DERECHO ADMINISTRATIVO I

LA ADMINISTRACION PRESUPUESTAL LATINOAMERICANA EN UN PUNTO DE INFLEXION

CR.EC. ISAAC UMANSKY

22.Seminario de Poltica Fiscal Ilpes-Cepal

LA ADMINISTRACIN PBLICA EN UN ESCENARIO ECONMICO INSTITUCIONAL ACTUALIZADO

La estructura poltica de la vida social y econmica ha cambiado rpidamente en el ltimo cuarto de siglo y a nivel de los pases desarrollados se producen en forma creciente nuevas tecnologas de informacin, comunicacin y biotecnologa que cambian en forma continua y persistente a los perfiles tradicionales de la economa. Se produce una complejidad progresiva en todas las sociedades bajo el influjo de las nuevas tecnologas, y se manifiesta una ostensible dificultad para poder deslindar los efectos e impactos que se originan por el desenvolvimiento de estas inditas realidades, as como lograr ponderar adecuadamente las consecuencias de la globalizacin de los mercados y los resultados que deparan los flujos financieros del mercado internacional.

La celeridad con que se han procesado los cambios transforma en dificultosa la posibilidad de analizar con precisin la naturaleza de las transformaciones ocurridas. Eso nos lleva a percibir el nuevo contexto como un escenario en el que los hechos se suceden con alteraciones de amplia significacin respecto a lo ya conocido. Dada las carencias derivadas de la imposibilidad material de apreciar todas las variantes operativas que se suceden en el plano organizativo institucional se tiende a opacar la verdadera naturaleza de la situacin actual. La teora poltica convencional pregonaba hasta hace pocos aos la existencia de un exclusivo centro organizado de poder: el Estado. Sin embargo en las ltimas dcadas la sociedad y la poltica han hecho emerger variados centros de poder fuera del Estado, distintos del mismo, pero con variados grados de influencia sobre el aparato estatal. En los pases donde se manifiesta el mayor avance, a nivel de mercado, los agentes econmicos buscan elaborar productos adaptables a las distintas demandas emergentes por parte de usuarios cada vez mas exigentes y calificados para lo cual se trata de evitar en lo posible cualquier forma de compromiso con objetos inmutables que tengan formas y funciones fijas. Se comienza a vislumbrar una economa de lo transitorio y efmero que tiene un patrn de comportamiento distinto a los procesos de creacin de valor ya conocidos. Se jerarquiza y se hace un uso intensivo del conocimiento al cual se valora como insumo clave y observamos que en la economa actual la aplicacin del mismo en los procesos de produccin se hace cada vez ms relevante. A su vez, se manifiesta en todos los planos y particularmente en lo econmico, social y poltico -la aparicin de un pluralismo progresivo de actores y entidades que se expresa en una sociedad de amplia diversidad institucional y de extendida difusin del poder. El naciente pluralismo se orienta a la funcin y a la eficacia y se articula por medio de variadas instituciones que se abocan a distintas tareas especializadas como ser la creacin de riqueza, la educacin, la salud, la formacin de la juventud en valores y hbitos, la 3 promocin de las iniciativas individuales, el abordaje de los problemas de pobreza e indigencia, la promocin social, etc. Este nuevo pluralismo de la sociedad, la economa y la poltica plantean cambios de suma importancia en los procesos de decisiones colectivas y por ende afectan marcadamente a las instituciones pblicas. TRANSFORMACIONES DE LAS FUNCIONES ESTATALES Durante la mayor parte de la segunda mitad del siglo XX las funciones que ejerca el Estado emanaban de una visin en la cual el agente poltico econmico Estado era prcticamente el centro del poder. Pero ese proceso de sacralizacin de lo estatal ha dejado paso en los ltimos tiempos a un anlisis sobre la verdadera naturaleza que deben tener las acciones pblicas en una sociedad moderna. Las actuales sociedades impulsadas por un remozado espritu emprendedor de sus integrantes generan la aparicin de un reformado pluralismo de actores y entidades que se caracteriza por la existencia de variados centros de poder fuera del Estado y que en muchos casos persiguen fines pblicos. En la actualidad, por ejemplo, las tareas sociales se realizan por intermedio de instituciones como ser la empresa, el sindicato, organizaciones de ayuda mutua, el sistema de sanidad, la escuela, o la educacin en todos los niveles. Y este nuevo pluralismo de la sociedad se gua por el cumplimiento de la funcin encomendada y el grado de eficacia que se obtiene al desempearla; por tanto este nuevo estilo no se esfuerza en cumplir meramente con la reglamentacin y el control sino que busca la confiabilidad, la responsabilidad y la innovacin. La nueva situacin derivada de la revolucin tecnolgica requiere disponer de servicios colectivos numerosos, complejos e inteligentes. Pero no necesariamente deben ser provistos por el Estado Nacional. Los adelantos sociales dependern cada vez ms de la calidad del sistema colectivo que se ocupe de los temas pblicos. Pero este sistema puede ser garantizado en gran medida por colectividades locales, por organismos especializados autnomos, o por quienes estn en condiciones de ofrecer un mejor servicio que garantice la innovacin, el desarrollo y el cambio.

Se hace necesario contar con un Estado sobrio y austero, capaz de programar e invertir a largo plazo y que sea hbil para arbitrar entre los actores polticos, sociales y econmicos de forma tal que no tenga inconvenientes en desaparecer y retirarse cuando una actividad demuestre ser fructfera y pueda ser garantizada por el accionar de los responsables que la ejercen. De all que se haya convertido en una necesidad imperiosa el proceso de modernizar las estructuras pblicas a partir del replanteo de sus funciones y principios que son altamente influidos por la ocurrencia continua de sucesos aceleradamente transformadores. 4 Todos los anlisis comparativos muestran que la manifestacin de la crisis de los aparatos estatales es universal.

Al eclosionar el cambio, las sociedades se convierten en ms activas, los ciudadanos estn ms informados y pretenden tomar mejores decisiones para lo cual requieren mayor y ms calificada informacin, mientras que las distancias culturales y las barreras sociales se achican. Esto deriva en un tejido social ms complejo y por ende ms difcil de administrar. Las distintas instituciones pblicas no pueden hacerlo y las actividades de las mismas tienden a empobrecerse y a entrar en crisis. La emergencia de nuevos problemas, que provienen de la existencia de una trama social ms compleja y exigente, la cual requiere mayor atencin y cuidado, lleva a implementar crecientes y ms sofisticadas formas de intervencin para las cuales an no existen los instrumentos adecuados que permitan enfrentar estos urgidos requerimientos. En estas circunstancias se plantea una paradoja muy ntida: en la medida que es mayor la libertad de los participantes en el juego poltico social es preciso disponer de mayor organizacin. Sin embargo esta incongruencia no queda solitaria, porque se patentiza, asimismo, que la demanda suplementaria por mayor organizacin encubre un superior requerimiento de intervencin pblica. Y esto es as porque muchos problemas que hasta ahora se manifestaban en mbitos sectoriales o regionales se han convertido en dificultades generales y nacionales debido a la interdependencia creciente de todas las actividades. En este caso, el Estado debera ser el nico marco suficientemente amplio que permita a todos los interesados estar vinculados a la administracin de problemas comunes. Los ciudadanos, gracias a su mejor educacin, a su mayor grado de libertad disponen de un acceso ms fluido a los centros de decisin y en consecuencia mayor posibilidad de intervenir ms rpida y activamente. Se observa, entonces, que el relacionamiento que se establece en el nivel poltico administrativo se convierte en ms arduo, con ms problemas y dificultades, pero tambin con ms participantes. Ante este tipo de cambios, los sistemas administrativos no parecen encontrarse preparados para lidiar con los desafos que se presentan. Si bien se dispone de mayor apoyo informtico, an no se han considerado las condiciones polticas, institucionales y de capacidades colectivas e individuales, que permitan establecer las polticas de funcionamiento de los sistemas de decisin de las acciones pblicas.

El tema refiere a las grandes definiciones sobre los sistemas administrativos que permitan absorber la variedad, diversificacin y complejidad de las actuales demandas por servicios pblicos. 5 La modernizacin, en este caso, no es equivalente al extendido uso de las computadoras, sino que tiene que ver con la visin estratgica, los mtodos e instrumentos a implementar y a la formacin de una cultura de logros y resultados adecuada a los retos que se plantean.

LA NATURALEZAMULTIVALENTEDELADECISINPRESUPUESTARIAYSUS IMPLICANCIAS

La actividad presupuestaria forma parte de un intrincado y complejo proceso compuesto de diversos y ubicuos elementos que no necesariamente se ordenan en forma secuencial.

Las piezas de esta herramienta que permite canalizar las decisiones colectivas no pueden ordenarse en forma consecutiva en muchas ocasiones dado que las mismas interactan simultneamente.

Lo destacable de este proceso es que sus componentes deben considerarse en forma conjunta para que se puedan revelar sus interconexiones.

A.P remchand seala en Approaches to the Study of Budgeting los siguientes aspectos, mbitos y disciplinas que se deben atender en materia de presupuesto.

Aspectos del presupuestoDisciplinareas de cobertura

Control de transparenciaAdministracin PblicaDescripcin de las actividades de las agencias estatales, distintosescenarios del presupuesto

Ciencia PolticaRelacionamiento Ejecutivo-Legislativo Proceso poltico de asignacin de recursos, grupos de presin, conflictos

ContabilidadAuditoria operativa, aplicacin de principios y normas conta- bles pblicas

Control de eficienciaEconomaEficiencia asignativa, funciones de produccin y distribucin

ContabilidadMedicin de costos

Administracin PblicaAspectos normativos de los modernos sistemas de administracin y su apli- cabilidad al sector pblico, centrali- zacin y descentralizacin

Ciencia PolticaFronteras del Estado, limites del gasto, privatizaciones

Control econmicoEconomaAlcances de la poltica fiscal, escena- rio macroeconmico anual , incidencia de impuestos y gastos, consideraciones distributivas

Es posible, por tanto, reconocer que el proceso de presupuestacin es una forma en que los distintos integrantes de una sociedad articulan diferentes necesidades y expectativas manifestando una valoracin sobre las mismas y exige un abordaje multidimensional. En los hechos nos encontramos en un mbito que permite expresar ntidamente las oposiciones de la sociedad y requiere la bsqueda de acuerdos con la finalidad de racionalizar las decisiones que se habrn de convertir en pblicas, las cuales requerirn variadas tcnicas e instrumentos para su puesta en marcha. 6 En forma complementaria se presenta una creciente evidencia de la existencia de una sociedad cada vez ms policentrica que requiere de una mayor densidad poltica.

