Lo Publico y Estatal Reconstruccion EJE CAFETERO

7/30/2019 Lo Publico y Estatal Reconstruccion EJE CAFETERO

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JORGE IVN CUERVO RESTREPO LA GESTIN DE LO PBLICO

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Estudio de Caso N 63

Agosto 2002

JORGE IVN CUERVO RESTREPO

Esta es una versin resumida del Estudio de Caso realizado por el autor para obtener

el grado de Magster en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile.

Agradecemos el apoyo proporcionado por Japn-Banco Interamer icano de Desar rollo

(Japn-BID) y Woodrow Wilson Center - Fundacin Ford.

Av. Repbli ca 701 Fono: (562) 678 4067 Fax : (562) 689 4987

E-mail: [email protected] web: http://www.mgpp.cl

Santiago - Chile

LA GESTIN DE LO PBLICO MS ALLDE LO ESTATAL: EL CASO DEL FONDO DERECONSTRUCCIN SOCIAL Y ECONMICADEL EJE CAFETERO, FOREC, EN COLOMBIA


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RESUMEN EJECUTIVO

El 25 de enero de 1999 un terremoto en la zona suroccidental de Colombia afect a 28 municipiosen cinco departamentos. Armen ia fue la ciudad con mayor destruccin fsica y nmero de vctimas, enlo que puede considerarse el principal desastre urbano en la historia del pas.

Para emprender la reconstrucc in e l gobierno nac iona l cre e l Fondo para la Reconstrucc inEconmica y Social del Eje Cafetero, Forec. Este funciona bajo un esquema de corresponsabilidad entreel Estado, sectores organizados de la sociedad civi l y agentes de mercado, con apoyo de las ent idadesterri toriales y voz para las com unidades afectadas.

Este estudio de caso es un anlisis cualitativo de esta experien cia de gestin y creacin de bienespblicos, en sus aspectos poltico s, institucionales, sociales y econm icos, con el fin de hacer visibleslas especificidades que hicieron de este modelo de intervencin un importante hallazgo de gestin de lopblico ms al l de lo estatal .

El estudio muestra que el Forec es una forma de accin p blica que se sustenta en el Estado, perocuya fuerza y credibilidad provienen de la sociedad civil organizada, de los activos sociales y culturalesde las comunidades y del apoyo de la comunidad intern acional, en un claro mensaje de que es posiblegest ionar bienes pblicos con ef icacia y ef ic iencia y neutral izar la intermediacin del sistema pol t ico

Lo que const i tuye la fortaleza del Forec tambin puede ser su debil idad. Si bien en el modelo deintervencin se plante la reconstruccin de la zona afectada como la implementacin de un modelo dedesarrollo region al sostenible; en el estudio se establece que la falta de una estrategia de negociacincon los ac tores pol t i cos reg iona les y de una prop uesta de reac t i vac in econmica compromete su

sustento en el t iempo.En esa lgica, un aspecto son las enseanzas del modelo para rep l icarlo en algunos temas de la

agenda pblica, y otro los logros obtenidos en el proceso. Estos se concentraron en la reconstruccinfsica de viviendas e infraestructura p blica y privada en mejores cond iciones, y en la inclusin de losno-propietar ios en los programas de vivienda. No obstante, en su conjunto no alcanzaron a ser unareconst i tucin de lo pblico en el eje cafetero.

El modelo Forec hay que entenderlo como una intervencin de emergencia, que pretende estableceruna transicin desde un modelo de desarrol lo regional en decl inacin en sus aspectos econmico s,soc ia les , pol t i cos e ins t i tuc iona les . Queda por preguntarse s i la reconstrucc in permi t i que las

vul ne rab il id ades que h ic ie ron del t er rem oto un des ast re , s e a te nuaran o qued aran in ta cta s.

Sin embargo, como leccin de economa poltica y de poltica pblica, el modelo del Forec planteacul debe ser el objeto de un proceso de reconstrucc in luego de un desastre. No hay una sola respuesta,pero todo indica que lo central es poder combinar objetivos de restitucin delst ock de capital destruidocon la generac in de condic iones que permi tan una reac t i vac in econmica que haga sos ten ib le la reconstruccin.


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I. INTRODUCCIN

El 25 de enero de 1999 en la zona sur occ identa l de Colombia -conoc ida como e leje cafetero- ocurrieron dos ev entos ssmicos: uno de intens idad 6,2 y otro de 5,8 en laescala de Richter, que causaron cerca de 1.185 muertos, 8.500 heridos y da os materialesin ic ia lmente va lorados en US$ 1.857.365 mi l lones . Resul taron a fec tados 28 munic ip iosde cinco departamentos (Quindo, Risaralda, Caldas, Val le del Cauca y Tolima). Armenia,la capi ta l del Departamento del Quindo, fue la ciudad ms afectada en su infraestructuraurbana y rural , pblica y privada, vas de acceso, comunicaciones y act ividad econmicay produc tiva .

Es te es tudio se centra sobre e l modelo de in tervenc in pbl ico-pr i v ado apl icado

para reconstru ir d ichas zonas. Nos concentramos exc lus i vamente en la implementac inde l modelo de in tervenc in para Armenia en e l per odo comprendido entre febrero de1999 y ju l i o de 2001 , y que se ma te r i a l i z med ian te e l Fondo pa ra l a Recons t rucc inSocial y Econmica del Eje Cafetero, en adelante Forec .

Tan s lo en Armenia , c iudad de 280.922 habi tan tes , se reportaron 929 muertos ,5 .500 he r idos , 21 .810 v i v i endas de s t ru ida s o inh ab i t ab l e s ( lo que a f ec t a ce rca de96.534 personas) , 42.272 personas q ue perdieron su empleo y 22 centros educa t i vosque quedaron inhabil i tados (lo que afect a 9.335 alumnos). En el sector comercial seregistraron prdidas cercanas a los US$ 50 mil lones, en la industria y servicios pr didaspor a l rededor de US$ 22 mi l lones , y en tre enero y abr i l de 2001 se de jaron de rea l i zarventas por un va lor es t imado en US$ 160 mi l lones .

Los clculos of ic ia les indican que en Armenia se concentr cerca del 54% del daototal (Cepal , 1999; DANE, 1999; Valencia, 2000).

Segn la Cepa l , e l terremoto caus un dao g loba l de 2 ,7 b i l lones de pesos 1 , queen princ ip io equiva ldr a a un 2,2% de l PIB nac iona l y a un 34% de l PIB reg iona l , condes t rucc in des tock de capi ta l recuperable en no menos de c inco aos. As imismo, e lterremoto a fec t a buena par te de la in f raes t ruc tura ins t i tuc iona l y soc ia l .

1 La tasa de camb i o rep resen ta t i va de l me rcado en d i cha poca osc i l aba a l rededo r de $2 .100 po r d lar . La tasa de cambio representa t i va , a mayo de 2002, osc i la a l rededor de $2.300 por d lar .


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Estas cifras iniciales de estimacin de daos, actualizadas por autor idades nacionalesy e l p rop io FOREC , ind i can que e l p a s s e en con t r an t e l a ms g r a v e s i t ua c in d edestruccin urbana ocurrida en el l t imo siglo. Com o lo seala un experto en gest in d edesa s t re s , en Armen ia nos encon tramos an t e e l p r imer g ran de sa s t re urbano que ha viv ido Colombia (Wil ch es-Chaux, 2000)2.

Lo anterior refleja la magnitud del desafo que enfrentaban las autoridades nacionalesy lo cales en el e je cafetero , en par ti cu lar en Armenia, en relaci n con los recursos porcomprometer , dec is iones de pol t i ca e impl icac iones econm icas y soc ia les , as comoconcertacin de actores de todas las tendencias pol t icas en una dimensin regional y en

un escenario nac iona l de agravamiento de l conf l ic to armado y de una percepc in cadavez ms aguda de deter ioro de la gobernabil idad y de la v iab i l idad misma de l pas .

2 La ava lancha de l Nevado de l Ru iz en nov iembre de 1985 cau s cerca de 22 mi l muer tos ; per o lascaracter s t i cas de ese desastre -que prct i camente borr de l mapa a l munic ip io de Armero- sond is t in tas a las de los desastres urbanos porque en e l p r imer caso no haba nada que reconstru i r .


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Cuando se produce un fenmeno de or igen natural en una regin, una ciudad o unacomunidad con una situacin so cial, institucional, econmica y cultural de vulnerabilidad,t enemos un de sa s t re . Como sea l a e l e xpe r to Gu s t a vo W i l che s (1999) , l a pr inc ipa lcaracterst ica de u n desastre es que es un d esastre. Su ocurrencia pone a prueba todasl a s capac idades y recursos , no s lo de l E s t ado , s ino t amb in de l a soc i edad y de e sa representacin social de intercambios econmicos denominada el mercado.

En un de sa s t re se con jugan de sa f o s re l a c ionados con e l re s t ab l ec im ien to de l a scondiciones de habitabilidad de la zona afectada; reparacin y reconstruccin de viviendasy ed i f ic a c ione s pb l i c a s ; t r a t am ien to d e r i e sgo s amb ien t a l e s y s an i t a r io s , due losco l ec t i vo s ; de sa rro l lo econmico ; re t roce so o e s t ancamien to de lo s log ros ob t en idospor l a s po l t i c a s soc i a l e s ; recons t rucc in de l a in s t i t uc iona l i dad pb l i c a y pr i vada ;amenazas de f lujos migratorios hacia dentro y hacia fuera, y recuperacin psicoafect ivade los habi tan tes , en tre o tros temas.

En Armenia, ms al l de los muertos y heridos y de la destruccin f sica de viviendase infraestructura pblica -que son el cap tulo ms reconocible del terremoto- se o rigin

un fenmeno de v i s ib i l idad de la pobreza en una c iudad acostumbrada a tener buenascond ic ione s de v ida y pe rc ib ida como prspera g rac i a s a su ub i cac in en e l enc l a vecafetero ms importante de Colombia3. En palabras del Presidente del Consejo Direct ivode l FO REC, e l e je ca fe tero haba l legado a tener n ive les de equidad muy grandes en suc lase t raba jadora , pero de f in i t i vamente eraun borde social de miseriay e s to sehizo presente al caerse las casas de inquilinato, al descubrirse las m uy precarias viviendasen las que v i v an mi les de fami l ias que no eran propie tar ias de sus inmuebles 4 .

