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LIBROS DE CAMBIO PUBLICADOS

1. LAS INSTITUCIONES COLOMBIANAS EN EL SIGLO XX. SalomónKalmanovitz

2. REFORMAS INSTITUCIONALES EN COLOMBIA. Alberto Alesina

3. UN FUTURO ECONÓMICO PARA COLOMBIA. José Antonio Ocampo

4. FALLOS Y FALLAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. Sergio Clavijo

5. LA VIOLENCIA EN COLOMBIA. Armando Montenegro, Carlos EstebanPosada

6. ¿CÓMO NEGOCIAN LOS COLOMBIANOS? Enrique Ogliastri

7. EL CAFÉ EN LA ENCRUCIJADA. Diego Pizano

8. EL DESEMPLEO: ¿QUÉ HACER? Eduardo Lora

9. ECONOMÍA: ENTRE LA CIENCIA Y EL PODER. Sergio Clavijo

10. EVALUAR PARA MEJORAR LA EDUCACIÓN. Secretaría deEducación-Alcaldía Mayor de Bogotá

11. ¿GUERRA CIVIL ? EL LENGUAJE DEL CONFLICTO EN COLOMBIA.Eduardo Posada Carbó

12. REPENSAR A COLOMBIA. Talleres del Milenio

13. LA JUVENTUD Y LAS DROGAS. Augusto Pérez, Orlando Scoppetta yPaula Peña

14. LA PAZ Y SUS PRINCIPIOS. Eduardo Posada Carbó, Malcolm Deas,Charles Powell

15. ECONOMÍA CON RESPONSABILIDAD. Andrés Pastrana A., MauricioCárdenas S., Juan Carlos Echeverry G., Andrés Escobar A.,Mauricio Santa María S.

16. EL MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA. Ministerio de Hacienda y CréditoPúblico

17. COMUNIDAD INTERNACIONAL, CONFLICTO ARMADO Y PERSPECTIVAS

DE PAZ EN COLOMBIA. Pilar Gaitán Pavía, Ricardo García-Peña yJuan Manuel Osorio

18. SOSTENIBILIDAD PENSIONAL Y GASTO SOCIAL. Sergio Clavijo

19. GLOBALIZACIÓN : DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES. Diego Pizano

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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

FUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ

PREPARAR EL FUTURO:CONFLICTO Y POST-CONFLICTO

EN COLOMBIA

ANGELIKA RETTBERG (COORD.)

ÁLVARO CAMACHO, ENRIQUE CHAUX,ARTURO GARCÍA, MANUEL ITURRALDE,FABIO SÁNCHEZ, ALEJANDRO SANZ DE

SANTAMARÍA Y LAURA WILLS

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Con el auspicio de la Fundación FordCon la asistencia de Adriana Mera y Natalia Vesga

Diseño de cubierta: Alfaomega Colombiana S.A.Primera edición: diciembre de 2002© Universidad de los Andes y Fundación Ideas para la Paz© Alfaomega Colombiana S. A.

ISBN: 958-682-192-7 (colección)ISBN: 958-682-444-6 (volumen)

Edición y diagramación electrónica: Alfaomega Colombiana S.A.(Calle 106A No. 22-56, Bogotá)Impresión y encuadernación: Quebecor World Bogotá(Calle 15 No. 39A-34, Bogotá)

Impreso y hecho en ColombiaPrinted and made in Colombia

Calle 106A No. 22-56Bogotá D.C. - ColombiaE-mail: [email protected]ágina Web http://www.alfaomega.com.co

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CONTENIDO

PRÓLOGO ix

PRESENTACIÓN xi

INTRODUCCIÓN:¿POR QUÉ HABLAR DEL POST-CONFLICTO xvii

LOS DILEMAS DEL POST-CONFLICTO 1¿Qué es post-conflicto? Contenidos

de la actividad de construcciónde paz para el post-conflicto 1

La relación entre conflicto y post-conflicto 5La relación entre acuerdo y post-conflicto 7Mínimos institucionales y post-conflicto 13

TEMAS ESTRATÉGICOS DEL POST-CONFLICTO

EN COLOMBIA 16

DESCRIPCIÓN DE LOS TEMAS ESTRATÉGICOS PARA

LA PREPARACIÓN DEL POST-CONFLICTO

EN COLOMBIA 20Apoyo a recuperación post-conflicto 20Temas económicos 24

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Temas políticos y de administracióndel Estado 26

Temas judiciales 27Temas sociales 30Temas militares 31Temas internacionales 32

CONCLUSIONES 36

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 38

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LA PAZ Y SUS PRINCIPIOS

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PRÓLOGO

La Fundación Ideas para la Paz (FIP) surge a finalesde 1999 como resultado de la preocupación de un grupo deempresarios por la grave situación del país, la poca con-ciencia y el escaso conocimiento e información que lasociedad colombiana tenía sobre los procesos de diálogoy negociación.

Durante sus primeros tres años de existencia, y comouna tarea prioritaria, la FIP ha promovido la elaboraciónde artículos y documentos que contribuyan a la compren-sión del conflicto colombiano y de los procesos de diálo-go y negociación.

Conscientes de la importancia de efectuar una difu-sión adecuada y efectiva de esos materiales para asegu-rar que lleguen al mayor número de lectores, la FIP se haunido al esfuerzo editorial que la revista Cambio y la edi-torial Alfaomega Colombiana S.A. vienen realizando conla publicación de su serie “Libros de Cambio”.

Como quinto producto de este trabajo en equipo sepublica el ensayo Preparar el futuro: Conflicto y post-conflicto en Colombia, fruto del trabajo del grupo sobrepost-conflicto conformado por la Fundación Ideas parala Paz y la Universidad de los Andes.

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PRESENTACIÓN

En abril del 2002, la Fundación Ideas para la Paz y laUniversidad de los Andes lideraron la conformación deun grupo de estudio interdisciplinario para trabajar el temade la construcción de paz para el post-conflicto. En bre-ve, el propósito del grupo fue avanzar en la conceptuali-zación de la construcción de paz para el post-conflicto(¿en qué consiste?, ¿qué implica?) e identificar los te-mas claves que deberá encarar en el caso colombiano.Otro propósito del grupo fue avanzar en el planteamientode una agenda de investigación sobre el tema y así darcontinuidad al trabajo realizado. Para ello, el grupo senutrió de la experiencia y el conocimiento de sus miem-bros así como de la vasta literatura producida por la aca-demia y diversos organismos internacionales.

En el transcurso de las reuniones, el grupo se plan-teó preguntas difíciles: ¿Qué es post-conflicto?; ¿cuán-do empieza, cuándo termina?; ¿cuáles son algunos delos retos principales en la etapa del post-conflicto?;¿qué nos enseña la experiencia de otros países?; ¿enqué medida la naturaleza del conflicto afecta las con-diciones del post-conflicto?; ¿cómo saber qué es lo querealmente quieren los actores involucrados en el con-flicto, es decir, qué es lo que está en juego?, y ¿en qué

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consiste la construcción de paz para el post-conflicto ycómo se sientan las bases para una paz estable: es un asun-to de corto plazo –de remoción de secuelas inmediatasdel conflicto– o se refiere a un desarrollo de largo plazo?

Sin pretender agotar estas preguntas, pero sí avanzaren posibles respuestas e identificar vacíos en el conoci-miento y nuevos rumbos para la investigación y la inter-vención, el grupo se reunió quincenalmente para discutirdistintos temas relacionados con la construcción de pazpara el post-conflicto en Colombia. El trabajo avanzó entres fases: una inicial de familiarización con el tema, unasegunda de profundización en temas específicos y una terce-ra de resumen y formulación de propuestas de investiga-ción e intervención.

En el transcurso del trabajo, fue especialmente impor-tante la composición multidisciplinaria del grupo, puescoincidieron economistas con politólogos, sociólogos, ad-ministradores, abogados e investigadores en educación. Ellohizo enriquecedor el trabajo, ya que permitió abordar elconflicto y el post-conflicto desde diferentes perspectivas.A la vez, la composición multidisciplinaria hizo el inter-cambio altamente exigente pues requería un esfuerzo sig-nificativo de comunicación y comprensión. Como era deesperarse, dada la dificultad de los temas planteados, nosiempre hubo acuerdo. Este hecho refleja la complejidadde los temas e identifica los retos que esperan a quienesenfrenten la inmensa tarea de aportar –desde la acade-mia, el sector no gubernamental y el Estado– solucionespara zanjar el camino hacia un eventual post-conflicto enColombia.

Este documento constituye un primer paso para plan-tear la necesidad de pensar en el post-conflicto en Co-lombia. Constituye un borrador que no ofrece un análisisdel conflicto colombiano, ni propone cómo habría queresolverlo. El documento hace planteamientos generales

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para enunciar las grandes direcciones hacia las que po-dría dirigirse la investigación académica y las políticaspúblicas para afianzar las posibilidades de una eventualpaz sostenible. Dadas las múltiples interpretaciones yexplicaciones posibles, el documento no busca reflejar elconsenso de los miembros del grupo, excepto en la nece-sidad de proponer que el debate está abierto. Más que unproducto terminado, por tanto, constituye un esbozo deuna agenda de temas que requerirán mayor trabajo en elfuturo.

El grupo de trabajo sobre post-conflicto fue coordinadopor ANGELIKA RETTBERG, politóloga de la Universidad de losAndes y doctorada en Ciencia Política de Boston University.En la actualidad se desempeña como profesora del Departa-mento de Ciencia Política. Adelanta diversas investigacionescon enfoque comparativo sobre la participación del sector pri-vado en la superación del conflicto colombiano.

También formaron parte del grupo:

ÁLVARO CAMACHO, sociólogo de la Universidad Nacional deColombia, doctorado en Sociología de la Universidad deWisconsin. Actualmente dirige el Centro de EstudiosSocioculturales e Internacionales de la Universidad de losAndes –CESO–. Sus áreas de investigación han girado en tor-no al análisis del conflicto colombiano y sus actores, concen-trándose especialmente en el caso del narcotráfico.

ENRIQUE CHAUX, físico e ingeniero industrial de la Universi-dad de los Andes, con título de maestría en Ciencias Cognitivasy Neuronales de Boston University y doctorado de HarvardUniversity en Psicología y desarrollo humano. Actualmente,se dedica a la investigación de conflictos y agresión en niñosy se desempeña como profesor del Centro de Investigación yFormación en Educación (CIFE) y del Departamento de Psi-cología.