Cobra importancia, entonces, la consideracin de que la administracin pblica es un escenario institucional para la produccin de nuevos bienes y servicios pblicos los cuales en muchos casos deben ser identificados con precisin dentro de la novedosa y vasta trama social que ha surgido en los ltimos aos. Y en ese sentido las organizaciones pblicas tienen el mismo desafo bsico que cualquier otra organizacin: crear la capacidad institucional e individual (de sus integrantes) necesaria para cumplir con sus tareas. Las respuestas a estos desafos, actualmente, deben procesarse en un entorno de estructuras institucionales y organizacionales que han sido previamente determinadas hace muchos aos y plasmadas en diseos institucionales especficos con las caractersticas y rasgos singulares que permitieron resolver las demandas planteadas en el tiempo de su creacin. En los hechos, en la actualidad, ese tiempo no se corresponde con la presente situacin existente de una economa globalizada cuyos componentes bsicos y agentes principales tienen la posibilidad institucional, organizativa y tecnolgica de funcionar como una unidad en tiempo real o - en otros casos - en un perodo breve y determinado a escala planetaria. Esta situacin pone en peligro las capacidades institucionales estatales para promover la gobernabilidad democrtica, el desarrollo sustentable y la equidad distributiva en nuestro continente que ya de por as arrastra histricamente carencias que le han impedido un proceso de modernizacin mas acelerado. Y en ese sentido, la capacidad institucional se manifestar en la posibilidad de acceder y utilizar efectivamente los recursos humanos, materiales y tecnolgicos que formen parte del aparato administrativo y productivo del Estado con el fin de producir un valor pblico ajustado a las necesidades ciudadanas. Los requerimientos socialmente demandantes de cada comunidad y el potencial de respuesta del aparato pblico para resolver los problemas que se plantean en trminos compatibles con las nuevas exigencias civiles pasan a formar parte de la agenda prioritaria de la estructura pblica. Es entonces que un conjunto de nuevos valores a ser desarrollados deben ser aplicados para atender estos desafos. El Banco Mundial, por ejemplo, en esa bsqueda define a la gobernabilidad democrtica como aquella dimensin que debe atender a: La estabilidad poltica La efectividad del gobierno La voz ciudadana y la rendicin de cuentas ( accountability ) El imperio de la ley 7 La calidad regulatoria El control de la corrupcin Esta gobernabilidad junto con los equilibrios macroeconmicos apunta a establecer una mecnica del desarrollo que permita la obtencin de la equidad social. LA REGION LATINOAMERICANA ANTE LOS NUEVOS DESAFIOS Hacia la segunda mitad del siglo XX el sistema econmico mundial haba comenzado a realizar una profunda transformacin basada en la aceleracin del desarrollo tecnolgico y una reduccin significativa de los costos de transporte. Una respuesta a esta nueva situacin - que tuvo alto predicamiento en la regin - consisti en aplicar polticas desarrollistas en las que el Estado tena un papel protagnico no slo en sus funciones esenciales sino como promotor del crecimiento y agente principal en los emprendimientos productivos desenvolviendo intensas polticas proteccionistas en su accionar. En ese contexto el presupuesto tradicional abocado a la verificacin de la correccin contable, legalidad y disponibilidad financiera de los gastos comenz a convertirse en un instrumento limitado para satisfacer las exigencias de las nuevas realidades administrativas y econmicas. En los pases desarrollados se haba iniciado ya una profunda revisin de las tcnicas presupuestarias y se recomendaba la presentacin del presupuesto con base en funciones, actividades, proyectos y el clculo del trabajo concreto a realizar. Una expresin particular de esta forma de concebir al presupuesto se expresaba en la administracin estadounidense a partir de la dcada del sesenta con la aplicacin del PPBS (Planning, Programming, Budgeting System) que comenz a expandirse rpidamente. Las administraciones latinoamericanas se inspiraron en esta tcnica para elaborar el presupuesto por programas como un instrumento de programacin y concrecin de metas y objetivos del proceso de planificacin nacional, extendiendo su influencia ms all del sector pblico. Este hecho generador y el tiempo de su emergencia, as como su contexto, debe ser considerado en la trayectoria analtica si se quiere tener una perspectiva adecuada para realizar las transformaciones que las nuevas exigencias van demandando a lo largo del tiempo. En las dcadas subsiguientes la economa mundial enfrentara una gran crisis. Los pases desarrollados ven caer sus ndices de crecimiento y elevarse las tasas de desempleo. A su vez en nuestra regin, siempre diferida en sus cambios, la crisis se desencaden con intensidad en los ochenta. 8 Nuestros pases se vieron obligados a reestablecer el crecimiento econmico y al mismo tiempo apoyar la estabilidad financiera interna y externa. Para cumplir con esos objetivos fue necesario mejorar la balanza exterior y el balance fiscal nacional. Los programas de ajuste, por lo tanto, incluyeron una combinacin de polticas fiscales, monetarias y fiscales para reducir el total de la demanda y modificar los incentivos relativos entre los bienes comercializables y no comercializables. Se procur mejorar la eficiencia en el uso de los recursos procurando enfrentar la distorsin de los precios, promoviendo una mayor competencia, mientras que se desarticulaban los controles administrativos fomentando la desregulacin. Hacia finales de la dcada del 80 la regin comienza a enfrentar los retos institucionales y polticos que se planteaban a escala universal y asume la tarea de la modernizacin del Estado. Estos procesos no disponan de referentes conocidos en nuestro continente y el advenimiento de la denominada nueva gestin pblica elaborada en los pases desarrollados originaba una fuerte atraccin con mirar a ser adoptada y aplicada en aquellos mbitos que se consideraban pasibles de ser gestionados en los trminos del flamante enfoque. La nueva gestin pblica dispona de una serie de tcnicas e instrumentos que procuraban poner en prctica variados y renovados criterios que potencialmente permitan cambiar el ordenamiento vigente. Esas acciones promovan acometer, entre otras medidas, procesos de descentralizacin, la externalizacin de las actividades y la privatizacin de los servicios pblicos, los cuales combinados con la aplicacin de sistemas de calidad y de la gerencia por rendimientos auspiciaban resultados tangibles en materia de transformaciones. Adicionalmente, se planteaba el papel de las instituciones como configuradoras y condicionantes del resultado de los programas de cambio y modernizacin. Exista en esta visin una fuerte influencia de la concepcin neoinstitucionalista desarrollada en el mbito de la ciencia poltica y de la teora de la organizacin. Se reelaboraba el concepto de institucin a la cual se la vea como el conjunto de valores, creencias, reglas, rutinas, procesos tanto formales como informales que se desarrollaban en un determinado entorno organizativo. En ese marco se aceptaba que el cambio del rol de los Estados repercuta en las funciones, en el tipo de bienes y servicios que ofrecan, as como en las estrategias que se deban delinear. Se dio de esta manera una nueva situacin en que el esfuerzo por adecuar las estructuras administrativas pblicas a este proceso de transformacin, en conjunto con las crisis polticas y econmicas que se manifestaban en forma contempornea eran los 9 factores desencadenantes de los procesos de modernizacin y reforma de los aparatos pblicos. De all que la necesidad de transformar dichos aparatos era un tema que apareca con asiduidad en la agenda de todos los pases. Esa modernizacin procur dos objetivos sealados: Hacer a los Estados ms eficientes y fortalecer su capacidad para dar respuesta a las demandas sociales, econmicas y polticas de la ciudadana y del nuevo orden econmico global. Se trataba de desarrollar medidas e instrumentos que permitieran concretar y dar vida a las decisiones tomadas a nivel poltico de manera tal que el accionar estatal estuviera centrada en el usuario ciudadano entendido como actor relevante del mbito pblico. EL PLANTEO DE LOS ADMINISTRADORES PUBLICOS En este contexto las instituciones presupuestales deban procurar cumplir con el objetivo de disciplinar el comportamiento de los diversos actores. El BID en un estudio realizado sobre las reformas en la regin en 1997 sealaba la necesidad de atender a tres tipos de reglas referidas al manejo presupuestal: Las que referan a las restricciones numricas sobre el monto del gasto pblico, el dficit y su trayectoria, los recursos ahorrados y el endeudamiento Las reglas de procedimiento que se ocupaban del claro y equilibrado juego de responsabilidades entre el Ejecutivo y los Parlamentos para evitar el aumento del dficit presupuestal o del gasto total y que cometan al Ministerio de Finanzas las decisiones del control final del gasto. Finalmente, las regulaciones que permitan la transparencia informando a la ciudadana para ejercer la vigilancia de los organismos estatales estimulando el control centralizado del presupuesto. Frente a estos requerimientos cul era la realidad de nuestros pases en materia presupuestal En 2007 convocados por ASIP en Lima, dentro del programa de Eurosocial los representantes de diversos pases analizaban la evolucin histrica de las tcnicas presupuestarias aplicadas en sus pases y las posibles mejoras tecnolgicas de las mismas hacia el futuro y declaraban que: Se reconoca por parte de los pases reunidos la validez y vigencia de los conceptos que conlleva la tcnica del Presupuesto por Programas, como mtodo de asignar recursos, porque se considera que tiene la lgica y la estructura necesaria y suficiente para expresar objetivos institucionales, sectoriales o de reas de accin y estratgicos. Se puso nfasis en sealar que la Tcnica del Presupuesto por Programas, ha sido una tcnica de muy diferente aplicacin y desarrollo segn los pases, como consecuencia de las dificultades de tipo polticas, econmicas, culturales, sociales e institucionales por los que atravesaron los mismos. Cabe mencionar entre otras: 10 a) Problema del Contexto de los pases: - Inestabilidad Poltica - Inseguridad Jurdica - Inflacin - Reglas de juego cambiantes - Manipuleo de los sistemas de justicia - Falta de precisin en la formulacin de la estructura de la tcnica - Formacin insuficiente de los Recursos Humanos para sostener el sistema, etc. y b) Problemas propios de la Organizacin y su funcionamiento tales como: - Estructuras administrativas mal diseadas sin capacidad de respuestas a los requerimientos solicitados - Deficiente de organizacin de competencias y del financiamiento - Delegacin y descentralizacin de facultades y localizacin de responsabilidades inadecuadas - Imposibilidad de medir correctamente los bienes y servicios que el Estado produca y de apreciar la eficiencia, eficacia y relevancia en el uso de los recursos asignados. - Exceso de burocracia, falta de responsables, etc. Las distorsiones provenientes del sistema poltico difcilmente puedan ser superadas por el proceso y la voluntad tcnica y viceversa la resistencia al cambio de los sectores tcnicos dificulta la tarea de innovador poltico. Se reconoci por parte de los pases reunidos la validez y vigencia de los conceptos que conlleva la tcnica del Presupuesto por Programas, como mtodo de asignar recursos, porque se considera que tiene la lgica y la estructura necesaria y suficiente para expresar objetivos institucionales, sectoriales o de reas de accin y estratgicos. Adems, que puede expresar la produccin que ofrecer el Estado a travs de la operacin de su organizacin. En otras palabras, en que tiempos y con que medios se lograr la produccin, bienes y servicios, que atiendan a la satisfaccin de las necesidades de la sociedad. Que es importante repotenciar y adecuar la tcnica de Presupuesto por Programas para tener una idea precisa de la oferta de bienes y servicios que el Estado le puede ofrecer a la sociedad. Fue opinin de los presentes que lo que importa es tener la mejor asignacin de recursos posibles y con ella la mayor cantidad de productos posibles. Este proceso de produccin de bienes y servicios y su impacto sobre los objetivos deseados produce los Resultados. Un Presupuesto Pblico siempre produce resultados. Lo racional es que de l se obtengan productos tiles en tiempo y forma y en la cantidad y calidad necesaria. Se seal la debilidad que ha existido histricamente en los sistemas de Planificacin. Se consider importante fortalecer estos sistemas a travs de un trabajo conjunto de y entre las agencias gubernamentales. Otro aspecto fundamental que se plante estuvo referido a la necesidad de vincular en forma sistemtica el Plan con el Presupuesto. Que los sistemas presupuestarios vigentes deben desarrollar un nuevo esfuerzo buscando la posibilidad de facilitar el xito de los Planes Estratgicos Institucionales, si los hubiere. La COORDINACION entre ambos procesos, Plan y Presupuesto, otrora un problema difcil de resolver, tiene que ser un factor fundamental que propicie la CONVERGENCIA de ambos instrumentos. Las posibilidades que plantean los instrumentos comentados, atienden a una mejor y ms efectiva asignacin de los recursos pblicos. 