LICENCIA SOCIAL

Presentación.

Las personas naturales y jurídicas que realizan actividades extractivas siempre buscan (o

deberían buscar) tener buenas relaciones con las comunidades que las circundan, ya que

el establecer o no relaciones armónicas con éstas, tendrá consecuencias importantes

sobre la viabilidad de un determinado proyecto. En esa línea, quienes realizan este tipo de

actividades buscan obtener de estas comunidades lo que se conoce como “licencia

social”. La licencia social puede ser definida como la aprobación que da una determinada

comunidad, a la forma en que una persona natural o jurídica desarrolla su actividad

extractiva. A diferencia de las licencias que otorga el Estado, ésta no se rige por ningún

documento, ni su logro se refleja en una constancia. Este concepto de licencia social es

bastante utilizado en nuestro país, sobre todo en la actividad minera. Asimismo, para

muchos tiene una connotación positiva, ya que permite establecer relaciones armónicas,

procurando el desarrollo sostenible de las comunidades; mientras que para otros puede

tener una connotación negativa, ya que suele ser utilizado para paralizar sin ningún

argumento válido proyectos mineros que cuentan con el visto bueno del Estado.

INDICE

Licencia Social....................................................................................................................................1

1. Introducción...................................................................................................................................1

2. Una historia del conflicto...............................................................................................................3

3. Causas del riesgo social..................................................................................................................5

4. La Licencia Social para Operar (LSO)...............................................................................................6

- Normativa de la licencia social:..............................................................................................7

5. Escenario para la Licencia Social...................................................................................................10

- Inconsistencias legislativas...................................................................................................14

6. Distribución de beneficios............................................................................................................15

7. Proyectos que cuentan con licencia social...................................................................................17

8. Bibliografía:..................................................................................................................................18

Licencia Social

1. Introducción.

En los años '70, la preocupación por el medio ambiente y las responsabilidades asociadas

con el mismo eran un aspecto nuevo y desconocido del riesgo corporativo. Actualmente,

sin embargo, las inquietudes sociales y los conflictos que las mismas pueden generar son

los que constituyen un nuevo tipo de riesgo que se expande rápidamente. Aunque no es

un fenómeno nuevo, (la mina de cobre de Bouganville se vio obligada a cerrar en 1988) el

riesgo social ha emergido como considerablemente más importante, y más visible, en los

últimos años. El riesgo social es ahora un aspecto de todas las actividades mineras que

necesita ser calculado en la evaluación del proyecto, y ser manejado durante la vida del

mismo. Mientras que el riesgo social posee un cierto número de aspectos a nivel

corporativo, tales como la imagen de la compañía y las relaciones con los accionistas, al

nivel del proyecto individual su componente primario es la aceptabilidad social, y el

instrumento principal para manejarlo es la Licencia Social para Operar.

A lo largo de América Latina existen códigos mineros remodernizados y sistemas

económicos introducidos durante los últimos diez años que, junto con la nueva legislación

de protección al medioambiente, son muy similares a las regulaciones de los países

desarrollados. Para las corporaciones, la existencia de estos instrumentos significa que

los riesgos de cuestiones ambientales asociadas con el proyecto son conocidos, están

legislados, definidos, cuantificados y son, por lo tanto, fáciles de manejar.

Parece irónico que, justo cuando regulaciones comprensivas para el manejo del aspecto

ecológico de la actividad minera han surgido a través de América Latina, se multipliquen

los desafíos a las actividades mineras. A pesar de las aparentes garantías provistas por

estas nuevas reformas legislativas, hoy las comunidades en América Latina se rebelan y

rechazan la presencia de las compañías mineras, o la manera en que las mismas se

conducen. La viabilidad de los proyectos se ve amenazada porque los mismos son

considerados socialmente inaceptables, un fenómeno que llamamos "riesgo social". Estos

desafíos no son tanto acerca de la oposición a las actividades mineras en sí como mucha

gente piensa. Al contrario, están basados en un creciente deseo por parte de la población

1

local de ejercer, en alguna medida, control sobre su propio futuro, y de participar en el

proceso de desarrollo desde los primeros pasos.

La democracia se ha extendido a través de América Latina debido, principalmente, a la

incapacidad de las economías nacionalizadas bajo dictaduras militares y populistas y al

colapso de los antiguos sistemas políticos. Con la reestructuración económica vino el

retorno al proceso democrático en muchos países latinoamericanos, incluyendo

Argentina, Chile, Perú y Bolivia. Paralelamente, estas nuevas economías nacionales se

han visto más y más integradas a los sistemas globales financieros y comerciales, y se

han dado cuenta de la importancia de apoyar instituciones políticas y legislativas que

definan los estándares internacionales. Entre las cuestiones que han ganado en

importancia están los derechos indígenas y sus derechos territoriales, la participación

democrática y en algunos países los derechos humanos en general.

