadores en aquellos lugares y ocupaciones donde hubiera necesidad

de trabajadoras y trabajadores nacionales. Una disposicin particular de la ley que

tiene inters actual se refiere a la fraccin sexta del artculo 29, que prohbe

internarse a las personas que se dediquen al trfico ilegal de drogas

enervantes.28 Este ltimo apartado es muy relevante si se tiene en cuenta el

hecho de lo que implicara dcadas de restriccin en la poblacin proveniente de

pases sudamericanos y asiticos se les ha asociado con la produccin de este

tipo de substancias.

Con el paso de los aos y durante el gobierno de Lzaro Crdenas se da un viraje

importante en la valoracin de la presencia de inmigrantes. Las ideas

poblacionistas enraizadas en la historia mexicana siguieron presentes, pero ahora

con la intencin de un nuevo nacionalismo que provena de los principios de la

Revolucin Mexicana. El presidente Crdenas apoy estas ideas para darle una

nueva fisonoma social y cultural a Mxico, basada en el orgullo de reconocer

nuestro pasado indgena y nuestro presente mestizo.29 El planteamiento

poblacionista del gobierno de Crdenas difera del pensamiento y acciones

pasadas, pues ahora se buscaba que el mayor poblamiento del pas no

descansara en una poltica que otorgara facilidades a individuos y familias de otras

nacionalidades que desearan asentarse en Mxico en diversas actividades econ

micas.30 La inmigracin de extranjeros no era ya el camino que deba adoptarse

para poblar el pas y por lo tanto se deba normar con mayor rigurosidad su

presencia.

27 Palma, 2003. 28 Cabrera, 1994, pp. 350. 29 Palma, 2003. 30 Cabrera, 1994.

31

Se formula entonces la Ley General de Poblacin de Mxico en agosto de 1936,

que sustituy a la ltima Ley de Migracin de 1930 que cre a su vez un nuevo

rgano intersecretarial, el Consejo Consultivo de Poblacin.31 Entre los principales

propsitos estuvo; el propiciar la fusin tnica de los grupos nacionales entre s,

acrecentar el mestizaje mediante la asimilacin de los extranjeros, la educacin y

preparacin para el trabajo de los indgenas; y en fin, la "proteccin general,

conservacin y mejoramiento de la especie".32 Esto nos va dando seales de la

autodiscriminacin existente entre mexicanos. Bajo ese argumento de mejorar la

especie, la ley sealaba el establecimiento de cuotas diferenciales de poblacin

extranjera que deseara residir en Mxico, lo que se hizo poco tiempo despus: sin

limitacin de nmero a las personas de pases americanos y de Espaa; hasta

1000 de los pases europeos occidentales y centrales y del Japn; y slo 100 para

el resto de los pases.33 De esta forma, la poltica busc limitar las posiciones y

acciones de determinados grupos sociales que deseaban, por intereses

personales, y hasta cierto punto racistas, incorporar fuertes contingentes de

poblacin extranjera a la sociedad mexicana.34 Con esta Ley de Poblacin si bien

es cierto se apuesta por una nueva concepcin de poblamiento, mantiene esa

predileccin por la inmigracin de personas de razas blancas y occidentales, las

que han sido valoradas como importantes y necesarias, en contraposicin con

otros grupos de inmigrantes, que por su misma condicin racial no blanca o de

nacionalidad no occidental fueron menospreciados como inmigrantes.

Para mediados de la dcada del cuarenta ante el fenmeno de la postguerra se

intent una seleccin ms eficaz de inmigrantes. Se estableci la creacin de un

registro de inmigrantes, se pretendi facilitar la inmigracin de inversionistas

especialmente en la industria agrcola, de elaboracin y de transformacin de

materias primas, as como abrir las puertas a los peritos y especialistas, a quienes

se les obligara a adiestrar a los nacionales con el fin de conseguir su

31 Palma, 2006; Cabrera, 1994. 32 Diario Oficial de la Federacin, 1936. Ibid.

34 Palma, 2006; Cabrera, 1994.

32

33

capacitacin.35 Igualmente se daba preferencia a la inmigracin colectiva sobre la

individual por considerase que ofreca mayores rendimientos y fcil control en las

regiones de escasa poblacin y se simplificaron las categoras migratorias a dos:

