libro UNO - oas.org · AURA G ARCÍA L UIS E RNESTO G ILIBERT L UIS A ... y conceptual para entrar...

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UN- HABITAT PROGRAMA CIUDADES MÁS SEGURAS

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.CSECRETARÍA DE GOBIERNO

AJUNTAMENT DE BARCELONA

CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS

COMPILACIÓN

ELKIN VELÁSQUEZ M.

CONCEPTO GRÁFICO ORIGINAL

MARIO MUÑOZ

DISEÑO Y ARMADA

GIOVANNI MORENO CASTRO

IMPRESIÓN

ARFO LTDA

ISBNPRIMERA EDICIÓN

BOGOTÁ D.C - ENERO DE 2008

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CCCCC O M I T ÉO M I T ÉO M I T ÉO M I T ÉO M I T É D D D D D I R E C T I V OI R E C T I V OI R E C T I V OI R E C T I V OI R E C T I V O

LLLLL I B R OI B R OI B R OI B R OI B R O B B B B B L A N C OL A N C OL A N C OL A N C OL A N C O D ED ED ED ED E L AL AL AL AL A S S S S S E G U R I D A DE G U R I D A DE G U R I D A DE G U R I D A DE G U R I D A D C C C C C I U D A D A N AI U D A D A N AI U D A D A N AI U D A D A N AI U D A D A N A

YYYYY L AL AL AL AL A C C C C C O N V I V E N C I AO N V I V E N C I AO N V I V E N C I AO N V I V E N C I AO N V I V E N C I A D ED ED ED ED E B B B B B O G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T Á

GRAL (R) MANUEL JOSÉ BONNET. EX-COMANDANTE DE LAS FFAA.MARIA FERNANDA CAMPO. PRESIDENTA CÁMARA DE COMERCIO DE BOGOTÁ

GRAL (R) LUÍS ERNESTO GILIBERT. EX-DIRECTOR POLICÍA NACIONAL

VERA GRABE. DIRECTORA OBSERVATORIO PARA LA PAZ

MARIA VICTORIA LLORENTE. DIRECTORA EJECUTIVA FUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ

MARIO MUÑOZ. VOCALISTA DR KRÁPULA

JUAN MANUEL OSPINA. EX SECRETARIO DE GOBIERNO DE BOGOTÁ

MARTA LUCIA RAMÍREZ. EX MINISTRA DE DEFENSA. SENADORA DE LA

REPÚBLICA

JUAN CAMILO RESTREPO. EX MINISTRO DE HACIENDA. ANALISTA POLÍTICO

RICARDO SANTAMARÍA. PERIODISTA Y ANALISTA POLÍTICO

RAFAEL SANTOS. CODIRECTOR DE EL TIEMPO

LEÓN VALENCIA. DIRECTOR CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS

EEEEE Q U I P OQ U I P OQ U I P OQ U I P OQ U I P O D ED ED ED ED E C C C C C O O R D I N A C I Ó NO O R D I N A C I Ó NO O R D I N A C I Ó NO O R D I N A C I Ó NO O R D I N A C I Ó N

ELKIN VELÁSQUEZ M. COORDINADOR

FERNANDO PATIÑO. RESPONSABLE SECRETARÍA TÉCNICA

SEBASTIÁN DÍAZ. INVESTIGADOR

BEATRIZ TRUJILLO. ASISTENTE DE COORDINACIÓN

ANNIE BUITRAGO. ASISTENTE DE INVESTIGACIÓN

MARÍA LUCÍA PELÁEZ. ASISTENTE DE INVESTIGACIÓN

JAVIER TEUTA. COMUNICACIONES Y RELACIONES PÚBLICAS

HUGO ACERO

ISAAC BELTRÁN

MANUEL JOSÉ BONNETT

GLORIA MARÍA BORRERO

PAUL BROMBERG

ALVARO CAMACHO GUIZADO

MIGUEL EDUARDO CÁRDENAS

JERÓNIMO CASTILLO

DANIEL CASTRO

CARLOS CÓRDOBA

JORGE IVAN CUERVO

GUSTAVO DUNCAN

ANDRÉS DÁVILA

JAIRO DÍAZ

RODOLFO ESCOBEDO

ENRIQUE FLÓREZ

OSCAR FLÓREZ

IGNACIO GALLO

LAURA GARCÍA

LUIS ERNESTO GILIBERT

LUIS ALBERTO GÓMEZ HEREDIA

CAMILO GRANADA

FERNANDO GUZMÁN

CARLOS JOSÉ HERRERA

LUCÍA JARAMILLO

CARLOS EDUARDO JARAMILLO

FRANCISCO LEAL

ISABEL MARTÍNEZ

HENRY MEDINA

OMAIRA ORDUZ

MÓNICA PEDROZA

ALVARO PÉREZ

BERNARDO PÉREZ

JUAN CARLOS POSADA

RUBÉN DARÍO RAMÍREZ

CARLOS RANGEL

ANDRÉS RESTREPO

JORGE RESTREPO

JAIRO RICAURTE

MARTHA Y. SANCHEZ

ARMANDO SILVA

GERMÁN SILVA

ALVARO TOLEDO

VICTOR URIBE

ALVARO VALENCIA TOVAR

VICTOR VELOZA

DARÍO VILLAMIZAR

EEEEE X P E R T O SX P E R T O SX P E R T O SX P E R T O SX P E R T O S PPPPPA R T I C I PA R T I C I PA R T I C I PA R T I C I PA R T I C I PA N T E SA N T E SA N T E SA N T E SA N T E S E NE NE NE NE N L AL AL AL AL A P P P P P R I M E R AR I M E R AR I M E R AR I M E R AR I M E R A F F F F F A S EA S EA S EA S EA S E

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Presentación

Prólogo

Introducción

La política de seguridad ciudadana y convivencia en el largoplazo: Equilibrio entre prevención, coerción, solidaridad

Cómo abordar la integralidadMirando el futuro: temas que preocupan a Bogotá

Retos futuros y preguntas sobre la seguridad ciudadana enBogotá en torno a ocho temas:

1. Implicaciones del conflicto armado y el post-conflictoen la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogotá: retosfuturos

2. Retos futuros frente a los factores de riesgo del homicidioy de los delitos de alto impacto

3. Retos futuros de la prevención integral de la inseguridad:prevención social, prevención económica, prevenciónsituacional

4. Retos de gobernabilidad y participación de la seguridadciudadana y la convivencia de Bogotá

5. Relaciones interinstitucionales y territoriales de laseguridad ciudadana

6. Las evoluciones de la fuerza pública: retos para laSeguridad Ciudadana de Bogotá

7. Retos futuros de la administración de justicia, el sistemapenal y la conflictividad social y sus relaciones con laseguridad ciudadana en Bogotá

8. Retos futuros de Bogotá en materia de medición,percepción y comunicación de la inseguridad ciudadana

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Pag.

CCCCCONTENIDOONTENIDOONTENIDOONTENIDOONTENIDO

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PPPPPRESENTRESENTRESENTRESENTRESENTACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

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Uno de los grandes debates políticos y conceptuales, especialmente en Europa occidental en los últimos diez años, fue el referente al signo ideológico, a la adscripción política de los temas de la seguridad ciudadana. En

Europa oriental no se dio esa discusión, pensamos que por el talante no democrá-tico del sistema político previo al por entonces vigente en esos países. .

Una discusión que permitiera dilucidar que la preocupación por la seguridadciudadana y la formulación y ejecución de las correspondientes políticas públicasno son de corte o de talante de derecha ni se pueden confundir con expresiones oaspiraciones autoritarias. Que por el contrario, es una realidad consustancial con elordenamiento contemporáneo de la gobernabilidad democrática. Que es expre-sión y condición de la democracia. Que la ausencia de esas políticas le abre lapuerta a la arbitrariedad y por consiguiente al imperio y el capricho del más fuertey, ahí sí, se llega a escenarios autoritarios cuando no francamente totalitarios.

Este tema y preocupación trascendió los exclusivos escenarios del debate políticoy conceptual para entrar a hacer parte de la preocupación y la demanda ciudadana, alo largo y ancho del planeta. Se integró a la agenda contemporánea de lagobernabilidad y por ello los gobernantes y aspirantes a serlo son ya evaluados conbase en sus logros o en la exposición de sus propuestas en torno al tema.

La seguridad ciudadana trascendió los tradicionales límites de la simple ac-ción policial y judicial de contención, represión y sanción del delito para serabordada en el amplio marco de la convivencia y el reconocimiento de los dere-chos del conjunto de los ciudadanos. La seguridad quedó así ubicada en el crucede caminos de las políticas económicas, sociales, de usos de la tierra y de losespacios públicos urbanos. Es la seguridad con dimensión multivariable, resulta-do de la acción integral de la autoridad pública con los ciudadanos que ya no sonsimples receptores de un servicio público sino corresponsables en el desarrollo,preservación y enriquecimiento de esa seguridad ciudadana, entendida y asumi-da como un bien público.

Pues bien, esa década en Bogotá fue también un tiempo de reflexión, dedecisión y de realización de acciones en ese campo. Diferentes administracionesde signos políticos y aún ideológicos diversos, se comprometieron con el tema,en el marco de ese proceso virtuoso de “construir sobre lo construido”, segúnfeliz expresión de Antanas Mockus y que constituye, a nuestro juicio, la clavepara entender el proceso continuado de modernización que ha caracterizado aBogotá durante el período.

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Se puede afirmar que existen los elementos y está en plena marcha el procesopolítico, social e institucional para consolidar una política de convivencia, seguridadciudadana y gobernabilidad democrática que sea de verdad una política de largoplazo, más allá de los límites temporales propios de los períodos de las diferentesalcaldías. Una política de largo plazo, de carácter estructural que trascienda lo pura-mente coyuntural.

Consecuencia de ese reconocimiento y ejercicio de la corresponsabilidad ciudada-na y de la concatenación o imbricación, por no decir integración de la dimensión dela convivencia y seguridad ciudadana con los diferentes ámbitos espaciales y funcio-nales de la ciudad, es el interés de diferentes organizaciones como ONU Habitat,Ayuntamiento de Barcelona, Corporación Nuevo Arco Iris y por supuesto la Secre-taría de Gobierno de Bogotá, además de PNUD, FESCOL, Cámara de Comerciode Bogotá, Radio Santafé, Informe de Desarrollo Humano de Bogotá, El Tiempo,Bogotá Cómo Vamos, CERAC, Universidad Externado de Colombia, ComisiónNacional de Reparación, entre otras, que han apoyado el proceso del Libro Blancode la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogotá con miras a facilitar la dis-cusión y análisis ciudadanos del tema que permita ubicarlo en el escenario y laagenda ciudadana de Bogotá.

Para la administración de Luís Eduardo Garzón el tema estuvo en el corazón desus preocupaciones y realizaciones. Apoyamos con decisión y respeto la iniciativa delLibro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia y hoy tengo el gusto depresentarles a los lectores de este trabajo un material que consideramos respondeplenamente a las expectativas que se tuvieron al iniciar el proyecto.

Mis reconocimientos por el trabajo realizado a los miembros del Comité Direc-tivo de Libro Blanco: Gral (r) Manuel José Bonnet, María Fernanda Campo, Gral (r)Luís Ernesto Gilibert, Vera Grabe, María Victoria Llorente, Mario Muñoz, MartaLucía Ramírez, Juan Camilo Restrepo, Ricardo Santamaría, Rafael Santos y LeónValencia; al equipo coordinador encabezado por Elkin Velásquez, al equipo de laSecretaría Técnica liderado por Fernando Patiño, y a todos los líderes y expertos quehan participado en los trabajos de análisis y reflexión. De la misma manera deboagradecer el apoyo del programa Ciudades Más Seguras de UN Habitat, represen-tado en América Latina por Jorge Gavidia (hasta 2007) y Cecilia Martínez (desde2007) y en Colombia por Fabio Giraldo. Son ahora ustedes los encargados de darlea éste la calificación que se merece.

JJJJJ U A NU A NU A NU A NU A N M M M M M A N U E LA N U E LA N U E LA N U E LA N U E L O O O O O S P I N AS P I N AS P I N AS P I N AS P I N A , S, S, S, S, S E C R E T A R I OE C R E T A R I OE C R E T A R I OE C R E T A R I OE C R E T A R I O D ED ED ED ED E G G G G G O B I E R N OO B I E R N OO B I E R N OO B I E R N OO B I E R N O D ED ED ED ED E B B B B B O G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T Á

2004-20072004-20072004-20072004-20072004-2007

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PPPPPR Ó L O G OR Ó L O G OR Ó L O G OR Ó L O G OR Ó L O G O

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Es de gran interés para UN-Hábitat presentar este primer resultadodel Libro Blanco de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Se tratade un instrumento de prospectiva orientado hacia la construcción

de un diálogo plural y ojalá encaminado a lograr cada vez un mayor númerode consensos multipartitos; son ellos, sin duda, los que cumplen cabalmentelos criterios de cooperación de las Naciones Unidas en el país: apoyar losesfuerzos de los colombianos en la búsqueda del fortalecimiento de suinstitucionalidad democrática, la construcción de condiciones para la paz, lapromoción de la convivencia y porque no, garantizar a las víctimas de laviolencia interna generada por el conflicto con los grupos armados ilegales,la restitución de sus derechos dentro de los principios de la verdad, la justi-cia, la reparación y la no repetición

El tema de la seguridad urbana hace parte integral de la agenda de UN-Hábitat en el país y en él, como lo puso de manifiesto el Reporte Globalde Seguridad Urbana, se tocan un amplio número de preocupaciones ytemas, moviéndose desde las necesidades básicas de alimentación, vi-vienda y salud, hasta los impactos por desastres naturales o los proble-mas de seguridad colectiva que se deben atender para proteger a la po-blación civil por acciones de guerra indiscriminada o como los muy fre-cuentes en el medio colombiano, de actividades terroristas. Empero, elreporte global sobre asentamientos humanos 2007 se enfoca centralmen-te en tres de las principales amenazas para la seguridad de nuestras ciu-dades: crimen y violencia; inseguridad en la tenencia y desalojos forza-dos; y desastres naturales o desastres causados deliberadamente por laacción del ser humano.

La seguridad ciudadana es no solo un bien público para sustentar la pro-tección de la integridad física y moral de las personas, sino un dispositivocentral de la política y la gobernabilidad de los territorios, donde el enfoquecentral recae en la seguridad de las personas, abarcando un rango muy am-plio de sus necesidades, desde las más primarias, las biológicas, a las máscomplejas, las políticas, las económico-sociales y las culturales. La AgendaHábitat, como en general la cooperación del Sistema de Naciones Unidas enel país, enfatiza en criterios de intervención mediados por la declaración delMilenio, buscando la superación de la pobreza en sus múltiples facetas apro-vechando sosteniblemente los recursos naturales y creando las bases para lapreservación, consolidación y profundización de la democracia.

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Los pobres son desproporcionadamente victimizados por los problemasde seguridad, estando más expuestos a eventos riesgosos por su ubicacióngeográfica dentro de la ciudad en lugares más propensos a inundaciones,deslizamiento y polución. También, tienen acceso limitado a los activos ypolíticamente no tienen mecanismos de expresión de sus penurias accedien-do en forma muy débil a las instancias del poder. Seguridad, paz, defensa delos derechos humanos y la promoción de la riqueza de la vida humana entera– incluida la vida del mundo del arte y la cultura -, el desarrollo humano, sonvalores superiores los cuales no se pueden considerar como fines en sí mis-mos, sino como requisitos indispensables para nuestro bienestar colectivo.Vistos en su conjunto, son los pilares de la vida buena donde dichos valores,en la realidad, dependen los unos de los otros y se refuerzan entre sí.

Los impactos del crimen y la violencia política sean estos de derecha,izquierda, o centro, son multidimensionales. Aparte de las lesiones persona-les y en muchas ocasiones de la pérdida de la vida, las víctimas sufren cam-bios psicológicos y viven durante largos períodos con los traumas de lasacciones criminales, convirtiéndose por ello, la falta de seguridad, en unasevera limitación para la inversión y en un detonante que contribuye a lafuga de cerebros y capitales, obstaculizando no solo el desarrollo económicogeneral sino el desarrollo humano en los territorios.

Las políticas de seguridad no pueden ir dirigidas contra los excluidos delprogreso, sino contra quienes pretenden convertir en instrumento políticocotidiano prácticas irrespetuosas de violencia. Una política integral de segu-ridad no puede dejar en el vacío sus elementos colindantes de justicia y paz:hoy en día, es inimaginable una ciudad prospera y con buena calidad de vida,sin haber creado el espacio político donde la institución social de la seguri-dad y su hermana gemela la confianza, interactúen activamente con los otrosvalores básicos de la sociedad, la justicia y la libertad.

La apuesta del Libro Blanco como diálogo plural es una apuesta muy com-pleja: ¿cómo es una ciudad segura? De tiempo atrás es claro que no hay unarespuesta única y definitiva; una ciudad segura es una ciudad que tiene claroque no es suficiente haber alcanzado un umbral que permita un mejor nivelpositivo de seguridad; siempre habrá una inseguridad latente sobre la cualhay que reaccionar ideando políticas para ir corrigiendo lo que se ha alcanza-do con las políticas de hoy, evitando así las inseguridades del mañana y lo

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que en nuestro medio es una de las más dramáticas expresiones de nuestrogran déficit político, el intento de convertir en patrimonio de un grupo polí-tico, sea este de derecha o de izquierda, el valor sustantivo de la seguridadcomo valor propio de un régimen democrático.

Régimen, donde no se permite patrimonializar positivamente la seguridady mucho menos asumirla sin acceder efectiva e integralmente al paradigmadel desarrollo humano y a la defensa sin cortapizas de los derechos humanoscomo condición de la restitución política ciudadana de nuestras viejasasimetrías morales, donde el respeto a los derechos y la creación del espaciopúblico asuman un enfoque integral de derechos humanos como hechointegrador en la construcción de paz y seguridad ciudadana.

La seguridad al ser elevada a valor sustantivo para la coexistencia social,es un problema político de primer orden y en un medio tan polarizado comoel colombiano hace parte de una pedagogía, como la propuesta por el ejerci-cio del Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogotá.Aspira a convertirse en un referente para adecuar la intervención institucionala los objetivos que se propone la ciudad en seguridad urbana, permitiendouna discusión amplia sobre su gobernanza, utilizando los instrumentos de laagenda de UN-Hábitat: construcción de observatorios, atención a las vícti-mas, consolidación de los procesos de reinserción del conflicto armado, con-solidación de redes de ciudades seguras, etc.

En nuestras ciudades hay que estar alertas. Política es una de esas palabrasque por desgracia producen una mala sensación; se confunde a menudo conel uso burdo de la política, la politiquería, que es sin duda una mala cosa,pero la politiquería es todo lo contrario de la política pública, la actividaddeliberada del ser humano en la búsqueda del bien común y de una sociedaden la cual se pueda con el otro diferente construir un espacio de seguridad,donde tendencias y visiones variadas y en conflicto se puedan expresar pací-ficamente y en libertad, evitando la expansión y consolidación de las gravescorruptelas políticas existentes en nuestra accidentada realidad social.

En UN-Hábitat nos alegramos con la posibilidad de ampliar la metodolo-gía del Libro Blanco a varias ciudades del país y de Latinoamérica; lo hace-mos, en un momento de suma importancia política para Colombia, donde lasdiversas tendencias que dominan nuestro complejo espectro político ya se

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plantean que la seguridad e incluso la seguridad democrática, deben no seruna política de gobierno sino una política del Estado. Para ello, no debemosolvidar que una política de seguridad para ser efectiva requiere de la libertad;seguridad y libertad son valores preciosos que la institución social de nues-tras ciudades no podrá lograr sino promueven la discusión plural en la críti-ca y el diálogo constructivo, en el respeto por los derechos humanos y en elrechazo de la violencia como instrumento político y como arma para intimi-dar o eliminar, al otro diferente.

La mayor dificultad de una política democrática de seguridad son losmonoteísmos políticos, que en nuestra perspectiva son en esenciamonoteísmos mentales. Estos, exigen un culto único, ignorando las comple-jidades humanas, esto es, la irreductibilidad y las diferencias de lascosmovisiones individuales y colectivas. Quien obra así, estrangula la ex-pansión del ideario democrático y no logra asumir como lo proponen lasmetodologías del Libro Blanco, la tensión siempre presente entre la vidacreada por los diferentes miembros de la comunidad y la vida colectiva nece-saria para la construcción de ciudades seguras y en libertad, enlazando estospreciosos valores y tratando de equilibrarlos sin omitir la ineliminable ten-sión entre seguridad y libertad, que visto con mayor detalle es la misma ten-sión entre individuo y sociedad y porque no y con mayor profundidad, entrepsique y sociedad.

FFFFF A B I OA B I OA B I OA B I OA B I O G G G G G I R A L D OI R A L D OI R A L D OI R A L D OI R A L D O I I I I I S A Z AS A Z AS A Z AS A Z AS A Z A

COORDINADOR NACIONAL DE PROGRAMA UN-HABITAT / COLOMBIA

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IIIIINTRODUCCIÓNNTRODUCCIÓNNTRODUCCIÓNNTRODUCCIÓNNTRODUCCIÓN

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La seguridad ciudadana es el bien público que sustenta la protección de la integridad física y moral de las personas. La convivencia democrática permite la construcción de habilidades y destre-

zas sociales necesarias para el desarrollo de la sociedad en su conjunto.Ambas son prerrequisito de la justicia, la dignidad, el bienestar, la calidadde vida, la solidaridad, los derechos, las libertades y el desarrollo de lasactividades sociales, económicas y políticas. Como bien público, la seguri-dad ciudadana requiere una apropiación y construcción colectiva, es decir,una coproducción.

La coproducción del bien público que es la seguridad requiere elinvolucramiento de los diferentes actores sociales e institucionales relacio-nados con el tema, máxime si se trata de hacer frente a los retos que, enambiente de incertidumbre, depara el futuro. Se requiere una gobernanza dela seguridad ciudadana que permita no sólo la participación de actores sinotambién su participación en las decisiones públicas que implique.

El concepto de “Libro Blanco” está muy difundido a nivel internacionalcomo un instrumento de prospectiva y de orientación de las capacidadesinstitucionales y sociales para responder a las dinámicas cambiantes de unaproblemática determinada. En su elaboración debe operar un proceso deconstrucción colectiva, que acuda a los sistemas de preferencias de los dife-rentes actores y que facilite el diálogo multipartito, base de muchos consen-sos necesarios para la acción futura. En el caso de una ciudad, este procesodebe acudir a lo que se podría llamar la “inteligencia colectiva de la ciudad”,que resulta de la contrastación y articulación de las experiencias y las visio-nes de los diferentes actores. Por lo anterior un Libro Blanco es también uninstrumento de gobernanza y gobernabilidad.

El Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogotá esun instrumento de gobernabilidad que promueve un ejercicio de prospectivasobre la seguridad de Bogotá, vista desde diferentes ángulos, y, a la vez, unproceso que permite el diálogo y la dialéctica entre los diferentes actores dela seguridad urbana, orientado a encontrar de manera colectiva respuestas alos retos futuros que representa la seguridad para Bogotá.

El resultado tangible del ejercicio será por supuesto un libro de color blan-co. Los resultados más importantes serán la construcción de una cultura de la

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anticipación, así como, la facilitación de consensos sobre múltiples respuestasa los retos futuros. También la claridad sobre las bases de algunas diferenciasen la apreciación de problemas y soluciones será un resultado importante.

El problema que aborda por el Libro Blanco es el futuro de la seguridadciudadana. Lo más importante de todo proceso que pretende solucionar unproblema es establecer las preguntas a responder. La primera fase del LibroBlanco ha tenido por objetivo identificar las preguntas a responder y losretos a analizar en torno a ocho temáticas que han sido consideradas por elComité Directivo como aquellas por las cuales debería iniciar el proceso.Estas temáticas son:

Las implicaciones del conflicto armado y el post-conflicto en laseguridad ciudadana de Bogotá.La reducción de factores de riesgo frente al homicidio y los delitoscontra el patrimonio.El fortalecimiento de la dimensión preventiva socio-económica eintegral.La gobernabilidad de la seguridad urbana y la participación ciudadana.El desarrollo de las relaciones interinstitucionales y territoriales parala seguridad urbana.La evolución de la fuerza pública.Las relaciones entre seguridad urbana y justicia.La medición, las representaciones sociales y la comunicación enmateria de seguridad.

En este desarrollo, más de medio centenar de expertos de la ciudad parti-ciparon en reuniones de trabajo, con el fin de definir dichas preguntas y esta-blecer los retos más importantes por cada una de estas temáticas.

Este primer resultado del Libro Blanco presenta las preguntas y los retosdefinidas por los expertos de la ciudad. Constituye algo cercano a lo queserían las mayores preocupaciones que Bogotá debería atender en el futuropara continuar avanzando en materia de seguridad ciudadana y convivencia.Los documentos han resultado de relator de la manera más precisa posible yestructurar las discusiones entre los expertos en las diferentes reuniones. Lasversiones definitivas han surgido luego de la revisión solicitada a todos losexpertos participantes en el proceso.

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Este documento sirve de base a una segunda fase del proceso del LibroBlanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia en la cual ocho comisio-nes temáticas, lideradas por diferentes instituciones de la ciudad, coordinanlos trabajos de discusión colectiva para definir respuestas a estas preguntas yestos retos y para agregar nuevas preguntas o nuevos retos si ello fuere delcaso.

El documento presenta inicialmente una reflexión general sobre el futurode la seguridad de Bogotá y sobre los temas que preocupan. Luego presentalos retos futuros y preguntas sobre la seguridad ciudadana en Bogotá paracada uno de los ocho temas, tal como han surgido de este proceso deexplicitación de la “inteligencia colectiva de Bogotá” en materia de seguri-dad ciudadana y convivencia.

EEEEE L K I NL K I NL K I NL K I NL K I N V V V V V E L Á S Q U E ZE L Á S Q U E ZE L Á S Q U E ZE L Á S Q U E ZE L Á S Q U E Z M. M. M. M. M.