Este proceso de democratización interna le ha dado una voz a los intereses de grupos

locales al mismo tiempo que el desarrollo de recursos penetra más agresivamente en

áreas nuevas. Paralelamente, esta convergencia ha resultado en desafíos al desarrollo de

recursos, que cuestionan quién se beneficiará con el proceso. En un buen número de

casos los grupos locales han insistido en que se los beneficie directamente y de manera

significativa, ya que tendrán que cargar con el costo de un proyecto que tendrá lugar en

su propio "patio trasero".

La globalización de los sistemas de comunicación, especialmente el desarrollo del

Internet, ha agregado una dimensión nueva y significativa. Las comunidades en regiones

remotas están conectadas con sistemas de información y redes de apoyo alrededor del

mundo a través del acceso al Internet. Organizaciones regionales e internacionales se ven

envueltas en conflictos locales, apoyando a grupos locales. La cobertura periodística

internacional de conflictos locales, junto con campañas de consumidores y accionistas

internacionales proveen a las comunidades locales con acceso al poder de la opinión

pública internacional y grupos de presión.

Si se consideran los conflictos desde un punto de vista positivo, las comunidades locales

aprovechan los proyectos de desarrollo de recursos como oportunidades para poner a

prueba sus nuevos derechos democráticos. Esto, sin embargo, está ocurriendo,

mayoritariamente, fuera de todo marco de referencia legislativo definido, un caso que

2

confunde a las compañías considerablemente. La comprensión de las causas del riesgo

social provee una base para desarrollar estrategias para hacerle frente de manera

apropiada. 

2. Una historia del conflicto.

A través de la región existe una larga historia de grupos, típicamente pueblos indígenas,

comunidades rurales y grupos empobrecidos, que han sido sistemáticamente reprimidos,

abusados o excluídos por gobiernos controlados por las elites urbanas pudientes. El

resultado es un ciclo bien establecido de lucha y conflicto entre diversos grupos sociales,

cada uno tratando de definir sus derechos, controlar los recursos y el acceso a las

oportunidades en relación a los otros grupos y al estado. Mantener la integridad de lo que

queda de los territorios tradicionales, o de tierras ganadas durante las reformas agrarias

de los años '50 y '60 son temas centrales para muchas comunidades. En este contexto,

los proyectos mineros son percibidos como particularmente amenazantes, y a menudo se

transforman en la última escaramuza de una larga batalla.

Con la reciente democratización de muchos países latinoamericanos, el cambio

constitucional y la legislación progresiva han creado un marco de referencia para una

nueva sociedad. La realidad en muchas de estas democracias emergentes, sin embargo,

es que poco se sabe de las reformas fuera de las ciudades, y que la presencia del

gobierno central es débil o inexistente en muchas de las áreas donde el desarrollo mineral

es más activo. Los gobiernos también son percibidos como corruptos, o considerados

como negativos o represivos por sectores significativos de la población, particularmente

los pueblos indígenas. Una consecuencia de la distancia entre la comunidad local y el

gobierno central, es que el rol de facilitador y mediador del estado moderno y regulatorio,

que se toma por descontado en países desarrollados, simplemente no puede existir.

Muy frecuentemente las compañías asumen que sus cuestiones son el foco central de

todo conflicto, porque son las que traen el cambio y un nuevo bienestar económico. Más a

menudo, sin embargo, el contexto en que una compañía está operando ha sido

precondicionado. La situación puede ser una de conflictos históricos de largo plazo en la

cual la compañía puede tansformarse en una pieza de juego en un nuevo nivel de un viejo

conflicto. Alternativamente, la compañía se encuentra en un ambiente de conflicto creado

por las recientes actividades anteriores de otras compañías.

3

En Ecuador, la relativa inmadurez del sector minero podría sugerir que las comunidades

no deberían tener actitudes pre-determinadas hacia las actividades de explotación. La

exploración y explotación de los recursos petrolíferos y gaseosos del país durante los

últimos cuarenta años, sin embargo, han sido un proceso altamente conflictivo,

particularmente para los grupos indígenas en la zona amazónica ecuatoriana. La

oposición al desarrollo petrolífero en el Noroeste del país, y los impactos sociales y

ecológicos asociados con el mismo, han sido parte de la experiencia colectiva de los

movimientos ecológicos e indígenas ecuatorianos. La comprensión de este antecedente

provee una lista específica de reglas que pueden asistir y guiar a una compañía a través

de las vicisitudes de las relaciones con una comunidad en Ecuador. Si desatendidas,

acciones relativamente pequeñas, o la total inacción por parte de la compañía, pueden

resultar en una reacción significativamente negativa de la población local.

