blicas en búsqueda de la paz social, esto genera que sehable del proceso contencioso administrativo.

Por último, se nota que no solo se busca la nulidadde actos administrativos, sino que se pide que los ór-ganos del Poder Judicial reconozcan y declaren dere-chos; se nota la necesidad de una plena jurisdicción acargo de los órganos con jurisdicción; se nota que alser la jurisdicción la facultad que confiere la ley de ad-ministrar justicia a nombre de la nación, se constituyeen una necesidad de administrar justicia en contra y afavor de la Administración Pública, dando lugar a ladenominada jurisdicción contencioso-administrativa.

La jurisdicción contencioso administrativa es lajusticia que imparten los órganos jurisdiccionales através del control jurídico de las actuaciones y omi-siones de las administraciones públicas en defensa delos derechos fundamentales de los administrados.

PRINCIPIOS DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOLo contencioso administrativo debe de observar lossiguientes tres principios:

Principio de igualdadPor el cual en el proceso contencioso administrativodebe garantizarse la igualdad entre los administradosy las Administraciones Públicas. Frente a los recur-sos humanos y materiales con los que cuenta una enti-dad del Estado, el juez debe garantizar a losadministrados la igualdad procesal.

Sin embargo, las entidades del Estado también re-quieren que se garantice este principio, v. g., el pri-mer considerando del Decreto Ley 6623/1944 por el“que reglamenta las demandas contra el Estado” deParaguay indica:

“Que se ha observado en la práctica que se pro-mueven contra el Estado demandas hábilmente pre-paradas, sin antes haber hecho el interesado gestiónalguna administrativa, para demostrar la realidadde sus derechos o la justicia de su reclamo, gene-ralmente con el deliberado propósito de colocarseen una situación de ventaja en el litigio con respectoal fisco, gracias a las circunstancias de que el re-presentante del Estado, en la mayor parte de los ca-sos, se halla en inferioridad de condiciones, tantopara conocer con antelación los hechos alegados,como para acumular datos y pruebas con que repe-ler la acción incoada”.

Principio de favorecimientoPor este principio el juez debe favorecer la proceden-cia de la demanda aun cuando tenga dudas sobre elagotamiento de la vía administrativa. El inciso 3, delartículo 2 del TÚO de la Ley 27584 de Perú estableceque “el Juez no podrá rechazar liminarmente la de-manda en aquellos casos en los que por falta de preci-sión del marco legal exista incertidumbre respecto delagotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso deque el Juez tenga cualquier otra duda razonable so-bre la procedencia o no de la demanda, deberá preferirdarle trámite a la misma”.

Principio de preferencia de los derechos fundamentalesPor este principio el juez no se limita al control jurídi-co de las actuaciones y omisiones de las entidades delEstado, sino que debe velar por el respeto a los dere-chos fundamentales de los administrados, debe buscarsoluciones de consenso entre el interés público y losderechos fundamentales.

Estos principios son observados por los órganosjurisdiccionales con la finalidad de garantizar un con-tencioso administrativo justo para ambas partes.

ACTUACIONES U OMISIONES IMPUGNABLESEl contencioso administrativo se formula en contra delas siguientes actuaciones u omisiones de la adminis-tración pública:

1. Las declaraciones administrativas, en las cualesencontramos los actos administrativos, los actos deadministración y los contratos administrativos; estas

Lo contencioso-administrativo: control jurídicode las actuaciones y omisiones administrativas

El ordenamiento jurídico administrativo se forma através de relaciones jurídicas entre empresas, traba-jadores y entidades públicas. Las entidades públicas,manifestaciones visibles del Estado, se interrelacio-nan con trabajadores y empresarios. Cualquier abusoo desvío de poder por parte de las entidades estatalesrequiere de un control jurídico por parte de otros po-deres del Estado.