La visibi l idad de la pobreza que produjo el sismo l leva a preguntarse de qu deba

hacerse cargo un programa de recon struccin. Es decir, cul deba ser el objeto de unapoltica pblica de reconstruccin como una de las fases del ciclo de gestin de des astres.

II. MARCO CONCEPTUAL PARA UNA LECTURA POLTICA, SOCIALY ECONMICA DE UN PROCESO DE RECONSTRUCCIN

1. LOS DESASTRES Y LA POLTICA PBLICA

3 Ver In forme de desarro l lo humano para Co lombia (Depar t amento Nac iona l de P laneac in, PNUD,1999).

4 Per id ico E l E jemplar , nm. 12, febrero de 2000.


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En e l caso de Armenia se t ra taba de reconstru ir lo des t ru ido y hacer lo con una mejorplani f icacin? o tambin haba que hacerse cargo del deterioro econmico y social quearras t raba la reg in ca fe tera desd e hac a ms de una dcada , a ra z de l dec l i ve de la cul tura y de la economa de l caf?

La intervencin del Forec tambin se debe evaluar en un contexto nacional marcadopor un conflicto armado en vas de degradacin , y en un momento histrico donde crece nlas dudas sobre la gobernabi l idad y la v iab i l idad de las ins t i tuc iones y de l pa s .

S i b ien a l comienzo, e l miedo, la incer t idumbre , la impotenc ia y la confus in sonlas emociones que predom inan; en el desastre tambin surgen la solidaridad, la fortaleza,el sentido de pertenencia al territorio y un estado de nim o de sobreponerse a la s ituacin.

Pa ra e l E s t ado se da una s i t uac in pa rad j i c a , una sue r t e de ampl i fi c ac in degobernabilidad, entendida como el surgimiento espontneo de un acuerdo social y polticopara que ste intervenga sin otras restricciones qu e las derivadas de la propia si tuacinde desastre. As se ent iende que el Estado pueda real izar acciones que en condiciones denormal idad no ser an fc i lmente v iab les . Puede movi l i zar grandes recursos , aumentartributos en las zonas no afectadas y disminuir o el iminarlos en las zonas afectadas paragenerar incent i vos a la invers in, adquir i r emprs t i tos ex ternos -muchos o frec idos de

inmediato por pases u organismos internacionales - en condiciones favorables de pago,generar incentivos dir ectos a la inversin privada, y reorientar y focalizar el gasto pblic osocial , entre otras medidas.

Este hecho contrasta con la ausencia d e polticas pblicas integrales de rehabilitaciny reconstrucc in, en par t icu lar en pa ses en desarro l lo , que a lgunas veces t rans formanlo que ya era un desas t re en una ca ts t ro fe .

Un an l i s i s sobre d i s t i n t a s exper i enc i a s en ma te r i a de a t enc in de de sa s t re s enAm r ic a L ati na ( Ce pa l, 1999) se a la que la au sen ci a d e i nst it uci ona li dad par a l a a te nci n

de desastres, o su inadecuado diseo, hacen que en una primera fase la respuesta sea amenudo catica, pero finalmente eficaz para recuperar la habitabilidad de la zo na afectada.No obstante, transcur rido un lapso, se regresa a la inercia inst i tucion al y se di luyen losrecursos ad i c iona l e s , l a so l i da r idad in t e rnac iona l y nac iona l , y l a amp l i f i c ac in degobernabi l idad. La zona a fec tada entra a formar par te de la agenda pbl ica t rad ic iona l


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del Estado en cuyo terri torio ha sucedido el fenmeno. Parece u na fatal idad adicional aldesas t re que s ta sea la forma de enfrentar los desas t res en la reg in.

E l en foque as i s tenc ia l i s ta de a tenc in de desas t res , de corto p lazo y cuyo obje t i voe s a l i v i a r e l do l o r i nmed i a t o y r e p a r a r e l d ao , p r e dom ina e n l a i n t e r v e n c i n d es i tuac iones de desas t re , tan to en los Es tados como en los organismos in ternac iona les yen la sociedad misma. Se le llama Sndrome de Primera Dama a esta manera de enfrentarlos efectos de un desastre d e manera reactiva para hacer referencia a la imagen recurrentede la Primera Dama que r eparte frazadas y al imento a los damnif icados (Wilches, 2000).

En es te enfoque , los procesos de reconstrucc in terminan s iendo dec larac iones deprinc ip ios y de buena vo luntad que se suman a los p lanes de desarro l lo en las mismascond i c i one s d e r e s t r i c c i n p r e supue s t a r i a e i n s t i t u c i ona l d e l o s d em s p ro g r ama spblicos.

Luego de un de sa s t re , l a ven t ana de opor tun idad q ue se abre genera lmen te se sedesperdic ia por la inerc ia buro cr t ica , la sa turac in de la agenda pbl ica y la fa l ta dereal ismo y sostenimiento de la fase de reconstruccin, lo que hace que la regin afectadadi f c i lmente recupere los ndices de desarrol lo econmico y social que exhiba antes delfenmeno, con la agravante de que la concentra cin de recursos y de flujos que acompa a

a la reconstruccin difcilmente se repite. Una vez que stos se retiran, se pueden pr oducirciclos contract ivos en materia de empleo y crecimiento econm ico.

El modelo de intervencin del FOREC tambin tiene tambin otra connotacin para lasciencias sociales, la teora pol t ica y la gest in p blica en el contexto de la reforma d elEstado. Al menos en su formulacin, es una apues ta que integra la accin del Estado en unrol planificador, coordinador y financiador; a la sociedad civil organizada, que administray par ti ci pa e n la ej ec uci n de l os pro yec to s de l a r ec ons tr ucc i n, y que se vin cu la con lo sagentes econmicos mediante frmulas noved osas, como dinamizar el mercado de la tierraen un momen to de e sca se z y s in in t e r venc in e s t a t a l med ian t e l a l l amada v i t r i na

2. EL MODELO DE INTERVENCIN DEL FOREC Y SU IMPOR TANCIA EN LA

DISCUSIN SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO


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inmobi l iar ia . Por l t imo, se t ra ta de un es fuerzo para dar voz a las comunidadesdamnif icadas, las que pudieron integrar las organizaciones populares de vivienda.

En la discusin sobre las posibles al ternat ivas de transformaci n del Estado en posde elevar su productividad y recuperar su legi t imidad, el Forec es una importante apuestade gest in de recursos pblico s en una dinmica de integracin del Estado, el mercadoy la soc iedad c iv i l , conf igurando un escenario de corresponsabil idad en tre lo po l t ico ,lo econmico y lo soc ia l , para de l inear lo que a lgunos autores h an l lamado la nuevages t in de lo pbl ico ms a l l de lo es ta ta l (Cuni l l , 1997) .

Los desas t res de or igen na tura l y an trpico son un tema emergente en e l mundo yen espec ia l en Amrica La t ina y E l Car ibe . La ocurrenc ia de fenmenos f s icos de granpode r d e s t r u c t i v o c omo i nunda c i one s , s e qu a s , hu r a c ane s , e rupc i one s vo l c n i c a s ,ciclones, maremotos o tsunamis y terremotos, aunque su frecuencia estadstica permanezcaestable, son hechos que producen cada vez mayores imp actos en las condiciones de vida

de las personas y en e l desarro l lo econmico, soc ia l y ambienta l de los pa ses , ya queha a umen t a do e l g r a do d e vu l n e r ab i l id a d e n l a s r e g i one s donde s e v e r i f i c a n e s t o sfenmenos (Wilches-Cahux, 2000).

Si aceptamos que riesgo es la probabilidad de ocurrencia de ciertas consecuenciasdestructivas de un fenmen o fsico, que amenaz a es la probabilidad de que se manifiesteun fenm eno f s ico , y que vulnerabi l idad es e l grado de dao que se produce en ungrupo humano expuesto al riesgo ante la ocurrencia de un evento desastroso (Cardon a,1996) ; podemos aceptar -de acuerdo con la l i t era tura espec ia l i zada- que las pol t i caspblicas se han ocupado de manera muy reactiva del tema de los desastres con un enfoque

predominantemente as i s tenc ial i s ta y de corto p lazo , or ien tado a res tab lecer de maneramuy precaria las condiciones de normalidad, a la espera de que el desarrol lo econmicoabsorba los e fec tos econmicos y soc ia les .

3 . PA N OR A MA G EN ER AL D E LA GE ST I N DE L RI ES GO Y D E E CO NO M A

POLTICA DE LOS DESASTRES


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No obs t an t e , rec i en t emen te ha apa rec ido una aprox imac in a lo s de sa s t re s quepropone en tenderlos des de el elemento vulnerabi l idad, que es lo que permite que unfenmeno na tura l se t rans forme en desas t re . La vu lnerabi l idad se asoc ia a condic ionessociales, pol t icas, econmicas, inst i tucionales y cul turales de una comunidad espec f ica,y es lo que h ace compren der que u n d es as tr e e s, a la vez, un pr oduc to y u na c on str uc ci nsoc i a l . Por lo m i smo , abre l a s pos ib i l i dade s de abordar l a prob l em t i c a de sde o t ra sperspect ivas.

La premisa fundamenta l en mater ia de economa pol t i ca es que s i un pa s arras t ra problemas de crecimiento econm ico, desempleo, inf lacin, df ic i t f iscal -por nombrar

algunas de las variables ms reconocidas socialmente-, la superacin de las circunstanciasde l desas t re es ms d i f c i l .

En l a zona a f ec t ada por un de sa s t re aumen ta l a t a sa de de sem p leo , e l gob i e rnoincrementa e l gas to pbl ico a l desembolsar mayores recursos y con e l lo e leva e l d f ic i t f i s c a l pues t amb in puede combina r med ida s de a l i v i o t r i bu t a r io que se t raducen enmenor recaudac in. Se a fec ta la ba lanza comerc ia l debido a que pueden disminuir lasexpor t ac iones de lo s produc tos de l a zona a f ec t ada y aumen tan l a s impor t ac iones dema t e r i a l d e r e con s t r u c c i n y r e p a r a c i n . E l i n g r e so i n t empe s t i v o d e dona c i one sinternacionale s y crditos externos puede afectar el tipo de cambio y la balanza de pagos.E s pos ib l e que t amb in se reg i s t ren aumen to s en e l cos to de v ida por l a e sca se z debienes y serv ic ios y por fenmenos especula t i vos .

