LIBRO ECONOMÍA SOCIAL-Standing-final

5/17/2018 LIBRO ECONOM A SOCIAL-Standing-final - slidepdf.com

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1. Introducción

Existe en todo el mundo una preocupación generalizada por el cre-

cimiento de la inseguridad y de la desigualdad social y económica.Cualesquiera sean las causas, los ciudadanos esperan que los sistemasde protección social superen los peores efectos, tanto sean esos siste-mas la red informal de las relaciones familiares o una red compleja depolíticas estatales. Además, esperan que las instituciones mejoren suseguridad y la de sus familias y comunidades; pero si pensamos en laglobalización y en los cambios en la desigualdad socioeconómica ge-nerados, necesitamos ser claros respecto de patrones cambiantes de

protección social, seguridad social y seguridad socioeconómica.La mejor definición del concepto de seguridad social es la de unacombinación de seguro social y asistencia social (state charity). Setrata del sistema por el cual el Estado provee transferencias, general-mente (aunque no siempre) en efectivo; esas transferencias supuesta-mente se relacionan con específicos riesgos de contingencia, tales comoenfermedad, invalidez, vejez, desempleo y maternidad. Definir qué esun riesgo, y especificar qué riesgos deberían ser cubiertos y cuáles no,son algunas de las dificultades que plantea la seguridad social.

El concepto de protección social es más amplio, y cubre no sóloesquemas de base estatal de transferencia de ingresos, –basados tan-to en el seguro social, en la “comprobación de medios” (means-testing)

* Este trabajo se basa en dos presentaciones públicas del autor, la segunda de lascuales correspondió al "Taller sobre Protección Social en una Era Insegura: Un intercam-bio Sur-Sur sobre Alternativas de Políticas Sociales en Respuesta a la Globalización",Santiago de Chile, 16 al 19 de abril 2002, organizado por la Unidad Especial para Asisten-

cia Técnica entre Países en Desarrollo del Programa de Naciones Unidas para el Desarro-llo, con el apoyo de la Fundación Ford, la Fundación OSDE y la Fundación FriedrichEbert. Agradecemos al autor la autorización para la inclusión del trabajo en este volumen(Traducción del inglés: Irene Lindenboim. Revisión a cargo de Andrea D´Avino).

GLOBALIZACIÓN: LAS OCHO CRISISDE LA PROTECCIÓN SOCIAL *

GUY STANDING



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POLÍTICA SOCIAL Y ECONOMÍA SOCIAL

u otras pruebas de condiciones, como en derechos universales o deciudadanía–, sino también servicios sociales, iniciativas comunita-rias, planes privados comerciales de voluntariado y “arreglos” de

autoayuda, como las “sociedades mutuales”. Si la seguridad social serefiere a “la gestión del riesgo social por o para el individuo”, enton-ces puede decirse que la protección social, que incluye a la seguridadsocial, se refiere también a la “protección de lo social”: solidaridadcivil, gremial y social. Todo sistema de protección social puede con-cederle a la seguridad social un papel amplio o mínimo, como sucedeen la mayoría de los países en desarrollo de bajo ingreso nacional.

La seguridad socioeconómica es aun más amplia. Además de abarcarla protección del ámbito social de transferencias y servicios, se refie-re también a la “protección económica de lo social”, introduciendo laeconomía en la sociedad a través de estructuras de sistemas de regu-lación, protección y distribución que limitan la inseguridad social yeconómica, reducen las desigualdades y proporcionan pautas de opor-tunidades. Éste es el concepto que tratamos de desarrollar en la OIT,y al que retornaremos al final del presente documento.

Este trabajo es un intento de colocar el desarrollo de la política deprotección social en el contexto de los recientes cambios económicosy políticos, y en el mismo se sostiene que estos cambios han llevadoa ocho crisis de protección social, que sólo pueden ser resueltas conun profundo pero a la vez factible cambio de dirección.

2. Dos preguntas y una visión

Empecemos planteando dos cuestiones fundamentales: 1. bajo el

velo de la ignorancia, ¿qué tipo de sociedad querríamos dejarle anuestra posteridad?; 2. ¿qué debería ser más equitativo en la “buenasociedad del siglo XXI”? Muy raramente nos tomamos tiempo pararesponder estas preguntas corrientes e importantes. Éste parece serun momento particularmente apropiado para traerlas nuevamente adiscusión. En lo que hace a la segunda pregunta, en esta etapa melimito a expresar que los partidarios de todas las teorías de justiciadistributiva creen en la igualdad de algo.

Como una manera de dar una respuesta parcial a ambas pregun-tas, permítaseme brindar una visión de lo que considero una “buenasociedad del siglo XXI”: es aquella en la que celebramos una diver-



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GLOBALIZACIÓN: LAS OCHO CRISIS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

sidad de estilos de vida; en la que una creciente mayoría trabaja antetodo en lo que los entusiasma; donde más y más gente es capaz deseguir su propio sentido de ocupación, combinando sus capacidades

según les parece adecuado, variando su estatus laboral y contandocon los medios para actuar de manera responsable hacia su familia,los vecinos y la comunidad en general; en la que se vive en unambiente en el cual la acción y la reflexión individual son respalda-das por una entidad colectiva, que podríamos llamar individualismo

colectivo o cooperativo. Ésta es una visión de la “buena sociedad”basada en una libertad verdadera y en una seguridad básica igualita-ria, o lo que podríamos llamar igualitarismo complejo.

Una dificultad radica en que el modo en que los sistemas de segu-ridad y de protección social han ido evolucionando en el mundo, esincompatible con esta visión. Antes de considerar esta propuesta,resaltemos los hechos más relevantes sobre el sistema económicoemergente y los modelos de distribución asociados a él.

3. Ironías de la globalización

Estamos en medio de una era de transición. Delineando el esque-ma pionero que puede derivarse de Karl Polanyi (y con descaradabrevedad), podemos argumentar que, para insertar la economía en lasociedad, cada estructura socioeconómica se apoya en tres sistemas:1. un sistema regulatorio, que consiste en una combinación de deter-minados tipos de regulaciones estatutarias (legales), de mercado y devoz; 2. un sistema de protección social, que consiste en políticas einstituciones estatales y no-estatales, para moderar las inseguridades

personales, sociales y económicas a fin de prevenir la amenaza deinestabilidad social y política, para facilitar oportunidades a algunosgrupos, para apuntalar algunos riesgos, y para excluir a algunos gruposde la protección; y 3. un sistema redistributivo, que consiste en me-canismos para reducir hasta niveles tolerables las desigualdades eco-nómicas y de estatus.

Una era de estabilidad es aquella en la que estos sistemas soncompatibles con el sistema económico y tecnológico subyacente.

Como se argumentó en otra ocasión, gran parte del siglo XX fuedominada por la competencia entre dos modelos de desarrolloque intentaban promover la seguridad basada en el trabajo: el



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socialismo estatal y el capitalismo del Estado de bienestar

(Standing, 1999). Durante algunas décadas, estos modelos tuvie-ron algo de éxito en sus propios términos, pero en las últimas dos

décadas del siglo XX colapsaron y dieron paso a la era de la regu-lación de mercado y al Consenso de Washington. Esto introdujola era de la globalización.

No es necesario reiterar aquí en qué consistió el Consenso de Was-hington, ni repetir las críticas a todo ello. Para nuestros propósitos,alcanzará con resaltar un número de ironías de la globalización, a finde establecer el contexto para considerar la crisis de la protecciónsocial que surge en el mundo. Esencialmente, “globalización” implicauna creciente integración de la economía mundial basada en econo-mías abiertas. Sin embargo, el discurso ha echado a rodar algunasironías que no deben ser subestimadas. Consideremos algunas de ellas.