El Poder Judicial, a través de los jueces, es el lla-mado para ejercer este control a través de lo conten-cioso administrativo. Este órgano del Estado es elencargado de administrar justicia en nombre del pue-blo y controla las actuaciones u omisiones de las enti-dades estatales a través de un proceso y jurisdicciónespecial denominado “contencioso-administrativo”.

DENOMINACIÓN DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Lo contencioso administrativo es conocido como recurso,acción, procedimiento, proceso o jurisdicción. En el ini-cio, el contencioso administrativo era solo una revisiónpor parte del Poder Judicial de la resolución administra-tiva que emitía una entidad estatal, por eso se indicabaque el contencioso administrativo era un recurso, unaimpugnación de las resoluciones administrativas.

Posteriormente, se nota que no solo las resolucio-nes administrativas debían ser revisadas, sino quetambién otras actuaciones administrativas. La reso-lución administrativa pasa por un proceso de abstrac-ción y pasa a ser denominada acto administrativo, lomismo que se empieza a hablar de AdministracionesPúblicas en vez de entidades estatales.

Del recurso contencioso-administrativo se hablade acción, en tanto derecho de los ciudadanos de recu-rrir al Poder Judicial en busca de tutela, lo contencio-so-administrativo no es un recurso, es una acción quecorresponde a los ciudadanos.

Pero la acción, como derecho, se torna en un con-cepto limitado para comprender el contencioso admi-nistrativo, es solo el inicio, se necesita regular lo quesigue al ejercicio del derecho de acción, es importantever el procedimiento, las etapas y formalidades que sesigue para la obtención de una decisión del Poder Ju-dicial, esto nos lleva al procedimiento contencioso ad-ministrativo como una continuación del procedimientoadministrativo.

La observancia de formalidades nos hace perder devista la finalidad del contencioso-administrativo que esla solución de un conflicto de intereses entre los admi-nistrados y la Administración o Administraciones Pú-

José María Pacori Cari*

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actuaciones son declaraciones de voluntad que emi-ten las entidades estatales.

2. Las actuaciones materiales no sustentadas enactos administrativos y de haber sido sustentadas enactos administrativos son ilegales por afectar dere-chos fundamentales de los administrados. Estas ac-tuaciones materiales también son denominadas víasde hecho y son los actos de ejecución de actos admi-nistrativos, v. g., el descerraje en un proceso de ejecu-ción coactiva.

3. El silencio administrativo, omisión de la admi-nistración pública en la resolución de los pedidos delos administrados, puede ser negativo o positivo, seránegativo cuando se presume que desestima el pedido ypositivo sí se estima el pedido.

4. La inercia de la administración pública, que se pro-duce cuando la Administración Pública no cumple, no eje-cuta una norma jurídica o un acto administrativo firme.

Todas estas actuaciones y omisiones de las admi-nistraciones públicas son impugnadas a través delcontencioso administrativo.

PRETENSIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVASLas pretensiones contencioso administrativas contie-nen la impugnación a las actuaciones y omisiones dela administración pública.

Las pretensiones que se pueden plantear en lo con-tencioso administrativo son:

1. La pretensión de nulidad. Es la pretensión típicadel proceso contencioso administrativo, consiste en elpedido de nulidad (total o parcial) de un acto adminis-trativo o de cualquier otra declaración administrativabajo el pedido “Solicito, señor juez, declare la nulidadde la Resolución Administrativa por contravenir la leyo la Constitución”.

Esta pretensión de nulidad se extiende al pedidode ineficacia del acto administrativo, por el cual se pi-de al juez declare que un acto administrativo es inefi-caz, esto es, que carece de efectos jurídicos.

Dentro de esta pretensión podemos incluir la de“conocer y resolver causas contenciosas que resulta-ren de los contratos, negociaciones y concesiones delGobierno central y demás instituciones públicas o pri-vadas que cumplan roles de administración pública anivel nacional” (Cfr. art. 2 y 3 de la Ley 620, Ley de 29de diciembre de 2014, Bolivia).