Inmigrante y No Inmigrante.36

Para 1949 se presentaron reformas a diversos artculos con el objeto de clarificar

el nmero de personas extranjeras que se permita admitir, su situacin, sus

derechos y obligaciones. La reforma abarco tambin el caso de las estaciones

migratorias con el objeto de diferenciarlas de los establecimientos penales para

despojarlas de todo aspecto infamante.37 Se reform el captulo de sanciones y se

estableci que el arraigo y deportacin de personas extranjeras era un asunto de

orden pblico y que los arraigos que dictaran las autoridades judiciales o

administrativas en ningn caso podan impedir las rdenes de deportacin

dictadas por la Secretara de Gobernacin.38 Asimismo, se condicion el ejercicio

de la accin penal por parte del Ministerio Pblico para casos de arraigo o

deportacin, a la previa consignacin que hiciera la Secretara de Gobernacin.

En 1960 se hace la reforma a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado,

que signific una nueva reforma a la Ley General de Poblacin, pero adems se

determin la no prescripcin de la calidad de inmigrante ilegal. Se prohibi a las y

los extranjeros la adquisicin de bienes races, acciones o derechos reales sobre

inmuebles, sin permiso de la Secretara de Gobernacin.39 Se reestructur el

captulo de sanciones y se aumentaron las penas y multas a quienes fuesen

expulsados del pas y reingresaran ilegalmente, a los que contrajeran matrimonio

con personas mexicanas con el solo objeto de acogerse a los beneficios que la ley

otorgaba en esos casos y para los enganchadores o agentes que por cuenta

35 Palma, 2006; Palma, 2000, pp. 129172. 36 Cabrera, 1994. 37 Palma, 2006; Palma, 2003; Cabrera 1994. 38 Cabrera, 1994. 39 Cabrera, 1994.

33

propia o ajena pretendieran llevar trabajadores(as) al extranjero sin autorizacin

de la Secretara de Gobernacin.40

Estas primeras leyes generales de poblacin muestran en materia de regulacin

de la inmigracin una normatividad cargada de restricciones y selectividad racial

que facilitaron prcticas de discriminacin y de la violacin de los derechos

humanos contra los inmigrantes de aquellos tiempos. Adems de ello, tales leyes

permitieron no slo hacer efectiva la poltica poblacional que cada momento

histrico requiri, sino que a su vez, sent las bases jurdicas para la Ley General

de Poblacin que se mantiene prcticamente vigente en la actualidad.

1.2.2 La Ley General de Poblacin vigente

Se puede sealar a la dcada de los setenta como el momento en el que se

genera un cambio radical en el pensamiento poltico que pasa de una concepcin

de fomento poblacional a una ms centrada en el control de la natalidad.41

Resultado de ello se formula la Ley General de Poblacin que entr en vigencia en

enero de 1974 y es la que rige actualmente.

Esta ley consta de diez captulos, ciento cincuenta y siete artculos y cuatro

transitorios y ha sido reformada en nueve ocasiones desde la fecha de su

publicacin. Se puede considerar que son dos sus objetivos principales: por un

lado controlar la fecundidad y, por otra parte, vigilar la entrada y salida de

personas del pas. Planteada de esta manera, la Ley General de Poblacin

manifiesta serias restricciones en la posibilidad de contribuir al mejoramiento de

40 Palma, 2006; Palma, 2003. 41 Bronfman, Mario et. al., Prctica anticonceptiva y clases sociales en Mxico, Revista Estudios Demogrficos y Urbanos, Mxico, El Colegio de Mxico, vol. 1, nm. 2, 1986, pp. 165204; Lerner, Susana y Quesnel, Andr, Instituciones y reproduccin. Hacia una interpretacin del papel de las instituciones en la regulacin de la fecundidad en Mxico, en Alba, Francisco y Cabrera, Gustavo (comp.), La poblacin en el desarrollo contemporneo de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, Mxico, 1994, pp. 85118; Dixon Mueller, Ruth, Population Policy and Womens Rights. Transforming Reproductive Choice, Westport, Connecticut, Praeger, 1997; Correa, Sonia y Petchesky, Rosalind, Reproductive and sexual rights: a feminist perspective en Sen, Gita et. al. (eds.), Population policies reconsidered. Health, empowerment and rights, Cambridge, Harvard University Press, 1986, pp. 107123.