Primero, de hecho la globalización ha “desglobalizado” a algunospaíses, en el sentido de que los hizo retroceder, generalmente diez-mando sus sectores de exportación por las presiones competitivas ydebilitando sus Estados. Otros han quedado más inestables: grandesafluencias de capital, esencialmente de corto plazo, que de pronto seretiraron dejando una economía fundida. En este punto, hasta lasllamadas economías “bien administradas” han sido golpeadas por lainestabilidad, de igual modo que las economías “pobremente admi-nistradas”. Como resultado, grandes cantidades de personas fueronempujadas hacia la miseria y la inseguridad colectivas, tal como su-cedió en el este asiático en 1998.

Segundo, la movilidad del capital se incrementó en términosabsolutos, y en términos relativos respecto de la movilidad deltrabajo. Esto, junto con el crecimiento de la movilidad tecnológi-

ca, es una de las grandes diferencias entre la era de la globaliza-ción y el período anterior a 1914, con el cual frecuentemente se lacompara. Paradójicamente, mientras las barreras a la movilidaddel capital han sido desmanteladas con un entusiasmo impresio-nante, se han establecido otras barreras a la movilidad del trabajo. Los derechos del capital se han fortalecido respecto de losderechos del trabajo. Estas tendencias contribuyeron a una distri-bución funcional del ingreso más desigual entre “capital” y “tra-

bajo”. Y, al reforzar el poder negociador de las empresas, hancontribuido a inducir a los trabajadores y sus representantes ahacer concesiones, lo que deriva en una distribución del ingreso



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social más desigual. De este modo, aumenta la necesidad de unaprotección social compensatoria1 .

Tercero, la mayor desigualdad originada por la creciente fuerza

relativa del capital ha fomentado de manera perversa una políticafiscal más regresiva y, por lo tanto, menos capaz de ser la primeralínea en brindar protección social. La tasa de imposición efectiva alcapital descendió, y la correspondiente a la inversión financiera ex-tranjera virtualmente desapareció; desde 1984, cuando Estados Uni-dos lo hizo, más de cien países eliminaron las retenciones impositivasa los ingresos de inversión financiera extranjera. Paraísos fiscales dedistinto tipo se han esparcido en forma casi absurda. Así como elimpuesto al capital ha bajado, los impuestos al trabajo han aumenta-do (junto con los impuestos al consumo), en parte como compensa-ción y en parte porque la proporción de gente que se mantiene entrabajos cubiertos por contribuciones impositivas y de la seguridadsocial es cada vez menor.

Cuarto, para tornar aun más regresiva la política fiscal, mientraslos subsidios a los bienes-salario consumidos principalmente por gru-pos de bajos ingresos han sido reducidos bajo el argumento de que“distorsionan el mercado”, los subsidios al capital (incluyendo losllamados subsidios de empleo) se han multiplicado, lo que se funda-menta en que debe haber “incentivos” y que el capital móvil debe seratraído y retenido por el país interesado. La competencia de los sub-sidios aún debe recibir la atención que merece.

Quinto, mientras aquellos que se consideran a sí mismos portavo-ces de la globalización se refieren con gesto aprobatorio a los bene-ficios de una mayor disponibilidad de opciones, los políticos y variosobservadores sostienen que los gobiernos tienen menos opciones de

políticas. Por eso afirman que las políticas deben ser “armonizadas”de modo tal que se evite el riesgo de pérdida de “competitividad”.

Sexto, existen pruebas de que la creciente desigualdad asociadacon la globalización, de hecho ha estado llevando a los gobiernos a

1. De paso, una ironía de los debates actuales sobre la protección social es que

mientras los analistas se focalizan en el nivel de gasto y se refieren a las restriccio-nes fiscales y a “los recursos disponibles”, la mayoría no toma en cuenta las causasde la desigualdad que aumenta la necesidad de protección social. Ésta es una mane-ra falsa de considerar las alternativas estratégicas.



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desarrollar políticas sociales menos redistributivas o más regresivas.Probablemente esto se relacione con las presiones de los grupos devotantes de ingresos medios y altos, y con la erosión del sentido de

solidaridad social.Séptimo, el modelo busca contribuir al crecimiento económicoorientado a las exportaciones, lo que tradicionalmente implica tras-ladar más trabajadores hacia el trabajo asalariado “proletarizado”formal. Sin embargo, de un modo perverso, se ha producido unainformalización global de la actividad económica. El viejo supuestoque sostenía el modelo de Lewis, según el cual aquellos que estánfuera de la fuerza laboral asalariada regular serían incorporados gra-dualmente a la misma, aparentemente se ha revertido. No sólo laeconomía informal creció debido a que la capacidad de absorción delos sectores que emplean trabajo regular ha demorado el crecimientode la oferta laboral, sino que, además, las llamadas empresas forma-les lo han estado informalizando, en lo que ha sido un giro globalhacia prácticas laborales más flexibles, que incluyen un mayor usode la subcontratación, de los trabajos por contrato y eventuales, y deotras formas de “flexibilidad numérica”.

Octavo, mientas que el Consenso de Washington incluyó los obje-tivos de reducir el Estado y descentralizar sus funciones, sosteniendoque esto aumentaba la transparencia, la rendición de cuentas(accountability) y la democracia, en la práctica lo que ha sucedido eslo que podría llamarse de-centración: una erosión del centro, queestá sucediendo en todos los niveles. Las familias están más propen-sas a experimentar la deconstrucción en serie: conformación, ruptu-ra, reforma. Las empresas tienden a achicarse, tercerizando funcionesy dejando sólo pequeñas administraciones centrales. Los gobiernos

están tratando de descentralizar responsabilidades, pero se encuen-tran atrapados en un proceso por el cual un mayor control está des-plazándose hacia organismos supranacionales. Y el giro haciaestructuras más descentralizadas ha llevado al reforzamiento del poderde las elites locales y, de hecho, ha tornado más discrecionales mu-chas políticas.

Noveno, aunque la retórica de la era enfatiza la noción de desre-

gulación, en realidad ha sido una era de re-regulación. Ha habido un

cambio desde las regulaciones protectorias y legales, varias de ellaspro-colectivistas, hacia regulaciones promocionales y directivas queson pro- individualistas y con frecuencia anti-colectivistas (como en



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el control de la negociación o de los derechos organizativos de lossindicatos). Tal vez en el largo plazo la mayor tendencia ha sido laextensión de la regulación fiscal o la fiscalización de la política so-

cial, por las cuales los gobiernos, deliberadamente, se dispusieron aorientar los comportamientos sociales mediante el ajuste de las polí-ticas fiscales.

En síntesis, estas ironías plantean diversos desafíos en el contextode las políticas de protección social y condicionan las opciones quedeberían ser consideradas.

4. Reestructurar el ingreso social

La protección social se refiere fundamentalmente a proveer segu-ridad de los ingresos. Para esto, obviamente, se necesita una idearazonable sobre qué se considera ingreso y qué se considera seguri-dad. En concordancia con esto, deberíamos pensar en términos de loque podríamos llamar ingreso social. En cualquier sociedad, cadaindividuo o cuenta con alguna fuente de ingresos, o muere. El montototal puede ser insuficiente o grotescamente holgado. Existen diver-sas fuentes, y la composición determina no sólo el nivel sino tam-bién la seguridad total del ingreso2.

Básicamente, cualquier individuo en cualquier sociedad tiene hastacinco fuentes de ingreso, que en conjunto constituyen el ingresosocial del individuo, que puede definirse como sigue:

SI= W + CB + EB + SB + PB

Donde SI es el ingreso social total del individuo; W es el salariomonetario o ingreso recibido por su trabajo; CB es el valor de los

2. Por supuesto, algunos grupos reciben menos ingreso de lo que ganan, no porcausa de los impuestos sino porque los intermediarios controlan el acceso y deducenalgo del mismo, y así ocultan su verdadera pobreza. Las mujeres, en particular,suelen ser empobrecidas de esta manera. Si usted deseara incrementar la seguridad

de su ingreso, un objetivo primordial sería romper los mecanismos de control. Ladistinción entre ingresos brutos y netos es tan relevante para los trabajadores comopara los empresarios, aunque rara vez las estadísticas de ingreso o los análisis delmercado laboral los tomen en cuenta.



