Los dilemas de la Seguridad en...

Los d i lemas de la Segur idad en Centroamér ica : L a d i m e n s i ó n d e l a s a m e n a z a s y l a s r e s p u e s t a s i n s t i t u c i o n a l e s

Ana G lenda Táger y Pat r i c ia Gonzá lez FLACSO Sede Guatemala

Ponencia presentada en el Congreso Internacional de la Asociación de Estudios de América Latina, 2001.

Washington D.C., 6 al 8 de septiembre del 2001.

L o s d i l e m a s d e l a S e g u r i d a d e n C e n t r o a m é r i c a : L a d i m e n s i ó n d e l a s a m e n a z a s y l a s r e s p u e s t a s i n s t i t u c i o n a l e s .

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ABSTRACT El reconocimiento de que los marcos de seguridad tradicionales que han operado en la región no corresponden al desarrollo y consolidación de sistemas democráticos ha llevado a la revisión de los marcos conceptuales e institucionales de las políticas correspondientes. Las nuevas formas de articulación regional de los intereses de seguridad alrededor del Tratado Marco de Seguridad Democrático (TMSD), son el reflejo de dicho proceso. El abordaje de los temas de defensa se efectúa en base a los principios del nuevo concepto de seguridad, el cual establece que el referente de la misma es el ser humano. Las preocupaciones principales en dicho tratado se centran en nuevas amenazas como la extrema pobreza, el deterioro del medio ambiente, la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad, el tráfico de armas entre otros; Con lo cual se plantea un nuevo dilema en dos dimensiones: la congruencia entre el marco conceptual y la institucionalidad propuesta en el TMSD; y la separación / articulación de las Agendas de Seguridad y Desarrollo.


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I. CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN II. CONCEPTO DE SEGURIDAD

III. DISEÑO DE UNA AGENDA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA

A. DEFINICIÓN DE AGENDA DE SEGURIDAD B. FORMULACIÓN DE UNA AGENDA DE SEGURIDAD C. ARTICULACIÓN ENTRE LAS AGENDAS DE SEGURIDAD Y DESARROLLO

IV. ÁMBITOS A CONSIDERAR EN UNA AGENDA DE SEGURIDAD CENTROAMERICANA

A. PROPUESTA DE ÁMBITOS POR BLOQUES TEMÁTICOS - LO POLÍTICO - LO SOCIOECONÓMICO - LO AMBIENTAL

B. OTRAS PROPUESTAS

V. RETOS A LA INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD

VI. CONCLUSIÓN

VII. BIBLIOGRAFÍA


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I. INTRODUCCIÓN

Durante las recién pasadas décadas, la Guerra Fría condicionó las políticas de Seguridad en la región centroamericana. En el marco de la Doctrina de la Seguridad Nacional (DSN) diseñada por Estados Unidos, la mayoría de los gobiernos de los países de la región, concentraron sus acciones priorizando la respuesta militar a la amenaza de insurgencia al interior del país, desarrollando un concepto estatocéntrico que determinaba acciones para la defensa del Estado como fin en sí mismo. 1 El contexto mundial posterior a la guerra fría, que se combinó con otros fenómenos como la globalización (económica, social y cultural), el desarrollo tecnológico (armamentístico e informático) y para el caso de Centroamérica el fin de los conflictos armados internos, trajo consigo un cambio en los paradigmas conceptuales en las Agendas de Seguridad al aparecer o resurgir amenazas (terrorismo, narcotráfico, crimen organizado, deterioro medioambiental y conflictos étnicos, religiosos y espaciales) que no eran parte de las agendas convencionales. El debate se centró en el hecho de que el bien a defender por la seguridad es el ser humano como ente social, abandonando la concepción convencional de seguridad basada en agendas estrechas (político-militar) características de los regímenes autoritarios latinoamericanos. Actualmente, las sociedades están sujetas a diferentes dinámicas de desarrollo, de dimensión espacio-temporal y de relaciones multicausales. Los recientes cambios en el mundo se concentran en dos direcciones: en la modificación de los conceptos espaciales basados únicamente en la territorialidad (el debate en torno al término región, se da en diferentes ámbitos: económico, social, histórico, cultural) y en la ampliación de las interrelaciones con otros sectores del análisis, no reducido a lo militar. La emergencia de amenazas no tradicionales debido a las nuevas condiciones del panorama internacional, así como al proceso de democratización que se experimenta actualmente en algunos países de la región2, hace también necesario un proceso de adaptación institucional acorde al nuevo contexto. El presente trabajo pretende aportar insumos para el debate actual, tema no acabado, en torno a las Agendas de Seguridad tanto nacionales como de la región, en base al cambio de paradigma del convencional al de seguridad 1 Brenes, Arnoldo. Amenazas a la seguridad en Centroamérica ¿se justifican las respuestas militares? Diálogo Centroamericano. 2 A excepción de Costa Rica que es un Estado estable y democrático. Desde 1889 sólo ha conocido dos interrupciones violentas del orden constitucional y se ha caracterizado por una tradición de elecciones libres.


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democrática que implica la revisión de categorías analíticas como: amenazas, vulnerabilidad, riesgo, objeto de la seguridad y la institucionalidad. Para efectos de este trabajo, emplearemos el significado tradicional del término Centroamérica que designa a los siguientes países: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica.