De manera similar, numerosas comunidades en el Sur de Perú y Bolivia se oponen a todo

tipo de explotación minera a razón de la visible contaminación que los rodea, el legado de

cuatrocientos años de minería y la transferencia de riquezas fuera de su tierra. Estas

comunidades han sobrevivido los gobiernos Inca, español colonial, republicano y

dictatorial, resistiendo al cambio y defendiendo su tierra y su cultura. Históricamente, las

actividades mineras no las han provisto con un futuro mejor, por lo tanto proponer que la

minería moderna tendrá resultados diferentes requiere una fé a ciegas considerable. El

resultado es la posibilidad de un conflicto debido a la presencia de una exploración o una

compañía minera no deseadas y, mayoritariamente, la cuestión de quién controla el

acceso a los recursos naturales y los beneficios resultantes de la explotación de los

mismos.

4

3. Causas del riesgo social.

A través del mundo la minería se enfrenta con un ciclo de poca credibilidad y oposición

social, ambas derivadas de la percepción general de la minería como negocio sucio. La

minería es percibida como inherentemente destructiva, causando daño al medio ambiente

y no sin dejar nada positivo detrás de sí cuando finalmente hace las valijas y se va, (algo

que ocurre inevitablemente.) La imagen de minas abandonadas, volquetes de colas,

montañas de deshechos y comunidades abandonadas tienen una significativa resonancia

con el público en general. La minería es también percibida como creadora de riquezas

para una elite que vive en ciudades y países alejados del sitio de la mina. La comunidad

local corre todos los riesgos sociales y ecológicos y recibe, en el mejor de los casos, un

beneficio meramente nominal.

Hacer frente a esta imagen negativa es un camino cuesta arriba para la industria minera

porque se ve limitada por ciertas condiciones fundamentales. La más significante es el

hecho de que la explotación minera debe tener lugar donde se encuentran los depósitos,

y no existe la oportunidad de elegir la locación de una mina basándose en factores

sociales, ecológicos, logísticos y económicos óptimos. Como resultado, la compañía que

desea explorar o desarrollar un recurso mineral debe llegar a un acuerdo con la gente que

vive en el área.

Con este telón de fondo observamos cómo el riesgo social en América Latina ha

evolucionado en los tres últimos años. Mientras que cada exploración, desarrollo o

proyecto minero posee características propias, hemos identificado cuatro áreas

problemáticas que pueden causar un riesgo significativo a las compañías operando en

Latinoamérica. Estas son:

El legado del conflicto, diferencias acerca de la distribución de los beneficios de la

minería, inconsistencias legislativas en los procesos de reforma, percepción de falta de

legitimidad en las leyes y regulaciones en las que deben apoyarse las compañías

extranjeras.

Las compañías pueden desarrollar una mejor comprensión del riesgo social de un

proyecto mediante la identificación de la relación de estos cuatro elementos en cualquier

proyecto, y así trabajar con vista a su resolución. 

5

4. La Licencia Social para Operar (LSO)

La Licencia Social para Operar (LSO) se refiere a la aceptación de las compañías mineras

y de sus proyectos dentro de las comunidades locales. Esta aceptación social es otorgada

por todas las partes que se ven afectadas o que podrían sufrir algún impacto como

consecuencia de los proyectos mineros (p. ej., las comunidades locales, los pueblos

indígenas) y por otros grupos de interés (como gobiernos locales, ONGs). Una LSO se

basa “en el grado en que una corporación y sus actividades cumplen las expectativas de

las comunidades locales, la sociedad en su conjunto y los diversos grupos que la

componen”.

La LSO no alude a un contrato o documento formal, sino a las características reales o

actuales de credibilidad, confiabilidad y aceptación de las compañías mineras y sus

proyectos. Las partes involucradas otorgan la LSO en base a la credibilidad de una

compañía minera y al tipo de relación que ésta crea con las comunidades.

La LSO es dinámica porque las percepciones de los interesados pueden cambiar con el

tiempo por distintas razones, incluyendo el éxito de los programas de responsabilidad

social empresarial (RSE), la satisfacción o insatisfacción con el cumplimiento de

promesas y obligaciones, daños ambientales imprevistos y la divulgación de información

reciente. Nunca debería subestimarse el valor de una LSO, ya que está sujeta a

revocación. Sólo es posible obtenerla y conservarla cuando las comunidades consideran

que se les ha tomado en cuenta y cuando reciben una porción justa de los beneficios de

los proyectos mineros.