Desde un punto de vista econ mico se produce una especie de sh oc k externo a laeconoma reg iona l . Por una par te , se p ierde acervo de capi ta l y , por la o tra , ingresanf lujos intempest ivos que pueden desbor dar las proyecciones de pol t ica econmica.

La premisa central es que la afectacin econmica depende de la magnitud del desastrey del tamao de la economa del pas , as como de la estruc tu ra productiva de la reginy del model o de desar roll o ec onmico pred omin an te (C epal , 1991).

Una v e z c onc l u i d a l a f a s e d e r e con s t r u c c i n y r e t i r a do s l o s r e cu r so s que l a f inanciaron, en la regin se puede generar una si tuacin contract iva en la inversin y elempleo y un eventual deterioro de los indicadores sociales sino se refuerzan las pol t icassociales.


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Ve amos br ev emen te la no cin de bi en p bl ic o p ar a ent ende r mej or po r qu un proc esode reconstrucc in, pero tambin una pol t i ca de prevenc in y a tenc in de desas t res , sepueden entender como creacin de bienes pblicos.

S egn Joseph S t i g l i t z (1995) lo s b i ene s pb l i cos puros t i enen dos prop i edadesesenciales: no se puede racional izar su uso y tampoco es deseable hacerlo. Los ejemplosclsicos de bien pblico puro lo const i tuyen la defensa nacional y las campaas masivas

de vacunacin, de los cuales es impos ible excluir a alguno de sus benef ic ios y tampocoexiste inters en hacerlo.

Se af irma que el costo m arginal de un bien pblico para benef ic iar a alguien ms esigual a cero. No cuesta nada que un ciudadano adicional se benef ic ie con el trabajo delos organismos de seguridad de un Estado para desmantelar un plan terrorista que atentecontra la seguridad nacional . Asimismo, en el mbito privado tambin hay bienes que secomportan como un bien pblico puro. Por ejemplo, al calefaccionar una casa en invierno,es imposible excluir de sus benef ic ios a algn habitante del hogar y tampoco es deseablehacerlo.

E l p rob l ema de lo s b i ene s pb l i cos puros e s que e l mercado no lo s produce demanera e f ic ien te . Hacer lo s in poder igua lar e l cos to m arg ina l de una unidad adic iona lcon la disposicin a pagar de la persona adicional que se benef ic ia , se traduce en escasacant idad del bien (por debajo del pt imo que la sociedad necesi ta).

A los b ienes pb l icos puros es muy d i f c i l e s tab lecer le s prec io . Como es un biende l que todos se bene f ic ian , nadie es t d ispuesto a pagar por un bene f ic io que rec ib irde todos modos. Lo anter ior se denomina e l problema de l free rid er o pol i zn. S i yo sque puedo asist ir a una bibl ioteca pblica sin ningn costo, no revelo mi disposicin a

pagar por usar ese serv ic io , ya que de todos modos rec ib ir e l bene f ic io .

El mercado puede ofrecer bienes pblicos puros, pero lo hace de manera inef ic ientetanto en cantidad como en precio. Es te hecho just i f ica que sea el Estado el que f inanciey en muchos casos provea los b ie nes pblic os porque de to dos modos son bienes que la

4. LA RECONSTRUCCIN COMO BIEN PBLICO


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sociedad necesi ta , como la defensa nacional o las campaas masivas de vacunacin. Ascomo en el ejemplo del hogar, es el patrimonio famil iar el que f inancia la calefaccin enlugar de que cada integrante instale su propio serv icio de calefaccin privado.

En e l deba t e sobre l a re fo rma de l E s t ado , en e spec i a l en aque l l a s t endenc i a spartidarias de su privatizacin, el camp o de los bienes pblicos puros se ha ido aco rtandosis temt icamente . Hoy es ms un recur so ana l t i co para entender la jus t i f i cac in de la in tervenc in econmica de l Es tado en c ier tos mbi tos , que un l mi te entre lo pbl ico ylo privado. Se di ferencia el f inanciamiento de la provisin y al Estado se le ha reservadola funcin de f inancista y regulador de act ividades que bien pueden proveer los privados.

Ms al l de este debate, la nocin de bien pblico sirve para dar una lectura dist intade lo que e s l a recons t rucc in como co n jun to de e s t ra t e g i a s de l a s que se puedenbenef ic iar todos los habitantes de una zona afectada. En el proceso de reconstruccin sef inancia y produce una cantidad impo rtante de bienes pblicos. En la medida en que nopueden ser provis tos de manera e f ic ien te por e l mercado, pueden ser produc idos poresta conjuncin entre Estado, mercado y sociedad civi l .

S i la reconstrucc in se sus ten ta en una buena ges t in , podemos es tar de acuerdocon St ig l i tz (1995) cuando seala que uno de los bienes pblicos ms importantes es la

ges t in de l Es tado: todos resu l tamos bene f ic iados cuando la adminis t rac in es mejor ,ms ef ic iente y ms sensible. De hecho, la buena administracin posee las propiedad esde lo s b i ene s pb l i cos que hemos sea l ado an t e s : no e s f c i l e xc lu i r a nad i e de susbeneficios.

Una consecuenc i a de l b i en pb l i co puro e s que en l a med ida en que todos nosbene f i c i emos , t odo s d ebemos c on t r i bu i r a su f i n a nc i am i en t o . S i n emba rgo , e lf inanc iamiento es ta tal de los b ienes pbl icos se expl ica ms por la d i f icu l tad de f i jar leprecio -y su consecuencia de menor provisin del pt imo social- que porque se valorenlas external idades posi t ivas que produce en la sociedad.

Lo an t e r io r nos ind i ca que debe se r e l E s t ado , y e spec i a lmen te lo s gob i e rnos , e lque in v i e r t a en po l t i c a s de recons t rucc in y de pre venc in de de sa s t re s porque l a soc iedad subinv ier te en ambas. Es dec ir , una condic in para enfrentar los r iesgos queconlleva la ocurrencia de un desastre es la existencia de una pol t ica pblica de gest in


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del riesgo que permita ident i f icar los impactos y seleccionar qu t ipo de medidas debenadoptarse.

En es te es tud io de caso ente nderem os por ges tin de lo pbl ico ms a ll de loestatal a ese mbito de accin de corresponsabil idad entre Estado, mercado y sociedad,producto de la transformacin que ha experimentado la accin estatal en las l t imas dosdcadas. Es ta se carac ter i za por la prdida de su centra l idad en la acc in pol t i ca y la emergenc ia de o tros ac tores soc ia les como agentes de mercado, organizac iones de la soc i edad c i v i l y mov im ien tos soc i a l e s que a sp i ran a cons t ru i r re spues t a s co l ec t i vas a problemas colect ivos.

En e l paradigma donde e l Es tado prove a prc t icamente todos los recursos y todaslas so luc iones , y la pol t i ca pbl ica se entenda como produc to de la per fec ta s in tonade l apa ra to burocr t i co con l a s sens ib i l i dade s y dem andas c iudadanas , se pa r t a de lsupuesto de la complementariedad entre Estado y sociedad civi l . S in embargo, cada vez

hay mayor elaboracin terica acerca de la debilidad de este supuesto y de su insuficienciapa ra de sa rro l l a r una t eor a de l a gobernab i l i dad en Amr i ca La t i na (Ca lde rn y DosSantos, 1995; Snchez, 1997).

Es a part ir de los trabajos de Jrgen H abermas (1986) que se abr e un escenario dediscusin sobre la transformacin d e las art iculaciones entre Estado y sociedad civi l , enespec ia l en la conf igurac in de un espac io donde los ac tores pr i vados se reencuentranen la discusin de aquel los tem as que ataen a la mayora. Es el espacio pblico quev i e n e a sus t i t u i r -o a r e fo r z a r e n a l guno s c a so s - l a e s f e ra pb l i c a t ra d i c iona l d e l asociedad moderna que se concreta en los parlamentos.

La pol t i ca moderna ya no se agota en e l Es tado, la cosa pbl ica se rea l i za en la in teracc in de l apara to ins t i tuc io na l de l Es tado, e l s i s tema pol t i co , la soc iedad c iv i lmercanti l - el mercado- y no mercanti l , e l tercer sector, los movimientos so ciales y losciudadanos individualmente considerados. Com o lo seala Cunil l (1997), dicho espacio

5. LA GESTIN DE LO PBLICO MS ALL DE LO ESTATAL


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corresponde a un nivel ubicado en tre la esfera privada y el Estado, y acta como la cajade resonanc ia de los problemas de la soc iedad que deben ser t raba jados por e l s i s temapoltico.

Nosotros vamos ms a l l de Cuni l l , en e l sent ido de que ms que autonoma entrees ta es fera pbl ica y e l s i s tema pol t i co como la ins tanc ia de m ediac in t rad ic iona l delas demandas sociales; la transform acin de las relaciones entre el Estado y la sociedadpuede l l e va r en c i e r to s ca sos - y l a recons t rucc in de Armen ia se ace rca a e l l o - a l a presc indenc ia de l s i s tema pol t i co y a p lan tearse una asoc iac in entre c ier tos sec toresde la sociedad civi l organizada y el aparato estatal .

P lan teada en es tos trminos la d iscus in de lo pbl ico , hay que ser caute losos a ltomar en cuenta los efectos de la despoli t izacin de la sociedad, en el sent ido de reducirla representat ividad de los confl ic tos - el Forec pretendi despoli t izar la reconstruccin-y de la s pol ti cas pbli cas . P er o ta mbi n deb em os ac ep ta r que s ta pued e se r una m an eraen que las soc iedades la t inoamericanas y a lgunos Es tados le sa len a l pas o a l c rcu lov ic io so recurren te , donde las po l t i ca s pbl icas son ms e l re su l t ado concre to de laacc in de los pol t i cos en una lg ica de max imizac in de su func in de b ienes tar , enlugar de acuerdos sociales tramitados por las instancias de representacin poltica. Puedeser una forma de reso lver la f rac tura entre representac in pol t i ca y dec is in pol t i caque hace que la democracia se perciba inef icaz en la solucin de los problemas sociales.