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beneficios o ayuda provista por la familia, parientes o la comunidadlocal; EB es el monto de los beneficios provistos por la empresa enque la persona esté trabajando; SB es el valor de los beneficios pro-

vistos por el Estado, en términos de beneficios de seguro u otrastransferencias, incluyendo subsidios pagados directamente a los tra-bajadores o a ellos a través de las empresas; y PB representa losbeneficios de ingresos privados, obtenidos por inversiones, y queincluye la protección social privada.

Podemos desagregar estos elementos como se muestra a conti-nuación:

SI= (Wb + Wf) + (FT + LT) + (NWB + IB) + (C + IS + D) + PB

Donde Wb es el salario básico o fijo; Wf es la parte variable delsalario (plus, etc.); FT son transferencias de las familias; LT, las trans-ferencias de las comunidades locales, incluyendo todo tipo de cari-dad, organizaciones no gubernamentales, etc.; NWB, los beneficiosno salariales provistos por las empresas a sus trabajadores; IB, losbeneficios de tipo contingente (seguros) provistos por las empresas;C, los beneficios estatales universales (derechos de ciudadanía); IS,las transferencias desde el Estado de ingresos basadas en esquemasde seguro, en caso de contingencias; y D, las transferencias discre-cionales, con “comprobación de medios” (means-tested ) que hace elEstado3.

No tenemos datos sobre la distribución del ingreso social ni sobreel peso de los diversos componentes. Sin embargo, basados en datosempíricos y dispersos, podemos calcular en forma aproximada los pa-trones característicos en las regiones del mundo durante la era de la

regulación estatutaria (es decir, antes de la era de la regulación demercado o la globalización). De modo convencional, podemos calcu-lar en forma aproximada que los valores promedio de los componen-tes del ingreso social (tal como se expresa en la primera identidad),respecto de otras regiones, y como proporción del ingreso personal

total, en los años posteriores a 1945, son como se observan en la Tabla 1.

3. Una fuente de ingresos no destacada en esta descomposición es el correspon-diente a la venta de bienes y servicios, que está incluido en W y, más precisamente,en la parte variable de W.



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Tabla 1. Estructuras relativas de ingresos sociales

en la era de la regulación estatutaria, por región

W EB SB PB CB

ÁFRICA MEDIO BAJO BAJO BAJO ALTO

EUROPA OCCIDENTAL MEDIO MEDIO ALTO MEDIO BAJO

EUROPA ORIENTAL BAJO ALTO BAJO BAJO BAJO

AMÉRICA DEL NORTE MEDIO MEDIO BAJO ALTO BAJO

AMÉRICA LATINA MEDIO BAJO BAJO MEDIO MEDIO

SUD ASIA4

BAJO MEDIO BAJO BAJO MEDIO

SUDESTE ASIÁTICO BAJO MEDIO BAJO BAJO ALTO

Por ejemplo, en Europa Occidental, para una persona promedio,

la parte del ingreso social total obtenida por el salario monetarioestuvo por encima del promedio mundial, mientras que la parte pro-veniente de los subsidios estatales fue alta para los estándares mun-diales y la que viene en forma de transferencias informales de lascomunidades locales fue baja. En Europa Oriental, el salario moneta-rio fue una parte pequeña del ingreso social, mientras que los bene-ficios de las empresas comprendieron una parte muy alta. En el SudesteAsiático, los salarios monetarios no sólo fueron bajos en términosabsolutos sino que además representaron una pequeña parte del in-greso social, mientras que las transferencias comunitarias tuvieronuna alta participación (los trabajadores asalariados fueron subsidiadospor sus comunidades predominantemente rurales y familiares).

Cuando los comentaristas señalaron que “el trabajo no es unamercancía” y se refirieron a la “desmercantilización” (de-com-

4. En los años recientes se ha extendido la denominación de “Sud Asia” para

aludir a la región diferenciada de ese continente conformada por Afganistán, Ban-gladesh, India, Nepal, Pakistán y Sri Lanka (algunos de los cuales han avanzado enacuerdos de comercio regional). Aquí el autor utiliza esta denominación como enti-dad económica, aunque sin especificar los países incluidos [Nota de la compiladora].



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modification) en las décadas de mediados del siglo XX, quisierondecir que una creciente proporción del ingreso social provenía deelementos no salariales, no monetarios. En contraste, aunque debe-

ría comprobarse, no parece antojadizo describir las recientes tenden-cias como crecientes “re-mercantilizaciones del trabajo”, ya que variosgrupos han sufrido un cambio de las formas no salariales, no mone-tarias de ingreso social, hacia salarios monetarios.

Tal vez, las vías más importantes han sido la erosión de los siste-mas de apoyo social informal, en particular en los países en desarro-llo y de “transición”, y la eliminación o pérdida de los derechos antelos beneficios de las empresas y del Estado. Pero hay también otrasvías, generalmente más difíciles de evaluar. Supongamos, para darun ejemplo ilustrativo, que un hombre recibía un salario de $100 ytenía un contrato de empleo seguro de largo plazo, asistencia médicagarantizada, comida subsidiada en comedor (bono de comida) y for-maba parte de un plan de seguro de retiro. De hecho, el total delsalario ascendería a $200. ¿Cómo medimos el valor que representapara el trabajador la garantía de empleo? Uno imagina que muchagente estaría dispuesta a sacrificar, digamos, un 10% de sus ingresospara mantener tal garantía; pero si un empleador retira esa garantíay le da al trabajador un aumento del 10%, nuestras estadísticas mos-trarían un incremento del 10% que resulta engañoso, dado que loque realmente ha sucedido es que la estructura del ingreso social hacambiado. Aunque no tenemos datos para demostrarlo, algo así pa-rece haber estado sucediendo en todo el mundo, excepto que paramuchos no ha habido compensación por la pérdida de seguridad o,en todo caso, la esperanza de que podrían obtenerla ha disminuido.

Otro ejemplo se presenta donde hay un cambio de SB a PB, o

un cambio a IB en el que los trabajadores tienen que pagar por-ciones mayores de los costos para asegurar el beneficio. En talescasos, no sólo los trabajadores descubrirían que la estructura desus ingresos sociales ha cambiado, sino que los que reciben sa-larios bajos probablemente sufrirían en forma desproporcionada,lo que ampliaría los diferenciales en la distribución funcionaldel ingreso y en los ingresos intergrupo entre los trabajadores.Entonces, el costo extra para el trabajador podría explicar una

mayor proporción del ingreso social de los trabajadores relati-vamente peor pagos y sin seguro, y el costo real podría ser tam-bién más alto.



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En resumen, podemos formular la hipótesis de que bajo el impac-to de la liberalización económica y la “globalización”, la estructuradel ingreso social ha ido cambiando. En su conjunto, se puede

hipotetizar que los cambios medios que tienen lugar en las regionesmencionadas se presentan como en la Tabla 2, en la que un signomás implica un aumento en la contribución relativa al ingreso indi-vidual, y un signo menos implica lo opuesto. Donde aparecen signospositivos y negativos, se puede suponer que parte del crecimiento dela diferenciación en el ingreso se debe a un cambio en una direcciónpara unos grupos y en la opuesta para otros.

La Tabla 2 sugiere que en la mayor parte del mundo ha habidoun cambio hacia salarios monetarios y una reducción en la propor-ción provista por los subsidios y servicios estatales. Tal vez, demodo más significativo –y esto es una estimación aproximada másque una afirmación basada en información estadística sustancial–se puede decir que existe una creciente confianza en la provisiónprivada (inversión y ahorro personal) y en el apoyo comunitario(provisión voluntaria), o una creciente necesidad de aquellas fuen-tes para ocupar espacios abiertos por la disminución de la provi-sión pública. Esto no significa que la necesidad será satisfecha.

