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FEBRERO 2006 NIEK DE JONG, CECILIA LARREA Y JUAN CARLOS AGUILAR EVALUACION Y MONITOREO DE LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCION DE POBREZA EN AMERICA LATINA 2005 INFORME TEMTICO BOLIVIA 2005 Anlisis Costo-Efectividad para la Educacin Primaria en Bolivia: Hacia una Gestin por Resultados

Evaluacin de las Estrategias de Reduccin de la Pobreza (ERP) en Amrica Latina

Informe Temtico: Bolivia, 2005

Anlisis Costo-Efectividad para la Educacin Primaria en Bolivia: Hacia una Gestin por Resultados

Febrero, 2006

Niek de Jong (Institute of Social Studies), Cecilia Larrea Macas (Strategy Advisors for Government Reform - SAXgr),

Juan Carlos Aguilar Perales (SAXgr)

Proyecto encargado por la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo

http://www.iss.nl/prsp

Informe Temtico 2005 - Bolivia

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NDICE 11.. Introduccin ..............................................................................................................................5 2. Aspectos Institucionales y Polticos del Sistema Educativo...................................................5

2.1 El Sistema Educativo Nacional antes de 1994........................................................................5 2.2 La Reforma Educativa de 1994 ..............................................................................................6 2.3 La Implementacin de la Reforma Educativa.........................................................................7 2.4 El Financiamiento de la Reforma Educativa ..........................................................................9 2.5 Obstculos Polticos e Institucionales que Enfrenta el Sector Educativo.............................10 2.6 Las Polticas de Educacin y las Polticas de Lucha Contra la Pobreza...............................10

3. Diagnstico de la Educacin en Bolivia.................................................................................11

3.1 Poblacin Escolar y Matrcula..............................................................................................12 3.2 Recursos Fsicos del Sector Pblico: Edificios Escolares y Unidades Educativas...............12 3.3 Recursos Financieros Pblicos .............................................................................................13 3.4 Los Resultados del Sistema Educativo .................................................................................15

4. Un Modelo de Acceso a la Educacin Primaria ...................................................................17 4.1 Modelo Terico.........................................................................................................................17 4.2 Especificacin Emprica ...........................................................................................................18 4.3 Fuente de Informacin y Datos .................................................................................................19 4.4 Anlisis Descriptivo ..................................................................................................................20 4.5 Resultados de las Estimaciones Economtricas ........................................................................23 5. Anlisis Costo-Efectividad .....................................................................................................27 5.1 Escenarios, Costos Unitarios y Supuestos de las Simulaciones................................................28 5.2 Resultados de las Simulaciones ................................................................................................32 5.3 Limitaciones del Anlisis..........................................................................................................37 6. Conclusiones ...........................................................................................................................38 Bibliografa.......................................................................................................................................39 Anneexxooss...............................................................................................................................................41 Anexo 1. Cuadros ..............................................................................................................................42 Anexo 2: Diagramas ..........................................................................................................................47


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LISTADO DE GRFICOS

Grfico 1 Bolivia: Porcentaje de Unidades Educativas en el Programa de Transformacin segn rea Geogrfica. 1997 -2003

Grfico 2 Bolivia: Porcentaje de Unidades Educativas en el rea Rural segn Modalidad de Lengua, 1997-2003

Grfico 3 Bolivia Dependencia Pblica: Edificios Escolares 1997-2003 Grfico 4 Bolivia Dependencia Pblica: Unidades Educativas segn rea

Geogrfica 1997-2003 Grfico 5 Bolivia- Dependencia Pblica: Porcentaje de Unidades Educativas segn

Nivel de Educacin Impartido 1997-2003 Grfico 6 Bolivia: Ejecucin del gasto en Educacin 1990-2002 (% del PIB) Grfico 7 Bolivia: Ejecucin del Gasto en Educacin respecto al Gasto Total del

Gobierno 1990-2002 (En %) Grfico 8 Ejecucin Presupuestaria del gasto en educacin

LISTADO DE CUADROS

Cuadro 1 Gasto Pblico Corriente por Niveles de Educacin (%) Cuadro 2 Indicadores para la poblacin de 6 a 13 aos de edad (segn matrcula) Cuadro 3 Indicadores para la poblacin de 6 a 13 aos de edad (segn estado de

pobreza) Cuadro 4 Tasa de trmino neta de 8 de primaria Cuadro 5 Indicadores para la poblacin de 14 aos de edad (segn estado de pobreza) Cuadro 6 Resultados de Modelos para Matrcula (poblacin 6-13 aos) Cuadro 7 Resultados de Modelos para Tasa de Trmino Neta de 8 de Primaria Cuadro 8 Escala Salarial del Personal Docente en 2002 (Bs. corrientes) Cuadro 9 Estimacin del Costo Unitario Anual de Docentes (Bs. corrientes) Cuadro 10 Simulaciones - matrcula, trmino de primaria y presupuesto Cuadro 11 Efecto de Incrementos Salariales sobre Presupuestos

Requeridos en Educacin Primaria Cuadro A.1 Principales Polticas Educativas antes de la Reforma Educativa de 1994 Cuadro A.2 Matrcula por Nivel, rea Geogrfica, Gnero y Dependencia 2000-2002 Cuadro A.3 Simulaciones - matrcula, trmino de primaria y presupuesto (escenario

pesimista del crecimiento del PIB)


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SIGLAS CEB Cdigo de la Educacin Boliviana CIMDM Comit Interinstitucional de las Metas de Desarrollo del Milenio EBRP Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza EIB Educacin Intercultural y Bilinge ERPs Estrategias de Reduccin de Pobreza ETARE Equipo Tcnico de Apoyo a la Reforma Educativa INE Instituto Nacional de Estadstica IPR Incentivo a la Permanencia en el rea Rural Pobre ISS Institute of Social Studies (Instituto de Estudios Sociales) LRE Ley de Reforma Educativa LPP Ley de Participacin Popular ME Ministerio de Educacin PDM Plan de Desarrollo Municipal POA Plan Operativo Anual PRE Programa de Reforma Educativa MECOVI Medicin de las Condiciones de Vida MNL Multinomial Logit (Logstico Multinomial) SEDUCA Servicio Departamental de Educacin SEN Sistema Educativo Nacional SIE Sistema de Informacin Educativa SIMECAL Sistema de Medicin de la Calidad Educativa TGN Tesoro General de la Nacin UEs Unidades Educativas UDAPE Unidad de Anlisis de Polticas Sociales y Econmicas


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Anlisis Costo-Efectividad para la Educacin Primaria en Bolivia: Hacia una Gestin por Resultados

1. Introduccin En septiembre de 2000, Bolivia, junto a otros 188 pases, adopt la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas que propuso ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs) a ser alcanzados hasta el 2015, a los que se han asociado un total de 18 metas y 48 indicadores que miden su evolucin y alcance. Con respecto a educacin, el pas se ha comprometido a realizar los esfuerzos necesarios para alcanzar el objetivo de educacin primaria universal (objetivo 2 de los ODMs). Este objetivo est estrechamente relacionado con las metas e indicadores del Programa de Reforma Educativa que est siendo implementado en Bolivia desde 1994.

El objetivo de este estudio es realizar un anlisis de costo-efectividad en el sector de la educacin, con la finalidad de mostrar cmo las polticas educativas y el proceso presupuestario en el sector de educacin en Bolivia, podran orientarse ms hacia los resultados, ms especficamente, hacia la cobertura y la tasa de trmino en el nivel primario de educacin.

El informe est organizado como sigue. La seccin 2 describe los aspectos institucionales y polticos del Sistema Educativo en Bolivia. En la seccin 3 se realiza un breve diagnstico de la educacin en Bolivia. La seccin 4 presenta un modelo del acceso a la educacin primaria, que toma en cuenta variables de la oferta escolar y estima modelos economtricos, enfocndose tanto en la matrcula, como en el trmino de primaria. En la seccin 5 se realiza un ejercicio de anlisis costo-efectividad, simulando las implicaciones presupuestarias de polticas costo-efectivas para aumentar las tasas netas de matrcula y de trmino en primaria, con base tanto en los resultados de las estimaciones economtricas, como en las estimaciones de costos unitarios de algunos insumos educativos. All se discute cmo se podra usar el ejercicio para establecer un sistema de gestin por resultados en educacin y cules son las limitaciones del anlisis. La ltima seccin presenta las conclusiones del estudio.

2. Aspectos Institucionales y Polticos del Sistema Educativo

2.1 El Sistema Educativo Nacional antes de 1994 El sistema de educacin pblica vigente en Bolivia hasta el ao 1994 fue, bsicamente, producto de la Reforma Educativa de 1955, que se llev a cabo en el marco de la Revolucin Nacional de 19521 cuando se promulg el Cdigo de la Educacin Boliviana (CEB). Esta Reforma gener uno de los cambios ms importantes en la educacin boliviana, al ampliar el servicio escolar a la poblacin campesina e indgena, asentada mayoritariamente en el rea rural, privada hasta entonces de este derecho. Para hacer efectivos estos cambios, se increment el nmero de docentes, creando nuevas escuelas normales para su formacin y se autoriz el reclutamiento provisional de maestros sin formacin pedaggica regular, denominados maestros interinos.2 Asimismo, se estableci un

1 La revolucin de abril de 1952, propici cambios fundamentales en la estructura del pas, a travs de algunas de las siguientes medidas: (i) La Nacionalizacin de las Minas, (ii) La Reforma Agraria, que liquid las grandes propiedades agrcolas en el occidente del pas y liber a miles de campesinos de su condicin de explotacin casi feudal , (iii) La Reforma Educativa y la elaboracin del Cdigo de la Educacin Boliviana, puesto en vigencia el 20 de enero de 1955, y (iv) El derecho al Voto Universal (Ministerio de Desarrollo Humano, 1997). 2 Con el tiempo, el trmino interino perdi el sentido original de provisional y se convirti en una categora incorporada al Escalafn del Magisterio con carcter permanente.


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escalafn que regira la carrera del magisterio, respetando la libre sindicalizacin. El sistema educativo fue dividido en rural y urbano, ambos con una administracin centralizada y se adopt el castellano como lengua homognea de enseanza.