6

- Normativa de la licencia social:

La Licencia Social está delineada en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos,

Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (DESCNU) en su artículo 1º, inciso 2, donde

se afirma que los pueblos son libres de disponer de sus riquezas y recursos naturales, sin

que pueda privárseles de sus medios de subsistencia. La “Convención sobre la

evaluación del impacto ambiental en un contexto transfronterizo” celebrado entre la

Comisión Económica para Europa y Naciones Unidas (Finlandia, 1991), universalizado en

las “Metas y Principios para la Evaluación del Impacto Ambiental” que fueran aprobados

por el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio

Ambiente, es otro instrumento que recoge similar temperamento pero a nivel de la

relación entre comunidades nacionales. Según Gustavo Silva, “...actualmente existe un

número importante de estándares internacionales que reconocen los derechos de los

pueblos indígenas a participar en las decisiones sobre actividades que puedan afectar sus

territorios y recursos. Entre ellos están la Convención N° 169 de la Organización

Internacional del Trabajo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de

los Pueblos Indígenas y las Políticas sobre Sostenibilidad Social y Ambiental y los

Estándares de Desempeño (PS7s) de la Corporación Financiera Internacional (CFI). La

“Consulta Previa, Libre e Informada” (CPLI) ha resultado ser un asunto estratégico clave

para las industrias extractivas operando en ambientes multiculturales como la Región

Andina. También conocido como “licencia social”, determina en buena parte las

condiciones bajo las cuales una compañía adelantará sus operaciones y constituye una

sólida garantía para prevenir futuras oposiciones e incidentes con las comunidades.

Específicamente, las PS7s comprenden un marco de conducta y cumplimiento

relacionado con el respeto de los derechos humanos y el medio ambiente. Estos son

aceptados por una porción significativa de la comunidad financiera internacional y es

aplicable a compañías que busquen financiación para adelantar proyectos en áreas que

involucren comunidades indígenas. A manera de ejemplo, las PS7s requieren que los

clientes del CFI adelanten consultas previas, libres e informadas con comunidades

indígenas dentro de un marco de participación informada y de negociaciones adelantadas

con buena fe. Estos lineamientos también incluyen el deber de adelantar un proceso de

negociación dentro de unas condiciones razonables de tiempo, lugar y frecuencia, que

incluyan espacios suficientes para la discusión de asuntos clave, aceptación mutua de

procedimientos para la negociación, disponibilidad para cambiar posiciones iniciales,

búsqueda de alternativas cuando ello sea posible y ofrecer el tiempo suficiente para que

7

las comunidades tomen una decisión”. En este marco, la licencia social consiste en que

se desarrolle un proceso y consulte de forma democrática la libre voluntad de un pueblo

acerca de un emprendimiento que va a tener impactos en su medio o hábitat. Esto

significa que antes de decidir sobre el futuro de sus recursos naturales, las poblaciones a

ser afectadas tienen que ser debidamente informadas y luego consultadas. La licencia

social es un mecanismo moderno de democracia social incorporado en los nuevos

tratados internacionales relacionados principalmente con el cuidado y sostenimiento del

medio ambiente y de su entorno, que sobre la base de información suficiente y completa a

la población de un ámbito geográfico determinado, por parte del ejecutor del

emprendimiento, forma en los afectados opinión sobre la conveniencia de la realización

de un determinado proyecto de inversión u obra, sea pública o privada, que genere un

impacto en el medio ambiente. El componente social de la licencia citada, se relaciona

con las formas sociales de organización involucradas: Empresa, como entidad social,

organizaciones sociales representativas (organizadas o no) y Autoridades (elegidas o

designadas, de nivel sectorial y territorial). En el caso peruano, no forma parte de un

sistema legal sino de la conducta social. Una mirada desde la globalidad latinoamericana

nos indica que “La democracia se ha extendido a través de América Latina debido,

principalmente, a la incapacidad de las economías nacionalizadas bajo dictaduras

militares y populistas y al colapso de los antiguos sistemas políticos. Con la

reestructuración económica vino el retorno al proceso democrático en muchos países,

incluyendo Argentina, Chile, Perú y Bolivia. Paralelamente estas nuevas economías

nacionales se han visto más y más integradas a los sistemas globales financieros y

comerciales, y se han dado cuenta de la importancia de apoyar instituciones políticas y

legislativas que definan los estándares internacionales. Entre las cuestiones que han

ganado en importancia están los derechos indígenas y sus derechos territoriales, la