COORDINADOR LIBRO BLANCO

DE LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA

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LA POLÍTICA DE SEGURIDAD

CIUDADANA Y CONVIVENCIA EN EL

LARGO PLAZO:EQUILIBRIO ENTRE PREVENCIÓN,COERCIÓN, SOLIDARIDAD

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Bogotá, que a principios de los noventa era señalada como una ciudad tan caótica como violenta e insegura, hoy por hoy es considerada un modelo de gobierno urbano y un caso ejemplar en la reduc-

ción de la violencia y la delincuencia para América Latina: a diferencia de lamayoría de ciudades colombianas, y en el contexto del conflicto armado delpaís, la capital presenció una disminución substancial de la violencia en losúltimos quince años, expresada en la reducción del homicidio, que pasó decerca de 80 por cada 100.000 habitantes, en su momento pico de 1993, a17,6 por cada 100.000 habitantes al promediar 2007. Los delitos de altoimpacto social también han mostrado avances significativos. Todo esto en-cuentra explicación en diferentes variables endógenas y exógenas. Entre aque-llas que dependen de las dinámicas internas de la ciudad hay que contar elliderazgo que el tema ha merecido a los sucesivos alcaldes y a sus equipos detrabajo, a mejoras el desempeño de la fuera pública, a reformas significativasen el manejo y la calidad del espacio público, al aumento en los indicadoressocioeconómicos y de cohesión social y a otras más.

El tema de la seguridad ciudadana y la convivencia ha tenido en los últi-mos años un lugar destacado en las agendas políticas y los planes de desarro-llo de la ciudad. En virtud de esta relevancia, cinco administraciones distritalessucesivas (Castro-Mockus-Peñalosa-Mockus-Garzón) han adoptado eimplementado políticas sólidas en la materia, avanzando hacia una mayorcoordinación y articulación de acciones e instituciones y promoviendo lacontinuidad y sostenibilidad de las estrategias y programas, de acuerdo conel énfasis de cada administración. Fruto de ello, aspectos como el fortaleci-miento institucional en materia de seguridad ciudadana, la adopción de unapolítica de espacio público, la integración del concepto de cultura ciudadanay una mayor participación de la ciudadanía, la resolución pacífica de conflic-tos, la territorialización de la política pública y la corresponsabilidad consti-tuyen un acumulado positivo para la ciudad.

La sostenibilidad de los logros obtenidos, así como consolidación de losavances, requieren no sólo una visión de política de seguridad y convivenciapara el largo plazo, sino también consensos políticos y ciudadanos sobre losretos que la ciudad debe enfrentar y los fenómenos que Bogotá debe estar encapacidad de anticipar.

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Si la acción de los gobiernos distritales de los últimos quince años ha des-cansado sobre la premisa de mantener la estabilidad y el orden público -aspecto que ha llevado a las autoridades a centrarse en aquellas dinámicasdelictivas de impacto a gran escala- el futuro seguirá exigiendo cada vez másadaptar la política pública al fortalecimiento de las instituciones democráti-cas distritales para continuar desarrollando temas como: a) el ejercicio de losderechos y libertades públicas; b) la profundización de la medición de lacriminalidad, la violencia y la percepción de inseguridad en el proceso detoma de decisiones; c) el abordaje integral de todos los problemas de civis-mo y convivencia ciudadana, de las manifestaciones de la violencia y la de-lincuencia, además de lo que ya se hace frente a la gran inseguridad; y d) elfortalecimiento de una política de orden social que permita construir unasociedad más justa, en donde prime la cohesión social.

A estos retos se suman problemáticas específicas identificadas en estu-dios y diagnósticos recientes sobre la seguridad de la ciudad, entre los cua-les aparecen los trabajos previos a los Planes Locales de Seguridad de 2006.Estos estudios resaltaron: i) Desafíos asociados al conflicto armado (pre-sencia de actores armados) y a situaciones urbanas propias de una situa-ción de posconflicto (población desplazada y población reincorporada); ii)Aparición de nuevas tipologías de delincuencia y violencia; iii) Aumentosostenido en las cifras de violencia intrafamiliar y delitos sexuales; iv) Au-mento del expendio, distribución y consumo de psicotrópicos; v) Proble-máticas de los jóvenes y conflictos en el entorno escolar, vi) Lentitud en lajusticia e impunidad; vii) Pérdida de credibilidad ciudadana en las institu-ciones de la ciudad; viii) Insuficiencia de la fuerza pública; ix) Conflictosambientales, de usos del suelo y de riesgos naturales ; x) Dificultades de ladescentralización y territorialización de las respuestas institucionales; xi)Desafíos de la corresponsabilidad y participación ciudadana; xii) Necesi-dad de profundizar la perspectiva de seguridad ciudadana en términos deciudad-región; entre otros.

Bogotá, su administración, sus ciudadanos, su sectores sociales, polí-ticos y económicos, afrontan el reto mayor de construir una gobernabilidadde la seguridad ciudadana y la convivencia, que afiance y transcienda laoferta calificada y eficiente de la triada institucional tradicional de poli-cía, tribunales y cárceles; que asuma la prevención integral de todas lasformas de incivilidad, inconvivencia, violencia, delincuencia e inseguri-

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dad; y que garantice la protección del ciudadano, el ejercicio de sus dere-chos y libertades, así como la solidaridad y la integración social.

CCCCCÓMOÓMOÓMOÓMOÓMO ABORDARABORDARABORDARABORDARABORDAR LALALALALA INTEGRALIDADINTEGRALIDADINTEGRALIDADINTEGRALIDADINTEGRALIDAD

El universo de problemas de seguridad ciudadana se extiende más alláde la “gran criminalidad”. La tradición de la seguridad urbana como ámbi-to discrecional del Estado, y la tradicional tríada policía-justicia-sistemapenitenciario, le ha dejado espacio abierto a formas de intervenciónnovedosas de nuevos actores en la lucha contra el delito y en la construc-ción de la seguridad ciudadana y la convivencia democrática como realida-des inseparables.

Hasta hoy han sido normales las discusiones sobre si la seguridad debe sermás un asunto de fuerza pública, es decir de coerción, o de índole socio-económico, es decir de prevención. Incluso, y no solamente en Colombia, seha planteado en demasía que una visión pertenece a una ideología política yotra visión a una ideología contraria. En el plano de la demagogia y de lascoyunturas electorales esta inercia ha sido muy fuerte en varias ciudades delmundo y ha llevado a la dicotomía: prevención vs. coerción.

Pero las experiencias positivas en la materia evidencian que la política deseguridad urbana exitosa requiere tanta prevención como coerción. NuevaYork es conocida por la política de “Tolerancia Cero”, concentrada en unaaproximación esencialmente represiva y coercitiva. Y en efecto ese ha sidoel elemento más visible de esa política. Pero detrás o en paralelo a las accio-nes coercitivas de los años 90, tuvieron lugar políticas de cohesión social yde apoyo socio-económico en los barrios más expuestos a la criminalidad deesa ciudad. En contraste, Barcelona es conocida por su modelo exitoso deprevención social. Hay que saber que en paralelo esta ciudad desarrolla unnuevo esquema de fuerza pública que ha permitido una combinación efecti-va de coerción y prevención. Incluso en los últimos años, Cataluña toda haacordado un peso importante al cambio de su fuerza pública de vigilancia yde orden público con una visión nueva en cuanto a la estrategia de interven-ción en el territorio.

Es decir que una política de seguridad urbana exitosa debe contemplaruna estrategia integral de prevención y coerción. Una concepción que per-

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mita anticipar los riesgos de seguridad y convivencia en la ciudad y basadaen la protección del ciudadano y la garantía de derechos debe rodear la estra-tegia integral de prevención y coerción.

La seguridad ciudadana, como ha sido definida por Bogotá estos últimosaños, es el bien público que sustenta la plena protección de la integridadfísica y moral de las personas, la realización individual y colectiva, el cabalejercicio de los derechos y deberes ciudadanos, el disfrute de las libertadesindividuales en un ambiente de solidaridad y desarrollo armónico con suje-ción a las normas establecidas. Es uno de los prerrequisitos para la justicia,la vida digna, el goce pleno de los derechos humanos, la solidaridad ciudada-na y la convivencia democrática. Es condición fundamental para el bienes-tar, el desarrollo de las actividades sociales económicas y políticas. La convi-vencia es la dinámica social que permite desarrollar en la comunidad lashabilidades y destrezas sociales necesarias para el beneficio de la sociedaden su conjunto. Esta visión refleja otro de los elementos clave de la políticade seguridad urbana: su articulación a una visión del desarrollo social de laciudad como un todo. De esta manera aparece el concepto de solidaridadcomo elemento importante de la política de seguridad urbana. El Manifiestode Zaragoza, firmado en noviembre de 2006 planteó que “Hay que sustituircualquier estrategia que utilice el miedo por otras que favorezcan una ciuda-danía activa…y el desarrollo colectivo de la convivencia.”

La inseguridad ciudadana es un fenómeno multicausal, dinámico ymultifacético, que afecta el mantenimiento del equilibrio social, jurídico,cultural y político, de manera que para combatirla resulta indispensable de-sarrollar políticas globales eficaces e integradas con el objetivo de enfrentarlos efectos de la criminalidad y también sus causas, tales como la exclusiónsocial, las desigualdades económicas y la discriminación en cuanto a dere-chos. El Manifiesto de Zaragoza ha planteado que “La seguridad es un biencomún esencial, estrechamente vinculado con otros bienes comunes comola inclusión social, el derecho al trabajo, a la salud, la educación y la cultura.El acceso a los derechos favorece el derecho a la seguridad”

La evidencia, por su parte, está mostrando que los gobiernos locales, sonlos más idóneos para implementar políticas de prevención y control de laviolencia y la criminalidad, por su proximidad y relación directa con la po-blación y sus problemáticas, en beneficio último de los ciudadanos. En efec-

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to, la posibilidad de intervenir directamente sobre el espacio público, la ges-tión de servicios públicos y sociales incluyendo los campos de la educacióny de la salud, permite a las ciudades desarrollar una gran posibilidad de ac-tuación sobre causas y efectos de la inseguridad. Desarrollando enfoquesintegrados y multisectoriales, las políticas de las ciudades pueden innovar enel sentido de mirar la seguridad como una responsabilidad colectiva en laque además de la justicia y la policía, tengan participación los demás secto-res de la Administración.

La situación de seguridad ciudadana puede seguir evolucionando en unsentido positivo gracias a una visión de gobernabilidad y gobernanza de laseguridad entre multiplicidad de instituciones públicas, así como del sectorprivado y la sociedad. También muestra la evidencia que el deterioro en laseguridad ciudadana, en ocasiones se debe a conflictividades entre actoresestratégicos de la seguridad, más que a los hechos delictivos mismos. Eneste sentido, la coproducción de escenarios de gobernabilidad de la seguri-dad ciudadana como bien público, pasa por la generación de instrumentosde participación de una diversidad de actores hasta ahora no tradicionalesen el escenario de la seguridad ciudadana. Multiplicidad de institucionespúblicas y del sector privado y la sociedad deben participar en la construc-ción de una visión estratégica y de largo plazo de seguridad y la convivenciaciudadanas.

A manera de síntesis, establecer que la visión de la seguridad ciudadana yla convivencia para el futuro de la ciudad debe estar sustentada en una inte-gración apropiada de prevención, coerción, solidaridad, no es cosa diferentea reconocer la complejidad de los retos futuros en este campo, así comoconvenir la necesaria visión integral para enfrentar los problemas futuros dela ciudad en esta materia.

MMMMMIRANDOIRANDOIRANDOIRANDOIRANDO ELELELELEL FUTUROFUTUROFUTUROFUTUROFUTURO: : : : : TEMASTEMASTEMASTEMASTEMAS QUEQUEQUEQUEQUE PREOCUPPREOCUPPREOCUPPREOCUPPREOCUPANANANANAN AAAAA B B B B BOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁ

La política pública de seguridad ciudadana y convivencia de Bogotá deberesponder en el futuro a varios retos. La seguridad ha mejorado en Bogotá enun sentido amplio, pero ello no quiere decir que las amenazas hayan desapa-recido. Por el contrario, las mejoras en seguridad suelen estar acompañadaspor una disminución del umbral de riesgo de la sociedad, es decir de unamayor sensibilidad frente a eventos menores de inseguridad; ello les impone

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a los poderes públicos y a los diferentes actores una mayor responsabilidaden la anticipación y en la mejora continua en la respuesta institucional ysocial. Lo anterior obliga a una exploración de diferentes aspectos que pue-den seguir influyendo o comenzar a influir en la seguridad de la ciudad.

Bogotá seguirá estando en la mira de los responsables de las principalesconflictividades nacionales, entre ellas el conflicto armado. La capital haafrontado la presencia de milicias guerrilleras y paramilitares, con marcadaincidencia en algunos barrios, así como la amenaza manifiesta de una pro-gresiva incursión de actores y grupos asociados al conflicto armado en de-terminadas actividades económicas y productivas urbanas. Las políticas na-cionales de reinserción y desmovilización inciden en su entorno urbano. Comotelón de fondo están grupos de crimen organizado, dispuestos a reclutarreinsertados y desmovilizados del conflicto, para actuar en la ciudad.

Por otro lado los problemas de exclusión, pobreza, desigualdad einequidad social, cuya erradicación total sólo se vislumbra en el mediano oen el largo plazo, favorecen cuadros de conflictividad urbana (desconfian-za social, falta de legitimidad institucional, justicia por mano propia, des-apego al contrato social, etc.) aprovechados por estructuras de delincuen-cia común y del crimen organizado o aún por facciones urbanas de losgrupos armados al margen de la ley, para desarrollar actividades criminalesy consolidar negocios ilícitos. Las circunstancias de marginalidad tambiénpueden condicionar la vulnerabilidad de algunos ciudadanos frente a losactores de la conflictividad urbana.

La larguísima duración del conflicto a nivel nacional le ha incorporado unacierta inercia a la cotidianidad de la seguridad pública que con dificultadespermite la necesaria diferencia entre seguridad nacional y seguridad ciudada-na. La política criminal y las evoluciones en los códigos penales, sustantivo yde procedimiento, también han tenido un efecto en la seguridad o cuandomenos en la percepción de la misma. Las evoluciones de la fuerza pública, ensu concepción, en su organización y en su acción, así como de la política crimi-nal, si bien se dan fundamentalmente en un escenario nacional, siguen gene-rando un interrogante sobre su efecto en la seguridad ciudadana en Bogotá.

La incipiente apropiación ciudadana e institucional de la política de segu-ridad y convivencia como bien público, así como la falta de una visión de

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política de seguridad y convivencia consensuada para el largo plazo, puedeimplicar para la ciudad el riesgo de reversibilidad de sus logros, esto es, undebilitamiento o abandono de las estrategias emprendidas por las últimasadministraciones en el campo de la seguridad ciudadana.

Se puede constatar una buena capacidad de respuesta en la Administra-ción y en la fuerza pública frente a los problemas de inseguridad. No sepuede decir lo mismo de la capacidad de anticipación sobre fenómenos decriminalidad, violencia e incivilidades en la ciudad, por lo que una reflexiónamplia y prospectiva sobre conductas y situaciones de inseguridad, así comosobre las respuestas de la sociedad y el Estado a las mismas, se vuelve ne-cesaria. La evidencia muestra el avance significativo de Bogotá frente a lasmuertes violentas, el homicidio entre ellas, y frente a los delitos de alto im-pacto social. Continuar con esta senda, a través de apropiados ejercicios deanticipación y prospectiva, implica, cada vez más, una mayor capacidad deanálisis de los factores de amenaza y vulnerabilidad frente a cada tipo deconducta, así como de las dinámicas políticas, sociales, económicas de laciudad, que hacen que el crimen y el delito sean fenómenos extremadamentecambiantes en el tiempo.

La ciudad, sus habitantes y sus instituciones necesitan generar procesos einstrumentos de consenso y de referencia de largo plazo, a la manera de unacarta de navegación, que brinden a la sociedad civil y a sus futuras administra-ciones una visión del camino para la seguridad ciudadana y la convivencia.

La ciudad seguirá enfrentando diferentes factores de inseguridad y debe se-guirse preparando para ello. El Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y laConvivencia pretende contribuir en esta preparación. Por ello, y sin pretensiónalguna de exhaustividad, se plantean los ocho temas generales iniciales comoaquellos en torno a los cuales girará un primer ejercicio de discusión, análisis yprospectiva en la primera fase del Libro Blanco. Estos temas son:

I) EI) EI) EI) EI) EFECTOSFECTOSFECTOSFECTOSFECTOS DELDELDELDELDEL CONFLICTOCONFLICTOCONFLICTOCONFLICTOCONFLICTO YYYYY ELELELELEL POSTPOSTPOSTPOSTPOST-----CONFLICTOCONFLICTOCONFLICTOCONFLICTOCONFLICTO ENENENENEN B B B B BOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁ.....Se trata de abordar las consecuencias de escenarios futuros del conflicto

armado y de los futuros procesos de negociación. Por un lado, para los des-plazados por la violencia la capital será un objetivo a alcanzar para su insta-lación dada su capacidad institucional en materia de atención social. Porotra parte, los procesos de reinserción y de desmovilización también han

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tomado a Bogotá, además de otras ciudades, como un sitio de localizaciónde estos actores. La integración de estos ciudadanos en la vida de la ciudadno siempre está exenta de situaciones de dificultad en términos de convi-vencia o de relación con actores del crimen organizado. Adicionalmente, lasdinámicas del conflicto armado o de la lucha contra el narcotráfico tambiénhan encontrado en el pasado en Bogotá un escenario para acciones y atenta-dos de alto impacto. La ciudad debe seguir mirando esta amenaza como unaposibilidad.

II) EII) EII) EII) EII) ELLLLL HOMICIDIOHOMICIDIOHOMICIDIOHOMICIDIOHOMICIDIO YYYYY LOSLOSLOSLOSLOS DELITOSDELITOSDELITOSDELITOSDELITOS DEDEDEDEDE ALALALALALTOTOTOTOTO IMPIMPIMPIMPIMPACTOACTOACTOACTOACTO:::::REDUCCIÓNREDUCCIÓNREDUCCIÓNREDUCCIÓNREDUCCIÓN DEDEDEDEDE FFFFFACTORESACTORESACTORESACTORESACTORES DEDEDEDEDE RIESGORIESGORIESGORIESGORIESGO.....

En general, la ciudad mejoró ostensiblemente en los últimos años en ma-teria de homicidios y de los que se han denominado delitos de alto impacto.La aplicación de una aproximación epidemiológica desde la política pública,inspirada en las políticas de salud pública, contribuyó de manera importanteen este logro. Seguir mejorando a partir de los índices ya alcanzados requie-re, por ejemplo para el homicidio, fortalecer el análisis del modus operandi yde los factores de riesgo. En este caso, por ejemplo, dada la alta correlaciónentre homicidio y armas de fuego, se amerita un análisis profundo de medi-das tendientes a eliminar el uso de las armas de fuego para la comisión dehomicidios. Como para el homicidio, los demás delitos de alto impacto queafectan la seguridad de la ciudad ameritan una reflexión prospectiva en tér-minos de los futuros factores de riesgo y de las futuras respuestasinstitucionales y sociales.

III) LIII) LIII) LIII) LIII) LAAAAA PREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓN SOCIOSOCIOSOCIOSOCIOSOCIO-----ECONÓMICAECONÓMICAECONÓMICAECONÓMICAECONÓMICA DELDELDELDELDEL DELITODELITODELITODELITODELITO.....Parte de los logros de Bogotá se encuentran en la puesta en marcha de

acciones sociales y económicas que tienen que ver con el desarrollo de laciudad: cultura ciudadana, intervención del espacio público, trabajo conpoblaciones excluidas, lucha contra la pobreza y la exclusión social. Variasproblemáticas requieren de una visión que considere su posible evoluciónfutura: Los jóvenes como actores de la inseguridad, o bien cooptados por ladelincuencia, o bien como víctimas directas o indirectas de la criminalidad;el consumo de drogas en la ciudad que afecta a una porción cada vez másgrande de la población; la violencia intrafamiliar que, para bien, ha pasadode ser un asunto del fuero interno de la familia, a asunto de interés social, asíocurra en el espacio privado, y que puede tener graves efectos futuros para lavida de la víctima y por ende para la sociedad toda; las diferentes modalida-des de delito común asociadas a situaciones de precariedad económica y

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social; los problemas de convivencia relacionados con el uso del suelo y laprecariedad del diseño urbanístico de muchos barrios de Bogotá; la vulnera-bilidad de los escolares tanto al interior de establecimientos educativos comoal exterior, frente a diferentes tipos de amenaza: “matoneo”, drogas, trata depersonas, problemas de transporte, etc.

IV) LIV) LIV) LIV) LIV) LAAAAA GOBERNABILIDADGOBERNABILIDADGOBERNABILIDADGOBERNABILIDADGOBERNABILIDAD DEDEDEDEDE LALALALALA SEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDAD CIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANA..... Bogotá avanzó en materia de corresponsabilidad y coproducción de segu-

ridad a través de escenarios como el Consejo Distrital de Seguridad y másrecientemente de los consejos locales de seguridad. También ha puesto enpráctica instrumentos como los frentes locales de seguridad y los pactos deseguridad. Más allá de los instrumentos y de los espacios, se vislumbra elabordaje de las problemáticas y las dinámicas que permiten materializar lacorresponsabilidad de la seguridad ciudadana: la participación ciudadanaefectiva, la efectividad de los frentes locales de seguridad, la evolución posi-ble de los pactos de seguridad; la articulación efectiva entre seguridad públi-ca y seguridad privada, etc. Se trata igualmente de analizar la dinámica futu-ra que, desde los partidos políticos, puede revelar el debate público sobreseguridad ciudadana.

V) LV) LV) LV) LV) LASASASASAS RELACIONESRELACIONESRELACIONESRELACIONESRELACIONES INTERINSTITUCIONALESINTERINSTITUCIONALESINTERINSTITUCIONALESINTERINSTITUCIONALESINTERINSTITUCIONALES YYYYY TERRITORIALESTERRITORIALESTERRITORIALESTERRITORIALESTERRITORIALES ENENENENEN LALALALALA

SEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDAD CIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANA.....Si Bogotá avanzó en seguridad, también obedeció a las competencias que

en materia de seguridad local la CP de 1991 entregó a los entes territoriales.Bogotá asumió este reto de manera responsable y con recursos. Queda sinembargo por explorar y profundizar la distribución de competencias entre laNación y el Distrito en materia de seguridad urbana. Si sobre el papel esclara la separación entre seguridad nacional y seguridad ciudadana, esto noes necesariamente claro en la práctica. Una revisión y una prospección deeste asunto es fundamental. En una dimensión más horizontal, Bogotá com-parte muchos de los problemas de inseguridad con los municipios vecinos ycon Cundinamarca. La seguridad tiene una dimensión regional. Los retosfuturos en este ámbito deben ser revisados y sobretodo sometidos al análisisen materia de formulas institucionales para facilitar una acción efectiva. Enlos últimos años se dio especial importancia a la dimensión local de la segu-ridad ciudadana, dada que el abordaje de los problemas de convivencia, delas incivilidades y del pequeño delito tienen mucho que ver con la gestiónlocal del territorio y del espacio público. Quedan por establecer los escena-rios futuros de distribución de competencias entre el sector central del Dis-

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trito y el sector de las localidades, no sin recalcar el carácter específico de laproblemática de cada localidad, que obliga a soluciones con algún grado deflexibilidad.

VI) LVI) LVI) LVI) LVI) LASASASASAS EVOLUCIONESEVOLUCIONESEVOLUCIONESEVOLUCIONESEVOLUCIONES DEDEDEDEDE LALALALALA FUERZAFUERZAFUERZAFUERZAFUERZA PÚBLICAPÚBLICAPÚBLICAPÚBLICAPÚBLICA.....Las dinámicas del crimen y del delito, así como las dinámicas sociales e

institucionales, indican que las organizaciones también deben adaptarse enconsecuencia, tanto en la táctica como en la estrategia. Es el caso para lafuerza pública en Bogotá y en Colombia en los últimos años han aparecidopreguntas sobre la diferenciación entre policía urbana y policía rural; sobrela especialización de las policías urbanas y su sostenibilidad en el tiempo,sobre la necesidad de guardias municipales en temas ambientales, de uso delespacio público y de convivencia, sobre la dependencia de la Policía Nacio-nal del Ministerio de Defensa; sobre la militarización de la Policía Nacional,etc. Las posibles evoluciones de la fuerza pública en Bogotá y así como losretos futuros en materia de seguridad a nivel nacional determinan tambiénsu peso en la seguridad ciudadana. Una exploración de esta situación y unanálisis de diferentes escenarios permiten anticipar y promover los cambiosrequeridos desde la perspectiva de la seguridad ciudadana en Bogotá.

VII) LVII) LVII) LVII) LVII) LAAAAA ADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓN DEDEDEDEDE JUSTICIAJUSTICIAJUSTICIAJUSTICIAJUSTICIA YYYYY ELELELELEL PROBLEMAPROBLEMAPROBLEMAPROBLEMAPROBLEMA DEDEDEDEDE LALALALALA IMPUNIDADIMPUNIDADIMPUNIDADIMPUNIDADIMPUNIDAD..... En no pocas ciudades del mundo se ha destacado la importancia de la

relación entre gobierno local e instituciones de justicia para el logro del obje-tivo común de la seguridad ciudadana. En Colombia, la situación de impuni-dad imperante ha sido presentada en diferentes estudios como un problemafundamental que refleja problemas de eficiencia y eficacia de las institucio-nes de la justicia. Más recientemente se ha instaurado en Bogotá el nuevoSistema Penal Acusatorio. Ameritan atención y análisis prospectivo la rela-ción entre el Sistema de Justicia y la seguridad ciudadana, así como las rela-ciones entre el ejecutivo de la ciudad, con sus competencias e instrumentosde gestión, y las instituciones de la administración de justicia y su implanta-ción en el territorio de Bogotá. En el ámbito estrictamente distrital existe elSistema de Justicia de Bogotá, afectado ya en varias oportunidades en elpasado por problemas de congestión de querellas. Una aproximaciónprospectiva permitiría abordar las preguntas sobre la organización y la ope-ración de dicho sistema, en la lógica de resaltar las posibilidades que tienepara apuntar a un mejor servicio al ciudadano en materia de justicia.