Si bien a corto y mediano plazo se registraron mejoras en las tasas de alfabetizacin y de cobertura escolar, los resultados de la Reforma de 1955 no se tradujeron, en el largo plazo, en una mejora en la calidad de la educacin pblica. Una de las principales causas del fracaso escolar se debi a un sistema educativo que no tomaba suficientemente en cuenta en su desarrollo la diversidad cultural, tnica y lingstica de Bolivia. La divisin de la educacin en dos subsistemas (Urbano - Rural) y una administracin excesivamente centralizada, produjeron divisiones y diferencias profundas en el tipo de educacin que se imparta en las ciudades y en el campo. Los criterios poltico-sindicales y poltico-partidarios en la administracin del sector se hicieron predominantes, aunque estos tampoco lograron mejorar el sistema de formacin, reclutamiento, promocin y remuneracin de los docentes. Las modificaciones y alteraciones que cada gobierno realiz al CEB desde su creacin fue otro de los motivos para que la Reforma de 1955 no lograra los frutos esperados.3

A partir de 1970 se realizaron varios estudios y esfuerzos parciales4 para solucionar los problemas del sector. Sin embargo, poco fue lo que cambi en el sistema educativo, en la calidad de la educacin y en sus contenidos. La dbil capacidad institucional del sector y la fuerza poltica del sindicato de maestros, fueron los factores ms importantes que impidieron la implementacin de reformas profundas. As, hasta fines de los aos 80, adems de los problemas mencionados anteriormente, el sistema educativo nacional presentaba una obsolescencia metodolgica y curricular, un rezago creciente en desmedro de la mujer, una desercin escolar en aumento y una inequitativa e irracional distribucin de recursos dentro del propio sector. Con este panorama, a fines de los aos 80 se plante con mayor fuerza, la necesidad de llevar adelante una nueva Reforma Educativa.

2.2 La Reforma Educativa de 1994 Las reflexiones en torno a la Reforma Educativa, actualmente vigente, se iniciaron en 1986 en el contexto de las medidas de ajuste estructural que implementaba el pas a partir de agosto de 1985.5 El primer paso consisti en realizar un diagnstico profundo del sector, que fue compilado y publicado en los denominados Libro Blanco y Libro Rosado, en los aos 1987 y 1988, respectivamente. Las medidas de ajuste de la Nueva Poltica Econmica (NPE) profundizaron las diferencias polticas entre el gobierno y los sindicatos de maestros, lo que imposibilit el desarrollo de reflexiones conjuntas en la direccin de reformas al sector, a pesar de diversos esfuerzos por propiciarlas. En 1991, el entonces Ministerio de Planeamiento y Coordinacin decidi iniciar el proceso de preparacin de la reforma, para lo que cre el Equipo Tcnico de Apoyo a la Reforma Educativa (ETARE), apoyado con recursos de un crdito del Banco Mundial, cuyo objetivo principal era disear el Programa de Reforma Educativa (PRE) de 20 aos de duracin y gestionar los recursos externos para posibilitar su ejecucin (Contreras, 2003).6 La bsqueda de apoyo poltico7 y los esfuerzos fallidos para lograr consensos con el sindicato de maestros y otros grupos sociales8 en apoyo al PRE, posterg la aprobacin formal de la reforma hasta julio de 1994, lo que ocurri finalmente a travs de la promulgacin de la Ley 1565 de Reforma Educativa (LRE).

3 Referirse al Cuadro A.1 del Anexo. 4 Ibid. 5 Para ms detalles de las reformas estructurales de 1985, referirse entre otros a Komives et. al. 2003. 6 El gobierno de Bolivia decidi reformar el sistema educativo a travs de un equipo de trabajo constituido fuera del Ministerio de Educacin, porque haba dudas que ste tuviera la capacidad para disear y llevar a cabo una reforma que efectivamente conduzca a una transformacin estructural del sector que, desde haca tiempo, se encontraba en crisis. 7 El apoyo poltico a la reforma fue plasmado en el acuerdo de julio de 1992, que aseguraba el respaldo de todas las fuerzas polticas con representacin parlamentaria a la realizacin de este proceso. 8 Las medidas incluidas en la Reforma Educativa fueron duramente combatidas por la oposicin y el sindicalismo y obligaron a Snchez de Lozada a dictar el estado de sitio para imponerlas.


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La LRE estableci como el principal objetivo del Sistema Educativo Nacional (SEN) mejorar la calidad y la eficiencia, as como ampliar la cobertura de la educacin, segn las necesidades de la comunidad, garantizando la permanencia de los educandos en el sistema educativo, as como la igualdad de los derechos de hombres y mujeres.9 A partir de estos lineamientos se dio paso a una nueva poltica educativa de carcter integral, que planteaba la transformacin en los aspectos pedaggico-curriculares, institucionales y administrativos del sistema educativo, as como el reordenamiento del financiamiento del sector, abarcando todos los niveles de la educacin. Las principales transformaciones, en los primeros siete aos, se dieron en las siguientes reas:10 Modificacin de la estructura de organizacin curricular, que establece una duracin de

ocho aos en lugar de los cinco anteriores para el nivel primario (nios entre 6 y 13 aos), organizado en tres ciclos: los primeros dos ciclos de tres aos cada uno, enfocados al aprendizaje bsico y al aprendizaje esencial respectivamente, y el tercer ciclo de dos aos, orientado al aprendizaje aplicado. En general, el sistema educativo gradual se organiza en cuatro niveles: preescolar, primaria, secundaria y superior, con objetivos propios y en funcin de los diferentes estados de desarrollo de los educandos (por ejemplo modalidades para menores, adultos o nivel especial).

Reforma pedaggica, basada en competencias que promuevan la centralidad del aprendizaje y del nio en el proceso educativo (ya no centrada en el maestro) y una pedagoga ms activa e interactiva entre maestro y alumno.

Transversalidad del currculum, basado en un sistema de evaluacin que privilegie los procesos antes que los resultados, utilizando materiales acordes a esta nueva propuesta.

Profesionalizacin y capacitacin de profesores, a travs de la transformacin del currculum de los centros de formacin docente del nivel primario y la delegacin de su administracin a universidades en base a contratos. Eliminacin del monopolio en la gestin poltica del sector ejercido histricamente por el magisterio, sobre todo en la eleccin de autoridades del Ministerio de Educacin (ME).

Educacin intercultural y bilinge, como poltica nacional, con el fin de mejorar el aprendizaje de los nios con lengua materna indgena diferente al castellano (empezando con lengua indgena y continuando en castellano), de revalorizar y rescatar la propia lengua y cultura, reconociendo plenamente la existencia de varias culturas en el pas.

Fortalecimiento institucional del sistema de educacin, a travs de la institucionalizacin de cargos del ME que permitan un manejo del SEN ms profesional y eficiente.

Descentralizacin del Sistema Educativo Nacional, a travs de la Ley de Participacin Popular (LPP), que asigna el control de la infraestructura educativa a los gobiernos municipales, responsabilizndolos de su mantenimiento y de la provisin de materiales educativos con sus recursos. Asimismo, la LPP abre espacios para la mayor participacin de los padres y madres de familia en el proceso de fiscalizacin y control de la calidad educativa, cuidando particularmente su adecuacin a las necesidades de aprendizaje y a las necesidades de desarrollo local.

2.3 La Implementacin de la Reforma Educativa Inicialmente y en parte debido a la escasez de recursos humanos y financieros, el PRE se aplic nicamente en el rea rural y en la educacin primaria. La estrategia de implementacin del PRE en las aulas se inici en 1996 y se realiz de manera gradual, comenzando con el primer grado de primaria y avanzando en los aos posteriores a los siguientes grados.11 En 2003, cerca al 90% de las unidades educativas (UEs) del pas haban ingresado en algn grado de primaria al programa de transformacin, 95,5% de las UEs del rea rural y 70,7% de las UEs de reas urbanas (ver Grfico

9 Ley No. 1565 de Reforma Educativa, Captulo I, artculo 3. 10 Referirse a Contreras, 2005. 11 La poltica de implementacin vari a partir de 1997. Las unidades educativas implementaron algunos grados instantneamente para nivelarse con otras unidades y a partir de all se sigui gradualmente (Ministerio de Educacin).


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1). No obstante, hasta 2002 solo el 15,9% de las UEs haba aplicado el programa hasta el 6 grado (trmino del segundo ciclo). A partir de 1999, se realizan tareas preparatorias para iniciar la transformacin en el nivel secundario, aunque este proceso todava no ha concluido.

Grfico 1 Grfico 2

Bolivia: Porcentaje de Unidades Educativas en el Programade Transformacin segn rea Geogrfica, 1997-2003

38,0%

44,5%

63,3%

70,1%

76,7%

94,1%

95,5%

45,4%

52,8%

56,6%

54,4%

49,7%

36,2%

70,7%

100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Rural Urbana

Bolivia: Porcentaje de Unidades Educativas en el Programade Transformacin segn rea Geogrfica, 1997-2003

38,0%

44,5%

63,3%

70,1%

76,7%

94,1%

95,5%

45,4%

52,8%

56,6%

54,4%

49,7%

36,2%

70,7%

100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Rural Urbana

Fuente: SIE, Ministerio de Educacin

La aplicacin de la Educacin Intercultural Bilinge (EIB) se inici en 1997 y se ha concentrado en el rea rural.12 En el Grfico 2 se observa que un porcentaje elevado de UEs todava aplican la modalidad monolinge en el rea rural (74,1% en el 2003), aunque se observa tambin una evolucin constante en la introduccin de la educacin bilinge. En el periodo 1997-2003, el porcentaje de UEs que implementaron el EIB se increment de 10,1% (1.079 unidades educativas) a 25,9% (2.862 unidad educativas). Por otro lado, algunos estudios sugieren que metodolgicamente la EIB presenta an algunas imperfecciones, aunque tambin se reconoce que ha contribuido significativamente a reducir el rezago escolar.13

Para una implementacin del PRE ms eficiente, la administracin del Sistema Educativo ha sido parcialmente descentralizada y su operacin est bajo responsabilidad del Servicio Departamental de Educacin (SEDUCA), con sus dependencias desconcentradas en las direcciones departamentales y distritales: Direccin de Ncleo Escolar, Direccin de Unidad Escolar y organizaciones educativas (ncleo, red y unidad sociocultural).14 A travs de estas instancias, el ME: (i) transfiere el nuevo currculum a travs de un sistema de capacitacin en cadena, y (ii) distribuye materiales didcticos elaborados en las cuatro lenguas mayoritarias del pas (aymar, quechua, guaran y castellano), al igual que bibliotecas de aula para el uso de nios y docentes. No obstante, el funcionamiento de este sistema no ha sido tan fluido y los roles de los diferentes niveles descentralizados an no estn claros. En algunos casos los materiales no han llegado a tiempo para la gestin escolar y tampoco existe un seguimiento estricto a los docentes que, en algunos casos, resisten al nuevo currculum.15

Con el objetivo de fortalecer la gestin educativa en el mbito municipal y de las organizaciones educativas, logrando la participacin comprometida de los actores involucrados a travs de acciones de capacitacin y asistencia tcnica, en febrero de 1999 se pone en marcha el Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad de la Educacin (PFCEE). Para lograr los objetivos establecidos por el PFCEE se definieron los siguientes instrumentos que debera permitir desarrollar mejor la gestin educativa: (i) Plan de Desarrollo Educativo Departamental, (ii) Programa Municipal de Educacin (PROME) y, (iii) Proyectos Educativos en tres modalidades:

12 En el ao 2003 se ha registrado 6 unidades educativas del rea urbana que aplican la modalidad bilinge, lo que representa el 0,2% del total de unidades en esta rea. 13 Impact Evaluation of Intercultural Bilingual Education realizado por la agencia bilateral de Dinamarca. 14 Para una mejor comprensin de la administracin y sistema de gestin del Sistema Educativo, referirse al anexo, Diagrama 1: Administracin y Gestin del Sistema Educativo 15 Entrevistas a la Direccin Distrital de Educacin de Chaqu y al SEDUCA de Potos.