34

las condiciones de vida de todas las personas en Mxico.42 En ese sentido, la Ley

debe ser percibida como una norma sospechosa, por el hecho de establecer

funciones de control y de vigilancia, en ocasiones contrarias a los derechos

fundamentales, en lugar de impulsar polticas poblacionales que contribuyan en la

construccin de la autonoma y la igualdad de personas.43

Como se ver ms adelante en detalle, muchos artculos de la propia ley son

contrarios a los derechos fundamentales establecidos en la Constitucin mexicana

y en los tratados internacionales firmados y ratificados por Mxico. En el caso de

los tratados internacionales es necesario destacar lo que constituy para la poltica

poblacional internacional y, la de Mxico en particular, la Conferencia Internacional

sobre Poblacin y Desarrollo del Cairo de 1994. Entre los principios promulgados

por esta Conferencia debe destacarse entre otros: a) fomentar la cooperacin

entre los pases de origen y los pases de destino a fin de maximizar los beneficios

de la migracin; b) insta a los gobiernos a que intercambien informacin sobre las

polticas de migracin internacional y sobre las reglamentaciones que rigen la

admisin y la estada de las personas migrantes en sus territorios; c) insta a que

se refuercen sus apoyo a las actividades internacionales de proteccin, asistencia

a favor de las y los refugiados y, segn resulte apropiado, de las personas

desplazadas, y a que promuevan soluciones duraderas para su situacin; y d) el

que busca garantizar a todos los migrantes todos los derechos humanos bsicos

incluidos en la Declaracin Universal de Derechos.

Pese a tales enunciados, es de suponer que por la anterioridad de la promulgacin

de la Ley de Poblacin, respecto a la Conferencia tales principios no estn

incorporados, sin embargo, en las posteriores modificaciones de la Ley, las

reglamentaciones y los programas de poblacin que cada gobierno establece,

42 Valds, Luz Mara (coord.), La ley de poblacin a treinta aos de distancia, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2005, pp. 353; Castro, M. Jorge, La poltica de poblacin en Mxico: de la descentralizacin a la federalizacin, en Bentez, Z. Ral y Jimnez, O. Ren (coord.), Hacia la demografa del siglo XXI, Mxico, Sociedad Mexicana de DemografaInstituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, 1999, pp. 490. 43 Gutirrez, R. Rodrigo, La reforma de la Ley General de Poblacin. Ms derechos y menos control, en Valds, Luz Mara (coord.), La ley de poblacin a treinta aos de distancia, Mxico, Universidad Nacional autnoma de Mxico, 2005, pp. 201218.

35

siguen siendo poco evidentes tales postulados. De esta manera, por la misma

concepcin rgida de la Ley y los pocos cambios de fondo que ha tenido, se

aprecia con claridad el distanciamiento existente respecto de la Conferencia del

Cairo en materia de Inmigracin

Adems de los problemas de adaptacin de la Ley a los preceptos del Cairo, es

importante sealar que al no actualizar nuestra Ley General de Poblacin, el poder

legislativo no slo incurre en un olvido u omisin grave, sino que est violando

obligaciones que el Estado mexicano ha aceptado al firmar tratados

internacionales de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y obliga a los

Estados firmantes a adecuar el marco normativo interno a las normas

internacionales.44 En esta medida, el cambio en la ley de poblacin debe llevar

consigo el respeto a los acuerdos firmados.

Pero el problema no slo tiene que ver con la no actualizacin, sino que tambin

debe sealarse que el derecho poblacional en Mxico est atrapado en un

contrasentido jurdico. Una norma de mayor jerarqua que, por su situacin dentro

del sistema jurdico, debera tener horizontes ms amplios, hoy se convierte en el

obstculo para desarrollar polticas demogrficas menos discriminadoras. como

se sabe, un reglamento debe precisar el sentido de la norma superior pero en

ningn caso puede rebasarla; si esto ltimo ocurriera, el reglamento podras ser

impugnado y declarado invlido por ir en contra de una norma superior.45 Por

tanto, estamos frente a una situacin en la que una Ley de Poblacin que, lejos de

ser una herramienta para fomentar polticas demogrficas menos discriminatorias,

termina siendo una reglamentacin en donde por omisin, se favorece la violacin

de derechos humanos de las personas inmigrantes.