participación democrática y en algunos países los derechos humanos en general. Este

proceso de democratización interna le ha dado una voz a los intereses de grupos locales

al mismo tiempo que el desarrollo de recursos penetra más agresivamente en áreas

nuevas. Paralelamente, esta convergencia ha resultado en desafíos al desarrollo de

recursos, que cuestionan quién se beneficiará con el proceso. En un buen número de

casos los grupos locales han insistido en que se los beneficie directamente y de manera

significativa, ya que tendrán que cargar con el costo de un proyecto que tendrá lugar en

su propio “patio trasero”. La globalización de los sistemas de comunicación,

especialmente el desarrollo del Internet, ha agregado una dimensión nueva y significativa.

8

Las comunidades en regiones remotas están conectadas con sistemas de información y

redes de apoyo alrededor del mundo a través del acceso al Internet. Organizaciones

regionales e internacionales se ven envueltas en conflictos locales, apoyando a grupos

locales. La cobertura periodística internacional de conflictos locales, junto con campañas

de consumidores y accionistas internacionales proveen a las comunidades locales con

acceso al poder de la opinión pública internacional y grupos de presión. Con este telón de

fondo observamos cómo el riesgo social en América Latina ha evolucionado en los tres

últimos años. Mientras que cada exploración, desarrollo o proyecto minero posee

características propias, hemos identificado cuatro áreas problemáticas que pueden causar

un riesgo significativo a las compañías operando en Latinoamérica. Estas son: (i) el

legado del conflicto, (ii) diferencias acerca de la distribución de los beneficios de la

minería, (iii) inconsistencias legislativas en los procesos de reforma; y, (iv) percepción de

falta de legitimidad en las leyes y regulaciones en las que deben apoyarse las compañías

extranjeras”.

En el Perú la asociación civil Perú 2021, asociación civil de empresarios privados, señala

que “trabajamos para lograr una Visión Nacional compartida, y por la difusión y promoción

de la Responsabilidad Social (RS) como metodología de gestión empresarial, para que la

empresa se convierta en agente de cambio para alcanzar el Desarrollo Sostenible del

Perú”; representa localmente al World Business Council for Sustainable Development -

WBCSD, una coalición de más de 180 empresas comprometidas con la responsabilidad

social y el desarrollo sostenible a nivel mundial.

5. Escenario para la Licencia Social.

9

Los mecanismos legales disponibles que influyen y actúan sobre la Licencia Social, y

sobre las formas de la exteriorización formal de las demandas sociales, que no obstante

no mantener el formato a que la Ley Nº 29785, Ley del derecho a consulta previa a los

pueblos indígenas u originarios, reconocidos en el Convenio 169 de la Organización

Internacional del Trabajo remite, es innegablemente que configuran una clara forma

convergente en licencia social. La normativa vigente principal, ordenada

cronológicamente, es la siguiente:

Listado de principales normas marco para la Licencia SocialFecha publicación Denominación Sumilla

06/07/1985

D. Leg. Nº 346Ley de la Política

Nacional de Población

Artículo 43º: Las políticas de desarrollo, descentralización y distribución de la población consideran las diversas variables culturales existentes en el país y respetan los derechos de las comunidades nativas y campesinas a las zonas territoriales que ocupan.

03/06/1992

Decreto Supremo Nº 014-92-EM

Texto Único Ordenado de la Ley General de

Minería

Artículo 37º: Los titulares de concesiones, gozan de: A solicitar a la autoridad minera, autorización para establecer servidumbres en terrenos de terceros quesean necesarios para la racional utilización de la concesión. La servidumbre se establecerá previa indemnización justipreciada si fuere el caso.

19/11/1992

Decreto Ley Nº 25844Ley de concesiones eléctricas

Artículo. 24º: La concesión definitiva permite utilizar bienes de uso público y el derecho de obtener la imposición de servidumbre para la construcción yoperación de centrales de generación y obras conexas, subestaciones y líneas de transmisión así como también de redes y subestaciones de distribuciónpara Servicio Público de Electricidad.

Listado de principales normas marco para la Licencia Social

10

02/12/1993

Resolución Legislativa Nº 26253

Aprueba el Convenio 169 de OIT s

obre pueblos Indígenas y Tribales en Países

Independientes

En uso de las atribuciones que le confiere los artículos 102º y 186º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú y el artículo 2º de su Reglamento, el Congreso aprueba el "Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes", adoptado el 27 de Junio de 1989.