II. CONCEPTO DE SEGURIDAD El universo discursivo de cada ciencia tiene referentes conceptuales específicos, los cuales son conocidos, manipulados, utilizados, por los especialistas que trabajan ese ámbito de estudio o tienen relación con él. En el caso de la temática relacionada con el concepto de seguridad, encontramos una característica particular, el hecho de que son muy restringidos los espacios donde se ha trabajado esta temática. Vinculado generalmente a materia de Defensa, usualmente se han ubicado relacionados con el contexto militar. Si en cualquier disciplina científica es fundamental tener referentes conceptuales concretos, claros, específicos y funcionales, en lo relacionado a la seguridad es particularmente especial por tres importantes razones. Primero, porque la concepción de la Seguridad responde a un proyecto de Estado que determinará las políticas particulares internas y externas; segundo, porque es una temática que con la incorporación de los civiles, es necesario proveer de los insumos teóricos básicos a todo lector que deba, necesite o se interese incursionar en este campo; y porque la evolución de este concepto ha tenido una dinámica muy especial: de cambios interrelacionales con otras esferas de la realidad que no sólo están vinculados con lo militar, por un lado; y por otro, que éstos se han dado relativamente rápido. En el presente trabajo el término seguridad lo entendemos como un concepto multisistémico que tiene tres componentes: prever, controlar y enfrentar, amenazas a individuos, grupos, estados o macrosistemas. Suelen usarse dos expresiones muy vinculadas en torno a las amenazas: riesgo y vulnerabilidad. Para comprender mejor la relación existente es útil la siguiente reflexión: el riesgo es igual a amenaza más vulnerabilidad, entendiéndose el riesgo como el grado de pérdida que puede causar un evento particular en un lugar y periodo determinado. El nivel de riesgo, lo definimos por dos factores; por el nivel de la amenaza y por el grado de vulnerabilidad. La vulnerabilidad se entendería como


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el grado de exposición de una sociedad a las amenazas y la capacidad de resistencia y respuesta de sus estructuras sociales, económicas y físicas.3 El concepto se utiliza con diferentes acepciones, de acuerdo a las categorías discursivas de que se trate. En un nivel espacial donde encontramos: seguridad global, continental, hemisférica, regional, subregional, nacional, interna o externa.4 Otro nivel es en el plano de categorías políticas, como seguridad democrática o Doctrina de Seguridad Nacional,5 y un último nivel es el relativo a Seguridad Ciudadana, y Seguridad del Estado.6 En este sentido, la significación del término deberá entenderse en la relación contextual de la que se trate y del uso implícito que se hace de él.7 “ Los cambios en los paradigmas teóricos llevan a una redefinición del tradicional concepto de seguridad. El fin de la guerra fría y las transformaciones recientes del sistema internacional han llevado a un replanteamiento de las concepciones de seguridad vigentes en la actualidad. Este replanteamiento ha conducido a un intenso debate acerca de las tradicionales nociones de seguridad y de los presupuestos implícitos en ella que afectan asimismo las políticas de seguridad de los países y el rol de las fuerzas armadas.” 8 Usando el análisis y sistematización que propone Barry Buzan, encontramos dos grandes vertientes que desarrolla a lo largo de su trabajo9: por un lado la vertiente convencional o tradicional, que se caracteriza por establecer sólo aspectos estratégico-militares, basado fundamentalmente en una visión estatocentrista y que remite necesariamente al uso de las estructuras de fuerza. Por otro, la segunda posición, que es en la que el autor se ubica, es la referente a la “agenda ampliada”, donde incorpora otros ámbitos (lo económico, societal, político y ambiental), otros actores y en consecuencia, más instancias y

3 Casasfranco, María virginia; Mazariegos, Eduardo. Hacia una seguridad ambiental en Guatemala. Construcción de una Agenda en Sololá. Fundación Centroamericana de Desarrollo, FUNCEDE. Costa Rica. Pp.1. 4 González Gálvez, Sergio. Hacia un nuevo concepto de seguridad hemisférica. En: Medio Siglo del TIAR. Estudio Estratégico de América Latina y el Caribe. Programa Paz y Seguridad en las Américas, Wilson Center-Federación Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Chile; FLACSO Chile; Centro Latinoamericano de Defensa y Desarme. Chile. 1997. Pp.67. 5 Arévalo de León, Bernardo. Seguridad Democrática en Centroamérica. Aporías de un Modelo. Ponencia presentada en el Seminario sobre Seguridad Hemisférica organizado por FLACSO en Santo Domingo, República Dominicana, el 25 de noviembre de 1998. Pp. 2 6 Acuerdo del Fortalecimiento del Poder Civil.- Pp. 12. 7 Buzan, Barry y otros. Security. A New Framework for Análisis. Lynne Rienner Publisher. United States of America. 1998. Pp.24 8 General Mercado Jarrín, Edgardo. Cambios en el pensamiento militar y algulnas aproximaciones en Perú. En: Perú y la Seguridad Internacional. FLACSO Chile, Wilson Center. Colección Paz y Seguridad en las Américas. Chile.1999. Pp. 27 9 Buzan. Op.cit