Se hace relevante entonces lo planteado por en trminos de que si bien el

gobierno mexicano ha incorporado modificaciones parciales a su Ley General de

Poblacin vigente desde 1974 y el Reglamento que norma su operacin

44 Marmora, Lelio, Las polticas de migraciones internacionales, Argentina, PaidsOrganizacin internacional para las Migraciones, 2002; Gutirrez, 2005.45 Gutirrez, 2005, pp.15.

36

tambin actualizado varias veces, pero habra que hacer notar que las mismas

no atienden de manera integral y permanente las necesidades de esta creciente

dinmica de movilidad poblacional.46 Hasta la fecha, persisten contradicciones

entre la normatividad vigente y el espritu de la Ley, por cuanto se han

incrementado las sanciones hacia las personas migrantes indocumentadas, sin

que se reconozca y admita en toda su complejidad la naturaleza y extensin del

fenmeno social que las motiva a salir de sus lugares de origen.

1.2.3. Las ausencias en la normatividad hacia la inmigracin

Planteada la valoracin general de la Ley General de Poblacin, es necesario

ahora analizar en detalle algunos elementos de la ley relacionados con la

inmigracin. Ya desde el capitulo I se hace explicito que la ley busca Sujetar la

inmigracin de extranjeros a las modalidades que juzgue pertinentes, y procurar la

mejor asimilacin de stos al medio nacional y su adecuada distribucin en el

territorio.47 Sin embargo es en el captulo III en donde ms se desarrollan

artculos (44) relacionados con la presencia de personas inmigrantes en el

territorio nacional. Ningn otro capitulado de la ley tiene tantos artculos como ste

y, sin embargo, se aprecian algunas carencias o limitaciones.

Por un lado, debe destacarse el hecho que en ningn momento de la ley en

general y del capitulado sobre inmigrantes en particular, se hace alusin a algn

tipo de derecho de las y los inmigrantes y ms inexistente an es el hecho de que

se protegeran sus derechos humanos o no seran discriminados en caso de algn

abuso o extralimitacin de las autoridades.

Se puede observar por ejemplo en el artculo 34, como la ley determina que la

Secretara de Gobernacin podr fijar a los extranjeros que se internen en el pas

las condiciones que estime convenientes respecto a las actividades a que habrn

de dedicarse y al lugar o lugares de su residencia Ello determina que el gobierno

46 Castillo y Palma, 2003. 47 Diario Oficial de la Federacin; 6 de febrero de 1974.

37

podra no slo condicionar que tipo de actividad podra o no realizar, sino que

adems, puede restringir la movilidad territorial del inmigrado, que va en contra de

la libertad de movimiento a que tiene derecho todo residente de un territorio. Tal

situacin se puede apreciar en el artculo 11 constitucional se seala que todo

hombre tiene derecho para entrar en la Repblica, salir de ella, viajar por su

territorio y mudar su residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte,

salvoconducto u otro requisito semejante. El ejercicio de este derecho estar

subordinado las facultades de la autoridad judicial, en los casos de

responsabilidad criminal o civil, y a las de las autoridades administrativas por lo

que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigracin, inmigracin

y salubridad general de la Repblica, o sobre extranjeros perniciosos residentes

en el pas. En este sentido, seala cmo en lo que concierne a las facultades de la

autoridad judicial se entiende que se refieren a las medidas de apremio

preventivas y a las sanciones penales o civiles (arraigos o arrestos judiciales,

prisin, etctera). Tratndose de la competencia de la autoridad migratoria para

aplicar limitaciones fundndose en la legislacin migratoria el autor destaca el

supuesto de aplicacin del extranjero pernicioso que requiere de elementos como

es el hecho de que est establecida la limitacin en una ley (Ley General de

Poblacin); es decir, que una disposicin en particular seale el supuesto de

extranjero pernicioso, misma que hasta hoy no se ha encontrado en las normas

legales aplicables.48

No parece entonces presentarse mucha coherencia con lo planteado desde la

constitucin en donde el artculo 1 establece que en el territorio mexicano todos

los individuos gozarn de las garantas que otorga la misma, las cuales no podrn

restringirse ni suspenderse, sino en los casos, y las condiciones que ella misma

establece. En ese mismo apartado del artculo 34 de la Ley General de Poblacin

se seala que cuidar asimismo de que los inmigrantes sean elementos tiles

para el pas en donde la poca claridad de la referencia de utilidad puede

favorecer prcticas de discriminacin.