La sombra de duda sobre la capac idad de gobierno y de e f icac ia de la democrac ia representat iva se podra estar resolviendo por la va de reforzar las al ianzas estratgicasentre c ier tos nc leos tecnocr t icos de l Es tado y aque l los sec tores de la soc iedad quer e conoc en en e l l o s l a s r e s e r v a s d e c ap i t a l po l t i c o , e n t e nd i do c omo a g en t e st r a n s f o rmado re s d e l a r e a l i d a d g r a c i a s a su supue s t a n eu t r a l i d a d v a l o r a t i va e n l a as ignac in de los recurso pbl icos , y que fac i l i t an la movi l i zac in de vo luntades parasolucionar problemas que el sistema pol t ico no puede movi l izar debido a que no cuenta

n i con los incent i vos n i con las capac idades para hacer lo .


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El modelo de intervencin del FOREC para adelantar la reconstruccin del eje cafeterono descansa en un organismo creado por el gobierno nacional y adscri to a la Presidenciade l a Repb l i c a . E s un comple jo d i spos i t i vo de coord inac in in t e r in s t i t uc iona l y demovi l izacin social y comunitaria promovida por el Estado y apoyado en organizacionesque pueden ub i ca rse en l a f ron t e ra de l Te rce r Sec to r y e l mercado , en cons t an t enegoc i ac in con lo s gob i e rnos subreg iona l e s y m un ic ipa l e s , ba jo l a tu t e l a t cn i ca y operat iva del Banco Mundial , e l Banco Interamericano de Desarrol lo, BID, y el Programade Nac iones Unidas para e l Desarro l lo , PNUD.

Este modelo para gest ionar la reconstruccin se f inanci con aportes del Estado, elBanco Mund ia l , e l B ID , a l gunos gob i e rno s donan te s , y en una e sca l a n f ima por l a sdonaciones de miles de colombianos.

Para dar una idea de lo que entendemos por el modelo de intervencin, veamos unorganigrama funcional del FOREC, segn nuestra lectura:

III. EL MODELO DE GESTIN DEL FONDO DE RECONSTRUCCINSOCIAL Y ECONMICA DEL EJE CAFETERO, FOREC5

1. DESCRIPCIN DEL MODELO DE GESTIN PARA LA RECONSTRUCCIN DELEJE CAFETERO

5 Para la descr ipc in de l modelo nos hemos basado en Montenegro , 2000; Gi ra ldo, 2000; Saavedra ,2001; FOREC, V iva La C iudadana , 2000; Rodr guez, 2000, y Red de Moni toreo, 2001.


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Este esquema supon e que a partir de las directrices de poltica del Consejo Directivo,las or ien tac iones tcnicas de la Direcc in Ejecut i va y su cuerpo de asesores , la acc inde las organizac iones de la soc iedad c iv i l (OSC) , const i tu idas en Gerenc ias Zona les enconstante coordinacin y consulta con las autoridades locales y las comunidades afectadas,

se da un circui to complejo de interacciones no siempr e fci l de visual izar.

Ms que un organismo o una entidad, se trata de un dispositivo institucional complejoque trata de conci l iar e integrar la accin del Estado cen tral , de los gobiernos locales,de las OSC, de los damni f icados y de l mercado, ba jo e l constan te moni toreo de l Banco

Presidente de la Repblicas

Consejo Direct ivo

(pbl ico / pr ivado)

Departamento Nacionalde Planeacin

Banco Mundial

y BID

Direccin Ejecutiva

Unidadesde apoyo

UnidadesTcnicas

Alcaldade ArmeniaEnt idad

Fiduc iar ia

Consejo Direct ivo

(pbl ico / pr ivado)

Gerencias Zonales(Organizaciones de la Sociedad Civil)

DAMNIFICADOS

S e c t o r Privado

ORGANIZACIN FUNCIONALDEL FOREC


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Mundia l y de l BID en corresponsabi l idad, para e l caso de Armenia con un proyec to dev iv ienda, con e l gobierno de los Es tados Unidos 6.

E l hecho de que l a a s i gnac in de lo s recurso s e s t rad i cada en l a s OSC -pre v i a aprobac in de l Conse jo Direc t i vo- y no en las autor idades loca les nos hace pensar quees un modelo de intervencin que se superpone al esquema de descentral izacin, si bienprocura establecer relaciones de coordinacin con las autoridades administrativas locales.

Este esquema general se concret de distintas form as en los 28 municipios afectadospor e l s i smo . En a l gunos , una so l a organ i zac in so c i a l se enca rg de l p roce so dereconstrucc in. En otros se unieron var ias organizac iones . En e l caso de Armenia , 15organizaciones di ferentes se encargaron del proceso de reconstruccin.

Un da despus del terremoto, el gobierno nacional, simultneamente con la respuestad e a s i s t e n c i a human i t a r i a d e sp l e gada po r l o s o r g an i smos d e so co r ro n a c i ona l einternacional y las autoridades locales y nacionales, reconoci la dimensin del desastre

en la zona cafetera y determin que la inst i tucional idad para la atencin de si tuacionesde emergenc ia -e l S i s tema Nac iona l de A tenc in de Desas t res- hab a s ido desbordada .Por lo tan to , haba que idear o tro t ipo de ins t i tuc iona l idad.

El gobierno nacional primero decret la existencia de una si tuacin de desastre decarcter nacional (Decr eto nm. 182 del 26 de enero de 1999). Luego, ante la magnitudde l de sa s t re qu e super toda s l a s pre v i s i one s in s t i t uc iona l e s , dec re t e l e s tado de

2. DESCRIPCIN DEL MODELO FOREC Y SU IMPLEMENTACIN EN LA CIUDAD

DE ARMENIA

6 E n e l es tud i o de l B anco de l a R epb l i ca e l F OR E C es v i s to como una cuen t a que recoge l osdi ferentes recursos provenientes de fuentes nacionales y externas con una estructura administrativasimple, apoyada en las organizacione s de la sociedad civi l y en coordinacin con los entes terri toriales

(V a l enc i a , 2000 ) . La R ed de ON G V i va La C i udadan a , a su vez enca rgada de l p royec to decomunicac iones de la reconstrucc in, ve a l FOREC como un modelo de a l ianza entre e l gob iernocentral y el Tercer Sector para la produccin de algunos bienes pbl ic os y otros bienes privados, enconcertacin con los gobiernos locales (Santan a y Jarami l lo, 2000). Para Rosario Saavedra se tratade la a l ianza estra tg ica entre e l gob ierno nac iona l y las ONG con par t i c ipac in comuni tar ia par aasignar recursos pbl icos sal tndose el c i rcui to pol t ico tradicional , en una transformacin neol iberal del Estado (Saavedra, 2001). Esto s son los tres puntos de vista ms representativos en la discusinsobre la natura leza de l FOREC.


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emergenc i a econmica , soc i a l y eco lg i ca por ra zones de g ra ve ca l am idad pb l i c a(Decre to nm. 196 de l 29 de enero de 1999) . Poster iormente se cre e l Fondo para la Recons t rucc in de l a Reg in de l E j e Ca f e t e ro (Decre to nm. 197 de l 30 de ene ro de1999) , e l que grac ias a l Decre to nm. 258 de l 11 de febrero de 1999 se t rans form ene l Fondo para la Recon strucc in y Desarro l lo Soc ia l de l E je Ca fe tero . Su obje to es la f i n a nc i a c i n y r e a l i z a c i n d e l a s a c t i v i d a de s n e c e s a r i a s p a r a l a r e con s t r u c c i n y rehabil i tacin econ mica, social y ecol gica del eje cafetero.

La dec larac in de emergenc ia permi t i a l gobierno adoptar medidas re lac ionadascon una situacin excepcional. Ello implic adicionar el Presupuesto General de la Nacin,

(e s dec i r , rea s i gna r e l g a s to pb l i co) ; e s t ab l ecer e s t mu los , bene f i c io s y exenc ionest r i bu t a r i a s pa ra f a c i l i t a r l a reac t i vac in econmica ( incen t i vo s m ic roeconmicos) ;conceder benef ic ios y crdi tos a los damnif icados; autorizar para endeudamiento internoy e xt er no y r ec ep ci n de do nac io ne s n ac io na le s e in te rna ci on al es (ampl if ic ac in d el mar comacroeconmico para enfrentar el desastre); habil i tacin para la transferencia de bienesy recursos desde las ent idades pbli cas hac ia las en t idades con responsabil idades en laatencin de la si tuacin de calamidad, y exencin del impuesto del IVA a las donaciones,principalmente.

Para el gobierno, el proceso de reconstruccin era un tema de inters nacional . Asqued demostrado cuando, con e l apoyo de l Conse jo Nac iona l de P laneac in, dec id iincorporar en e l P lan Nac iona l de Desarro l lo un cap tu lo denominado Plan Nac iona lpara la Recuperacin del Eje Cafetero, y de esta forma reasignar recursos pr ovenientesde l P re supues to Genera l de l a Nac in ; red i recc ionar c rd i to s con e l B ID y e l BancoMundial, y crear el llamado impues to de 2 por mil a todas las transacciones financierasefectuadas durante el ao 2000 7.

7 El marco normat ivo para la a tenc in de l desastre , inc lu ido e l esquema de l FOREC, fue ava lado por

la Cor te Const i tuc iona l mediante sentenc ia C-217 de l 14 de abr i l de 1999. S in embargo, e l P lan deDesarro l lo se dec lar inconst i tuc iona l mediante la sentenc ia C-567 de l 16 de mayo de 2000, lo queafect las fuentes de f inanciamiento de la reconstruccin , en part icular el impuesto del "2 por mi l " ylos incent i vos microeconmicos a la invers in. E l gob ierno res tab lec i e l P lan mediante Decre tonm. 955 del 26 de mayo de 2000 mediante la apl icacin del art culo 341 de la Consti tucin Pol t ica.P os te r i o rmen te , l a Ley nm. 608 de 2000 , o "Ley Qu i mbaya " , remed i en pa r te e l p rob l ema de l f i nanc iamiento de la reconstrucc in, le d io base lega l a l impuesto a las t ransacc iones f inanc ieras y dest in e l recaudo de l ao 2000 a la reconstrucc in de l e je ca fe tero .