Tabla 2. Tendencias en los componentes del ingreso social

desde los años setenta, por región

W EB SB PB CB

ÁFRICA -/+ -/+ - 0 0

EUROPA OCCIDENTAL +/- +/- - + +

EUROPA ORIENTAL + - +/- + +

AMÉRICA DEL NORTE +/- +/- - + +

AMÉRICA LATINA + + - + +

SUD ASIA 0 ? - +? 0SUDESTE ASIÁTICO + + 0 + -



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Esta perspectiva debería ayudar a clarificar qué implica la rees-tructuración de la protección social y por qué los cambios institucio-nales en la composición del ingreso social deben tenerse en cuenta al

calcular la desigualdad y la inseguridad socioeconómica. Sin embar-go, la desagregación de la Tabla 2 no es tan reveladora como en elcaso en que se considera lo que ha estado sucediendo con lossubcomponentes del ingreso social y con los grupos socioeconómi-cos diferenciados. Antes de considerar esto, necesitamos tener unpanorama de la nueva estratificación global que ha ido teniendolugar internacionalmente.

5. La nueva estratificación global

El hecho de considerar la protección social y la seguridad so-cioeconómica como si no hubiera grupos sociales o “clases”, tiene unvalor limitado. En este sentido, las estadísticas laborales convencio-nales no son de mucha ayuda. En las estadísticas internacionales,por ejemplo, no existen los campesinos. Y tampoco hay informaciónsobre clasificaciones basadas en la escala de las fuentes de ingresos ycontroles por los que los patrones de seguridad o inseguridad econó-mica son reproducidos o socavados5 .

Para nuestros fines, puede ser útil considerar la siguiente imagende fragmentación social que ocurre internacionalmente. El propósitode este tipo de ejercicio es la identificación de aquellos grupos conuna serie distintiva de derechos y pautas de protección y seguridadsocial, y que como resultado probablemente tengan una actitud par-ticular hacia diversas formas de protección social.

Un rasgo de la estratificación es que un número creciente de per-sonas se está alejando o está siendo apartada de los sistemasregulatorios y de protección nacional dominantes. A continuación sepresenta la estratificación en orden descendente, sobre la base delingreso social promedio.

5. Deberíamos considerar la reciente revisión en las estadísticas del Reino Unidosobre las “clases ocupacionales”. Esto es sin duda una mejora, aunque no cubra losaspectos tratados en este y otros documentos. Para un enfoque teórico, ver Standing(2001).



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a. La elite

En la cima de la economía globalizada, existe una elite, una pequeña

minoría de individuos irracionalmente ricos y de altos ingresos, cuyoimpacto en las políticas sociales y económicas y en los desarrollos polí-ticos, es absolutamente desproporcionada respecto de su número. Algu-nos de estos individuos hace mucho que alcanzaron un punto en quesus ingresos crecen casi más que exponencialmente. Son ciudadanosglobales. Con sus miles o muchos millones de dólares, lo más relevantees que son independientes respecto de la regulación nacional y de lossistemas de seguridad social: ni necesitan ni contribuyen con ellos, nipsicológica –no se sienten comprometidos con su mantenimiento omejora– ni políticamente. La elite tiene una fuerte seguridad de ingre-sos, así como tiene también todo lo que puedan necesitar de otros tiposde seguridad. Su mayor riesgo es la arrogancia y ser atrapados en unacto delictivo. Su estilo de vida del tipo “el ganador se lleva todo” (winner

takes all) establece pautas de riesgo y enfermedad social.

b. Los “ proficians” (calificados)

Representan a los nuevos artesanos de la flexible economía glo-bal. Como su nombre lo indica, son una mezcla entre profesionalesy técnicos; la mayoría trabaja como consultores o con contratos decorto plazo. Se desempeñan en un clima de inseguridad, pero sonbien compensados por ello. Quizás su inseguridad mayor sea lainseguridad de las condiciones de trabajo6, resumida en el frenético

6. En otra obra, el autor define: “La seguridad del empleo ( job security) a menu-do se confunde con la seguridad laboral (employment security), pero puede tenersela una sin la otra. La seguridad del empleo deriva de la existencia de instituciones,normas legales y prácticas que permiten que la gente obtenga y conserve un reductolaboral, y que siga una ´carrera ocupacional´”. Mientras que en otro párrafo señala:“La seguridad laboral (...) significó la protección contra los despidos arbitrarios, laimposición de costos a los empleadores o al Estado por revocar ese derecho y por

despedir trabajadores” (en resumen, lo que llamamos estabilidad ). Finalmente, defi-ne la seguridad en el trabajo o de las condiciones de trabajo (work security) “comola razonable seguridad de condiciones que abarcan la seguridad física, la salud y elambiente de trabajo”. (Tomado de Standing, 1999, cap. 6) [N. de la T.]



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POLÍTICA SOCIAL Y ECONOMÍ A SOCIAL

ritmo de sus irregulares agendas laborales, su estrés y su agota-miento. Suelen evadir o eludir los impuestos y se encuentran, almenos parcialmente, alejados de los sistemas de protección social

del Estado.

c. Los “ salariat ” (asalariados)

Este término se refiere a los empleados asalariados e incluye a losque trabajan en la administración pública, grandes corporaciones,paraestatales y otras burocracias. Tienen un alto grado de seguridaddel mercado de trabajo, pero probablemente sufren de una inseguri-dad de la reproducción de sus calificaciones y del empleo, porquepueden ser trasladados y/o promovidos dentro de su organización,dejando atrás y desaprovechando las habilidades técnicas adquiri-das. Debido a sus ingresos razonablemente elevados y a una tenden-cia a identificarse con el nivel gerencial, con los empleadores, con laelite y con los proficians, los asalariados a menudo se sienten fueradel sistema de protección social estatal, y ven su futuro y su seguri-dad del ingreso principalmente desde el punto de vista de los benefi-cios de un seguro privado y de las ganancias de una inversiónprudente.

d. Los “ core workers” (trabajadores propiamente dichos)

Representan el baluarte de lo que los memoriosos acostumbrá-bamos llamar clase obrera. Los Estados de bienestar fueron creados

para satisfacer las necesidades de este grupo que trabaja en em-pleos regulares a tiempo completo, están sindicalizados y usual-mente desarrollan tareas manuales. En la era de regulaciónestatutaria posterior a 1945, en los países industrializados estabaimplícitamente asumido que estos trabajadores representaban lanorma, y que la mayoría de los trabajadores en todos los países delmundo finalmente pertenecería a este grupo. Cuanto mayor fuerala proporción de gente perteneciente a este estrato, mayor sería la

cantidad de personas que sostendría y se beneficiaría con el siste-ma de protección social basado en el seguro y con el sistemaregulatorio dominante.



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El problema es que, aunque la legitimidad del Estado de bienestarredistributivo dependía de los core workers, ellos nunca conformaronla mayoría de la fuerza de trabajo en gran parte de los países y, desde

los años setenta, este grupo se ha estado reduciendo en casi todaspartes. Esto no es sólo un reflejo de la “desindustrialización” y de ladispersión del trabajo asalariado manual en todo el mundo. Tambiénse produce a causa de variadas formas de flexibilidad del mercadolaboral. Los core workers tradicionalmente se beneficiaban con mu-chas formas de seguridad laboral pero, a raíz del crecimiento de laflexibilidad del sistema salarial, una creciente proporción de sus in-gresos perdió seguridad: también sufren una creciente inseguridad la-boral y una inseguridad del empleo, mientras sus sindicatos se han idodebilitando en casi todos lados. Por sobre todo, al reducirse en númeroy no esperarse que crezcan, su agenda ha perdido legitimidad .

e. Los “ flexiworkers” (trabajadores flexibilizados)