11 Que la exposicin de los Resultados de una gestin quedan en evidencia cuando se contraponen los productos, bienes y servicios, producidos en un perodo presupuestario con los consignados y deseados incluidos en los planes de mediano y largo plazo. Los representantes convinieron en manifestar que la mayora de los pases estn en un proceso de cambio de sus metodologas para asignar recursos. Que debe observarse especial atencin en la utilizacin de conceptos o denominaciones que puedan despertar expectativas que no se correspondan con el grado de organizacin de sus administraciones pblicas. Se manifest que la llamada Gestin por Resultados va ms all e involucra otros procesos que el denominado Presupuesto por Resultados. Una Gestin por Resultados implica desarrollar procesos tcnicos- administrativos en el seno de las organizaciones pblicas que posibiliten la obtencin de productos, su tipificacin y la conveniencia de su produccin para la sociedad, lo cual conlleva incorporar nuevos aspectos modificando aspectos legales, tecnolgicos y operativos de las organizaciones. En tanto que la tcnica, denominada Presupuesto por Resultados, enunciada en estos trminos, es una expresin limitada y limitante de la actividad pblica. Una Gestin por Resultados, se seal, es representativa de un modelo de gestin que trata de conseguir determinados resultados agregados. De all que siendo rigurosos en el empleo del lenguaje tcnico lo ideal sera designar con el nombre de Presupuesto por Programas con un Enfoque hacia Resultados las tcnicas que representaran la mejor exposicin de la labor de las Administraciones Pblicas. Se acord dar importancia fundamental al trabajo tcnico- administrativo y los compromisos de los gestores de los organismos pblicos, estableciendo en PROTOCOLOS las actividades a realizar y objetivos que se deben desarrollar y alcanzar. Sabido es que las necesidades son siempre mayores que los recursos disponibles, de all que se insisti en sealar que la autoridad poltica debe contar con los elementos necesarios para establecer PRIORIDADES en la asignacin de los recursos pblicos. Se seal que parte del cambio que se debe realizar consiste en potenciar la Gerencia Pblica. Ello se lograr con la disponibilidad de los recursos asignados en el tiempo y lugar oportuno para el ejercicio pleno de la responsabilidad encomendada a los gerentes pblicos. Se expres que existe en los pases un desarrollo desigual e incompleto de Indicadores que sean representativos de la produccin pblica y de los impactos que los mismos producen para medir la eficiencia, eficacia y relevancia de los procesos involucrados. Se consider la necesidad de realizar esfuerzos de los organismos estatales para que, (entendiendo el problema de medir su produccin e impacto), puedan desarrollar los indicadores mencionados. En reiteradas opiniones se puso de manifiesto lo embrionario que an est en la mayora de los pases de Amrica Latina, los sistemas de Evaluacin de los Programas y Presupuestos Pblicos. Se consider importante desarrollar un esquema de Presupuesto Plurianual cuyo contenido abarque el total de los gastos del Estado y no solo la parte referida a Inversin Pblica. Se puso nfasis en sealar la importancia de dirigir esfuerzos para lograr mejorar la CALIDAD del gasto pblico. Que los pases participantes en la Conferencia Internacional han hecho un esfuerzo muy importante en el desarrollo de sus sistemas de Administracin Financiera lo que les ha permitido contar con mejores sistemas de Informacin Financiera, necesarios y bsicos para la mejor toma de decisiones y una buena gerencia pblica y a su vez tambin producir una mejora sustancial en la aplicacin de las tcnicas presupuestarias. La Conferencia Internacional estim que la Administracin de Recursos Pblicos exige gran cantidad de informacin y un dilogo entre los sistemas que la contienen para que los mismos puedan desarrollar toda su potencialidad. 12 Se seal la importancia de efectuar una evaluacin y el relevamiento de las condiciones operativas de las organizaciones pblicas antes de implantar una tcnica presupuestaria, y que cada pas en funcin de su realidad y sus posibilidades pueda desarrollar lo que mejor satisfaga a sus expectativas y objetivos. De estas constataciones y afirmaciones puede intentar hacerse un ejercicio de sntesis que procure destacar los problemas y las posibles soluciones, con miras a mejorar el desempeo del Presupuesto, que proponan los administradores pblicos latinoamericanos. Los principales puntos que se enfatizaban eran los siguientes: La repotenciacin del presupuesto por programas La revitalizacin de la planificacin Analizar la aplicabilidad de los instrumentos y tcnicas para el fortalecimiento de las decisiones presupuestarias Encarar un enfoque gerencial de la administracin Este resumen de problemas confirma la naturaleza multivalente de la decisin presupuestaria y sus implicancias as como la necesidad de que los distintos componentes del fenmeno presupuestario deban considerarse en forma conjunta. Hace, por su parte, ms relevante el enfoque que realizaba A. Premchand en lo atinente a los distintos aspectos a considerar as como las disciplinas que sera necesario movilizar para poder acceder a las reas de cobertura sealadas en su anlisis. Las realidades constatadas por los administradores pblicos latinoamericanos tienen que ver tanto con la administracin pblica y su coherencia interna como con la ciencia poltica, la economa, la contabilidad y los sistemas de informacin. La repotenciacin del presupuesto por programas El reconocimiento de la validez y la vigencia de la tcnica presupuestaria programtica son dos de las afirmaciones de mayor significacin en la visin de los expertos. A su vez, se exige su repotenciacin. Cabe preguntarse en qu trminos Una forma de abordar el tema es reconocer que el tema presupuestario supone desde el principio plantear una pregunta liminar: Cmo se deben distribuir los recursos en el presupuesto La respuesta a esta pregunta ha recogido visiones antagnicas: una concepcin ha basado la solucin a este problema basndose en la teora 13 econmica y expresando que una propuesta de gastos no puede apreciarse en trminos absolutos sino relativos, de tal manera que el beneficio que produzca un gasto debe ser equivalente a la magnitud del costo que significa el no emplearlo en otro destino. Por lo cual el fundamento de este problema se asienta en la teora de la utilidad marginal. En una visin distinta, hay quienes conciben la problemtica presupuestaria desde otra perspectiva y sostienen que la verdadera interrogante en este tema se debe afincar en el terreno poltico y no en el econmico. De all que para estos analistas es necesario plantear de quin son las preferencias que se pondrn en prctica y para los cuales tendr importancia los cambios polticos que alteren las reglas de juego distributivas. En este marco el economista americano James Buchanan desarrollar el concepto denominado de public choice (eleccin pblica) que le permite analizar sistemicamente las variadas formas como se adoptan las decisiones pblicas, tema cuyo tratamiento - entre otros trabajos - le permitir ser reconocido con el premio Nobel de Economa en 1986. Respondiendo a una inquietud generalizada en la disciplina, Buchanan trata de darle respuesta a lo que considera debiera ser la pregunta original a plantearse por parte de los economistas. Su tesis al respecto refiere a que habitualmente los profesionales de la materia se encuentran urgidos a exorcizar el paradigma de la maximizacin partiendo de los lmites impuestos por la escasez, por lo cual el tema principal de la disciplina se focaliza en la asignacin de recursos y en la obtencin de la eficiencia. El sugiere un cambio de visin y propone que la ciencia econmica se concentre en los orgenes, las propiedades y las instituciones del intercambio, consideradas en trminos amplios. Esta manera de ver la economa pone el nfasis directamente sobre el proceso de intercambio, comercio o acuerdo contractual. De esta forma recalca que en la eleccin pblica se expresarn ntidamente los procesos de intercambio simple y complejo. Entender como intercambio simple al que se produce con la intervencin de dos agentes econmicos o de dos mercancas, mientras que el intercambio complejo supone la participacin de mltiples agentes y eventos que requieren el desenvolvimiento de un proceso variado de acuerdos contractuales. 14 En este enfoque la importancia se desplaza directa e inmediatamente, hacia todos los procesos voluntarios entre los distintos agentes participantes en una decisin. Queda por tanto en evidencia en esta perspectiva que la economa es una extensin bastante natural de los escenarios institucionales en donde las personas e instituciones interactan colectivamente y nos ofrece una manera de mirar la poltica y los procesos gubernamentales. Sostiene este autor que las decisiones del Estado las toman los polticos que estn en el poder. En general, afirma Buchanan, todo el mundo encuentra lgico que los consumidores y los empresarios adopten sus decisiones en funcin de su propio inters, sin embargo se tiende a considerar que los polticos deciden en funcin del bien comn. Eso no ocurre en la realidad. En el mundo real los polticos adoptan sus decisiones en funcin de sus propios intereses, como todo el mundo. Esto no es una alusin a los polticos corruptos que utilizan su poder para enriquecerse de forma deshonesta; un poltico absolutamente honrado en un pas democrtico se esforzar en ser reelegido y que su partido obtenga ms votos. Lo que ocurre es que en los pases democrticos donde hay libertad de prensa y medios de difusin, los intereses de los polticos suelen coincidir con los intereses de la mayora de la poblacin. En nuestro continente el advenimiento del presupuesto por programas proporcion una estructura conceptual de racionalidad para la seleccin de alternativas que competan entre s. Esa puesta en marcha de la tcnica cont con el acompaamiento de los esfuerzos encaminados a establecer una planificacin nacional fundamentada en la necesidad de la intervencin estatal como promotora del desarrollo - tal como se entenda que era correcto en ese momento de su implementacin a fines de la dcada del sesenta del siglo pasado lo que le dio a la planificacin un rasgo de complementariedad que los eventos econmicos posteriores no lograron confirmar. Esta es una primera caracterstica que debiera atenderse cuando hablamos de la repotenciacin de la tcnica presupuestaria programtica, dado que por entonces, la planificacin que se promova era la denominada planificacin normativa instrumento sumamente complejo y de difcil implementacin. Carlos Matus en 1987 en Planificacin, Presupuestos y Gerencia sealaba que el presupuesto por programas era el intermediario entre la planificacin y la gerencia. 15 Pero, a esa altura, l remarcaba que la planificacin tradicional normativa ya estaba viviendo sus ltimos aos en Amrica Latina. Subrayaba que la funcin de planificacin sobreviva relegada a tareas decorativas y subsista por inercia ante los nuevos desarrollos tericos. Esta actividad haba quedado limitada, por un lado a la formulacin de planes de mediano plazo con mtodos ms propios de una investigacin sobre el futuro, y por el otro, al apoyo intermitente de polticas muy parciales de contingencia en el inmediatismo del corto plazo. Ambas tareas no tenan continuidad ni guardaban coherencia y se realizaban con mtodos rgidos que contrastaban con la complejidad y creatividad del sistema social. Expresaba que esta debilidad de la planificacin no era ajena a lo que ocurra en la regin con los sistemas presupuestarios, que tambin parecan estancados en un formalismo cosmtico. Por su parte, indicaba, que la gerencia estaba limitada a algunas islas de modernidad creativa que destacaban en un mar de rutinas primitivas completamente ajenas a los criterios de eficacia y eficiencia. Tanto el enfoque de Buchanan como el de Matus nos sugieren que es preciso entender la dinmica del proceso presupuestario y su complejidad en lo que atae al proceso de toma de decisiones. Es evidente que el resultado fiscal es la culminacin de un proceso arduo de negociacin, seguido de un desarrollo no menos dificultoso para su puesta en marcha, y que ambas mecnicas deben ser consideradas para evaluar la relevancia y la eficacia de las acciones acometidas. Existe una amplia variedad de actores que participan en este proceso con diferentes incentivos y distintos mbitos y niveles de intercambio. Asimismo estas mltiples transacciones pueden tener heterogneos impactos si el entorno econmico es estable, progresivamente creciente o existe recesin en la actividad desenvuelta en cada perodo en los distintos pases. Cotejando la opinin de los administradores pblicos latinoamericanos ya expresadas con los aportes conceptuales de ambos acadmicos es posible reconocer ciertas caractersticas sealadas en el manejo del presupuesto pblico en nuestra regin como ser: El predominio de la visin economicista La escasa consideracin al proceso de negociacin poltica como gestor especfico de la naturaleza singular de los bienes pblicos seleccionados en cada pas 16 La influencia de cierto ritualismo procesalista evidenciado por la preocupacin de cumplir formalmente con las exigencias que demanda la tcnica sin ponderar el sentido final de la misma. Un nfasis en el cumplimiento jurdico de las normas como salvaguardia de la responsabilidad La estrecha concepcin sobre la planificacin que slo se limita a considerar su versin normativa prescindiendo de su vigencia operativa y la renuencia a realizar nuevos intentos de conciliacin con el presupuesto en una ptica de programacin estratgica y operativa. El reconocimiento de la contribucin que las nuevas tcnicas pueden aportar al tratamiento presupuestal en especial la administracin financiera integrada. La apertura a la consideracin de otros instrumentos como podran ser la metodologa de marco lgico en un contexto de gestin orientada a resultados, aun cuando las mismas son concebidas como un aporte adicional con exigua integracin a la estructura programtica vigente. La ausencia de inquietudes respecto a lo que deberan ser las buenas prcticas presupuestarias ampliamente utilizadas en los pases desarrollados. El poco reconocimiento a las etapas de seguimiento y evaluacin en el proceso de gestin presupuestaria La escasa importancia atribuida al desarrollo de los estndares internacionales de transparencia de extendida y creciente utilizacin a nivel de los pases ms desarrollados. Una posible repotenciacin del presupuesto por programas debiera atender a estas carencias desenvolviendo soluciones especficas