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ARTURO GARCÍA, economista de la Universidad de los Andescon maestría en Economía del London School of Economics.Ha sido consultor del Banco Mundial en Colombia ysubdirector del Departamento Nacional de Planeación. Es elactual director ejecutivo de la Fundación Ideas para la Paz(FIP), que trabaja apoyando a las eventuales negociaciones depaz y en diversos temas del post-conflicto.

MANUEL ITURRALDE, abogado uniandino vinculado al Centrode Investigaciones Jurídicas y Sociales (CIJUS) y profesor deplanta de la Facultad de Derecho. Tiene una maestría en Dere-cho del London School of Economics. Está interesado en co-nectar el Derecho con otras disciplinas. Su área de concentra-ción gira alrededor del impacto de la política criminal en losíndices del conflicto armado, tales como la composición nu-mérica de los actores, la disminución o aumento de sus ac-ciones y la efectividad de las leyes que se han dictado en estamateria en los últimos años.

FABIO SÁNCHEZ, director del Centro de Estudios Económicosde la Universidad de los Andes –CEDE–. Tiene un Ph. D. enEconomía de Rutgers University, New Brunswick, EstadosUnidos. También realizó un magíster en Economía de la Uni-versidad Nacional de Colombia y se graduó de pregrado en Fi-losofía y Literatura en la Universidad de los Andes. Sus áreasde interés se han concentrado últimamente en el análisis de lapolítica fiscal y el gasto público en Colombia y el estudio de lasvariables económicas del conflicto colombiano, las zonas endisputa y sus actores. Entró a formar parte del grupo tras elnombramiento del economista Roberto Steiner, anterior miem-bro del grupo, como representante ante el Fondo MonetarioInternacional.

ALEJANDRO SANZ DE SANTAMARÍA , ingeniero industrial deCornell University, magíster en Ingeniería Industrial de CornellUniversity y Ph. D. en Economía de University of Massachusetts.Actualmente está vinculado medio tiempo con la Facultad deAdministración de la Universidad de los Andes. Trabaja envarios proyectos de investigación y consultoría con distintas

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organizaciones públicas y privadas. Todos estos proyectos tie-nen como propósito el desarrollo de la conciencia individualde grupos concretos de personas de distintas organizaciones,de acuerdo con la hipótesis de que el desarrollo de esta con-ciencia individual induce el desarrollo armónico y aceleradotanto de las organizaciones como de las demás personas quelas constituyen. Estos proyectos se están desarrollando tantoen organizaciones empresariales como en organizaciones edu-cativas, y buscan mostrar que fenómenos sociales tan genera-lizados y perversos como la violencia y la corrupción no sonsino los efectos de la falta de desarrollo de la conciencia indi-vidual.

LAURA WILLS, politóloga de la Universidad de los Andes, conespecialización en Negociación y relaciones internacionales ytítulo de maestría en Ciencia Política de la misma universi-dad. Sus áreas de interés se concentran en los temas de nego-ciación y procesos de paz sobre todo de las experiencias cen-troamericanas, además de asuntos como la reforma política ylos esquemas electorales.

El grupo contó con la asistencia de la politóloga ADRIANA

MERA, quien elaboró el resumen de relatorías del que parteeste documento, y la estudiante NATALIA VESGA. Agradece-mos a ambas por su trabajo.

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INTRODUCCIÓN

¿POR QUÉ HABLAR DEL POST-CONFLICTO?

El continuo conflicto-a-paz empieza en plena guerra.

Construcción de paz debe iniciarse en pleno conflicto,porque:

• Evita un deterioro mayor• Anticipa los retos futuros• Fija una agenda y sienta unas metas• La guerra permite mayor creatividad y osadía de los

actores• Contribuye a la transformación del conflicto• Atrae la atención y el apoyo internacional• Genera los lazos institucionales y sociales necesarios

para apoyar esfuerzos posteriores de (re)construcción

Es preciso preparar el futuro porque “planear es escoger”(Mwalimu Julius K. Nyerere, líder africano)1.

Pareciera, por lo menos, iluso hablar del post-conflic-to en las circunstancias actuales del país. El deterioro del

1 Citado en Ahmed, Ismail y Reginald Heribold Green, “Rehabilitation,Sustainable Peace and Development: Towards Reconceptualisation”, ThirdWorld Quarterly, vol. 20, no. 1, 1999.

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conflicto en Colombia, sumado al contexto internacionalposterior al 11 de septiembre de 2001, que privilegia elénfasis en una aproximación bélica a la solución de losconflictos, hacen parecer lejano el fin del conflicto na-cional.

Sin embargo, una vasta experiencia internacional en-seña que anticipar los temas de los que una sociedad ten-drá que ocuparse en el post-conflicto presiona y precipitael fin del conflicto y sienta las bases para una paz durade-ra. Así lo confirma la orientación que guía la actividad deorganizaciones como la Organización de Naciones Uni-das (ONU). En un documento publicado en junio de 1992por el entonces secretario general, Boutros Boutros-Ghali,la ONU formuló los elementos de la construcción de pazpara el post-conflicto (post conflict peacebuilding)2. Se-gún ese documento, la construcción de paz consiste en“acciones dirigidas a identificar y apoyar estructuras ten-dientes a fortalecer y solidificar la paz para evitar unarecaída al conflicto”3. Por tanto, la actividad de construc-ción de paz a nivel internacional expande su enfoquemeramente diplomático y adquiere una dimensión pre-ventiva, paliativa y reparativa con objetivos económicos ysociales. Incluye actividades tan diversas como permitir lareinserción de excombatientes, destruir armas y removerminas anti-personal, repatriar refugiados, monitorear elec-ciones, proteger el medio ambiente, avanzar en la protec-ción de los derechos humanos, reformar y fortalecer lasinstituciones gubernamentales y judiciales, apoyar la re-conciliación de la sociedad y promover procesos forma-les e informales de participación política.

2 Organización de las Naciones Unidas (ONU). An Agenda for Peace:Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping. Report of theSecretary-General, United Nations GA and SC, A/47/277, S/24111, 17 June1992; disponible en: (www.un.org/Docs/SG/agpeace.html).

3 Ídem.

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Tras diez años de actividad de construcción de paz anivel internacional, importantes actores de la comunidadinternacional comparten el acuerdo acerca de que la acti-vidad de construcción de paz debería iniciarse antes delfin de las hostilidades para ser más efectiva. Las razonesson diversas. En primer lugar, la construcción de paz conmiras a la etapa de post-conflicto puede evitar un dete-rioro mayor. Por otro lado, la actividad permite anticiparlos retos futuros, fijando una agenda y sentando metas.En cierta medida, la urgencia de la guerra da pie a unamayor creatividad y a una mayor osadía que los tiemposde estabilidad. En tercer lugar, la actividad de construc-ción de paz puede contribuir a la transformación del con-flicto en tanto ofrece e ilustra alternativas a la situaciónde conflicto. En cuarto lugar, a través de la actividad deconstrucción de paz se pueden generar los lazos institu-cionales y sociales necesarios para apoyar esfuerzos pos-teriores de (re)construcción. Finalmente, la realizaciónde actividades en torno a la construcción de paz atrae laatención y el apoyo de potenciales socios internaciona-les, muchas veces a la espera de iniciativas en el interiorde la misma sociedad en conflicto.

En resumen, existe acuerdo acerca de que mientras elpost-conflicto es aquel período de tiempo que se iniciacon el cese de hostilidades entre las partes previamenteenfrentadas, la construcción de paz prepara el terrenodesde mucho antes. Por tanto, el continuo conflicto-a-paz empieza en pleno conflicto. Ello indica la importan-cia de desprenderse de lo inmediato y contemplar esce-narios y retos futuros para facilitar la concertación sobrelo que se quiere en el largo plazo. En palabras de MwalimuJulius K. Nyerere, el legendario y ya fallecido líder afri-cano, planear es escoger (to plan is to choose). Es esa laprincipal justificación para pensar en el post-conflicto enpleno conflicto y de esta manera preparar el futuro.

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Diversos casos ilustran la relevancia de estas afirma-ciones. En Irlanda del Norte, por ejemplo, hace décadaslas iglesias de ambos bandos –protestantes y católicos–han estado involucradas en esfuerzos por fomentar el acer-camiento entre las comunidades antagónicas y contribuiral desescalamiento del conflicto y la reconciliación4. Sinduda, la paz de ese país aún enfrenta grandes retos, comola desmovilización definitiva del IRA (Ejército Republi-cano de Irlanda del Norte). Sin embargo, varios de losavances logrados pueden atribuirse a estos esfuerzos deconstrucción de paz originados en la base de la sociedaden plena confrontación.

Dos casos centroamericanos –Guatemala y El Salva-dor– también ofrecen ejemplos de cómo la actividad deconstrucción de paz rinde frutos cuando se inicia en mediode la guerra. En esos casos jugó un papel determinante lacomunidad internacional así como diversas organizacio-nes regionales que ejercieron presión y fomentaron los es-pacios para la discusión y el debate entre las partes en-frentadas. Es así como, en primer lugar, la presencia dela ONU contribuyó –con inversión y con apoyo político–a generar un ambiente propicio para las negociaciones depaz5. Por otro lado, los tratados de Esquipulas, antece-dentes importantes en las negociaciones de paz de ambospaíses, así como la conformación del mercado centro-americano, constituyeron incentivos importantes pormedio de los cuales la comunidad internacional contri-buyó a fortalecer la opción negociada en el interior de lospaíses en cuestión6. Finalmente, en esos países jugó un

4 Forum for Peace and Reconciliation. Building Trust in Ireland, BlackstaffPress: Boston, 1996.

5 Pearce, Jenny. “Peace-Building in the Periphery: Lessons from CentralAmerica”, Third World Quarterly, vol. 20, no. 1, febrero 1999.

6 Hampson, Fen Osler. Nurturing Peace: Why Peace Settlements Succeed orFail, United States Institute of Peace: USA, 1996, p. 20.

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papel determinante la presencia de organizaciones nogubernamentales (ONG) que acudieron en masa desdelos años ochenta –en plena guerra– para apoyar las co-munidades locales en medio del conflicto desde distintasperspectivas (étnica, género, ocupacional, etc.)7. Aunqueno fuera su propósito explícito, el trabajo de estas ONGgradualmente contribuyó a generar un ambiente propicioa la finalización del conflicto en ambos países.