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VIII) LVIII) LVIII) LVIII) LVIII) LAAAAA MEDICIÓNMEDICIÓNMEDICIÓNMEDICIÓNMEDICIÓN YYYYY LALALALALA REPRESENTACIÓNREPRESENTACIÓNREPRESENTACIÓNREPRESENTACIÓNREPRESENTACIÓN DEDEDEDEDE LALALALALA INSEGURIDADINSEGURIDADINSEGURIDADINSEGURIDADINSEGURIDAD.....¿Qué significa medir la inseguridad? Es la primera pregunta a abordar.

Uno de los puntos positivos de la ciudad es la capacidad de medición de uncierto grupo de conductas. El Sistema Unificado de Información sobre Vio-lencia y Delincuencia (SUIVD) ha dado buenos resultados en su aporte aldiseño de políticas públicas más ajustadas a la realidad de los hechos. Tam-bién es importante el aporte del Observatorio de la Cámara de Comercio enmateria de percepción ciudadana de inseguridad. Sin embargo, lo que se mideno es todo lo que ocurre en la ciudad y esto amerita una reflexión en térmi-nos de las posibilidades de incorporar nuevos indicadores. ¿Qué necesitamedir la ciudad, qué posibilidades tiene de medirlo y cómo? Esta es la pre-gunta clave en este punto. En términos de representación social de la inse-guridad resulta fundamental analizar la distancia entre la llamada “seguridadobjetiva”, es decir la medida con base en la evidencia, y la “seguridad subje-tiva”, esto es, la percepción de seguridad. Y en esta segunda interesa cono-cer la forma en que se construye la percepción de seguridad o de inseguri-dad, para hacer una prospectiva sobre la influencia de los medios de comuni-cación en esta construcción.

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RETOS FUTUROS Y PREGUNTAS

SOBRE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN

BOGOTÁ EN TORNO A OCHO TEMAS

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1. I1. I1. I1. I1. IMPLICACIONESMPLICACIONESMPLICACIONESMPLICACIONESMPLICACIONES DELDELDELDELDEL CONFLICTOCONFLICTOCONFLICTOCONFLICTOCONFLICTO ARMADOARMADOARMADOARMADOARMADO YYYYY ELELELELEL POSTPOSTPOSTPOSTPOST-----CONFLICTOCONFLICTOCONFLICTOCONFLICTOCONFLICTO

ENENENENEN LALALALALA SEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDAD CIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANA YYYYY LALALALALA CONVIVENCIACONVIVENCIACONVIVENCIACONVIVENCIACONVIVENCIA DEDEDEDEDE B B B B BOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁ:::::RETOSRETOSRETOSRETOSRETOS FUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROS

El conflicto armado y el post-conflicto suscitan preguntas sobre susimplicaciones para la seguridad ciudadana y la convivencia y sobre

los retos que ello significa para Bogotá en el futuro.

Para Bogotá, la dinámica del conflicto armado en Colombia planteainterrogantes sobre aspectos como: la presencia e influencia local de actoresarmados; los procesos de reincorporación de combatientes desmovilizados;los flujos de población desplazada por la violencia y la situación de las vícti-mas de la violencia asociada directa o indirectamente al conflicto. Para laseguridad ciudadana de Bogotá en el futuro, interesa conocer cuáles puedenser los efectos de estos asuntos sobre las manifestaciones de violencia, de-lincuencia, inseguridad e incivilidad en la ciudad; sobre la gobernabilidad dela seguridad ciudadana y la convivencia, además de la percepción y la per-cepción y representación social de la seguridad urbana.

Estos aspectos han sido discutidos por un grupo de expertos de la ciudad1

y este documento de trabajo recoge las principales preguntas que según ellosel Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogotá debeabordar a través de un ejercicio de análisis prospectivo.

PPPPPROBLEMÁTICASROBLEMÁTICASROBLEMÁTICASROBLEMÁTICASROBLEMÁTICAS YYYYY PREGUNTASPREGUNTASPREGUNTASPREGUNTASPREGUNTAS PRELIMINARESPRELIMINARESPRELIMINARESPRELIMINARESPRELIMINARES

1 .1 P1 .1 P1 .1 P1 .1 P1 .1 P R E S E N C I AR E S E N C I AR E S E N C I AR E S E N C I AR E S E N C I A D ED ED ED ED E A C T O R E SA C T O R E SA C T O R E SA C T O R E SA C T O R E S A R M A D O SA R M A D O SA R M A D O SA R M A D O SA R M A D O S I L E G A L E SI L E G A L E SI L E G A L E SI L E G A L E SI L E G A L E S E NE NE NE NE N B B B B B O G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T Á YYYYY

R E L A C I O N E SR E L A C I O N E SR E L A C I O N E SR E L A C I O N E SR E L A C I O N E S C O NC O NC O NC O NC O N L AL AL AL AL A S E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A D C I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N A YYYYY L AL AL AL AL A C O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I A

Bogotá no es en la actualidad un escenario privilegiado para la confronta-ción armada abierta; sin embargo, sí lo es para otras dimensiones o expresio-nes del conflicto armado. En la ciudad se presentan elementos que puedenresultar útiles para el logro de sus propósitos a los actores ilegales: desdeactividades económicas ilícitas ligadas al lavado de dinero y al control de

1 Reunión sobre “Implicaciones del conflicto armado y el post –conflicto en la seguridadciudadana y la convivencia de Bogotá”. PNUD, Bogotá, febrero 28 de 2007. Expertos:Gustavo Duncan, Carlos José Herrera, Carlos Eduardo Jaramillo, Henry Medina, RubénDarío Ramírez y Darío Villamizar.

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mercados ilegales por parte de redes mafiosas, hasta consideraciones de tipoestratégico que facilitan una retaguardia para la planeación, la logística, elreclutamiento o la movilización de recursos de apoyo a estructuras armadas.Bogotá es escenario actual y potencial de una amalgama de alianzas y articu-laciones de fenómenos locales de criminalidad, actividades socio-económi-cas de mafias, redes del narcotráfico, actores armados ilegales y criminalidadinternacional organizada.

Sin embargo, a pesar de las dinámicas mencionadas, y a diferencia de otraszonas del país, hasta el momento la capacidad de influencia de actores delconflicto o de redes mafiosas sobre la institucionalidad de la ciudad es baja.Pero el fenómeno creciente de “traquetización” en Bogotá exige identificar yconocer mejor aquellos sectores sociales y espacios urbanos que revelan unalto grado de vulnerabilidad frente a procesos de cooptación o desestabiliza-ción por parte de los actores del conflicto armado o de las redes mafiosas.

Estos elementos invitan a una serie de preguntas concretas:

¿Qué lugar ocupa Bogotá en escenarios actuales y futuros del conflictoarmado? ¿En el futuro, qué impacto pueden tener las diferentes dimensio-nes del conflicto armado sobre la seguridad ciudadana y la convivencia dela ciudad?

¿Qué elementos del conflicto armado (lavado de dinero y captura deactividades socioeconómicas por parte de actores armados ilegales y redesmafiosas; retaguardia, planeación, logística, reclutamiento, movilizaciónde recursos para el apoyo de estructuras armadas, etc.) se desarrollarán enla ciudad? ¿Qué fenómenos se derivarán de estos y cuál sería el impactosobre la seguridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

¿Qué capacidad de articulación y convergencia tienen actores armadosilegales con grupos de mafias, redes criminales locales y del crimen interna-cional que operan en la ciudad? ¿Cuáles son las actividades o sectores mássensibles o vulnerables? (Ej. el sector de la vigilancia y la seguridad privada)

¿Qué capacidad e interés tendrán los actores armados ilegales y lasredes mafiosas asociadas para influir en el nivel político-institucional dela ciudad (cuerpos colegiados, JAC, alcaldía, etc)? ¿Con qué capacidad

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cuentan las instituciones políticas de la ciudad para contener una poten-cial ingerencia político-institucional de los actores armados ilegales y delas redes mafiosas asociadas a estos?

¿Qué sectores sociales y espacios urbanos son más vulnerables actual-mente y a futuro a procesos de “traquetización”? ¿Qué impactos puedegenerar el proceso a nivel de cohesión social y convivencia? ¿Cuál es lacapacidad de la ciudad para contener la ingerencia social y cultural de la“traquetización” y su articulación potencial con los actores armados?

¿Cómo podrá afrontar Bogotá la influencia en la ciudad de las dinámi-cas del conflicto armado? ¿Cómo posicionar un esquema y un imaginariode democratización y modernización urbana para enfrentar ese desafío?

1 .2 C1 .2 C1 .2 C1 .2 C1 .2 C A R A C T E R Í S T I C A SA R A C T E R Í S T I C A SA R A C T E R Í S T I C A SA R A C T E R Í S T I C A SA R A C T E R Í S T I C A S EEEEE I M P L I C A C I O N E SI M P L I C A C I O N E SI M P L I C A C I O N E SI M P L I C A C I O N E SI M P L I C A C I O N E S D ED ED ED ED E F E N Ó M E N O SF E N Ó M E N O SF E N Ó M E N O SF E N Ó M E N O SF E N Ó M E N O S D ED ED ED ED E

P O S C O N F L I C T OP O S C O N F L I C T OP O S C O N F L I C T OP O S C O N F L I C T OP O S C O N F L I C T O YYYYY P R E S E N C I AP R E S E N C I AP R E S E N C I AP R E S E N C I AP R E S E N C I A D ED ED ED ED E P O B L A C I Ó NP O B L A C I Ó NP O B L A C I Ó NP O B L A C I Ó NP O B L A C I Ó N D E S M O V I L I Z A D AD E S M O V I L I Z A D AD E S M O V I L I Z A D AD E S M O V I L I Z A D AD E S M O V I L I Z A D A E NE NE NE NE N L AL AL AL AL A

S E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A D C I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N A YYYYY L AL AL AL AL A C O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I A D ED ED ED ED E B B B B B O G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T Á

Bogotá ha jugado un papel importante y creciente en el proceso dereinserción de población desmovilizada: el 10% de los 43.000 desmovilizadosdesde el 2002 se encuentra en la ciudad. Sin duda, Bogotá seguirá atrayendoa población desmovilizada, si se piensa en futuros procesos de paz. Sin em-bargo, varios elementos pueden conjugarse y limitar la capacidad de la ciu-dad para “reciudadanizar” a esta población. Esos elementos tienen que vercon problemáticas asociadas a fallas y limitaciones de los procesos naciona-les de desarme, desmovilización y reinserción. Es manifiesto que la pobla-ción desmovilizada no recibe un seguimiento adecuado o suficiente en elproceso de reinserción económica, social, política y cultural a la sociedadurbana. Se prevé por ejemplo que para el 31 de diciembre del 2007, el 98%de la población desmovilizada desde 2002 estará descubierta y desarticuladade los programas nacionales existentes. No existe un conocimiento ciertosobre el número de desmovilizados que siguen activos en la dinámicas delconflicto armado o están en proceso de removilización, rearme o vincula-ción con otras actividades ilegales como la criminalidad común, las redes decrimen organizado, el crimen internacional, etc.

El desarrollo en la ciudad de procesos exitosos de reinserción se ve difi-cultado al enfrentar lógicas de temor, exclusión y conflictividad social; tam-bién por la oferta importante “oportunidades de ingreso” a actividades ilega-

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les relacionadas o no con el conflicto armado. Hasta ahora, Bogotá ha podi-do contener la situación con proyectos de “reciudadanización” y reconcilia-ción. Sin embargo, queda la incertidumbre sobre el escenario para los próxi-mos años, en los que muchos desmovilizados dejarán de ser atendidos porlos programas del gobierno nacional.

A todo lo anterior se pueden preguntas sobre aspectos hasta ahora pocotratados en el país como son los relacionadas con el estrés post-traumáticode los antiguos combatientes. Cuáles son las consecuencias que este tipo deafectación puede acarrear para el desmovilizado y para la sociedad que loacoge. Ese es un aspecto que amerita consideración desde la perspectiva dela convivencia y la seguridad ciudadana.

Sobre estos aspectos, resultan de particular importancia las siguientespreguntas:

¿Qué papel debe tener Bogotá en futuras procesos de desmovilización?¿Qué capacidad de reincorporación y “reciudadanización” deexcombatientes desmovilizados puede y debe tener la ciudad? ¿Cómo afron-tar la indudable atracción que la ciudad tiene para la poblacióndesmovilizada?

¿Cómo se deben abordar los fenómenos asociados a la presencia depoblación desmovilizada en la ciudad:temor y marginación social,conflictividad con otros grupos sociales, vinculación a actividades ilegaleso al conflicto armado? ¿Qué impacto pueden tener los fenómenos y losescenarios derivados de falencias en la reincorporación y la“reciudadanización” de la población desmovilizada en la seguridad ciuda-dana y la convivencia de la ciudad?

¿Qué implicaciones tienen las situaciones de posconflicto para la segu-ridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

¿Cómo generar en la ciudad formulas sostenibles de reconciliación en-tre poblaciones de acogida y población desmovilizada? ¿Cómo lograr es-trategias de superación de situaciones de estrés post-traumático de ex com-batientes reinsertados?

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1.3 C1.3 C1.3 C1.3 C1.3 CONSECUENCIASONSECUENCIASONSECUENCIASONSECUENCIASONSECUENCIAS EEEEE I M P L I C A C I O N E SI M P L I C A C I O N E SI M P L I C A C I O N E SI M P L I C A C I O N E SI M P L I C A C I O N E S D E LD E LD E LD E LD E L DESPLAZAMIENTODESPLAZAMIENTODESPLAZAMIENTODESPLAZAMIENTODESPLAZAMIENTO F O R Z A D OF O R Z A D OF O R Z A D OF O R Z A D OF O R Z A D O

ENENENENEN LALALALALA SEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDAD CIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANA YYYYY LALALALALA CONVIVENCIACONVIVENCIACONVIVENCIACONVIVENCIACONVIVENCIA DEDEDEDEDE B B B B BOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁ

Bogotá alberga un 13.3% del total de la población desplazada en Colom-bia y es el mayor receptor nacional según datos de Acción Social de la Presi-dencia de la República. A Bogotá llega un promedio diario de 15 familiasdesplazadas (unas 50 personas diarias). La presencia de parientes en Bogotá,la seguridad de la ciudad y la búsqueda de oportunidades de trabajo, sonrazones expresadas por esta población para elegir a Bogotá. La mayoría, un54%, tiene expectativas de permanecer debido a las condiciones de vidaprecarias de su lugar de origen, a la escasez de oportunidades laborales y a lapermanencia de la causa que generó su expulsión. A esto se suma el incre-mento de capacidades institucionales para la atención al desplazamiento, enrelación con menores capacidades nacionales y de otras ciudades.

Las localidades que reciben un mayor volumen de población desplazadaen Bogotá (Ciudad Bolívar, Kennedy, Bosa, y Usme), la cual se instala encondiciones bien precarias: pobre acceso a servicios públicos, habitat in-apropiado, dificultades para generar ingresos, etc. También se presentan pro-cesos de desplazamiento intraurbanos, de una localidad a otra, asociadostanto con la inestabilidad, provisionalidad y precariedad de las condicionesde llegada, como con fenómenos derivados de la presencia e influencia deactores armados ilegales en la ciudad.

¿En qué medida los sitios de asentamiento de población desplazada porla violencia se convierten en sitios vulnerables frentes a fenómenos deviolencia y delincuencia?

Qué capacidades debe desarrollar o fortalecer la ciudad para asumir larecepción, atención y restitución de derechos a la población que le llega ensituación de desplazamiento forzado?

¿Qué medidas debe desarrollar la ciudad para atacar el posible despla-zamiento intraurbano causado por la violencia?

Cómo abordar posibles problemas futuros de convivencia y hasta deviolencia en sitios de confluencia de desplazados y de pobres históricos dela ciudad?

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2. R2. R2. R2. R2. RETOSETOSETOSETOSETOS FUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROS FRENTEFRENTEFRENTEFRENTEFRENTE AAAAA LOSLOSLOSLOSLOS FFFFFACTORESACTORESACTORESACTORESACTORES DEDEDEDEDE RIESGORIESGORIESGORIESGORIESGO DELDELDELDELDEL

HOMICIDIOHOMICIDIOHOMICIDIOHOMICIDIOHOMICIDIO YYYYY DEDEDEDEDE LOSLOSLOSLOSLOS DELITOSDELITOSDELITOSDELITOSDELITOS DEDEDEDEDE ALALALALALTOTOTOTOTO IMPIMPIMPIMPIMPACTOACTOACTOACTOACTO

El éxito o fracaso de las políticas de seguridad en las ciudades colombia-nas se ha evaluado principalmente según el comportamiento del homicidio yde otros delitos de alto impacto social (i.e. lesiones personales y hurtos).Independientemente de que este no se debe tratar de las únicas conductas aevaluar, si existe cierto consenso en torno a la importancia de comprendercada vez mejor las dinámicas que los determinan para aprehender las ten-dencias de los factores de riesgo que pueden determinar estos fenómenos.

Ahora bien, hacer referencia a factores de riesgo conduce a abordar tér-minos como amenazas y vulnerabilidades y a comprender la evolución defactores tales como: focos y patrones de criminalidad, control de armas ycombate a la impunidad, poblaciones vulnerables o conflictividades socia-les latentes.

Algunas de estas problemáticas han sido discutidas un grupo de expertosde la ciudad2 y recogidas en este documento de trabajo, cuyo propósito esseñalar las preguntas que según ellos la ciudad debe comenzar a responderen la lógica de anticipar los desafíos futuros que implica continuar en elcontrol de dichas conductas que pueden afectar en mucho la seguridad ciu-dadana y la percepción de seguridad.


2 .1 F2 .1 F2 .1 F2 .1 F2 .1 F O C O SO C O SO C O SO C O SO C O S D ED ED ED ED E C R I M I N A L I D A DC R I M I N A L I D A DC R I M I N A L I D A DC R I M I N A L I D A DC R I M I N A L I D A D YYYYY PPPPPAAAAAT R O N E ST R O N E ST R O N E ST R O N E ST R O N E S D E LD E LD E LD E LD E L C R I M E NC R I M E NC R I M E NC R I M E NC R I M E N

En la ciudad persisten algunos focos de alta concentración de delincuen-cia e inseguridad, donde convergen homicidio y otros delitos de alto impactosocial. Están articulados a sitios de alta degradación urbana y a sitios deconcentración del expendio de drogas, en los que por alguna razón la presen-cia permanente de la autoridad pública no se facilita. En dichos sitios seexpresa la capacidad de las organizaciones para vulnerar la probidad de acto-res de la fuerza pública.

2 Reunión sobre “Retos futuros de la seguridad ciudadana en Bogotá: tendencias ydinámicas de los factores de riesgo de homicidio y los delitos de alto impacto” PNUD. 7 demarzo del 2007. Expertos participantes: Jerónimo Castillo, Rodolfo Escobedo, Luis ErnestoGilibert, Rubén Darío Ramírez y Jorge Restrepo.

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Respecto a los delitos de alto impacto conviene analizar la posible exis-tencia en la ciudad de espacios aptos para actividades de planificación deldelito y de la estructuración de organizaciones criminales.

Algunos de los focos de planificación de la criminalidad se han configura-do como verdaderos “espacios seguros” para las actividades propias de laadministración del crimen organizado de la ciudad. En estos espacios espe-cíficos pueden converger diferentes redes criminales, estructuras mafiosas yejércitos privados en los que reinan actividades ilegales, justicia privada,“limpieza social”, lavado de dinero, tráfico de drogas y armas, y multitud denegocios de fachada.

Existen zonas tradicionales de comercio informal de recursos del suelo ydel subsuelo que limitan entre la legalidad y la ilegalidad y alrededor de lascuales pueden desarrollarse vínculos con núcleos importantes de la delin-cuencia de algunos barrios tradicionales de Bogotá, o los expendios de dro-gas y los negocios de zonas de prostitución e incluso las actividades ilegalesque aprovechan sitios de diversión nocturna o el contrabando. Este tipo deescenarios ameritan en el futuro una mayor concentración de actividades deinvestigación tanto criminal como académica.

Significa una preocupación para el futuro la actividad de que actores ar-mados ilegales que operan en otras zonas del país se articulen con redes decrimen organizado existentes en Bogotá, en particular en estos espacios des-critos. Ya se ha documentado en diferentes investigaciones la situación dezonas como las de la Central de Abastos de Bogotá o la de los llamadosSanandresitos, que han podido servir como espacios estratégicos de intro-ducción de los paramilitares a la ciudad, mediante el copamiento y la organi-zación de las redes mafiosas existentes. En efecto, a partir de dichos sitios sepretenden objetivos como la protección armada y el dominio de transaccio-nes, el control del delito común, el lavado de dinero o el cobro de “impues-tos”3 . El copamiento de estos espacios y la cooptación de las redes mafiosaspreexistentes han permitido a los paramilitares (como también podría ser elcaso para la guerrilla) articularse con prácticas ilegales generadas dentro dela economía legal, y así fortalecer su penetración en la ciudad en un esquema

3 Grupo de reflexión sobre Seguridad Ciudadana. Secretaría De Gobierno -FundaciónFriedrich Ebert Stiftung FESCOL 15.06.06.www.fescol.org.co/Doc%20PDF/RelatoriaReflexionMutacionParamilitares.pdf

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de baja visibilidad y alto impacto sobre los espacios delictivos y las dinámi-cas “intrínsecas” de inseguridad de la ciudad. En este escenario tambiéndeben ser objeto de preocupación las evidencias de la articulación de la cri-minalidad internacional en Bogotá, la profesionalización del crimen local yla sofisticación de las cadena delictivas en la ciudad.

¿Qué impactos tendrá a futuro la penetración del crimen organizado de laciudad por parte de poderes armados mafiosos regionales? ¿Cómo contra-rrestar el proceso de convergencia de las dinámicas de profesionalización delcrimen con el reciclaje de los ejércitos privados, el crecimiento económicofinanciero y comercial de las mafias y su articulación con delitostransnacionales? ¿Qué implicaciones tendrá todo esto sobre los focos de cri-minalidad, los patrones delictivos y la seguridad urbana de Bogotá? ¿Cómocontrarrestar la posibilidad de que estas redes puedan presionar o controlarpolítica y burocráticamente a algún sector de las instituciones de la ciudad?¿Cómo contener su potencial para corromper miembros inescrupulosos de lafuerza pública? ¿Cómo reducir su capacidad para cooptar el negocio de laseguridad y la vigilancia privada? Estas son algunas de las preguntas que esnecesario abordar desde la lógica prospectiva.

2 .22 .22 .22 .22 .2 LLLLL A SA SA SA SA S A R M A SA R M A SA R M A SA R M A SA R M A S D ED ED ED ED E F U E G OF U E G OF U E G OF U E G OF U E G O : : : : : E L E M E N T O SE L E M E N T O SE L E M E N T O SE L E M E N T O SE L E M E N T O S D E T E R M I N A N T E SD E T E R M I N A N T E SD E T E R M I N A N T E SD E T E R M I N A N T E SD E T E R M I N A N T E S D E LD E LD E LD E LD E L R I E S G OR I E S G OR I E S G OR I E S G OR I E S G O

C R I M I N A LC R I M I N A LC R I M I N A LC R I M I N A LC R I M I N A L E NE NE NE NE N L AL AL AL AL A C I U D A DC I U D A DC I U D A DC I U D A DC I U D A D

Uno de los procesos que mayor atención requiere en relación con los pro-cesos de desmovilización de las estructuras paramilitares en los últimos añoses el relacionado con el armamento y las municiones no entregadas. Quéparte ha podido entrar al mercado negro? Qué parte ha podido llegar a redescriminales de la ciudad? Sea cual fuere la respuesta, hay tendencia al aumen-to del número de armas en la ciudad. El porte ilegal de armas se constituyecada vez en un motivo más importante de detención de personas en Bogotá.Disminuir el tráfico ilegal de armas en la ciudad y restringir el porte de armasen la población son retos cardinales de Bogotá a futuro.

“La mayor parte de las armas que circulan en el país son ilegales y no están registradas.El número de armas en manos de los particulares, legal e ilegalmente, (sin contar las de lasfuerzas de seguridad del Estado) está entre 2,3 millones y 3,9 millones, lo que da una tasade posesión de armas entre 5,05 y 8,42 por cada 100 habitantes. Las estadísticas oficialesreportan apenas 1,53 armas de fuego legales por cada 100 habitantes, una tasa baja encomparación con otros países latinoamericanos”.4 Sin embargo, las limitaciones

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institucionales nacionales y distritales para afrontar el tráfico de armas sonmanifiestas: “la inteligencia preventiva es prácticamente inexistente”5 , y elhecho de que el porte ilegal de armas sea excarcelable puede estar teniendograves consecuencias. También, según UNODOC6 , es precaria la capacidadde control de armas en manos de compañías privadas de seguridad.

Por su parte, la restricción de porte de armas en la población se enfrenta,en primer lugar con una legislación que no da herramientas a las autoridadesde las ciudades en este ámbito: “pese a que los alcaldes son la primera autoridad depolicía de sus municipios, en la actualidad quienes ejercen esta facultad en todo el terri-torio nacional son las autoridades militares, a saber, los jefes de Estado Mayor de lasunidades operativas menores, y los ejecutivos y segundos comandantes de unidades tácti-cas de las Fuerzas Militares”.7 Y en segundo lugar, con la resistencia de secto-res sociales que rechazan el desarme de los ciudadanos que tienen en supoder armas de fuego de manera legal justificando esta posesión de armas“cuando evidentemente las necesitan para protegerse de situaciones en las cuales no en-cuentran respaldo del Estado”8 .

Adicional a estas dificultades y limitaciones para el control de armas, seregistran deficiencias en el procesamiento de información judicial con res-pecto a armas legales relacionadas con hechos delincuenciales y delitosque es necesario abordar si se quiere transformar la situación actual: “lainformación de armas en Colombia está dispersa en pequeñas bases de datos en lasentidades que tiene alguna función relacionada con el tema (…) y no es posible entiempo real saber qué armas están involucradas en hechos delictivos específicos como elhomicidio”9 . Esto refuerza el problema de impunidad.

