Gobierno nacional, gobernadores e intendentes en el periodoKirchnerista.

Aclaraci6n: Coparticipaci6n Federal de impuestos (CFI), Ley de Responsabilidad Fiscal(LRF), Organismos Internacionales de Cndito (OIC), Fondo Fiduciario para elDesarrollo Provincial (FFDP), Programas de Asistencia Financiera (PFO), Coeficientede Estabilizaci6n de Referencia (CER), Plan Federal de Desendeudamiento de lasProvincias (PFDP)

En este articulo el autor resalta tres factores entre los que afectaron la relaci6n politicaentre el gobierno nacional, los gobernadores e intendentes en el periodo Kirchnerista:

Las instituciones fiscales, los pocos cambios relevantes en las instituciones delfederalismo fiscal que se dieron en los 8 arios de gobierno k, tendieron a reforzar laautoridad de la Naci6n sobre las provincias y municipios. AI respecto el autor destaca:un intento fallido de reforma del actual regimen de CFI y la sanci6n de la LRF.

A pesar de que el gobierno habia firmado en 2005, un compromiso con el FMI sobre....estos-asuntbs, una seriedef condicionamientos institucionales y difitiJltades -politicas

coyunturales hicieron que la reforma de coparticipaci6n fuera archivada y nunca lIegaraal congreso. Los mismos responden a: que una nueva CFI requiere para su tramite unprevia acuerdo entre la Naci6n y todos los gobernadores y el mismo debe serrefrendado por cada una de las legislaturas provinciales. Esto no fue ni es posible dealcanzar por la complejidad del sistema de coparticipaci6n y porque ningun gobiernoquiere recibir menos recursos de los que recibe con el regimen vigente. En cuanto a lacoyuntura politica, estaba dada por el enfrentamiento entre Kirchner y Duhalde por laconducci6n del partido justicialista. Por su parte los gobernadores no convencidos conla propuesta de Kirchner, advirtieron que presionarian a sus legisladores para quevotaran en contra de la nueva CFI.

Ante este panorama de coparticipaci6n frenada por diversos lados, el gobierno decideavanzar el segundo compromiso asumido ante el FMI: la responsabilidad fiscal. Dichotema garantizaba al FMI que no se desviaran los fondos destinados a pagar la deudacon los bonistas y los OIC.

LRF: Su objetivo es controlar la expansi6n del gasto publico y el endeudamientoestableciendo metas fiscales en relaci6n a ciertos indicadores numericos.

Gasto, la ley dispone que la tasa de incremento nominal del gasto primario de laNaci6n, no pueda superar la tasa estimada del aumento del PSI.

Endeudamiento, establece que los servicios de la deuda provincial no pueden superarel 15% de los recursos corrientes (deducidas las transferencias porcoparticipaci6n alos municipios).

Estos criterios reducen la capacidad los gobernadores para definir prioridades de gastoy limitan el uso de recursos publicos para financiargastos corrientes.

1. Faculta al poder Ejecutivo para establecer acuerdos bilaterales con lasprovincias, sobre la negociaci6n de sus pasivos y el acceso a financiamiento

2. Excluye alas jurisdicciones que no adhieren a la ley de la posibilidad de recibirasistencia financiera de la Naci6n.

3. Confiere poder de veto al gobierno nacional en el 6rgano encargado de imponersanciones alas provincias que incumplen la normativa.

La citada ley, entro en vigencia en 2005 con la adhesi6n de 21 provincias, pero no dioresultado una vez que la mayoria de los gobiernos provinciales no pudieron cumplir loscriterios numericos establecidos en la ley. Asf el gobierno nacional con apoyo del

- congreso reformo cada ana Ia LRF, hasta dejar sin efecto !os topes de gastc yendeudamiento.

Politica tributaria, aunque tambien fueron pocos los cambios estructurales realizados,el kirchnerismo fue muy activo en la concesi6n de excepciones de creditos a sectores yactividades econ6micas especfficas. Sin embargo, centraliz6 la recolecci6n deimpuestos y tasas escasamente coparticipados con las provincias. EI impuesto a losdebitos y creditos bancarios y las retenciones alas exportaciones agropecuarias, sonalgunos de ellos. Si bien la incorporaci6n de estas fuentes de recursos no fue iniciativade los gobiernos kirchneristas, estos reunieron la mayorfa legislativa necesaria paraprorrogar su vigencia hasta la actualidad.