10,1%

89,9%

12,4%

87,6%

17,2%

82,8%

18,8%

81,2%

21,2%

78,8%

25,8%

74,2%

25,9%

74,1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Bolivia: Porcentaje de Unidades Educativas en el rea Rural segn Modalidad de Lengua,

1997-2003

Bilinge Monolinge


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Proyectos Educativos de Ncleo - PEN, Proyectos Educativos de Red - PER, y Proyectos Educativos Indgenas PEI.16

A travs de los instrumentos del PFCEE y de los proyectos educativos se ha contribuido significativamente al incremento de la inversin municipal en el mejoramiento de los procesos pedaggicos, infraestructura y equipamiento de las escuelas, involucrando a la comunidad educativa. En la gestin curricular, estos proyectos iniciaron el proceso de diversificacin curricular, contribuyendo al fortalecimiento de las competencias de lenguaje y comunicacin de los nios y nias, al manejo de los referentes conceptuales y metodolgicos de los enfoques de lenguaje y comunicacin, de salud y sexualidad por parte de los docentes.

Finalmente, como parte de la aplicacin del PRE, el ME ha realizado esfuerzos significativos para mejorar la disponibilidad de informacin fidedigna y oportuna. Se ha desarrollado e implementado el Sistema de Informacin Educativo (SIE), el que se ha constituido en el insumo principal para el diseo y la ejecucin de la poltica educativa, recogiendo informacin desde las UEs.17 El SIE est funcionando, aunque se requiere mayor control para obtener registros administrativos fehacientes. A partir de noviembre de 2002, el ME cuenta con un sistema de Registro de Unidades Educativas,18 cuya funcin principal es mantener actualizada la informacin bsica y la situacin legal de funcionamiento de cada unidad educativa pblica y privada de las reas de organizacin curricular de educacin formal, como alternativa. En 1997, se cre el Sistema de Medicin de la Calidad Educativa (SIMECAL),19 rgano que ha realizado operativos en distintos ciclos y niveles de la educacin, pero su impacto hasta ahora ha sido modesto, debido principalmente a su debilidad institucional. Este sistema no era completamente independiente del ME, como para asegurar informacin imparcial, aunque tampoco se encontraba dentro de la estructura de decisiones del ME, como para guiar la toma de decisiones en poltica educativa. En 2003 el SIMECAL dej de funcionar y actualmente est siendo reestructurado para subsanar las debilidades mencionadas.

2.4 El Financiamiento de la Reforma Educativa

La asistencia tcnica internacional para financiar proyectos de inversin (crdito externo y donaciones) fue decisiva para llevar a cabo el PRE. Entre las agencias de cooperacin que ms han apoyado el proceso de reforma educativa en el pas se encuentran: el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, Holanda, Dinamarca, Suecia, JICA y la KfW. En el periodo 1994-2003, se utiliz para la implementacin del PRE un monto aproximado de $US309 millones. De este monto, $US240 millones corresponde a contribuciones de las agencias de cooperacin y $US69 millones al Tesoro General de la Nacin (TGN). Del total de contribuciones externas al PRE, $US188 millones corresponden a crditos asumidos por el gobierno boliviano, $US52 millones a donaciones de pases y/o organismos internacionales (Ministerio de Educacin, 2004).

De acuerdo al informe econmico presentado por el ME, el gasto en educacin en el perodo 1995-2003 asciende a $US2.930 millones de dlares: $US309 millones corresponden al PRE y $US2.621 millones a gasto corriente. Del total de recursos ejecutados por el PRE, $US188 millones se destinaron a infraestructura escolar y equipamiento de escuelas de primaria y $US73 millones a la formacin docente e incentivos, entre los rubros principales.

En agosto de 2005, los gobiernos de Holanda, Dinamarca y Suecia, a travs de un convenio, oficializaron la donacin de 125 millones de dlares para apoyar una segunda fase del PRE para el periodo 2005-2009, bajo la modalidad de apoyo sectorial (SWAp). La donacin es una de las primeras que recibe el Fondo de Apoyo al Sector Educativo (FASE), conocido como fondo comn o canasta de fondos cuyos recursos provienen de contribuciones de pases y organismos internacionales. Los recursos sern utilizados para avanzar en el cumplimiento de las Metas del

16 Para mayor detalle referirse al Diagrama A.2 del Anexo. 17 Para una mejor comprensin del SIE referirse al Anexo Diagrama A.3: Sistema de Informacin Educativa 18 El Registro de Unidades Educativas fue aprobado mediante Resolucin Ministerial N 095/02 de 8 de noviembre de 2002. 19 Ver tambin http://www.minedu.gov.bo/pre/simecal/simecal.html.


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Milenio, lo que implica la atencin a todos los niveles, modalidades y reas de la educacin boliviana a travs del Programa Operativo Multianual (POMA) elaborado por el ME, como base para la formulacin de la Estrategia Boliviana de Educacin 2005-2015.20

2.5 Obstculos Polticos e Institucionales que Enfrenta el Sector Educativo El proceso de formulacin de las nuevas polticas educativas no estuvo exento de polmica. Desde su inicio, la Reforma Educativa ha sobrevivido a tres periodos constitucionales de gobierno.21 Sin embargo, su implementacin se ha visto confrontada por tres tipos de rechazos. El primero, proveniente del magisterio que la califica como expresin de la poltica neoliberal del gobierno y como atentatoria a sus fuentes de trabajo y su sindicalizacin. El segundo, proveniente de las universidades estatales, que la califican como avasalladora de la autonoma y, por tanto, de los artculos constitucionales que la consagran. El tercero, proveniente de educadores y especialistas en educacin, quienes consideran que la RE comete al menos cuatro errores: (i) tiene una visin excesivamente escolarizada; (ii) limita en exceso la potencialidad de la participacin popular; (iii) adolece de fallas en la construccin del modelo pedaggico que se propone construir; (iv) incluye cuestiones que tienen que ver con la legislacin laboral del pas.

La Reforma Educativa siempre estuvo bajo la lupa de las organizaciones sociales, civiles y hasta de los gobiernos. Si bien cada quien le reconoce algn mrito, son ms las crticas sobre la forma en que fue aplicada, sus alcances y limitaciones. El magisterio sobre todo el urbano es el que, posiblemente, ha generado mayores obstculos en la implementacin de las polticas educativas de la RE, debido a las constantes huelgas laborales realizadas, unas veces en demanda de mejoras salariales y otras en apoyo a cualquier tipo de demandas sociales que casi no tienen que ver con el sector. Asimismo, se ha observado una resistencia de los maestros sindicalizados para aplicar en aula el nuevo currculum, as como a la utilizacin del nuevo material educativo.

Despus de muchas postergaciones, en 2005 estaba previsto llevar a cabo el Congreso Nacional Educativo (CNE-2005) con la participacin de representantes de las instituciones civiles y gubernamentales, de organizaciones laborales y populares, con el objetivo principal de realizar una evaluacin tcnico-pedaggica y financiera de los diez aos del Programa de Reforma Educativa. Esta servira de base para impulsar cambios y correcciones pertinentes, actualizar el diagnstico de la educacin en relacin con la situacin sociopoltica del pas y establecer el espacio plural adecuado, para que la sociedad boliviana democrticamente representada defina por consenso una poltica educativa nacional equitativa, intercultural y participativa, una estrategia de la educacin boliviana (2005-2015) y una normativa legal de la educacin boliviana. Desde julio de 2004, se realizaron congresos educativos sectoriales (alternativa, secundaria, tcnica y otras) y ocho congresos departamentales de educacin en cada uno de los departamentos de Bolivia, excepto en La Paz por resistencia del magisterio. Con propuestas regionales surgidas en esta primera fase, se pensaba realizar el Congreso Nacional en la ciudad de Cochabamba, lo que finalmente no fue posible debido a los problemas poltico sociales en el pas a lo largo de 2005. En ausencia de este evento, el ME ha elaborado el Programa Operativo Multianual (POMA), que ha servido de base preliminar para negociar nuevos recursos financieros con la cooperacin internacional.

2.6 Las Polticas de Educacin y las Polticas de Lucha Contra la Pobreza La educacin ha sido siempre un tema crucial en la agenda pblica, especialmente a partir de 1994, cuando se implementa la nueva Reforma Educativa. As, la Estrategia Boliviana de Reduccin de Pobreza (EBRP) de 2001, en el marco del PRE, incluy la educacin primaria como prioridad

20 Embajada de Suecia, 2005. Assessment of Support to the Education Sector in Bolivia 2005-2009. La Paz, Bolivia. Informe realizado por Rebeca Borda y Mara Cristina Meja. 21 El Programa de Reforma Educativa se desarroll con los siguientes gobiernos: (i) 1993-1997 Snchez de Lozada, (ii) 1997-2002 Banzer Surez y Quiroga, (iii) 2002 2003 Snchez de Lozada, (iv) 2003 - junio 2005 Mesa Gisbert y (v) junio-diciembre 2005 Rodrguez Veltz.


11

central, sin dejar de destacar la importancia de la educacin secundaria y tcnica. Las polticas especficas de educacin fueron incorporadas en el segundo componente de la EBRP referido al desarrollo de las capacidades productivas de los pobres y fueron enfocadas a mejorar la calidad y el acceso a la educacin.

La EBRP y la Ley del Dilogo22 representaron una oportunidad para la educacin en Bolivia, para contar con nuevos recursos, a travs de la creacin de dos cuentas: (i) Dilogo 2000 y (ii) Fondo Solidario Municipal. La primera cuenta asigna recursos a las municipalidades del pas para el mejoramiento de la calidad de servicios de educacin escolar pblica, segn la realidad y decisin de cada municipio, expresadas en su PDM y su POA. La segunda cuenta establece un presupuesto de 18,5 millones de dlares anuales para cubrir el dficit de tems en el sector de educacin. Sin embargo, las inversiones realizadas por los municipios con los recursos de la cuenta de Dilogo 2000 no han sido reglamentadas, dando lugar a posibles discrecionalidades por parte de las autoridades locales. Por otro lado, el dficit de tems no ha logrado ser cubierto como se esperaba, principalmente, por la dificultad de determinar el dficit real de tems por parte del ME.