4 Small Arms Survey 2006: Resumen del capítulo 9 La Hidra de Colombia Las MúltiplesCaras de la Violencia Armada.

http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/20062006SASCh9_summary_sp.pdf

5 Violencia, Crimen y Tráfico Ilegal de Armas en Colombia. UNODC 2006.

http://www.unodc.org/pdf/Colombia_Dec06_es.pdf

6 Violencia, Crimen y Tráfico Ilegal de Armas en Colombia. UNODC 2006


7 Seguridad Convivencia y Justicia. Boletín Mensual de Secretaría de Gobierno AlcaldíaMayor de Bogotá. Nº 7 Julio 2006.

http://www.suivd.gov.co/Boletin/bol_mensual/julio2006.pdf

8 Respuesta a la Propuesta de Desarme Legal del Alcalde Garzón.

http://www.nicolas-uribe.com/portalindex.php?module=Pagesetter&func=viewpub&tid=19&pid=3

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El porte ilegal de armas es un factor de riesgo crucial en la consideraciónque se pueda hacer sobre los retos para que la reducción del homicidio en laBogotá del futuro. Más allá, hay que considerar una combinación fatal dearmas ilegales en manos de jóvenes, dado que, como se expone adelante,son estos los más vulnerables como víctimas de las armas de fuego comopotenciales victimarios.

2 .3 V2 .3 V2 .3 V2 .3 V2 .3 V U L N E R A B I L I D A D E SU L N E R A B I L I D A D E SU L N E R A B I L I D A D E SU L N E R A B I L I D A D E SU L N E R A B I L I D A D E S YYYYY C O N F L I C T I V I D A D E SC O N F L I C T I V I D A D E SC O N F L I C T I V I D A D E SC O N F L I C T I V I D A D E SC O N F L I C T I V I D A D E S S O C I A L E SS O C I A L E SS O C I A L E SS O C I A L E SS O C I A L E S L A T E N T E SL A T E N T E SL A T E N T E SL A T E N T E SL A T E N T E S

Los jóvenes, particularmente los varones de áreas urbanas subnormalesconstituyen una población cada vez más vulnerable a la posesión ilegal dearmas, y a la violencia armada, tanto en calidad de victimarios como devíctimas. “Los jóvenes de sexo masculino generalmente conciben la violencia (sobre todoel uso violento de las armas) como un medio para alcanzar cierta posición social oeconómica que piensan merecer. Las armas pueden ser símbolos fuertes de poder para losjóvenes marginados, ya que les ofrecen acceso a cierta condición en lugar de excluirlos delos papeles masculinos socialmente definidos (…) Los jóvenes entre 15 y 29 años repre-sentan el 50% de las víctimas de homicidios por armas de fuego en el mundo”10

“Reducir el acceso de los jóvenes a las armas de fuego constituye un elemento clave delas estrategias a corto plazo para reducir el número de muertes causadas por la violenciajuvenil. Luchar en contra de los vínculos socialmente establecidos entre las armas, laviolencia, el poder y la masculinidad constituye el pilar de cualquier estrategia de preven-ción de la violencia a largo plazo.” 11

Los registros indican que una cantidad importante de homicidios en Bo-gotá son motivados “por venganza”, lo cual pone de manifiesto el ambientede conflictividad inadecuadamente tramitado que se ha acumulado en laciudad. A futuro, un reto mayor para la ciudad, en la lógica de la prevenciónde la violencia letal, es el adecuado trámite social e institucional de una

9 Violencia, Crimen y Tráfico Ilegal de Armas en Colombia. UNODC 2006.


10 Small Arms Survey 2006: Resumen del capítulo 12 Sin más opción que las armas.Jóvenes iracundos

http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/2006/2006SASCh12_summary_sp.pdf

11 Small Arms Survey 2006: Resumen del capítulo 12 Sin más opción que las armas.Jóvenes iracundos

http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/2006/2006SASCh12_summary_sp.pdf

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cantidad de vulnerabilidades, factores sociales de riesgo y conflictividadeslocales latentes y en formación. Ya se vislumbran conflictividades socialesasociadas al incremento de la población desplazada por la violencia en laciudad, así como a los delicados procesos de reinserción de excombatientes.Igualmente se vislumbra alguna conflictividad étnica, así como viejas for-mas de violencia contra habitantes de la calle, antes mal llamadas “limpiezassociales”, o contra población LGBT, es decir, la homofobia.

La experiencia ha desmostado que los sectores vulnerables de la ciudaden los que se ha desarrollado una capacidad institucional de respuesta ytrámite de distintas dimensiones de conflictividad social, se han apropiadode herramientas para resistir mejor las amenazas relacionadas con actos deincivilidad, de violencia e incluso de criminalidad orgánica. Es importantedestacar el reto que tiene Bogotá de desplegar procesos de participaciónciudadana que potencien el papel de la población como sujeto de accionespreventivas que asume directamente los factores sociales de protección ycontribuye a la disminución, mitigación o administración de determinadosfactores de riesgo.

2.4 E2.4 E2.4 E2.4 E2.4 E LLLLL C O N O C I M I E N T OC O N O C I M I E N T OC O N O C I M I E N T OC O N O C I M I E N T OC O N O C I M I E N T O S O B R ES O B R ES O B R ES O B R ES O B R E L AL AL AL AL A D I N Á M I C AD I N Á M I C AD I N Á M I C AD I N Á M I C AD I N Á M I C A C A M B I A N T EC A M B I A N T EC A M B I A N T EC A M B I A N T EC A M B I A N T E D E LD E LD E LD E LD E L D E L I T OD E L I T OD E L I T OD E L I T OD E L I T O

D ED ED ED ED E A LA LA LA LA LT OT OT OT OT O I M PI M PI M PI M PI M PA C T OA C T OA C T OA C T OA C T O YYYYY S US US US US U I M A G I N A R I OI M A G I N A R I OI M A G I N A R I OI M A G I N A R I OI M A G I N A R I O

Un tema fundamental para afrontar los retos del futuro es seguir avanzan-do en la producción de conocimiento sobre los homicidios, los delitos dealto impacto y los factores de riesgo que los determinan. Será fundamentaltratar de manera distinta lo que es distinto pero que se registra bajo una solacategoría: por ejemplo en la categoría “homicidio” caben desde el causadopor riña pasional hasta el asesinato político selectivo, pasando por el genera-do por una pandilla de jóvenes en edad escolar con posesión de armas o lasbajas ocasionadas por la acción de la fuerza pública.

En muchos casos, las categorías existentes no facilitan “ver” las proble-máticas que se van configurando e invisibilizan otras de alto impacto, comoes la criminalidad de “cuello blanco”.

Los factores de riesgo también deben ser mirados desde su papel en lapercepción de inseguridad. ¿Por qué mientras mejoran las cifras del homici-dio y de la mayoría de delitos de alto impacto, puede aumentar la percepciónde inseguridad? ¿Porqué un hurto en Usaquén se explica de manera diferente

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a un robo en Ciudad Bolívar? ¿Cuál será la influencia del ciclo económica entales comportamientos? ¿Cuál la de la fragmentación espacial de Bogotá?¿Cuál el de la crónica roja en medios? ¿Cuál la de la estigmatización de terri-torios? ¿Cómo tratar estos temas en el futuro?

Ahora bien, para mejorar el conocimiento y control de los delitos de altoimpacto es necesario mejorar el nivel de denuncia, en particular para laslesiones personales y los hurtos a personas. Las cifras señalan que hay loca-lidades en las que estas conductas han disminuido, sin embargo, puede exis-tir un fenómeno de disminución de la denuncia por parte de la comunidad.¿Cuáles son los factores que determinan la propensión del ciudadano a de-nunciar? ¿Cómo aumentar los niveles de denuncia en la ciudad? ¿Cómo afron-tar el impacto que sobre la ciudadanía puede tener en un momento determi-nado el aumento de índices de lesiones personales o de hurtos a personas apartir de un aumento en las denuncias?

Tener en cuenta igualmente que en la medida en que Bogotá siga avanzan-do como lo ha hecho en la mejora de sus índices de seguridad, la comunidadsentirá cada vez más la importancia de la mano del Estado en la construc-ción de este bien público. Como ha ocurrido en otras grandes ciudades, para-dójicamente el avance en seguridad implica un aumento de la demanda so-cial por el servicio público de seguridad. El ciudadano se torna más intole-rante con el riesgo criminal y delincuencial, lo cual es positivo para la socie-dad, pero que implica una mayor sensibilidad de la percepción de inseguri-dad y le exige a la Administración y al Estado en general, una mejor y máspronta respuesta a la demanda ciudadana. ¿Cuál es la forma de administraresta situación de manera conveniente? ¿Cómo debe prepararse el Estadopara ello? ¿Cómo manejar el que picos de percepción de inseguridad no deri-ven o sean instrumentalizados por una promoción comercial de la seguridadprivada? ¿Cómo en esos momentos recobrar la idea de que más fuerza públi-ca no es igual a más seguridad? ¿Cómo evitar que la seguridad ciudadanaquede presa de las escaramuzas comunes de la política, debilitándola comopolítica pública de largo plazo o de estado si se quiere?

Estas cuestiones aparecen como retos para el futuro de la seguridad ciu-dadana y la convivencia en Bogotá.

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3. R3. R3. R3. R3. RETOSETOSETOSETOSETOS FUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROS DEDEDEDEDE LALALALALA PREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓN INTEGRALINTEGRALINTEGRALINTEGRALINTEGRAL DEDEDEDEDE LALALALALA

INSEGURIDADINSEGURIDADINSEGURIDADINSEGURIDADINSEGURIDAD: : : : : PREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓN SOCIALSOCIALSOCIALSOCIALSOCIAL, , , , , PREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓN ECONÓMICAECONÓMICAECONÓMICAECONÓMICAECONÓMICA,,,,,PREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓNPREVENCIÓN SITUACIONALSITUACIONALSITUACIONALSITUACIONALSITUACIONAL

Bogotá ha registrado un descenso importante en sus tasas de homicidio yotros delitos de alto impacto, y esto se ha debido en buena medida al esfuer-zo de la ciudad por mejorar las políticas de control de la inseguridad. Encontraste, los programas de prevención de la violencia, de las conflictividadesy de las incivilidades y de la propia delincuencia no se han desarrollado conla misma intensidad ni se articulan realmente en el territorio.

El presente documento de trabajo se sustenta en los resultados de un ejer-cicio inicial de análisis sobre los retos futuros de la seguridad de Bogotá enmateria de prevención integral: prevención social, prevención económica yprevención situacional, realizado el 14 de marzo de 2007, en las instalacio-nes del PNUD12 .


3 .1 E3 .1 E3 .1 E3 .1 E3 .1 E Q U I L I B R I OQ U I L I B R I OQ U I L I B R I OQ U I L I B R I OQ U I L I B R I O E N T EE N T EE N T EE N T EE N T E C A PC A PC A PC A PC A PA C I D A D E SA C I D A D E SA C I D A D E SA C I D A D E SA C I D A D E S D I S T R I TD I S T R I TD I S T R I TD I S T R I TD I S T R I TA L E SA L E SA L E SA L E SA L E S YYYYY L O C A L E SL O C A L E SL O C A L E SL O C A L E SL O C A L E S D ED ED ED ED E

C O N T R O LC O N T R O LC O N T R O LC O N T R O LC O N T R O L YYYYY D ED ED ED ED E P R E V E N C I Ó NP R E V E N C I Ó NP R E V E N C I Ó NP R E V E N C I Ó NP R E V E N C I Ó N

Bogotá necesita el diseño de una estrategia robusta de prevención de laviolencia, las conflictividades sociales, las incivilidades y la delincuencia.Pese a que los esquemas de prevención de ciertas dinámicas de violencia,incivilidades, conflictividades, delincuencia e inseguridad tienen demostra-do impacto y potencial a nivel local, la ciudad registra una inercia burocráti-ca que anula la coordinación de la intervención institucional en el territorio.Las instituciones distritales responsables de ejecutar los programas con com-ponentes de prevención social, económica o situacional generalmente ac-túan dispersas en el territorio. Se genera duplicación de esfuerzos,minimización de impactos y desgaste de esquemas de participación ciudada-na pues frecuentemente cada programa convoca a la participación ciudada-na para sus propios objetivos operativos, independiente y aisladamente.

La ciudad debe enfrentar las dificultades administrativas para articular losesfuerzos públicos y desarrollar la capacidad de acción interinstitucional, a

12 Expertos participantes: Álvaro Toledo, Enrique Flores, Ignacio Gallo, Miguel Cárdenas,Omaira Orduz, Mónica Pedroza, Gabriel Amado

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la par que vincular y comprometer a la ciudadanía en materia de prevención.Es fundamental para Bogotá en el futuro poder responder a la dimensiónterritorial de las necesidades en materia de prevención, para poder focalizarintervenciones institucionales integradas en sectores y poblaciones de altaexposición a factores de riesgo. Uno de los retos es establecer la oferta sociale institucional necesaria para contener la amenaza en algunos entornosperiféricos de la ciudad de criminalidad y generar dinámicas locales que con-trarresten la alta exposición de sectores sociales vulnerables a factores críti-cos de riesgo (por ejemplo jóvenes y armas de fuego). Se trata de diseñar ydesplegar una política coherente de prevención que articule la intervenciónestatal en el territorio.

¿Cómo superar la dispersión de la intervención institucional y cómo lograruna línea articuladora en el ámbito de la prevención socio-económica deldelito y el crimen? ¿Cómo evolucionar de una lógica de intervención secto-rial a una territorial? ¿Qué retos genera la necesidad local de prevención a laadministración descentralizada? ¿Cómo hacer de los mecanismos de partici-pación una herramienta efectiva de la prevención a nivel local? Son pregun-tas que Bogotá necesita abordar en esta perspectiva.

Para esto será necesario profundizar el conocimiento institucional de lasnecesidades locales de prevención y fortalecer las capacidades de interven-ción e inversión directa de las localidades. Al respecto, cabe preguntarse porel papel que en materia de prevención social, económica y situacional, conherramientas adecuadas, podrían desempeñar a futuro los actuales consejoslocales de política social –CLOPS-, o los frentes locales de seguridad. De-ben establecerse rubros específicos en los presupuestos locales y distritalpara la prevención de la delincuencia.

3 .2 P3 .2 P3 .2 P3 .2 P3 .2 P R E V E N C I Ó NR E V E N C I Ó NR E V E N C I Ó NR E V E N C I Ó NR E V E N C I Ó N YYYYY C O N D I C I O N E SC O N D I C I O N E SC O N D I C I O N E SC O N D I C I O N E SC O N D I C I O N E S D ED ED ED ED E V I D AV I D AV I D AV I D AV I D A U R B A N AU R B A N AU R B A N AU R B A N AU R B A N A

En la ciudad hay una cierta coincidencia entre vulnerabilidades sociales yurbanísticas, problemáticas de convivencia y conflictividad social, y ciertasdinámicas de delincuencia. Sin embargo, la política de seguridad ciudadanase concibe predominantemente en términos de respuesta a las categorías deldelito (y particularmente focalizando los once indicadores considerados comode alto impacto social), de tal suerte que no se suele se desarrollar una visiónintegral y profunda de las principales necesidades de prevención en materia

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de seguridad ciudadana y convivencia. Por ejemplo, poco se sabe y poco serealiza en materia de prevención frente de los impactos y transformacionessociales, en los sitios de mayor vulnerabilidad socioeconómica, asociadas adiferentes dimensiones del conflicto armado en la ciudad. Algunas dinámi-cas sociales ligadas al conflicto armado se relacionan rápidamente con as-pectos de la vida cotidiana en diferentes espacios y sectores sociales. Porejemplo, se deben prever y prevenir las consecuencias a mediano y largoplazo de problemáticas como las asociadas a las conflictividades que surgendel cruce de problemáticas de desplazados forzados con poblaciones recep-toras -“pobres históricos”-, o entre las de todos estos con los de la poblacióndesmovilizada.

Por otra parte, se tienden a confundir conflictividades sociales con proble-máticas de criminalidad. Este problema puede traducirse en tratamientosinstitucionales inapropiados. Esta confusión está asociada a que en la prácticasigue existiendo dificultad para inscribir la política de seguridad ciudadana yconvivencia en un marco más amplio como es el de la seguridad humana o elde la relación entre seguridad y democracia, o entre seguridad y desarrollo.

En la relación seguridad-desarrollo urbano la problemática de prevenciónadquiere una dimensión mucho más amplia. El reto es la lucha contra lasegregación socioespacial y el acceso inequitativo a los servicios básicos dela ciudad. El modelo de urbanización actual privilegia la creación de espa-cios cerrados privados que favorecen la conformación de territorios de ex-clusión y marginalidad, distanciados de los principios urbanísticos de losmodelos de prevención situacional y, por el contrario, favoreciendo modelosde vigilancia privada. En términos de habitabilidad, los espacios residencia-les surgidos de modelos de urbanización actual, por efecto de la presiónsobre la tierra, se constituyen como espacios de excesiva densidad y de pocasociabilidad. Es el caso particular de muchos proyectos de vivienda social.Esta situación tiende a favorecer los conflictos de convivencia, la“guetificación”, la violencia intrafamiliar, la violencia juvenil, el abuso sexualy las riñas entre vecinos, entre otras problemáticas. A futuro, uno de losprincipales retos de la prevención de la ciudad se inscribe en la necesidad deuna reorientación urbanística sustentada en el derecho a la ciudad. ¿De quémanera se deben configurar, y hacer posibles, modelos de urbanización queen lugar de fraccionar las relaciones de convivencia, fortalezcan la cohesiónsocial y la convivencia?

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No puede considerarse acertada la opinión habitual según la cual la pro-blemática de seguridad ciudadana y convivencia está sobrediagnosticada enBogotá. El incipiente conocimiento que se tiene de las problemáticas seña-ladas sobre urbanismo y seguridad ciudadana, evidencia, por el contrario,carencias importantes y desarticulaciones para el diseño de políticas de pre-vención coherentes e integrales.

Finalmente, se debe anotar la necesidad de explorar con mayor detalle ladinámica de los diferentes factores de amenaza y vulnerabilidad frente a ladelincuencia, con el fin de ser más asertivos en el diseño de las políticaspúblicas de prevención del delito. En particular analizar mejor las condicio-ne de vulnerabilidad de las víctimas potenciales frente a los fenómenos deinseguridad debe contribuir a desarrollar un mejor esquema de prevenciónde la victimización.

3.3 3 .3 3 .3 3 .3 3 .3 AAAAA R T I C U L A C I Ó NR T I C U L A C I Ó NR T I C U L A C I Ó NR T I C U L A C I Ó NR T I C U L A C I Ó N E N T R EE N T R EE N T R EE N T R EE N T R E E LE LE LE LE L S I S T E M AS I S T E M AS I S T E M AS I S T E M AS I S T E M A D ED ED ED ED E J U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I A YYYYY L AL AL AL AL A

P R E V E N C I Ó NP R E V E N C I Ó NP R E V E N C I Ó NP R E V E N C I Ó NP R E V E N C I Ó N D ED ED ED ED E L AL AL AL AL A I N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A D E NE NE NE NE N B B B B B O G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T Á

A diferencia de los temas de violencia y delincuencia, la ciudad no cuen-ta con un observatorio del desempeño de la justicia y sus problemáticas, apartir del cual se pueda medir su impacto sobre la prevención y otras di-mensiones de la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogotá. El im-pacto de los problemas de justicia sobre la efectividad del principio mismode prevención es alta. Por ejemplo, La ley del menor infractor, exige que elInstituto Colombiano de Bienestar Familiar se encargue de los menoresdelincuentes para rehabilitarlos a la vida en sociedad. Sin embargo, al me-nos para Bogotá, falta desarrollar las capacidades institucionales para vigi-lar, educar o reeducar a los jóvenes delincuentes. El dispositivo coercitivode la ciudad requiere de esta dimensión educativa como parte fundamentalpara que opere una prevención específica sobre el menor delincuente. ¿Cómodebe prepararse la ciudad para asumir los retos de la prevención de la de-lincuencia por parte de menores, o del riesgo de reincidencia y exclusiónde las oportunidades a los menores?

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4. R4. R4. R4. R4. RETOSETOSETOSETOSETOS DEDEDEDEDE GOBERNABILIDADGOBERNABILIDADGOBERNABILIDADGOBERNABILIDADGOBERNABILIDAD YYYYY PPPPPARTICIPARTICIPARTICIPARTICIPARTICIPACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN DEDEDEDEDE LALALALALA SEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDAD

CIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANA YYYYY LALALALALA CONVIVENCIACONVIVENCIACONVIVENCIACONVIVENCIACONVIVENCIA DEDEDEDEDE B B B B BOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁ

Otro de los retos de la seguridad ciudadana y la convivencia en Bogotátiene que ver con la gobernabilidad de la seguridad ciudadana y el papel de laparticipación ciudadana en la política pública de seguridad y convivencia. Setrata, ni más ni menos, de la condición para la continuidad y sostenibilidadde los logros alcanzados en Bogotá en materia de seguridad y convivencia,teniendo en cuenta que elementos determinantes de la gobernabilidad talescomo el mapa de actores, las relaciones entre actores y las reglas de juegoque entre ellos se establecen, pueden variar de manera importante en el tiempo.Aspectos como las relaciones entre las instituciones distritales y la FuerzaPública pueden cambiar con el tiempo en función de la coyuntura o de laintervención de terceros actores. Se trata de abordar los retos en términos derelaciones entre actores distritales, actores nacionales y actores locales, con-dicionadas por sus responsabilidades específicas y por sus capacidades deintervenir o de presionar en la toma de decisiones.

Se ha abierto espacio en Bogotá instrumentos modernos degobernabilidad como son los pactos de seguridad, instrumento decontractualización de políticas públicas entre actores institucionales yactores sociales y económicos que buscan desarrollar el principio decorresponsabilidad derivado de la seguridad considerada como bien pú-blico coproducido. Sobre este tipo de instrumento la ciudad aún debeavanzar en su consolidación y apropiación.

La participación ciudadana en la política pública de seguridad aparecetambién como un reto. Sobre la participación ciudadana en particular, Bogo-tá ha encontrado algunas formas de desarrollo a través de reuniones localesen las que se discuten problemas de cada territorio y en los frentes locales deseguridad, que buscan la colaboración entre ciudadanos y fuerza pública.Las evoluciones necesarias de estos instrumentos son objeto de interés obli-gado para la ciudad. Finalmente, la gobernabilidad de la seguridad ciudada-na está íntimamente relacionada con la evolución de las relaciones entre losactores de la justicia y los actores de la seguridad. Los retos nacionales enmateria de política pública criminal y de justicia también son retos para laseguridad de Bogotá.

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El presente documento de trabajo recoge los resultados de un ejercicioinicial de análisis sobre los retos futuros en gobernabilidad de la seguridadciudadana y en participación ciudadana en Bogotá, realizado el 21 de marzode 2007, en las instalaciones del PNUD13 .


4 .1 C4 .1 C4 .1 C4 .1 C4 .1 C O N T I N U I D A DO N T I N U I D A DO N T I N U I D A DO N T I N U I D A DO N T I N U I D A D YYYYY S O S T E N I B I L I D A DS O S T E N I B I L I D A DS O S T E N I B I L I D A DS O S T E N I B I L I D A DS O S T E N I B I L I D A D D ED ED ED ED E L A SL A SL A SL A SL A S P O L Í T I C A SP O L Í T I C A SP O L Í T I C A SP O L Í T I C A SP O L Í T I C A S

Bogotá ha gozado de una sucesión de políticas de seguridad ciudadanaafortunada: las administraciones distritales sucesivas han atinado en sos-tener –de manera general- los esfuerzos que en materia de seguridad ciu-dadana y convivencia ha realizado la ciudad, a pesar de los cambios nor-males de una administración a otra. Hacia adelante la sostenibilidad dela política de seguridad depende del liderazgo y del buen criterio de lasfuturas administraciones. ¿Cómo garantizar la continuidad y sostenibilidadde los esfuerzos acumulados por el trabajo continuado de anteriores ad-ministraciones?

El desempeño en materia de seguridad urbana depende también defactores exógenos a la política pública y a la ciudad misma, cuyo controlescapa a la acción de las instituciones distritales o a la acción de la ciu-dadanía. En ello caben desde factores como las tendencias demográficasurbanas hasta la aparición hasta la aparición de individuos o grupos conalta capacidad e interés de desestabilizar la ciudad –como fue el caso dePablo Escobar y su cartel en Medellín. Garantizar la continuidad de unapolítica pública de seguridad ciudadana requiere de una capacidad cadavez mayor de adaptación o manejo de las consecuencias de este tipo defenómenos exógenos.

De lo anterior se desprende un reto para la ciudad que se puede tradu-cir en las siguientes preguntas: ¿Cómo garantizar la sostenibilidad inte-gral de los esfuerzos de la ciudad en materia de seguridad y convivencia?¿Cómo generar mecanismos formales de continuidad y sostenibilidad delas políticas?

13 Reunión “Gobernabilidad de la seguridad ciudadana y participación”. Instalaciones delPNUD. 21 de marzo del 2007. Expertos participantes: Hugo Acero, Álvaro Pérez, JuanCarlos Posada, Lucía Jaramillo, Paul Bromberg, Isabel Martínez y Gabriel Amado.

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4 .2 R4.2 R4.2 R4.2 R4.2 R E L A C I O N E SE L A C I O N E SE L A C I O N E SE L A C I O N E SE L A C I O N E S AAAAA L C A L D Í AL C A L D Í AL C A L D Í AL C A L D Í AL C A L D Í A - F - F - F - F - F U E R Z AU E R Z AU E R Z AU E R Z AU E R Z A P P P P P Ú B L I C AÚ B L I C AÚ B L I C AÚ B L I C AÚ B L I C A

Un ámbito problemático de sostenibilidad de los esfuerzos y las políticasse encuentra en el campo de las relaciones entre la Alcaldía de Bogotá y lafuerza pública: Por un lado en términos de relaciones Alcaldía- Policía Na-cional, por otro en términos de la relación Alcaldía - Fuerzas Militares.