30/12/1993

Constitución Política del Perú

Articulo 2º, inciso 17Articulo 89º

Toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o asociada, en a vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a Ley, derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum. Las Comunidades Campesinas y Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior

02/05/1994

Ley Nº 26300Ley de los Derechos de

Participacióny Control Ciudadanos

La iniciativa legislativa de uno o más proyectos de ley, acompañada por las firmas comprobadas de no menos del cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral nacional, recibe preferencia en el trámite del Congreso. El derecho de iniciativa en la formación de leyes comprende todas las materias con iguales limitaciones que en temas tributarios o presupuestarios tienen los congresistas de la República.

20/05/1999Ley Nº 27117

Ley general de expropiaciones

La expropiación es la transferencia forzosa del derecho de propiedad privada, autorizada únicamente por ley expresa del Congreso en favor del Estado, a iniciativa del Poder Ejecutivo, Regiones o Gobiernos Locales y previo pago en efectivo de la indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio.

11

Listado de principales normas marco para la Licencia Social

09/01/2002

Ley Nº 27628Ley que facilita la ejecución

deobras públicas viales

La adquisición de inmuebles afectados por trazos en vías públicas se realizará por trato directo entre la entidad ejecutora y los propietarios, o según el procedimiento señalado en la Ley General de Expropiaciones.

18/11/2002

Ley Nº 27867Ley orgánica de Gobiernos

Regionales

Artículo 60º, Inciso d: Promover la participación ciudadana en la planificación, administración y vigilancia de los programas de desarrollo e inversión social en sus diversas modalidades, brindando la asesoría y apoyo que requieran las organizaciones sociales de base

08/08/2003

Ley Nº 28056Ley marco del Presupuesto

participativo

La Ley tiene por objeto establecer disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto, el cual se desarrolla en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos regionales y gobiernos locales, así como la fiscalización de la gestión.

20/05/2004

Ley Nº 28223Ley sobre los

desplazamientos internos

Artículo 7º, numeral 7.2: La prohibición de los desplazamientos arbitrarios incluye: c) En casos de proyectos de desarrollo en gran escala, que no estén justificados por un interés público superior o primordial.Artículo 9º: El Estado tiene la obligación de tomar medidas de protección contra los desplazamientos de pueblos indígenas andinos, nativos de etnias en la amazonia, minorías campesinas y otros grupos que tengan una dependencia especial con su tierra o un apego particular a la misma.

01/06/2006Ley Nº 28749

Ley general de electrificación rural

Artículo 17º, Servidumbre rural. El reglamento de la presente Ley debe establecer el régimen de servidumbre rural para la ejecución de las obras de los Sistemas Eléctricos Rurales (SER). El derecho de establecer una servidumbre rural obliga al Ministerio de Energía y Minas a indemnizar el perjuicio que ella cause y a pagar por el uso del bien gravado. Esta indemnización será fijada por el Ministerio de Energía y Minas. Igual procedimiento deben observar los inversionistas privados.

12

Listado de principales normas marco para la Licencia Social

07/09/2011

Ley Nº 29785Ley del derecho a la consulta previa a lospueblos indígenas u

originarios, reconocidosen el Convenio 169 de la

OrganizaciónInternacional del Trabajo

Es el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programa y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos.

15/10/2005Ley Nº 28611

Ley general del ambiente

Artículo 11º, inciso d):El desarrollo sostenible de las zonas urbanas y rurales, incluyendo la conservación de las áreas agrícolas periurbanas y la prestación ambientalmente sostenible de los servicios públicos, así como la conservación de los patrones culturales, conocimientos y estilos de vida de las comunidades tradicionales y pueblos indígenas. (Ley Nº 28245-Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental; D. S. 008-2005-PCM-Reglamento Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental; Ley N° 26821-Aprovechamiento Sostenible de Recursos Naturales; D. S. Nº 087-2004-PCM-Reglamento de zonificación ecológica económica)

13

- Inconsistencias legislativas

En numerosos países latinoamericanos existen significativas inconsistencias entre

diversos instrumentos legislativos. Estas se originan en la reforma casi simultánea de

diversas áreas legislativas por parte de distintos equipos especializados, cada uno con su

propia visión de la futura aplicación de las nuevas leyes. Discrepancias entre el código

minero y la descripción de derechos bajo otras leyes, notablemente leyes de reforma

agraria y el status de la población indígena, son notables en distintos países y son una

fuente de riesgo social.