Como se puede observar, es posible impugnar através de lo contencioso administrativo declaracionesadministrativas como contratos, negociaciones y con-cesiones del Estado.

Esta pretensión de nulidad también es denomina-da de anulación, objetivo o por exceso de poder y “tu-tela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva,de carácter administrativo, y puede proponerse porquien tenga interés directo para deducir la acción,solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnadopor adolecer de un vicio legal.” (Cfr. art. 3 de la Ley35, Ecuador)

2. La pretensión de plena jurisdicción, “ampara underecho subjetivo del recurrente, presuntamente nega-do, desconocido o no reconocido total o parcialmentepor el acto administrativo de que se trata” (Cfr. art. 3 dela Ley 35, Ecuador). En esta pretensión podemos en-contrar otras pretensiones claramente distinguibles:

2.1. La pretensión de reconocimiento o restableci-miento de derechos e intereses legítimos de los admi-nistrados, esta pretensión implica no solo laprotección por parte del Juez de los derechos de losadministrados, sino también de sus intereses legíti-mos que, sin ser derechos subjetivos, requieren pro-tección; v. g. el ser declarado apto para un concurso

público de ingreso a la carrera administrativa. Dentrode este supuesto podemos incluir las demandas sobrela oposición entre el interés público y privado (Cfr. art.2 y 3 de la Ley 620, Bolivia)

2.2. La pretensión de declaración de contraria a de-recho de las actuaciones materiales no sustentadas enactos administrativos o que, por desvío de poder, afec-tan los derechos e intereses de los administrados. Estapretensión implica la adopción de las medidas necesa-rias para la protección del administrado afectado.

2.3. La pretensión para que se ordene a la adminis-tración la realización de una actuación administrativa ala que se encuentra obligada por mandato de la ley o deun acto administrativo firme. Esto es, que se pide al juezque obligue a la Administración Pública el cumplimientode una norma jurídica o de un acto administrativo firme.

2.4. La pretensión de indemnización por daños yperjuicios. Esta pretensión se deriva de la responsabi-lidad patrimonial del Estado. Si se ocasiona daños alos administrados con la actividad u omisión adminis-trativa es justo que se indemnice dichos daños.

Hemos indicado los principios, las actuaciones uomisiones y las pretensiones de lo contencioso admi-nistrativo, ahora es importante ver las condiciones dela acción necesarias para acceder al órgano jurisdic-cional en busca de tutela jurídica:

CONDICIONES DE LA ACCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA1. El interés para obrar, es el estado de necesidadexistente para recurrir a los órganos jurisdiccionales;solo si existe interés para obrar, la demanda conten-ciosa administrativa será procedente, por lo que esteinterés estaría relacionado con lo siguiente:

1.1. Agotamiento de la vía administrativa. La faltadel agotamiento de la vía administrativa es una faltade interés para obrar. A la solicitud del administrado yla respuesta negativa por parte de la administraciónpública, el administrado debe interponer los recursosadministrativos necesarios para revertir la respuestanegativa en la misma vía administrativa y evitar la con-gestión procesal del Poder Judicial.

1.2. Caducidad. Las legislaciones establecen unplazo para interponer la demanda contenciosa admi-nistrativa, este plazo puede ser en días o en meses, ytiene por objeto limitar el derecho de acción a fin decautelar la seguridad jurídica. El artículo 780 del Có-digo de Procedimiento Civil establece que “la demandadeberá interponerse dentro del plazo fatal de noventadías a contar de la fecha en que se notificare la resolu-ción denegatoria de las reclamaciones hechas ante elPoder Ejecutivo.”

1.3. Conclusión del proceso por conciliación otransacción. Cuando en la vía administrativa se logreun acuerdo por conciliación o transacción, no se podrárecurrir luego a un proceso judicial.