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organizaciones involucradas en la seguridad fuera del estrecho marco estatocentrista. Ambas vertientes se ubican en momentos históricos diferentes. El primero es producto de las relaciones Internacionales heredadas de la Guerra Fría. El segundo es producto de un largo proceso evolutivo y multicausal en que se visualizan profundos cambios suscitados en la historia reciente de la humanidad en su conjunto. Los efectos que podemos apreciar son en torno a relativizar algunas concepciones como: territorio-espacio y Estado-Nación. En cuanto al primero, analizamos que la globalización económica, la cibernética, las migraciones y los procesos identitarios en la multiculturalidad, no coinciden con las fronteras físicas tradicionales necesariamente. En cuanto al Estado-Nación, los elementos señalados, tanto de orden interno como externo, obligan a su redefinición conceptual y a relativizar la importancia y el interrelacionamiento con otros procesos. La frontera entre la seguridad internacional y sus derivados como hemisférica, continental o regional y la seguridad interna, es difícil de trazar. Esto por dos razones. Primero porque el marco global de la seguridad de un Estado los contiene tanto lo internacional como lo interno. Segundo, porque los mismos cambios ya señalados, crean una franja común de interrelación y dependencia; y la dificultad reside en la compatibilidad de las Agendas de Seguridad de los miembros de una misma región o bloque determinado. 10 La propuesta entonces queda planteada en la necesidad de adecuarse a los cambios de los procesos sociales y sus formulaciones conceptuales, esforzándose por armonizar los elementos expuestos y acercarse a una concepción más flexible, dinámica y actual de la seguridad en el marco de un régimen democrático.

III. DISEÑO DE UNA AGENDA DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA A. Definición de Agenda de Seguridad La Agenda de seguridad es una matriz de amenazas, vulnerabilidades y riesgos que enfrenta una comunidad de personas de un Estado específico y cuya utilidad es preverlos y controlarlos. La Agenda se nutre de un diagnóstico integral que identifica las diferentes problemáticas a enfrentar en los distintos ámbitos de la sociedad.

10 González Gálvez, Sergio. Op.cit. Pp. 66


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La definición de una Agenda de Seguridad democrática es una labor sumamente compleja, primero, porque la definición del modelo y variables a considerar debe ser producto de un profundo estudio a partir de la discusión y consenso de diversos sectores de la sociedad, incluidos los civiles y militares; segundo, porque debe partir de un profundo y sensible conocimiento de la realidad nacional, valorándolo en el contexto regional y mundial y en una dimensión espacio-temporal específica. En el marco de un Proyecto de Nación, la relación entre la Agenda de Seguridad y los intereses nacionales determinarán la identificación de los riesgos que enfrenta un Estado. Es decir, que la decisión de lo que es catalogado como amenaza y vulnerabilidad dependerá de los intereses que estén siendo afectados o siendo susceptibles de serlo, por cualquier componente interno o externo del mismo Estado. Los intereses nacionales en su acepción genérica se identifican con aquellos componentes que un Estado erige como fundamentales, en función del bien común de la sociedad en su conjunto y le impregna una importante valoración subjetiva en cuanto a su carácter de imaginario cohesionador de los diferentes intereses colectivos. En un régimen democrático, dichos intereses deben ser la expresión consensuada de los diferentes componentes de la sociedad. Una propuesta de temas para el diseño de un Agenda serían los siguientes:

• Marco Analítico de la Seguridad • Factores diacrónicos y sincrónicos • Niveles espaciales (lo local, nacional, regional y global) • Ámbitos • Umbral de securitización • Metodología (diagnóstico, matriz de amenazas, gradación de amenazas) • Institucionalidad

B. Formulación de una Agenda de Seguridad Como propuesta conceptual relevante que consideramos útil tomar como referente está la formulación teórica del texto de Barry Buzan,11 del cual quisiéramos destacar tres elementos:

11 Buzan. Op.cit.


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1. Utilizar un sistema definido de distinción de procesos que se incorporen como amenazas a la Agenda, para evitar ampliarla incoherente y exhaustivamente. Determinar qué es incluyente en una Agenda y qué es competencia del marco político normal. Qué entra a un proceso de securitización o no dependerá de sus objetos referentes y de las implicaciones de las medidas a tomar, si es posible resolverse en el plano del campo político, o si deberán tomarse medidas emergentes y justificar acciones fuera de ese marco.

2. Ampliar la Agenda de la visión unipolar estado-centrista, basada en la

estrategia militar, a una “agenda ampliada”, donde se valoren aspectos (aparte de los militares) políticos, ambientales, económicos y societales (aunque estos últimos con dificultad de definición); con sus respectivos actores, sectores y niveles.