Esta categoría comprende un grupo dispar, en estatus laborales noregulares, que incluyen trabajadores informales, trabajadores exter-nos, trabajadores por contrato o por agencia, y personal doméstico. Sucaracterística común es la inseguridad laboral en la mayoría de losaspectos. En la era de la regulación estatutaria y del capitalismo delEstado de bienestar se presumía que estos tipos “informales” de em-pleo declinarían cuando las economías se desarrollaran. Sin embargo,en lo inmediato parecen representar el futuro laboral. No sólo ha cre-cido el número de personas atrapadas en actividades menores en áreasrurales y suburbanas, sino que además el proceso de flexibilidad labo-

ral fomentó otras formas de empleo. Entre las tendencias asociadas,una creciente proporción de la fuerza laboral comenzó a perder losderechos de protección legal y a las transferencias sociales.

f. Los desempleados

Su número aumentó extraordinariamente en la era de la regula-

ción de mercado. Sufren la inseguridad del mercado de trabajo (dadoel mayor desempleo) y una mayor inseguridad del ingreso que en elpasado, debido a que se recortó el nivel de los subsidios, se redujo la



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duración de los derechos y se hicieron más rígidos los requisitos deacceso a esos derechos.

g. Los excluidos

En muchos países, representan una creciente minoría de la pobla-ción, que se encuentra excluida de los principales beneficios estatales,que subsiste en la pobreza y que es vista como anómica y amenazado-ra para quienes están por sobre ellos en los estratos de ingresos, senci-llamente porque estos últimos temen caer hacia ese nivel. En los últimosaños, los políticos se han inclinado a tratar a los excluidos (muchos delos cuales son víctimas de la liberalización económica) como necesita-dos de “reintegración”. Vagan por calles, parques, estaciones de microsy trenes. Hacen sentir incómodos o engreídos a quienes están por en-cima de ellos en la escala social, según el sector al que pertenezcan.Causan miedo y ese miedo es lo que induce a los cercanos a la pobrezaa hacer concesiones: el máximo instrumento de la desigualdad.

Si uno divide a las sociedades (y a la economía internacional) enestos siete grupos, se ve que los tres niveles superiores se autosegregancada vez más de la protección social estatal, mientras los tres infe-riores están siendo excluidos crecientemente debido a la pérdida ex-plícita e implícita del derecho a subsidios y servicios. Aunque puedaelegirse una manera diferente de estratificación, la herramienta ana-lítica puede ayudarnos a esbozar la creciente desigualdad del ingresosocial y el deterioro de la seguridad económica.

La Tabla 3 es una interpretación de lo que la evidencia empírica y losinformes sugieren como fuentes de ingresos recibidos por cada estrato

por separado, o en las que cada grupo se respalda para sobrevivir. Losasteriscos indican las fuentes principales para los estratos de mayoresingresos; los espacios en blanco implican que esa fuente no correspondea ese estrato o que no parece razonable en el agregado incluirla. Laúltima fila de la Tabla indica lo que parece ser la tendencia global paracada fuente de ingreso especificada en la columna. Entonces, el salariobásico tiene una tendencia a reducir su participación como parte delingreso social, la parte variable del salario ha ido aumentando, el ingre-

so por el ahorro privado y las inversiones ha ido creciendo en formaaguda, etc. El signo +/- significa que la fuente se ha incrementado paralos grupos de mayores ingresos y ha caído para los otros.



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WB WF FT LT NWB IB C IS D PB/K

ELITE ***

PROFICIANS * + + *

SALARIAT * + * * + + +

CORE + + + + + +

FLEXIWORKERS + + + + (+)

DESEMPLEADOS + + + (+) +

EXCLUIDOS + + +

TENDENCIA

GLOBAL - + + +/- +/- - - + *

La Tabla 4 complementa a la 3, en cuanto indica cómo los

siete grupos experimentan distintos tipos de seguridad. Así, porejemplo, los proficians tienen niveles altos de seguridad del in-greso y de reproducción de sus calificaciones, al controlar suspropias actividades, pero no tienen seguridad laboral ni del em-pleo. Los core workers tienen algo de seguridad laboral (aunquese encuentra en disminución), una seguridad de las condicionesde trabajo relativamente alta y un razonable derecho ante lasempresas (seguridad de la representación) y de otros beneficios.

FUENTES

ESTRATO

Tabla 3. Fuentes del ingreso social, por estrato socioeconómico



92


Tabla4.Tiposdeseguridadlabo

ral,porestratosocioec

onómico

D E L M E R C A D O

L

A B O R A L

D E L E M P L E O

D E L A S

D E L A R E P R O -

D E L

D E L O S

D E L A

D E T R A B A J O

C O

N D I C I O N E S

D U C C I Ó N D E

I N G R E S O

B E N E F I C I O S

R E P R E S E N -

D E T R A B A J O

C A L I F I C A C I O N E S

T A C I Ó N

E L I T E

+

+

+

+

+

+

+

0

P R O F I C I A N

S

(+)

-

-

-

+

+

0

-

S A L A R I A T

+

+

(+)

+

(+)

+

+

0

C O R E

0

(+)

0

+

0

0

+

+

F L E X I W O R K E R S

-

-

-

-

-

-

-

-

D E S E M P L E

A D O S

-

-

-

-

-

-

-

-

E X C L U I D O S

-

-

-

-

-

-

-

-

Nota:+,p

orencimadelpromedio;0,enelpromedioonoaplicable;-,pordeb

ajodelpromedio.

S E

G U R I D A D

E S T R A T O



93


Si bien las Tablas 3 y 4 se prestan a equívocos, sugieren unamanera de interpretar lo que está sucediendo con el ingreso y conla seguridad de ingresos. La fragmentación socioeconómica ha

producido una situación en la cual aquellos ubicados en (o iden-tificados con) los tres grupos superiores se sienten, en forma cre-ciente, más allá del sistema de protección social estatal. Ellos, deese modo, están menos dispuestos a defender sus principios desolidaridad social, mientras que los tres grupos inferiores se sien-ten privados y excluidos al perder los derechos a los beneficiosofrecidos por mucho tiempo a los core workers, a cuyos nivelesestos grupos aspiraban. Hacia ellos no hay ningún ofrecimientode solidaridad, y para ellos, hablar de la solidaridad social sonaríacomo un chiste de mal gusto. El constante alejamiento y la faltade solidaridad social han contribuido a la pérdida de legitimación

del Estado de bienestar.Una imagen de la fragmentación, junto con una clasificación de

actividades informales y tipos de flexibilidad esbozados en otrosdocumentos, pueden ser útiles para calcular la pertinencia de laspolíticas para brindar protección y seguridad social, y para calcularlas limitaciones y la aparente falta de interés general de los sistemasde protección social promovidos en el siglo XX.

6. Las ocho crisis de la protección social

Como la noción de crisis está siendo sobreutilizada, en este textose la emplea con algo de incomodidad. Sin embargo, dados los avan-ces asociados con la globalización –pueden resaltarse la privatiza-

ción de la actividad económica, la privatización de la política social,la informalización, la propagación de prácticas laborales flexibles yla nueva estratificación socioeconómica globalizada– no es exagera-do describir las tensiones y dilemas emergentes en la política socialcomo crisis. El punto a tener en cuenta es que el término “crisis” engriego significa, al mismo tiempo, una amenaza y una oportunidad ;por lo tanto, describir una crisis no implica pesimismo ni inhabilidadpara sacar provecho de una situación. Sufrir una crisis puede ser

bueno, dado que induce a actuar para realizar mejoras. Lo que suelesuceder es que la crisis precisa un cambio de rumbo si se desea rever-tir una tendencia adversa.



94


En lo que viene a continuación no está implícito un orden deimportancia, aunque algunas crisis sean claramente más importan-tes que otras. Podríamos empezar por una que merece ser resaltada

por el simple hecho de que generalmente la ignoramos o la damospor sentada.