En octubre de 2003, el Gobierno de Bolivia present al Grupo Consultivo realizado en Paris una EBRP revisada donde, entre otros aspectos, se alineaba los esfuerzos de poltica social y econmica hacia el logro acelerado de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs). El proceso de revisin de la EBRP no ha continuado por la crisis poltica y social que atraviesa el pas desde entonces. Sin embargo, ante la falta de una gua formal de polticas del gobierno, los organismos internacionales han utilizado el marco de los ODMs para implementar estrategias de cooperacin tcnica y ayuda financiera. En lo que respecta al tema de educacin, los ODMs plantean como metas (i) asegurar para 2015 que todos los nios y nias tengan la posibilidad de terminar el ciclo completo de educacin primaria, as como (ii) eliminar la disparidad de gnero en la educacin primaria y secundaria, no ms tarde de 2015 (UDAPE 2005).23

3. Diagnstico de la Educacin en Bolivia24 Como resultado de los programas implementados en el marco de la Reforma Educativa, la situacin educacional de los hombres y mujeres bolivianas ha mejorado apreciablemente en la ltima dcada, aunque an persisten disparidades geogrficas y de gnero. El nivel educativo en el pas est todava por debajo del nivel promedio registrado en pases vecinos. As, entre 1992 y 2001, el promedio de escolaridad de la poblacin boliviana de 19 aos se ha incrementado de 6,1 aos a 7,7 aos. No obstante, el aumento en el promedio de aos de escolaridad ha sido ms acentuado en el rea urbana (de 7,9 aos en 1992 a 9,2 en el 2001), mientras que en el rea rural el incremento ha sido ms modesto (de 3,4 en 1992 a 4,2 en el ao 2001).

Por otro lado, la brecha de aos de escolaridad entre grupos de ingresos elevados y grupos de ingresos bajos ha disminuido: una persona de ingresos altos de 28 aos, en promedio tiene diez aos de escolaridad ms que una persona del quintil inferior. Esta brecha se reduce en las personas de 20 aos de edad, donde la diferencia es menor a seis aos de escolaridad. Asimismo, en el periodo nter-censal, la tasa de analfabetismo en el pas ha disminuido de 20.0% a 13.3%, en el rea urbana de 8.9% a 6.4% y en el rea rural de 36.5% a 25.8%. En el caso del analfabetismo masculino, la tasa disminuy del 11,8% al 6,9%, mientras que para las mujeres la tasa disminuy del 27,7% al 19,4%.

A continuacin se describe la evolucin en la demanda y la oferta educativa, resaltando los principales cambios en la poblacin escolar y la matrcula, los recursos fsicos y financieros, as como los principales resultados educativos en el pas.

22 La Ley 2235 del Dilogo Nacional 2000 fue promulgada el 31 de julio de 2001 y constituye el mecanismo de implementacin de la EBRP 23 Este tema es abordado con mayor detalle en el punto 4 de este documento. 24 Los datos presentados en este ttulo constituyen un resumen del documento La Educacin en Bolivia. Indicadores, Cifras y Resultados elaborado por el Ministerio de Educacin.


12

3.1 Poblacin Escolar y Matrcula En el periodo nter-censal 1992-2001, la poblacin en edad escolar (entre 4 a 17 aos) creci a un promedio de 2,4% anual, mientras que la matricula creci de manera ms acelerada, a un promedio del 4,2% anual. Esta mayor demanda educativa se ha traducido en un incremento del nmero de alumnos atendidos en la educacin formal privada y pblica (en los tres niveles de educacin) de 1.746.582 a 2.679.197, entre 1992 y 2003. Se debe recalcar, sin embargo, que la matrcula pblica en los niveles inicial y secundario an es baja debido, entre otros factores, a una insuficiente oferta pblica y a la poca comprensin por parte de la sociedad de la importancia que tiene el nivel inicial para influir en los resultados de los siguientes niveles educativos. En el caso de primaria, el acceso es elevado con relacin a los dems niveles como resultado, principalmente, de los esfuerzos realizados en el marco de la Reforma Educativa en estos ltimos 10 aos.

En el Cuadro A.2 del Anexo se presentan datos de la matrcula segn dependencia, rea geogrfica y gnero en los niveles inicial, primario y secundario en los aos 2000-2002. En lo que hace al tema de gnero, las estadsticas sealan que el nmero de nias y nios matriculados en las escuelas pblicas no varia significativamente en los tres niveles de educacin, indicando que la brecha hombre mujer ha disminuido en los ltimos aos. En el mbito geogrfico, la cantidad de alumnos matriculados en los niveles inicial y primaria no difiere de manera importante entre las reas urbano y rural. No obstante, en el nivel de educacin secundaria las diferencias an son preocupantes en desmedro del rea rural.

3.2 Recursos Fsicos del Sector Pblico: Edificios Escolares y Unidades

Educativas25 El Ministerio de Educacin, en coordinacin con los municipios y a travs de los proyectos educativos en sus diferentes modalidades (PROME, PEN, PER y PEI), ha realizado inversiones en la construccin, ampliacin, refaccin y equipamiento de las escuelas pblicas. Entre 1997 y 2002, la infraestructura escolar ha aumentado progresivamente. As, en el periodo mencionado se han construido 941 edificios escolares nuevos en todo el territorio nacional, permitiendo el funcionamiento de un total de 12.982 locales educativos en 2003. La mayora de los edificios escolares se encuentra en el rea rural (84,3%) como consecuencia de la gran dispersin geogrfica del pas.

Grfico 3 Aunque el incremento de locales educativos

ha sido importante en los ltimos aos, la oferta educativa todava es insuficiente. Varias comunidades en el rea rural no cuentan an con edificios escolares. Adems, de acuerdo al ltimo inventario de infraestructura educativa de 1999, un promedio de 60% de los locales educativos no contaba con servicios bsicos (energa elctrica, agua y alcantarillado). Fuente, SIE, 2005 www.minedu.gov.bo En cuanto al nmero de unidades educativas (UEs) se ha evidenciado un comportamiento ascendente, excepto en 1998 y 2003 donde se observa un descenso explicado, principalmente, por el carcter dinmico de las UEs en el pas.26 En 2003, se han registrado 14.241 UEs, de las cuales 11.065 se encontraban en el rea rural y 3.176 en el rea urbana, lo que representa una relacin 25 Segn el Ministerio de Educacin, el edificio escolar es el espacio fsico que alberga a una o ms unidades educativas con su poblacin escolar, personal docente y administrativo. 26 El comportamiento dinmico de las Unidades Educativas en Bolivia se explica, bsicamente, por cambio en el nombre o en los niveles o modalidades que ofertan, as como por la incorporacin de nuevas unidades educativas en el sistema educativo o el cierre o clausura de otras.

Bolivia - Dependencia Pblica: Edificios Escolares 1997 - 2003

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total Rural Urbana


13

aproximada de 3,48 UEs en el rea rural por cada una en el rea urbana. La caracterstica de las UEs rurales es que atienden a una menor cantidad de alumnos que las urbanas, debido a la dispersin de la poblacin escolar en el rea rural (ME, 2004).

Grfico 4 Grfico 5

Bolivia - Dependencia Pblica: Unidades Educativas segn rea Geogrfica 1997-2003

11.06511.25211.15310.84110.69810.53110.686

3.1763.5753.4933.1403.1372.9953.093

-

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total Rural Urbana

Fuente, SIE, 2005 www.minedu.gov.bo

En los ltimos aos, la oferta se ha concentrado en el nivel primario. As en 2003, 12.982 UEs de las 14.241 brindaron este nivel (91,2%), mientras que slo 6.443 (45,2%) atendieron el nivel inicial y 2.391 (16,8%) el nivel secundario. En el rea rural 10.634 UEs (96,1%) brindaron educacin en el nivel primario, mientras que 5.092 (46,0%) lo hicieron en el nivel inicial y 1.263 (11,4%) en el nivel secundario. En el rea urbana 2.348 UEs (73,9%) ofrecieron atencin en el nivel primario, 1.128 (35,5%) en el nivel secundario y 1.352 (42,5%) en el nivel inicial (SIE, 2005). Es importante notar que muchas de las UEs en el rea rural que brindan educacin en el nivel primario, todava no ofrecen todos los grados de este nivel educativo (ME, 2003).

3.3 Recursos Financieros Pblicos Las principales fuentes de financiamiento del sector educativo son el TGN, los recursos externos (crditos y donaciones) y los recursos por alivio de deuda. Los recursos del TGN son utilizados principalmente para cubrir el gasto corriente en educacin (salarios a los directores, docentes, personal administrativo de las unidades educativas, entre otros) mientras que gran parte de los recursos externos es utilizada en gastos de inversin (sobre todo la inversin del PRE, materiales y proyectos educativos).

Segn informacin provista por el Ministerio de Educacin, en el ao 2004, se destinaron Bs4.127 millones a la educacin boliviana27, desde el nivel inicial hasta el superior. De este total, Bs839 millones (20.3%) estaban destinados a las universidades pblicas, Bs. 2.930 millones (71,0%) al pago de sueldos de maestros, Bs. 61 millones (1,5%) a los nueve SEDUCAs y 274 Direcciones Distritales de Educacin, Bs. 67 millones (1,6%) al Ministerio de Educacin y Bs. 229 millones (5,6%) a la inversin pblica en educacin.

El Grfico 6 demuestra claramente que el aumento en el gasto pblico total en educacin en la ltima dcada. Entre 1990 y 2002, el gasto en educacin como porcentaje del PIB se increment del 3,4% al 6,1% tomado en cuenta a las universidades, mientras que el gasto sin considerar a las universidades creci del 2,4% al 4,7% en el periodo mencionado. Este comportamiento positivo se registra tambin si observamos, en el Grfico 7, la evolucin del gasto en educacin respecto al gasto total del Gobierno, el cual se increment del 9,6% en 1990 al 19,2% en 2002, incluyendo a las universidades. El gasto en educacin sin universidades creci del 6,9% al 14,7%.