3. La idea de diseñar un modelo de agenda, acorde a cada particular Estado

con la definición de niveles, sectores o ámbitos y actores involucrados. Es determinante definir el concepto de amenaza que pasa el límite de la Agenda política común, a la Agenda de Seguridad. La dificultad consiste en que una decisión de ese tipo debe incluir variables claras y específicas en dos sentidos: identificar los elementos vitales para la sobrevivencia del Estado y las condiciones coyunturales en que debe ser apreciado. La reflexión importante aquí, es que una Agenda no es algo estático, sino dinámico y sujeto al proceso social interno y externo en que se encuentre. Entre las variables que hacen complejo el diseño de una Agenda de Seguridad de un Estado, se encuentran componentes de tipo social, económico, político, histórico y geográfico. Un ejemplo de ello sería el análisis de la inclusión o no del tema del multiculturalismo dentro del marco de una Agenda de Seguridad. De acuerdo a Robert Gurr en la revista Foreign Affarirs de mayo-junio del 2000, 12 donde expone que los problemas étnicos han venido en desescalada: de 59 conflictos étnicos armados en el mundo a principios de 1999, 323 disminuyeron, 29 se comportan como amenazas de corta duración y sólo 7 escalaron en el mundo. Destaca una argumentación principal, como una nueva estrategia global para contener los conflictos étnicos: la devolución al poder del Estado las luchas por el acceso al mismo y sus recursos, reconociendo los del derechos de los grupos y dándoles participación en el poder político. Para transitar, como indica de la confrontación a la “acomodación”, es necesario resolver las disputas étnicas en el marco de la política convencional.

12 Gurr, Robert. Ethnic Warfare on the Wane. A new way to manage nationalist passions. En: Foreign Affairs. Canada. May-jun 2000


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Para el diseño de la Agenda en Centroamérica, las amenazas se deben trabajar a partir de un diagnóstico que visualice los problemas que puedan afectar los intereses de un país en sus diferentes ámbitos. C. Articulación entre las Agendas de Seguridad y Desarrollo En el marco del concepto de seguridad democrática o ampliada aparece el dilema de no yuxtaponer las Agendas de seguridad y de desarrollo. Esto se resolvería por medio de dos procedimientos:

• Todo tipo de amenaza al ser humano, independientemente del origen: ambiental, económico, social, político o militar sea factible incorporarlo a la Agenda.

• Se deberá graduar el nivel en que dicha amenaza se incorpora a la

Agenda de Seguridad. Esto lleva a identificar el umbral como la línea que divide una amenaza que puede ser atendida por las políticas normales del Estado y las amenazas que cruzan ese umbral las cuales pasan a ser securitizadas. “Securitización: es la acción de proyectar la política más allá de las reglas establecidas, enmarcando un tema como un correspondiente a un tipo especial de política o por encima de la política. Este concepto descansa en la concepción de que cualquier tema público puede ser ubicado en un espectro que de lo no político (aquello que no atrae la atención estatal ni se vuelve en tema de debate y decisión pública) a lo político (aquello que cae en el ámbito de las políticas públicas, requiriendo decisiones y/o asignación de recursos por parte de niveles gubernamentales) a lo securitizado (aquello que constituye una amenaza existencial o vital y por lo tanto requiere medidas de emergencia que exceden los límites del procedimiento político regular)”.13 En congruencia con el paradigma de la seguridad democrática, los ámbitos de la seguridad no se restringen al tema de la defensa, sino que se amplía a otros ámbitos sectoriales como lo económico, lo social y medioambiental. Lo que es necesario definir es la articulación entre estos campos. Un primer nivel de articulación es la relación entre la política de seguridad y la de desarrollo. La ampliación de la agenda podría confundir las competencias de

13 Arévalo de León, Bernardo. Documento Bases para la Consolidación de la cuestión militar en Guatemala, del Proyecto Hacia una Política de Seguridad para la Democracia. FLACSO, IGEDEP y WSP Internacional. Guatemala, noviembre del 2000.


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cada una, sin embargo, esto se resuelve a través de la formulación conceptual que establece el umbral, o línea divisoria entre los temas que deben ser resueltos por las agendas de políticas regulares y los que deben ser atendidos en un marco de excepcionalidad. El aporte de la ampliación de la agenda de seguridad es visualizar componentes no restrictivos a lo político-militar. Sin embargo, lo anterior establece un dilema, cómo articular seguridad y desarrollo, la resolución no se consigue únicamente con separar artificialmente bloques de contenidos, sino en identificar qué temas, funciones y acciones son complementarias y donde son incompatibles.

IV. ÁMBITOS A CONSIDERAR EN UNA AGENDA DE SEGURIDAD CENTROAMERICANA A partir de las consideraciones señaladas para el diseño de una Agenda de Seguridad, para el caso de la región, el referente en éste tema lo constituye el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, firmado por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá en 1995 y cuyos contenidos son significativos, ya que señalan una proyección integral más allá de lo militar, haciendo énfasis en el fortalecimiento del poder civil y aspectos socioeconómicos como la superación de la pobreza, la promoción del desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente. El concepto de seguridad que subyace en el Tratado incorpora temas que ya aparecen en la mayoría de las Agendas de Seguridad en el mundo: erradicación de la violencia, corrupción, impunidad, terrorismo, narcotráfico, crimen organizado, deterioro ambiental, entre otros. En este nuevo modelo de Seguridad Regional calificado como único, integral e indivisible, se sustenta la vinculación entre Paz, Libertad, Democracia y un Desarrollo Sostenible como esenciales para garantizar la Seguridad en la región. En el Tratado Marco de Seguridad Democrática, “el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática se sustenta en la supremacía y el fortalecimiento del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes , la superación de la pobreza y de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, la narcoactividad, el tráfico de armas. Asimismo el Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática orientará cada vez más, sus recursos a la inversión social”.14

14 Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. Firmado por los Gobiernos de Centroamérica en la ciudad de San Pedro Sula, Departamento de Cortés, República de Honduras, el 15 de diciembre de 1995.