Finalmente, en el caso de Sudáfrica el sector privadojugó un papel determinante en la solución al conflicto.Agobiado por los costos del conflicto (en especial lassanciones económicas que imponía la comunidad inter-nacional al régimen del apartheid) e ideológicamente ale-jado de los defensores políticos del régimen, sectores im-portantes del sector privado sudafricano se convirtieron enartífices de la generación de espacios de acercamiento en-tre las partes y, finalmente, del fin del conflicto8.

A pesar de estos ejemplos exitosos, la construcción depaz no es igual de efectiva en todas partes. La salida de laONU pocas semanas antes de la masacre de más de unmillón de personas en Ruanda en 1994 –y el hecho deque ésta permaneciera desconocida durante varias sema-nas– constituye uno de los fracasos más notorios de laactividad de construcción de paz9. De igual manera, la in-capacidad de la vasta comunidad de ONG en Guatemalade garantizar la votación favorable en el referendo de 1999–necesario para dar sostenibilidad a los acuerdos de ese

7 Doyle, Michael W. y Nicholas Sambanis, “International Peacebuilding: ATheoretical and Quantitative Analysis” en American Political Science Review,vol. 94, No. 4, 2000, p. 785.

8 Gerson, Allan. “Peace-Building: The Private Sector’s Role”, AmericanJournal of International Law, vol. 95, no. 1, 2001, pp. 102-119.

9 Kuperman, Alan J. “Rwanda in Retrospect”, Foreign Affairs, vol. 79, no.1,ene./ feb., 2002, p. 30.

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país– constituyó un gran revés de estas organizacionesen cuanto a su misión.

Estas calificaciones no obstan para dejar de registrarlas múltiples instancias en las que la construcción de pazpara el post-conflicto ha rendido frutos favorables parauna paz duradera. Como ilustran las experiencias señala-das, múltiples actores pueden protagonizar esta activi-dad, complementándose la labor de actores nacionales einternacionales. De igual forma, los ejemplos indican quela construcción de paz opera en distintos niveles y se ocupade diversos frentes o temas, apuntando a la variedad deactividades posibles y necesarias.

La variedad de la actividad se origina en distintos fac-tores, que incluyen su relativa novedad (ha transcurridoapenas una década desde la publicación de la Agenda parala Paz) y la multiplicidad de los actores involucrados.Otro factor que explica las distintas formas que adopta laactividad, de especial relevancia en el caso colombiano,es la naturaleza variable de los conflictos, así como lasformas en que terminan, que limitan y caracterizan el tipode post-conflicto factible y, en consecuencia, marcan laactividad de construcción de paz. El próximo capítulo seocupará de este punto.

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LOS DILEMAS DEL POST-CONFLICTO

A pesar del consenso sobre la necesidad de iniciar el tra-bajo para el post-conflicto en medio del conflicto existendiversos desacuerdos que es preciso sortear. Uno se re-fiere a la definición de qué es post-conflicto y hacia dón-de debe dirigirse la actividad de construcción de paz parael post-conflicto. De las distintas interpretaciones de estapregunta surgen también diferentes prescripciones decómo se interpreta la tarea del post-conflicto. Un segun-do desacuerdo se refiere a la relación entre conflicto ypost-conflicto: ¿En qué medida características propias delconflicto afectan y determinan las posibilidades y carac-terísticas del post-conflicto? Un tercer desacuerdo extien-de la problemática a la relación entre acuerdo (una de lasformas de resolver un conflicto) y el post-conflicto. Fi-nalmente, no hay acuerdo sobre las propiedades nece-sarias del Estado (y, en general, del aparato institucionalnecesario) en y para el post-conflicto. Los siguientes pá-rrafos abordarán estas problemáticas.

¿QUÉ ES POST-CONFLICTO?CONTENIDOS DE LA ACTIVIDAD DE CONSTRUCCIÓN

DE PAZ PARA EL POST-CONFLICTO

Uno de los desacuerdos más agudos en temas de prepara-ción para el post-conflicto se refiere al propósito de laconstrucción de paz. El desacuerdo es tal que, incluso anivel de organizaciones internacionales, se sostiene queel post-conflicto es un concepto excesivamente vago. Enconsecuencia, la Unidad de Post-conflicto del BancoMundial lo ha trabajado durante años sin poder definirloen sentido estricto y ha cambiado su nombre a Unidad

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2

para la Prevención y la Reconstrucción. El desacuerdorefleja una tensión entre, en un extremo, una visiónminimalista de los retos del post-conflicto (reducido a lasuperación y/o remoción de las secuelas específicas delconflicto, equiparable a la atención humanitaria) y, en elotro extremo, una visión maximalista (enfocada en pararla guerra y, además, generar las condiciones propiciaspara fomentar el desarrollo económico, político y socialdel país en cuestión).

Las distintas visiones generan diferentes planteamien-tos en cuanto al plazo en el que toma lugar la construc-ción de paz (corto o largo) y en cuanto a sus contenidos.Una visión minimalista privilegiaría el corto plazo y seconcentraría en esfuerzos como la reconstrucción de lainfraestructura destruida, la remoción de minas y el re-

Distintas formas de entender la construcción de paz:

Minimalista: Superación de las secuelas específicas delconflicto como, por ejemplo, la reconstrucción de la infraes-tructura destruida (distinguir entre paz y desarrollo).

Maximalista: Parar la guerra y generar las condiciones parael desarrollo económico, político y social del país para superarlas causas ‘estructurales’ de los conflictos (por ejemplo, lapobreza, la inequidad y la exclusión).

Una posición intermedia...

La construcción de paz se debe iniciar antes de que cesenlas hostilidades y culmina (y con ella, el período de post-conflicto) cuando una sociedad se ha recuperado del dañofísico causado en el transcurso del conflicto, ha aprendido ajugar con nuevas reglas políticas y económicas y ha sanadosus heridas, individuales y colectivas, de tal manera que hayauna expectativa generalizada de que las diferencias quepersistan no van a exacerbarse hasta el punto de recaer enel conflicto violento entre las partes.

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torno o la reubicación de refugiados y desplazados. Unavisión maximalista, al establecer el desarrollo como metaúltima de la construcción de paz, se enfocaría en el largoplazo y buscaría generar las bases para superar las causasasí llamadas “estructurales” de los conflictos, como la po-breza, la inequidad y la exclusión. Se refiere a los aspec-tos de consolidación de las nuevas instituciones despuésdel cese del conflicto, la reconciliación de la sociedad yel logro de la estabilidad política para evitar el resurgi-miento del conflicto. Supone que en la idea de post-con-flicto está implícita la construcción de una nueva socie-dad, por lo que hay que anticipar políticas “pro-sociales”antes de llegar a dicho momento. Ambas posiciones pro-ponen entender el post-conflicto como el punto al que sequiere llegar, pero condicionan los logros a metas más omenos ambiciosas.

Una posición intermedia comparte con la visiónmaximalista la idea de que es preciso evitar la recaída alconflicto y sugiere que es preciso abandonar las nocio-nes estrictamente lineales del conflicto y del post-con-flicto. De igual manera, sugiere que es distinto lograr lafinalización de un conflicto a alcanzar la paz, si no total,por lo menos parcial de un determinado país o territorioen disputa. La paz, sin depender de la creación de unanueva sociedad, de todas maneras requiere de una seriede condiciones que van desde satisfacer las demandas delos excombatientes, hasta llenar las expectativas de lapoblación y mejorar sus condiciones sociales, económi-cas y políticas para transformar su calidad de vida. EnColombia, y en otros países en conflicto, por ejemplo, lainjusticia social es eje central del discurso de todos losactores armados, pero, independientemente de ese dis-curso, la pobreza hay que atenderla para dar sostenibilidada una eventual paz. En ese sentido, la construcción depaz para el post-conflicto es un proceso de largo plazo,

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que requiere de paciencia, pues los cambios no se dan dela noche a la mañana.

Ello plantea la necesidad de equilibrar las accionesque se dedican a las consecuencias físicas del conflicto yaquellas que se dirigen más a las reformas económicas,políticas y sociales de fondo, que se deben adelantar parasostener un eventual estado de paz. Puede ser convenien-te pensar en términos de agendas simultáneas o procesosencaminados “en varios carriles”, una relacionada conproblemas de largo plazo (de desarrollo), y otra relacio-nada con las secuelas directas del conflicto, para minimi-zar la posibilidad de que surja un nuevo conflicto. Deacuerdo con esa aproximación intermedia, es necesarioplanear un cronograma a largo plazo que establezca cier-tos pasos y tiempos para que la paz sea sostenible. Comoun primer paso para anticipar el escenario de post-con-flicto se puede plantear la desmovilización efectiva; ensegunda instancia, las garantías para compartir el poder,y tercero, una consolidación democrática y unas refor-mas económicas acordes con lo negociado, establecien-do etapas auto-contenidas, verificables y viables.

Como había sido señalado antes con referencia a laexperiencia internacional, conviene planear las distintasetapas desde el momento de la confrontación, sin esperarque las partes voluntariamente decidan sentarse a dialo-gar. Deben dirigirse a una intervención mediadora y pa-cificadora, procurando mostrar a todos los implicados lasventajas, en distintos ámbitos, que trae la paz y ladesmovilización de sus fuerzas en combate.

En resumen, una posición intermedia, por tanto, su-giere que la construcción de paz se debe iniciar antes deque cesen las hostilidades y culmina (y con ella, el períodode post-conflicto) cuando una sociedad se ha recuperadodel daño físico causado en el transcurso del conflicto, haaprendido a jugar con nuevas reglas políticas y económi-

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cas y ha sanado sus heridas, individuales y colectivas, detal manera que haya una expectativa generalizada de quelas diferencias que persistan –o las nuevas que surjan–no van a exacerbarse hasta el punto de recaer en el con-flicto violento entre las partes.

LA RELACIÓN ENTRE CONFLICTO Y POST-CONFLICTO

Los conflictos se transforman.

La naturaleza del conflicto afecta el tipo de post-conflicto ysus posibilidades de consolidación.