Ley de Competitividad: creada por el impuesto al cheque = el total de la recaudaci6nseria para la preservaci6n del credito publico y la recuperaci6n de la competitividad dela economia. En 2006 el congreso modifico el destino especifico quedando el 70% a laNaci6n para consolidar la sustentabilidad del programa fiscal y econ6mico nacional, yel30% alas provincias con arreglo a la CFI. AI respecto la oposici6n ha intentado variasveces modificar el sistema de reparto para que el tributo sea total mente coparticipado,y aunque el ana pasado casi 10 logra, el kirchnerismo logr6 bloquear su tratamiento enla Comisi6n de Presupuesto y esta no lIego al recinto.

Disputa por las retenciones: Inicialmente estos recursos estaban excluidos del repartocon las provincias. Por presiones en conflicto con el campo, el gobierno nacionalanuncia que fondos obtenidos con las retenciones moviles superiores a 35% seutilizarian para financiar la construccion de centros de salud, viviendas populares ycaminos rurales = inconformidad de ruralistas, algunos gobernadores e intendentes. EISenado rechaza la resolucion 125, el gobierno a traves de decreto crea el FondoFederal Solidario. Establecio que el 30% del recaudo de exportacion de la soja pasariaautomaticamente alas provincias que adhirieran al Fondo para financiar obras deinfraestructura. Adicionalmente establecio, que cada provincia recibiria un porcentajecon arreglo a la CFI y que la no adhesion de alguna incrementaria proporcionalmentelos porcentajes de las provincias adheridas. Cada provincia deberia redistribuir ese30% entre sus municipios. Asi, la creacion del Fondo cumpliria una doble funcion:atender los reclamos de algunos gobernadores que adherian a la postura del campo, yfomentar el encolumnamiento politico de los intendentes. Entre los que adhirieron seencuentran, opositores (que 10 hicieron por no tener otra opcion 0 porque su provinciano era sojera) y los que adhirieron porque la medida representaba un importanteingreso.

Estos recursos "extraordinarios" respondieron a varios propositos del gobierno: Sumarapoyos politicos a nivel municipal, para ganar presencia territorial en las provincias conmayor poblacion, a traves de la inversion publica en infraestructura. Ya en lasprovinclas gobernadas" par- oposftores, apoyarlideres locales advers"arios de Ic)sgobernadores. La estrategia de apuntar al territorio a traves de la gobernacion eraaudaz, pero no era una estrategia nueva, Menem ya la habia utilizado en busqueda deuna segunda reeleccion, pero con pocos recursos, la idea de Menem era"municipalizar" las transferencias, la propuesta fue rechazada por gobernadoresperonistas, y en el Senado el proyecto no se trato.

AI 2006 la inversion publica directa del gobierno nacional en los municipios experimentoun crecimiento del flujo de inversion en el periodo kirchnerista. Desde 2003 lastrasferencias a los municipios se multiplicaron por mas de 80. Se incrementaron en un8.018% a una tasa anual promedio superior a1108%.

Ministerio de Planificacion Federal = 80% de las inversiones; Ministerio de DesarrolloSocial = 8%. Un poco mas de la mitad de ese 80 =construccion de viviendas y cercadel 10% = infraestructura social basica. La variacion regional: provincia de BuenosAires obtuvo cerca del 80% de las inversiones, pero Cordoba, Chubut, Entre Rios,Santa Fe y Chaco =1%. Es decir, el gobierno concentro su estrategia en disciplinarcaudillos peronistas del Conurbano. Sin embargo, se pasaron limites territoriales de laprovincia y del PJ para encolumnar lideres de otros distritos y partidos.

Politica financiera, entre '80 y primera mitad de '90s fuentes de financiamiento de lasprovincias para cubrir deficit fiscales cronicos: 1. Toma de prestamos con bancosprovinciales, 2. Consolidacion de deudas salariales y provisionales y 3. Postergacion depagos a empleados publicos y proveedores.

1995 Menem: medidas orientadas a contener el endeudamiento y el gasto provincialexcesivo, incluyendo= privatizacion de bancos y empresas publicas provinciales, ytraspaso de cajas previsionales a la Nacion. = Privacion a la mayoria de las provinciasde un mecanismo de rapido acceso al credito de corto plazo y el pago salarios publicos.

En consecuencia gobiernos provinciales, se financian a traves de: prestamos de labanca privada (moneda extranjera, altas tasa de interes y cortos plazos de repago)como garantia, usaban la afectacion de recursos provenientes de la CFI. Prestamos amediano plazo con los OIC y la emision de titulos. = Deuda provincial, aumento a unatasa anual promedio de 18% entre 1996 y 2001.