El Alcalde Mayor es Jefe de Policía en Bogotá, pero no es el jefe del Co-mandante de la Policía Metropolitana, ni de la fuerza pública de la ciudad.Esta, la institución policial, en razón de su naturaleza de cuerpo nacional,responde en últimas a superiores jerárquicos del nivel nacional. En general,esta situación se ha resuelto favorablemente para la ciudad gracias a unarelación personal positiva que hasta ahora ha caracterizado la comunicaciónentre el Alcalde Mayor y el Comandante de Policía, si bien esta regla no haestado exenta de excepciones. Del lado de la Policía Metropolitana, en gene-ral ha sido marcado el interés demostrado por cooperar efectivamente conlas políticas y programas generados por la administración de la ciudad. Esteha sido el caso, por ejemplo, de los logros obtenidos en materia de formaciónespecializada y profesionalización de los efectivos policiales de la ciudad.

Sin embargo, mientras la relación institucional esté marcada fuertementepor la relación interpersonal Alcalde – Comandante, existe un cierto gradode vulnerabilidad cuando esta se agota. ¿Cómo se resuelve la dicotomía quecaracteriza el cargo de Comandante de la Policía, que por un lado tiene unaresponsabilidad frente al Alcalde Mayor, pero que por otro lado responde auna jerarquía nacional? ¿Qué o quién regula las relaciones entre el AlcaldeMayor y el Comandante de Policía de Bogotá en la lógica de hacerlassostenibles? ¿Es importante para la gobernabilidad de la seguridad ciudada-na que el Alcalde de Bogotá participe directamente en la selección del Co-mandante de la Policía Metropolitana o en su evaluación?

A estos retos se agregan aquellos que pueden resultar del choque de rolesy competencias entre policía y ejército. Debe considerarse como excepcionalque fuerzas del ejército participen en la seguridad ciudadana de Bogotá oque patrullen en la ciudad. Aclarar la delimitación de responsabilidades yformas de acción del ejército dentro del área urbana es un imperativo para lagobernabilidad de la seguridad en Bogotá, tanto como la precisión de lascompetencias complementarias entre el ejecutivo nacional y el distrital.

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4 .34 .34 .34 .34 .3 RRRRR E S P O N S A B I L I D A D E SE S P O N S A B I L I D A D E SE S P O N S A B I L I D A D E SE S P O N S A B I L I D A D E SE S P O N S A B I L I D A D E S YYYYY C A PC A PC A PC A PC A PA C I D A D E SA C I D A D E SA C I D A D E SA C I D A D E SA C I D A D E S D ED ED ED ED E L O SL O SL O SL O SL O S A L C A L D E SA L C A L D E SA L C A L D E SA L C A L D E SA L C A L D E S L O C A L E SL O C A L E SL O C A L E SL O C A L E SL O C A L E S

En el país existen dificultades en muchos municipios donde los alcaldesmunicipales no conocen completamente sus responsabilidades en materiade seguridad y convivencia y tienen grandes dificultades para ejercer ade-cuadamente su papel de jefes de policía. No es poco frecuente que los alcal-des locales de Bogotá tengan dificultades para replicar en su localidad elgrado de liderazgo que la figura del Alcalde Mayor ha logrado ejercer enmateria de seguridad ciudadana y de convivencia en la ciudad. Se trata bási-camente de limitaciones institucionales en términos de claridad sobre com-petencias específicas de las localidades en materia de seguridad local. Pero aesto se deben sumar las debilidades de la capacidad instalada de lainstitucionalidad local para consolidar un accionar, efectivo, eficiente quepermita una dinámica local significativo en temas como control, prevencióno corresponsabilización ciudadana. Una visión paralela frente a la seguridadciudadana en lo local es la de avanzar en los temas de prevención y coerciónde proximidad desde una perspectiva de desconcentración sin necesariamentebuscar una descentralización de un tema que en cualquier caso requiere unafuerte coordinación desde la administración distrital.

¿Qué dimensiones y aspectos de proximidad en materia de seguridad ciu-dadana y convivencia deben estar en capacidad de resolver y administrar lasalcaldías locales? ¿Qué aspectos de una política integral de seguridad ciuda-dana y convivencia conviene descentralizar o, según el modelo, desconcentraren Bogotá y cuáles no? ¿Cómo articular la seguridad ciudadana en lo local yen terreno a los demás temas del desarrollo urbano de tal forma que puedanhacer parte de una agenda integral de desarrollo? ¿Cómo lograr en el nivellocal una relación entre el Alcalde Local y el comandante de estación, queresponda a los mismos niveles de confianza que se puede alcanzar en el niveldistrital?

4.4 C4.4 C4.4 C4.4 C4.4 C O R R E S P O N S A B I L I D A DO R R E S P O N S A B I L I D A DO R R E S P O N S A B I L I D A DO R R E S P O N S A B I L I D A DO R R E S P O N S A B I L I D A D YYYYY PPPPPA P E LA P E LA P E LA P E LA P E L L AL AL AL AL A PPPPPA R T I C I PA R T I C I PA R T I C I PA R T I C I PA R T I C I PA C I Ó NA C I Ó NA C I Ó NA C I Ó NA C I Ó N C I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N A .....

La ciudad ha conocido algunos avances en materia decorresponsabilidad y participación ciudadana sobre los temas de la segu-ridad ciudadana y la convivencia. Al respecto vale la pena mencionar losfrentes locales de seguridad como esquemas comunitarios de seguridad,que resultaron pioneros y que de todas formas requieren algún grado dereingeniería para jugar un papel más importante en la gobernabilidad de

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la seguridad en el nivel más local. Se deben mencionar también la elabo-ración del Código de Policía 14 , los pactos de seguridad y convivencia y laelaboración de los planes locales de seguridad formulados por los gesto-res locales de seguridad de la Secretaría de Gobierno y discutidos en elmarco de los consejos locales de seguridad. Estos avances, no obstante,tienen limitaciones en cuanto a sus alcances, resultados, seguimiento,coordinación y articulación con la integralidad de la política de seguri-dad ciudadana y convivencia distrital15 . Incluso los consejos locales deSeguridad no tienen de manera generalizada un esquema completo deseguimiento de resultados ni de sistematización de la información gene-rada allí (diagnósticos, recomendaciones, etc) que pueda apoyar y darsostenibilidad a los procesos (planes de acción).

Si uno de los objetivos de la participación ciudadana es generar mayoresy mejores impactos en la aplicación de las políticas públicas, entonces espreciso crear y sostener más espacios y escenarios de acercamiento de lacomunidad al tema de la seguridad ciudadana como bien público y de laconvivencia como eje central de lo local. Para ello es necesario fortalecerla interacción entre la población y las instituciones, así como garantizar laincidencia ciudadana en determinados aspectos de la planificación y laejecución de la seguridad ciudadana y la convivencia local. La falta dearticulación de las diferentes instituciones distritales puede desgastar yagotar los espacios de participación de la ciudadanía, por falta de confian-za en la articulación del sistema.

14 “En el largo proceso participaron 86 organizaciones no gubernamentales, 56organizaciones gremiales y sindicales, 122 colegios distritales y no distritales, 15universidades, 50 miembros de la Policía Nacional y las 42 entidades que componen laAdministración Distrital. En total, se consultaron 917 entidades y asociaciones.

Además la ciudadanía tuvo el documento a su disposición para sus comentarios en laAlcaldía Mayor, en la Veeduría Distrital, y en sus correspondientes páginas de Internet. Elnuevo Código de Policía de Bogotá, es entonces, un producto colectivo; un acuerdo resultadode muchas discusiones y de muchos acuerdos”http://www.segobdis.gov.co/codigodepolicia.htm

15 En el caso de los Frentes Locales de Seguridad ver el documento Frentes de SeguridadLocal Cámara de Comercio de Bogotá. Dirección de Seguridad y Convivencia Noviembre2006.http://camara.ccb.org.co/documentos2006_11_21_13_20_12_investigacion_frentes_seguridad_local.pdfPara el tema de la dificultad de seguimiento de los Pactos de Seguridad verhttp://www.suivd.gov.co/Pactos/sitio_pactos/preguntas/dificultades_seguimiento.htm

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Finalmente, Bogotá, y el país en general, no ha desarrollado esquemasconstrucción conjunta de estrategias entre la policía y la comunidad, ni derendición de cuentas de la policía frente a su comunidad, como es el caso enotros países que cuentan con esquemas exitosos en este campo.

¿Cuál es el papel que a largo plazo debe tener la participación ciudadanaen el desarrollo de la política de seguridad ciudadana y de convivencia deBogotá?, ¿Cuál debe ser la reingeniería apropiada para los frentes locales deseguridad? ¿Cuáles son los temas, los mecanismos, los espacios y los alcan-ces de la participación ciudadana en la materia? ¿Qué función debe tener laparticipación en los ámbitos de prevención y control?, ¿O en la definición yorientación de recursos y estrategias? ¿Cómo se deben desarrollar espaciosde construcción conjunta de estrategias de acción entre la fuerza pública y lacomunidad? ¿ Cómo avanzar hacia una esquema de rendición de cuentas dela policía frente a la comunidad en relación a los resultados de su accióncoercitiva y preventiva?

4 .54 .54 .54 .54 .5 PPPPP O L Í T I C AO L Í T I C AO L Í T I C AO L Í T I C AO L Í T I C A C R I M I N A LC R I M I N A LC R I M I N A LC R I M I N A LC R I M I N A L , , , , , J U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I A , , , , , C O N F L I C T I V I D A DC O N F L I C T I V I D A DC O N F L I C T I V I D A DC O N F L I C T I V I D A DC O N F L I C T I V I D A D S O C I A LS O C I A LS O C I A LS O C I A LS O C I A L YYYYY

A P L I C A C I Ó NA P L I C A C I Ó NA P L I C A C I Ó NA P L I C A C I Ó NA P L I C A C I Ó N D ED ED ED ED E L A SL A SL A SL A SL A S N O R M A SN O R M A SN O R M A SN O R M A SN O R M A S :::::

Es sorprendente, pero Colombia carece de una verdadera política pú-blica criminal, de manera que en el nivel nacional es normal que cadainstitución relacionada con el tema maneja el problema independiente-mente y desde su óptica. Se confunde criminalidad y conflictividad so-cial, e incluso se criminaliza la conflictividad social. ¿Cómo puede Bogo-tá afrontar esta carencia? ¿Puede la ciudad jugar un papel propositivo enla materia?

La ciudad debe asumir situaciones surgidas de la relación entre la se-guridad ciudadana y la justicia, en particular la existente entre conviven-cia y justicia, pues es principalmente en materia de convivencia que laparticipación de la comunidad juega un papel en la prevención de laconflictividad.

A partir de estos puntos aparecen dos temas importantes: i) abordar eltema de la política pública criminal y, ii) avanzar en una propuesta deintermediación institucional y social frente a las conflictividades sociales yla prevención de los problemas de convivencia.

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Frente a lo primero, la reflexión que pueda hacer la ciudad sobre la temá-tica puede ser inspiradora e incitadora para que desde el nivel nacional seaborde el tema.

Respecto a lo segundo, la ciudad enfrenta una problemática “cívica” dadala distancia entre lo que las normas establecen como debido e indebido y suasimilación social ¿Cómo construir consensos mínimos alrededor del cum-plimiento de la norma? Aunque Bogotá ha registrado avances significativosen materia de cultura ciudadana, es preciso profundizar en dichos avancesen la lógica de fortalecer la seguridad ciudadana y la convivencia.

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5. R5. R5. R5. R5. RELACIONESELACIONESELACIONESELACIONESELACIONES INTERINSTITUCIONALESINTERINSTITUCIONALESINTERINSTITUCIONALESINTERINSTITUCIONALESINTERINSTITUCIONALES YYYYY TERRITORIALESTERRITORIALESTERRITORIALESTERRITORIALESTERRITORIALES DEDEDEDEDE LALALALALA

SEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDAD CIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANA

La seguridad ciudadana debe responder a los retos impuestos por fenóme-nos sociales tales como la inconvivencia, la delincuencia, la criminalidad y laviolencia cuyos determinantes varían tanto en el espacio como en el tiempo.El Distrito Capital como entidad territorial o como jurisdicción implica lími-tes político-administrativos que no responden necesariamente a las dinámi-cas mencionadas. Adicionalmente, los arreglos de competencias entre dife-rentes niveles de la organización del Estado colombiano obligan a articula-ciones y coordinaciones como condición necesaria para abordar integralmentelos asuntos de la seguridad ciudadana. Dada la dinámica espacial de la segu-ridad ciudadana, es crucial en muchos momentos y aspectos, la coordina-ción entre entidades territoriales que comparten un territorio en el cual sereconoce, por ejemplo, una determinada dinámica delictiva. En una escalade mayor detalle, en la jurisdicción del Distrito Capital, existecomplementariedad entre las perspectivas de la seguridad ciudadana desa-rrolladas desde el nivel distrital y desde el nivel de las localidades.

El presente documento de trabajo se sustenta en los resultados de un ejer-cicio inicial de análisis sobre los retos futuros en materia de relacionesinterinstitucionales y territoriales de la seguridad ciudadana entre Bogotá yel Distrito, Bogotá y la región circunvecina y, al interior de Bogotá, entre elsector central y el sector de las localidades. Dicho ejercicio tuvo lugar el 28de marzo de 2007 en las instalaciones del PNUD16.


5 .15 .15 .15 .15 .1 FFFFF U N C I O N E SU N C I O N E SU N C I O N E SU N C I O N E SU N C I O N E S YYYYY R E L A C I O N E SR E L A C I O N E SR E L A C I O N E SR E L A C I O N E SR E L A C I O N E S D D D D D I S T R I T OI S T R I T OI S T R I T OI S T R I T OI S T R I T O –N –N –N –N –N A C I Ó NA C I Ó NA C I Ó NA C I Ó NA C I Ó N E NE NE NE NE N M A T E R I AM A T E R I AM A T E R I AM A T E R I AM A T E R I A D ED ED ED ED E

S E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A D

La Constitución Política de 1991 entregó a los entes territoriales compe-tencias generales en materia de seguridad ciudadana y orden público que aúnrequieren ser delimitadas en cuanto al alcance de las responsabilidades quede ellas se derivan. Precisar la correspondiente distribución de competen-cias, funciones y jurisdicciones en materia de seguridad urbana entre el go-

16 Expertos participantes: Daniel Franco, Fernando Guzmán, General ( r) Henry Medina,General ( r) Luís Gómez Heredia, Víctor Veloza.

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bierno nacional y el gobierno distrital, permitiría ganar en confianza y capa-cidad de articulación y coordinación entre los dos niveles a la hora de laacción y la planeación conjunta, cuando se trate de hacer converger visionesde seguridad ciudadana con visiones de seguridad nacional.

Si sobre el papel es clara la diferenciación entre seguridad nacional y segu-ridad ciudadana, esto no es necesariamente el caso en la práctica de las rela-ciones entre el gobierno distrital y el gobierno nacional cuando se trata de lagestión de la seguridad de la ciudad. Varios puntos permiten acercarse desdeventanas distintas a algunas problemáticas presentes. Por ejemplo, en la for-mación de la percepción ciudadana de la seguridad o de la inseguridad, nosiempre es fácil entender qué se debe a asuntos de la seguridad nacional(lucha contra la guerrilla, el narcotráfico, los paramilitares) y qué estricta-mente a los asuntos propios de la seguridad ciudadana y la convivencia (de-lito común, violencia no instrumentalizada, conflictividad social, etc.). Esposible que incluso las diferencias entre las estrategias y tácticas de la segu-ridad nacional y de la seguridad ciudadana no sean objeto de gran diferencia-ción entre la fuerza pública. La evidencia de esto han sido los casos de con-fluencia, a veces conflictiva, entre la acción y el patrullaje del Ejército en laciudad y la acción cotidiana de la Policía Metropolitana de Bogotá.

En contraste, la evidencia prometedora para Bogotá en materia de seguridadciudadana, también debe dar cuenta de que en las coyunturas de crisis en laciudad, la Nación y el Distrito han coordinado su acción de manera apropiada.

Dados los avances registrados en los últimos doce años, es posible queBogotá esté bien situada para encontrar un balance positivo en sus relacio-nes con la fuerza pública para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana.Además de la delimitación de competencias entre el Distrito y la Nación, esposible que Bogotá pueda impulsar un análisis, y beneficiarse de sus resulta-dos, para contribuir a la aclaración y redelimitación de papeles de la Policía yde las Fuerzas Militares en lo que se refiere a la seguridad urbana. La expe-riencia de Bogotá ha servido para constatar la importancia de una policíamás local y más civil.

¿Cuál debe ser la delimitación de funciones, jurisdicciones y competen-cias entre el gobierno nacional y el gobierno distrital en materia de seguridadciudadana?, ¿Cómo debe darse esta delimitación?

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¿Cómo garantizar en la ciudad la primacía de los conceptos y las prácticas dela seguridad ciudadana y de convivencia por sobre los de seguridad nacional?

¿Cómo avanzar en la aclaración y delimitación de los papeles entre la Po-licía Metropolitana y Fuerzas Militares, en relación con sus responsabilida-des y esquema de trabajo en la ciudad?

¿Cómo avanzar en el diseño y aplicación de protocolos claros que permi-tan planear y, sobretodo, crear las culturas institucionales respectivas, parala intervención de los organismos de seguridad nacionales en la ciudad cuan-do se trate de asuntos de la seguridad nacional y para que no exista tal posi-bilidad cuando se trate de los asuntos propios de la seguridad ciudadana?

5.2 L5.2 L5.2 L5.2 L5.2 L AAAAA S E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A D C I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N A YYYYY L AL AL AL AL A C I U D A DC I U D A DC I U D A DC I U D A DC I U D A D R E G I Ó NR E G I Ó NR E G I Ó NR E G I Ó NR E G I Ó N

Bogotá recibe, genera y comparte muchos problemas de inseguridad ciu-dadana con los municipios vecinos del departamento. No obstante, la articu-lación de políticas de seguridad ciudadana entre Bogotá y sus vecinos esescasa. Tradicionalmente, la seguridad de la ciudad se ha pensado en térmi-nos de sus 20 localidades y no en términos de relaciones de coordinación oapoyo interinstitucional y territorial con los municipios de la región circun-dante. La paradoja sobre el particular es que la sostenibilidad de la seguridadciudadana y la convivencia en Bogotá depende de la sostenibilidad de laseguridad en su entorno regional.

Han existido algunos esfuerzos en el pasado y más recientemente para forta-lecer las relaciones de la ciudad-región Bogotá-Cundinamarca en los temas dela seguridad, toda vez que parte de los bienes estratégicos de Bogotá estánsituados en los municipios circunvecinos. Estos esfuerzos se han concentradomás en términos tradicionales de seguridad y de conflicto armado17 , que entérminos de análisis de dinámicas delictivas más propias de los intereses de laseguridad ciudadana.

17 La seguridad de Cundinamarca y Bogotá al horizonte del año 2008. Centro dePensamiento Estratégico y Prospectiva. Universidad Externado de Colombia. 2004.http://administracion.uexternado.edu.co/posgrado/espep/matdi/GENERAL/prospectivaSectorial/psSeguridadCundBogota2008.pdf. “Las tendencias del conflicto armadoen Bogotá y Cundinamarca y sus consecuencias en la planificación del desarrollo”, en De lasCiudades a las Regiones. Desarrollo Regional Integrado en Bogotá-Cundinamarca. Volumen2: Estudios y procesos. Mesa de Planificación Regional Bogotá- Cundinamarca. 2005.http://www.regionbogotacundinamarca.org/observatorio/index.php?option=com_docman&task=docclick&Itemid=46&bid=162&limitstart=0&limit=3

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Lo cierto es que la materialización institucional del proyecto de ciudad-región ha encontrado mayores dificultades a las esperadas, y sólo una refor-ma constitucional permitiría darle formalidad administrativa y territorial a laciudad-región de Bogotá-Cundinamarca con los alcances con los que fueconcebida por la Mesa de Planificación Regional.

Por lo anterior, entendiendo que la constitución formal de la ciudad –región no es necesariamente un proyecto del corto plazo, se deben anali-zar alternativas para articular y coordinar una política integrada de segu-ridad ciudadana para Bogotá y su entorno regional. Para Bogotá el asun-to es especialmente crítico y necesario en relación con el municipioconurbado de Soacha y con municipios semi conurbados como Chía, Cotay La Calera.

¿Qué alternativas puede desarrollar e impulsar Bogotá para promover laarticulación y coordinación de una política regional de seguridad ciudadanay convivencia con los municipios circundantes?

Una alternativa inicial está en el fortalecimiento de las relacionesinterinstitucionales a través del intercambio de conocimiento de experien-cias exitosas en materia de seguridad ciudadana y convivencia. Focalizaracciones específicas que puedan ser objeto de cooperación entre Bogotá ylos municipios vecinos es un punto de inicio. Temas como las acciones sobrelos distintos tipos de violencia, los programas relacionados con el desarmevoluntario o la prevención de la conflictividad social pueden formar parte deuna primera agenda conjunta.

De la misma manera, se debe considerar, en la perspectiva de una se-guridad ciudadana construida con lógica de desarrollo integral, la coope-ración en el fortalecimiento de las capacidades locales de planeación dela inversión. Bogotá puede compartir su conocimiento en este tipo deaspectos. Se ha constatado que la inversión coordinada en otros frentesde la vida social puede impactar positivamente la seguridad ciudadana yla convivencia: calidad de vida local, recreación, medio ambiente, espa-cio público, cultura ciudadana, etc. Bogotá puede apoyar la generaciónde una agenda de cooperación ciudad-región en materia de seguridad ciu-dadana y convivencia que forme parte de una visión más amplia de segu-ridad humana.

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Cualquier definición de alternativas de acción y cooperación en la ciudadregión debe partir del reconocimiento de las falencias en materia de defini-ción de competencias entre municipios, departamentos y Nación en materiade seguridad, así como de problemas de delimitación de papeles y funcioneslocales entre Policía y Fuerzas Militares, y de la relación de las autoridadesmunicipales con éstas.

En particular, es importante analizar la asimetría entre la alta capacidadde interlocución y coordinación que en materia de seguridad ciudadana yconvivencia han podido entablar los últimos las administraciones de Bogotácon la Policía Metropolitana, en relación con las capacidades de coordina-ción menos desarrolladas entre los municipios vecinos, con algunas excep-ciones, y sus respectivas fuerzas de policía. Al respecto, es necesario identi-ficar la incidencia de la política de seguridad de la Nación en los municipiosvecinos de Bogotá, así como la gobernabilidad de la seguridad ciudadanaque estos han podido desarrollar. Deben ser objeto de consideración y análi-sis los posibles espacios ocupados o amenazados por grupo insurgentes ypor una nueva generación de paramilitares18 .

Se requiere hacer seguimiento a las dinámicas regionales de la seguridadciudadana a través de un observatorio de seguridad ciudadana y convivenciade la ciudad región, necesario para la toma de decisiones desde una perspec-tiva regional. A corto plazo es indispensable un diagnóstico, una visiónprospectiva y una propuesta de desarrollo de lógicas compartidas de seguri-dad ciudadana y convivencia de Bogotá y sus vecinos para ir cimentandodesde la praxis la idea de ciudad región. No hay que olvidar además queparte de los bienes e infraestructura estratégicos de Bogotá están localizadosen la región.

Algunas propuestas concretas como la de ampliar el proyecto del NúmeroÚnico de Seguridad y Emergencias 123 de Bogotá a una área metropolitanamayor, o la de fortalecer y ampliar a la región los esquemas de formación y

18 La consolidación interinstitucional en el territorio de la Ciudad Región necesita fortalecercinco elementos esenciales: 1)una visión estratégica colectiva, con el propósito de compartirun plan común sobre la toma de decisiones, 2) la jerarquizacion de las problemáticasregionales, 3) el logro de niveles altos de legitimidad y liderazgo que permita la capacidad deconvocatoria frente a actores sociales y de generación de compromisos con el desarrollolocal, 4) desempeño institucional para revisar los términos y las realidades que antecedenuna administración pública transparente, 5) la elaboración de un sistema ciudadano quefortalezca la actuación de la administración.

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capacitación de la policía de la ciudad en materia de seguridad ciudadana yconvivencia podrían, eventualmente, comenzar a promover la articulación ycoordinación de políticas para la sostenibilidad del entorno regional en ma-teria de seguridad ciudadana y convivencia.

¿Cuáles son las formulas para facilitar la acción interinstitucional efectivade ciudad-región en materia de seguridad ciudadana y de convivencia? ¿Cuá-les son las acciones prioritarias de promover y desarrollar en la búsqueda deuna esquema de seguridad ciudadana y convivencia para la ciudad región?

5 .3 R5 .3 R5 .3 R5 .3 R5 .3 R E L A C I Ó NE L A C I Ó NE L A C I Ó NE L A C I Ó NE L A C I Ó N D D D D D I S T R I T OI S T R I T OI S T R I T OI S T R I T OI S T R I T O - - - - - L O C A L I D A D E SL O C A L I D A D E SL O C A L I D A D E SL O C A L I D A D E SL O C A L I D A D E S

En los últimos años se ha dado especial importancia a la dimensión localde la seguridad ciudadana. El abordaje de los problemas de convivencia, delas incivilidades y del pequeño delito tiene mucho que ver con la gestiónlocal del territorio y del espacio público, así como con mecanismos decorresponsabilidad y participación ciudadana.

Pese a lo anterior, la capacidad instalada actual de las alcaldías localespara desarrollar una política local de seguridad ciudadana y convivencia enlos aspectos de su competencias actual o proyectada es limitada. Las limitantesson tanto administrativas como de logística e infraestructura. Adicionalmentedebe darse mayor claridad sobre las competencias específicas de las locali-dades en seguridad local. Aún quedan por analizar y definir los escenarios dedistribución de competencias entre el sector central del Distrito y el sectorde las localidades que permitan generar un papel local más significativo enmatera de seguridad ciudadana y convivencia.

Debe tenerse siempre en cuenta que cada localidad tiene su propia diná-mica y esto también es válido en los temas de la seguridad ciudadana y laconvivencia. Estas diferencias se suman a la diversidad de tamaños de laslocalidades19 y en conjunto conducen a plantear la necesidad de generar unacapacidad de adaptación de las instituciones, de la fuerza pública y de lapolítica pública, a las especificidades de cada territorio.