2. La legitimidad para obrar. Ésta puede ser activao pasiva, consiste en la afirmación que realiza el ad-ministrado de ser titular de derechos e intereses legí-timos. La legitimidad para obrar activa puede serejercida tanto por el administrado como por el Estado.En este último caso nos referimos al denominado pro-ceso contencioso administrativo de lesividad en el cualel Estado demanda la nulidad de los actos administra-tivos que ha emitido.

La legitimidad para obrar pasiva, generalmente,corresponderá a la entidad del Estado y puede exten-derse a las entidades privadas que prestan un serviciopúblico o realizan una función pública, en el caso delproceso de lesividad será el administrado quien tendrála legitimidad pasiva. También pueden ser demanda-

dos por el Estado, una entidad pública de menor je-rarquía y un administrado o administrados.

El artículo 776 del Código de Procedimiento Civilde Bolivia (vigente mientras no se expida la ley de ju-risdicción especializada) indica que “representarán alPoder Ejecutivo, como demandante o demandado, elMinistro de Estado cuyo despacho hubiere intervenidoen el contrato, negociación o concesión, y el Fiscal Ge-neral de la República.”

Si la demanda cumple con las condiciones de la ac-ción en observancia de los principios del contenciosoadministrativo, se debe pasar a revisar los presupues-tos procesales:

PRESUPUESTOS PROCESALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO1. La competencia del órgano jurisdiccional. La juris-dicción es la facultad que se otorga a los jueces de ad-ministrar justicia, la competencia es la facultad de unjuez que tiene jurisdicción para resolver casos específi-cos. La competencia puede ser por razón de la materia,por la cual se otorgaría competencia en lo contenciosoadministrativo en oposición a lo civil, penal, laboral ocomercial; por razón de territorio, dependiendo del lu-gar donde se ubica la administración pública a deman-darse y el domicilio del administrado; por razón degrado, sustentado en el principio de pluralidad de ins-tancias; por razón de la función, en la cual la ley indicala función que debe cumplir un órgano judicial conten-cioso administrativo; por razón de la cuantía, se puedeestablecer montos de petitorio que pueden ser conoci-dos por órganos jurisdiccionales específicos.

2. La capacidad procesal. Esta es la capacidad pa-ra ser parte en lo contencioso administrativo, este pre-supuesto también está referido a la representación.En lo contencioso administrativo tiene relevancia larepresentación de las entidades del Estado a través deabogados del Estado especializados en lo contenciosoadministrativo, que en algunos casos reciben el nom-bre de procuradores del Estado. El Estado cuenta conun sistema de defensa jurídica que cautela los intere-ses del Estado para la protección del interés público.

3. La demanda en forma. Comprende el cumpli-miento de garantías mínimas que debe de observar lademanda, como una debida acumulación de pretensio-nes, una congruencia entre los hechos que se expo-nen y lo pedido.

SANEAMIENTO DEL PROCESOCumplido con las condiciones de la acción y los presu-puestos procesales se proceda a la admisión de la de-manda, con lo cual se notifica al demandado odemandados para que ejerzan su derecho de contra-dicción a través de la contestación de la demanda. Laacción y contradicción ante la competencia del juez ge-nera el proceso contencioso administrativo, que es untriángulo equilátero que garantiza el debido proceso.

Formada la relación jurídica procesal es necesa-rio sanearla por lo que el juez tiene la oportunidad deverificar la existencia de condiciones de la acción ypresupuestos procesales a través del saneamiento delproceso, saneado el proceso se pasa a la etapa de ac-tuación de medios probatorios.

ACTUACIÓN PROBATORIALa actuación de los medios de prueba resulta intere-sante en lo contencioso administrativo:

1. Generalmente, lo contencioso administrativo seinicia por cuestiones de puro derecho, esto es, que sediscute la aplicación o interpretación de normas jurí-dicas o administrativas, por lo que la prueba se limita

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* Es abogado y profesor de Derecho Administrativo de laUniversidad José Carlos Mariátegui de Perú. Artículo enviadopara La Gaceta Jurídica.

a lo documental, sin embargo, debe entenderse que eladministrado tiene la facultad de ofrecer los mediosde prueba que considere necesarios como la declara-ción de parte, la declaración de testigos, las pericias olas inspecciones judiciales.