48 Victal, A. Oscar, Derecho migratorio mexicano, Mxico, Miguel ngel PorraUniversidad Anhuac del Sur, 1999, pp. 148.

38

Quizs uno de los artculos en donde se hace ms evidente la actitud

discriminadora de esta ley tiene que ver con el artculo 37 en donde se seala que

La Secretara de Gobernacin podr negar a los extranjeros la entrada al pas o

el cambio de calidad o caracterstica migratoria por no encontrarse fsica o

mentalmente sanos a juicio de la autoridad sanitaria Se hace latente la

discriminacin a que pueden ser sometidas personas que a percepcin de las

autoridades migratorias, presenten discapacidad, aquellas que por alguna

circunstancia hubiesen perdido alguna parte de su cuerpo, que por su

comportamiento se asuma anormalidad mental o en el caso de una persona que

presente el VIH se le niegue el acceso al pas. De igual manera, se debe resaltar

el hecho de que al caer la decisin en autoridades sanitarias para determinar que

o quienes se constituyen en riesgo para la salud, requieren que se solicite

determinados certificados de salud lo cual determina discriminacin y tales

documentos son violatorios de derechos humanos.49

Dicho artculo parece contradecir tambin uno de los principios que deben regir al

servicio migratorio como es la igualdad, es decir el derecho que tiene todo

individuo a la prestacin de un servicio en igualdad de condiciones. Asimismo el

artculo referido es contrario a lo expresado a la Ley federal para prevenir la

discriminacin en donde se entiende por discriminacin toda distincin, exclusin o

restriccin que, basada en el origen tnico o nacional, sexo, edad, discapacidad,

condicin social o econmica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religin,

opiniones, preferencias sexuales, estado civil o cualquier otra, tenga por efecto

impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad de

oportunidades de las personas.50

Otra muestra de la poca claridad de la Ley en materia de derechos humanos para

inmigrantes est relacionado con el artculo 43 donde se establece que la

49 Gonzlez, M. Nubia, Gonzalez, Derechos de los inmigrantes, Mxico, UNAM, Instituto de

Investigaciones Jurdicas: Cmara de Diputados, LVII Legislatura, 2000; Witker, V. Jorge, Derechos de los extranjeros, Mxico, Cmara de Diputados, LVII Legislatura: UNAM, 2000; Victal, 1999. 50 Consejo Nacional Para Prevenir la Discriminacin, Programa nacional para prevenir la discriminacin, Mxico, CONAPRED,2006, p.17

39

admisin al pas de un extranjero lo obliga a cumplir estrictamente con las

condiciones que se le fijen en el permiso de internacin y las disposiciones que

establecen las leyes respectivas. Si bien es cierto, todas las personas tienen la

obligacin de cumplir con las leyes del pas, el hecho de hacerlo ms explicito

para los extranjeros manifiesta la conviccin de no permitir violaciones a nuestra

legislacin. Sin embargo la palabra infraccin a la ley es un trmino utilizado por la

doctrina administrativa para denotar violaciones a disposiciones administrativas,

por lo que este autor seala que a lo que se debi referir el legislador es a la

comisin de delitos. Otro elemento a destacar es que no se hace explicito, que

adems de las obligaciones, los extranjeros cuentan con los mismos derechos que

los ciudadanos mexicanos.

Aqu conviene retomar el hecho de que en el artculo 1 constitucional se

considera que todo individuo (incluidos los extranjeros) gozarn de las garantas

que otorga la constitucin las cuales no podrn restringirse ni suspenderse, sino

en los casos y condiciones que ella misma establece, por lo que segn aparte de

esas restricciones o limitaciones no puede haber otras.51

Otro de los artculos preocupantes de la Ley General de Poblacin en materia de

derechos humanos es el artculo 71 donde se seala que La Secretara de

Gobernacin establecer estaciones migratorias en los lugares de la Repblica

que estime conveniente para alojar en las mismas, como medidas de

aseguramiento, si as lo estima pertinente, a los extranjeros cuya internacin se

haya autorizado en forma provisional, as como a aqullos que deben ser

expulsados.