Características del conflicto que inciden en posibilidades deconstrucción de paz efectiva:

• Duración del conflicto• Correlación de fuerzas• Asuntos en juego: ¿identidades y/o recursos?• Debilidad o fortaleza relativa del Estado

Además de las discusiones entre minimalistas y maxi-malistas sobre alcances y contenidos de la construcciónde paz, los retos y contenidos del post-conflicto y, portanto, de la actividad de construcción de paz, dependenen buena medida de la naturaleza del conflicto. En efec-to, características propias de los conflictos como su dura-ción, los asuntos en juego –identidades o recursos– y elgrado de debilitamiento del Estado afectan considerable-mente el tipo de construcción de paz necesario, el fin pro-bable del enfrentamiento y las posibilidades de consoli-dación del post-conflicto. Es preciso anotar que las causasde los conflictos se transforman; por tanto, no hay unarelación necesaria entre aquello que lo desató y aquelloque lo mantiene y contribuye a su perpetuación. Comoresultado, es difícil lograr acuerdo sobre qué es lo que

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motiva y genera los conflictos y comprender por qué es-tamos peleando.

En primer lugar, los conflictos varían en cuanto a suduración. En general, entre mayor sea su duración, másse afectarán las estructuras sociales y la población. Sinembargo, una mayor duración aumenta también la pro-babilidad de que se resuelva por medio de un acuerdo(debido al agotamiento de las partes) y mayor la probabi-lidad de que sea efectiva la construcción de paz10.

El post-conflicto depende también de la correlación defuerzas, tanto política como militar, de los actores en con-flicto. Ello, además de determinar el desenlace de la lucha,incide en la definición de los acuerdos y las garantías queofrecen para su cumplimiento. Para precisar esta afirma-ción, es posible pensar en tres momentos en los que la co-rrelación de fuerzas ejerce una influencia: 1) durante unproceso de negociación, en el que se define qué se puedeadelantar en pro del post-conflicto, como reformas en ellenguaje (cómo se refieren las partes entre sí) y en el com-portamiento militar; 2) durante el inmediato post-con-flic to, cuando decisiones como el sometimiento a una co-misión de verdad dependen en buena medida de lacorrelación de fuerzas (es decir, a la fortaleza relativa deperdedores y vencedores); y 3) en la definición de refor-mas políticas, económicas, sociales y judiciales en el me-diano plazo. En efecto, cómo se entienden y cómo se re-presentan esos problemas en los acuerdos –por ejemplo,una nueva institucionalidad creada por ambas partes paraser implementada durante el post-conflicto– es también fun-ción de la correlación de fuerzas.

10 Doyle, Michael y Nicholas Sambanis, 2000, op. cit.; Mason, T. David yPatrick J. Fett, “How Civil Wars End: A Rational Choice Approach”, Journalof Conflict Resolution, vol. 40, no. 4, diciembre 1996.

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Un tercer factor propio de la naturaleza de los conflic-tos que incide en el tipo de post-conflicto que tendrá undeterminado país son los asuntos en juego. En ese senti-do, la construcción de paz se facilita cuando los conflic-tos no giran en torno a identidades étnicas o nacionales11

y se dificulta en países que dependen de la extracción derecursos naturales, pues los conflictos tienden a girar entorno al control y la distribución de los mismos12. En con-secuencia, la capacidad de controlar el flujo de recursoshacia los combatientes se constituye en uno de los princi-pales determinantes de la efectividad de la construcciónde paz13. Sin embargo, ello no obsta para descalificar losmotivos de otra índole que impulsaron a las partes a ac-tuar, pues el logro de una paz duradera depende del esta-blecimiento de compromisos que ayuden a la resolucióndefinitiva de la confrontación armada.

LA RELACIÓN ENTRE ACUERDO Y POST-CONFLICTO

Los acuerdos negociados son difíciles de alcanzar y, unavez se logren, tienen una alta probabilidad de colapsar(especialmente en el caso de enfrentamientos étnicos)14.Dicho en otra forma, los conflictos suelen ser cíclicos ylas probabilidades de aparición de un conflicto aumentancon la finalización de uno previo. En efecto, una de lasvariables que mejor determinan la aparición de un con-flicto es la existencia previa de otro conflicto.

11 Doyle, Michael y Sambanis, Nicholas. 2000, op. cit.12 Berdal, Mats y David Malone, Greed and Grievance: Economic Agendas in

Civil Wars. Lynne Rienner Publishing: Ottawa, 2000.13 International Peace Academy. Policies and Practices for Regulating Resource

Flows to Armed Conflict, IPA Conference Report, Rockefeller FoundationBellagio Study and Conference Center: Bellagio, Italia, 21-23 de mayo de 2002.

14 Por tanto, y reiterando puntos anteriores, la construcción de paz no deberíaestar sujeta a la suscripción de un acuerdo negociado.

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Cuando los conflictos cesan por medio de acuerdos entrelas partes enfrentadas, estos tienen importantes consecuen-cias para el post-conflicto. Por tanto, el estudio de los acuer-dos permite aclarar la naturaleza de los conflictos, puesmuestran la forma como se negocia, el tipo de acuerdologrado, cuánto responden a las condiciones de los paísesy qué institucionalidad se desarrolla o está prevista paralograr su implementación.

Una vasta experiencia internacional señala que es eltipo de acuerdo, más que su firma en sí, lo que determinala estabilidad del post-conflicto (y la posibilidad de evi-tar la recaída al conflicto). Surgen, por tanto, una serie depreguntas: ¿Cómo se logran acuerdos sostenibles?, y¿cómo se imagina un post-conflicto suficientemente atrac-

Hay una relación entre el tipo de conflicto, el tipo de acuerdoy el tipo de post-conflicto.

Los acuerdos negociados son difíciles de alcanzar y, unavez se logren, tienen una alta probabilidad de colapsar (losconflictos son cíclicos).

La correlación de fuerzas entre y en el interior de las partesincide en el tipo de acuerdo y afecta las posibilidades deestabilidad del post-conflicto.

Además, la estabilidad del post-conflicto depende de:• Alcanzar un punto intermedio entre acuerdo minimalista

y acuerdo excesivamente comprehensivo.• Institucionalización de los acuerdos, que permitan

verificación y seguimiento.• Provisión de pasos y recursos necesarios para

garantizar la implementación.• Garantías a las partes.

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tivo para las partes que negocian? ¿Qué hace que un acuer-do sea factible? ¿Cómo se logran implementar los acuer-dos negociados?

Puede distinguirse entre acuerdos con un alto gradode inclusión (acuerdos comprehensivos y largos) o unalto grado de exclusión (acuerdos compactos y cortos). Enel primer tipo de acuerdo, si bien se fijan metas deseables,se corre el riesgo de generar problemas de eficacia, puesuna larga agenda de cambios es más difícil de lograr15. Porejemplo, la paz guatemalteca, compuesta por una serie deacuerdos comprehensivos, es en buena medida una pazpendiente porque se propuso demasiado sin asegurar lascondiciones y los pasos para su implementación. Basán-dose en este ejemplo, lo que se negocia define los even-tuales escenarios de post-conflicto; si se diseña mal sepueden crear expectativas falsas sobre el post-conflicto.El segundo tipo de acuerdo tampoco está exento de ries-gos, pues la reducción excesiva de la agenda resultantedel acuerdo puede generar problemas de legitimidad alcubrir sólo mínimamente la larga lista de agravios socia-les. En consecuencia, tanto acuerdos muy específicos omuy generales pueden ser contraproducentes para la es-tabilidad del post-conflicto.

Por otro lado, el éxito o el fracaso del post-conflictopuede depender no sólo de lo que se negocia, sino pri-mordialmente de lo que se logra concretar. Ello dependede si se han previsto los pasos, recursos y arreglos nece-sarios para garantizar la implementación. Por tanto, laprevisión de los pasos para traducir un acuerdo en un

15 Lund, Michael, “What Kind of Peace is Being Built? Taking Stock ofPeacebuilding and Charting Next Steps”, documento de discusión, prepara-do en ocasión del décimo aniversario de la Agenda de la Paz para elInternational Development Research Centre (IDRC), Ottawa, Canadá, octu-bre 2002.

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paquete de compromisos de implementación inciden enlas posibilidades de éxito.

La negociación es un acto de carácter eminentementepolítico. Por tanto, también en las negociaciones y losacuerdos alcanzados incide la correlación de fuerzas en-tre las partes, que a veces permite poner más o menosasuntos en la agenda de discusión. Sin embargo, una mi-rada al entorno internacional indica que la relación entrecorrelación de fuerzas y tipo de acuerdo no opera de for-ma directa. Acuerdos como el de El Salvador, considera-do minimalista pues sólo se refirió a temas precisos de lainstitucionalidad política y judicial, son consideradosreflejo del empate militar entre las partes, en el que ningu-na de las dos logró imponerse totalmente a la otra. En con-traste, la comprehensiva paz guatemalteca no es fruto deuna correlación de fuerzas que favoreciera a la guerrilla dela Unión Revolucionaria Nacional de Guatemala (URNG).En este país la guerrilla nunca alcanzó la capacidad dedisrupción que tenía el Frente Farabundo Martí para la Li-beración Nacional (FMLN) de El Salvador y estaba debi-litada en el momento de la negociación. Por tanto, en Gua-temala la explicación del carácter comprehensivo delacuerdo no radica en un poderío militar que respaldara alos negociadores de la guerrilla.

Conviene por tanto preguntarse cómo incide la corre-lación de fuerzas en el tipo de acuerdo logrado: ¿Cómose concreta esta correlación en un proceso de negocia-ción? ¿Qué nivel de exigencias presume? ¿Qué compro-misos se pueden asumir? ¿Hay temas que son absoluta-mente no negociables? En parte, la respuesta a estaspreguntas se relaciona no sólo con la posición relativa delas partes, sino también con características propias decada parte, como el grado de división interna de las par-tes negociadoras, que, si es alta, puede contribuir a difi-cultar la negociación y la implementación de los acuer-

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dos16. Por tanto, es preciso considerar no sólo la correla-ción de fuerzas entre las partes sino también en el interiorde cada grupo, para identificar aquellos más propensosy/o más reacios a la negociación y/o al logro de un acuer-do. En cualquier caso, el que la correlación de fuerzas im-ponga un determinado contenido a los acuerdos, no garan-tiza su implementación, y, por tanto, el cumplimiento delas expectativas, pues, como se señaló arriba, depende deotros factores como viabilidad, disponibilidad de recursosy cooperación de otros actores.