para cada una de las insuficiencias planteadas. As por ejemplo el visualizar al presupuesto como producto de una compleja negociacin poltica podra tratar de aplicarse algunas de las recomendaciones del Manual de Transparencia Fiscal del F.M.I. que recoge a su vez el conjunto de directrices sobre experiencias acerca de las mejoras prcticas que emplean los pases miembros de la OCDE. Ciertas directrices podran servir como una significativa contribucin al objetivo de la repotenciacin del P.P.P., a saber: En la documentacin presupuestaria debern especificarse los objetivos de la poltica fiscal, el marco macroeconmico, las polticas en que se fundamenta el presupuesto y los principales riesgos fiscales detectables Debern presentarse una declaracin de objetivos de la poltica fiscal y una evaluacin de la viabilidad fiscal, que sirvan de marco para el presupuesto anual El presupuesto anual deber prepararse y presentarse en un marco macroeconmico cuantitativo integral y coherente; asimismo debern incluirse los supuestos principales en que se basa el presupuesto 17 Deber distinguirse entre las presentaciones basadas en proyecciones a mediano plazo de los agregados fiscales de aquellas basadas en estimaciones integradas y coherentes a mediano plazo, desglosadas en los diferentes organismos de gasto. Se entender por un marco presupuestario de mediano plazo a aquel que contenga : o Una declaracin de objetivos de poltica fiscal o Pronsticos macroeconmicos y fiscales integrados a mediano plazo o Estimaciones de gastos e ingresos de los ministerios y organismos para dos a cuatro aos ms all del ao del presupuesto o Estimaciones formales para el ao subsiguiente; de tal forma la primera estimacin de gastos se convierta en la base de las negociaciones presupuestarias para el ao siguiente. o Las autorizaciones presupuestarias de los ministerios y organismos han de ser consideradas como limitaciones presupuestarias estrictas Debern especificarse claramente las normas fiscales que se hayan adoptado ( por ejemplo, el requisito de un presupuesto equilibrado o lmites al endeudamiento de los niveles subnacionales de gobierno ) Deber describirse claramente toda poltica nueva que se introduzca en el presupuesto anual Toda vez que sea posible, debern identificarse y cuantificarse los principales riesgos fiscales que podran afectar al presupuesto anual, tales como las variaciones de los supuestos econmicos y la falta de certeza con respecto al costo de ciertos compromisos de gastos. La informacin presupuestaria deber presentarse de manera que facilite el anlisis de las polticas y que estimule la rendicin de cuentas. El cumplimiento de estas directrices permitira ir estableciendo los fundamentos para establecer una gestin orientada a resultados que contara con la arquitectura del presupuesto por programas y adicionalmente creara los espacios polticos de negociacin entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo lo cual posibilitara una accin mas fluida de transacciones entre los diversos actores e instituciones presupuestarias. El mero hecho de comenzar a aceptar las responsabilidades conjuntas tanto en la formulacin, ejecucin, control y evaluacin de las acciones y polticas pblicas a instrumentarse sera un extraordinario avance en materia del desenvolvimiento de las capacidades institucionales en cada pas. 1 La revitalizacin de la planificacin Ya haba advertido Carlos Matus en 1987 en su medular trabajo sobre Planificacin, Presupuestos y Gerencia. Primero. Necesitamos una teora de la totalidad social que aborde las interacciones entre la economa, la ciencia poltica, la sociologa y las otras ciencias sociales, porque ninguna de ellas se preocupa de las implicaciones de unas sobre otras: por ejemplo, de los efectos polticos de las acciones econmicas o de las consecuencias de los eventos polticos. Segundo. Necesitamos reconsiderar todas las teoras y mtodos que suponen la primaca inevitable del criterio de eficacia econmica; esto implica tanto un cuestionamiento de los fundamentos clsicos de la ciencia econmica como de los de la planificacin econmica y de las tcnicas econmicas de evaluacin de proyectos. Tercero. Necesitamos una teora de la produccin social y del cambio situacional que permita analizar el problema del conflicto de criterios de eficacia en un mundo donde existen mltiples recursos escasos y mltiples dimensiones del concepto de produccin. As la produccin econmica de bienes y servicios tiene una dimensin poltica, cognitiva, ecolgica, etc. y requiere para su materializacin de recursos de poder, recursos econmicos, conocimientos, valores, espacio, tiempo, etc. La conclusin prctica que emerge de esta propuesta apunta a la necesidad de abandonar las prcticas normativas y economicistas de la planificacin a fin de revalorizar la idea de la planificacin como herramienta de gobierno. La tarea es compleja. Requiere tanto redefinir la planificacin como extender su mbito a todo el proceso de Gobierno Sin embargo en el ao 2007- segn lo expresan los administradores pblicos latinoamericanos - el problema an subsiste y la integracin planificacin presupuesto salvo contadas excepciones (la mas relevante es Brasil) no ha tenido el menor xito. A pesar de ello a lo largo de esas dos dcadas entre ambos eventos los instrumentos se han ido profundizando y son de destacar la denominada planificacin estratgica que se articula con la planificacin operativa mediante la gestin por objetivos. Como seala Fernando Snchez Albavera en Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos la planificacin estratgica se hace para garantizar el cumplimiento de la finalidad y la misin, a travs de una estrategia o carta de navegacin de la que se derivan los objetivos generales y las polticas institucionales, que guan la planificacin operativa. sta tiene que ver con la eficaz administracin de los recursos asignados para obtener objetivos especficos y resultados concretos. Procurando cumplir con este propsito el autor seala que los planes operativos de cada una de las unidades de gestin deberan contener los siguientes aspectos bsicos. o Objetivos de la unidad de gestin, precisando los resultados que se desea alcanzar durante el ejercicio y los correspondientes indicadores para medir su rendimiento o Entornos y supuestos bsicos que justifican la definicin de los objetivos y las posibilidades de su cumplimiento 2 o Principales problemas y oportunidades, referidos a la correlacin entre el entorno y la capacidad institucional disponible en cada unidad de gestin. o Estrategia y acciones para enfrentar los problemas y aprovechar las oportunidades, definiendo objetivos especficos para cada caso. o Anlisis de los recursos, buscando un equilibrio entre lo asignado y los objetivos y resultados fijados. Una vez asignados los recursos presupuestales no puede haber dficit ya que implicara que se ha pretendido hacer ms que lo que es posible o se han usado mal los recursos. En cambio, debera elevarse la eficiencia para hacer ms con los mismos recursos. Este anlisis debe contener los indicadores de eficiencia en el uso de los recursos. Como se observa, si bien en la realidad existen dificultades notorias en vincular la planificacin al presupuesto, han aparecido una serie de instrumentos que permitiran viabilizar dicho relacionamiento a condicin de especializar y profundizar las tareas que conduzcan a dicho objetivo con lo cual se revitalizara la planificacin tal como los gestores publicos han solicitado pero en un marco de actualizacin tecnolgica organizacional. Analizar la aplicabilidad de los instrumentos y tcnicas para el fortalecimiento de las decisiones presupuestarias. El anlisis precedente nos ha ido introduciendo en una serie de tcnicas e instrumentos que permitiran vigorizar la decisin presupuestaria. As por ejemplo la utilizacin de la ciencia poltica permitira atender el proceso por medio del cual se debaten, aprueban y ejecutan las medidas de polticas pblicas y en especial del presupuesto. Utilizando la misma herramienta intentaramos incorporar a las decisiones presupuestarias los efectos de las conductas de los distintos actores e instituciones con sus distintos incentivos y restricciones analizando situacionalmente la capacidad de los actores para llegar a acuerdos que repercutirn inevitablemente en la categoras presupuestarias, con lo que se lograra una mayor integracin entre los sistemas tcnicos y polticos. La administracin financiera integrada y los sistemas de informacin con el desarrollo del gobierno electrnico ya han hecho un aporte significativo en el fortalecimiento presupuestal y su futuro perfeccionamiento nos deparar mejores resultados en los prximos aos. Como hemos visto la planificacin estratgica y la gestin pblica por objetivos as como el uso intensivo de la metodologa de marco logico es otra fuente de reformas beneficiosas que tambin han demostrado la calidad de sus aportes en aquellos pocos pases que han comenzado a aplicarlos. En este marco debe observarse tambin algunas de las experiencias exitosas obtenidas en materia de seguimiento y evaluacin en los pases desarrollados 3 y algunos pases latinoamericanos que han introducido este instrumento en sus administraciones No debe olvidarse en este enfoque el anlisis necesario que deber hacerse en materia de sostenibilidad de las decisiones presupuestarias en sus tres versiones: institucional, organizacional y financiera La integracin a las mejores practicas presupuestarias que se ha expandido entre los pases industrializados y que forman parte de las directrices de los organismos multilaterales debiera ser otra vertiente surtidora de nuevas aplicaciones pragmticas a nuestras realidades. Encarar un enfoque gerencial de la administracin En las ltimas dcadas se han desenvuelto estrategias modernizadoras de la denominada Nueva Gestin Pblica originadas en pases como Nueva Zelanda, Australia, Gran Bretaa, Canad, etc. prototipos del modelo anglosajn de administracin pblica. Las mismas partan de la constatacin de que los gobiernos de la era industrial, con sus extensas burocracias centralizadas y sus procesos estandarizados proporcionaban servicios de la misma magnitud para todas las cosas, los cuales no estaban a la altura de los retos que presentaba una sociedad econmica que jerarquizaba el conocimiento como nueva forma de acumulacin para generar el desarrollo. Se pretende por parte de quienes sustentan este enfoque promover una dinmica distinta para desenvolver las capacidades gubernamentales hacia el futuro y reconfigurar al sector pblico con el propsito de generar gobiernos que sustenten su actuacin en trminos de resultados obtenidos y de impactos reales alcanzados. A partir de la dcada del 80 del siglo pasado los pases promotores de estos cambios aprobaron disposiciones que establecan normas jurdicas para la transparencia de la poltica fiscal a la que se concede enorme importancia la declaracin de informacin sobre las finanzas pblicas y la responsabilizacin formal del gobierno ante la ciudadana por su desempeo fiscal. Todas estas disposiciones buscaron promover reformas que enfatizaban la creacin de incentivos para alcanzar lo que se esperaba de los administradores pblicos. Entre las expectativas planteadas se encontraban: o Dar mayor responsabilidad a los jefes de departamentos asociados con mayores recompensas y castigos en trminos contractuales o Poner nfasis en la especificacin de las producciones de los bienes y servicios pblicos que se esperaba alcanzar y que se definan previamente 4 o Reducir el control de los insumos o Introducir sistemas de informacin para medir resultados. A esos efectos se constitua una red interna de contratos entre los distintos agentes intervinientes de una entidad que se caracterizaba por los siguientes rasgos: o Las unidades ejecutoras y sus administradores seran evaluados en funcin de las metas por ellos aceptadas o Se utilizaban medidas financieras y de evaluacin de actividades realizadas para medir y recompensar los logros o penalizar las fallas o Los xitos o fracasos son atribuidos enteramente a las decisiones gerenciales o al desempeo de los funcionarios. o Fragmentacin de la administracin en unidades mas pequeas con creciente autonoma respecto a la gestin econmica - patrimonial para que stas se especializaran en la produccin de una gama determinada de servicios y en algunos casos poder ser externalizadas, procurando ajustarlas a las necesidades de los clientes ciudadanos. Algunos de nuestros pases implementaron una serie de herramientas provistas por la nueva gerencia pblica con distinto grado aceptacin- rechazo pero lo que debe quedar reflejado en la respuesta a las demandas realizadas por los administradores pblicos en su reunin del 2007 es que la utilidad de un nuevo instrumento est en funcin del grado de apertura a nuevas experiencias y conocimientos que sirvan para enfrentar los problemas especficos, lo cual exige un alto grado de creatividad. De esta manera se estara en condiciones de valerse de todas las herramientas adecuadas a las necesidades de transformacin de nuestras rgidas y desactualizadas estructuras institucionales. En resumen, nuestras administraciones pblicas presupuestales se encuentran en un punto de inflexin dado que las demandas por reformas que permitan adecuar el aparato presupuestal a los nuevos requerimientos de la actual configuracin econmica social poltica - cultural son cada vez mas crecientes y requieren de menor tiempo para verlas convertidas en resultados tangibles, por lo cual ser preciso integrar la vasta gama de instrumentos que se han ido adicionando y perfeccionando en las ltimas dcadas con el propsito de conservar la funcionalidad del instrumento presupuestal. Este esfuerzo supondra una contribucin de relieve de las disciplinas presupuestarias que incentivara la instauracin un enfoque convergente de instrumentos y orientaciones para institucionalizar los temas del cambio de las administraciones pblicas estimulndose las reorganizaciones y transformaciones estructurales de las instituciones gubernamentales.