Sobre este artculo es necesario hacer mencin en dos sentidos: por un lado sobre

las detenciones y por el otro de los juicios. Respecto al primer caso, debe

sealarse que en el artculo 152 la Ley General de Poblacin establece que si con

motivo de una verificacin se desprende una infraccin a las disposiciones

migratorias que amerite la expulsin de un extranjero, se podr llevar a cabo el

51 Victal, 1999.

40

aseguramiento del mismo. Sin embargo, la Ley Federal de Procedimientos

Administrativos establece en su artculo 82 que las autoridades administrativas,

con base en los resultados de la visita de verificacin o del informe de la misa

podrn dictar medidas de seguridad, para corregir las irregularidades que se

hubiesen encontrado, notificndolas al interesado y otorgndole un plazo

adecuado para su realizacin. Dichas medidas tendrn la duracin estrictamente

necesaria para la correccin de las irregularidades respectivas. Luego entonces el

aseguramiento de un extranjero es una medida de seguridad que debe tender a

corregir una irregularidad y no a sancionar con privacin de la libertad a una

persona.52 Lamentablemente lo que suele ocurrir es que muchos extranjeros son

puestos presos en estas estaciones migratorias sin que haya una proteccin de

sus garantas y derechos individuales. Y si bien la medida de asegurar para

efectos de expulsin es entendible, no debe exceder el plazo de 48 horas acorde a

lo dispuesto en los artculos 14 y 16 prrafos segundos de la constitucin, pues de

lo contrario sera una detencin ilegal. Por tanto, no existe diferencia entre

detencin por autoridad ministerial o aseguramiento administrativo con efectos de

expulsin, si esta ltima excede el plazo sealado; ya que ambas implican

privacin de la libertad y sta slo la puede ordenar una autoridad judicial. Nos

encontramos entonces ante una situacin en la que la Ley General de Poblacin

no favorece el debido proceso que tienen derecho las personas aseguradas.

Anexo a lo anterior, otro aspecto preocupante sobre las estaciones migratorias es

el artculo 6 de su funcionamiento en donde se seala que la autoridad migratoria

deber resolver la situacin jurdica del extranjero asegurado en un plazo de 15

das, de conformidad a lo dispuesto en el artculo 157 de la Ley General de

Poblacin. La interpretacin del acuerdo es que una persona extranjera, aun

siendo solo presunto(a) infractor(a) puede estar asegurado(a) (detenido) en una

estacin migratoria por 15 das hbiles en espera de la resolucin de la autoridad,

aunque esta sea un usted disculpe no expulsin, o que en su defecto si se

acredite la causa de expulsin y se resuelva tomar esta sancin, pero en tanto, ya

52 Victal, 1999, pp. 134.

41

sufri una pena privativa de la libertad, dictada por autoridad no judicial

consecuencia de un proceso administrativo. Pero esto no para aqu, lo ms

preocupante es lo sealado en el artculo 7 del citado acuerdo sobre las

estaciones migratorias que establece: El aseguramiento de los extranjeros no

podr exceder de noventa das, con excepcin de las siguientes contingencias Se

enuncian una serie de causas que se llaman contingencias y que son 15 en total;

por las cuales el extranjero detenido puede estar legalmente asegurado hasta

por un tiempo ilimitado.53 Lamentablemente esta es la situacin que suele

prevalecer, por lo que muchos extranjeros que son asegurados sufriendo diversos

tipos de agresiones fsicas, sino que adems, sin efectuarles el debido proceso

terminan presos por largos tiempos y en condiciones infrahumanas. A lo anterior

se suma que la Ley General de Poblacin no establece un medio de defensa para

los particulares que se vean afectados por las determinaciones de las autoridades

migratorias.54

Ejemplo de ello lo da la organizacin Sin Fronteras (2004) que document como

entre el 19 de agosto de 2003 y el 11 de marzo de 2004, las difciles condiciones

de las mujeres migrantes y la vulneracin de la que son objeto de manera ms

frecuente. Mediante la aplicacin de 80 cuestionarios a mujeres migrantes en las

estaciones migratorias, 74% en la Ciudad de Mxico, 20% alojadas en un albergue

de Ro Blanco, Veracruz y 6% un local prestado en Tapachula, Chiapas.

Constataron que existen serias deficiencias para el acceso de la justicia mediante

la garanta del debido proceso.