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Independientemente de los análisis críticos de que ha sido objeto este Tratado, es importante tomar en cuenta los ámbitos que desarrolla en tanto corresponden a una formulación de propuesta de una Agenda democrática ampliada. Partiendo del nuevo paradigma de seguridad democrático propuesto en el TMSD, los aspectos a desarrollar en la formulación de la Agenda centroamericana se podrían agrupar para efectos teórico-metodológicos en grandes temas (político, socioeconómico y ambiental). A pesar de esta diferenciación debe privar para el análisis una visión de integralidad ya que los fenómenos no se presentan aislados en la realidad. Para el diseño de este trabajo los particularizamos para facilitar su comprensión, su dimensión y sus interacciones. A. PROPUESTA DE ÁMBITOS POR BLOQUES TEMÁTICOS Lo político En el caso del sector político, la amenaza principal es la consolidación de regímenes democrático en toda la región. La debilidad de no constituirse en un bloque fuerte, que pueda respaldar un proyecto económico regional entre los países que lo integran hace correr el riesgo de sufrir los efectos de las asimetrías de la globalización, e incluso la posibilidad de tener una soberanía e integridad sumamente vulnerables. En cuanto al alcance del proceso de integración centroamericana, un eje de tensión surge entre los factores de interés nacional y los regionales lo cual se expresa en el marco de la toma de decisiones políticas de los países del área. En este marco, se tiende a registrar más claramente las demandas nacionales, mientras que las acciones regionales tienden a ser más difusos.15 La situación de conflictividad que presenta el área centroamericana tiene dos vertientes; una que responde al marco de conflictos del paradigma convencional fundamentalmente en el tema fronterizo; y otra vertiente en la que existen amenazas emergentes que responden al nuevo contexto mundial. En cuanto a los conflictos fronterizos que afectan a la región los caso más recientes son el de Belice-Guatemala, Honduras-Nicaragua, Costa Rica-

15 Centroamérica, documento de Programación Regional RP-CA. Volumen I: Informe Principal. Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Integración y Programas Regionales. Septiembre 2000.


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Nicaragua, los límites marítimos y el caso de espionaje entre los países de El Salvador Honduras y Nicaragua. Los incidentes actuales con Belice, se enmarcan en un diferendo territorial de hace mucho tiempo. A raíz de la declaración de reclamo por Guatemala en octubre de 1999 y de incidentes fronterizos que incluyen la muerte de guatemaltecos, el asunto ha resurgido. Los procedimientos que ha fijado el Ministerio de Relaciones Exteriores para su resolución, implican diferentes campos de acción en el ámbito diplomático, desde la negociación bilateral directa con Belice, hasta el planteamiento de la controversia ante una instancia judicial internacional: Judicial o Arbitral Internacional. La fase actual es que ya está en vías de solución, a través de la acción diplomática impulsada en el marco de la Organización de Estados Americanos. A raíz de un tratado que Honduras y Colombia signaron el 30 de noviembre de 1999 y que Nicaragua considera lesivo para su soberanía, se desató una polémica regional que motivó la intervención de la Organización de Estados Americanos. El argumento de Nicaragua es que se le despoja de una extensa zona de espacios marítimos que conforman su patrimonio territorial, económico y cultural; El conflicto está en proceso de negociación y ha motivado la búsqueda de soluciones diplomáticas con apoyo internacional. La oposición de Nicaragua a la navegación de patrullaje policíaco por parte de Costa Rica en el Río San Juan, ha desembocado en un conflicto entre ambos países. Este diferendo no se ha resuelto pero existen instancias diplomáticas a cargo de la solución de este conflicto. El problema de la delimitación fronteriza marítima, representa un problema latente en la región y es un tema pendiente de resolución en las agendas diplomáticas, así como de las instancias regionales correspondientes. Otro tema sensible en las relaciones políticas de la región, es la aparición o resurgimiento de conflictos armados internos. Un caso actual es el conflicto armado interno del sur de México, que a pesar de no ser un país de la región centroamericana, tiene contigüidad con uno de éstos. Tal es el caso de la presencia del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) que opera en el Estado de Chiapas fronterizo a Guatemala desde enero de 1994. Recientemente han aparecido también otros grupos armados en diferentes estados, sobre todo del sur y centro de México, como el Ejército Popular Revolucionario (EPR), el Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente (ERPI), el Ejército Villista Revolucionario del Pueblo (EVRP), las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARP) y el Comité Clandestino de los Pobres, Comando Justiciero 28 de junio16.