Es importante tener en cuenta lo indicado en el art.777 del Código de Procedimiento Civil de Bolivia que in-dica que “el trámite y resolución de la causa se sujetará alo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puroderecho, según la naturaleza del asunto”; si el conten-cioso administrativo es de hecho la actuación de mediosde prueba será plena, si es de puro derecho es posibleque la actuación probatoria se limite a la documental.

2. Lo contencioso administrativo no se limita a la re-visión de lo actuado en el procedimiento administrativo,por su plena jurisdicción se puede solicitar la actuaciónde medios de prueba no actuados en la vía administrati-va. Pensar lo contrario sería considerar que el conten-cioso administrativo es un mero recurso al Juez.

3. Un dato importante está en la necesidad de unaopinión técnica que emite el representante de la so-ciedad, como indicamos, la defensa de los interesesdel Estado está a cargo del Abogado del Estado, sinembargo, la defensa de los intereses de la sociedadpuede estar a cargo de otra entidad del Estado, por loque sería necesario antes de emitir sentencia pedir laparticipación de este ente.

SENTENCIACon la demanda del administrado, la contestación dela entidad estatal, la actuación de medios probatorios

y la opinión del representante de la sociedad se estálisto para emitir sentencia. La emisión de la sentenciase sujeta al principio de integración por el cual el ór-gano jurisdiccional no puede dejar de administrar jus-ticia en caso de vacío o deficiencia de la ley. Estosignifica la necesidad de obtener una sentencia quedeclare fundada o infundada la demanda, más ya nose podrá declarar improcedente.

La sentencia como acto procesal del juez que ponefin al proceso contencioso administrativo es la culmi-nación de todos los actos procesales realizados porlas partes del proceso y es la manifestación de la justi-cia administrativa.

Recordemos que la finalidad de lo contencioso ad-ministrativo es “el control jurídico por el Poder Judi-cial de las actuaciones de la administración públicasujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela delos derechos e intereses de los administrados” (Cfr.art. 1 del TUO de la Ley 27584, Perú).

CONCLUSIÓNDe esta manera, lo contencioso administrativo se con-vierte en un mecanismo especial de protección de losderechos subjetivos e intereses legítimos de los admi-nistrados en búsqueda de la paz y justicia social.Cuenta con principios procesales propios que garanti-zan la igualdad de las partes, el favorecimiento delproceso y la tutela de los derechos fundamentales.

Requiere el establecimiento de las actuaciones im-pugnables y pretensiones contencioso administrativasque muestren a los administrados las posibilidades de

protección de sus derechos. La utilización de condi-ciones de la acción y presupuestos procesales ayuda ala construcción de un proceso contencioso adminis-trativo técnico y sustentado en preceptos doctrinariosque mejoran la administración de justicia en el Estado.

REFERENCIASDecreto Ley 12760 (1975), Código de ProcedimientoCivil, 6 de agosto de 1975, Bolivia: Presidente de laRepública.

Decreto Ley 6623/1944 (1944) que reglamentó lasdemandas contra el Estado, 31 de diciembre de 1944,Paraguay: Presidente de la República.

Decreto Supremo 013-2008-JUS (2008), aprueba elTexto Único Ordenado de la Ley 27584, ley que regula elProceso Contencioso Administrativo, modificado por elD. Leg. 1067, promulgado el 28 de agosto del 2008, Pe-rú: Presidente Constitucional de la República.

Ley 35 (1968), Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, 18 de marzo de 1968, Ecuador: Comi-sión Legislativa Permanente.

Ley 620 (2014), Ley transitoria para la tramita-ción de los procesos contencioso y contencioso admi-nistrativo, promulgada el 29 de diciembre del 2014,Bolivia: Asamblea Legislativa Plurinacional.

Perú, 4 de septiembre de 2015

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