Asfixia financiera por altos costos de obligaciones y cierre de mercados financiaron decredito = muchas jurisdicciones opt;;uon por la emision de cuasi moneda para cubrirgastos administrativos. En contexto las provincias enfrentaron el fin de la convertibilidady el default declarado por el Estado Nacional.

2002 Duhalde y algunas provincias: Programa de reestructuracion voluntaria de ladeudapublica provincial. -Deuda y titulos emitidos delegisladon argentina, fuecanjeada por titulos del Tesoro Nacional a 16 anos de plazo a un interes del 2% sobreel capital Actualizado por el Coeficiente de Estabilizacion de Referencia (CER), ygarantizados con la afectacion maxima de 15% de los recursos coparticipables.

Gobierno Nacional = creacion de Programas de Asistencia Financiera (PFO): acuerdosbilaterales a traves de los cuales una provincia accede a financiamiento de la Nacionpara atender su deficit financiero y los servicios de amortizacion de la deuda del ana encurso.

Asumio pagos de prestamos con los OIC. Los montos cancelados fueron consolidadosy transformados en prestamos bajo las mismas condiciones establecidas para eldesembolso de los PFO. A cambio, las provincias reducirian el deficit fiscal y la deudaflotante, suspenderian la emision de cuasi moneda y presentarian informacion de susfinanzas periodicamente, no se endeudarian mas con entidades financieras a menosque cumplan los requisitos aprobados por el Ministerio de Economia.

Punto de vista financiero: proceso de canje y reestructuracion de la deuda provincial,permitio que las jurisdicciones regularizaran sus obligaciones y mejoraran el perfil delos vencimientos.

Punto de vista politico: Dicho proceso afecto la dinamica de la relaci6n Naci6n -Provincias. Ese refinanciamiento a traves del FFDP se transform6 en un instrumento depoder que los Kirchner para aceitar Iineamientos politicos con los gobernadores masalia de sus etiquetas partidarias.

Esto porque la composici6n de la deuda cambio radicalmente par la reestructuraci6nimplementada en 2002. EI acreedor principal de las provincias en el gobierno periodoanterior al canje era el sector privado, con un 69% del total de las obligaciones. EI restode la deuda pertenecia a los OIC con un 17% y al Estado Nacional un 8,3%.

Despues de la reestructuraci6n: Naci6n= principal acreedor de las provincias con 65%del stock de deuda entre 2002-2010.

Administraciones K: aprovecharon el dominio financiero de la Naci6n para aumentarsobre los gobernadores la presi6n politica. No fue una reestructuraci6n de la deuda aplazos razonables, sino un mecanismo para cubrir el faltante de caja en el corte plazo.La estrategia fue evitar refinanciamientos a largo plazo, que si funcionaria paradesahogar los presupuestos provinciales, al tiempo disminuiria la capacidad de presi6nsobre los gobernadores.

La capacidad del gobierno para garantizarse dicho apoyo fue condicional adosfactores:

Solvencia fiscal de las provincias. Debido al crecimiento de los ingresostributarios propios y coparticipados y una politica salarial restrictiva.

EI peso relativo del PFDP en la estructura de deudas.

2010, gobierno anuncia Plan Federal de Desendeudamiento de las Provincias (PFDP)= otarga periodos de gracia alas jurisdicciones de 18 meses y refinancia a una tasa fijadel 6% anual durante 20 afios cerca del 88% de la deuda provincial conla Naci6n.

Punto de vista financiero: PFDP quitara deuda que tengan las provincias participantescon la Naci6n y a la vez, un ahorro par el diferimiento de plazos y reducci6n de tasa deinteres.

Las perspectivas a futuro de la relaci6n entre gobierno Nacional, gobernadores eintendentes, par uh lado, si Cristina es reelecta el gobierno negociara con provincias ymunicipios desde una postura de mayor debilidad institucional. Los gobernadores eintendentes Se reacomodaran politicamente sin la presi6n de apoyar el kirchnerismo.

Por otro lado, el gobierno negociara en condiciones de mayor debilidad lareprogramaci6n de la deuda provincial anticipandose perdidas y mayores concesiones.

Finalmente la estrategia K sobre los niveles inferiores de gobierno es demasiadodependiente del cicio econ6mico. SI se experimenta calda de la recaudaci6n, laredistribuci6n se vera afectada y tendra que recurrir a otros mecanismos.