27 Casi $US516 millones al tipo de cambio actual en relacin al dlar (Bs8 por 1$US).

Bolivia - Dependencia Pblica: Porcentaje de Unidades Educativas segn Nivel de Educacin Impartido, 1997-2003

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

Rur

al

Urb

ana

Boliv

ia

Rur

al

Urb

ana

Boliv

ia

Rur

al

Urb

ana

Boliv

ia

Rur

al

Urb

ana

Boliv

ia

Rur

al

Urb

ana

Boliv

ia

Rur

al

Urb

ana

Boliv

ia

Rur

al

Urb

ana

Boliv

ia

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Inicial Primaria Secundaria


14

Este comportamiento pone en evidencia la importancia que el gobierno de Bolivia asigna al sector educativo. No obstante, es necesario recalcar que comparativamente el gasto total por alumno an se encuentra en un nivel insuficiente, ya que el pas gasta en el nivel primario en promedio aproximadamente Bs. 1.300 al ao28 por estudiante, monto que representa tres veces menos que el gasto en Brasil y Paraguay, cinco veces menos que en Argentina y seis veces menos que Chile, situando a Bolivia en las ltimas posiciones en cuanto a gasto por alumno en la regin. En el nivel inicial se gasta cerca de Bs. 700 por alumno al ao y en secundaria alrededor de Bs. 1.200 (ME, 2005).

Grfico 6 Grfico 7 Bolivia: Ejecucin del gasto en educacin 1990-2002

(% del PIB)

3,43,7 3,9

5,66,1

2,4 2,62,8

4,75,0

5,1

4,9

5,24,94,84,84,8

4,23,83,93,63,73,7

3,6

3,53,6

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Con universidades Sin Universidades

Bolivia: Ejecucin del Gasto en Educacin respecto al Gasto Total del Gobierno 1990-2002 (En %)

9,6 10,1 10,512,9 13,1

14,115,3

17,0

15,516,1 15,6

17,1

19,2

6,9 7,2 7,5

9,7 9,6 10,411,6 12,3

11,3

12,2

11,812,8

14,7

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Con universidades Sin Universidades

Fuente: Departamento de Presupuesto, UPG (Ministerio de Educacin) y UPF (Ministerio de Hacienda)

De acuerdo a la clasificacin funcional para el periodo 1997-2003 compilada por la Direccin General de Contadura (rea de Estadsticas Fiscales) del Ministerio de Hacienda, que permite calcular la composicin de la ejecucin presupuestaria en materia de educacin por el gobierno central, entidades descentralizadas, prefecturas y municipios, se puede observar en el Grfico 8, que la mayor parte del gasto representa salarios (incluyendo los salarios de las universidades). Se observa que la participacin de las remuneraciones en el total de los gastos educativos fue de alrededor de 80% en el periodo 1997-2003, mientras que el gasto de capital represent algo ms del 10% del total. Su participacin fue la ms alta en el ao 2000, cuando lleg a 17% del total del gasto educativo.

Grfico 8

EJECUCIN PRESUPUESTARIA DE GASTOS EN EDUCACIN

0%10%

20%30%40%50%

60%70%80%

90%100%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

REMUNERACIONES OTRO GASTO CORRIENTE GASTOS DE CAPITAL

Fuente: Direccin General de Contadura - rea de Estadsticas Fiscales

Finalmente, segn datos del Ministerio de Educacin, ms de la mitad del gasto pblico

corriente en educacin se realiza en educacin primaria (ver Cuadro 1). Sin embargo, preocupa la

28 Cerca a $US163 al ao.


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participacin alcanzada (superior al 20% del total) por la educacin universitaria por concepto de subvencin y coparticipacin tributaria, que es considerablemente elevado comparado con pases vecinos29.

Cuadro 1: Gasto Pblico Corriente por Nivel de Educacin (%)

Nivel Educativo 1998 2000 2001 2002

Inicial 3.3 3.4 3.3 3.4Primario 54.3 52.5 52.1 59.3Secundario 11.5 11.5 12.1 13.7Terciario* 30.9 32.7 32.5 27 Fuente: Ministerio de Educacin (en Banco Mundial y BID 2004) Nota: *Incluye terciario universitario y no universitario

3.4 Los Resultados del Sistema Educativo30 Tasa de cobertura ( matrcula) El comportamiento de las tasas de cobertura bruta y neta en todos los niveles de educacin ha sido creciente. No obstante, la tasa de cobertura neta en el rea rural es ms baja en 2001 en todos los niveles de educacin, sobre todo en el nivel secundario, al que accede slo el 30,9% de los jvenes entre 14 y 17 aos, mientras que en el rea urbana lo hace el 61,6%.

La cobertura educativa del sexo femenino ha avanzado ms que la del sexo masculino, contribuyendo a cerrar la brecha de gnero31. De acuerdo a los datos del censo 2001, se evidencia que a nivel nacional, la brecha de gnero en la tasa de asistencia neta a nivel primario est prcticamente cerrada, tan solo 0,6 puntos porcentuales de diferencia a favor de la tasa de asistencia masculina. Para el nivel secundario, la brecha de gnero en la tasa de asistencia neta es un poco ms elevada, pues para 2001 se registran 2,3 puntos porcentuales de diferencia entre hombres y mujeres, aunque se puede observar que la brecha se est cerrando.

Sin embargo, cabe notar que en el rea rural la brecha de gnero en las tasas de asistencia neta en ambos niveles de educacin es ms profunda que la registrada en el rea urbana, sobre todo en el nivel secundario, que asciende a 6,1 puntos porcentuales. La tasa de asistencia neta presenta tambin diferencias importantes cuando comparamos nios y nias provenientes de familias de bajos ingresos, con aquellos de familias de ingresos altos. En los primeros aos de la escuela los estudiantes de ambos grupos familiares no presentan brechas significativas, sin embargo, cuando se cumple 15 aos de edad, solo el 36% de los nios ms pobres asiste a la escuela, mientras que el 90% de los nios de mayores ingresos an asiste a la escuela. Un patrn similar se presenta en las tasas de asistencia entre nios provenientes de diferentes grupos tnicos, en desmedro de los nios de origen indgena. Tasa de Abandono Entre 1997 y 2003, se registra una disminucin en la tasa de abandono en los tres niveles educativos, aunque persisten los problemas relacionados con el abandono escolar. Los alumnos empiezan a abandonar la escuela a partir de los 10 u 11 aos, fenmeno que en mayor medida afecta

29 Monto y participacin que se incrementarn an ms en el futuro prximo con la reciente decisin de coparticipar una parte del nuevo impuesto a la produccin de hidrocarburos (IDH) a las universidades, producto de la nueva ley de hidrocarburos (mayo de 2005) y sus reglamentos. 30 Fuentes de Informacin: (i) SIE, (ii) La Educacin en Bolivia. Indicadores, Cifras y Resultados (ME, 2004), (iii) Estrategia de la Educacin Boliviana, Documento Preliminar (ME, 2003), (iv) MECOVI, 2000. 31 Se entiende como brecha de gnero en la asistencia escolar a la diferencia entre la tasa de asistencia neta de varones y la tasa de asistencia neta de mujeres. El signo positivo de dicha diferencia indica una brecha en desmedro de las mujeres.


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a nios de familias de ingresos bajos, del rea rural o de grupos tnicos originarios. Por otro lado, los hombres abandonan la escuela ms rpidamente que las mujeres, sobre todo al inicio del tercer ciclo de primaria y en el primer curso de secundaria. La desercin escolar es ms preocupante en secundaria: a los 17 aos, slo el 43% de los jvenes que vive en el rea rural y el 67% que vive en el rea urbana asisten a la escuela. Sin embargo, es necesario recalcar que el abandono escolar, sobre todo en reas rurales, puede ser de carcter temporal, ya que muchos nios retornan a la escuela la siguiente gestin. Tasa de trmino La tasa de trmino bruta de 8 de primaria se define como el nmero de alumnos promovidos en 8 de primaria, sin tomar en cuenta la edad oficial para asistir a este grado, respecto a la poblacin total de 13 aos de edad. En comparacin, la tasa de trmino neta se define como la proporcin de nios y nias en edad oficial (de 13 aos) que termina el 8 de primaria. 32,33 En base a los datos del SIE, la cantidad de nios y jvenes que culminan la primaria y la secundaria se increment desde 1992. As, en el 2001, la tasa de trmino bruta de primaria fue de 71,5% y de secundaria 48,4%, frente a 55,4% (primaria) y 31,1% (secundaria) en 1992.

Sin embargo, se observa una gran disparidad entre reas geogrficas: en el rea rural, el 49,1% de los alumnos completa la primaria, mientras que en el rea urbana lo hace el 84,9%. En lo referido a la secundaria, el nivel de culminacin es ms bajo, llegando a 60,1% en el rea urbana y a 22,9% en el rea rural. Segn el Ministerio de Educacin (2004), la brecha de gnero basada en este indicador para 2003 muestra que an existen 3,4 puntos porcentuales de diferencia entre hombres y mujeres, mientras que para el nivel secundario, la brecha estara prcticamente cerrada. Sin embargo, las brechas de gnero son ms grandes en el rea rural para primaria y para secundaria.

En el caso del segundo indicador, el ME (2003:28) reporta una tasa de trmino neta de 8 de primaria de 27% para el ao 2001. Comparativamente, de acuerdo al anlisis de una cohorte realizado por el Banco Mundial y BID (2004:121) se evidencia que el 57% de los nios que iniciaron la primaria en 1997 van a terminarla y slo el 36% la va a terminar sin rezago.

Un anlisis por ingresos familiares, permite afirmar que aproximadamente el 66% de los nios que pertenecen a familias de ingresos elevados concluyen la primaria, mientras que solo el 13% de los nios de bajos ingresos alcanzan ese objetivo. Finalmente, segn origen tnico, los nios pertenecientes a grupos originarios alcanzan niveles de escolaridad inferiores en comparacin a los nios de familias no indgenas. Por ejemplo, slo el 13% de los nios quechuas de 14 aos completaron la escuela primaria (ME, 2003:21-23).34 Rendimiento escolar De acuerdo a los resultados del SIMECAL para el ao 199735 y el ao 2000, la transicin hacia la transformacin curricular muestra ms avances en lenguaje que en matemticas, para alumnos del tercer grado de primaria en escuelas pblicas. Los bajos resultados de matemtica han puesto en evidencia que existen problemas en los procesos de enseanza y aprendizaje. No obstante, es necesario recalcar que en las escuelas donde se estaba aplicando el programa de transformacin educativa del PRE obtuvieron resultados levemente superiores en ambas materias curriculares, respecto a las escuelas que no estaban en transformacin.

De acuerdo al operativo de 1997, la evaluacin de competencias bsicas alcanzadas por los nios de cuarto ao de primaria en el pas muestra un gran contraste entre el rea urbana y el rea rural. Los resultados de las escuelas urbanas estn significativamente por encima de los del rea 32 Estos dos indicadores tienen un valor limitado como indicador internacionalmente comparable del progreso educativo puesto que la duracin de lo que los pases llaman ciclo primario vara de tres a diez aos, y por otro lado existen diferentes conceptos en el mundo para su medicin. 33 Tanto la tasa de trmino bruta de primaria como la tasa neta fueron identificados como indicadores de impacto en la Estrategia de la Educacin Boliviana 2004-2015 (Ministerio de Educacin 2003). 34 Este anlisis se realiz en base a datos de la encuesta MECOVI levantada en 2000. 35 El operativo de 1997 constituy el primero realizado por el SIMECAL como parte de un proyecto del Centro Latinoamericano para la Evaluacin de la Calidad Educativa (una organizacin de la UNESCO), en la cual participaron un total de once pases.


