Lmites y potencialidades del presupuesto participativo

Valdemir Pires

Monografa presentada para el Premio Anual ASIP- Asociacin Internacional de Presupuesto Pblico- Octubre de 1999.

Economista de origen brasileo, autor de numerosos artculos y libros entre los que se incluye Presupuesto Participativo: que es, para que sirve, como se realiza. Actualmente se desempea como coordinador del curso de

economa de UNIMEP y como profesor del departamento de economa de dicha institucin y de la facultad de Gestin y Negocios. Es, tambin, Vicepresidente para Amrica del Sur de la AFEIAL (Asociacin de Facultades, Escuelas e Institutos de Economa de Amrica Latina) y miembro del Consejo Comunitario de la Universidad

Metodista de Piracicaba.

1. Introduccin

Presupuesto Participativo es una expresin que se populariz en algunos medios polticos brasileos a

partir de los aos 80, y significa la adopcin de prcticas diferenciadas de gestin presupuestaria municipal,

en las que el ingrediente innovador anunciado consiste en la apertura de canales y mecanismos de

participacin popular en el proceso de asignacin de los recursos pblicos de las municipalidades. Segn el

discurso prevaleciente entre quienes conducen estas experiencias, tales prcticas promueven mejoras en el

nivel de eficiencia de las asignaciones (al forzar la planificacin y la transparencia de las decisiones sobre

gastos) y, al mismo tiempo, favorecen el surgimiento de un patrn de relacin entre el poder pblico

municipal y los ciudadanos que ampla y ayuda a consolidar la convivencia democrtica. Los argumentos

centrales de este discurso vienen ponindose en prctica en el pas en forma creciente, desde las primeras

tentativas de principios de la dcada del 80 hasta las ms recientes, que incluyen ciudades cuyos

intendentes pertenecen a corrientes polticas bastante diferentes de las que gobiernan en los municipios

pioneros, entre los que se destaca la capital de Ro Grande del Sur, con la experiencia ms extensa y

exitosa, elegida una de las cuarenta mejores prcticas del mundo en la II Conferencia de las Naciones

Unidas para los Asentamientos Humanos (Habitat II) celebrada en Estambul en junio de 1996. Adems de

Porto Alegre, muchas otras ciudades, con objetivos y procedimientos bastante diversos entre s, han

adoptado el Presupuesto Participativo. Entre ellas se encuentran Cosmpolis SP, So Bernardo do Campo SP,

Diadema SP, Santo Andr SP, Jaboticaba SP, Santos SP, Piracicaba, So Jos dos Campos SP, Santa Brbara

dOeste SP, Belo Horizonte MG, Ipatinga MG, Betim MG, Timoto MG, Joo Monlevade MG, Florianpolis SC,

Blumenau SC, Joinville SC, Palmeira SC, Gravatal SC, Londria PR, Vitria ES, Vila Velha ES, Rio Branco AC,

Brasiilia DF, Recife PE.

Recientemente, el anlisis de algunas de estas experiencias ha sido objeto de estudios y publicaciones

(BAVA, 1990; MOURA & PEREIRA, 1990; DANIEL, 1991; AZEVEDO, 1994; FEDOZZI, 1994 y 1997; UTZIG &

GUIMARES, 1996; RIBEIRO & SIMON, sin fecha; FIGUEIREDO & LAMOUNIER, 1996; GOULART, 1996), que

representan a la vez un refuerzo de la prctica y el inicio de una reflexin necesaria para identificar los

lmites y potencialidades hacia la apertura de canales y la construccin de metodologas para la participacin

de los ciudadanos en la definicin de los presupuestos pblicos locales. Es notorio, sin embargo, el carcter

narrativo y descriptivo de la mayora de los textos, que en algunos casos se acercan a la apologa.

La experimentacin en curso se puede observar desde varios puntos de vista, con miras a su mejor

comprensin terica y a la construccin de procedimientos y metodologas eficaces. Uno de esos aspectos es

de naturaleza histrica y poltica: se trata de indagar en qu contexto, por intermedio de qu fuerzas

http://www.asip.org.ar/es/areas/premio.htmhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#BAVA,%20Silvio%20Caccia%20%281990%29http://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#MOURA,%20Maria%20Suzana%20&%20PEREIRA,%20Simone%20Ambros%20%281990%29http://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#danihttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#azehttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#fedhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#FEDOZZI,%20Luciano%20%281997%29http://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#utzhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#utzhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#ribhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#fighttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#goul

sociales y poltico-ideolgicas, en busca de qu objetivos, con la adopcin de qu discurso y mediante qu