6.1. Una crisis ling üí stica

En el siglo XVI, Francis Bacon reconoció la tendencia a engañarpor el astuto uso de las palabras, a las que describió como los ídolos

del mundo mercantil. El pensamiento social ha sido afectado siemprepor el mal uso de palabras y frases. Pero en los últimos años lasituación en el ámbito de la protección social se ha vuelto absurda.Crecientemente podemos observar análisis a través de metáforas, ydiscusiones sobre la protección social que han sido frustradas por unverdadero palabrerío plagado de eufemismos.

Nadie que pretenda ejercer influencia puede darse el lujo de des-cuidar el manejo cuidadoso de las jergas. La tendencia de la genteinstruida a perder tiempo inventando nuevos acrónimos se ha con-vertido en una enfermedad leve. Tenemos científicos sociales disfra-zados de consultores y consultores actuando como científicos en buscade la verdad. Imágenes transmitidas por términos simples son toma-das como si fueran la realidad, y las palabras llevan cada vez másuna carga de simbolismo ideológico, acercándose a lo políticamentecorrecto.

Aunque esto pueda parecer inocuo, no lo es. ¿Por qué armar se-mejante alboroto? La razón es que los términos que usamos nos ayu-

dan a dar forma a la agenda de políticas. Tomemos solamente dosejemplos. Probablemente las expresiones más influyentes en el ám-bito de la protección social en esta época han sido “red de seguridadsocial” y “políticas activas de mercado de trabajo”. En ambos casos,las imágenes transmitidas al ciudadano desprevenido son bien dife-rentes de las que generalmente significan en la realidad. ¿Quién po-dría estar en contra de tener una red de seguridad social para contenera todas aquellas pobres víctimas que caen fuera de la economía glo-

balizada? La realidad muestra que es una noción que no está incor-porada, y de hecho se trata de dar en forma condicional unas migajasde consuelo para los pobres. En lugar de tratarse de una red de segu-



95


ridad, lo que sugiere amplitud y confortabilidad, representa en reali-dad un esquema bien direccionado y selectivo, generalmente basadoen la comprobación de medios. La idea de focalizar (targeting) puede

sonar muy razonable (dirigir los recursos escasos hacia los más po-bres entre los pobres) pero, de hecho, una gran cantidad de pruebasempíricas muestra que los beneficios sometidos a comprobación demedios y otros tipos de selecciones rara vez alcanzan a aquellos conmayores necesidades, debido a las bajas tasas de cobertura, a losestigmas, a las ineficiencias administrativas, etc. Apoyar estos pla-nes en países de bajos ingresos es más que tonto. Quienes lo hicieronno entienden la política social o saben perfectamente que las estruc-turas administrativas requeridas no existen.

El concepto de política activa de mercado laboral es igualmenteengañoso. ¿Quién podría elegir ser pasivo si pudiera ser activo? Lapalabra “activo” sugiere vigor, mientras su opuesto, “pasivo”, sugierepereza y falta de iniciativa. De hecho, generalmente la política activaes apenas un poco más que tener un Estado diciéndole a la gente loque debe hacer para recibir un subsidio estatal modesto, llevándolosa capacitarse o a planes de trabajo. Por el contrario, la política pasi-va, muy ridiculizada, implica entregar fondos a los individuos o fa-milias con condiciones mínimas o inexistentes, dejándolos tomar susdecisiones sobre cómo llevar adelante sus vidas y asignar sus recur-sos. Podría describirse, de un modo más justo, como liberadora.

Existen muchos otros términos usados para transmitir impresio-nes, que son o no comprobados, tales como “dependencia”, “exclu-sión social” (relacionando implícitamente la aparente necesidad dereintegrar a los excluidos a través de empleos), “empleabilidad”, “po-bre merecedor”, etc. Todos ellos son usados para moldear la percep-

ción, pues de hecho son las percepciones las que influencian a loshacedores de política y forman los “grupos focales” ( focus groups)que, cada vez más, determinan políticas.

En resumen, la crisis lingüística es real, y no se trata de algopasajero. Uno casi se siente inclinado a recomendar que todos losestudiantes universitarios deban recibir un curso que los prepare paralas artimañas de los profesionales de la palabra, algunos de los cua-les serán sus profesores. Ésta no es una respuesta impertinente a una

amenaza poderosa. Como científicos sociales, debemos estar a la al-tura del desafío planteado por la manipulación del lenguaje y de lainformación. En esta era de intercambios electrónicos, es necesario



96


considerar cómo los principios de “buen gobierno” pueden ser apli-cados al lenguaje y a la información. Elites educadas y majestuososorganismos globales basados en instituciones burocráticas

extravagantemente equipadas, manipulan datos y conceptos con unafrivolidad irresponsable y no son considerados responsables del ase-soramiento de políticas insensatas ni son obligados a ser transparen-tes o democráticos en sus asuntos7.

6.2. Una crisis fiscal

Mucho se ha dicho respecto de la “crisis fiscal del Estado de bien-estar”. No es necesario en absoluto entrar en un debate sobre si me-rece o no ser llamada crisis. Pero, esencialmente a causa de que losplanes de seguridad social fueron diseñados para las sociedades in-dustriales basadas en empleo a tiempo completo permanente, en lasque las contribuciones son compensadas por desembolsos moneta-rios, esos planes son puestos bajo tensión fiscal en todas las socieda-des que no se corresponden con ese modelo. Las tensiones fiscalesfueron creadas por las tendencias económicas y del mercado de tra-bajo y por las respuestas políticas en las dos décadas pasadas, aproxi-madamente.

Una crisis fiscal surge si la recaudación necesaria para afrontarlos pagos de las transferencias y los servicios sociales cae respecto delos ingresos requeridos, lo que puede ocurrir porque aumentar elingreso se está volviendo más difícil o porque la necesidad de bene-ficios está aumentando. Por varias razones, tanto en los países endesarrollo como en los industrializados, ambas tendencias han esta-

do operando, debido a los efectos combinados de la globalización,los mercados de trabajo flexibles y la informalización económica.

7. Uno recuerda haberse enfurecido con el discurso del ahora celebrado J. Stiglitz,de cuando era Economista en Jefe, acerca de que el Banco Mundial se transformaríaen el “banco del conocimiento”, que el desarrollo trataría sobre “la transformaciónde la sociedad”, y que el Banco Mundial debía guiar el proceso. Para que la protec-

ción social crezca, necesitan lograr voz las instituciones de investigación en lascomunidades del sufrimiento y la inseguridad. Sin eso, “los grandes muchachos”podrán hacer uso de palabras y datos de alto costo para manipular los análisis consofismas.



97


Esencialmente, las bases contributivas de los esquemas de segurosocial del siglo XX han sido erosionadas, y las perspectivas de quesemejante base contributiva aparezca en los países en desarrollo no

resultan pertinentes. En casi todas partes, mientras las contribucio-nes tendieron a disminuir, la demanda de protección social creció, yla necesidad de la misma ascendió aun más. Una razón es que másgente se encontró con trabajos en los que ganaban menos de lo ne-cesario para sobrevivir decentemente sin subsidios8. Se ha converti-do en un lugar común el referirse a las extremadamente bajas tasas“de cobertura“ de los sistemas de seguro social, y se han hecho variaspropuestas para alcanzar una “extensión” de la seguridad social, aun-que raramente se entiende bien qué significaría esa extensión, y deningún modo está claro si el aumento de esta “tasa de cobertura“sería deseable.

Aunque los cambios en el mercado de trabajo y la gran desigual-dad de ingresos entre países contribuyeran a la reducción de la co-bertura en los países industrializados, un factor de la crisis generalha sido el creciente poder estructural del capital, asociado con unamayor movilidad del mismo. Las grandes empresas perciben que esmenos necesario comprometerse con la protección social, por lo quemuestran menos voluntad de pagar contribuciones a los sistemassolidarios sociales y menos voluntad de elaborar planes de subsidiosempresariales para los trabajadores de menores ingresos.