16 El Sol del Soconusco. México, Tapachula, Chiapas. Abril 15, 2000.


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En la temática vinculada a la defensa no existen escenarios previsibles de una escalada que involucre actividades de tipo militar en la región. Esto se ve favorecido por la existencia de instancias que privilegia mecanismos de fomento a la confianza mutua, que se expresan en acciones de intercambio de información, articulación de actividades, entre otros. Uno de los aspectos incluidos en la Agenda regional es lo relativo al crimen organizado en todas su expresiones, desde el narcotráfico, trasiego de armas, tráfico de ilegales hasta su conexión con los casos de robos y secuestros. Este fenómeno presenta altas posibilidades de escalamiento en la región, ya que Centroamérica se ha convertido no solo en un puente para este tipo de actividades criminales, sino como un espacio de acción en todos los niveles comprometidos en ellas. Lo socioeconómico En el sector económico, dos aclaraciones: la globalización señalada en el ámbito externo, se refiere a los efectos específicos de los riesgos y amenazas que afectan los conflictos por los mercados y repercuten en la integración o aislacionismo de la región en esa dinámica económica internacional. Otro de los temas a señalar es la grave polarización riqueza-pobreza de la estructura socioeconómica y las dificultades para consolidar la integración regional. En materia económica la desaparición reciente de los conflictos armados en Centroamérica llevó a la necesidad de reformas modernizadoras durante la década de los noventas. Durante esta etapa el promedio de crecimiento económico de la región superó el 4%. Una problemática que pertenece a la Agenda de desarrollo pero ha sido incluido en las Agendas de Seguridad, es lo relativo a la pobreza y la inequidad que sigue existiendo en la región. En Guatemala la pobreza afecta a cerca del 75% de la población. En El Salvador afecta a más del 60%. En Nicaragua a casi la mitad de la población (2 millones de personas). Y en Honduras, afecta al 52%, de su población rural y a cerca del 40% de la urbana. El caso de Costa Rica es diferente, ya que ha alcanzado logros importantes en lo relativo a la reducción de la pobreza. “Los mayores déficit de la región se concentran en el área de desarrollo humano. Su atención requiere una combinación de acciones nacionales y regionales. Es necesario contribuir a la formulación y adopción de una estrategia regional de


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desarrollo humano que incluya y articule programas nacionales, particularmente en las áreas de salud, educación, formación laboral, entre otras.” 17 No ha quedado debidamente acotado lo referente a la inclusión de éstas temática en las Agendas de seguridad, ya que existen propuestas de que esto debe ser tratado como política regular de desarrollo. Sin embargo, esta problemática debe visualizarse como parte de un diagnóstico de seguridad, ya que de no resolverse podría llegar a constituirse en un problema potencial para la estabilidad de la región. Por otro lado es importante señalar que independientemente de su inclusión o no, debe tomarse en cuenta la necesaria articulación entre las diversas políticas sectoriales para mitigar las posibilidades de amenaza y riesgo que representa. En el ámbito de las relaciones económicas entre los países del área centroamericana y México, es importante destacar lo relativo al Tratado de Libre Comercio del Triángulo del Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) y la creación de una instancia regional con la participación de México para combatir los secuestros. Un nuevo escenario que se está perfilando dentro del ámbito económico regional, es el Plan Puebla-Panamá, iniciativa mexicana que propone el desarrollo integral para el área del sur de México y Centroamérica. Dado que este Plan todavía se encuentra en una etapa muy incipiente, es difícil elaborar una prospectiva sobre este tema, pero indiscutiblemente es importante tomarlo en consideración por las implicaciones que para la seguridad y el desarrollo pueda tener para la región. La integración económica regional será un elemento determinante para las condiciones con las que la región pueda hacer frente a su inclusión en la globalización en lo relativo a las oportunidades o amenazas que le pueda representar. Lo ambiental En el sector ambiental, ubicamos dos factores, los naturales y los antrópicos. El alto grado de vulnerabilidad en la región hacia este tipo de fenómenos la coloca en una situación de alto riesgo. Los eventos de tipo natural que enfrenta la región son numerosos. Entre los más comunes se puede mencionar: maremotos, terremotos, vulcanismo, Inundaciones, sequías. Estos eventos combinados con elementos estructurales de los Estados, inciden en lo político, social y económico.

17 Centroamérica, documento de Programación Regional RP-CA. Op. Cit.


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Tal es el caso de la pobreza en Centroamérica la cual está estrechamente asociada a la degradación ambiental, especialmente la considerable deforestación y erosión del suelo. En Guatemala por ejemplo, más de dos tercios del campo se han visto constantemente erosionados, mientras que en El Salvador, la erosión del suelo ha causado graves daños ambientales. Otros recursos naturales como el agua son vulnerables al uso considerable de pesticidas y los vertidos de desechos industriales y municipales.18 Hay que recordar que Centroamérica se encuentra, todavía, como uno de los importantes pulmones del mundo. Así que la responsabilidad no sólo es de cara hacia adentro, sino también de cara a la sociedad global. Este aspecto está incluido en la mayoría de Agendas de seguridad, pero habría que resolver el mismo dilema planteado en el caso de la problemática socioeconómica, de cuales y cuando los fenómenos pertenecientes a dicha problemática, debieran ser atendidos en el marco de la política regular o de seguridad. B. OTRAS PROPUESTAS Existen diferentes rutas conceptuales propuestas a nivel centroamericano para la formulación de Agendas de Seguridad que incluyen diferentes ámbitos, niveles espaciales, actores y procesos. 19 Una ruta que explora el Informe del Comité Coordinador del Capítulo Costarricense del Diálogo Centroamericano por la Seguridad y la Desmilitarización, para la región centroamericana, es una matriz que articula diferentes variables y los jerarquiza en los siguientes niveles: Persona, Familia, Comunidad, Estado, nación, Región, Planeta. Este marco analítico aporta un recurso visual que favorece la comprensión a nivel regional de las diferentes componentes que deben integrar una Agenda de seguridad regional.20