Otro aspecto que debe destacarse es el capitulo VII de la Ley General de

Poblacin sobre sanciones, ya que de los 31 artculos, cerca de 13 estn

dedicados a sanciones directas a inmigrantes y el resto a personas, empresas e

instituciones relacionados con stos. Curiosamente en ninguno de tales artculos

53 Victal, 1999, pp.137. 54 Es importante sealar que el procedimiento administrativo migratorio debe ser ante todo un procedimiento respetuoso de las garantas individuales, es decir, de los principios de legalidad, defensa y gratuidad. En el caso del principio de defensa o de debido proceso, que es el que integra al derecho de audiencia , comprende los derechos del ser odo; de ofrecer pruebas, que se desahoguen stas y se valoren; obtener una resolucin fundada y motivada y, tener la posibilidad de impugnar dicha resolucin cuando se considere que afecta o causa agravio particular.

42

se sanciona o se hace referencia a evitar los abusos de los individuos, empresas o

instituciones en materia de discriminacin o violacin de los derechos humanos.

La Ley General de Poblacin establece en su artculo segundo que al Ejecutivo

Federal, por conducto de la Secretaria de Gobernacin le compete la aplicacin de

la misma y por ello, el presidente de la Repblica debe proveer la esfera

administrativa para su exacta observancia. En la medida que se faculta al gobierno

para expedir actos administrativos, es necesario destacar el decreto que crea al

Instituto Nacional de Migracin el 19 de octubre de 1993 como rgano tcnico

desconcentrado dependiente de la Secretaria de Gobernacin.55 Este instituto

reviste particular importancia en virtud de que tiene por objeto la planeacin,

ejecucin, control, supervisin y evaluacin de los servicios migratorios, as como

el ejercicio de la coordinacin de las diversas dependencias de la administracin

publica federal, que concurran a la atencin y solucin de los asuntos relacionados

con la materia y ejerce las facultades que sobre asuntos migratorios sealan a la

Secretaria de Gobernacin la Ley general de poblacin, su reglamento y dems

disposiciones legales aplicables.56 Asimismo, debe destacarse el hecho de que

entre los acuerdos de la Secretaria de Gobernacin sobresale el que emite las

normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias del Instituto Nacional

de Migracin las que se han denunciado en constantes ocasiones prcticas de

discriminacin y violacin de derechos humanos.

Se puede sealar entonces que en la Ley General de Poblacin hace falta una

actualizacin a la dinmica demogrfica actual, en donde las caractersticas, los

tipos de flujos y su composicin han variado notablemente desde hace cuatro

dcadas en que fue formulada.

Existe entonces una reglamentacin muy amplia que busca ante todo tener un

control efectivo de los inmigrantes en el pas, pero que en su normatividad no

manifiesta una correspondencia en trminos de proteccin de los derechos

55 Alba, Francisco y Cabrera, A. Gustavo (coord.), La poblacin en el desarrollo contemporneo de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1994, pp. 345370. 56 Victal, 1999, pp. 41.

43

humanos. Se puede afirmar que la Ley General de Poblacin no fue diseada con

base en una perspectiva de derechos sino de vigilancia y control; tales

circunstancias se hacen visibles cuando se contrapone la normatividad de la Ley

respecto a lo planteado en la Constitucin Poltica, observndose adems

incoherencias y limitaciones en trminos de los principios que deben regir el

procedimiento migratorio y del respecto de las garantas individuales de las y los

extranjeros. En otras palabras, en la Ley sobresale una ausencia en la relacin

entre demografa y derechos humanos, lo que favorece la discriminacin a las y

los inmigrantes indocumentados, pero que tambin afecta a quienes ingresan o

quieren ingresar con la documentacin en orden, por las restricciones existentes

en razn de la nacionalidad.

44

CAPTULO II

2. LEGISLACION INTERNACIONAL Y ADECUACIN DE

MXICO A LA PROTECCIN A MIGRANTES

45

CAPITULO DOS

2. LEGISLACION INTERNACIONAL Y ADECUACIN DE MXICO A LA PROTECCIN A MIGRANTES

INTRODUCCIN

El presente capitulo tiene como objetivo evaluar las polticas y los programas

desarrollados a nivel internacional y regional para favorecer la proteccin de las y

los migrantes en general y de las personas inmigrantes en Mxico en particular.