LICITACIN PBLICA1. LICITACIN PBLICA. NOCIN Y DENOMINACIONES.La oferencia pblica abierta es uno de los procedimientos observados para las contrataciones del Estado y otros entes pblicos. Es un procedimiento de seleccin del co-contratante, que sobre la base de una previa justificacin de la idoneidad tica, tcnica y financiera de los intervinientes, tiende a establecer la mejor oferta, el precio ms conveniente, para la adquisicin o enajenacin de bienes, prestacin de servicios o ejecucin de obras.Variadas son las denominaciones que la doctrina y la legislacin le han conferido a esta forma procesal de contratacin. En Italia, se llama pubblico incato o asta publica, en Espaa "subasta pblica", "subasta" y "concurso subasta", en Portugal concurso publico; en Francia, adjudication ouverte o adjudication publique.Licitacin pblica es un procedimiento administrativo por el cual la Administracin invita a los interesados a que, sujetndose a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas de las cuales se seleccionar y aceptar (adjudicacin) la ms ventajosa, o conveniente.Las fuentes del procedimiento de la licitacin pblica en el orden nacional, se hallan en la Ley de Obras Pblicas (LOP) 13.064, en el Captulo VI (De las contrataciones) del decr. Ley 23.354/56 y en el RCE (decr. 5720/72).La licitacin es un procedimiento legal y tcnico de invitacin a los interesados, para que, conforme a las bases preparadas al efecto, llamadas `pliego de condiciones', formulen propuestas de entre las cuales se elige y acepta la ms ventajosa mediante la adjudicacin, que perfecciona el contrato. En otros trminos, es un procedimiento de seleccin del contratista de la Administracin Pblica que, sobre la base de una previa justificacin de idoneidad moral, tcnica y financiera, tiende a establecer qu persona es la que ofrece el precio ms conveniente o la mejor oferta.