18 Centroamérica dos años después de Estocolmo. Una visión general. PARLACEN 19 Ver la propuesta de Carlos Sojo en su artículo El final de los delirios: los nuevos desafíos de seguridad centroamericana en Rojas Aravena et. al. La nueva Agenda de Seguridad en Centroamérica. FLACSO Guatemala – Chile y el Programa de Paz y Seguridad en las Americas, Woodrow Wilson Center. Guatemala, 1998. 20 Para los objetivos del presente trabajo solo incorporamos en nivel regional.


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Nivel Valores Amenazas Causas

Región Centroamericana

• Paz • Seguridad • Desarrollo • Integración

Regional • Integración de

la Región al resto del mundo

• Medio Ambiente sano

• Solidaridad regional

• Conflictos

interestatales o nacionales.

• Pobreza • Migraciones

masivas • Políticas

económicas internacionales.

• Proteccionismo comercial

• Problemas ambientales

• Penetración y difusión del crimen organizado.

• Orden

económico internacional

• Crimen Organizado internacional

• Modelos de desarrollo inadecuados e insostenibles

• Tráfico de armas

Cuadro elaborado por Diálogo Centroamericano.

V. RETOS A LA INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD En el marco de la transición de los regímenes políticos de la región hacia la democracia, es necesaria una reforma de la institucionalidad que sea acorde al nuevo contexto. De esto se infiere que sea necesaria la revisión de las diversas políticas sectoriales de los Estados y del área. En materia de seguridad existe un cambio de paradigma producto tanto de cambios a nivel mundial como a nivel de la región. Se avanzó en la creación de estructuras comunitarias como el Parlamento Centroamericano, la Corte Centroamericana de Justicia, la Secretaría de Integración Centroamericana y, en 1997, los Presidentes definieron como objeto final la constitución de la Unión Centroamericana. En este marco se constituyó un nuevo espacio de cooperación en materia de seguridad y defensa. En la década de los noventa los Estados iniciaron el trabajo para establecer un acuerdo más amplio, que reflejara en el ámbito de la seguridad los avances


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logrados en materia de democratización y de integración. 21 El resultado fue el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica suscrito en 1995 y que entró en vigor en 1997. En su marco conceptual explora la ruta del paradigma ampliado de la seguridad humana. A pesar de lo propuesto en dicho Tratado, no hay una claridad en cuanto a resolver los problemas de la transición del paradigma convencional al paradigma ampliado, lo cual puede explicarse por las siguientes razones:

1. El debate conceptual del paradigma de Agenda ampliada no está acotado, ya que no se define la separación/articulación entre las Agendas de Seguridad y Desarrollo.

2. Los Estados no poseen los insumos teóricos e instrumentales para definir

una institucionalidad coherente a ese nuevo marco. Esto se expresa en la contradicción entre el marco conceptual con una Agenda ampliada y una operativización que responde al paradigma convencional, ya que asigna funciones de desarrollo a las instituciones que tradicionalmente se encargaron de la seguridad, tal es el caso de la propuesta de una Comisión compuesta por los Viceministros de Relaciones Exteriores, Defensa y Gobernación, esto significa que el diseño institucional, no corresponde con lo planteado conceptualmente. La coherencia estaría expresada si quedaran claramente definidas en la institucionalidad los organismos y las funciones en relación al referente de la seguridad humana, definiendo los temas de política regular que corresponden a la Agenda de Desarrollo, independientemente del ámbito (político, socioeconómico, ambiental), de los temas que requieren excepcionalidad y que pasan a formar parte de la Agenda de Seguridad. Para aportar mayor claridad a lo propuesto por el TMSD, se expone el siguiente organigrama:

21 Aguilera Peralta, Gabriel. La espada solidaria: cooperación en seguridad y defensa en Centroamérica en Rojas Aravena, Francisco (Ed.) Cooperación y Seguridad Internacional en las Américas. FLACSO Chile.


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SISTEMA INSTITUCIONAL DEL MODELO DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA CENTROAMERICANA Entramado Institucional Responsabilidades y Competencias Cuadro elaboración por Manolo Vela 22 El reto para la construcción de la Institucionalidad de la seguridad en un régimen democrático como el que se pretende consolidar en los países de la región, es lograr que exista coherencia entre el diseño conceptual y el institucional, lo que implicaría la reformulación de los siguientes elementos: proyecto de

22 Vela, Manolo. Documento de Trabajo Seguridad Democrática en Guatemala: Desafíos de la Transformación. Proyecto Política Militar y Agenda de Seguridad en Guatemala. Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canadá y Flacso Sede Guatemala. 2000.