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Previo a la inclusin de este captulo en el Plan de Desarrollo, los mayores m unicipiosde la regin afectada se reunieron en el Comit Regional de Planeacin para elaborar undiagnst ico y un plan de accin que permit iera que la recons truccin se inscribiera enun proyecto estratgico de consolidacin regional .

El que la propuesta de reconstruccin de la regin no fuese recogida ntegram entepor e l Congre so Nac iona l en e l P l an de Desa rro l l o anunc i aba lo que se r a una de l a stensiones centrales a las que se som etera el modelo en todas sus fas es: la t irantez entrelas directrices del gobierno nacion al y la visin de las autoridades locales sobre lo quedeba ser la reconstrucc in de l e je ca fe tero ; proceso de negoc iac in qu e no ha s ido

pac f ico y que es t en e l corazn de l sos ten imiento de l modelo una vez que e l FORECcese en sus func iones. En la propuesta reg iona l e l tema de la reac t i vac in econmica yla sustentacin ambiental eran los ejes sobre los que se estruc turaba la reconstruccin;mientras que para e l gobierno nac iona l la reconstrucc in f s ica y la reconst i tuc in de lt e j i do soc i a l e ran t emas pr io r i t a r io s de lo s cua l e s se de r i vaban lo s dems (Arango ,1999).

Desde los pr imeros decre tos e l FOREC se de f ine como una ent idad de na tura lezaespec ia l de l orden nac iona l con sede en la c iudad de Armenia , con personera jur d icapropia, autonoma patrimonial y financiera, sin estructura administrativa prop ia y adscritoa l Departamento Adminis t ra t i vo de la Pres idenc ia de la Repbl ica . Es pres id ido por unConse jo Direc t i vo cuyos miembros, nueve en to ta l , son des ignados d irec tamente por e lP re s iden t e de l a Repb l i c a , qu i ene s ac tan a t t u lo pe rsona l y en repre sen t ac in de lPre s iden t e , s i n que e sa cond ic in lo s conv i e r t a en se rv idore s pb l i cos . E l D i rec to rEjecut i vo es nombrado por e l Conse jo Direc t i vo y ac ta como representante lega l .

Para agi l izar sus act ividades el Consejo puede sesionar con tres de sus miembros ys e r e un i r c ada v e z que l o so l i c i t e su P r e s i d en t e y , a l meno s , una v e z a l m e s . Ens i t uac iones muy e spec i a l e s e s t a s se s ione s se rea l i zan s in l a pre senc i a f s i c a de sus

miembros, quienes avalan el contenido de las actas que levanta una secretara tcnica.En general , debemos decir que uno de los aspectos m s novedosos del mod elo est

en el Consejo Direct ivo y su formacin, al lograr integrar intereses pblicos y privado s.Este esquema faci l i t al gobierno viabi l izar una pol t ica de emergencia ante una si tuacin


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que no estaba en la agenda pblica y en un pas con graves problemas de gobernabil idad.Adems , ha y que de s t a ca r e l vo to d e con f i anz a en tregado a l a s or gan iz ac iones de l asociedad civi l en la ejecucin de los recursos pblicos. Ambos elementos so n las piezasclaves del modelo en los que se sustent la apuesta de bl indaje contra la corrupcin y lainef ic iencia: dos males endmicos del Estado colombiano segn el Presidente del ConsejoDi rec t i vo8.

He rramien t a s fundamen ta l es de l p roce so de recons t rucc in fue ron lo s l l amadosPlanes de Accin Zonal, PAZ. Son los planes que cada Gerencia Zon al debe presentar alConse jo Direc t i vo de l FOREC y const i tuyen e l marco presupuestar io y de p laneac in enel que se ejecutan los recursos en cada zona, basndose en techos presupuestarios fijadospor e l FOREC y es t imac iones de invers in mx imas.

Los PAZ son e l resu l tado de var ios e jerc ic ios de concer tac in entre la Gerenc iaZonal , las autoridades municipales y las comunidades afectadas. En el los se incorporan

los d i agns t i cos con t en ido s en e l P l an de Ordenam ien to Te rr i t o r i a l , en e l P l an deDesa rro l l o , l o s censos de l a s au tor idades nac iona l e s y e l i n fo rme que e l abora cada Gerencia Zonal sobre su zona.

La propuesta de PAZ debe es tar f i rmada por e l A lca lde . En cada PAZ se re f le ja la corre lac in de fuerzas en cada zona y e l es t i lo de t raba jo d e cada gerenc ia zona l . Lasg e r e nc i a s zona l e s p roponen su p rop i o e s t i l o d e r e con s t r u c c i n a p a r t i r d e e j e ses t ruc turantes , conservando las pr ior idades de e jecuc in de l reg lamento opera t i vo y e ln fas i s en los recursos .

3. PLANES DE ACCIN ZONAL: LA HERRAMIENTA DE PLANIFICACIN DE LA

RECONSTRUCCIN

8 Declarac iones de Lu is Car los V i l l egas en e l Per id ico E l E jemplar , febrero de 2000


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Los PAZ deban ser la herramienta que art iculara la reconstruccin integral con losl ineamientos del Plan de Ordenamien to Terri torial . S in embargo, en la prct ica fue unaherramienta muy limitada que contribuy a la fragmentacin de la ciudad. Como lo sealala Red de Moni toreo (2001) , son re la t i vamente pocos los p lanes que contex tua li zan yrelacionan las instancias nacional-regional y local o que, por lo menos, intentan identificarlas lg icas , tendenc ias y pol t i cas de l desarro l lo.


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Sobre las ins t i tuc iones colombianas pesa una sombra de duda . Desde los t raba josde Paul Oq uist en la dcada d el '60 y su tesis del Colapso del Estado, se habla de quel a causa de todos lo s ma le s se debe fundamen ta lmen te a l a ma la ca l i dad de susinst i tuciones, y en part icular a la mala cal idad de sus inst i tuciones pol t icas. La guerra,l a pobre za , l a corrupc in y l a i n segur idad c iudadanas son e l re su l t ado de un Es t adoincapaz de in tegrar y de regular a la soc iedad. Colombia es un caso paradigmt ico deuna c r i s i s c rn i ca de gobernab i l i dad . Los d i scursos acadmicos e in s t i t uc iona l e s seconstruyen desde a l l .

E dua rdo W i e sn e r r e sume e s t a a p r e c i a c i n e n su ob ra La E f ec t i v i dad de laPo l t i ca s Pb l i cas en Co l ombia : L a t e s i s c e n t r a l d e l a ob r a e s que l a e s t r u c t u r a in s t i t uc iona l en e l sec to r pb l i co de l pa s y l a s re s t r i c c ione s de economa po l t i c a const i tuyen e l pr inc ipa l impedimento para un ms rpido crec imiento econmico, parauna mejor distribuci n del ingreso y para una mayor gobernabil idad (Wiesner, 1997).

En este contexto de desconfianza en las inst i tuciones surge el modelo de gest in delFOREC. Es una inst i tucional idad dist inta para enfrentar un desastre, en comparacin con

e l esquema ins t i tuc iona l prev i s to en la leg i s lac in ordinar ia , y en espec ia l lo que d icere lac in con e l S i s tema Nac iona l para la Prevenc in y A tenc in de Desas t res .

Este comportam iento institucional introduce incertidum bre en la poltica de atencinde de sa s t re s en toda s sus f a se s , en p a r t i cu l a r en l a pre venc in y preparac in , de t a lsuerte que Colombia contina sin estar suf ic ientemente prepar ada para la ocurrencia degrandes y medianos desas t res 9. E l hecho es muy preocupante porque a lgunas reg ionesenfrentan un gran r iesgo s smico. Es ta pol t i ca de ac tuar sobre e l desas t re impide quese consol iden aprendiza jes ins t i tuc iona les consis ten tes y sos ten ib les .

IV. DIMENSIONES POLTICAS, INSTITUCIONALES YECONMICAS DE LA RECONSTRUCCIN DE ARMENIA.EL MBITO DE ACCIN DEL FOREC

1. DIMENSIN POLTICA E INSTITUCIONAL DEL MODELO DE INTERVENCINDEL FOREC

9 T ampoco es c i e r to que an te desas t r es de pequea magn i tud , como l as i nundac i ones en pocainvernal , se observe un comportamiento insti tucional orientado hacia la prevencin y preparacin yhac ia la coord inac in in ter- ins t i tuc iona l .


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El gobierno nacional decidi prescin dir de la capacidad de coordinacin del SistemaNacional para la Prevencin y Aten cin de Desastres cuand o seal que dada la magnitudde la calamidad pblica a que se ha hecho referencia, las funcion es legales y los recursosasignados al Sistema Nacional de Atencin y Prevencin de D esastres son insuficientes

para con ju rar l a c ris is y evita r l a e xtensin de sus efecto s 10.

A f i rmar que l a s func iones y r ecur sos d e l S i s tema Nac iona l pa r a l a P re v enc in yA tencin de Desas tres son insu f ic ien tes para atender la tragedia implic sea lar que enrelacin con las competencias sobre atencin de desastres, resul taban insuf ic iente s losrecursos de lo s m in i s t e r io s y l o s depar t amen tos admin i s t ra t i vo s re l a c ionados , de l a s

ent idades descentra l i zadas de l orden nac ion a l , de las ent idades terr i tor ia les y de susent idades descentral i zadas , de la Cruz Roja Colombiana y de las ent idades pr i vadas quese relacionan con estas m aterias. Con la creacin del Forec se reconoce la debilidad delEs t ado pa ra enca rga rse de l de sa s t re y e s l a pr imera d imens in de po l t i c a pb l i c a a tomar en cuen t a . A nues t ro ju i c io , e l p rob l ema puede rad i ca r en un t ema de d i seoinst i tucional .

El Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres es mu y pesado, conmuchas rigideces y con problemas de coordinacin y de recursos. Son ms de 30 entidadesnac iona l e s , depar t am en ta l e s y mun ic ipa l e s some t ida s a l a ro t ac in po l t i c a de susfuncionarios.