En los países en vías de desarrollo, otro factor que ha recibidopoca atención es el aumento de la dependencia de la ayuda externay el alivio de la deuda, ya que paradójicamente, esto podría des-alentar a las corporaciones nacionales y multinacionales a contri-buir con la recaudación necesaria para prestar una protección social

adecuada.Sean cuales fueren los factores que se encuentran por detrás

de la reducción de la base de recaudación, los gobiernos respon-dieron haciendo que los sistemas fueran cada vez más selectivos(targeted ). Ha habido un proceso continuo de pérdida explícita de

derechos –con algunos grupos que descubrieron que no son elegi-

8. Por ejemplo, por más de treinta años la proporción de la población de Austra-lia que contaba con algún tipo de apoyo estatal creció en forma constante, auncuando la proporción de la población empleada también ascendió.



98


bles para los subsidios o servicios– junto con un proceso de pér-

dida implícita de derechos –originado en los cambios en el modode organizar las relaciones laborales, que lleva a mucha gente a

ubicarse en estratos en los que no califica para recibir subsidiosestatales9. En muchos casos, los gobiernos bajaron los subsidiosreales, generalmente instigados por el FMI, la OCDE y otros orga-nismos a inclinarse hacia una “generosidad reducida” (como silos subsidios fuesen caridad).

A causa de que las contribuciones al “seguro social” se hanreducido (en términos relativos, y con frecuencia también en tér-minos absolutos), la porción de impuestos de la recaudación nece-saria para la protección social ha aumentado. Esto ajustó las cuentasfiscales, puesto que los gobiernos fueron instigados a reducir suspresupuestos sociales. Esto a su vez los animó a ajustar más elcriterio utilizado para determinar quiénes reciben los subsidios es-tatales. En todo el mundo, esta situación llevó a una mayor condi-cionalidad y a una colección extraordinaria de formas ingeniosaspara decidir quién debía ser excluido de estos derechos –compro-bación de medios (means-testing), comprobación de activos (asset-

testing), comprobación de comportamiento (behaviour-testing),comprobación de categoría (categorical-testing), etc. Asimismo,contribuyó a dar popularidad al crédito fiscal por ingresos labora-les –también llamados “beneficios de trabajo”– como un mediosuperior de protección social y de incentivo a la actividad eco-nómica.

Probablemente, muchos países industrializados han podido con-tener las presiones fiscales, aunque los analistas estén nerviosos porel efecto envejecimiento, que suele describirse como “una bomba de

tiempo”10. En cualquier caso, esos déficits presupuestarios no llevanal miedo y al pánico de unos años atrás. El problema es que la mane-ra en que los políticos y los organismos internacionales modificaronlas presiones fiscales acentuó otras crisis.

9. Puede añadirse una tercera forma en la que la gente perdió protección social,llamada pérdida de derechos causada por la burocracia, mediante el accionar demuy entusiastas o automotivados funcionarios nacionales cada vez más eficientes.

10. Para una crítica, ver G.Standing (2000).



99


6.3. Una crisis de legitimaci ó n

Los Estados de bienestar desarrollados a mediados del siglo XX se

basaron en la idea de la solidaridad social, en la que el seguro socialy otras transferencias estaban basados, teóricamente, en un pool deriesgos, de modo que los afortunados subsidiaban efectivamente alos desafortunados, y así los diferenciales de consumo e ingresoseran suavizados en el ciclo vital. Un supuesto del modelo, y de susnumerosas variantes, se basaba en que la clase trabajadora consti-tuía la abrumadora mayoría de la población, o se esperaba que seconvirtiera en mayoría. La norma era que el hombre “ganaba el pan”,en un empleo a tiempo completo permanente. Y aun en el caso de lasmujeres, que pasaron a ser percibidas cada vez más como parte de lafuerza laboral, se esperaba implícita o explícitamente que se convir-tieran en trabajadoras aportantes permanentes.

Por varias razones, la base de la solidaridad social del Estado debienestar se fue erosionando. Ya no se espera que la clase trabajado-ra sea la mayoría, ya que el estrato central (core stratum) se ha idoreduciendo en los países industrializados, y ya no se espera que seconvierta en mayoría en las sociedades en vías de industrialización.En términos de la nueva estratificación global, los tres grupos ubica-dos por sobre el central (core workers) han sido apartados por afortu-nados, mientras que los tres grupos que se encuentran por debajohan sido apartados por desafortunados. Esto significa que en la partesuperior del espectro, más gente siente que tiene poco o nada queobtener de un sistema que agrupa riesgos, porque creen que o tienenmucho menos riesgo de necesidades respecto de los que están pordebajo de ellos, o pueden obtener una cobertura de seguro más efec-

tiva brindada por fuentes privadas.Estos sentimientos han surtido efecto a través de la democracia

política, puesto que los cambios en los números relativos de variosgrupos y, aun más importante, el poder financiero del grupo más alto,han podido persuadir a los políticos de retirar los sistemas de protec-ción social de la estructura de solidaridad social. Cierta literatura pos-tula un modelo de votante medio, por el cual hay una tendencia a votarpor políticos y partidos que prometen sistemas y políticas que benefi-

cian a aquellos que se acercan al ingreso medio. Esto se modificaporque, en realidad, el votante medio tiene un ingreso por sobre lamedia, ya que es menos probable que el pobre vote.



100


Uno podría extender demasiado el modelo, y ello tiene sus críti-cos. Sin embargo, “la captura por la clase media” de los subsidios dela seguridad social y otras formas del Estado de bienestar está bien

documentada. Esto en sí mismo tendió a erosionar la legitimidad delsistema de solidaridad social, porque tanto la derecha como la iz-quierda ideológicas se inclinaron a criticarlo por ser insuficiente-mente “focalizado” o “redistributivo”, según el caso.

La cambiante estructura de estratificación socioeconómica pa-rece llevar al descuido de los intereses, en particular, de los dosgrupos sociales más bajos, y al de los intereses de cualquier peque-ño grupo con necesidades, o de cualquier otro que no vote comogrupo. La elite, los calificados y los asalariados probablemente tam-bién están a favor de la privatización de la protección social, en laque pueden tenerse en cuenta riesgos diferenciados al determinartasas contributivas y donde las opciones individuales puedenfocalizarse en los riesgos específicos que afrontan, más que en elcaso de los core workers o los del estrato inferior. Por supuesto,aquellos relacionados con grandes fondos de pensión o con empre-sas de cuidados médicos han promovido la privatización de la pro-tección social. Aquellos fondos son tan poderosos que han podidoestablecer el tono del debate y quedaron incluidos en el proceso decondicionalidad para la ayuda, los préstamos externos y el flujo decapitales. Los fondos de pensión en algunos países poseen activosque son mayores que el PNB del país, y en otros están aproximán-dose a ese nivel.

La privatización de la protección social crea nuevos mecanismosde desigualdad, acentuando el crecimiento de los mercados y de lospatrones de ingresos del tipo “el ganador se lleva todo, el perdedor

pierde todo”. Esto provoca preocupación por la accountability, dadoque los proveedores privados pueden coludir o alterar sus estrategiassegún crean conveniente, y pueden volverse tan poderosos en mate-ria financiera que se tornan oligopólicos; todo esto combinado conel poder político que proviene de su gran tamaño y capacidad demodificar inversiones a menos que se los complazca. Puede pasarmucho tiempo antes de que exista un régimen regulatorio adecuadoque imponga códigos apropiados de prácticas. Los proveedores pri-

vados también inspiran preocupación sobre la equidad , debido a laexclusión de los relativamente no asegurables y a las primas másaltas para la gente de alto riesgo, como aquellos que viven en regio-



101


nes deprimidas o trabajan en empleos de alto riesgo. Dado que losúltimos tienden a percibir bajos ingresos, el impacto en la desigual-dad del ingreso social es también significativo. Salvo que los planes

privados sean obligatorios, probablemente la selección adversa seconvierte en endémica.Una consecuencia de la agenda política sobre la “red de segu-

ridad social”, combinada con la privatización parcial de pensio-nes, la asistencia médica, la educación y otros servicios sociales,incluyendo los de empleo y desempleo, ha sido la multicom-posición o regímenes mixtos (multi-tierism)