Por otro lado, la mayor incidencia de la correlación defuerzas en las posibilidades del post-conflicto radica enla disposición que tienen los agentes de conflicto parafirmar un acuerdo de paz. Ello depende, en buena medi-da de la percepción de garantías políticas y de seguridad–militar y territorial–, ya que este aspecto es relevantepara la credibilidad de las partes17. En este punto, la posi-ble injerencia de saboteadores, “líderes o grupos que creenque la paz que emerge de las negociaciones amenaza supoder, cosmovisión e intereses y utilizan la violencia paraimpedirla” refleja un esfuerzo insuficiente por generarapoyo entre las facciones para el acuerdo18.

Por último, los acuerdos no sólo tienen que abordarlas agendas de la lucha, sino que también deben resolvercuestiones de futuro personal de los combatientes. Al res-pecto, Joaquín Villalobos19, líder de la desmovilizada

16 Holiday, David y William Stanley, “Building the Peace: Preliminary Lessonsfrom El Salvador”, Journal of International Affairs, vol. 46, no. 2, invierno1993.

17 Walter, Barbara. “Designing Transitions from Civil War: Demobilization,Democratization, and Commitment to Peace”, International Security, vol.24, no.1, 1999.

18 Stedman, Stephen John. “Spoiler Problems in Peace Processes”, InternationalSecurity, vol. 22, no. 2, otoño 1997, p. 5.

19 Villalobos, Joaquín. Sin vencedores ni vencidos, Instituto para un Nuevo ElSalvador INELSA: El Salvador, 2000.

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guerrilla salvadoreña, señala que hay una agenda de gala(referida a las causas y soluciones de la lucha) y una agen-da privada (referida a cuestiones de futuro personal delos combatientes y garantías de seguridad). A la agendade gala no se le presta atención y no se le trabaja a menosque se resuelva la privada. Por eso, dentro de los acuerdos,un tema importante es el de las agendas privadas. En lamesa de negociación, además de los asuntos macro de laagenda de gala, se negocian también las garantías para losinsurgentes. En ese sentido, los acuerdos reflejan no sóloasuntos relacionados con las causas “objetivas” de la lu-cha sino que también deben contemplar el futuro perso-nal de los rebeldes en términos de las condiciones para sureinserción, constituyendo así otro reto para el post-con-flicto. En resumen, sólo los acuerdos extensamenteinstitucionalizados –que aporten garantías instituciona-les a las partes– tienen probabilidad de ser estables20.

Como conclusión de esta parte pueden hacerse variasaseveraciones. En primer lugar, es preciso insistir en quehay una relación causal entre el tipo de conflicto, el tipode acuerdo y el tipo de post-conflicto. Esta relación, a suvez, determinará el tipo de paz que se logre y la factibilidadde condiciones para cumplirla y sostenerla. En ese senti-do, si bien parece claro que la efectividad de la construc-ción de paz será mayor donde los conflictos cesen pormedio de un acuerdo que incluya a todas las partes rele-vantes, la dificultad de fondo es que el tipo de arreglodepende del conflicto y la estabilidad de la paz puededepender de otros factores, como la provisión de garan-

20 Hartzell, Caroline. “Explaining the Stability of Negotiated Settlements toIntrastate Wars”, The Journal of Conflict Resolution, vol. 43, no. 1, 1999;Hartzell, Caroline, Matthew Hoddie, y Donald Rothchild, “Stabilizing the Peaceafter Civil War: An Investigation of Some Key Variables”, InternationalOrganization, vol. 55, no. 1, invierno 2001.

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tías a las partes en conflicto. Lo que se deduce es que unarreglo negociado entre los actores directamente implica-dos en un conflicto puede no arrastrar a todos hacia la paz.El acuerdo solo puede no solucionar el problema; la natu-raleza del post-conflicto depende de la forma en que sepacte –en nombre de quién se negocie–, y de que especi-fique los requisitos, compromisos y pasos que se daránhacia la implementación de los acuerdos.

Por otro lado, la forma en la que se diseñen los acuer-dos y se logren implementar apunta a la importancia decontar con un mínimo institucional en la forma de orga-nizaciones estatales con capacidad de servir de canales ygarantes para la implementación de los acuerdos. Ese res-paldo institucional se tratará en la próxima y última sec-ción.

MÍNIMOS INSTITUCIONALES Y POST-CONFLICTO

Tanto la construcción de paz en pleno conflicto como laimplementación de los acuerdos y la protección de lasgarantías para las partes en el post-conflicto requieren unmínimo institucional para canalizar recursos y organizar ycoordinar esfuerzos. Ello plantea un dilema, pues cuandolas instituciones –el Estado– son ellas mismas parte delconflicto, es difícil decidir cuánto hay que mantener, construiro reconstruir.

Uno de los corolarios de las secciones anteriores es que,más que buenos líderes, el post-conflicto necesita buenasinstituciones, es decir, instituciones legítimas, represen-tativas, estables y eficientes. De allí nace uno de los dile-mas más agudos del post-conflicto, a saber la preguntaacerca del grado de colapso o capacidad del Estado. Mu-chas veces, como resultado de los conflictos, los Estadoscolapsan, son objetos de una fuerte competencia por el

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control del territorio y por la legitimidad por parte de losgrupos rebeldes o, por lo menos, se encuentran seriamentedebilitados21. La consecuencia para la construcción de pazes significativa, pues se trata de la institución central paracanalizar la ayuda humanitaria hacia la sociedad en recu-peración del conflicto y para garantizar la implementaciónde unos eventuales acuerdos22. En cierta forma, la exis-tencia de un Estado –aunque sea débil– y su aparatoinstitucional es un prerrequisito para iniciar las activida-des de construcción de paz y de desarrollo para el post-conflicto. En consecuencia, entre menor sea el grado dedeterioro estatal, mayor la posibilidad de contar con lasherramientas y canales institucionales para gestionar yorientar la actividad y la asistencia para la construcciónde paz.

Sin embargo, cuando el Estado mismo es parte delconflicto, surge un dilema adicional respecto de cuálesaspectos del Estado conviene mantener y cuáles refor-mar o eliminar, para alejar la posibilidad de que se reanu-den los conflictos. En otras palabras, cuando el Estadomismo ha sido una fuente significativa del conflicto pormedio de un sistema de exclusión sistemática de sectoresimportantes de la población, su mantenimiento en esascondiciones podrá minar las posibilidades para la consoli-dación de la paz23. El dilema, por tanto, apunta a cómo

21 Cliffe, Lionel y Robin Luckham, “Complex Political Emergencies and theState: Failure and the Fate of the State”, Third World Quarterly, vol. 20, no.1, 1999.

22 Bächler, Günther. Conflict Transformation through State Reform, The BerghofHandbook for Conflict Transformation, Berghof Research Center forConstructive Conflict Management: Berlin, octubre 2001; Hartzell, Hodie yRothchild. 2001, op. cit. p. 185.

23 Cliffe, Lionel y Robin Luckham, 1999, op. cit.; Pearce, Jenny. 1999, op. cit.

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diseñar un Estado en el que antiguos enemigos puedan tra-bajar conjuntamente, por lo menos sin recurrir a la violen-cia24.

Por otro lado, las políticas de Estado durante el con-flicto pueden ser contradictorias con, y contraproducen-tes para, un eventual escenario de paz y post-conflicto.Lo que esto indica es una dicotomía entre lo que seríadeseable institucionalmente para afianzar el post-conflictoy lo que se puede hacer durante el conflicto. En la situa-ción colombiana es preciso preguntarse ¿cuáles accionesdel Estado están asociadas al desarrollo económico, a lajusticia social y a la democracia? Ello plantea la necesidadde reformas previas por parte del Estado para ofrecer unnicho de ingreso de los grupos insurgentes a la sociedad.

24 Bächler, Günther. 2001, op. cit.; Licklider, Roy. “The Consequences ofNegotiated Settlements in Civil Wars, 1945-1993”, American Political ScienceReview, vol. 89, no. 3, 1995, p. 684.

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TEMAS ESTRATÉGICOS DEL POST-CONFLICTO

EN COLOMBIA

Los apartes anteriores mostraron la importancia de ini-ciar la preparación del post-conflicto en pleno conflicto.Indicaron también algunas de las condiciones ycausalidades que es preciso tomar en cuenta en el análisisde las posibilidades de éxito en la construcción de la paz.

Basándose en el análisis previo, este capítulo esbozauna agenda muy general de temas que requerirán trabajoy mayor profundización, tanto desde el punto de vista deconstrucción de conocimiento a través de la investiga-ción como desde el punto de vista del diseño de herra-mientas para la prevención y la reparación. Si bien senutren de la experiencia internacional, los temas fueronincluidos en la medida en que son considerados relevan-tes para el caso colombiano.

Según la Organización para la Cooperación y el De-sarrollo Económico (OCDE), conformada por los paísesindustrializados más avanzados y que cuentan con la ins-titucionalidad más desarrollada para apoyar la construc-ción de paz en el mundo, pueden enumerarse cinco pila-res de la construcción de una paz duradera25. Son estoslos siguientes:

• Respeto por los derechos humanos• Procesos políticos y económicos participativos• Fortalecimiento de instituciones públicas• Fortalecimiento de sistemas de seguridad y justicia• Fortalecimiento de la sociedad civil

25 Development Action Committee (DAC). DAC Guidelines on Conflict, Peace,and Development Cooperation. Organización para la Cooperación y el De-sarrollo Económico: París, 1997.

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Si bien los pilares brindan una pauta, la forma especí-fica en la que se materializa cada pilar y, en especial, lasecuencia en la que se atiende cada principio, varía depaís en país. Como debe quedar claro tras la discusióndel capítulo anterior, la particularidad de cada caso de-pende de factores como la naturaleza del conflicto, lamanera en la que el conflicto cesa y la magnitud del dañocausado por el conflicto. Otros factores que inciden sonla disponibilidad de recursos internacionales y naciona-les para apoyar el esfuerzo de reconstrucción y construc-ción, la capacidad de atraer dichos recursos en un entor-no internacional marcado por la competencia de otrospaíses en conflicto (o post-conflicto) y la voluntad de losactores anteriormente enfrentados de asumir los compro-misos adquiridos.