Por ejemplo, el código de minería en Bolivia reglamenta la compra obligatoria de tierra

para proyectos mineros, poniendo los derechos de subsuelo por encima de los derechos

de superficie. La Ley de Reforma Agraria de 1997 declara que tierras poseídas

comunalmente (la designación tradicional de tierras pertenecientes a comunidades

indígenas) no pueden ser vendidas o sujetas a una compra obligatoria excepto para un

proyecto de importancia nacional. Sin duda una compañía minera internacional no estará

dispuesta a hacerle frente al debate político nacional y a la cobertura periodística

internacional resultantes de la expropiación de tierras comunales. Una compañía deseosa

de obtener el uso de los derechos de superficie comunales debe, por lo tanto, negociar un

arreglo equitativo y a largo plazo directamente con los dueños de ese derecho.

Similarmente en Perú la nueva legislación ecológica para el sector minero requiere que

una declaración completa del impacto ecológico sea submitida como parte del proceso de

autorización para una mina. Sin embargo, el requerimiento de la opinión comunitaria es

ambiguo, audiencias públicas tienen lugar en Lima, la capital, y el anuncio de las mismas

sólo necesita ser publicado en la gaceta gubernamental. Es posible que un permiso sea

otorgado sin que la comunidad participe en ninguna parte del proceso. Desde el punto de

vista de la comunidad esta es una situación inaceptable y no logra contribuir a la

aceptación social local, y tal secuencia de eventos nunca recibirá una crítica positiva de

organizaciones vigilantes o agencias de fondos multilaterales. Así, la compañía hace bien

en no sólo consultar extensivamente a la comunidad cuando desarrolla la declaración de

impacto ecológico sino también en asegurarse que la comunidad se encuentre bien

informada y tenga acceso al proceso de autorización.

14

El Convenio de Organizaciones Laborales Internacionales 169, que fue implementado por

primera vez en 1989, es un poderoso documento internacional que ha originado

numerosas inconsistencias legislativas y es una fuente de significantes tensiones sociales

en la región. Creado como un instrumento para proteger los intereses de los grupos

indígenas, el Convenio 169 ha sido adoptado por la mayoría de países latinoamericanos.

El convenio establece, que las poblaciones indígenas deben recibir notificación previa de

desarrollos de exploraciones minerales y de recursos, así como también participar de los

beneficios, y recibir compensación por los impactos negativos de dicho desarrollo. Aún

más, las reglas del Banco Mundial acerca del desarrollo de recursos han adoptado el

lenguaje del Convenio 169 y ampliado su aplicación a todas las comunidades afectadas.

El convenio, con su promesa de beneficios y su aplicación a todas las comunidades es

ampliamente conocido en la región a través de las acciones de diversas organizaciones

no gubernamentales nacionales e internacionales. En realidad, sin embargo, estas

provisiones todavía aguardan implementación en la mayoría de los países, creando un

escenario de expectativas insatisfechas.

6. Distribución de beneficios

Actualmente numerosas comunidades y regiones en América Latina consideran a la

minería como una oportunidad de crecimiento y desarrollo, un proceso que generalmente

pasa de largo a las áreas rurales. Incluso aquéllos que se oponen a la minería lo hacen no

porque rechacen a la actividad en sí, sino porque tradicionalmente se han visto excluidos

de los beneficios de la misma. Junto con la participación, que les permite un cierto grado

de control acerca de cómo afectará sus vidas el proceso de desarrollo, las comunidades

están luchando para retener los beneficios monetarios. Toda discusión acerca de la

distribución de los beneficios de la minería incluye inmediatamente la cuestión de títulos

divididos, un concepto bien entendido dentro de la industria minera pero frecuentemente

incompatible con la manera en que los habitantes locales ven la tierra en la que viven. La

norma en América Latina es que los recursos minerales subterráneos son patrimonio del

Estado, mientras que la superficie es propiedad de individuos, comunidades,

corporaciones, o de la nación. El derecho a explorar y desarrollar un recurso mineral está

garantizado por el Estado, que deja que la compañía llegue a un acuerdo separado con el

dueño de la superficie. Esto tiende a divorciar a la compañía de toda responsabilidad para

con los dueños de la superficie más allá de una compensación a precio de mercado.

Compañías norteamericanas acostumbradas a hacer negocios de acuerdo a las reglas del

15

juego pueden sentir que hasta este punto han cumplido con todas sus obligaciones, con

oportunidades adicionales para la población provistas en forma de empleo. Las

expectativas de estas corporaciones es que el gobierno será el único responsable por

asegurar que los beneficios sociales y económicos volverán a la comunidad. En realidad,

los gobiernos latinoamericanos carecen frecuentemente de mecanismos efectivos (o de la

voluntad) de redistribuir la riqueza en el área donde fue creada. El resultado es tensión

social sobre la distribución de beneficios.