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rural. De la misma manera, los colegios pblicos presentan un peor desempeo escolar que los establecimientos privados. El anlisis por gnero muestra mejores rendimientos femeninos que masculinos.

Para el operativo que se llev a cabo en 1998 en tercero y octavo de primaria, las conclusiones mencionadas en anteriores prrafos no haban cambiado significativamente. En ambos grados hubo mayores dificultades para obtener mejores niveles de logro en matemticas que en lenguaje. En el ltimo operativo realizado por el SIMECAL en el ao 2001 para alumnos de cuarto de secundaria, denominado Prueba de Aptitud Acadmica, se pudo evidenciar que existen deficiencias serias en lenguaje, ya que tan solo un 30% de los jvenes tiene un nivel alto en vocabulario y en sintaxis, y menos del 50% en comprensin de lectura. Para el caso de matemticas, la situacin de los jvenes es ms alarmante, dado que solo el 30% de ellos tiene un rendimiento alto en geometra y menos del 30% en aritmtica, lgebra y estadstica aplicada.

Entre los principales factores asociados al rendimiento escolar del nivel de primaria se encuentran las caractersticas familiares del alumno, las caractersticas cualitativas y fsicas de la escuela y las caractersticas socio culturales. En el caso de los alumnos de cuarto de secundaria, los factores asociados a su rendimiento se relacionan ms con caractersticas personales de los jvenes y sus expectativas respecto a la escuela. Resumen del diagnstico A pesar de los importantes avances en la oferta educativa y en los indicadores de resultado del sistema educativo, logrados a partir de la implementacin de la Reforma Educativa en 1994, persisten los enormes desafos en el mejoramiento de la calidad educativa y en cuanto a la equidad geogrfica y socioeconmica del sistema educativo en Bolivia. An existen grandes disparidades de cobertura, calidad y logro educativo entre las escuelas pblicas y privadas, entre las escuelas del rea urbana y rural y, en menor medida, entre hombres y mujeres.

4. Un Modelo de Acceso a la Educacin Primaria En esta seccin se realiza un anlisis del acceso a la educacin primaria, con la finalidad de establecer los factores que determinan la asistencia o inasistencia a la escuela. Estos factores forman parte de los insumos para el anlisis costo-efectividad, que se desarrollar en la siguiente seccin. El estudio se enfoca en la educacin primaria, dado que el Objetivo de Desarrollo de Milenio (ODM) relacionado con educacin se refiere a alcanzar la educacin primaria universal hasta el ao 2015. Para el caso de Bolivia, se han definido dos indicadores para el seguimiento y evaluacin del ODM mencionado: (i) la tasa de cobertura neta de primaria, y (ii) la tasa de trmino bruta de 8 de primaria (UDAPE 2005, UDAPE/CIMDM 2005). En este contexto, se estimarn modelos economtricos, tanto para la asistencia escolar como para el trmino de primaria.

Luego de explicar el modelo terico del acceso a la educacin y su especificacin emprica, se describir las fuentes de informacin y los datos usados en este trabajo, realizando a su vez un anlisis descriptivo de la matrcula en la primaria. Finalmente, se presentan los resultados de las estimaciones economtricas del modelo.

4.1 Modelo Terico36 Los modelos de acceso a la educacin primaria parten del supuesto que son los padres quienes toman la decisin de enviar a sus hijos a la escuela o no. Esta decisin se basa en un anlisis costo-beneficio realizado por los padres. Si bien asistir a la escuela genera beneficios, tambin implica

36 Esta seccin y la siguiente se basan en Bedi et al. (2004), Gertler y Van der Gaag (1988) y Gertler y Glewwe (1990).


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costos, tanto directos (de libros, uniformes etc.) como indirectos.37 Esto significa que la asistencia de un nio/nia a la escuela reduce los recursos disponibles para consumo del hogar.

La decisin del hogar se puede formular en trminos de funciones de utilidad.38 Supongamos que cada hogar tiene una funcin de utilidad. S un hogar decide mandar a su nio/nia a la escuela, su funcin de utilidad se expresa de la siguiente forma:

),( 11 cbUU = (1)

Dnde la variable b representa los beneficios asociados a la matrcula (que dependen de

caractersticas tanto del nio, el hogar y la escuela) y la variable c es el consumo del hogar. La restriccin presupuestaria enfrentada por el hogar es:

pcy += 1 (2)

Dnde la variable y es el ingreso familiar y p representa el costo total asociado a la

matrcula.

De igual manera, la decisin del hogar de no enviar a un nio/nia a la escuela est asociada a la siguiente funcin de utilidad:

)( 00 cUU = (3)

En este caso la restriccin presupuestaria es y = c0.

Dado que cada decisin est asociada a un nivel de utilidad, los hogares escogern la

opcin que le genere el nivel de utilidad mximo U*. La solucin para el problema de maximizacin incondicional de utilidad es:

),(max* 1 oUUU = (4)

Alternativamente, se podra definir la asistencia escolar en trminos de una variable dictoma, a, donde a = 1 si un nio asiste a la escuela y a = 0 si no asiste. Un nio asiste a la escuela (i.e., a = 1) cuando U1 > U0.

4.2 Especificacin Emprica Ya que el objetivo es determinar los factores que influyen en la asistencia escolar, se procede a especificar la forma lineal de la funcin de utilidad condicional. La especificacin lineal para la opcin de asistir a la escuela es:39

1211 ++= cbU (5)

37 Los trminos asistencia escolar y la matrcula son utilizados como sinnimos en este documento. Cabe notar que los datos de la encuesta MECOVI 2002 muestran muy poca diferencia entre ambas variables para el caso de educacin primaria. Sin embargo, en otros casos puede haber una diferencia ms grande. 38 En realidad, se trata de un modelo unitario, ya que se trabaja bajo el supuesto de que los miembros del hogar actan como si estuvieran maximizando una funcin de utilidad nica del hogar, bajo una sola restriccin presupuestaria familiar. Una alternativa que no se considera en este trabajo son los denominados modelos colectivos, dnde se toma en cuenta por separado la utilidad de cada uno de los miembros del hogar (ver por ej. Bourguignon y Chiappori 1992). 39 Tambin existen especificaciones no lineales, como por ejemplo la especificacin logstica o la especificacin semi-cuadrtica. Sin embargo, la ventaja de la especificacin lineal radica en que se pueden interpretar de manera directa las elasticidades de la matrcula con respecto a las variables explicativas del modelo. Para ms detalles, vase por ej. Ponce, Bedi y Vos 2003.


19

Donde los s son los coeficientes a ser estimados y 1 el trmino de error que tiene una distribucin normal y cuyo promedio es igual a cero. Dado que c1 = y - p, se puede reformular (5), para llegar a:

1211 )( ++= pybU (6)

De manera similar, la funcin de utilidad para la opcin de no asistir a la escuela es:

02 += yU o (7)

Entonces, un individuo asiste a la escuela, vale decir a = 1, cuando 00121 >+ pb . Por ende, la probabilidad de matricularse se puede escribir como:

]0Pr[]1Pr[ 21 >+== apba . (8)

Suponiendo que el trmino de error compuesto a tiene una distribucin normal, entonces se

puede aplicar un modelo probit de la asistencia escolar. El costo total de asistencia escolar de un nio incluye costos monetarios (directos) y costos

de oportunidad (o costos indirectos). En cuanto a los costos indirectos, estos pueden reflejarse en el hecho de que asistir a la escuela reduce la disponibilidad de un nio de trabajar dentro o fuera del hogar. Si la contribucin de un nio al ingreso familiar es relevante o juega un rol importante en apoyar a otros miembros que trabajan, es probable que el costo de oportunidad de asistir a la escuela sea alto y esto pueda hacer menos atractiva la opcin de asistencia escolar. Los costos indirectos y el valor del tiempo del nio dependern de caractersticas personales de un nio (edad, sexo) y el valor que asignan los padres al tiempo de un nio. Dado que no observamos directamente los costos de oportunidad, se asume que estos dependen de un vector de caractersticas de los nios y sus familias. En este caso, los padres son los que tienen que determinar los beneficios asociados con la asistencia escolar. Es probable que el beneficio principal asociado con la asistencia escolar sea el aumento esperado del capital humano. Para captar este efecto se requiere una medida de aumentos del capital humano asociados con la asistencia escolar.

Por lo tanto, la probabilidad que un nio asista a la escuela puede ser considerada en funcin de las caractersticas del nio y de la familia, del costo de asistencia e insumos de la escuela:

][]1Pr[ IEXGFa IExG ++== (9)

La funcin F representa una funcin estandarizada normal de densidad acumulada, G es el

gasto privado en educacin primaria, X un vector de caractersticas del nio y de la familia que pueden influir en la matrcula, e IE un vector de insumos educativos (o variables de la calidad de la escuela) y los s son los coeficientes a ser estimados.

4.3 Fuente de Informacin y Datos Para realizar el anlisis de acceso a educacin primaria se utilizarn, bsicamente, dos fuentes de informacin de carcter secundario. Una de ellas proviene de la Encuesta de Hogares para la Medicin de la Condicin de Vida, relevada a nivel nacional en noviembre del ao 2002 (MECOVI)40. Esta encuesta ha sido utilizada tanto para el anlisis de pobreza y desigualdad en

40 El objetivo general de la Encuesta a Hogares Programa MECOVI es obtener informacin sobre las condiciones de vida de los hogares, a partir de la recopilacin de informacin de variables socioeconmicas y demogrficas de la poblacin boliviana, necesarias para la formulacin, evaluacin, seguimiento de polticas y diseo de programas de accin en el rea social.


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Bolivia (referirse a Banco Mundial y BID 2004), como para varios anlisis del impacto social y el impacto de los gastos pblicos del gobierno boliviano sobre la pobreza en Bolivia (Banco Mundial 2004). La segunda fuente de informacin es el Sistema de Informacin Educativa (SIE) elaborado por la Direccin de Anlisis del ME.41 El SIE dispone de un sistema de indicadores que miden los avances y resultados del Sistema Educativo Nacional y la situacin del Programa de Reforma Educativa y de otros a cargo del ME.