estrategias surge la experiencia del Presupuesto Participativo en Brasil. Otro punto de vista es de naturaleza

eminentemente tcnica: se intenta dilucidar de qu manera las metodologas propiciadoras de la

participacin de los ciudadanos comunes en la definicin del presupuesto municipal puede contribuir a la

sofisticacin y mejoramiento de las tcnicas consagradas de planificacin y ejecucin presupuestaria. Desde

el campo tcnico-poltico se puede abordar el Presupuesto Participativo como una innovacin de la gestin

urbana, que tiende puentes entre la planificacin financiera y las demandas de infraestructura y servicios de

la ciudad (estableciendo relaciones Presupuesto/Poltica Financiera y Plan Director/Poltica de Desarrollo).

Otra posibilidad adicional es la discusin terica sobre las experiencias: es necesario analizar de qu manera,

si existe alguna, se pueden encuadrar las prcticas y discursos que tipifican el Presupuesto Participativo en el

acervo terico tanto de la Ciencia Poltica como de la Ciencia Econmica. En el caso de la Ciencia Poltica,

algunas cuestiones interesantes para analizar son la dificultad para compatibilizar la democracia participativa

con procedimientos de decisin ms cercanos a la democracia directa, y dentro de la especificidad de las

experiencias elegidas (municipales) los lmites impuestos por el poder local a los cambios que se buscan

mediante nuevos modos de gestin de los recursos pblicos. En el caso ms directamente relacionado con la

Ciencia Econmica, uno de los recortes posibles para el anlisis es el que aborda el Presupuesto Participativo

a la luz de la teora econmica de la determinacin presupuestaria (un tema de lo que se conoce en la

actualidad como Economa del Sector Pblico, campo del conocimiento en el que se ubican las Finanzas

Pblicas).

El fundamento ms elaborado y aceptado que existe en trminos de las Ciencias Econmicas de la

determinacin presupuestaria consiste en la admisin de que el mercado, a pesar de ser el mejor mecanismo

de asignacin de recursos, falla en diversas situaciones, y se revela incapaz o ineficiente para proveer ciertos

bienes y servicios o para enfrentar determinadas situaciones (asuntos externos y monopolios, por ejemplo).

En tales circunstancias, el gobierno aparece como proveedor de bienes pblicos, sociales y loables,

aumentando as la eficiencia del sistema. Una vez aclarado esto, se busca fundamentar los procedimientos

eficientes tanto para obtener los recursos para la financiacin de los gastos, como para elegir los rubros de

egresos que sern cubiertos por estos gastos.

Consagrada por los manuales de Economa (SAMUELSON & NORDHAUS, 1992, por ejemplo), de

Microeconoma (VARIAN, 1987 y BYRNS & STONE, 1996, por ejemplo) y especialmente por los libros de

texto de Finanzas Pblicas y/o Economa del Sector Pblico (ver, por ejemplo, LONGO, 1984; FILELINI,

1994; MUSGRAVE, 1974; MUSGRAVE & MUSGRAVE, 1980; REZENDE DA SILVA, 1989; STARRETT, 1988;

RIANI, 1986; EKSTEIN, 1966) la visin vigente sobre el mecanismo de decisin para la provisin de bienes

pblicos, sociales o loables, parte de la aceptacin de la idea de que, a semejanza de las decisiones sobre el

gasto privado, las decisiones sobre el gasto pblico importan una eleccin racional efectuada por el

individuo, con miras a la maximizacin de ese gasto (segn se expone en DOWNS, 1957, p. 3-20;

BUCHANAN & TULLOCK, 1962, p. 17-39). En segundo lugar, intenta encontrar y explicar los mecanismos

sociales concretos a travs de los cuales los individuos concretan esa eleccin racional-maximizadora. Se

constata en MILLERON (1972) que fueron varias las tentativas ensayadas por los economistas para arribar a

esta explicacin, desde la formulacin de la idea de ptimo de Pareto1 hasta los modelos de Lindahl y ms

tarde de Samuelson,2 pasando por las diversas acepciones de los principios de tributacin, de la capacidad

de pagar y del beneficio. Todas ellas chocan con un obstculo delicado: la idea voluntaria del intercambio,

http://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#samuhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#varhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#byrhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#longhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#filehttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#filehttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#MUSGRAVE,%20Richard%20Abel%20%281974%29http://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#mushttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#rezhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#starhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#riahttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#ECKSTEIN,%20Otto%20%281966%29http://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.htm#dowhttp://www.asip.org.ar/es/revistas/42/pires_ref.ht