En este sentido, el documento se encuentra dividido en tres partes de la siguiente

manera; en un primer apartado, se hace una descripcin de la reglamentacin y

las conferencias internacionales en la defensa de los derechos humanos de las y

los migrantes; en segundo termino, se aborda lo relacionado con la legislacin

mexicana y su adhesin a la normatividad internacional de proteccin de

migrantes; en tercer lugar, se analiza el papel jugado por Mxico en el escenario

internacional de defensa de los derechos humanos de migrantes; finalmente, se

describen las carencias normativas y sociopolticas de Mxico en la proteccin de

inmigrantes.

2.1 LAS NORMATIVIDAD INTERNACIONAL Y LA PROTECCIN A MIGRANTES

Desde los inicios mismos de la humanidad, los seres humanos han migrado. Los

xodos y las corrientes migratorias siempre han sido parte integrante, as como

factor determinante de la historia humana. Sin embargo, en las ltimas dcadas, la

migracin ha aumentado a un nivel sin precedentes, debido en gran medida a la

globalizacin de la actividad econmica y sus efectos sobre la migracin de la

mano de obra. Este crecimiento de los flujos migratorios a nivel internacional,

sumado a los cambios en trminos de su composicin y destino plantea algunos

dilemas de gran magnitud emanados de preocupaciones relativas a la seguridad,

la economa, la demografa, o cuestiones de patriotismo, sociales, culturales y, en

especial, de la proteccin de derechos humanos de las y los migrantes.

46

Uno de los grandes logros del siglo XX es haber elaborado un sistema

internacional de derechos humanos que busca defender la dignidad humana y las

necesidades bsicas a cuya satisfaccin todos los seres humanos tenemos

derecho, sea cual fuere nuestro origen nacional. Este principio tiene como uno de

sus orgenes la fundacin misma de las Naciones Unidas, hoy una comunidad de

192 pases que tienen el reto de buscar soluciones dignas a los retos de vivir en

un mundo globalizado. En ese sentido, a continuacin se dar cuenta de como a

nivel internacional se ha dado toda una preocupacin en materia de normatividad

a favor de la proteccin de los derechos humanos en general y hacia las y los

migrantes en particular (Vase cuadro 1).

El inters por regular internacionalmente en relacin con las y los migrantes tiene

como uno de los antecedentes ms lejanos la Primera Reunin de la Conferencia

Internacional del Trabajo en el ao de 1919, en donde una recomendacin fue

adoptada, el establecimiento de la igualdad de tratamiento entre los trabajadores

nacionales y los extranjeros.57 Aos ms tarde se dio la Conferencia General de

la Organizacin Internacional del Trabajo, de la Sociedad de las Naciones,

convocada el 19 de Mayo de 1925 en Ginebra por el Consejo de Administracin

de la Oficina Internacional de Trabajo, que en su sptima reunin acord entre

otras cosas:

Todo miembro de la Organizacin Internacional del Trabajo que ratifique el presente convenio, se obliga a conceder a los nacionales de cualquier otro miembro que lo haya ratificado y que fueran victimas de accidentes de trabajo ocurridos en el territorio de aqul, o a sus derechohabientes, el mismo trato que asegure a sus propios nacionales, en materia de reparacin de accidentes de trabajo. Esta igualdad de trato ser otorgada a los trabajadores extranjeros y a sus derecho habientes, sin ninguna

58 condicin de residencia.

57 Castro Fox, Marcelo, La Organizacin Internacional del Trabajo y los trabajadores migrantes, en Seminario internacional: los Derechos Humanos de los Migrantes, Secretara de Relaciones Exteriores: Programa de cooperacin sobre Derechos Humanos, Mxico, Comisin Europea 2005, p. 28358 Pedroza de la Llave, Susana Tala y Omar Garca Huante (comp), Compilacin de instrumentos internacionales de derechos humanos firmados y ratificados por Mxico 19212003, (tomo I y II), Mxico, Comisin Nacional de Derechos Humanos, 2003, tomo II, p. 481.

47

Para 1944 se adopt la declaracin sobre los propsitos de la Organizacin

Internacional del Trabajo (OIT), denominada Declaracin de Filadelfia, en la cual

se seal que los problemas de los trabajadores migrantes necesitaban una

atencin particular.59 Es haci