Pueden existir también tensiones de origen político que terminan siendo parte de la

ecuación. En Argentina, por ejemplo, ha existido un largo conflicto entre la provincia de

Catamarca y el gobierno central acerca del derecho de la provincia a recolectar regalías, y

acerca del porcentaje de las mismas que esperan recibir. Bolivia, en comparación, ha

efectivamente reestructurado y descentralizado la distribución de regalías a los gobiernos

departamentales, luego de un encarnizado debate político acerca del mecanismo de

distribución y de la suma, en el cual un departamento exigió un 20 % directo de todas las

regalías provenientes de la minería. Sin embargo el modelo boliviano no es totalmente

efectivo, ya que dirige las ganancias directas a nivel departamental y no puede garantizar

que la riqueza generada por la minería regrese a la comunidad en cuyo suelo tuvo lugar la

explotación. Honduras también tiene instrumentos legislativos designados a dirigir

regalías mineras de vuelta a la región en que fueron generadas.

El código de impuestos se usa también en algunos países. Perú, por ejemplo, posee un

mecanismo para dirigir impuestos específicos a la región de origen. Sin embargo, el

sistema carece de transparencia y recientemente el gobierno central, a través de un

Decreto Presidencial, ha suspendido la transferencia de fondos a provincias tales como

Cajamarca, donde se genera una considerable riqueza a través de la minería. En Bolivia

existe la provisión para que la compañía invierta en proyectos conjuntos de desarrollo

comunitario y reciba una deducción en sus impuestos similar a la suma invertida. El

programa, sin embargo, es totalmente voluntario. Finalmente Colombia insiste en que la

compañía debe tener un plan de inversión en proyectos de desarrollo comunitarios que es

parte del proceso para obtener un permiso. No existe, sin embargo, un programa que

haga que las compañías cumplan con esta norma.

En los ejemplos descriptos anteriormente, la presión se pone frecuentemente en la

compañía y no en el gobierno, para asegurar que la riqueza generada por la mina sea

16

invertida en mejorar la vida y el porvenir de la población local. Sin evidencia de beneficios

locales el resentimiento para con el proyecto minero crece en la comunidad hasta

aumentar el riesgo de conflicto sobre la pérdida de lo que la comunidad considera ser su

derecho.

7. Proyectos que cuentan con licencia social.

Es el caso de Las Bambas (US$10.000 mlls.), la Ampliación de Cerro Verde (US$4.600

mlls.), la Ampliación de Toquepala (US$1.200 mlls.), Tambomayo (US$250 mlls.)

y Shahuindo (US$130 mlls.), por citar los proyecto más conocidos.  

De Quellaveco (US$3.300 mlls.), La Granja (no hay una cifra confirmada pero se habla de

más de US$1.000 mlls.), Corani(US$600 mlls), Ollachea (US$170 mlls.) y la reanudación

del Complejo Metalúrgico de La Oroya - CMLO (US$800 mlls.), proyectos en suspenso

por factores económicos, pero que gozan de una  amplia base popular de apoyo que

presiona por su desarrollo.

17

8. Bibliografía:

- Rio Tinto y Deloitte. (210). Herramienta de Evaluación Financiera (FV Tool). 2011, de International Finance Corporation Sitio web: http://www.miningfacts.org/Comunidades/Que-es-la-licencia-social-para-operar-LSO/#sthash.k4VTNoaj.dpuf

- 1Hentschel, T., et al., Global Report on Artisanal & Small-Scale Mining, 2002, Minerals, Mining and Sustainable Development [MMSD]. - See more at: http://www.miningfacts.org/Comunidades/Que-es-la-mineria-artesanal-y-de-pequena-escala/#sthash.KO95VWWl.dpuf

- Rio Tinto y Deloitte. (2012). Qué es la Licencia Social para Operar (LSO). 2012, de Fraser Institute Sitio web: http://www.miningfacts.org/Comunidades/Que-es-la-licencia-social-para-operar-LSO/

- Alfredo Espinal De La Cruz. (2010). Gestión Pública y Consulta Previa: Némesis de la “Licencia Social”. diciembre 2011, de Gestion Publica y de Desarrollo Sitio

- Alfredo. (mayo 2011). Artículo especial. Revista Gestión Pública y Desarrollo, N°46, Espinal

- Jensen, M. C., Meckling, W. H. (1976). “Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure”. Journal of Financial Economics, V3, 305,360.

- Antonio Toca. (2009)¿Qué son los costes de transacción y la Ley de Coase?. 26/febrero/2009, de El Blog Salmon Sitio web: http://www.elblogsalmon.com/conceptos-de-economia/de-los-costes-de-transaccion-a-la-ley-de-coase

18