Para la estimacin del modelo de acceso a educacin primaria se utilizan las variables existentes en la base de datos de la MECOVI 2002 y se crean algunas adicionales. Para el primer caso, se utilizan las variables de sexo, edad de los nios en edad escolar, matrcula y asistencia escolar, rea de residencia (urbano/rural), estrato, municipio, condicin de pobreza monetaria y varios gastos privados en educacin. Las variables adicionales que han sido creadas son la matrcula (o asistencia) neta en la primaria y el nmero de aos de estudio de la madre y del padre.42 Asimismo, para cada nio en edad de educacin primaria (es decir, entre 6 y 13 aos de edad) se han calculado varios componentes del gasto privado total en educacin.

Es necesario recalcar que para evitar problemas de endogeneidad en los modelos de demanda para educacin, se utilizan slo los gastos reportados en matrcula y uniformes, para los cuales se calcula el valor mediano por municipio.43 Este valor mediano es imputado a cada hogar de acuerdo al municipio donde habita. De esta manera, es posible obtener una estimacin para cada hogar del costo directo de enviar un nio a la escuela primaria. El costo indirecto es el ingreso que un nio podra recibir si trabajara y no asistiera a la escuela. Como se explic anteriormente, este costo ser incluido de manera indirecta en el modelo a ser estimado, a travs de la inclusin de las dos variables sexo y edad como determinantes del ingreso laboral.

La base de datos con las variables de la oferta educativa a nivel municipal se ha construido utilizando la informacin proveniente del SIE,44 donde la mayor parte de las variables corresponde al ao 2003. Entre las variables seleccionadas se cuenta con el nmero de alumnos por aula en educacin primaria (pblica y privada) en cada municipio. Entre las creadas, se ha calculado el nmero de alumnos por docente y la proporcin de docentes interinos en educacin primaria.45 Para esta ltima variable, se utiliz informacin de la educacin pblica disponible para el ao 2002. Esta variable es considerada como un indicador de (la falta de) calidad de educacin y es incluida en los modelos a estimar porque una reduccin en la proporcin de docentes interinos es una manera de mejorar la calidad de educacin, especialmente en el rea rural (ver ME, 2004:72-74). Otra variable creada es la proporcin de primarias incompletas, es decir, la proporcin de unidades educativas en cada municipio que no ofrece la primaria completa (la proporcin de escuelas sin los ocho grados).46

4.4 Anlisis Descriptivo En esta seccin se presentan un anlisis descriptivo de los datos de la MECOVI 2002. En los clculos fueron excluidos los casos en que no se report un ingreso familiar.

41 Esta base de datos est incluida en la publicacin La Educacin en Bolivia. Estadsticas Municipales, ver www.minedu.gov.bo/estads/municip/index.html. 42 Se registraron 392 casos donde se han presentado las siguientes tres situaciones de manera aislada: (i) la relacin o parentesco del nio/a con el jefe o jefa del hogar es nieto/a (ii) la identificacin del padre y de la madre no fue registrada, (iii) la identificacin del padre y de la madre fue registrada con el trmino no se aplica. En la primera situacin se tom el nmero de aos de escolaridad del abuelo y de la abuela del nio/a. En la segunda situacin, se tom la escolaridad del jefe/esposo y jefa/esposa. Finalmente, en los dems casos en que la respuesta fue no se aplica se trabaj bajo el supuesto que tanto el padre como la madre tenan cero aos de educacin. 43 Es ms probable que el nivel de estos gastos est determinado por las escuelas en el municipio que determinado por los hogares. 44 Ver www.minedu.gov.bo/estads/dossie/parte1/dossier.html. 45 A los docentes sin una formacin pedaggica se los denomina como interinos dentro del Servicio de Educacin Pblica. 46 Es probable que este indicador subestime el problema de la falta de oferta de todos los grados de la educacin primaria, sobre todo en el rea rural.


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Matrcula y asistencia escolar en el 2002 El Cuadro 2 muestra varios indicadores para la poblacin objetivo de este estudio (entre 6 y 13 aos de edad). Los resultados ms sobresalientes se presentan a continuacin, donde los seis primeros puntos corresponden a conclusiones para el nivel nacional:47 Como era de esperar, la escolaridad de los padres es mucho ms alta para los nios que

asisten a la escuela, pero particularmente para aquellos nios que estn matriculados en una escuela privada.

La incidencia de pobreza entre nios que asisten a una escuela privada es menor a la observada para todos los nios en edad oficial de educacin primaria.

En promedio, el 42% de las escuelas privadas no ofrece la primaria completa. No obstante, el porcentaje observado en las escuelas pblicas es mayor (55%)

El nmero de alumnos por aula es mucho ms alto para los nios matriculados en educacin privada. Esto se explica por la concentracin de educacin privada en las ciudades y el hacinamiento ms severo en el rea urbana. Cabe notar que existe tambin una mayor utilizacin de las aulas en el rea urbana, porque existen aulas que funcionan en ms de un turno para atender a ms nios, mientras que en el rea rural la relacin alumno-aula tiende a ser menor debido a que la poblacin se encuentra ms dispersa (ME, 2004).

Aproximadamente, uno de cada cinco docentes es docente interino. Slo el 10,6% de los nios en edad oficial de la primaria asiste a una escuela privada. Si se realiza un anlisis segn rea geogrfica con las mismas variables descritas en los

cinco anteriores puntos, las conclusiones son semejantes: los nios/nias matriculados en escuelas privadas presentan, en general, mejores indicadores que aquellos inscritos en escuelas pblicas o que definitivamente no fueron inscritos. No obstante, en el rea rural los indicadores son menos favorables que en el rea urbana, lo que confirma la brecha geogrfica existente. As, por ejemplo, se puede evidenciar que mientras el 41% de las escuelas urbanas no tienen primaria completa, en el rea rural este porcentaje asciende al 73%.48 De igual manera, aproximadamente uno de cada cuatro docentes en el rea rural es docente interino, mientras que en promedio esta proporcin es slo uno de cada seis en reas urbanas.

Cuadro 2: Caractersticas de la Poblacin entre 6 y 13 aos, segn Matricula Escolar y rea Geogrfica*

No matrcula

Matrcula pblica

Matrcula privada Total

No matrcula

Matrcula pblica


No matrcula

Matrcula pblica


Gastos educativos - matrcula y uniformes** 6,49 6,53 6,84 6,56 6,90 6,81 6,98 6,84 6,18 6,16 5,88 6,16Sexo (proporcin de nios) 0,49 0,52 0,54 0,52 0,51 0,53 0,56 0,53 0,48 0,51 0,42 0,50Edad 8,12 9,64 9,40 9,43 8,05 9,62 9,35 9,44 8,16 9,66 9,65 9,42Escolaridad de la madre (aos de estudio) 3,59 4,63 9,44 5,02 5,08 6,06 10,37 6,64 2,41 2,72 3,59 2,70Escolaridad del padre (aos de estudio) 4,39 5,61 8,98 5,82 5,43 6,64 9,69 7,01 3,56 4,23 4,50 4,13Incidencia de pobreza monetaria 0,85 0,77 0,37 0,74 0,73 0,70 0,29 0,64 0,94 0,87 0,90 0,89Primaria incompleta (proporcin sin 8vo grado) 0,59 0,55 0,42 0,54 0,41 0,42 0,37 0,41 0,74 0,73 0,71 0,73Nmero de alumnos por aula 23,27 24,89 30,54 25,29 31,00 31,13 32,62 31,35 17,13 16,56 17,80 16,70Docentes interinos (proporcin del total en 2002) 0,22 0,20 0,17 0,20 0,16 0,16 0,15 0,16 0,27 0,26 0,24 0,26

memoPoblacin total 215697 1411097 192699 1819493 95.533 807.154 166.039 1.068.726 120727 605527 27076 753330Porcentaje del total 11,9 77,6 10,6 100,0 8,9 75,5 15,5 100,0 16,0 80,4 3,6 100,0Nmero de observaciones en la muestra 651 4334 438 5423 288 2.296 365 2.949 368 2048 74 2490

Nacional Urbano RuralVariables

Fuente: Elaboracin en base a MECOVI 2002 Nota: * Las observaciones donde el ingreso familiar per cpita era igual a cero no fueron incluidas

** Valores imputados

Un anlisis de las caractersticas de la poblacin objetivo segn situacin de pobreza y rea geogrfica (referirse al Cuadro 3) permite arribar a las siguientes conclusiones:

47 Es importante notar que los datos de los indicadores de la oferta educativa estn ponderados para la poblacin de 6 a 13 aos y, por esta razn, las estimaciones para los totales nacional, urbano y rural pueden ser diferentes a los indicadores del SIE. 48 Estas no son tan diferentes a las estimaciones del ME, 78% en el rea rural, 29% en el rea urbana y 65% a nivel nacional.


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La tasa de asistencia es casi igual a la tasa neta de matrcula (TNM).49 La ltima es aproximadamente 7 puntos porcentuales ms alta para no pobres que para pobres y 8 puntos porcentuales ms alta en las ciudades que en el campo.

Los nios no pobres, particularmente aquellos que habitan en reas urbanas, son ms propensos de ir a una escuela privada.

Los gastos educativos (matrcula y uniformes) son Bs. 0,42 ms elevados para los nios que habitan en condiciones de pobreza, y Bs. 0,68 ms elevados para los estudiantes del rea urbana.

La escolaridad de los padres es ms baja para nios pobres, especialmente para aquellos que viven en el rea rural.

A nivel nacional, se registra que la mayora de los nios en edad de primaria vive en condiciones de pobreza (74%), con mayor incidencia en el rea rural (89%) que en el rea urbana (64%)

En general, la probabilidad de tener un maestro interino es un poco ms alta para los nios pobres que para los nios no pobres.

La proporcin de primarias incompletas es tambin ms alta para nios pobres.