¿Cuál debe ser el escenario de distribución de competencias entre el sec-tor central del Distrito y el sector de las localidades que permita generar unpapel local significativo en materia de seguridad ciudadana y convivencia?

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¿Cuáles deben ser los futuros esquemas de coordinación de la política distritalde seguridad ciudadana y convivencia con las políticas locales? ¿Cómo teneren cuenta la diversidad de territorios y problemáticas en el diseñoinstitucional, en la distribución de competencias y en la gestión pública localde la seguridad ciudadana?

En la actualidad el alcalde local tiene dificultades a nivel de mecanismosy herramientas para desarrollar adecuadamente sus funciones de jefe localde policía. En el nivel local la relación entre alcalde local y comandante localde la policía no es equiparable con la lograda entre el Alcalde Mayor y elComandante de la Policía Metropolitana. La lógica institucional de la PolicíaNacional para evaluar el desempeño operativo de sus unidades utiliza elcomportamiento de once indicadores, de muertes violentas y delitos de altoimpacto. Esta lógica puede reñir con las necesidades y con las competenciasde los alcaldes locales en seguridad y convivencia, que están ligadas al cum-plimiento y control de la autoridad de las normas distritales (ej. usos delsuelo, medio ambiente, vivienda, etc.), a mayores demandas de proximidadcon la ciudadanía, a mayor necesidad de intervención en las problemáticasde la conflictividad social. Paradójicamente, son estas funciones comunita-rias y de proximidad las que la ciudadanía habitualmente demanda de la

Localidad Poblacion 2.002 % Area urbanizada

Densidad

17 La Candelaria 27.450 0,42 183,89 149 14 Los Mártires 95.541 1,47 636,08 150 15 Antonio Nariño 98.355 1,51 481,9 204 3 Santafé 107.044 1,65 630,1 170 2 Chapinero 122.991 1,89 1.199,60 103 13 Teusaquillo 126.125 1,94 1.400,29 90 12 Barrios Unidos 176.552 2,72 1.184,52 149 6 Tunjuelito 204.367 3,15 1.018,68 201 5 Usme 259.189 3,87 1.923 135 16 Puente Aranda 282.491 4,35 1.703,83 166 9 Fontibón 300.352 4,44 2.649 113 18 Rafael Uribe 385.114 5,92 1.274,11 302 1 Usaquén 439.341 6,61 3.087 142 7 Bosa 450.468 6,58 1.586 284 4 San Cristóbal 457.726 7,01 1.529 299 19 Ciudad Bolívar 628.672 9,24 2.926 215 11 Suba 753.593 11,21 5.033 150 10 Negativa 769.259 11,67 3.235 238 8 Kennedy 951.330 14,33 3.202 297

Totales 6.635.960 100 34.883 190

19 D.A.P.D., Subdirección de Desarrollo Social, Gerencia de Desarrollo Humano y ProgresoSocial, Bta, D.C., 2003

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presencia policial en los barrios de la ciudad, las que mayor impacto puedengenerar sobre la percepción de seguridad e inseguridad de los ciudadanos.En lo local se manifiesta una distancia entre una lógica de coerción, vigilan-cia y lucha contra el crimen y el delito de alto impacto por parte de la PolicíaNacional, y una lógica de control de la norma distrital, de resolución deconflictos, de proximidad ciudadana y de prevención comunitaria y socialdel delito que prima en la visión de la institucionalidad local.

El fortalecimiento de una visión de seguridad ciudadana y de convivencialocal debería orientarse no solo en términos de reducción de los indicadoresde criminalidad y delincuencia sino también, y con la misma importancia, enrelación con la prevención de un conjunto de problemáticas propiamentelocales de seguridad ciudadana y convivencia como la violencia interpersonal,las conflictividades sociales, las incivilidades, la contravención de las nor-mas distritales, etc.

Bogotá debe evaluar igualmente su capacidad local para coordinar accio-nes institucionales en el territorio. Existen actualmente dificultades para laarticulación local entre las diferentes instituciones distritales responsablesde los programas de seguridad ciudadana y convivencia, incluyendo la poli-cía comunitaria. Son frecuentes la acción dispersa o la duplicación de esfuer-zos, con el resultado de la minimización de impactos positivos de la políticapública. Un ejemplo de esto se presenta en el caso de acciones contra elmaltrato intrafamiliar, tema en el que deben coordinarse apropiadamenteacciones de pedagogía, de prevención, de coerción, de justicia, de repara-ción, de acceso a los mecanismos de denuncia, medidas de protección, deintermediación, de restitución de derechos, etc.

El fortalecimiento de la capacidad institucional de coordinación debe ge-nerar un sistema más coherente de participación ciudadana, que articule ydefina mejor el papel de los frentes locales de seguridad, así como el de losediles en la materia, y que por ejemplo articule, los comités de convivenciade copropiedad, que existen en los conjuntos residenciales, a una políticalocal de prevención de la inseguridad y la inconvivencia. En el nivel local esnecesaria la interacción entre la población y las instituciones, tanto comogarantizar la incidencia ciudadana en determinados aspectos de la planifica-ción y la ejecución de políticas de seguridad ciudadana y la convivencia lo-cal. La falta de articulación de las diferentes instituciones distritales puede

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desgastar y agotar los espacios de participación de la ciudadanía, por falta deconfianza en la articulación del sistema. Bogotá debe analizar y evaluar elproceso de la pedagogía ciudadana alrededor de la seguridad y la conviven-cia como un factor positivo en el empoderamiento social de la política públi-ca local y distrital y como camino para asimilar los procesos de veeduríaciudadana y la rendición de cuentas de las autoridades.

¿Cómo fortalecer la generación de condiciones locales de gobernabilidadde la seguridad ciudadana y la convivencia? ¿Cómo fortalecer la capacidadlocal de coordinación institucional? ¿Cómo dar mayor relevancia local a lafunción de policía comunitaria? ¿Cómo generar un sistema coherente yarticulado de participación ciudadana en seguridad ciudadana y conviven-cia? ¿Cómo permitir al alcalde local contar con un soporte permanentepara responder a las necesidades de policía administrativa y de control delas normas distritales (ej. usos del suelo, medio ambiente, vivienda, etc.) ya las demandas de proximidad con la ciudadanía para la prevención de laconflictividad social?

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6. L6. L6. L6. L6. LASASASASAS EVOLUCIONESEVOLUCIONESEVOLUCIONESEVOLUCIONESEVOLUCIONES DEDEDEDEDE LALALALALA FUERZAFUERZAFUERZAFUERZAFUERZA PÚBLICAPÚBLICAPÚBLICAPÚBLICAPÚBLICA: : : : : RETOSRETOSRETOSRETOSRETOS PPPPPARAARAARAARAARA LALALALALA

SSSSSEGURIDADEGURIDADEGURIDADEGURIDADEGURIDAD C C C C CIUDADANAIUDADANAIUDADANAIUDADANAIUDADANA DEDEDEDEDE B B B B BOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁ

La seguridad ciudadana dejó de ser un asunto exclusivo de la instituciónpolicial y, considerada hoy como un bien público, se acepta hoy que deberesultar hoy de un proceso de coproducción asegurada por diferentes acto-res públicos y no públicos; además de la policía, deben participar agenciasde la administración de diferentes temáticas y actores sociales y económi-cos. Cada uno tiene una responsabilidad y un papel qué cumplir.

Con todo, la fuerza pública sigue siendo uno de los instrumentos principa-les, si no el central, de cualquier concepción de la seguridad ciudadana y demuchas de las acciones de la política pública, no solamente de las coerciti-vas, sino también de las preventivas.

Bogotá debe preguntarse entonces por las evoluciones de la fuerza públi-ca que pueden responder mejor a las necesidades y demandas futuras de laseguridad ciudadana. Si los fenómenos de inseguridad y de inconvivenciason dinámicos en el tiempo y en el espacio, es lógico esperar que la fuerzapública, en su concepción de fondo y en sus estructuras, estrategias y tácti-cas, evolucione y cambie igualmente en el tiempo.

Para la especificidad de Bogotá y teniendo en cuenta el contexto po-lítico-institucional colombiano, muchos aspectos pueden servir de en-trada para esta cuestión. Varios puntos resultan “clásicos” cuando laciudad se ha preguntado por la evolución de la fuerza pública como porejemplo:

El aumento del pie de fuerza. La preponderancia de la policía comunitaria (llamada policía de proxi-

midad en otros países) o de la policía de vigilancia. La evaluación del desempeño: entre efectividad-eficacia de la institu-

ción policial y objetivos de la política pública de seguridad ciudadana. La formación de oficiales y de agentes de policía. La relación Policía-Ejército. La relación fuerza pública-seguridad privada.

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Estos puntos suscitan interrogantes y no pocas propuestas de parte desectores diferentes. Pero también, ateniéndose a la comparación internacio-nal, otros puntos deben formar parte del análisis de la evolución de la fuerzapública necesaria para hacer frente a los retos futuros de la seguridad bogo-tana. Tales puntos son:

La rendición de cuentas de la Policía ante la comunidad. La estructura y forma de organización de la fuerza pública o de las

fuerzas públicas frente a los retos de la seguridad ciudadana en sus diferen-tes niveles: gran criminalidad y terrorismo, delito común, convivencia.

La gestión de los recursos humanos policiales. Existe la inquietud sobrela incidencia de la rotación de oficiales en las variaciones en la seguridadciudadana.

Las imbricaciones entre la doctrina de seguridad nacional y el conceptomoderno de seguridad ciudadana y las dificultades que se derivan de elloen la práctica

La consideración de una guardia urbana dedicada a los temas del con-trol ambiental, de usos del suelo, de los entornos escolares o de la media-ción de conflictos de convivencia.

El presente documento de trabajo sintetiza un ejercicio inicial de análisissobre los retos futuros de la seguridad de Bogotá en materia de evolución de lafuerza pública, realizado el 11 de abril del 2007, en las instalaciones del PNUD20.

PPPPPROBLEMÁTICASROBLEMÁTICASROBLEMÁTICASROBLEMÁTICASROBLEMÁTICAS YYYYY ALGUNASALGUNASALGUNASALGUNASALGUNAS PREGUNTASPREGUNTASPREGUNTASPREGUNTASPREGUNTAS PRELIMINARESPRELIMINARESPRELIMINARESPRELIMINARESPRELIMINARES

6 .1 D6.1 D6.1 D6.1 D6.1 D I S T R I B U C I Ó NI S T R I B U C I Ó NI S T R I B U C I Ó NI S T R I B U C I Ó NI S T R I B U C I Ó N D ED ED ED ED E F U N C I O N E SF U N C I O N E SF U N C I O N E SF U N C I O N E SF U N C I O N E S YYYYY D E L I M I T A C I Ó ND E L I M I T A C I Ó ND E L I M I T A C I Ó ND E L I M I T A C I Ó ND E L I M I T A C I Ó N D ED ED ED ED E

C O M P E T E N C I A SC O M P E T E N C I A SC O M P E T E N C I A SC O M P E T E N C I A SC O M P E T E N C I A S E N T R EE N T R EE N T R EE N T R EE N T R E P P P P P O L I C Í AO L I C Í AO L I C Í AO L I C Í AO L I C Í A YYYYY F F F F F U E R Z A SU E R Z A SU E R Z A SU E R Z A SU E R Z A S M M M M M I L I T A R E SI L I T A R E SI L I T A R E SI L I T A R E SI L I T A R E S E NE NE NE NE N L AL AL AL AL A C I U D A DC I U D A DC I U D A DC I U D A DC I U D A D

En el contexto del conflicto armado colombiano se generó una muy com-pleja delimitación de funciones, jurisdicciones y competencias entre PolicíaNacional y Fuerzas Militares, todas bajo la dependencia del Ministro deDefensa. A menudo se constatan las implicaciones negativas de la actualdistribución de tareas en la Fuerza Pública en términos de una alta militari-zación de la Policía Nacional, y del desarrollo de labores policiales por parte

20 Expertos participantes en la reunión: Camilo Granada, Gral (r). Álvaro Valencia Tovar,Andrés Dávila, Francisco Leal, Jairo Díaz, Daniel Franco, Álvaro Camacho, Gral (r) ManuelBonnet, Gral (r) Luís E. Gilibert.

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de las Fuerzas Militares. En no pocas ocasiones incluso la opinión ha presen-ciado situaciones conflictivas entre ambas instituciones, lo que genera con-fusiones y desconfianzas que en nada contribuyen a la seguridad ciudadana.

La compleja distribución de funciones y delimitación de competenciasentre Policía Nacional y Fuerzas Militares genera dificultades para la dife-renciación institucional entre concepciones de seguridad nacional y de se-guridad ciudadana y convivencia, centradas estas últimas en la protecciónde la personas. Dichas dificultades se materializan actualmente en la pro-pia definición de responsabilidades entre el gobierno nacional, los departa-mentos y los municipios en materia de seguridad y orden público. En elnivel municipal en general la definición de responsabilidades y la delimita-ción de competencias pueden presentar dificultades manifiestas en las re-laciones interinstitucionales entre autoridades militares, policiales y civi-les, responsables todas de diferentes dimensiones de la seguridad local.

En el caso de Bogotá, la relación del Alcalde Mayor en calidad de Jefe dePolicía de la ciudad, con el responsable para Bogotá de la Policía Nacional,el Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, ha logrado niveles decooperación interinstitucional importantes para el desarrollo de políticas yprogramas de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad. No obstante,esta relación ha dependido más de la buena capacidad de interacción perso-nal de las dos autoridades, que de un esquema formal de definición de res-ponsabilidades y roles en la materia.

A nivel de las localidades de la ciudad, los esquemas de cooperación einterlocución entre el alcalde local y el comandante local de la policía aún sondébiles, y hacia adelante deben ser revisados para lograr una mayor armonía enlas tareas de prevención, convivencia y proximidad con la ciudadanía.

Por su parte, la autoridad militar con jurisdicción en las ciudad ha sidocompletamente autónoma para compatibilizar o no sus actividades con eldesarrollo de las políticas de seguridad ciudadana y convivencia de la ciu-dad. Las imprecisiones de delimitación de funciones entre la Policía Nacio-nal y las Fuerzas Militares, por ejemplo, permiten al Ejército militarizar sec-tores de la ciudad (patrullas, vigilancia de barrios, redadas de reclutamiento,control de tránsito vehicular, etc.) sin coordinación con la Policía Metropo-litana o la Alcaldía Mayor. Esta situación puede generar un choque de roles

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entre policía y fuerzas militares, e incluso entre el ejecutivo nacional y elejecutivo distrital, y más allá, entre las propias concepciones de seguridadnacional y seguridad ciudadana y convivencia. El debate ha permeado inclu-so el tema de la planeación urbanística de Bogotá, con su instrumento cen-tral, el POT, y la presencia y desarrollo de las instalaciones militares en lacapital. Las consecuencias de dichos choques o contradicciones son impre-decibles para la seguridad ciudadana.

Bogotá, a la vez capital política del país y principal aglomeración urbanadel mismo, debe aportar propuestas al debate nacional sobre una distribu-ción más precisa de responsabilidades entre Policía y Ejército, al menos paralas grandes urbes del país: ¿cuál es la delimitación de funciones, jurisdiccio-nes y competencias entre Policía Metropolitana y Fuerzas Militares que másbeneficia la seguridad ciudadana y la convivencia de las ciudades del país?¿Cómo regular la coordinación entre una policía metropolitana encargada dela seguridad ciudadana y un ejército encargado de las actividades dedefensa?¿Qué tan conveniente resulta para la seguridad de la ciudad lasimbricaciones entre las doctrinas de seguridad nacional y el concepto mo-derno de seguridad ciudadana materializadas en la estructura y las formas deactuación de la fuerza pública?

6 .26 .26 .26 .26 .2 FFFFF U N C I O N E SU N C I O N E SU N C I O N E SU N C I O N E SU N C I O N E S YYYYY R E Q U E R I M I E N T O SR E Q U E R I M I E N T O SR E Q U E R I M I E N T O SR E Q U E R I M I E N T O SR E Q U E R I M I E N T O S D ED ED ED ED E L AL AL AL AL A P P P P P O L I C Í AO L I C Í AO L I C Í AO L I C Í AO L I C Í A PPPPPA R AA R AA R AA R AA R A L AL AL AL AL A C I U D A DC I U D A DC I U D A DC I U D A DC I U D A D

Comparado al estándar internacional, incluso a nivel latinoamericano,de un policía por cada 250 habitantes, Bogotá, con su proporción de unpolicía por 390 habitantes, no cuenta con el suficiente pie de fuerza. Estoredunda en una desigual y desquilibrada distribución espacial de la presen-cia policial en la ciudad así como con una necesidad de capacidad operativapor completar. Esta insuficiencia de pie de fuerza ha sido señalada tradi-cionalmente como una de las debilidades de la seguridad de la ciudad, ypese a los esfuerzos conjuntos entre la administración distrital y la PolicíaNacional por aumentar el número de personal policial disponible en Bogo-tá, sólo se logró en los últimos años un refuerzo real del pie de fuerza pornúmero de habitantes de Bogotá. Queda de todas formas logar el estándarinternacional de número policía por número de habitantes. Queda igual-mente por determinar las actividades policiales en las que más se requierefuerza policial. El tema de recursos ha aparecido siempre como uno de loslimitantes principales.

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Por otra parte, de tiempo atrás el DAS venía asumiendo funciones propiasde la Policía Nacional como la de protección y escolta de personas con ries-go alto. Una decisión reciente ha generado el regreso de esta función, comodebe ser, del DAS a la Policía Nacional. Ahora bien, uno de los efectos prác-ticos en el corto plazo es que es la Policía Metropolitana la que debe reasignarpersonal que estaba al servicio de la ciudad al cumplimiento de éstas funcio-nes de protección pues es en Bogotá donde se encuentra la mayoría de losprotegidos. Esto también ha incidido coyunturalmente en una disminuciónreal del pie de fuerza dedicado a las tareas de la seguridad ciudadana.

El pie de fuerza de la Policía Metropolitana de Bogotá también debe asumiruna diversidad de funciones, además de las habituales tareas de vigilancia: poli-cía de tránsito, de turismo, diplomática, de menores, comunitaria, ambiental,judicial, ESMAD (Escuadrón Móvil Antidisturbios), etc. La administracióndistrital y la Policía Nacional han realizado esfuerzos importantes para brindaruna mejor profesionalización del personal de policía en la ciudad de acuerdo conestas funciones, y para enfatizar su formación en materia de seguridad ciudada-na y convivencia acorde con las especificidades y necesidades de Bogotá. Sinembargo, como consecuencia de la propia naturaleza nacional de la Policía Me-tropolitana, el nivel de rotación del personal es alto, además de inevitable. Estarotación, conjugada con las limitaciones de pie de fuerza, redunda en limitacio-nes estructurales para mejorar la distribución de funciones y el nivel de profe-sionalización o especialización del personal en estas mismas. En particular ta-reas fundamentales para la seguridad ciudadana, en los aspectos de delito comúny de convivencia, como las de prevención y policía comunitaria, o las de controlde las normas distritales (usos del suelo, medio ambiente, etc.) y aún las deresolución temprana de conflictos, tienden a ser relegadas a un segundo plano.Paradójicamente, la rotación convierte a Bogotá en capacitador de la policíanacional, gracias al esfuerzo que la ciudad realiza desde hace más de diez añospara formar los agentes de la Policía Metropolitana, que en virtud de la rotación,pueden ir luego a prestar sus servicios a otras zonas del país.

La ciudad debe fortalecer las funciones de proximidad, de prevención y depolicía comunitaria para enfrentar debidamente las problemáticas de lesio-nes personales, derivadas de la conflictividad social y de la violenciaintrafamiliar en los barrios. También de problemáticas relacionadas con eldelito común, el raponazo por ejemplo, cuyo control depende en mucho deuna presencia disuasiva de la Fuerza Pública en los sitios de mayor vulnera-

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bilidad. Igualmente la ciudad tiene un reto de mayor presencia y prevenciónen áreas con situaciones consideradas como de vulnerabilidad, como lospuntos de concentración de jóvenes que presentan vulnerabilidad en doblesentido: una de aumento de percepción de inseguridad por parte de otrossectores de la población , y otro de vulnerabilidad de estos jóvenes frente avectores de la delincuencia y el crimen organizado: reclutamiento, instru-mentalización para actividades ilícitas, etc.

¿Cómo lograr una mayor presencia y una mejor distribución espacial de lafuerza pública en la ciudad? ¿Cuáles son las necesidades de formación,profesionalización y distribución de funciones policiales de Bogotá en materiade seguridad ciudadana y convivencia? ¿Cómo garantizarle a la ciudad unafuerza pública estable, con niveles de rotación que no dependan de coyunturasexternas sino de las evoluciones naturales de la ciudad? ¿Cómo garantizar en laciudad las tareas policiales de proximidad, prevención y policía comunitaria?¿Qué nuevas estrategias debe desarrollar la fuerza pública de la ciudad frente aproblemáticas complejas como las lesiones personales, fuertemente ligado conla violencia intrafamiliar y los problemas de conflictividad social en los ba-rrios? ¿o frente a las problemáticas del delito común tipo raponazo?

Una alternativa para analizar de manera serena y argumentada, para unamejor distribución de funciones policiales, podría llevarse a cabo medianteun proceso de descentralización controlada, que permita la creación –expe-rimental y únicamente en Bogotá- de un cuerpo distrital, que cumpla ciertasfunciones específicas de complemento –y no de reemplazo- a la PolicíaMetropolitana, fundamentalmente en las tareas de prevención de problemasde convivencia y de control de las normas distritales de uso del suelo y demedio ambiente. Algunos plantean incluso las funciones de policía comuni-taria, de policía de tránsito y las que cumplen los policías bachilleres. Estecuerpo distrital permitiría una mayor cobertura policial en la ciudad, unamejor delimitación de funciones y una mayor profesionalización de la fuerzapública. Al mismo tiempo facilitaría al Alcalde Mayor un mayor énfasis entareas comunitarias de proximidad y de prevención, que resultan fundamen-tales para la concepción moderna de la seguridad ciudadana.

Bogotá ha demostrado suficiente madurez en su capacidad institucional yciudadana para promover, de manera pionera, la constitución de un cuerpodistrital que asegure funciones de prevención y convivencia en la ciudad y

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que contribuya a fortalecer el desarrollo de las políticas de seguridad ciuda-dana. En este sentido Bogotá puede ser un laboratorio adecuado para reno-var las relaciones autoridades civiles - fuerza pública. No debe pasarse poralto que algunos analistas consideran este tipo de soluciones inadecuadas,teniendo en cuenta la situación actual de Colombia. Cabe preguntarse en-tonces si ¿Es viable considerar esta alternativa? ¿De qué manera se podríaabordar sin monoscabo del necesario fortalecimiento de la Policía Metropo-litana? ¿Cómo podría la ciudad establecer el esquema financiero que facilitedicho desarrollo? ¿Qué modelos internacionales pueden servir como puntode comparación?¿Qué pasos debe dar la ciudad para desarrollar el cuerpodistrital de prevención y convivencia?

La existencia de un cuerpo distrital de prevención y convivencia deberíamejorar el seguimiento y la evaluación de responsabilidades de la adminis-tración en el desarrollo de las políticas distritales y locales de seguridad ciu-dadana y convivencia, así como fortalecer el apoyo y la confianza mutuaentre ciudadanía y fuerza pública, como sugiere el análisis de experienciasinternacionales.

Ahora bien, desde Bogotá también habría que plantear otro punto relacio-nado con el origen de la Policía Nacional. Mucho se ha comentado, peropoco analizado, el que la Policía Nacional como cuerpo civil dependa de unministerio civil y no del Ministerio de la Defensa. Correspondería esto a lanaturaleza de la función del o de los cuerpos de Policía. Como alternativas sepueden citar el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia o incluso unnuevo Ministerio dedicado a los asuntos de la seguridad ciudadana. ¿A partirde las necesidades de Bogotá en materia de seguridad ciudadana y conviven-cia, qué se puede plantear en términos de la dependencia ministerial másconveniente para los cuerpos policiales?

6 .3 F6 .3 F6 .3 F6 .3 F6 .3 F O R M A C I Ó NO R M A C I Ó NO R M A C I Ó NO R M A C I Ó NO R M A C I Ó N YYYYY E VE VE VE VE VA L U A C I Ó NA L U A C I Ó NA L U A C I Ó NA L U A C I Ó NA L U A C I Ó N D E LD E LD E LD E LD E L D E S E M P E Ñ OD E S E M P E Ñ OD E S E M P E Ñ OD E S E M P E Ñ OD E S E M P E Ñ O D ED ED ED ED E L AL AL AL AL A P O L I C Í AP O L I C Í AP O L I C Í AP O L I C Í AP O L I C Í A ,,,,,R E L A C I Ó NR E L A C I Ó NR E L A C I Ó NR E L A C I Ó NR E L A C I Ó N C O NC O NC O NC O NC O N C I U D A D A N Í AC I U D A D A N Í AC I U D A D A N Í AC I U D A D A N Í AC I U D A D A N Í A YYYYY R E N D I C I Ó NR E N D I C I Ó NR E N D I C I Ó NR E N D I C I Ó NR E N D I C I Ó N D ED ED ED ED E C U E N T A SC U E N T A SC U E N T A SC U E N T A SC U E N T A S .....

Una profundización continua de la profesionalización y la formaciónespecializada de los policías de la ciudad es fundamental para el adecua-do desempeño policial. En la actualidad, el énfasis operativo de la Poli-cía Metropolitana se focaliza en la reducción de los indicadores de deli-tos de alto impacto a los que el SUIVD hace seguimiento en Bogotá.Este es el principal criterio de desempeño institucional de la Policía Me-

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tropolitana en Bogotá y hace que se prioricen tareas operativas de vigi-lancia y control, sobre otras tareas claves de la seguridad ciudadana y laconvivencia, como las de proximidad, prevención y de policía comunita-ria. Paradójicamente, estas últimas funciones son bastante demandadaspor la ciudadanía habitualmente en los barrios, y suelen tener un impactopositivo importante en la percepción de seguridad ciudadana. Bogotá debegenerar un sistema de evaluación del desempeño policial que apoye elfortalecimiento de las funciones de proximidad, prevención y de policíacomunitaria y el desarrollo de todas las dimensiones de seguridad ciuda-dana y convivencia. ¿Con que criterios e indicadores debe evaluarse eldesempeño de la policía en la ciudad en el conjunto de funciones y res-ponsabilidades que desempeña? ¿Cómo incorporar la evaluación del des-empeño en las funciones de proximidad y prevención?