Reunión de Presidentes

Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores

Comisión de Seguridad (Viceministros de

relaciones exteriores, de Defensa y de Interior)

Consejos sectoriales o

intersectoriales

Organización Operativa

ad hoc

Comité Consultivo (Seguridad de las

personas y bienes)

SICA

Defensa Seguridad Pública

Jurídica

Subcomisiones Sectoriales

Secretaría Técnica Administrativa SG del SICA

• Instancia suprema; • Conocimiento de los asuntos de

seguridad

• Órgano principal de coordinación del SICA;

• Instancia competente en la temática de seguridad;

• Adoptará o recomendará a Reunión de Presidentes medidas preventivas, manejo de crisis o solución de conflictos;

• Instancia subsidiaria de ejecución, coordinación, evaluación y seguimiento, elaboración de propuestas, recomendaciones de alerta temprana y de pronta acción;

• Subordinada a los entes superiores; • Coordinación políticas de seguridad y

defensa; • Evaluar cumplimiento de acuerdos; • Coordinación operativa; • Relaciones con organismos

internacionales; • Mecanismo de Información y

Comunicación para la Seguridad; • Programa Anual Permanente de

actividades de fomento de la confianza; • Régimen de informes periódicos; • Sistema de Registro de Armamentos; • Examinar informes; • Programas de capacitación; • Reglamento interno de funcionamiento; • Medidas de protección de la información;

Cuerpo colegiado expertos ad hoc

Temporal

Reunión Contralores


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nación/intereses, agenda (ámbitos y amenazas), actores (quienes diseñan y ejecutan), operativización y controles. Estos elementos varían de acuerdo al paradigma de seguridad del régimen político en que está operando. Una propuesta de visualización sería la siguiente:

Régimen Convencional

Régimen Democrático

Proyecto de Nación

• Estatocéntrico • Excluyente

• Seguridad Humana • Incluyente

Agenda de Seguridad

• Agenda restringida (político-militar)

• Agenda Ampliada

Actores

• Relacionado con el ámbito político-militar.

• Representatividad de la sociedad en su conjunto. Ámbitos civiles y militares.

Operatividad

• Manejo de las Fuerzas de Seguridad

• Los diferentes Gabinetes de Gobierno y la sociedad civil organizada.

Controles

• No existen • Controles democráticos internos y externos.

Un reto no visualizado es prever las etapas, los responsables y las funciones para la construcción de la transición en sí misma, con periodos específicos y objetivos concretos, con el propósito de llegar a la consolidación de un sistema de seguridad democrática en la región. Las siguientes reflexiones representan un aporte para ello:

1. Revisión del marco analítico, resolviendo el dilema de lo relativo a los umbrales y a la articulación entre Agenda de seguridad y desarrollo.

2. Preparar capacidades en la temática de seguridad a los actores que

puedan estar involucrados en la formulación de las políticas respectivas.

3. Diseñar y proponer un marco de institucionalidad para el momento de la transición.

4. Formular la institucionalidad de la seguridad para un régimen democrático

consolidado en la región.


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VI. CONCLUSIÓN Los dilemas planteados a la seguridad en Centroamérica son de varios niveles y ámbitos de trabajo ya que involucran dos componentes fundamentales, el teórico y el operativo. Se visualiza que el proceso histórico reciente tanto de cada país como de la región, escenifica una transformación significativa en el que están involucrados tanto el régimen político como las organizaciones de la sociedad civil. Esto se da en el marco de un proceso transicional que se ha denominado del autoritarismo a la democracia y que significa la retipificación de los Estados en todos sus niveles y componentes. Aunado a este escenario regional, en el contexto mundial se han operado una serie de cambios como el fin de la Guerra Fría, la globalización, el desarrollo tecnológico, entre otros, que conlleva a una revisión de los diferentes ámbitos vinculados a ellos. En lo relativo a la seguridad se experimenta un cambio de paradigma que busca reformular los componentes tradicionales colocando a la persona humana como el nuevo eje referencial. Los retos que implica esta reformulación son profundamente complejos, ya que implican la modificación de parámetros conceptuales y su operativización hacia nuevos escenarios. Este debate aún no está concluido, pero lo importante a destacar, es el dinamismo y desarrollo que presenta de acuerdo a las particularidades espacio temporales de diferentes contextos específicos. Los desafíos para la región en este sentido, tendrían como agenda mínima la siguiente:

• Definir un concepto de seguridad democrático útil y operativo para las particularidades de la región.

• La seguridad de los Estados y de la región tiene una estrecha relación con

la formulación de proyectos de Estados nacionales democráticos, y por lo tanto incluyentes.

• Establecer una matriz de intereses nacionales y regionales para la

construcción de la matriz de amenazas.


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• Definir la estrategia de formulación de una Agenda de seguridad democrática que sea acorde a las amenazas reales que afectan a la región.

• Establecer con claridad la articulación y separación entre los temas de la

Agenda de Seguridad y la de Desarrollo fijando los parámetros que delimiten los ámbitos que deberán ser atendidos por la política regular y los de carácter de excepcionalidad.

• Analizar las diferentes amenazas a la región centroamericana por medio de ámbitos temáticos, partiendo del hecho de que todos los elementos son vinculantes y forman parte de una misma realidad compleja que se intenta comprender y enfrentar. Las variables de tiempo y espacio le imprimen a estos esquemas una dinámica que no hay que olvidar; los procesos son vivos, como los sistemas sociales donde surgen y sobreviven.


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VII. BIBLIOGRAFÍA

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