En el caso colombiano, es necesario considerar y tra-bajar una serie de temas específicos para documentar yafianzar las perspectivas de la construcción de paz en elpaís. Sin pretender agotar la agenda de temas importan-tes, propone que dicho trabajo tenga un elemento signifi-cativo de investigación, pero que también se oriente ha-cia el diseño de políticas públicas que, en pleno conflicto,puedan aportar a la generación de condiciones para laconstrucción de una eventual paz duradera. Los temas sedistinguen en cuanto al plazo temporal al que se refieren,el momento apropiado para iniciar la actividad relaciona-da y el grado de intersección con otros temas. Algunostemas tienen que ver con la recuperación y el resarcimien-to de daños en las inmediatas postrimerías del conflicto.Otros abarcan problemáticas asociadas con la generaciónde condiciones para la estabilidad del post-conflicto an-tes de que el conflicto acabe.

En ese sentido, varía también el momento en el queconviene iniciar cada actividad, pues algunas se puedeniniciar en pleno conflicto mientras que otras (pocas) re-

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quieren el cese definitivo del fuego. Finalmente, algunostemas se intersectan con otros, como es el caso de los me-nores excombatientes, que combina preguntas acerca degrupos sociales vulnerables (por ejemplo, los niños) conuna pregunta sobre reinserción de combatientes, o el casodel Derecho Internacional Humanitario, que concierne tantola variable internacional en la definición de las posibilida-des del post-conflicto como la variable judicial. En todoslos temas, se requiere un esfuerzo preparatorio en térmi-nos de investigación y generación de conocimiento yaproximaciones creativas para la preparación del futuroen Colombia. La tabla 1 presenta un listado de temas es-pecíficos, dividido por campos. A continuación se des-cribe cada tema.

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Tabla 1 Resumen de temas estratégicos para la preparación

del post-conflicto en Colombia

Apoyo a recuperación post-conflicto:• Atención humanitaria a víctimas del conflicto• Retorno y apoyo de poblaciones desplazadas• Desmovilización/reintegración de excombatientes• Desminado• Reconstrucción de infraestructura

Temas económicos :• Restauración de capacidad de manejo económico• Generación de recursos para el post-conflicto• Narcotráfico• Papel del sector privado

Temas políticos y de administración del Estado :• Adecuación y fortalecimiento de instituciones estatales• Ordenamiento territorial• Instituciones políticas para compartir el poder

Temas judiciales :• Restauración o consolidación del Estado de derecho• Justicia transicional• Comisiones de la verdad

Temas sociales :• Procesos sociales de perdón y reconciliación• Grupos sociales vulnerables• Fomento al resurgimiento y consolidación de la

sociedad civil

Temas militares :• Estrategia de seguridad para el post-conflicto• Organización de las Fuerzas Armadas y de la Policía• Gasto militar y post-conflicto

Temas internacionales :• Recursos para apoyar la construcción de paz y el

post-conflicto• Facilitación, mediación y verificación• Derecho Internacional Humanitario

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DESCRIPCIÓN DE LOS TEMAS ESTRATÉGICOS

PARA LA PREPARACIÓN DEL POST-CONFLICTO

EN COLOMBIA

APOYO A RECUPERACIÓN POST-CONFLICTO:

• Atención humanitaria a víctimas del conflicto

Una de las necesidades más apremiantes de una situa-ción de inmediato post-conflicto tiene que ver con la so-lución de problemas de víctimas directas del conflicto.Estos abarcan desde un mínimo de seguridad alimenticiahasta la provisión de soluciones temporales de salud y vi-vienda en zonas de reciente combate. Las políticas huma-nitarias son inmediatas y contundentes pero limitadas, puesno atacan ni buscan atacar problemas de fondo ni de largoplazo. Se reducen a paliar los efectos más directos del con-flicto y son el objetivo principal de la labor que ejercen lasfuerzas internacionales cuando arriban a esto países, unbreve período de tiempo después de cesar el fuego.

• Retorno y apoyo de poblaciones desplazadas

Una de las víctimas más vulnerables en países en con-flicto es la población civil que reside en áreas contencio-sas, pues muchas veces termina en medio del fuego o esobjeto de la persecución sistemática de uno de los ban-dos. Como resultado, los países en conflicto se caracteri-zan por migraciones masivas de población hacia zonasconsideradas seguras. En Colombia, el fenómeno de des-plazamiento ha adquirido proporciones trágicas, pues,según la Consultoría para los Derechos Humanos y elDesplazamiento (Codhes) y la Unicef, entre el primerode enero y el 31 de marzo de 2002, al menos 90.179 per-

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sonas fueron desplazadas26. En el 2001, Colombia fue elpaís con el mayor número de desplazados internos des-pués de Sudán. Ello ha causado una crisis de grandes pro-porciones, con dimensiones humanitarias, económicas,de salubridad y sociales, no sólo para las poblacionesdesplazadas, sino también para las zonas que los acogenen condiciones insatisfactorias. Este tema, por tanto, re-quiere de gran dedicación tanto en pleno conflicto comoen preparación para el post-conflicto, y tendrá que abor-dar aspectos que van desde el impacto económico en laszonas expulsoras y las receptoras de la masiva poblacióndesplazada, al desarraigo cultural que genera el fenóme-no, a la capacidad institucional de abordar el problema.

• Desmovilización/reintegración de excombatientes

Uno de los grandes retos de las sociedades post-conflictoatañe a la desmovilización y el desarme, así como la rein-tegración a la sociedad civil, de los combatientes de to-dos los bandos. Como lo indica la experiencia de otrospaíses, el éxito de este proceso es en buena parte respon-sable de la sostenibilidad de las sociedades post-bélicas,pues donde ha fallado, los excombatientes han retomadolas armas en señal de rebeldía, ocasionalmente han nutri-do las nuevas olas delincuenciales, y, en general, han su-frido una marcada marginación política, que hace pocoatractivo el post-conflicto como nuevo conjunto de re-glas de juego. Por lo tanto, analizar las condiciones más

26 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes).“Más de 90.000 desplazados en el primer trimestre de 2002, el destierro nose detiene”, Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y elDesplazamiento, no. 41, Codhes: Bogotá, Colombia, mayo de 2002,disponible en: www.codhes.org.co Datos citados por: Padilla, Nelson y AndreaVarela, “Nuestra Ruanda”, Cambio 16, no. 204, Colombia: 12 de mayo de1997, p.16.

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favorables a una reinserción positiva –que incluya no sóloel desarme sino la verdadera reintegración de los comba-tientes a la vida civil, política y económica– se convierteen un gran reto.

Algunas preguntas al respecto son: ¿cuáles son lascondiciones necesarias para hacer política y económica-mente atractiva una desmovilización? ¿Cómo proveerseguridad a los desmovilizados? ¿Qué distinciones, encuanto a capacidades y oportunidades, conviene estable-cer entre categorías de combatientes, como comandantesy combatientes rasos? Dado el elevado y creciente nú-mero de menores de edad en los grupos insurgentes, ¿quénecesidades especiales deben cubrir los programas diri-gidos a este grupo social, y qué implicaciones tiene laexperiencia para su desarrollo futuro?

• Desminado

Las minas anti-personal se encuentran entre las armasmás baratas y más eficientes en términos de costo/efecto.Como lo atestigua la Cruz Roja Internacional, es signifi-cativa la proliferación de estos instrumentos en el mun-do. Colombia no es ajena a este fenómeno: el Observato-rio del Programa Presidencial de Derechos Humanosseñala que en Colombia se han plantado 70.000 minas27.El costo que imponen las minas –mutilación y muerte ydificultades de acceso, comunicación y abastecimientode bienes y recursos en zonas minadas– no recae sola-mente en los combatientes, sino crecientemente en la po-

27 Celis, Andrés. “Las minas anti-personal. Posibilidades en medio del conflic-to”, 1999. Fuente citada por el Observatorio del Programa Presidencial delos Derechos Humanos y DIH y de Minas Anti-personal. “Panorama generalde las minas anti-personal en Colombia”, Minas anti-personal en Colombia,Vicepresidencia de la República: Bogotá, diciembre de 2001, p. 5.

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blación civil que habita las zonas minadas. Por consi-guiente, la remoción de minas y la provisión de incenti-vos para frenar nuevas plantaciones se constituye en unode los principales retos del post-conflicto.

• Reconstrucción de infraestructura

Una de las secuelas más visibles de un conflicto es ladestrucción de la infraestructura física de un país, refle-jada en puentes caídos, torres de energía derribadas, cons-trucciones destrozadas y carreteras averiadas. A su vez,de la pronta reconstrucción de esta infraestructura dependeen buena medida la llegada de ayuda humanitaria a re-giones aisladas, en el corto plazo, y el retorno de la po-blación desplazada, la reactivación económica y la re-anudación del tráfico de personas y de la comunicaciónentre regiones, en el mediano y largo plazo. Colombia haexperimentado una significativa destrucción de su infra-estructura como resultado del conflicto. Según datos deISA, entre 1999 y 2001 se dinamitaron 654 torres de ener-gía en Colombia (comparado con 211 en el período 1985-1998). Por otro lado, según datos de Invías, entre 1999 y2001 han sido derribados 38 puentes y 25 peajes comofruto de atentados28. Además, han sufrido daños dosimportantes acueductos, tramos importantes de los oleo-ductos, escuelas, hospitales y estaciones de policía. Seexplica, por lo tanto, que la atención a la reconstrucciónes una de las condiciones primordiales para remediar losefectos del conflicto y generar condiciones que permitanemprender otras tareas de la construcción de paz para elpost-conflicto.

28 Datos citados en Echeverry, Juan Carlos. Las claves del futuro: Economía yconflicto en Colombia. Editorial Oveja Negra: Bogotá, 2002.

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TEMAS ECONÓMICOS:

• Restauración de capacidad de manejo económico

A pesar del conflicto, Colombia ha experimentado nive-les de crecimiento consistentemente superiores al pro-medio de la región29. Sin embargo, el conflicto imponeuna carga administrativa y fiscal considerable que afectala capacidad y la autonomía de manejo económico, enespecial en los niveles regional y local. Una agenda parael post-conflicto debe contener preguntas como: ¿qué ha-bilidades requiere el manejo económico en el post-con-flicto? ¿Cómo se alteran las prioridades en el manejo eco-nómico en el post-conflicto? ¿Cómo pueden anticiparsey prepararse temas claves para el manejo económico enel post-conflicto? ¿En qué medida el manejo económicodurante el conflicto afecta o limita las capacidades demanejo económico en el post-conflicto?