RESEA HISTRICA.

La puja u oposicin competitiva de ofertas, como tcnica pblico-contractual, es conocida y usada desde antiguo. Ya en elderecho romanose utilizaba, por regla general, el procedimiento de la licitacin pblica en las contrataciones del Estado. Desde las primeras pocas el botn obtenido en laguerraera vendido pblicamente a los mejores oferentes, y en el lugar donde iba a verificarse laventase plantaba en "asta", arma de guerrera y a la vez la insignia real. De ah deriva el trmino subasta con que muchos pases se designa el procedimiento de la licitacin; en otros, como el nuestro, tiene uso solamente en el derecho privado.

Posteriormente, con elcdigode Justiniano, se generalizo la venta en "asta publica", debiendo efectuarse as todas lasventasde bienes fiscales. Despus el procedimiento se hizo tambin aplicable a loscontratosde obras pblicas; el censor, que era el encargado de dirigir la contratacin de las obras pblicas, era quien preparaba la "formula del contrato" (lex censoria), o sea el equivalente a nuestros pliegos de condiciones, a tenor de la cual se verificaba la subasta pblica (licitatio), la cual se adjudicaba a quien peda la suma menor.

El censor realizaba discrecionalmente la adjudicacin, pudiendo excluir a as personas que no juzgase idneas, que hubieran dejado incumplidos contratos anteriores. En cuanto a la garanta que deban constituir los oferentes, poda consistir en fianzas personales o hipotecas sobre los propios fundos (praedes, praedia)En laedad mediaseempleoelsistemade subasta "a mata candela", el que consista en recibir ofertas para algunaconstruccinde importancia durante eltiempoque arda una vela, para despus adjudicar la obra a quien haba ofrecido ejecutarla por el menor precio.

ANTECEDENTES LEGISLATIVOS NACIONALES.

A.- Antecedentes.

Los primeros intentos fragmentarios correspondieron a los Ministerios de Hacienda y Comercio (D.S. de 03.FEB.1950) y del de Fomento y Obras Pblicas (D.S. de 23.2.1950). Con este "sustento legal" se inicio el festn de las grandes obras pblicas y compras del gobierno de Facto de Manuel A. Odra 1948 a 1956, en que se ejecutaron obras mayormente en el campo educativo, la construccin de las "grandes unidades escolares" en las principales ciudades del pas as como hospitales e, incluso, el estadio nacional y las unidades vecinales.Hasta diciembre de 1977 en que se expidi el Decreto Ley No. 22056 instituyendo en la administracin pblica el sistema de abastecimiento con el fin de dar unidad, racionalidad y eficiencia a los procesos tcnicos del abastecimiento de bienes y servicios no personales, dentro de los principios fundamentales de moralidad y austeridad.

Las adquisiciones en las entidades pblicas, sea con dinero del tesoro pblico recursos o ingresos propios donaciones o fondos provenientes de convenios de prstamos internacionales se haca de acuerdo a las normas internas que para el efecto existan solo en algunas dependencias, ocasionando compras indiscriminadas, stocks innecesarios gastos indebidos, etc.La puesta en vigencia del sistema de abastecimiento a partir del 01.ENE.78 trajo como consecuencia un cierto ordenamiento del proceso de adquisicin de bienes y de servicios en las entidades pblicas, ya el ex INAP (Instituto Nacional de Administracin Pblica) a travs de la Direccin Nacional de Abastecimientos, empez a emitir y divulgar una serie de normas regulando dicho proceso, hecho que se complementaba con la correspondiente capacitacin especializada en la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) Institucin hoy desaparecida.

B.- Lnea de tiempo de la Legislacin.

C.- Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas RULCOP.1.- Precedente:Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas, aprobado por Decreto Supremo No. 36 de fecha 06 de Octubre de 1961.2.- Aprobacin y publicacin.

Mediante Decreto Supremo No. 034-80-VC, del 22 de Noviembre de 1980, se aprueba el Reglamento nico de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas, siendo publicado en el Diario Oficial El Peruano el 24 de Noviembre de 1980, posteriormente el Supremo Gobierno le dio fuerza de ley en virtud a la Ley No. 23350, ratificado por la Ley No. 24422 y el Decreto Legislativo No. 398.3.- Vigencia.

El RULCOP tuvo vigencia desde el ao 1980 hasta 1997. Fue derogado expresamente por la Tercera Disposicin Final de la Ley No. 26850.4.- Caractersticas. El RULCOP tuvo como finalidad unificar las diferentes normas que se haban dictado hasta ese momento sobre la materia a efectos de garantizar eficacia en las licitaciones y contrataciones de obras pblicas. Su objeto fue establecer las normas con sujecin a las cuales se regiran sin excepcin alguna las licitaciones convocadas para la ejecucin de obras pblicas, los contratos de ejecucin de obras pblicas, las obligaciones y derechos de las Entidades licitantes y/o contratantes, as como, de los postores y contratistas. Regula los diversos recursos impugnativos como son la reconsideracin, apelacin y revisin, siendo lo resuelto por el Consejo Superior la ltima instancia administrativa. Lo que no estableca el RULCOP en su regulacin era la posibilidad de acceder a la solucin de los conflictos por la va del arbitraje. No obstante, la LGA no haca excepciones en su aplicacin. Las caractersticas del Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas era patrimonialista y burocrtica.5.- Regulaciones importantes. Establece las funciones y atribuciones del Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas. Precedente inmediato del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, actualmente Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. Regula diferenciadamente las normas generales del proceso de Licitacin y el de Contratacin de ejecucin de Obras. Aun cuando el derecho a recurrir a los rganos jurisdiccionales para conseguir la tutela jurisdiccional efectiva respecto de las acreencias que resultan de la liquidacin de un contrato de obra no se encontraba expresamente previsto en el RULCOP, se reconoce la existencia de tal derecho. El Cdigo Civil era de aplicacin supletoria a los contratos de ejecucin de obras pblicas suscritos bajo la vigencia del RULCOP, en aquello que resulte compatible con la naturaleza y caractersticas propias de estos contratos administrativos. Durante la vigencia del RULCOP se le da fuerza de ley y se extiende su mbito de aplicacin a la totalidad de empresas del Estado.

Posteriormente se establece la obligatoriedad de su aplicacin a empresas en que el Estado tiene ms del 50% del capital social.6.- Filosofa.La normativa contenida en el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Pblicas est destinada a regular las acciones relacionadas con licitaciones para la ejecucin de obras pblicas, los contratos de ejecucin de obras pblicas, las obligaciones y derechos de las Entidades licitantes y/o contratantes, as como, de los postores y contratistas del Gobierno Central, las Instituciones, Empresas y Entidades del Sector Pblico Nacional, los Gobiernos Locales, el Instituto Peruano de Seguridad Social, las Sociedades de Beneficencia Pblica, las Empresas de Patrimonio del Estado y las Empresas en las que el Estado tenga ms del 50% de capital social y cualquier otra Entidad que ejecute obras con utilizacin de fondos pblicos.

Este Reglamento tiene vigencia (1980 - 1997) durante la transicin de la evolucin del pensamiento administrativo a finales del momento de la planificacin normativa y gestin burocrtica (1960-1980), durante el apogeo de la escuela post neoclsica.

Asimismo, esta normativa fue testigo de los avances tecnolgicos que en materia administrativa se fueron desarrollando y aplicando a finales de su vigencia junto con la globalizacin que tuvo incidencia inevitable en los medios de comunicacin y las herramientas utilizadas en los diversos trmites de los administrados como son el uso de Internet, el correo electrnico, los sistemas de trmite documentario, el inicio de la despapelizacin a travs de la digitalizacin de documentos, las firmas electrnicas, entre otros.

Respecto a los procesos de gestin si bien la normativa intentaba generar actuaciones eficientes y eficaces, an mantena la exigencia de formalidades que actualmente se consideran como excesos en la administracin pblica como son las publicaciones en el Diario Oficial El Peruano, la personera jurdica para ser contratista, copias regazadas o autenticadas, papel sellado, firma de abogado para recursos impugnativos, etc., y plazos ahora reducidos.

ANLISISDELCONCEPTOJURDICO DE LA LICITACIN PBLICA.Tcnicamente, la licitacin pblica es "un procedimiento administrativo de preparacin de la voluntad contractual, por el que un ente pblico en ejercicio de lafuncinadministrativa invita a los interesados para que, sujetndose a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas de entre las cuales seleccionara la ms conveniente.* Es un procedimiento administrativo:

La licitacin pblica como ya dijimos es uno de los procedimientos de formacin del contrato, una de las formas de contratacin o procedimientos de seleccin de contratistas. Juntamente con la licitacin privada, el concurso, la contratacin directa y el remate pblico, integra los "procedimiento administrativo general. La licitacin pblica no es un acto, como errneamente lo entiende parte de la doctrina, sino un conjunto de actos; un procedimiento, integrado, en suma, por actos y hechos de laAdministraciny actos y hechos del oferente, todos concurrentes a formar la voluntad contractual.La licitacin se relaciona con la formacin de los contratos. Al igual que las tratativas privadas, no es sino un preliminar del contrato, destinado a fijar quien es el contratante.

Es un periodo que precede procesalmente al contrato.

La licitacin pblica es un procedimiento administrativo preparatorio de la voluntad contractual. Esa es sunaturalezajurdica.

El objeto de la licitacin pblica es la seleccin del co-contratante. Se trata, por lo tanto, de algo que precede al contrato, una fase preliminar de la manifestacin de la voluntad del licitante para seleccionar, por va de este medio tcnico idneo, la mejor oferta. Por ello es un procedimiento administrativo especial, regido de suyo por el Derecho Administrativo.* Preparatorio de la voluntad contractual:Es nota jurdica comn a todos los procedimientos de contratacin, es la que da especificidad respecto del procedimiento administrativo que versa sobre las reglas yprincipiosjurdicos que rigen la preparacin y ejecucin de la voluntad contractual.* Por el que un ente pblico en ejercicio de la funcin administrativa

El licitante o ente que utiliza el procedimiento de la licitacin pblica, puede ser un ente pblico o privado. Pero debemos excluir a los entes o sujetos del Derecho Privado, dado que estos no ejercen funcin administrativa, y, adems, en caso de utilizar el procedimiento licitatorio, este se haya regido predominantemente por el Derecho Privado.

Por ello el licitante es siempre ente pblico. Ese ente pblico puede ser estatal o no estatal; lo que interesa es que en el caso ejerza funcin administrativa.

Por lo tanto, como entes pblicos estatales, pueden utilizar el procedimiento licitatorio para contratar,el EstadoNacional, las Provincias, los Municipios, Comunidades y entes intermunicipales, Consorcios pblicos estatales, entes autrquicos,Empresasdel estado,Sociedadesdel Estado, Corporaciones de Empresas nacionales, entes interprovinciales, etc.

Si el licitante es un ente pblico estatal de la Administracin centralizada, como laNaciny las provincias, el procedimiento puede ser utilizado por cualquiera de sus rganos (ejecutivo, legislativo y judicial), en tanto ejerzan funcin administrativa.