E l re to de l Forec e ra hace r l a recons t rucc in con lo me jor de l E s t ado y de l a sociedad civil y reducir los costos de transaccin de la intermediacin del sistema poltico.Se par t a de l supuesto de la incapac idad de la ins t i tuc iona l idad ex is ten te ; pero lo quepuso en e v idenc i a fue e l de sconoc im ien to y l a f a l t a de con f i anza de l a s au tor idadesnacionales en la capacidad de respuesta de la inst i tucional idad local .

No obstante, tena el gobierno nacional los elementos de juicio, los antecedentes yel t iempo para haber reaccionado de otra forma; por ejemplo, confiando en la capacidad

de respuesta de las ins t i tuc iones loca les? Tras indagar sobre la representac in soc ia ldel desastre y la percepcin social de la capacidad de respuesta local , todo indica que elgobierno nacional no poda haber actuado de otra forma en la primera fase de emergencia.

10 Decretos nm. 195 y nm. 197 de l 29 y 30 de enero de 1999. E l destacado es nuestro .


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A medida que fue conociendo el porta fol io ins ti tucional , soc ial y pol t ico de la reg i n -e spec i a lmen te e l de Arm en ia - , e l gob i e rno dec id i apadr ina r l a con un poderosodisposi t ivo de gobernabil idad.

La dec is in fue la de reconstru ir Armenia con recurso s econmicos, f inanc ieros ,ins t i tuc iona les y pol t i cos ex ternos a la c iudad, aunque apoyndose en la es t ra teg ia dedesarrollo contemplada en el Plan de Desarrollo 1998-2000 y en el Plan de OrdenamientoTerri torial .

El modelo Forec11 es la apuesta ms novedosa que se puede registrar en Colombia agran esca la , para adminis t rar recursos pbl ico s sa l indose de l c rcu lo v ic ioso cr i s i sinst i tucional/democracia repr esentat iva/sistema pol t ico.

E l e spac io de lo pb l i co ms a l l de lo e s t a t a l , donde pa rece que se re sue l ve l a crisis de legi t imidad del Estado, segn lo sealado en el primer captulo, tuvo l imitadosalcances en Armenia. Hubo un esp acio pblico, pero slo para la reconstruccin. Mientraspermanezca el modelo del FOREC con sus recursos, seguramente permanecer una nuevaforma de ges t ionar lo pbl ico , de reso lver los problemas, de entender a la c iudadana ;pero en Armenia no se consol id un espac io pbl ico que se encargue de cont inuar conla reconstrucc in y de reconf igurar e l modo de hacer pol t i ca y c iudadana .

Dada la escasa l i t era tura sobre es te punto y la poca re f lex in sobre e l par t icu lar ,nue s t ro props i t o e s in t roduc i r l a d i scus in sobre s i l a s med ida s econmica s de una reconstrucc in se deben concentrar en res t i tu i r e l s tock de capita l f sico daado y quelos f lu jos que se der i van de su reposic in res tab lezcan la ac t i v idad econmica . O, pore l contrar io , ms a l l de la res t i tuc in de l acervo de capi ta l , una pol t i ca in tegra l dereconstrucc in tambin debe ocuparse de sentar las bases par a recuperar la ac t i v idad

2. DIMENSIN ECONMICA DE LA RECONSTRUCCIN

11 C uando hab l amos de mode l o , l o hacemos en e l sen t i do de nuevo escena r i o que puede se rv i r dee jemplo , de modelo , y no a l hecho que haya s ido un mecan ismo de in tervenc in que hub iera s idope ns ado co mo u n m ode lo , e n e l s ent ido de hab er s id o m ode la do co n t c ni ca s p ropi as de la c ie nc ia ssociales y de la economa. En ese sentido la expresin modelo es ms un anhelo que una real idad.


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econmica en e l med iano y l a rgo p l a zo ; por e j emp lo a l e s t imu la r una reconve r s inproductiva y una pol t ica social que enfrente el deterioro de los indicador es sociales deArmenia que pudieron acentuarse con el terremoto .

En e s t a d i scus in se p l an t ea l a in t e r rogan t e de s i un proce so de recons t rucc inpuede f i jarse, como objet ivo real ista , est imular el desarrol lo endgeno de las act ividadeseconmica s en una zona a f ec t ada por un de sa s t re ; o so l amen te puede p l an t ea rse l a res t i tuc in de los f lu jos por la des t rucc in de l acervo de capi ta l mediante recursos deemergencia que f inancian las act ividades de manera temporal , mientras los mecanismo sde mercado res tab lecen su d inmica una vez que se res t i tuyan los fac tores produc t i vos .

L a t eor a econmica hab l a de t re s g randes g rupos de e f ec to s econmicos de lo sdesastres: los efectos directos, los efectos indirectos y los efectos secundarios o de mslargo p lazo (Jove l , 1989) 12.

Entre los efectos directos se encuentran la prdida desto ck de capital (maquinaria

y e qui po ), de st ru cc in d e b ie ne s f s ic os , d e inf rae st ruc tu ra de vi vie nd a, de comun ic ac ione sy e n g en er a l d e ed i f i c a c ione s p b l i c a s y p r i v a d a s , s u e lo s ag r c o l a s , y s i s t em a s d eacueduc to y a lcantar i l lado. La va lorac in de es ta prdida se hace a va lor presente de lstock destru ido, inc lu ida la deprec iac in.

Los efectos indirectos se definen como la afectacin de los flujos de bienes y serviciosque no pod rn s e r p roduc i do s o p r e s t a do s . De e s t o s e f e c t o s t e n emos l o s g a s t o s d eoperacin del gobierno en la etapa de emergencia, costos alternativos de agentes pblicosy p r i v a do s d e r i v a do s d e u s a r o t r o s m ed i o s ( co s t o d e o po r t un i d ad) , y p rd id a s oreducc iones en e l ingreso.

3. IMPACTO ECONMICO Y ORIENTACIONES DE POLTICA ECONMICA

12 La l i t e ra tu ra econmi ca se ha ocupado poco de l tema , y l os an l i s i s no rma l men te as i m i l an undesas t re a un shock ex te rno de l a economa ve r i f i cado en zonas foca l i zadas y abso rb i do po r l aeconoma nac iona l .


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La suma de los daos directos e indirectos son los daos materiales de un desastre.Dado que pueden ser fci lmen te cuanti f icables son los que se registran como tales paradar cuenta de sus efectos. Cuando se af irma que en los l t imos diez aos, y a raz de losdesas t res reg is t rados, Centroamrica ha perdido ms de US$ 20 mi l mi l lones , se re f ierea e s t e t i po de daos (Cepa l , 1999) . Los daos ind i rec to s y l o s secundar io s son m sdi f c i les de cuant i f i car que los daos d irec tos .

En es te es tudio de caso nos concentraremos en los l lamados e fec tos secundarios yque d icen re lac in con e l impac to de l desas t r e en e l comportamiento de la econom anacional y regional , medido por variables de macroeconom a.

L a p r em i s a f undamen t a l p a r a e s t e t i p o d e a n l i s i s e s que no e x i s t e un p a t rnde terminado de las consecu enc ias de los desas t res en las economas de los pa ses , yaque e s t n n t imamen te l i g ados con l a s i t uac in econmica nac iona l . E s to s impac tossecundarios dependen del pas y del t ipo de desastre. En pases pequeos con economaspequeas lo s e f e c to s de lo s de sa s t re s son mayore s y l a s med ida s econmica s pa ra l a recons t rucc in se a soc i an con l a magn i tud de l de sa s t re . En pa se s pequeos , l a reconstr uccin se enfrenta con pol t ica monetaria y pol t ica f iscal .

En el caso del eje cafetero, si bien para la economa regional los daos secundarios

se ca l cu l a ron en ce rca de l 35% de l produc to (Va l enc i a , 2000) , a e sca l a nac iona l seestimaron en un 0,19% del PIB (un impacto casi imperceptible), entre otras cosas porquel a cosecha ca f e t e ra , ba se de l a ac t i v i dad econmica reg iona l , no fue a f e c t ada con e lsismo. Por el contrario, mostr una tenden cia al alza, lo que no ameri t una revisin delas proyecciones econmicas.

E l es fuerzo de la reconstrucc in se concentr en foca l i zar recursos par a res t i tu i re l s tock d e c a p i t a l d e s t r u i d o - p b l i c o y p r i v a d o - y u n a s e r i e d e i n c e n t i v o smicroeconm icos para est imular la inversin privada concretados en la Ley Quimbaya yo tras medidas adoptadas por e l gobierno nac iona l 13.

13 Para ver en detal le estas medidas, revisar Valencia, 2000.


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Gasto pblico, reasignacin de crditos internacionales, creacin de nuevos impuestosy subs id ios a la demanda para v i v ienda e incen t ivos a la invers in pr i vada fueron loselementos del paquete econmico def inido por el FOREC.

El caso de Armenia parece confirmar la escasa evidencia emprica que hay sob re ell e ve impac to de lo s de sa s t re s en l a economa nac iona l y en e l de sa rro l l o en aque l lo spa se s con economa med iana s y g randes , cuando e s to s se concen t ran en una reg indeterminada.

La h iptes i s in tu i t i va indicar a que un desas t re a fec ta e l desarro l lo de l pa s dondese produce, lo que por cierto depende de su magnitud y del tamao de la econom a. Sinemba rgo , un a u t o r , J . A l b a l a B e r t r a nd ( c i t a do po r L a v e l l , 1995) h i zo un e s t ud i ocompara t i vo de 28 pa ses en los que ocurr ieron desas t res entre 1960 y 1979 y ana l i ze l c ompor t am i en t o d e l a s v a r i a b l e s mac roe conm i c a s ( P IB , i n f l a c i n , p roduc c i nsectorial, gasto pblico). Concluy que los efectos secundarios o macro econmicos fueronirrelevantes en dichos pases, gracias a que el conjun to de la economa absorbe el imp actode manera endgena.