• Generación de recursos para el post-conflicto

Las condiciones del conflicto y del post-conflicto requie-ren cantidades y tipos de recursos diferentes. Por lo tan-to, una de las preguntas difíciles que deberá plantearseuna agenda de construcción de paz para el post-conflictose refiere a cómo generar los recursos necesarios. ¿Quétipo de política fiscal requerirá el post-conflicto? ¿Cómopueden redireccionarse y modificarse los rubros presu-puestales para facilitar la labor de construcción de paz?

• Narcotráfico

Tanto en Colombia como en otros países en conflicto, seconsidera que la disponibilidad y la competencia por el

29 Ídem.

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control de recursos naturales constituye un importantecombustible para el conflicto, al proveer estímulos ymedios para sostener el conflicto30. Por tanto, una de laspreguntas difíciles que deberá abordar una agenda parael post-conflicto en Colombia es el tema del tráfico de dro-gas y cómo las rentas que genera afectan el cálculo de losactores en conflicto en términos de su voluntad de aban-donar un negocio lucrativo a cambio de los esquivos en-cantos de la paz. ¿En qué medida y en qué temas afecta-ría la continuación del narcotráfico los esfuerzos deconstrucción de paz?

• Papel del sector privado

El sector privado, en tanto fuente de tributación, empleoe inversión, jugará un papel determinante en la creaciónde las condiciones necesarias para la construcción y laconsolidación de la paz. Como lo enseña la experienciade países como Sudáfrica y El Salvador, la disposicióndel sector privado a apoyar la paz y asumir parte de suscostos ha sido determinante primero para precipitar unambiente favorable a la negociación y, segundo, para ge-nerar las condiciones económicas propicias para la esta-bilidad del post-conflicto en esos países31. Una agendapara el post-conflicto debe preguntarse en qué radica elaporte (o los obstáculos) del sector privado a la construc-ción de paz, en qué condiciones el sector privado decidevincularse a los esfuerzos dirigidos a construir paz y quéformas puede adquirir la participación del sector privadoen la construcción de paz en Colombia.

30 Berdal, Mats y David Malone, 2000, op. cit.31 Gerson, Allan. 2001, op. cit. pp. 102-119; Wood, Elisabeth. Forging

Democracy from Below: Insurgent Transitions in South Africa and El Salva-dor, Cambridge University Press: London, 2001.

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TEMAS POLÍTICOS Y DE ADMINISTRACIÓN

DEL ESTADO:

• Adecuación y fortalecimiento de institucionesestatales

Como se señaló antes, los esfuerzos de construcción depaz requieren mínimos institucionales para canalizar ycoordinar esfuerzos. Por tanto, el fortalecimiento estatales un requisito indispensable de una transición exitosadel conflicto a la paz32. Sin embargo, establecer qué ycuánto fortalecer depende de contextos específicos. Enalgunos casos, el Estado ha colapsado completamente,mientras que en otros casos algunos de sus componentes,por ejemplo el estamento militar se ha sobredimensionadoa costa de la atrofia de otros elementos. Por lo tanto, unaagenda para el post-conflicto debe preguntarse cuáles ins-tituciones y a través de qué mecanismos deben relegitimarsey fortalecerse para ofrecer un apoyo sólido a la estabili-dad en el post-conflicto, haciendo énfasis en la construc-ción o recuperación de la capacidad administrativa.

• Ordenamiento territorial

Muchos conflictos se centran en reclamaciones territo-riales y su solución pasa por una reorganización de lascompetencias y las fronteras entre entes territoriales. Ellopuede incluir desde la secesión hasta la federalización ocomprender niveles moderados de autonomía de los en-tes regionales. El tema territorial ha ocupado un papelcentral en el conflicto colombiano. Por consiguiente, la

32 Brynen, Rex. A Very Political Economy: Peacebuilding and Foreign Aid inthe West Bank and Gaza. United States Institute of Peace: Washington DC,2000.

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forma que adopte el ordenamiento territorial puede serun tema determinante, aunque contencioso, en la genera-ción de bases para el post-conflicto en Colombia.

• Instituciones políticas para compartir el poder

Además de capacidad estatal para liderar la construcciónde paz para el post-conflicto, una pregunta central se re-fiere al diseño institucional más apropiado para garanti-zar la estabilidad del sistema político en este periodo. Alrespecto, se plantea la necesidad de garantizar acceso efec-tivo a la toma de decisiones a todos los grupos, para pre-venir la exclusión y proteger la estabilidad del post-con-flicto, aliviando la tensión en sociedades que han sidodivididas por un conflicto. Por tanto, se ha hecho énfasisen la necesidad de generar mecanismos para compartir elpoder (power sharing), como favorabilidad política du-rante plazos de tiempo definidos, un sistema electoral derepresentación proporcional (en el que cada fracción ob-tiene representación en proporción a la votación obteni-da), un sistema parlamentario, un sistema de partidos fuer-tes y la descentralización del poder estatal. En la prácticaestos mecanismos son difíciles de implementar. Una agen-da para el post-conflicto tendrá que abordar preguntasdifíciles sobre el tipo de arreglo institucional más indica-do para proteger la sostenibilidad del post-conflicto.

TEMAS JUDICIALES:

• Restauración o consolidación del Estadode derecho

Como fruto del conflicto, los países suelen ver alteradasu capacidad para garantizar el imperio de la ley a susciudadanos. A esos vacíos de capacidad se suma un apa-

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rato legal adaptado o creado con referencia explícita alconflicto. En ese sentido, políticas como la criminal con-tienen provisiones marcadas por la necesidad de una delas partes –el Estado– de generar herramientas para pro-tegerse contra una amenaza interna. En un eventual post-conflicto, el aparato legal tendrá que modificarse para,por un lado, restablecer la capacidad estatal de proveerun marco legal en condiciones nuevas y, por el otro, alte-rar los pesos relativos de castigos e incentivos propiosdel conflicto. Ello se logra principalmente a través de re-formas y transformaciones políticas de las instituciones,es decir, en la (re)construcción de un Estado de derecho,con plenitud de derechos y libertades y garantías efica-ces para protegerlos. Qué, cómo y cuáles elementos ha-bría que modificar para lograr efectos específicos seríapor tanto una pregunta en la base de esta reflexión.

• Justicia transicional

La justicia transicional aborda uno de los dilemas másdifíciles del post-conflicto: En un extremo, se guía por elinterés en establecer la verdad sobre atrocidades cometi-das durante el conflicto y sancionar penalmente a los cul-pables (lo que dificulta un proceso de reinserción de loscombatientes por medio de amnistías e indultos), mien-tras que, en el otro extremo, pondera el perdón y el olvi-do (a fin de facilitar su reinserción, pero con el gran in-conveniente de la sensación de impunidad reinante entrelas víctimas, lo que puede impedir cerrar las heridas ypuede llevar a una recaída en el conflicto). Por tanto, lajusticia transicional se ocupa de los problemas específi-cos de la transición del conflicto al post-conflicto, consi-derando que se requiere un régimen provisorio mientrasque se eliminan los rezagos legales y constitucionales pro-pios del conflicto y se establecen los mecanismos nece-

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sarios para el post-conflicto. En el campo específico dela violación de derechos humanos durante el conflicto, lajusticia transicional ha buscado abordar las secuelas delos conflictos a través de mecanismos como la compen-sación, el reconocimiento del dolor causado y de las injus-ticias cometidas, el tratamiento médico y psicológico y larecuperación de la memoria a través de actos simbólicos(construcción de monumentos, días de conmemoración).En la medida en que busca compatibilizar las herenciasdel conflicto con los requisitos del post-conflicto, la justi-cia transicional aborda el delicado y variable equilibrio entrela necesidad, por un lado, de establecer la verdad y resta-blecer la justicia y, por el otro, proteger la estabilidad delpost-conflicto, o evitar antagonizar de nuevo los gruposanteriormente enfrentados y se constituye en uno de loscampos que requieren atención con miras a la construc-ción de paz para el post-conflicto.

• Comisiones de la verdad

Uno de los principales campos de acción de la justiciatransicional han sido las comisiones de la verdad, órganosprovisionales establecidos con el propósito de establecerla verdad respecto a los abusos y establecer y adjudicarresponsabilidades. Como lo enseña la experiencia de otrospaíses, de la credibilidad de estas comisiones depende quese genere la confianza de que los abusos cometidos novolverán a suceder, convirtiéndose en importantes herra-mientas en el proceso de sanación de las sociedades post-conflicto y en elementos del resarcimiento del daño a laspersonas. Cómo compatibilizar la necesidad de conocer laverdad con la sostenibilidad del post-conflicto y qué me-canismos se podrían utilizar en Colombia para lograr losobjetivos de establecer la verdad y adjudicar responsabi-lidades, son preguntas que será necesario debatir.

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TEMAS SOCIALES:

• Procesos sociales de perdón y reconciliación

Además del daño físico, los conflictos dejan profundashuellas en las relaciones sociales y en los individuos. Apesar de que la violencia política termine, la violenciainterpersonal puede continuar e incluso empeorar comoha ocurrido en El Salvador, Guatemala y Sudáfrica. Losodios, resentimientos acumulados, deseos de venganza yla desconfianza generalizada pueden obrar en contravíade la construcción de los lazos sociales necesarios. Porotro lado, los traumas psico-sociales, si no son trabaja-dos, pueden afectar el funcionamiento normal, las rela-ciones e inclusive el sentido de vida de las personas33.Por esta razón, en un período post-conflicto es funda-mental trabajar por sanar las heridas y por fomentar unacultura del perdón y la reconciliación a través de proce-sos terapéuticos, artísticos, educativos y comunitarios.

• Grupos sociales vulnerables

A pesar de que los conflictos tienen un efecto negativopara la mayoría de la sociedad, grupos sociales como losniños y las mujeres se encuentran entre las víctimas másdesvalidas. Las necesidades que enfrentan estos gruposintersectan con varios de los temas señalados arriba, puesniños y mujeres se encuentran entre la población excom-batiente, la población aislada en zonas de conflicto y lapoblación desplazada. Los retos específicos que impo-nen estos grupos sociales vulnerables, como coberturade educación a los niños en zonas que acogen a los des-plazados, retorno de desplazados a sus lugares de origen,

33 Herman, Judith. Trauma and Recovery, Basic Books: Nueva York, 1997.

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superación de los daños psicológicos para menores excom-batientes o asistencia crediticia a madres cabeza de fami-lia, plantean una serie de interrogantes que atañen las prio-ridades y la capacidad en la atención a estos grupos.