Tambin pueden utilizar el procedimiento licitatorio publico los entes pblicos no estatales o corporaciones pblicas no estatales, que ejercen potestad publica o prerrogativas depoderpblico.* Invita a los interesadosLa invitacin a los interesados, oferentes, eventuales adjudicatarios o co-contratantes se traduce en un acto administrativoconcretode llamado a licitacin, emitido por el rgano competente del ente pblico estatal o no estatal de que se trate.La invitacin es un pedido de ofertas, una invitacin ad offerendum, que debe ser enunciado en la forma que elderecho positivolo determina, por va de la publicacin como instrumento tcnico para promover la concurrencia.Este recaudo o etapa procesal de la licitacin pblica, le da especialidad respecto de los otros procedimientos de contratacin en particular respecto de la contratacin directa y la licitacin privada. En cuanto al concurso, la invitacin ofrece caractersticas analgicas a las de la licitacin pblica.* Para que sujetndose a las bases fijadas en el pliego de condicionesEl pliego, como conjunto de disposiciones redactadas unilateralmente por el licitante, es el que regula el trmite, mecanismo y formalidades del procedimiento de preparacin y ejecucin ulterior del contrato. En sus clusulas generales y especiales se particulariza sobre el objeto, obra oservicioque se licita, las condiciones de la contratacin, su preparacin y la ulterior ejecucin.El pliego de condiciones llamado tambin cahier des charges capitolati doneri,programadel concurso, integra, juntamente con el Reglamento de Contrataciones del Estado, la Ley de Obras Publicas y la Ley de Contabilidad, el cuerpo jurdico normativo regulador del procedimiento de licitacin publica.Los oferentes deben ajustar sus propuestas al pliego, bajo sancin de ser estas declaradas "inadmisibles".* Formulen propuestasComo consecuencia del llamado a licitacin, los interesados, "proponentes, ofertantes, licitadores", presentaran sus ofertas o propuestas. Para ser licitador es necesario cumplimentar condiciones subjetivas, como la inscripcin en losregistrosespeciales, salvo los casos de excepcin autorizados por el ordenamiento jurdico, a efecto de acredita as la idoneidad jurdica, financiera y tcnica para contratar.Por ello a esta fase procesal tambin se la llama "habilitacin de los licitadores", "calificacin de los oferentes" o "condiciones subjetivas de los proponentes".Tambin deben constituir una garanta de oferta o "garanta precontractual" demantenimientode propuesta.La presentacin de la propuesta o precio ofrecido puede hacerse en forma escrita o verbal, si bien nuestro derecho positivo solo recepta la forma escrita, con las formalidades externas e internas requeridas por lasnormasreglamentarias y el pliego de condiciones aplicables al caso.* De entre las cuales el licitante seleccionara y aceptara la ms convenienteEl licitante elige o selecciona, entre las propuestas formuladas, la ms conveniente. Ello se traduce por una actividad de contenido jurdico administrativo, que reviste forma de simple acto de la Administrativo (adjudicacin).