La comunicación fluida entre ciudadanía y policía es necesaria para garanti-zar un mayor impacto de las acciones de la fuerza pública. La ciudadanía tienepoco conocimiento del conjunto de responsabilidades, funciones y competen-cias de la Policía Metropolitana. Este conocimiento insuficiente hace que lademanda y evaluación ciudadana de la acción de policía no sea siempre perti-nente. Una comunicación fluida comunidad-policía debería incidir en una ca-pacidad de respuesta policial siempre pertinente y en que la ciudadanía sepaante que autoridad acudir para la debida atención de sus requerimientos.

En torno a la relación entre la policía y la ciudadanía se requiere revisar ymodificar la relación en particular con ciertos grupos poblacionales: jóve-nes, hinchas de equipos de fútbol, LGBT, trabajadores sexuales, etc.

¿Cómo desarrollar en Bogotá la formación de su policía en materia decomunicación y relación con los ciudadanos? ¿Cómo desarrollar una mayorpedagogía ciudadana sobre contenidos y significados de la seguridad ciuda-dana y la convivencia y sobre el papel de la fuerza pública en la materia?.Este punto es particularmente sensible si se tiene en cuenta que en loscurrículos de la educación pública los contenidos sobre formación cívica,ciudadana y democráctica no tienen los mismos alcances de antes.

El fortalecimiento de los instrumentos de seguimiento ciudadano y derendición de cuentas institucionales es central para evaluar adecuadamenteel desempeño de la Fuerza Pública y las autoridades civiles en materia de

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seguridad ciudadana y convivencia, y para construir mejores condiciones degobernabilidad y transparencia en la materia. Sobre el particular cabe pre-guntarse sobre ¿Cómo desarrollar los esquemas de rendición de cuentas de lapolicía frente a la ciudadanía?

6.46.46 .46 .46 .4 LLLLL AAAAA F U E R Z AF U E R Z AF U E R Z AF U E R Z AF U E R Z A P Ú B L I C AP Ú B L I C AP Ú B L I C AP Ú B L I C AP Ú B L I C A , , , , , E LE LE LE LE L C O N T R O LC O N T R O LC O N T R O LC O N T R O LC O N T R O L D ED ED ED ED E L AL AL AL AL A T E N E N C I AT E N E N C I AT E N E N C I AT E N E N C I AT E N E N C I A D ED ED ED ED E A R M A SA R M A SA R M A SA R M A SA R M A S YYYYY

E LE LE LE LE L PPPPPA P E LA P E LA P E LA P E LA P E L D ED ED ED ED E L AL AL AL AL A S E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A D P R I VP R I VP R I VP R I VP R I VA D AA D AA D AA D AA D A .....

Las políticas de control y tenencia de armas de fuego y el papel de lavigilancia privada en la seguridad de la ciudad son asuntos sobre los cualesse tienen pocos mecanismos de control, seguimiento ciudadano y rendi-ción de cuentas institucionales; se presentan vacíos en la regulación y cho-ques respecto a las funciones de las fuerzas de seguridad, entre autorida-des civiles nacionales y de la ciudad, y entre concepciones y prioridades deseguridad.

En el caso de las políticas de control y tenencia de armas de fuego estánsujetas a falencias en la regulación del porte de armas: deficiencias en elprocesamiento de información judicial con respecto a armas legales rela-cionadas con hechos delincuenciales, precaria capacidad institucional deverificación y control de armas en manos de compañías privadas de segu-ridad, alta flexibilidad para la renovación de licencias caducas y en que lasautoridades civiles municipales no tienen facultades para restringir el por-te legal de armas. Estas falencias generan contradicciones para el desarro-llo de políticas de seguridad ciudadana y para el cumplimiento de las tareasde la Policía en la ciudad, si bien se sabe que seis de cada diez homicidiosen Bogota son ocasionados con arma de fuego. Bogotá, al igual que otrasciudades del país tiene el reto de promover políticas más estrictas de con-trol de armas, coherentes con las necesidades de seguridad de la ciudad.¿Cuál es el reto de Bogotá en general y de la fuerza pública en particular enmateria de adecuación a una nueva situación de control de armas legalespor parte de la autoridad civil distrital? ¿Cuál es la conveniencia de una leyque regule el porte de armas y dé facultades a los alcaldes de las ciudadesgrandes e intermedias para controlar ese porte?

En el caso del papel de la vigilancia privada en la seguridad de la ciudad,y pese a los avances generados con el Pacto por la Convivencia y la Segu-ridad Ciudadana en Bogotá con la Superintendencia de Vigilancia y Segu-ridad Privada y Servicios de Vigilancia y Seguridad Privada del 200521 ,

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existen importantes debilidades normativas, y de cumplimiento por resol-ver. Hay empresas de vigilancia y seguridad privada en situación de semi-ilegalidad y pueden existir empresas fachadas de actividades ilegales, loque genera una vulnerabilidad alta en estos cuerpos para la cooptación yarticulación con grupos al margen de la ley y, en cualquier caso, dificultanla necesaria articulación con la fuerza pública en un esquema de coproduc-ción de seguridad ciudadana. ¿Cuáles son los retos de Bogotá en materiade articulación de la fuerza pública con los agentes de la seguridad privaday cómo abordarlos? ¿Cuál es la conveniencia de una reforma a fondo de laSuperintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para que cumpla pormandato coactivo un papel de que permita una mejor regulación y un con-trol real a las empresas de vigilancia privada?

21 http://www.suivd.gov.co/Pactos

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7. R7. R7. R7. R7. RETOSETOSETOSETOSETOS FUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROS DEDEDEDEDE LALALALALA ADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓNADMINISTRACIÓN DEDEDEDEDE JUSTICIAJUSTICIAJUSTICIAJUSTICIAJUSTICIA, , , , , ELELELELEL

SISTEMASISTEMASISTEMASISTEMASISTEMA PENALPENALPENALPENALPENAL YYYYY LALALALALA CONFLICTIVIDADCONFLICTIVIDADCONFLICTIVIDADCONFLICTIVIDADCONFLICTIVIDAD SOCIALSOCIALSOCIALSOCIALSOCIAL YYYYY SUSSUSSUSSUSSUS RELACIONESRELACIONESRELACIONESRELACIONESRELACIONES

CONCONCONCONCON LALALALALA SEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDADSEGURIDAD CIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANA ENENENENEN B B B B BOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁ

La seguridad ciudadana y la justicia son dos pilares del Estado de Dere-cho. Están estrechamente relacionadas y depende una de la otra. Para mu-chos, los servicios de la justicia son más necesarios y demandados cuando lainseguridad aumenta y la seguridad mejora cuando la justicia es ágil y efecti-va. Las relaciones entre justicia y seguridad pueden ser más complejas queestas simples correlaciones positivas, pero las fallas de la justicia y la consi-guiente impunidad pueden afectar de manera importante la percepción deinseguridad.

La puesta en marcha del sistema penal acusatorio en Bogotá en 2005 hasido percibida en diferentes sectores como un elemento que afecta la seguri-dad o al menos la percepción de seguridad. La implementación de dichosistema ha hecho más patentes las falencias del Estado para la producciónde pruebas, asociada principalmente a la tarea de la policía judicial. Por ellose dice que el nuevo sistema se ocupa fundamentalmente de los casos dedelitos en flagrancia, en detrimento del trabajo en otros ámbitos. Las dificul-tades para responder sin fallas al debido proceso en el caso de capturas, deacopio de pruebas o en la cadena de custodia de estas, han llevado en mu-chos casos al juez de garantías, nueva función del sistema, a decidir de lalibertad de los delincuentes.

Sin embargo, previo a esta coyuntura ya varios aspectos han preocupado aanalistas y responsables de la justicia y la seguridad en Bogotá. Algunos deesos puntos son:

La necesidad de conocer los reales niveles de la impunidad en la ciudad. La necesidad de evaluar de manera más cercana a la realidad la efectivi-

dad y eficiencia del sistema penal. La pregunta por la relación exacta entre sistema penal y seguridad ciu-

dadana. O dicho de otra manera, la necesidad de conocer el funcionamien-to o disfuncionamiento de la justicia y su efecto real en la disuasión y elcontrol del delito.

La problemática del acceso a la justicia y de la confianza en los opera-dores de justicia.

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Los retos de la información sobre justicia, aspecto sobre el cual hanexistido dificultades de disponibilidad, comparabilidad, pertinencia ysostenibilidad de la información.

El funcionamiento del sistema de justicia de Bogotá que ha presentadodificultades por ejemplo en materia de congestión de casos en las inspec-ciones y alcaldías locales, en buena medida por obra de los despachos co-misarios procedentes de los juzgados civiles.

La necesidad de encontrar una mayor complementariedad entre la jus-ticia de Bogotá y la justicia penal, en su funcionamiento en terreno

Con la puesta en marcha del Sistema Penal Acusatorio aparecieron nue-vas inquietudes sobre temas referidos al sistema de justicia, que probable-mente ya existían, pero que han sido puestas sobre la mesa por el nuevosistema, a saber:

La denunciabilidad de delitos que depende del incentivo del ciudada-no para tal efecto.

Los métodos de medición de la impunidad.El trabajo de la policía judicial en el esclarecimiento de delitos.Las tasas reales de reincidencia.El seguimiento a conciliaciones y subrogados penales.La atención a las víctimas.Las relaciones entre conflictividad social y delitos.

El presente documento de trabajo resume las reflexiones y análisis preli-minares sobre los retos futuros en materia de la administración de justicia, elsistema penal, la conflictividad social y sus relaciones con la seguridad ciu-dadana en Bogotá. Es resultado de un diálogo realizado el 18 de abril de2007, en las instalaciones del PNUD22

22 Reunión sobre “Retos futuros de la administración de justicia, el sistema penal y laconflictividad social y sus relaciones con la seguridad ciudadana en Bogotá, PNUD, 18 abrilde 2007. Expertos participantes: Isaac Beltrán, Gloria María Borrero, Merilda Casal, JorgeIván Cuervo, Oscar Florez, Laura García, Germán Silva, Víctor Uribe.

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7 .17 .17 .17 .17 .1 RRRRR E T O SE T O SE T O SE T O SE T O S C O N J U N T O SC O N J U N T O SC O N J U N T O SC O N J U N T O SC O N J U N T O S D ED ED ED ED E L AL AL AL AL A S E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A D , , , , , L AL AL AL AL A C O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I AC O N V I V E N C I A YYYYY L AL AL AL AL A

J U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I A E NE NE NE NE N B B B B B O G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T ÁO G O T Á

La impunidad, al igual que la inseguridad, es a la vez una situación objeti-va y subjetiva, relacionada tanto con problemáticas de medición del desem-peño del sistema de justicia, como con imaginarios, percepciones y nivelesde confianza o desconfianza social hacia las instituciones de justicia. Eneste último sentido, existe una sensación de impunidad que, al igual que lasensación de inseguridad, está anclada en el discurso explicito o implícitoque manejan los medios de comunicación y la opinión pública sobre crimi-nalidad, corrupción estatal, desempeño de la justicia y situación de las cár-celes. Por ejemplo, entre la opinión pública es habitual que se incluya dentrode los cálculos de la impunidad aquellas cifras relacionadas con los hechosjuzgados no condenatorios.

Infortunadamente no se cuenta con respuestas sólidas frente a preguntas comoqué tanta impunidad hay en el país o en Bogotá. El sistema de justicia colombia-no no cuenta con observatorios, con sistemas de información y de seguimientoque permitan medir la efectividad del desempeño del sistema en sus múltiplesdimensiones: acceso, tramite, generación de evidencias, fallos, etc.

Tampoco es posible hoy en Colombia acercarse de manera segura a laevaluación de la pertinencia social y del desempeño de la justicia en térmi-nos del impacto del castigo en la disminución del delito o al conocimiento delos efectos resocializadores y reparadores de la reeducación o de los resarci-mientos, entre otros. ¿Qué tanta impunidad existe en Bogotá? ¿Cuál es elimpacto de esta impunidad en la seguridad ciudadana de Bogotá? ¿Cómomedir esta impunidad y su relación, si existiera, con los fenómenos de delin-cuencia que existen en Bogotá?

De la misma manera, si bien está clara la incidencia de la impunidad y elmal funcionamiento de la justicia en la percepción de la inseguridad ciuda-dana, no es fácil medir y ponderar el papel exacto que juega el sistema deadministración de justicia en la generación de percepciones sociales sobreimpunidad, legitimidad de las instituciones de justicia y condiciones de con-vivencia y seguridad. Si Bogotá ha avanzado en la construcción de sistemasde información de violencia y delincuencia, a través del trabajo de los obser-

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vatorios de seguridad ciudadana y convivencia de la Administración Distrital,de la Cámara de Comercio o de Bogotá Cómo Vamos, falta el diseño deindicadores para hacer el seguimiento del funcionamiento de la justicia en laciudad, des su desempeño y de su relación con los indicadores de la violen-cia y la delincuencia. Es necesario ahondar en el conocimiento del impactorecíproco entre justicia, seguridad ciudadana y convivencia; entre policía,autoridades civiles, administración de justicia y ciudadanía. Conocer mejorestas relaciones le debe permitir a la ciudad explorar fórmulas para lograruna mayor coordinación y apoyo a la justicia desde las instituciones y laspolíticas de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad. ¿Cuáles son losretos para el mejoramiento de la justicia penal en Bogotá? ¿Cuáles son losindicadores que Bogotá debe aplicar para hacer seguimiento al funciona-miento de la justicia penal en la ciudad?

Existe un notorio desconocimiento público sobre el Sistema Penal Acus-atorio. La sensación de impunidad está relacionada con ese desconocimien-to, a lo que contribuye la ya mencionada falta de indicadores y sistemas deinformación adecuados para su seguimiento y evaluación. En este sentido,la ciudad puede contribuir a generar una pedagogía para la comprensión ciu-dadana y de los medios de comunicación, del funcionamiento y el desempe-ño de la justicia. ¿Qué acciones pedagógicas puede asumir la ciudad parafacilitar a los ciudadanos el conocimiento sobre el funcionamiento del Siste-ma Penal Acusatorio?

Bogotá cuenta con fortalezas indiscutibles para aportar al debate nacionalsobre dicho sistema, sobre su desempeño y su apropiación ciudadana: lapolítica de seguridad ciudadana y convivencia, la experiencia acumulada enestructuración y articulación de sistemas de información y el apoyo al fun-cionamiento de la justicia en Bogotá a través por ejemplo de las casas dejusticia o de los centros de convivencia. ¿Cómo generar mejores mecanis-mos de articulación y cooperación entre la ciudad y las instituciones de jus-ticia a partir de esta experiencia de Bogotá?

7 .27 .27 .27 .27 .2 LLLLL I M I TI M I TI M I TI M I TI M I T A C I O N E SA C I O N E SA C I O N E SA C I O N E SA C I O N E S YYYYY FFFFFA L E N C I A SA L E N C I A SA L E N C I A SA L E N C I A SA L E N C I A S D E LD E LD E LD E LD E L S I S T E M AS I S T E M AS I S T E M AS I S T E M AS I S T E M A D ED ED ED ED E A D M I N I S T R A C I Ó NA D M I N I S T R A C I Ó NA D M I N I S T R A C I Ó NA D M I N I S T R A C I Ó NA D M I N I S T R A C I Ó N

D ED ED ED ED E J U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I A

El Sistema Penal Acusatorio fue diseñado para ser efectivo contra lagran criminalidad, si bien ha resultado menos eficaz de lo esperado dadosproblemas estructurales en la capacidad de producción de pruebas en Co-

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lombia. Frente al trámite judicial de los pequeños conflictos y las peque-ñas causas ha sido aparentemente eficaz, cuando se trata de capturas enflagrancia. Las limitaciones en las capacidades técnicas y tecnológicas deproducción de pruebas le impiden al sistema adelantar las investigacionesnecesarias en los casos de delitos comunes. Sólo la captura en flagrancia esprocesada rápidamente en el nuevo sistema penal. Esto ha incrementadoentre los ciudadanos afectados la sensación de impunidad. Un ejemplo quecontribuye a esta sensación es el caso del cotidiano robo de celulares oautomóviles, que no obstante lo “cotidiano” corresponden a la accióndelictiva de redes y mafias de reventa frente a las cuales la capacidad deinvestigación es pobre.

El déficit en las capacidades de investigación no se debe sólo a una limita-ción de personal investigador necesario para apoyar la labor de los jueces.También se debe a debilidades en la delimitación de tareas de investigación,de las bases de datos y a la ausencia del intercambio de información entre losdistintos entes investigadores. Es necesario generar y fortalecer protocolosde unificación de información. ¿Cómo desarrollar los sistemas de informa-ción y los respectivos protocolos de intercambio de información entre lasinstituciones del sistema penal, en la lógica de contribuir a solucionar elproblema de acumulación de casos y procesos?

Se derivan por ejemplo dificultades de la falta de un sistema unificadode antecedentes (penales, disciplinares, civiles, de tránsito, etc.), que per-mite altos niveles de reincidencia entre los encausados. Los jueces no cuen-tan fácilmente con información de reincidencia de delincuentes. Tampocoexisten mecanismos de seguimiento de comportamientos de personas conantecedentes (por ejemplo caso de desmovilizados, punto central a futuroen la ciudad ante eventuales nuevos escenarios de negociación), de perso-nas que han recibido concesiones a través de subrogados penales o delcumplimiento de compromisos surgidos de los procesos de conciliaciónpromovidos por el sistema. Todo esto contribuye al incremento en la per-cepción de impunidad entre la comunidad y los medios de comunicación.Este tipo de problemas también generan niveles de frustración ydesincentivan a la fuerza pública y finalmente, junto a la percepción deimpunidad, pueden dar pie a justificaciones y aún acciones de justicia pri-vada. ¿Cuáles deben ser los desarrollos a impulsar en Bogotá para solucio-nar el tema del manejo de la información de manera tal que permita hacer-

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le seguimiento a la reincidencia, a los subrogados penales y a los procesosde conciliación? ¿Cómo inciden efectivamente estos problemas en la segu-ridad ciudadana de Bogotá?

Desde otro ángulo, el sistema penal acusatorio enfrenta el problema dela disponibilidad de policía judicial, de fiscales y de jueces. Existen proble-mas en la distribución de los funcionarios existentes. Es necesario revisar yrediseñar en términos de distribución espacial la capacidad organizativapotencial conjunta de policías, fiscales y jueces en la ciudad teniendo encuenta que actualmente no existe una relación eficiente entre el número deoperadores jurídicos y el número de casos a atender, especialmente en elárea de delitos de alto impacto. ¿Cuáles son los niveles necesarios de poli-cías judiciales, fiscales y jueces para una ciudad como Bogotá? ¿Cuál es laposibilidad de aumentar su número en la ciudad? ¿Cómo lograr una mejordistribución en términos de responsabilidades y en términos espaciales delos efectivos existentes?

Ahora bien, el reciente concepto de “necesidades jurídicas insatisfechas”permite comprender y plantear mejor los retos que debe asumir Bogotá encasi todas estas materias. Sería posible introducir un nuevo mecanismo paramedirlas en la ciudad y, a partir de un espíritu de colaboración ycorresponsabilidad de Bogotá con las instituciones nacionales de justicia,generar acuerdos con la Fiscalía y con la Rama Judicial para resolver lasfalencias encontradas en la ciudad y en sus localidades. ¿Cómo se aplicaría elconcepto de “necesidades jurídicas insatisfechas” en la ciudad? ¿Cómo solu-cionar las “necesidades jurídicas insatisfechas” en Bogotá? ¿Cuál puede serla participación de las instituciones distritales en dicha solución? Abordaresta última pregunta debería suponer abrir el debate más allá de lo penal,hacia lo civil, lo laboral, lo familiar, lo vecinal, lo barrial; esto es, abordar elvínculo entre un concepto amplio de seguridad con uno amplio de justicia.

7 .37 .37 .37 .37 .3 AAAAA LLLLLT E R N AT E R N AT E R N AT E R N AT E R N AT I VT I VT I VT I VT I VA SA SA SA SA S D ED ED ED ED E J U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I AJ U S T I C I A , , , , , PPPPPA R AA R AA R AA R AA R A C O M B AC O M B AC O M B AC O M B AC O M B AT I RT I RT I RT I RT I R L AL AL AL AL A C R I M I N A L I D A DC R I M I N A L I D A DC R I M I N A L I D A DC R I M I N A L I D A DC R I M I N A L I D A D YYYYY

D A RD A RD A RD A RD A R U NU NU NU NU N T R A T A M I E N T OT R A T A M I E N T OT R A T A M I E N T OT R A T A M I E N T OT R A T A M I E N T O A D E C U A D OA D E C U A D OA D E C U A D OA D E C U A D OA D E C U A D O AAAAA L AL AL AL AL A C O N F L I C T I V I D A DC O N F L I C T I V I D A DC O N F L I C T I V I D A DC O N F L I C T I V I D A DC O N F L I C T I V I D A D S O C I A LS O C I A LS O C I A LS O C I A LS O C I A L

Uno de los puntos críticos del sistema de justicia colombiano es que elpaís carece de una política criminal real a nivel nacional que permita identi-ficar problemáticas, caracterizarlas, analizarlas, establecer factores determi-nantes y asumir escenarios de política pública que respondan de manera in-tegral a dichos problemas de violencia y delincuencia, a través de objetivos,

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programas y acciones concretas, con tiempos y recursos determinados, asícomo responsabilidades reconocidas y coordinadas efectivamente para lasdistintas instituciones de las ramas que deben prestar su concurso. Muchomenos existe una política nacional de prevención de la criminalidad o detratamiento de las conflictividades sociales urbanas.

La función disuasiva -y por tanto preventiva- que en principio se debeasociar al sistema penal frente a la criminalidad, no necesariamente tiene elimpacto preventivo previsto en la sociedad, ni el carácter disuasivo espera-do frente a los grupos de crimen organizado. La sensación de impunidadentre la opinión pública y los medios de comunicación tiende a generar laidea de que lo que necesita el sistema de justicia es una penalización mássevera de conductas violentas, delictivas y conflictivas en la sociedad. Estasituación alimenta inconvenientes confusiones sociales e institucionales en-tre las falencias del sistema de administración de justicia, las necesidades delucha contra el crimen y el adecuado tratamiento de conflictividades socia-les urbanas.

En el campo de la prevención y el tratamiento de conflictividades socialesurbanas, Bogotá ha generado una experiencia muy significativa que debeampliar y fortalecer y que incluye acciones y herramientas como son: la ac-ción del Sistema Distrital de Justicia, la implantación de una infraestructurapara la integración de los servicios de justicia en lo local (casas de justicia,centros de convivencia), el enfoque de justicia local alternativa, la justiciaen equidad, los jueces de paz, los mecanismos de aseguramiento y las penascomunitarias.

La problemática de conflictividad social es uno de los principales retospara la justicia en general. Si la conflictividad social es tramitada en unaetapa temprana, es posible evitar que derive en conductas delictivas y porende que su manejo llegue al sistema penal formal. Por ello se requiere unaconcepción integral de las acciones y herramientas citadas arriba. Primeroque todo, se deben recuperar los niveles de confianza y credibilidad ante laciudadanía, para obtener una mejor percepción del sistema de justicia. Deesta manera la comunidad acudirá con más frecuencia a la justicia. Lograresto implica avanzar hacia altos niveles de respuesta y de trámite a las de-mandas ciudadanas. ¿Cuál es la mejor forma de integrar en Bogotá los dife-rentes servicios de justicia, formal y alternativa, nacional y distrital, para

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prestar un servicio integrado y efectivo en la respuesta a la demanda dejusticia? ¿Cuáles experiencias existentes deben ser profundizadas y cuálesmejoradas o cambiadas? ¿Cómo mejorar en últimas los niveles de acceso a lajusticia? ¿Cuál es la focalización que Bogotá debe aplicar a los problemas deconflictividad social y cuál debe ser la respuesta que permita atenderla yresolverla en forma efectiva?

La configuración del vínculo sistema de justicia – población, requiere quese lleve a cabo el estudio y seguimiento de los aspectos que afectan la segu-ridad. Por esta razón se plantea el desarrollo de dos mecanismos que facili-ten la identificación y la futura disminución de los efectos de lasconflictividades sociales en la seguridad urbana. El primero de ellos es laconstrucción de mapas de conflictividad local, instrumento que permitiráanalizar los factores determinantes y las señales de los lugares en donde seforman. El segundo son los mapas de vulnerabilidad local frente a laconflictividad social, que contribuyan a identificar las “necesidades jurídicasinsatisfechas” permitiendo de esta forma configurar estrategias y programasque conduzcan a la resolución de los conflictos. Este segundo instrumento,de carácter preventivo, permitiría a las autoridades utilizar instrumentosparalelos de justicia, anticipando y evitando que la gente termine encontran-do formas propias de justicia que no pocas veces llegan a la violencia. ¿Cómoponer en práctica una acción clara en este sentido? ¿Cuáles son las posibili-dades y las dificultades que se deben superar para lograrlo?

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8. R8. R8. R8. R8. RETOSETOSETOSETOSETOS FUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROSFUTUROS DEDEDEDEDE B B B B BOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁOGOTÁ ENENENENEN MAMAMAMAMATERIATERIATERIATERIATERIA DEDEDEDEDE MEDICIÓNMEDICIÓNMEDICIÓNMEDICIÓNMEDICIÓN,,,,,PERCEPCIÓNPERCEPCIÓNPERCEPCIÓNPERCEPCIÓNPERCEPCIÓN YYYYY COMUNICACIÓNCOMUNICACIÓNCOMUNICACIÓNCOMUNICACIÓNCOMUNICACIÓN DEDEDEDEDE LALALALALA INSEGURIDADINSEGURIDADINSEGURIDADINSEGURIDADINSEGURIDAD CIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANACIUDADANA

¿Qué se mide cuando se aborda la inseguridad o la delincuencia? ¿Lassentencias del juez? ¿Las denuncias hechas en una inspección de Policía,independientemente del fallo final del juez, o la delincuencia sufrida porcualquier ciudadano que, por ejemplo, no ha sido denunciada y nunca llegaráa la justicia? Según (Aragay et al, 2003) se puede hablar de cinco estadios dela delincuencia y la inseguridad que van de la máxima extensión real de ladelincuencia -contando con su mínimo conocimiento o reconocimiento so-cial- a la mínima extensión que se da precisamente con el máximo conoci-miento o reconocimiento.