Cuadro 3: Caractersticas de la Poblacin entre 6 y 13 aos que Asiste a una Escuela, segn Situacin de Pobreza y rea Geogrfica*

No pobre Pobre Total No pobre Pobre Total No pobre Pobre Total

Tasa de asistencia en primaria 0,93 0,86 0,88 0,93 0,89 0,91 0,92 0,82 0,83Tasa de matrcula en primaria 0,93 0,86 0,88 0,93 0,90 0,91 0,92 0,83 0,84 - en educacin pblica 0,68 0,81 0,78 0,63 0,83 0,76 0,89 0,79 0,80 - en educacin privada 0,25 0,05 0,11 0,30 0,07 0,16 0,03 0,04 0,04Gastos educativos - matrcula y uniformes** 6,87 6,45 6,56 6,99 6,76 6,84 6,31 6,14 6,16Sexo (proporcin de nios) 0,51 0,52 0,52 0,51 0,54 0,53 0,50 0,50 0,50Edad 9,52 9,40 9,43 9,52 9,40 9,44 9,51 9,41 9,42Escolaridad de la madre (aos de estudio) 8,07 3,94 5,02 8,79 5,41 6,64 4,82 2,43 2,70Escolaridad del padre (aos de estudio) 8,10 5,02 5,82 8,61 6,08 7,01 5,78 3,92 4,13Primaria incompleta (proporcin sin 8vo grado) 0,44 0,58 0,54 0,39 0,42 0,41 0,67 0,74 0,73Nmero de alumnos por aula 29,42 23,83 25,29 32,01 30,97 31,35 17,71 16,57 16,70Docentes interinos (proporcin del total en 2002) 0,18 0,21 0,20 0,16 0,16 0,16 0,28 0,26 0,26

memoPoblacin total 475319 1344174 1819493 389239 676924 1066163 86080 667250 753330Porcentaje del total 26,1 73,9 100,0 36,5 63,5 100,0 11,4 88,6 100,0Nmero de observaciones en la muestra 1.298 4.125 5.423 953 1.980 2.933 345 2.145 2.490


Fuente: Elaboracin en base a MECOVI 2002 Nota: * Las observaciones donde ingreso familiar per cpita era igual a cero no fueron incluidas

** Valores imputados Tasa de trmino de 8 de primaria Para obtener este indicador utilizando los datos de la MECOVI 2002, se ha visto por conveniente trabajar con la pregunta acerca del nivel de educacin y curso ms alto aprobado para la poblacin de 14 aos. Debido a que esta pregunta es retrospectiva y se refiere al nivel y grado aprobado en el ao escolar anterior, es decir cuando esa poblacin tena 13 aos, es posible obtener una aproximacin a la Tasa de Trmino de 8vo de primaria. No obstante, el hecho de concentrarse en esta pequea sub-muestra sugiere que la interpretacin y anlisis de los resultados se realice con mayor cautela.50

De acuerdo a los datos calculados en la MECOVI 2002, la tasa de trmino neta de 8 de primaria es del 40% a nivel nacional (ver Cuadro 4). Este dato es parecido al resultado obtenido con 49 La TNM segn la encuesta MECOVI es ms baja que la tasa de acuerdo a los datos del SIE. Segn ME (2003: 26), la diferencia se explica por el hecho que los registros de los alumnos inscritos estn sobreestimados, debido a que las escuelas reportan ms alumnos inscritos de los que tienen en realidad y que algunas familias inscriben a sus nios en ms de una escuela. Cabe notar que la diferencia puede deberse tambin al hecho que el clculo de este indicador no es muy preciso utilizando la MECOVI. 50 Ver Cuadro 5 para el tamao de la sub-muestra.


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la MECOVI del ao 2000 (ME, 2003:22-28). En el rea rural, se registra una tasa de trmino del 24%, mientras que en el rea urbana, la tasa es, aproximadamente, dos veces ms elevada (49%). Es preciso recalcar que, en el rea rural, la tasa de trmino de varones (18%) es ms baja que aquella registrada para las mujeres (29%), lo que podra reflejar el mayor costo indirecto para un hogar rural de mandar a un nio de 13 aos a la escuela, en comparacin con el costo para nias en esa edad.

Cuadro 4: Tasa de Trmino Neta de 8 de Primaria

rea Mujeres Hombres Total

Urbano 0.49 0.49 0.49Rural 0.29 0.18 0.24Total 0.41 0.38 0.40 Fuente: Elaboracin en base a MECOVI 2002

En el Cuadro 5 se presenta, entre otros aspectos, la tasa de trmino neta de la poblacin de 14 aos, segn rea de residencia y condicin de pobreza del hogar en que vive el nio. Se observa que tan solo el 31% de nios/nias en condiciones de pobreza logra concluir el nivel de primaria, mientras que en el caso de estudiantes no pobres el porcentaje es ms elevado (58%). Esta situacin es ms crtica para aquellos nios/nias que residen en el rea rural. Cuadro 5: Caractersticas de la Poblacin de 14 Aos que Concluy el Nivel Primario, Segn

Situacin de Pobreza y rea Geogrfica

No pobre Pobre Total No pobre Pobre Total No pobre Pobre Total

Tasa de trmino de 8vo de primaria 0,58 0,31 0,40 0,62 0,38 0,49 0,33 0,22 0,24Gastos educativos privados* 5,24 5,45 5,38 5,04 4,63 4,81 6,45 6,42 6,42Sexo (proporcin de nios) 0,48 0,56 0,53 0,47 0,58 0,54 0,49 0,52 0,52Escolaridad de la madre (aos de estudio) 7,17 3,61 4,75 7,68 4,80 6,03 4,07 2,21 2,44Escolaridad del padre (aos de estudio) 7,19 4,53 5,38 7,45 5,44 6,30 5,55 3,46 3,73Primaria incompleta (proporcin sin 8vo grado) 0,42 0,57 0,52 0,38 0,42 0,40 0,67 0,73 0,73Nmero de alumnos por aula 30,26 24,01 26,01 32,04 30,80 31,33 19,26 16,00 16,41Docentes interinos (proporcin del total en 2002) 0,19 0,20 0,20 0,18 0,16 0,17 0,30 0,25 0,25

memoPoblacin total 67.350 142.922 210.272 57.942 77.346 135.288 9.408 65.576 74.984Porcentaje del total 32,0 68,0 100,0 42,8 57,2 100,0 12,5 87,5 100,0Nmero de observaciones en la muestra 186 432 618 142 225 367 44 207 251


Fuente: Clculos propios en base a MECOVI 2002 Nota: * Las observaciones donde ingreso familiar per cpita era igual a cero no fueron incluidas

** Valores imputados

La interpretacin del resto de las variables presentadas en el Cuadro 5, es decir aquellas relacionadas con la oferta educativa municipal y las caractersticas de los hogares a los que los nios de 14 aos pertenecen, reflejan el mismo comportamiento observado en el Cuadro 3.

4.5 Resultados de las Estimaciones Economtricas El anlisis economtrico de los determinantes de la tasa de matrcula y de trmino se realiz tanto para el rea urbana como para el rea rural. No se estimaron modelos separados para pobres y no pobres. Sin embargo, en la especificacin de los modelos se incluy la condicin de pobreza monetaria (P0) como una variable explicativa.51 Para todas las estimaciones se excluyeron los casos donde no se report un ingreso familiar. 51 Tambin estimamos modelos con una variable continua de bienestar de la poblacin analizada, es decir el ingreso familiar por cpita (yhogpcf), en vez de la variable P0. En la mayora de los casos los resultados no son contradictorios, pero en otros, los resultados no se ajustaban a la realidad del pas. Por esta razn usamos los resultados de los modelos con la variable P0 en las simulaciones en la Seccin 5.


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Matrcula pruebas de especificacin En la seccin anterior qued claro que la mayora de los nios en edad oficial de primaria asiste a una escuela pblica (78%), mientras que el resto se matricula en una escuela privada (11%) o no se matrcula (12%). Estas tres opciones sugieren que un Modelo Logstico Multinomial (MNL, por sus siglas en ingls) con tres categoras matrcula en educacin pblica, matrcula en educacin privada y no matricula podra ser el modelo ms apropiado para estimar el modelo de acceso a la educacin primaria. Suponiendo que el MNL es el ms apropiado, se realiz una prueba de especificacin para ver si es vlido unir las sub-muestras para reas urbanas y rurales. Los resultados obtenidos indican que es necesario estimar modelos separados para estas dos reas.52

La prueba de Cramer y Ridder (1991) fue aplicada con la finalidad de observar s es vlido o no unir las categoras pblica y privada. Los resultados sugieren que en el caso del modelo para el rea urbana, no es correcto realizar la unin pblica-privada.53 En contraste, los resultados de la prueba para el rea rural sugieren que s se pueden unir las dos categoras mencionadas.54 Con base en estos resultados (y dada la baja proporcin de matrcula privada en el campo), se podra decidir usar el modelo MNL para el rea urbana y un modelo logstico para el rea rural. Sin embargo, la interpretacin de las elasticidades del modelo MNL resulta complicada y estas elasticidades diferenciadas para educacin pblica y privada no pueden ser utilizadas en el modelo de simulacin, ya que el SIE no cuenta con informacin desagregada por tipo de dependencia.55 Por esta razn decidimos estimar slo modelos logit y probit (ver Cuadro 6).

Los modelos para el rea urbana sugieren que existe una mayor probabilidad que los padres manden a sus hijos a la escuela cuanto mayor es el nmero de alumnos por aula. Este resultado es contradictorio con la bsqueda de una educacin con calidad, razn por la cual se decidi excluir dicha variable del modelo. En la especificacin sin la variable mencionada, se observa que la proporcin de maestros interinos tiene el signo esperado en el modelo probit, mientras que esto no sucede en el modelo logit, aunque en ambos casos el orden de magnitud de la elasticidad es pequeo.56 La diferencia de signos se presenta slo en el caso de la variable proporcin de maestros interinos. Este resultado poco robusto puede explicarse por el hecho que en reas urbanas esta variable de oferta educativa tiene un nivel de agregacin ms alto.57

En general, a partir de los resultados expuestos en el Cuadro 6 para el rea urbana se puede concluir que hay menor probabilidad que un nio(a) asista a una escuela cuando ste(a) vive en condiciones de pobreza y cuando los costos directos de educacin son ms altos. La probabilidad de matrcula aumenta cuanto mayor es la escolaridad de los padres y a medida que aumenta la edad de los nios(as). En cuanto a aspectos particulares, se observa que es menos probable que un nio vaya a la escuela en las ciudades que una nia, lo que puede estar asociado al costo de oportunidad asignado por cada familia.

De acuerdo a lo expuesto, los resultados del modelo probit para el rea urbana (dnde la condicin de pobreza fue usada como variable explicativa) constituyen los insumos para las simulaciones. No obstante, es preciso recalcar que es probable que los resultados del modelo probit no sean muy confiables. En primer lugar, este modelo no toma en cuenta la desagregacin pblica-privada, aspecto que resulta relevante para las ciudades principalmente. En segundo lugar, no se cuenta con toda la informacin relevante para conocer con precisin cules son los factores que inciden en la asistencia escolar privada. Por tanto, los determinantes resultantes del modelo probit

52 Se aplic un likelihood ratio test en el que se compara el log-likelihood de un modelo restringido a nivel nacional con la suma de los valores de log-likelihood de los modelos separados para las reas urbana y rural. El resultado de la prueba (LR = 2[Ln (Lu + Lr)] ~ 2k ) muestra que no es vlido juntar las dos sub-muestras. 53 Cabe notar que se hizo la prueba con datos no expandidos. El valor de LR es 407.9 en la especificacin con P0, y 410.1 en la especificacin con yhogpcf. 54 El

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