La preadjudicacin importa un dictamen anticipado acerca de cual es el orden de mritos, en razn de la conveniencia de las ofertas, emitido por un cuerpo u rgano consultivo. La adjudicacin supone ya el acto decisional de seleccionar la mejor oferta, a los efectos de perfeccionar despus el contrato con su proponente, por alguno de los procedimientos que prev el ordenamiento jurdico, y de acuerdo con laclasede contrato de que se trate: notificacin de la adjudicacin, aprobacin por rgano superior, formalizacin escrita, etc.La adjudicacin es un acto administrativo que rene sus caracteres y elementos, y se rige por el rgimen jurdico que tipifica a este. La decisin en el contenido es de tipo discrecional, aunque con limites jurdicos elsticos: racionabilidad, buena fe, desviacin de poder, etc.5. Los actos separables en la licitacin publicaComo consecuencia de la expuesto, podemos afirmar que la licitacin no es un contrato o el contrato, ni tampoco un acto, sino "un conjunto de actos"; en suma, "un procedimiento administrativo" relacionado con la formacin del vnculo jurdico, con la forma de celebrar los contratos.Como todo procedimiento administrativo, lo integran una serie de actos interligados, conexos y destinados a producir un nico resultado, la eleccin del co-contratante; pero sus sucesivas fases son autnomas, anteceden al acto jurdico final, conducen a el, pero no son ese acto.La impugnacin de los actos separables del procedimiento y la proteccin de los oferentes.Si se afirma que los actos integrativos del procedimientos licitatorio no son separables (tout indivisible), no son autnomos ni independientes entre si y que se encuentran incorporados al contrato de manera unitaria, se restringe en grado sumo la proteccin jurdica de los oferentes, pues solo ser impugnable el contrato y no sus actos preparatorios, preliminares, componentes e integrativos; por tanto, solo las partes contratantes, o sea el ente pblico licitante y el adjudicatario (no los dems oferentes) estarn legitimados sustancial y procesalmente para impugnarlo. Los oferentes no adjudicatarios no pueden impugnarlo porcuentono son partes en el contrato, no intervienen en el vnculo jurdico bilateral, son ajenos a lanegociacinadministrativa.Por el contrario, si se separa el contrato de los actos administrativos previos que constituyen a suconstitucin(actes detachables), y se les confiere individualidad y autonoma jurdica a esos actos integrativos del procedimiento licitatorio preparatorio de la voluntad contractual, ser ms amplia la proteccin jurdica de los oferentes. Aun antes del contrato y de modo independiente de la impugnacin contractual, cualquier oferente puede impugnar el acto de admisin, inadmisin, rechazo de ofertas, adjudicacin, etc.6.mbito de aplicacin. Contratos susceptibles de formarse por licitacin.No se exige la licitacin pblica para una clase determinada de contratos, ni la licitacin pblica para una clase determinada de contratos, ni la licitacin privada o la contratacin directa, etc, para tal otrogrupoo tipo de contrato, sino que en principio todos los contratos de la administracin pueden perfeccionarse por cualquiera de los procedimientos. Solo en principio, puesto que el ordenamiento jurdico exige determinados procedimientos para ciertos contratos; y si, por ejemplo, en la obra pblica se utiliza el procedimiento licitatorio, en el empleo publico, el concurso y en la venta de bienes, el remate pblico.El procedimiento de la licitacin pblica se utiliza perfectamente en los contratos de obra pblica, concesin de obra pblica y suministro y con menor frecuencia o mas excepcionalmente, en la concesin de servicios pblicos, pues en este contrato no siempre resulta adecuado el procedimiento dado el papel fundamental que desempea la persona del concesionario.Los dems contratos de la Administracin o en la funcin administrativa, son ajenos al procedimiento licitatorio pblico, aunque nada impide que se lo aplique a las locaciones, compraventa de inmuebles por el Estado, etc.Contratos en que se omite el procedimiento de la licitacin publica. Consecuencias jurdicas.Un contrato de la Administracin llevado a cabo sin licitacin, cuando esta es requerida de modo obligatorio o imperativo, es un contrato nulo por vicio de forma.Las formalidades o requisitos que se han de observarse para dictar cualquier acto de la Administracin, puede ser anteriores, concomitantes o posteriores al mismo. La licitacin es precisamente una formalidad anterior o previa a los contratos del estado.Ahora bien las formalidades con que serevistaa cada una de las etapas del contrato o a realizarse constituye la nica garanta para todos los intereses enjuego, sea de Administracin, de los proponentes, de los empresarios o de los futuros usuarios del servicio pblico.En ese sentido, las formas, en cuanto importan requisitos necesarios para la existencia yeficaciadel acto, constituyen una cualidad del mismo y tambin una garanta automtica para asegurar el buen funcionamiento de losservicios pblicos. Las trasgresin u omisin completa o parcial de una de esas formalidades, a las que el contrato est sujeto por la ley o los reglamentos, origina un vicio de nulidad que hiere su validez.El incumplimiento u omisin del procedimiento de la licitacin pblica, cuando ella es requerida por mandato legal, o, lo que es lo mismo, la indebida contratacin directa o licitacin privada, fuera de los supuestos en que el derecho habilita dichos procedimientos, provoca la invalidacin del contrato, su nulidad por defecto formales esenciales.En caso de incumplimiento de requisito de la licitacin pblica, las consecuencias jurdicas del vicio son las propias de la nulidad administrativa, por ello:a. El contrato es absolutamente nulo. El vicio no es subsanable, enmendable, confirmable ni susceptible de ratificacin.b. Laautoridadadministrativa, puede as declararlo y dejar sinvaloralguno el vinculo jurdico formado irregularmente.c. El co-contratante afectado nada puede alegar contra la decisin administrativa que lo declara nulo o que se limita a reconocer la existencia de una nulidad cierta e insubsanable. No puede por tanto promoveraccinjudicial alguna derivada del incumplimiento del contrato, aunque es obvio reconocerle el derecho a reclamar el precio o el valor de lo ejecutado, prestado o entregado en beneficio del Estado o ente pblico licitante, por va del enriquecimiento sin causa.d. Los particulares que , de haberse hecho la licitacin, hubieran podido presentar y ganar el derecho de efectuar la obra o el suministro, carece de accin para impugnar la decisin administrativa porque no son titulares dederechossubjetivos. Tampoco pueden reclamar daos y perjuicios, pues solo han sufrido lesin a sus intereses simples.e. Los funcionarios actuales que prescindan de la licitacin pblica, cuando es obligatorio recurrir a ella, incurre enresponsabilidadcivil, administrativa ypoltica.7.Principios jurdicosLa finalidad del procedimiento licitatorio es la determinacin del proponente que formula la oferta ms ventajosa para el Estado. De ah que la doctrina, la legislacin y lajurisprudencia, hayan establecido algunos "requisitos", "principios" o "propios" que hacen a la esencia y la existencia de la licitacin y a los cuales deben recurrirse para resolver losproblemasconcretos deinterpretacinque la practica administrativa promueve.Los principios jurdicos esenciales, que hacen a la ratio iuris de la licitacin y de los dems procedimientos de seleccin del co-contratante, son:a. la libre concurrenciab. laigualdadentre los ofertantes.Libre concurrenciaEl principio jurdico de la libre concurrencia tiende a afianzar la posibilidad de oposicin entre todos los ofertantes, como contrapartida de la prohibicin para el Estado de imponer condiciones restrictivas para el acceso al concurso.Como afirmaciones complementarias del principio, la legislacin impone a la Administracin el deber de adjudicar imparcialmente la mejor oferta, sobre la base de una decisin discrecional.Adems, en funcin de esa concurrencia o posibilidad de oposicin, la Administracin no puede elegir individualmente a sus ofertantes.Por ltimo, como contrapartida de esa libre concurrencia, se faculta a la Administracin para exigir ciertas garantas a los licitadores.El principio no es absoluto, pues la normativa jurdica le impone ciertas limitaciones, dado que elinterspublico exige uncontrolde la capacidad del concurrente. Por tanto se imponen ciertas restricciones a la concurrencia, como ser: La exclusin de ofertantes jurdicamente incapaces; es el caso de sociedades o personas jurdicas no constituidas regularmente, o de los concurrentes incapaces, menores, interdictos, etc.; La exigencia de honorabilidad profesional y comercial del proponente, por ello se excluyen los fallidos no rehabilitados, los anteriores, adjudicatarios que no ejecutaron correctamente el contrato o si este se rescindi por su culpa; Exigencia de honorabilidad civil, al preverse en los pliegos de condiciones o reglamentos de contratacin la exclusin de ofertantes condenados penalmente o de funcionarios pblicos incompatibles por su empleo para intervenir como proponentes.Segn antes dijimos como contrapartida del principio de la libre concurrencia, se exige a los oferentes garantas de capacidad y solvencia. La primera se instrumenta por medio de la inscripcin en los registros especiales de proponentes (en nuestro derecho, los Registros de Constructores de obra Pblica y deProveedoresdel Estado, respectivamente), lo que se acredita con un "certificado" de inscripcin demostrativo de la capacidad tcnica, econmica y financiera del proponente.Las garantas de solvencia se instrumentan en las cauciones de "oferta" (de mantenimiento de oferta o pre-contractual) y de "contrato de adjudicacin" ( de ejecucin de contrato o garanta contractual).En este sentido, el ordenamiento positivo prev tambin la dispensa legal, para ciertas categoras de concurrentes, de la obligacin de acreditar su solvencia.La administracin no puede elegir individualmente a sus proponentes; si as fuere, la concurrencia no sera libre. Por tanto, lapublicidaddel llamado a licitacin es una consecuencia obligada del principio jurdico de la libre concurrencia. La norma positiva exige siempre que los anuncios de licitacin se publiquen en boletines oficiales y en otros peridicos de mayor circulacin, pero cumplimentado esto la Administracin puede elegir discrecionalmente cualquier otro modo tcnico de publicacin que asegure la mayor difusin entre los eventuales interesados y el respecto al principio de igualdad entre ellos, anuncios por radiotelefona,televisin, afiches, carteles, volantes, invitaciones personales ocomunicacionesdirectas, etc.8. Igualdad entre los oferentesOtros de lospresupuestosfundamentales del procedimientos de contratacin de contratacin, es que los sujetos concurrentes a una licitacin tengan igualdad de posibilidades en la adjudicacin de la obra, suministro u objeto del contrato de que se trate.Como ha dicho Jeze: "debe ponerse a todos los proponentes en pie de igualdad. Es la consecuencia de lacompetencia. No debe existir ningn motivo de preferencia, fuera de las ventajas que se dan a la Administracin. Debe elegirse a quien le hace las mejores ofertas. La igualdad entre los competidores comprende, pues, dos aspectos: Las condiciones deben ser las mismas para todos los competidores. Debe darse preferencia a quien hace las ofertas ms ventajosas para la Administracin.As en primer lugar, el trato igualitario se traduce en una serie de derechos a favor de los oferentes:1. Consideracin de su oferta en competencia con la de los dems concurrentes2. Respecto de los plazos establecidos para eldesarrollodel procedimiento3. Cumplimiento por parte del estado de las normas positivas que rigen el procedimiento de eleccin del co-contratante4. Inalterabilidad de los pliegos de condiciones5. Respeto de los secretos de su oferta hasta el acto de apertura de los sobres6. Acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitacin7. Tomarconocimientode las dems ofertas luego del acto de apertura8. Que se le indiquen las deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta9. Que se lo invite a participar en la licitacin que se promueve ante el fracaso de otra anterior.Como vemos , la referida igualdad exige que, desde el principio del procedimiento de la licitacin hasta la adjudicacin del contrato, o hasta la formalizacin de este, todos los licitadores u oferentes se encuentren en la misma situacin, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idnticas.Por razones expuestas y entuteladel principio de igualdad, son nulas las clusulas que impliquenmonopolio, salvo excepciones previstas por a ley. Tampoco pueden fijarse clusulas determinantes de circunstancias subjetivas ni sealarmarcasde fabricacin o rtulos comerciales preferenciales. Es asimos nula toda formula de tanteo, retracto o mejora de proposicin una vez conocidas las dems concurrentes, salvo excepcin normativa expresa, como en el caso de "empate de ofertas".Los pliegos de condiciones, en suma, deben establecer reglas generales e impersonales que mantengan fielmente el principio de igualdad, lo que excluye que se establezcan ciertas preferencias a favor de determinadas categoras de oferentes, por ejemplo preferencias por las firmas nacionales, o porproductosnacionales, o por empresas radicadas en el pas, etc.Consecuentemente, la adjudicacin o la formalizacin del contrato respectivo debe hacerse exacta y precisamente sobre las bases que determinaron la adjudicacin, no pudendo despus de esta, modificar condiciones sobre el que se efecto la licitacin, en oportunidad de formalizarse el contrato. Si ello se hiciere es ilegal yquiebrael principio de igualdad, haciendo ilusoria la garanta de la licitacin.Adems, todo ventaja concedida por el licitante a favor de un licitador, que simultneamente no haya sido efectuada en beneficio de los dems oferentes, tambin lesiona e infringe el principio de igualdad, viciando de nulidad los actos del procedimiento y el contrato mismo que ulteriormente pueda formalizarse; as por ejemplo, seria discriminatorio dispensar a un concurrente del deposito de garanta exigido a los otros, fuera de los casos exceptuados por la ley.Encambio, no resultara afectada en modo alguno la igualdad, si despus de concluido el contrato se elevan lospreciosa favor del adjudicatario por razn de ulteriores mayorescostos. Con ello en nada se perjudican los otros proponentes, pues si alguno de ellos hubiere ganado la citacin tambin habran tenido que recurrir a lateorade la imprevisin. Se entiende, por supuesto, que la variante es solo de un mayor precio, y de ningn modo respecto de las dems condiciones del contrato.Nulidad del contrato por violacin de los principios jurdicos. Jurdicos de la licitacin publica.La significacin jurdica de los principios rectores del procedimiento de contratacin administrativa es obvia. Su incumplimiento, quebrantamiento, violacin o no aplicacin, vicia de nulidad el contrato que en su consecuencia fuere celebrado. As lo entiende, con criterio unnime, la doctrina y la jurisprudencia.9. VentajasEl procedimiento de la licitacin pblica ofrece una serie de ventajas de orden tcnico, econmico, tico y poltico, en un todo de acuerdo con el principio delegalidadque debe imperar en el obrar estatal.As, con relacin al Estado, el procedimiento materializa una accin moralizadora en lo que a contrataciones estatales se refiere, por cuanto en principio evita connivencias dolosas y promueve la accin de control y la fiscalizacin que sobre la actividad administrativa ejercen los mismos particulares, licitadores en el caso, quienes cuentan con los remedios procesales idneos para impugnar el ilegitimo proceder estatal.Adems, por este procedimiento, la Administracin tiene mayores posibilidades de acierto en cuanto al cumplimiento y ejecucin del contrato,calidadde la prestacin, mayor capacidad tcnica y financiera de los co-contratantes, etc.Por otro lado, ofrece conveniencias econmicas, dad la concurrencia y oposicin entre los oferentes, que fijan por obtener la adjudicacin y en ofrecer el precio ms ventajoso para el licitante.En este sentido, M ha sealado las finalidades de la licitacin desde un enfoque sistemtico, comprendiendo tres aspectos: de orden moral, econmico y selectivo, tal como lo referimos precedentemente.Con relacin a los administrados, el procedimiento constituye una garanta para los interesados en contratar con el estado y otros entes pblicos, que sobre la base del principio de concurrencia e igualdad, y evitando tratos preferenciales, puede hacer real y efectiva la colaboracin de los particulares.10. InconvenientesPor lo que se refiere a las dificultades del procedimiento licitatorio pueden sealarse las siguientes: No siempre se consigue el precio mas bajo sino que puede producirse un alza de las cotizaciones al conocerse las urgencias necesidades de la administracin La eventual lentitud en los tramites resulta perjudicial para el inters publico, todo vez que la administracin se pierde "ofertas de ocasiones" sumamente ventajosas, que no se pueden aceptar en razn de que no es posible satisfacer la prontitud que el proponente suele requerir, debido a la burocrtica ejecucin del procedimiento.Como seala Sayagues Laso, aun cuando el procedimiento de las licitaciones este bien reglamentado pueden efectuarse adjudicaciones indebidas pues la inmoralidad puede doblegar las formulastcnicasde rectitud impuestas por el ordenamiento jurdico al proceder administrativo; as por ejemplo, una licitacin aparentemente correcta puede encubrir y simular una flagrante desviacin de poder, pues los pliegos de condiciones pueden haber sido redactados de manera tal que solo la persona a quien se quiere favorecer quede en condiciones de prestar ofertas admisibles.De cualquier manera, el saldo favorable del instituto lo prueba la circunstancia de su aceptacin en todas las legislaciones y en todos los tiempos, si bien se requiere una normacin flexible, adaptable a las distintas actividades del estado y que disminuya en lo posible los inconvenientes

ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIN1.1. BASE LEGAL- Ley N 28411 - Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto.- Decreto Legislativo N 1017 - Ley de Contrataciones del Estado, en adelante la Ley.- Decreto Supremo N 184-2008-EF - Reglamento de la Ley de Contrataciones delEstado, en adelante el Reglamento.- Directivas del OSCE.- Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General.Cdigo Civil.- Ley 27806 Ley de Transparencia y de Acceso a la Informacin Pblica.- Decreto Supremo N 007-2008-TR - Texto nico Ordenado de la Ley de Promocin de la Competitividad, Formalizacin y Desarrollo de la Micro y Pequea Empresa y del acceso al empleo decente, Ley MYPE.- Decreto Supremo N 008-2008-TR - Reglamento de la Ley MYPE.Las referidas normas incluyen sus respectivas modificaciones, de ser el caso.Para la aplicacin del derecho deber considerarse la especialidad de las normas previstas en las presentes Bases.1.2. CONVOCATORIASe efectuar de conformidad con lo sealado en el artculo 51 del Reglamento, en la fecha sealada en el cronograma.1.3. REGISTRO DE PARTICIPANTESEl registro de participantes se efectuar desde el da siguiente de la convocatoria y hasta un (1) da hbil despus de haber quedado integradas las Bases. En el caso de propuestas presentadas por un consorcio, bastar que se registre uno (1) de sus integrantes, de conformidad con el artculo 53 del Reglamento.La persona natural o persona jurdica que desee participar en el proceso de seleccin deber co