En materia econmica las implicaciones de pol t ica de dicha conclusin indican queun proceso de reconstruccin deb e concentrarse en los efectos directos del desastre: la

res t i tuc in de l acervo de capi ta l y de la in f raes t ru c tura f s ica pbl ica y pr i vada con e lpropsi to de res tab lecer los f lu jos de producc in, que fue lo que sucedi en Armenia .Por tanto, la poltica de reactivacin econmica para el eje cafetero no tena que insertarsenecesariamente en el proceso de reconstruccin pr oyectado en un mximo de tres aos,pues el la es una tarea de ms largo plazo que desbord a los objet ivos de un proceso quedeba concentrarse en la res t i tuc in de l acervo de capi ta l , como se h izo .

E s t e d eba t e e s t u vo p r e s e n t e e n t od a l a e t a p a d e f o rmu l a c i n d e l p l a n d ereconstrucc in. Los ac tores reg iona les , en espec ia l e l Com i t Reg iona l de P laneac in,de f end i e ron l a nece s idad de que l a recons t rucc in no puede s i gn i f i c ar de j a r a l E j e

Ca fe tero en e l punto econmico y soc ia l en e l que nos encontrbam os e l 25 de enero,pues son har to conoc idas sus precar iedades. En consecuenc ia , con e l proyec to de LeyQuimbaya lo que se d iscute es la so s ten ib i l idadde l desarro l lo (Arango, 1999) .


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Por su par te , e l Min is ter io de Hac ienda sos tuv o la tes i s de que la reconstruc c indeba res tab lecer las condic iones econ micas de la reg in prev ias a l s i smo (Arango,1999) y as qued consagrado en var ias de las medidas adoptadas . Ante la ausenc ia deuna pol t ica de react ivacin econmica, todo indica que prevaleci la tesis del Ministeriode Hac ienda y que e l desarro l lo reg iona l - fac tor de sus ten tac in de la reconstrucc in-quedar somet ido a las mismas res t r icc iones de pol t i ca de l proceso descentra l i zador,caracterizado porqu e los actores locales no controlan los factores productivos.


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El FOREC es una para- ins t i tuc iona l idad en la a tenc in de desas t res a l margen de lSistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. E n funcin de la sustentacinde l modelo conf i rma la tendenc ia de acudir a la ins t i tuc iona l idad de emer genc ia paraemergenc ias y la ausenc ia de una cul tura ins t i tuc iona l de ges t in de l r iesgo en un pa scon a l to r iesgo s smico.

E l FOREC demos t r que l a com ple j i dad de ge s t i n de lo s e f e c to s de un de sa s t re

desborda la capacidad de respuesta del Estado nacional y local , y que es necesario crearun espac io de coordinac in entre e l Es tado, la soc iedad c iv i l y e l mercado.

E l mode lo puede se rv i r de fuen t e de in sp i rac in de una nueva in s t i t uc iona l i dad ,mucho ms f l e x ib l e , vo l cada hac i a l a pa r t i c ipac in c iudadana y fue ra de l c i rcu i t o det r a n sm i s i n d e l s i s t ema po l t i c o , c on un ob j e t i v o c en t r a l que s e a l a p r e v e nc i n , l a s i s temat i zac in de la mejor in formac in tcnica para es t imar e l va lor esperad o de la ocurrencia de desastres en las zonas de al to riesgo ssmico e hidrolgico, y la ejecucinde campaas ciudadanas de di fusin y educacin. En este punto, las OSC que gest ionaronla reconstrucc in, const i tuyen un va l ioso ac t i vo para desarro l lar una gran campaa de

alcance nacional de educacin ciudadana para situaciones de desastres que incluya rutinasde respuesta y s imulacros .

E l mun ic ip io co lomb iano -dado sus n i ve l e s de preca r i edad in s t i t uc iona l y decooptacin por el sistema pol t ico- no es la ent idad mejor preparada para encargarse deuna cul tura de prevenc in y de mi t igac in de l r iesgo, como supone e l ac tua l S i s temaNac iona l para la Prevenc in y A tenc in de Desas t res , pero es su colum na ver tebra l enun diseo ins t i tuc iona l que debe correg irse .

Ms que l a vu lne rab i l i dad econmica , l a va r i ab l e ms s i gn i f i c a t i va que deb i

in tervenir e l mode lo de l Forec fue la debi l idad ins t i tuc iona l -nac iona l y reg iona l - parahacerse cargo de un desastre mayor. Esta vulnerabilidad incluye la vulnerabilidad polticade la el i te regional incapaz de elaborar una prop uesta de pacto colect ivo.

1. VULNERABILIDAD INSTITUCIONAL

V. CONCLUSIONES Y LECCIONES DE POLTICA


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Es un hecho que e l e je ca fe tero , y espec ia lmente e l Departamento de l Q uindo , hafo rmado sus imag ina r io s co l ec t i vo s y su mod e lo de de sa rro l l o y gobernab i l i dad a l a sombra de un modelo econm ico y pol t ico que depende de la economa del caf, cuyosexcedentes han conseguido los mejores indicadores de b ienes tar de l pa s . Es te m odeloes t en dec l inac in, e l terremoto lo h izo ms ev idente y e l Forec t ra t de ex tender unpuente, una transicin entre un modelo de desarrol lo que se derrumba y otro que debesurg ir en e l marco ins t i tuc iona l que provee la Const i tuc in de 1991 . A nuestro ju ic io ,e l l o no re su l t , no s lo por l a re s i s t enc i a de lo s ac to re s loca l e s a aprop ia rse de suspotencial idades , sino porque el diseo se superpus o a las estructuras de poder locales

s in remover las n i recomponerlas .

S i a lgo carac ter i z a l modelo de in tervenc in de l Forec fue que presc indi de la intermediacin directa de los pol t icos en la asignacin de los recursos y se sustent enun disposi t i vo de l gobierno nac iona l que desborda a l S i s tema Nac iona l de A tenc in deDesas t res . Se inser t en las reg iones a par t i r de los ins t rumen tos de p lan i f icac in de

los mun ic ip io s , P l ane s de Desa rro l l o y P l ane s de Ordenam ien to Te rr i t o r i a l . Pe ro l a ejecucin de los recursos; es decir, la decisin de a quin contratar, corresponde a lasorgan i zac iones de l a soc i edad c i v i l med ian t e lo s P l ane s de Acc in Zona l , PAZ , quecondensan la plani f icacin pol t ica y la plani f icacin derivada de la afectacin.

Los PAZ fueron el instrumen to de plani f icacin de la reconstruccin. El los recogenl a s p r i o r i d ade s d e i n v e r s i n d e l o s p l a n e s d e d e s a r ro l l o l o c a l e n e l ma rco d e lordenamiento terr i tor ia l , que eran d iscut idos por los Conce jos Munic ipa les y ava ladospor e l A lca lde . E l esquema ideado pre tendi combinar leg i t imidad pol t i ca con e f icac ia

instrumental. En cada municipio este proceso se concret de m anera distinta, dependiendode l a capac idad in s t a l ada y de l cap i t a l po l t i co pa ra negoc i a r lo s t rm inos de l a reconstruccin.

2. UN MODELO DE INTERVENCIN SIN POLTICOS


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En Armenia, a la par que s e adelantaba la reconstruccin, la administracin municipali n t en t un proce so de re fundac in po l t i c a de l a c iudad , l o que s i gn i f i c un sa l t o a lvac o que comprometi e l sos ten imiento de la reconstruccin. La fragmentacin de quefue objeto Armenia en 15 gerencias zonales (como no ocurri en ningn otro municipiode lo s a f e c t ados por e l s i smo) , no s lo f ragmen t l a c iudad de sde e l pun to de v i s t a u rb an s t i c o , s i no que p ro f und i z l a d i v i s i n so c i e d ad - E s t a do en l a r e g i n y l o squindianos se quedaron sin proyecto colect ivo para defender la reconstruccin.

Ms al l de este resul tado, el modelo del Forec es la apuesta m s importante en loque se re f iere a movi l i zac in de recursos y vo luntades para e jecutar recursos pbl icos

a l margen de l rg imen pol t i co que se reproduce en la democrac ia representa t i va. Haycierto agotamiento y desencanto en algunos pases de Amrica Lat ina con los resul tadosde la democracia desde el punto d e vista de polticas pblicas eficaces: la desconfiguracindel Estado, la fragmentacin de la sociedad civi l y el predo minio de los mecanismo s demercado que se bene f i c i a de una do t ac in in i c i a l de recursos inequ i t a t i va y pococompeti t iva, hacen que las pol t icas pblicas no impacten en los problemas que aquejana la sociedad.

El ciclo de las pol t icas que parte de las demandas sociales tramitadas por el sistemapol t i co y t rans formadas por e l r g imen pol t i co en pol t i cas pbl icas en los d is t in tosn ive les de gobierno, su fre una d isoc iac in es t ruc tura l , ya que los ac tores de l s i s temapol t i co representan ms a in tereses par t icu lares que a l in ters genera l . La democrac ia no slo se estara vaciando de ef icacia sustancial , sino de ef icacia instrumen tal .

El modelo Forec se sustenta en un incipiente Tercer Sector que muchas se confundecon e l sec to r produc t i vo . Desp l a za de l a a s i gnac in de lo s recursos a lo s a l c a lde s y gobernadores , con la presunc in de su incapac idad o fa l ta de probidad para e jecutarrecursos pblicos de tamaa magnitud en una situacin de emergencia donde los controlesinst i tucionales se relajan.

Esta intervencin del Forec pref igura lo que algunos autores han l lamado la l legadade l E s t ado F ranqu ic i a (Se rrano Oa t e , 2002) y que se sus t en t a en l a idea de que e lEs tado es un obstculo para e l desarro l lo econmico, por lo que es necesar io darle lavue l ta a la acc in pbl ica para la creac in de b ienes p bl icos . Como e l mercado no


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puede proveer ciertos bienes pblicos y ciertos bienes privados preferentes, por razonesde e f ic ienc ia y equidad, Organizac iones de la Soc iedad Civ i l suplen es te d f ic i t .

Es tas OSC ac tan como de lega tar ias y no como represen tantes de l Es tado, r indencuentas , no a l c iudadano, quien p ierde su cond ic in de su je to de derechos pbl icos ,s ino a l Es tado direc tamente , cuando no es d irec tamente a organismos mul t i la tera les decrdito. Derivan su legitimidad de la eficiencia de su trabajo y de ser no gubernamentalesy an t i s i s tema pol t i co . Su presenc ial impia de toda sospecha los programas pbl icosy s i r v e t a n to p a r a r e co n s t r u i r un a zo na d e d e s a s t r e c omo pa r a p r e s t a r s e r v i c i o seduca t i vos y de sa lud en un modelo de reducc in de l Es tado.