• Fomento al resurgimiento y consolidaciónde la sociedad civil

Durante los conflictos, las organizaciones de la sociedadcivil se convierten en blanco de los actores armados. A lavez, las situaciones extremas generadas por los conflictosrepresentan caldos de cultivo privilegiados para incentivarla organización y la cooperación social. En ese sentido,los conflictos no sólo destruyen tejido social, sino quetambién pueden generar condiciones para constituir loslazos institucionales y sociales necesarios para apoyaresfuerzos posteriores de (re)construcción de paz. La com-prensión de las formas que adoptan estos lazos y, en espe-cial, cómo pueden ser vinculados a otros esfuerzos rela-cionados con la construcción de paz, representa un granreto para la imaginación y preparación del post-conflicto.

TEMAS MILITARES:

• Estrategia de seguridad para el post-conflicto

Aún en un post-conflicto será necesaria una estrategia deseguridad ciudadana. En efecto, como lo señala la expe-riencia centroamericana, la tasa de homicidios y de inse-guridad se disparó después del cese del conflicto, evi-denciando la carencia de un proyecto de seguridad parael post-conflicto. ¿Cómo se posibilita la transición entreconflicto y post-conflicto en asuntos como el desarme dela población? ¿Cuáles son las especificidades del post-conflicto en términos de necesidades de seguridad?

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• Organización de las Fuerzas Armadasy de la Policía

En un período de post-conflicto habrá que encontrar solu-ciones creativas para instituciones que, como resultado delconflicto, resultan sobre-dimensionadas para las necesi-dades del post-conflicto. Este es el caso de las Fuerzas Ar-madas y la Policía. En este sentido, para preparar el post-conflicto es preciso preguntarse: ¿cuáles son las diferenciascualitativas entre las Fuerzas Armadas para el conflicto ylas que requiere el post-conflicto? ¿En qué varían las exi-gencias y, por tanto, las habilidades militares y policialesrequeridas para cada período? ¿Qué opciones de conver-sión se han explorado en el mundo? ¿Cómo puede prepa-rarse una transición armónica, que evite los costos –hu-manos y financieros– asociados con el mantenimiento deuna capacidad institucional superflua?

• Gasto militar y post-conflicto

Una implicación del punto anterior se refiere a la necesa-ria alteración o redireccionamiento del gasto militar y delgasto privado de seguridad hacia otros usos, como porejemplo inversión en construcción de paz. Ello planteapreguntas acerca de los nuevos rubros y proporcionespresupuestales. ¿Cómo se escogen y negocian los nue-vos rubros? ¿Qué efectos no esperados puede tener la al-teración de los rubros? ¿Cómo prevenir nuevas percep-ciones de agravio que puedan poner en riesgo laestabilidad del post-conflicto?

TEMAS INTERNACIONALES:

En el contexto de la actividad de construcción de paz enla última década se destaca la preponderante presencia

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internacional, en forma de países específicos, entidadesmultilaterales, organismos internacionales y organizacio-nes no gubernamentales (ONG). La presencia internacio-nal en los países en conflicto ha tomado distintas formas,principalmente el desembolso de recursos para atenderemergencias y apoyar la reconstrucción y, en segundolugar, la mediación y la facilitación en la solución de losconflictos y la verificación de los acuerdos alcanzados34.En ambos campos es preciso plantear varias preguntas.

• Recursos para apoyar la construcción de pazy el post-conflicto

La asistencia internacional juega un papel esencial en loreferente a la construcción de paz, pues una vez finaliza-do el conflicto, la capacidad financiera de los gobiernospuede ser insuficiente. Sin embargo, no está garantizadoel paso del compromiso internacional al desembolso efec-tivo de recursos, pues los países que emergen de conflic-tos compiten con otros en situación similar35. Por tanto,los países que salen de un conflicto disponen de una ven-tana de oportunidad, un período de tiempo durante el cualse combina la disposición y el interés de la comunidadinternacional en financiar la reconstrucción con la expec-tativa y la voluntad de los actores domésticos para reali-zar los cambios necesarios que permitan consolidar lapaz36. En cualquier caso, la participación internacionalpuede generar efectos adversos a la construcción de paz,pues puede crear dependencia y relevar de sus responsa-

34 The World Bank, Post Conflict Unit. Post Conflict Reconstruction: The Roleof the World Bank, World Bank: Washington D.C., 1998, p. 20.

35 Forman, Shepard y Patrick Stewart, Good Intentions: Pledges of Aid forPostconflict Recovery, Lynne Rienner Publishers: London, 2000.

36 Ahmed y Green. 1999, op. cit. p. 191.

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bilidades a los actores domésticos37. Conviene entoncespreguntarse acerca de cómo manejar los recursos inter-nacionales necesarios y cómo vincularlos de forma pro-ductiva a la construcción de paz para el post-conflicto,teniendo en cuenta la escasez de los mismos y la compe-tencia de otros países emergentes de conflictos.

• Facilitación, mediación y verificación

Diversos casos internacionales ilustran que la interven-ción extensiva de terceros internacionales en las nego-ciaciones y en la implementación de los acuerdos –cuan-do esta es la forma en la que termina un conflicto– esfavorable al éxito de los mismos38. En concreto, la dispo-nibilidad de asistencia de las Naciones Unidas se relacio-na positivamente con el éxito de la construcción de paz39.Por otro lado, la presencia y la verificación por parte de unpoder externo es crucial para ofrecer las garantías (espe-cialmente de seguridad) a los combatientes desmovilizadosy así asegurar la estabilidad de la paz40. Por ello, es nece-sario abrir el debate sobre el tipo de participación inter-nacional más conveniente en la construcción de paz parael post-conflicto en Colombia. ¿Cómo combinar autono-mía y soberanía nacional con los efectos benéficos de laparticipación internacional? ¿Cómo mantener la volun-tad y el compromiso de la comunidad internacional deapoyar la construcción de paz en un escenario interna-cional de competencia por atención y recursos escasos?

37 Pearce, Jenny. 1999, op. cit.38 Hampson, Fen Osler. 1996, op. cit.39 Doyle, Michael y Nicholas Sambanis, 2000, op. cit.40 Walter, Barbara. 1999, op. cit.; Ball, Nicole. “The Challenge of Rebuilding

War Torn Societies”, en Crocker, Chester, Fen Osler Hampson y PamelaAall (eds.), Turbulent Peace: The Challenges of Managing InternationalConflict, United State Institute of Peace: Washington, 2001.

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• Derecho Internacional Humanitario (DIH)

Uno de los principales retos para el futuro en la construc-ción de paz tiene que ver con un profundo cambio jurídi-co en el entorno internacional. Si bien herramientas con-cretas del ordenamiento jurídico internacional como laCorte Penal Internacional aún enfrentan grandes retos entérminos de su consolidación, es cierto que hoy más quenunca los instrumentos jurídicos internacionales tienenla capacidad de incidir en decisiones judiciales anterior-mente reservadas para las autoridades nacionales. Portanto, en cuanto al Derecho Internacional Humanitarioes apropiado preguntarse cómo puede ser vinculado efi-cazmente a la construcción de paz para el post-conflictosin torpedear el margen de maniobra nacional y las posi-bilidades de negociación nacional y qué herramientasbrinda para avanzar en construcción de paz para el post-conflicto.

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CONCLUSIONES

Este trabajo no es fruto de un ejercicio de optimismo fú-til. Reconoce la existencia de factores que limitan tantola probabilidad de un pronto cese al conflicto colombia-no como el éxito de la construcción de paz para el post-conflicto. Entre esos factores se encuentran un entornointernacional poco inclinado a aproximaciones no coer-citivas a la solución de los conflictos, una reducida dis-ponibilidad de recursos, y, en el nivel doméstico, la natu-raleza misma del conflicto así como el pujante y lucrativonegocio del narcotráfico, que representa una fuente ge-nerosa de recursos para vigorizar y mantener la actividadde los actores armados.

Sin embargo, como se argumentó en la introducción ycomo lo confirma la experiencia de distintos países, elcontinuo conflicto-a-paz se inicia en pleno conflicto. Enbreve, la actividad para la construcción de paz que se ini-cia durante el enfrentamiento evita un deterioro mayor,permite anticipar los retos futuros y fija una agenda polí-tica y económica. Además, la situación extrema de laguerra puede generar una mayor creatividad y un mayorarrojo por parte de los actores sociales, originando accio-nes y comportamientos que no se contemplarían en tiem-pos de paz. Por otro lado, la actividad de la construcciónde paz con miras al post-conflicto puede contribuir a latransformación del conflicto, en la medida en que logreconquistar espacios institucionales y territoriales en losque los efectos visibles de la actividad generen nuevasdinámicas sociales, políticas y económicas afines a la paz.Finalmente, es mayor la probabilidad de que los esfuer-zos por construir paz en pleno conflicto atraigan la aten-ción y el apoyo internacional que si se inician durante elpost-conflicto, cuando la tarea reparativa puede aparecer

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excesiva o innecesaria. En efecto, es más probable que laventana de oportunidad, o el período del tiempo duranteel cual un determinado conflicto nacional logra mantenerla atención internacional y atraer ayuda, se abra en mediodel conflicto.

En ese sentido, este documento es tanto un llamado ala acción como a la investigación. En efecto, en la prácti-ca y como lo atestigua el capítulo anterior sobre temasestratégicos, las actividades reservadas exclusivamentepara el post-conflicto son muy pocas. Por tanto, mante-ner el post-conflicto como meta de la actividad política yeconómica en el presente, sin importar la escala de laactividad, así como diseñar investigaciones para abordary comprender los retos que el país deberá enfrentar en elcaso de un eventual post-conflicto, constituyen una im-portante contribución para la preparación del futuro enColombia. Ello se facilitará con una mirada a otros paí-ses que ya han transitado los caminos de la construcciónde paz y se encuentran en un período de post-conflicto,pues advierte los errores que se pueden cometer y señalala dirección hacia la que debe dirigirse la atención de in-vestigadores y diseñadores de políticas por igual.

En resumen, además de una recomendación normati-va que brinda esperanza, preparar el futuro desde ahorasienta unas metas y puede incrementar la probabilidaddel éxito y la estabilidad de un eventual post-conflicto.El grupo de trabajo para el post-conflicto fue creado comoprimer espacio en el país para trabajar el tema de formasistemática. Como lo ilustran los capítulos anteriores, eltrabajo realizado representa sólo un paso inicial y formala base de una agenda mucho más amplia y prometedora.

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