1. Todas las relaciones delictivas que hay en una sociedad, incluso aque-llas de las que ni delincuentes ni víctimas son conscientes. Es toda la delin-cuencia realmente existente. Es muy difícil averiguar su extensión total, so-lamente se pueden hacer mediciones indirectas y aproximadas.

2. Toda la delincuencia de la que son conscientes los actores, victimariosy víctimas, incluso aquella que ni se explica ni se denuncia. Técnicas deinvestigación: encuestas de autoinculpación y encuestas de victimización.

3. La delincuencia que llega a conocimiento de la policía y otros serviciospúblicos (salud p.e.). Los datos son captados principalmente a través de lasdenuncias de los ciudadanos y se almacenan en series estadísticas. Estosdatos pueden aumentar sin que la delincuencia real haya aumentado (y alrevés). Depende del índice de denuncia. Igualmente una política criminalpuede influir en un aumento estadístico de tipos delictivos específicos.

4. La delincuencia que llega a los tribunales, sea a través de denunciadirecta, de la policía, o de la acción de la fiscalía.

5. La delincuencia que los tribunales han sentenciado. Judicialmente sólohay delincuencia si la sentencia es condenatoria.

Estos estadios ilustran las diferentes posibilidades de acercarse al fenó-meno de la inseguridad y de su medición. También amerita medirse el miedoo sentimiento de inseguridad que los ciudadanos experimentan frente a fe-nómenos de inseguridad propiamente dichos o frente a otro tipo de elemen-tos, tangibles o intangibles, que generan o desarrollan tal percepción. Se tra-

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ta del campo de las representaciones sociales de la inseguridad, si se quieremás subjetivo que el fenómeno de la inseguridad propiamente dicho, perotan o más influyente que este a la hora de la construcción de la opiniónpública y de la toma de decisiones políticas. En el mundo de las representa-ciones sociales de la inseguridad interviene de manera fundamental el proce-so de comunicación de los fenómenos de inseguridad a través de los medios.

Algunos de estos temas han sido objeto de una reflexión y de un análi-sis preliminar por parte de un grupo de expertos reunidos el 25 de abrilde 2007, en las instalaciones del PNUD23 para analizar los retos de Bo-gotá en materia de materia de medición, percepción y comunicación dela inseguridad ciudadana.


8 .1 E8 .1 E8 .1 E8.1 E8.1 E LLLLL R E T OR E T OR E T OR E T OR E T O D ED ED ED ED E L O SL O SL O SL O SL O S R E G I S T R O SR E G I S T R O SR E G I S T R O SR E G I S T R O SR E G I S T R O S O F I C I A L E SO F I C I A L E SO F I C I A L E SO F I C I A L E SO F I C I A L E S OOOOO D ED ED ED ED E L A SL A SL A SL A SL A S L L A M A D A SL L A M A D A SL L A M A D A SL L A M A D A SL L A M A D A S

C I F R A SC I F R A SC I F R A SC I F R A SC I F R A S O B J E T I VO B J E T I VO B J E T I VO B J E T I VO B J E T I VA SA SA SA SA S D ED ED ED ED E L AL AL AL AL A I N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A D

La administración de la ciudad ha consolidado un Sistema Unificado deInformación sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), que en los últimosaños ha entrado en un proceso de ampliación hacia un Observatorio deSeguridad Ciudadana y Convivencia. A través del sistema y del observato-rio la ciudad ha realizado el seguimiento de algunas dimensiones objetivasy subjetivas de la seguridad ciudadana. Desde sus inicios, la medición seha realizado fundamentalmente en torno a once indicadores, entre los cua-les están cuatro tipos de muertes violentas y siete categorías del delitoconsideradas de mayor impacto. En la práctica, estos indicadores se hanvuelto primordiales para abordar el desempeño de la administración distrital,tanto como el de la fuerza pública en Bogotá. En efecto, la variación de latasa de homicidio se convirtió en el calibre de la opinión y de los medios decomunicación para avalar o criticar la gestión del Alcalde Mayor en mate-ria de seguridad de Bogotá. Esta clasificación de “delitos de alto impacto”ha condicionado las prioridades y las evaluaciones de la autoridad en elcampo de la seguridad. ¿Qué significa esa categoría de delitos de alto im-pacto? ¿Sigue siendo pertinente?

23 Reunión sobre “Retos futuros de Bogotá en materia de medición y comunicación de lainseguridad ciudadana”, PNUD, 25 abril de 2007. Expertos participantes: Isaac Beltrán,Carlos Córdoba, Bernardo Pérez, Rubén Darío Ramírez, Jorge Restrepo, Jairo Ricaurte,Armando Silva.

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Una situación derivada de esta constatación es que la tarea de mediciónha generado –de manera no calculada- una praxis institucional muy orien-tada en función de los indicadores privilegiados, y que tiende a descuidarel desempeño en otras dimensiones menos medidas -o mas complejas demedir- de la seguridad ciudadana y convivencia, como por ejemplo lasconflictividades urbanas, las vulnerabilidades sociales, algunos factores deriesgo, la violencia intrafamiliar, etc.24 Es necesario generar sistemas deevaluación del desempeño institucional que faciliten el desarrollo de todaslas dimensiones de seguridad ciudadana y convivencia. En efecto, y a ma-nera de ejemplo, puede destacarse cómo los once indicadores a los quehace seguimiento el SUIVD determinan las prioridades en el desempeñooperativo buscado en la Policía Metropolitana de Bogotá. De esta manerase priorizan tareas de vigilancia y control, por encima de otras tareas deproximidad, prevención y de policía comunitaria que, paradójicamente, sonfunciones que pueden incidir de manera importante en la percepción deseguridad ciudadana.

El ejemplo anterior revela la dificultad que actualmente tienen las insti-tuciones públicas, los medios de comunicación y la ciudadanía para dife-renciar entre el registro de problemáticas de seguridad, como es la tasa dehomicidios, y la medición del desempeño de las autoridades frente a esasproblemáticas, es decir, las políticas de control y prevención del homici-dio. Debido a esta dificultad de diferenciación se tienden a generar presio-nes excesivas para que las autoridades incidan en el comportamiento delos registros, por ejemplo a disminuir la tasa de homicidios como si setrataran efectivamente de índices de desempeño institucional. Esta lógicaes contraproducente ya que puede incentivar a generar algunas toleranciasinstitucionales hacia el subregistro y las manipulaciones de datos, bajo lalógica de generar falsos positivos y de camuflar resultados negativos.

24 La presentación del Seminario “Observatorios de convivencia y seguridad ciudadana:Aportes a la gestión pública local desde el enfoque de derechos y la reconciliación” (Bogotá,abril 26-27/2007) señala que: “Un reto principal para el Observatorio es ampliar el foco deanálisis más allá del seguimiento periódico del comportamiento de la violencia y los delitosde mayor impacto, mediante la incorporación de elementos relacionados con la dinámica delas amenazas y resiliencias en diversos ámbitos de la vida y actividad, tanto para identificarprácticas y medidas que favorezcan la protección de las personas, como aquellas quecontribuyan a habilitarlas para desarrollar al máximo sus capacidades y potencialeshumanos”. http://www.fescol.org.co/DocPdf/EV-Conversatorio.pdf

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Una polémica reciente sobre la consistencia de las cifras de seguridad ciu-dadana de Bogotá25 también demostró que no se deben escatimar esfuerzospara garantizar la máxima confiabilidad en las diferentes etapas de produc-ción, recopilación, depuración, consolidación y comunicación de los regis-tros oficiales en la materia, máxime cuando los debates sobre la seguridadciudadana suelen sobrepasar el ámbito técnico-científico. Un aspecto cen-tral en este proceso de consolidación debe ser el incentivo institucional alaumento de la tasa de denuncias de hechos de violencia, delincuencia e inse-guridad. En efecto, debe tenerse presente que los hechos denunciados pue-den generar el subregistro de la masa total de hechos delictivos. Debe tener-se en cuenta de todas formas que el aumento de las denuncias y de los regis-tros puede interpretarse como un aumento de los hechos delictivos o comouna desmejora del papel jugado por las autoridades. Todo lo anterior dice dela necesidad de una adecuada pedagogía sobre el significado de las cifras dela inseguridad.

Además de la consolidación del sistema actual que recoge una valiosaserie consolidada e histórica de datos que es importante sostener, debefortalecerse y ampliarse el espectro de seguimiento del Observatorio deSeguridad Ciudadana y Convivencia del Distrito incluyendo otras varia-bles y dando mayor relevancia a aquellas que pueden tener mayor impactosobre varias dimensiones objetivas y subjetivas de la seguridad ciudadanay la convivencia. 26

Desde la perspectiva de ciudad-región, de otra parte, es fundamentalinvolucrar a los municipios vecinos y al Departamento de Cundinamarcaen el proceso de definición de las necesidades y requerimientos de medi-

25 Ver por ejemplo “A la opinión pública sobre las cifras de seguridad en Bogotá” de laFundación Seguridad y Democracia, en www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/seguridadUrbana/cifrasSeguridadBogota.pdf, o “Las cifras de seguridad en Bogotá” de laMesa de Trabajo Proyecto Bogotá Cómo Vamos, en

http://www.bogotacomovamos.org/bogotacv/datos/56A1_20.pdf .

Ver también el informe “La Verdad de las cifras de seguridad en Bogotá” del proyectoInforme de Desarrollo Humano para Bogotá www.idhbogota.pnud.org.co/joomla/index.php?option=com_content&task=view&id=84&Itemid=55

26 El indicador de hurto a entidades bancarias, por ejemplo, es uno de los 11 indicadoresdenominados de alto impacto. Este tipo de delito probablemente no sea ya de tan altoimpacto social, como la violencia intrafamiliar, que no hace parte de estos 11 indicadores. Elhurto a entidades bancarias ha podido migrar hacia modalidades de hurto a particularescomo el “paseo millonario”, los atracos a las salidas de los bancos y en los cajerosautomáticos, etc. Igualmente ha podido migrar hacia delitos financieros a través de Internet.Todas estas modalidades tienen alto impacto en la percepción ciudadana.

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ción de la seguridad ciudadana y la convivencia. De la misma manera sedeben generar herramientas de observación y seguimiento de justicia eimpunidad en la ciudad.

¿Cómo medir las múltiples dimensiones de la inseguridad y la seguridadciudadana además de las que ya se miden? ¿Y las de la convivencia y lasconflictividades sociales? ¿Con que criterios e indicadores debe evaluarse eldesempeño de las autoridades en materia de seguridad ciudadana y convi-vencia? ¿Cómo garantizar la máxima confiabilidad en las diferentes etapasde producción, recopilación, depuración, consolidación y comunicación delas cifras oficiales sobre la seguridad ciudadana y convivencia? ¿Qué necesi-dades y requerimientos de medición de la seguridad ciudadana y la convi-vencia tiene a largo plazo la ciudad y su entorno? ¿Cuáles son los indicadoresde justicia e impunidad que deben ser incorporados en el observatorio de laseguridad ciudadana de Bogotá?

8 .2 R8 .2 R8 .2 R8 .2 R8 .2 R E P R E S E N T A C I Ó NE P R E S E N T A C I Ó NE P R E S E N T A C I Ó NE P R E S E N T A C I Ó NE P R E S E N T A C I Ó N S O C I A LS O C I A LS O C I A LS O C I A LS O C I A L YYYYY P E R C E P C I Ó NP E R C E P C I Ó NP E R C E P C I Ó NP E R C E P C I Ó NP E R C E P C I Ó N D ED ED ED ED E I N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A DI N S E G U R I D A D

C I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N A

La Cámara de Comercio de Bogotá y la iniciativa ¿Bogotá Cómo Vamos? hangenerado los mecanismos principales de medición de la percepción de segu-ridad/inseguridad en la ciudad. Las encuestas practicadas por estas entida-des son una base importante para acercarse al fenómeno de la percepción deinseguridad. Es cierto que la encuesta de percepción y victimización de laCámara de Comercio apunta a una mirada global de la situación en el Distri-to y que una medición que permita la diferenciación entre localidades aúnestá por realizar. De todas formas, la encuesta es una herramienta comple-mentaria que permite contrastar y valorar las cifras.

Los resultados de estas mediciones muestran de todas formas la distanciaentre los registros oficiales de hechos delictivos y violentos (seguridad “ob-jetiva”) y la percepción ciudadana (seguridad “subjetiva”)27 . La diferenciaexistente entre ambas pone en evidencia la complejidad de la representaciónsocial de la seguridad/inseguridad de la ciudad en cuya construcción partici-pan las instituciones locales y nacionales a través de su desempeño, así comolos medios de comunicación, la experiencia cotidiana de las personas, losimaginarios y tendencias socioculturales, contextos nacionales e internacio-nales, ideologías y discursos políticos, coyunturas políticas, intereses econó-micos, etc., entre muchos otros.

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Para la ciudad será importante ampliar la medición de la percepción ciu-dadana de seguridad ciudadana y convivencia, para entender mejor las múl-tiples y complejas relaciones que configuran la representación social de lainseguridad, como la percepción de impunidad, los prejuicios y los temoressociales, los discursos de inseguridad, la influencia de los medios de comuni-cación, etc. En cualquier caso es fundamental garantizar que las medidasobjetivas de la percepción de la inseguridad deben tener como objetivo lacomprensión de la dinámica del problema y su uso pedagógico hacia la ciu-dadanía, antes que un uso demagógico o como propaganda a favor o encontra de algún actor de la seguridad de la ciudad.

Una encuesta de percepción y victimización suficientemente amplica per-mitiría identificar las variaciones espaciales, o por sectores de la población,de las principales preocupaciones de seguridad y convivencia, su percepcióndel riesgo, de la conflictividad, de las incivilidades, su visión del actuarinstitucional, etc. Este tipo de información debe ser involucradocotidianamente en la práctica de una acción institucional coordinada y deproximidad más adaptada a la problemática en cada sitio de la ciudad.

A mediano y largo plazo, una medición sostenida de la percepción de inse-guridad y una explicación y comunicación responsables de las variables “sub-jetivas” y “objetivas” de la seguridad ciudadana y la convivencia, deben con-tribuir a la construcción de una representación social de la seguridad másinformada y más comprometida con los retos de la ciudad.

Sin duda, el fortalecimiento de las capacidades de registro, medición yseguimiento de las distintas variables “subjetivas” y “objetivas” de la seguri-dad ciudadana es clave para formular mejores políticas públicas. En estatarea son instrumentos o métodos complementarios: el análisis espacial, loscroquis de imaginarios urbanos, los mapas de percepción y de conflictividades,los mapas de vulnerabilidades sociales e incluso los mapas de distribuciónespacial de la fuerza pública y de la oferta y el acceso a la justicia y a losmecanismos de convivencia y resolución de conflictos.

El papel del Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia delDistrito es consolidar la información oficial existente28 , analizar el compor-tamiento de las dimensiones y variables a las que les hace seguimiento, iden-tificar tendencias y proponer estrategias de política pública. Debe por ello

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estar preparado para identificar, investigar, anticipar, explicar y comunicar ala ciudad los fenómenos que la ciudad debe prevenir o mitigar.

¿Cómo implementar una encuesta de percepción y victimización más am-plia para la ciudad? ¿Qué parámetros deben garantizar la confiabilidad y larepresentatividad de las mediciones? ¿Qué papel deben cumplir en estaimplementación el Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia del Distrito,el Observatorio de Seguridad de la Cámara de Comercio de Bogotá, la iniciativaBogotá Cómo Vamos, y otras instancias públicas y privadas? ¿Cómo generar unentendimiento institucional, ciudadano y de los medios de comunicación so-bre el significado de la representación social de seguridad e inseguridad?

8.3 C8.3 C8.3 C8.3 C8.3 C O M U N I C A C I Ó NO M U N I C A C I Ó NO M U N I C A C I Ó NO M U N I C A C I Ó NO M U N I C A C I Ó N D ED ED ED ED E L AL AL AL AL A S E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A DS E G U R I D A D C I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N AC I U D A D A N A

No es raro encontrar falencias en la forma cómo los medios de comunica-ción tratan los temas de la seguridad ciudadana. En Latinoamérica los me-dios tienden a presentar un enfoque casuístico y sensacionalista de las noti-cias relativas a delitos, violencias y conflictividades. Esto no contribuye aque el público comprenda las dinámicas que afectan dicha seguridad:

“Todos los días podemos ver en los noticieros las mismas recetas para lacobertura de estos temas, en donde se recurre como fuentes a la policía o lasautoridades, incluyendo con frecuencia testimonios de las víctimas y/o desus allegados. Los hechos se presentan en forma absolutamente aislada, lacobertura parece más bien una acumulación de anécdotas. Brilla por su au-sencia información que apunte, por ejemplo, a situar el caso en un contextomás global: qué factores los condicionan, qué impacto tienen sobre la ciuda-danía en general o qué soluciones se pueden intentar (…). Armar una nota a

28 El Observatorio se alimenta actualmente con datos suministrados por la División deInformación Pericial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la PolicíaMetropolitana de Bogotá, el CTI de la Fiscalía General de la Nación, el Centro Regulador deUrgencias de la Secretaria de Salud y la Subsecretaría Operativa de la Secretaria deTransito y Transporte de Bogotá. Cada una de estas instituciones genera sus datos deacuerdo con sus propias necesidades, especificidades y metodologías.

27 Ver Bogotá ¿Como Vamos? “Avance Clima de Opinión y Gestión 2006, Encuesta Anual dePercepción Ciudadana 2006”

http://www.bogotacomovamos.org/bogotacv/AdminContenido/scripts/encuesta/16Encuesta_BCV_1.ppt

Ver Cámara de Comercio “Encuesta de percepción y victimización en Bogotá Diciembre2006” http://camara.ccb.org.co/documentos/2007_3_7_9_44_4_P-EncuestaBogota(Dic%2006)%20-%20PRENSA.pdf

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partir de entrevistas banales a la víctima de algún robo, o a sus allegados yalguna autoridad, no requiere un gran esfuerzo, ni de producción, ni de in-vestigación periodística. Así las cosas, si los hábitos de consumo instaladosgarantizan algún rating aceptable con un mínimo de trabajo, entonces ¿paraqué más? (…). De esta forma, queda en manos del espectador articular elmiedo, la sensación de saberse víctima en potencia”29.

La consecuencia, no necesariamente calculada, del enfoque tradicional es in-crementar el temor y la percepción de inseguridad en la población. Y esto permi-te, entre otras, que se desincentive el uso de los espacios públicos de la ciudad,“expulsando” de la calle a los habitantes, con lo cual se favorece el aumento delas oportunidades situacionales de comisión de delitos en el espacio público.

Frente a estas falencias, que también se presentan a nivel internacional,las autoridades deben realizar un esfuerzo de pedagogía y formación públicay el mejor mecanismo para ello es a través de los medios de comunicación30 .Es crucial el tema de la comunicación en materia de seguridad ciudadana. Sedebe transmitir un mensaje de seguridad diferente al tradicionalmente insta-lado en la sociedad, esto es, el de “mano dura, tolerancia cero” que apelaprincipalmente a soluciones de endurecimiento de las penas o mayor repre-sión por parte de la policía. El nuevo mensaje a transmitir tiene que ver conuna concepción de la seguridad ciudadana como un bien común, sustentadoen compromisos sociales y en equilibrios entre el control y la prevención dela violencia y la delincuencia31 .

29 Elisabet Gerber, “Comunicación de las políticas públicas: la seguridad ciudadana en laagenda”. FES - Marzo 2006. Fundación Friedrich Ebert www.fes.org.ar/Publicaciones/ArticuloBet_Marzo2006.pdf

30 “Se trata de una suerte de «lobby» que implica un trabajo de sensibilización y «asociación»cuidadoso y regular (…). Socios prioritarios en este sentido serían los periodistas permeablesa estas inquietudes y propuestas, preocupados por la calidad de su trabajo profesional, perotambién, desde ya, los propietarios y autoridades de medios de gran tirada o rating”, señalaElisabet Gerber, en www.fes.org.ar/Publicaciones/ArticuloBet_Marzo2006.pdf

31 Esto es buscar construir soluciones colectivas frente a la inseguridad, basadas encompromisos sociales amplios que promueven la participación ciudadana, integrandodistintos sectores de la sociedad (ciudadanía, policía, instituciones, medios de comunicación,etc.), que sitúa la prevención de la delincuencia y el adecuado tratamiento de laconflictividad social en un primer plano, que involucra a otros servicios del Estado como lasalud, la educación o el empleo y que prioriza el mínimo uso de fuerza y el profundo respetopor los derechos humanos, las libertades individuales, la solidaridad social y la convivencia.

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Esto supone “invertir recursos humanos y materiales en facilitar el trabajoa los periodistas (…), ejercitar permanentemente la práctica de tornarnoticiables las políticas públicas, los buenos programas de gobierno, los en-foques integrales (…) proponer canales de colaboración que faciliten el tra-bajo de la prensa (…), y fortalecer los canales regulares de diálogo entre lasautoridades y los periodistas en distintos niveles (desde redactores/noteroshasta quienes se encuentren en niveles de decisión) para transmitir elemen-tos básicos del enfoque conceptual en la materia”32 . La situación tambiénexige establecer unos parámetros éticos mínimos para el manejo de las imá-genes y el tratamiento de la información sobre la violencia.

El asunto se vuelve más delicado a la hora de intentar generar en la opiniónpública (actores sociales y políticos, comunidad internacional, referentes aca-démicos, líderes o multiplicadores de opinión, contrapartes técnicas y políti-cas) una mejor comprensión de las propias limitaciones institucionales y socia-les para la reducción definitiva y permanente de los indicadores de inseguri-dad. La idea de una sociedad sin delincuencia, violencia e inseguridad esfantasiosa, y siempre habrá un nivel mínimo de delincuencia, violencia e inse-guridad a registrar, y que será cada vez más difícil y costoso de reducir.

Otro problema a abordar es la confusión habitual entre conflictividad socialurbana y delincuencia. En la percepción de inseguridad de muchos ciudadanospueden aparecer temores a determinados grupos poblacionales como son losjóvenes, los desplazados de la violencia, etc. Muchos de estos temores sonfuente de conflictividades y antagonismos que es necesario que la ciudad logreidentificar, enfrentar y resolver. La conflictividad social no es negativa per se yrequiere de un tratamiento especial para que no incube y promueva expresio-nes delincuenciales y violentas, ni incremente las vulnerabilidades sociales ylos riesgos de determinadas poblaciones y sectores de la ciudad.

La formación de una representación social más informada sobre los retosde la seguridad y convivencia de la ciudad implica articular la credibilidad delas instituciones con la confianza ciudadana en las mismas. Uno de los retosprincipales de la administración distrital consiste en establecer una estrate-gia sistemática y pedagógica de comunicación e información tanto de losproblemas de seguridad como de las políticas y acciones públicas destinadasa atacar dichos problemas.

32 Elisabet Gerber, en www.fes.org.ar/Publicaciones/ArticuloBet_Marzo2006.pdf

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Ahora bien, debe de todas formas tenerse en cuenta que después del 11 deseptiembre de 2001, el problema de seguridad adquirió a nivel internacionaluna visibilidad inusitada en los medios de comunicación y por supuesto enlas agendas públicas y en las preocupaciones ciudadanas. El aumento de lasensación colectiva de miedo inscrito en este proceso ha dado pie al aumen-to de las demandas sociales de seguridad y a la oferta creciente de respuestasinstitucionales -y privadas- a la criminalidad y la violencia. Sin lugar a dudas,en este contexto tienden a resultar beneficiados aquellos grupos de interés ydoctrinas dispuestos a exacerbar las representaciones sociales de inseguri-dad, a promover usos demagógicos del miedo o a beneficiarse económica-mente de la mercantilización de la seguridad y los servicios de vigilancia.Estas lógicas se expresan en lo que diferentes analistas han denunciado ycaracterizado como el fortalecimiento de los “discursos de inseguridad”, las“políticas del miedo”, y para el caso específicamente urbano, en la configu-ración de “ciudades pánico” 33 .

Aún está por determinar el impacto que estas tendencias tendrán a media-no y largo plazo sobre la gobernabilidad y la comunicación de la seguridadciudadana y la convivencia. Sin embargo, se puede prever que estas tenden-cias choquen con la evolución de concepciones que en materia de seguridadurbana se han desarrollado internacionalmente en las últimas décadas aso-ciadas principalmente a la idea de desarrollo humano y seguridad humanapromovida principalmente desde la ONU.

Tal contexto –al igual que el desarrollo del conflicto armado nacional-imprime un desafío complejo para una ciudad como Bogotá. La ciudad se haesforzado en desarrollar políticas de seguridad ciudadana y convivencia quese oponen a un uso demagógico de la inseguridad y que explícitamente bus-can la consolidación de una concepción de seguridad como bien público yelemento constitutivo de una buena calidad de vida.

Queda por último entonces abordar la pregunta sobre ¿Cómo afecta eldiscurso internacional sobre la seguridad, la percepción local de inseguridady la acción de los diferentes actores de la seguridad ciudadana en Bogotá?

33 Ver por ejemplo la entrevista “Paul Virilio y la política del miedo” en el diario El Clarín deBuenos Aires en http://www.clarin.com/suplementos/cultura/2005/03/26/u-944192.htm, elinteresante blog sobre tendencias urbanas de vigilancia, control, disciplinamiento yseguridad “Subtopia: a field guide to military urbanism” en http://subtopia.blogspot.com/ (eninglés), o el famosos documental de Michael Moore “Bowling for Columbine”.

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Este libro se terminó de imprimir en lostalleres gráficos de

ARFO Editores e Impresores Ltda,en el mes de enero de 2008

en la ciudad de Bogotá., D.C

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