A nombre de qu i n hab lan y ac tan l as OSC ? Cmo d i f e renc i ar s i repre sen t angrupos de in ters -como sucedi con var ias OSC en la reconstruc c in de l e je ca fe teroque eran organizaciones en que se desdoblaba el sector f inanciero y el sector productivo-o intereses ciudadanos? Las OSC se autodenominan como sociales para di ferenciarse delo pol t i co , pero como sea la Rev i l la B lanco (2002) , la incorporacin de la accinpo l t i c a d e l a s ONGs a l o s s i s t emas d emoc r t i c os s e r ea l i z a en e l e spac i o

re se rvado a lo s g rupos de in te r s . E s dec i r , su acc in t i ene un con ten ido po l t i coa pesar de su condic in de organizac iones a jenas a l s i s tema pol t i co . Es ms pbl ica ,ms transparente, ms eficaz y m s legtima la accin que se sustenta en la organizacionesno gubernamentales? La teora poltica y las ciencias sociales deben empezar a reflexionarsobre e s t a t rans fo rmac in de l a acc in pb l i c a , mas a l l de lo s pre ju i cio s sobre l a acc in de l Es tado y de dogmas sobre la e f ic ienc ia de l mercado. Aun es muy prematurodefender la idea de que la accin estatal soportada en organizaciones no gubernamentalesenr iquece l a v ida pb l i c a . E s t a acc in neogubernamenta l puede s e r l a c o r r e a d etransmis in por la cua l se vac e de contenido pol t i co y es t ra tg ico la acc in colec t i va en la medida en que se as imi la lo po l t i co al o po l i t i quero , para repudiar lo .

Este es un disposi t ivo de poder y de accin pblica que ha hecho carrera en Amrica

l a t i na an t e l a de scon f i anza de l a in t e r venc in de l E s t ado por ra zones de e f i c i enc i a y probidad, espec ia lmente en los l lamados proyec tos soc ia les , y que de no rodearse desalvaguardas democr t icas, sin que pierda ef icacia, se puede transformar en un modeloneocorpora t i v i s t a de in t e r venc in e s t a t a l , una nueva in s t i t uc iona l i dad pa ra imponerd i scursos au tor i t a r io s ba jo e l ropa j e delo social.


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Planteada en estos trminos la discusin de lo p blico, hay que ser cautelosos en elsent ido de considerar los efectos de despoli t izacin de la sociedad que apareja este t ipode mode los , en e l sen t i do de reduc i r l a repre sen t a t i v i dad de lo s con f l i c to s - e l Forecpre t end i de spo l i t i z a r l a recons t rucc in - y de l a s po l t i c a s pb l i c a s . Pe ro t amb indebemos aceptar que sta puede ser una manera como las sociedades la t inoamericanas ya lgunos Es tados con d f ic i t de e f icac ia en sus pol t i cas pbl icas lesalen a l p aso alc r c u l o v i c i o so r e cu r r e n t e , s e g n e l c u a l l a s po l t i c a s pb l i c a s r e su l t a n m s d e l a concrecin de la accin de los polticos empeados en maximizar su funcin de bienestarindividual , que en la consecucin de acuerdos sociales tram itados por las instancias de

representacin pol t ica. Puede ser una forma de resolver la fractura entre representacinpol t ica y decisin pol t ica que hace que la democracia se perciba inef icaz en la solucinde los problemas soc ia les .

L a sombra de duda sobre l a capac idad d e lo s gob i e rnos y de l a e f i c ac i a de l a democracia representat iva, parece estar dando lugar a al ianzas estratgicas entre ciertosnc l eos t e cnocr t i cos de l E s t ado y e l sec to r produc t i vo que r econocen e l d f i c i t depar t ic ipac in de la soc iedad c iv i l en Amrica la t ina , y consideran que lo pb l ico es loque se re f le ja de su d iscurso y de sus prc t icas .

En el mbito local colombiano, que apenas empieza a consolidarse desde un puntode v i s t a i n s t i t u c i ona l , c on s t i t u y e un men sa j e d e d e s con f i a n z a p r eocupan t e sob re l a capacidad de los actores pol t icos. En la prct ica, fue una decisin de real ismo pol t ico:para construir vivienda y rest i tuir infraestructura pblica se necesi taba de un disposi t ivode poder y de dec i s in que a i s l a ra a e s to s ac to re s po l t i cos pues l a ine f i c ac i a de l a recons t rucc in podr a poner en r i e sgo e l b l i nda j e h i s t r i co de l e j e ca f e t e ro an t e e lconfl ic to armado, como consecuen cia de una al ta inversin pblica y privada.


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La leccin ms importante de economa pol t ica de los desastres es que no hay unpatrn determinado de las consecuencias de los desastres en las economas de los pases,y a que e s t n n t imamen te l i g ad a s a l a s i t uac in econm ica nac iona l . Lo s impac to ssecundarios dependen del pas y del t ipo de desastre. En pases pequeos con economaspequeas lo s e f e c to s de lo s de sa s t re s son mayore s y l a s med ida s econmica s pa ra l a r e con s t r u c c i n s e a so c i a n c on l a magn i t ud d e l d e s a s t r e . En p a s e s p equeo s l a reconstr uccin se enfrenta con pol t ica monetaria y pol t ica f iscal .

El modelo de reconstruccin del eje cafetero confirma que en los casos de desastresque a fec tan a toda una reg in o a d is t in tas reg iones , e l es fuerzo debe concentrarse enmov i l i z a r r e cu r so s p a r a r e s t i t u i r e l stock de cap i t a l de s t ru ido -pb l i co y pr i vado - y de jar sentadas las bases ins t i tuc iona les para recuperar la senda de l desarro l lo loca l .

El modelo del FOREC se debat i entre un di lema esencial : si la reconstruccin debahacerse cargo de toda la problemt ica econmica de la reg in ca fe tera -aun de la quehab a an t e s de l t e r remo to de 1999- o concen t ra rse en re s t i t u i r e l a ce rvo de cap i t a ldestruido para as rest i tuir los f lujos y react ivar la econo ma. La evidencia de las ci fras

y el comportamiento de los indic adores econmicos y sociales al ao 2002 indican quee l proceso de reconstrucc in de l e je ca fe tero no fue capaz de desc i f rar las c laves paraart icular reconstruccin con react ivacin econ mica de la regin.

Como leccin, queda claro que es necesario seguir avanzando para afinar los mtodosde medicin del impacto econmico de los desastres como fuente esencial del diseo depol t icas de reconstruccin. Un pas debe saber cunto le cuesta prevenir un desastre enfuncin de los impactos econ micos, en part icular. Pero a la vez, la reconstruccin deleje cafetero deja abierta la pregunta sobre qu signi f ica reconstruir.

S i par t imos de la de f in ic in de que un desas t re es ta l s i conf luyen r iesgo, amenazay vuln er abi li dad; r ec onstr uir se ra rem over -o por lo menos a te nuar - la s vuln er ab il id ade sque permit ieron que un fenmeno f sico se convirt iera en desastre. Sin embargo, AmricaLat ina ha avanzado muy poco en tcnicas de medicin de sus vulnerabi l idades pol t icas,

3. R EA CT IV AC I N E CO N MI CA Y NAT UR AL EZ A D E LO S P R OC E SO S D ERECONSTRUCCIN


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econmica s , soc i a l e s e in s t i t uc iona l e s . De ah l a e sca sa e f i c ac i a de l a s po l t i c a s dep re v enc i n y d e g e s t i n d e l r i e s g o . E l mode l o FOREC , v i v i e nd i s t a y a s i s t e n c i a l i s t a ,conf i rma es ta de f ic ienc ia ins t i tuc iona l y cu l tura l , que es e l mayor r iesgo de re t rocesosen el desarrol lo econmico y bienestar de las comunidades ms vulnerables de la regin.

E l FOREC m s a l l d e su s l o g ro s e n l a r e con s t r u c c i n i n t e g r a l y so s t e n i b l e e nArmenia y e l e je ca fe tero , pref igura una forma de hacer pol t ica pb lica y de constru irb i ene s pb l i cos en un e scenar io de corre sponsab i l i dad en t re e l E s t ado , en un ro l deplani f icador, regulador y f inancista ; la sociedad civi l organizada, en un rol de ejecutory ejerc iendo contro l social ; e l mercado mediante la provis in de b ienes privados en unentorno competi t ivo y a la vez sol idario, y un as comunidades afectadas que se or ganizany se m ovil izan para hac er se or y defe nder sus der ech os, d ismin uyendo la in te rmedia ci ndel sistema pol t ico.

E s t a e x p e r i e n c i a , m e j o r a n d o mu c ho s a s p e c t o s d e g e s t i n , c o o r d i n a c i n ,

representa t i v idad y t rans ferenc ia de sab eres a las en t idades terr i tor ia les , es una p is ta importan te para e l fu turo de la acc in colec t i va en Colom bia , con miras a superar losl m i t e s de l a modern idad po l t i c a en lo s que se in sc r ibe e l quehace r de l a s po l t i c a spbl icas , carac ter i za do por f ragmentac in pol t i ca , debi l idad ins t i tuc iona l y fa l ta delegi t imidad estatal (Palacios, 1994).

4. L A R EF UN DA CI N DE LO P BL IC O. CO RR ES PO NS AB IL ID AD EN TR E

ESTADO, MERCADO Y SOCIEDAD


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ARANGO , O SCAR (1999) . D e lo s p l an e s zona l e s a l a p l an ea c in e s t r a t g i c a , en Todo sa p r en d emo s . A p o yo s c on c ep t ua l e s y me t o d o l g i c o s p a r a l a r e c on s t r u c c i n .Serie Textos para la Reconstruccin. Fondo para la Reconstru ccin Econmica y DesarrolloSoc ia l de l E je Ca fe tero , FOREC, Fundac in Espira l , vo l . I I . Armenia , Colombia .

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