11. En cuanto a laspensiones, algo así como un modelo de “mejor práctica”, (que seha vendido a los países en vías de industrialización y en transi-ción, y a otros lugares), ha tenido una base estatal mínima means-

tested , un segundo n ivel de fondos privados, una línea de segurosocial, una con base empresaria (asistencia en el empleo), y unalínea voluntaria privada. Los gobiernos y los organismos inter-nacionales están considerando cómo puede regularse cada unade estas líneas y cómo los niveles intermedios pueden ser obli-gatorios para todos o casi todos los trabajadores. Pero, en térmi-nos de legitimidad, semejante sistema implicaría que losindividuos atendieran primero a una o varias de las líneas, perono a todas ellas. En particular, la elite, los calificados y los asa-

lariados preferirán las líneas superiores y se desinteresarán (ohasta serán hostiles) con respecto a los subsidios y servicios delas líneas inferiores de means-tested . “Esos subsidios y serviciosno son para nosotros, son para ellos, y ellos no deberían ser tanperezosos, derrochadores, negligentes o delincuentes”. La ten-dencia al régimen mixto intensifica la crisis de legitimación,

creando una serie de situaciones de suma cero donde la pérdidade un grupo se percibe como la ganancia de otro, de modo po-tencial si no real.

Existe otra fuente de la crisis de legitimación que merece másatención. A tal punto que hay una tendencia del Banco Mundial, elFMI y los donantes de ayuda extranjera a concentrar los fondos en

11. La traducción literal de multi-tierism es “multilateralidad”. Para dar cuentade la expresión local a lo que el autor significa, aquí se traduce como “régimenmixto”, lo que equivale a una composición de múltiples fuentes. (N. de la T.)



102


programas focalizados específicamente en los pobres, lo que puederesultar paradójicamente en un empeoramiento de la protecciónsocial, dado que podría minar entre las elites y la clase media cual-

quier sentido de solidaridad social. Al racionalizar las políticas queimpiden el desarrollo de la solidaridad social, esos grupos puedenpresionar por mecanismos que les permitan optar por no participarde los programas socialmente redistributivos. Irónicamente, si sesostuviera la posición populista progresista –es decir, que no debe-ría haber ningún tipo de condicionalidad en la ayuda internacio-nal–, esta tendencia se acentuaría. La ausencia de cualquier tipo decondicionalidad podría no ser neutral ni de no-interferencia. Sí esde interferencia, porque ayuda a otorgar poder a la elite y a la clasemedia.

6.4. Una crisis moral

Tanto la presión fiscal que se intensificó en las décadas de 1980 y1990, como las respuestas de los gobiernos alimentaron lo que mere-ce llamarse crisis moral. Esto lentamente se incorporó a la agenda.Inicialmente, fomentado por los libertarios y la derecha política, sedifundió la opinión de que los subsidios estatales fomentaban com-portamientos y situaciones que se suponía estaban destinados a su-perar dicha crisis, creando lo que se conoció como “riesgo y/o abusomoral” (moral hazards) y “selección adversa”.

Algunos argumentos fueron ofensivos y caprichosos, como elque afirmaba que los adolescentes se apuraban a tener hijos parareclamar bonos de comida o ayuda infantil. Hasta cierto punto, en

todos los planes selectivos pueden haber facilitado lo que ya ocu-rría: una declinación del núcleo familiar convencional. Pero lasreformas que defensores y críticos de los subsidios estatales se in-clinaban a adoptar simplemente acentuaban las críticas morales,poniendo a los defensores del Estado de bienestar laborista más ala defensiva.

Tres argumentos contribuyeron junto a los dilemas morales, a losque Charles Murray (1984) describió prototípicamente como “leyes”,

derivadas de su análisis de la experiencia norteamericana entre 1950y 1980:



103


a. Ley de selección imperfecta. Como cualquier regla que definela elegibilidad para una transferencia excluye irracionalmentea algunas personas, los hacedores de política amplían las po-

blaciones destinatarias (target populations).b. Ley de recompensas no buscadas. Toda transferencia aumentael valor de estar en condiciones de recibirla.

c. Ley del daño neto. Cuanto menos probable sea que el “compor-tamiento indeseable” cambie en forma voluntaria, más proba-ble será que un plan que induzca el cambio cause daño comoresultado (Murray y Ground, 1984).

Murray y sus compañeros libertarios, que querían recortes radica-les en los subsidios estatales, pertenecen a una tradición de pensado-res que favorecen la inseguridad. Pero la perspectiva resalta algo quese perdió en una generación que apoyó la política activa: que casininguna política es pasiva, ya que todas condicionan y regulan deuna u otra manera.

La percepción de la crisis moral inicialmente condujo en la direc-ción favorecida por los que estaban preocupados por la crisis fiscal,esto es, a una mayor selectividad y condicionalidad basada en orien-tar la decisión de quiénes merecen y quiénes no.

Los riesgos morales pueden citarse como las razones para au-mentar la selectividad y la condicionalidad, pero otros riesgosson generados por las reacciones. Por ejemplo, nuevas condicio-nes para el reconocimiento de derechos crean nuevos riesgos, ta-les como la “trampa de pobreza”, la “trampa del desempleo” yotras trampas de conducta. Supongamos que una política se tornemás condicional al estipular que los subsidios serán pagados úni-

camente a aquellos que pierdan su trabajo, no a aquellos que re-nuncien a su trabajo, con el argumento de que la política no debefomentar el “desempleo voluntario”. La condición desalentará lamovilidad laboral, así como instigará a mentir a los que recla-man, difícilmente ésa sea la intención, pero no es irracional queocurra en tales circunstancias.

Particularmente, porque el nivel del salario inicial tiende a serinferior respecto al que solía ser el promedio, y porque más gente

tiene que tomar empleos a tiempo parcial, a causa de la flexibilidadlaboral las trampas de pobreza y de desempleo han proliferado. Estoincita a los gobiernos a recortar subsidios (“reducir la generosidad”)



104


y a endurecer las condiciones para acceder a ellos. En efecto, sustitu-yen controles regulatorios por incentivos salariales en el margen.

Por sobre todo, la crisis moral ante la que nos encontramos se

resume en la voluntad de los hacedores de política y observadores dedividir a los potenciales receptores de la protección social en trescategorías:

a. El pobre merecedor , a quien se ofrece una red de seguridadsocial residual, a través de subsidios básicos con comproba-ción de medios (incluyendo las pensiones básicas del primernivel).

b. El pobre no merecedor , a quien se ofrecen el palo y la zana-horia del workfare12 y/o transferencias condicionales de bajonivel.

c. El pobre transgresor (aquel que falla y no es merecedor, pero estan tonto que también rompe las reglas, incurriendo en com-portamientos socialmente inadaptados), a quien se ofrece unEstado severo, preparado para sostener la ley que resguarda elorden público.

Esto es apenas más sofisticado que la dicotomía del siglo XIXentre pobres merecedores y no merecedores, pero los críticos podránsentir que la tendencia moderna padece los mismos defectos que laantigua. Categorizar a la gente de esta manera es arbitrario, innece-sariamente prejuicioso e injusto. De cualquier manera, da como re-sultado una mayor inseguridad de ingreso para los que se encuentranen los márgenes de la sociedad.

El resultado más sorprendente de la tricotomía es que a aquellos

considerados merecedores se les ofrece asistencia condicional que

12. Programas asistenciales que condicionan su recepción a que los beneficia-rios (“empleables”) busquen trabajo activamente o participen de programas de en-trenamiento laboral. Aun con las diferencias que pueden relevarse en distintos países,en los últimos años esta expresión se utiliza para referirse genéricamente a losprogramas asistenciales condicionados al trabajo o a programas laborales con fuer-

tes contenidos asistenciales (diferencia que involucra cuestiones teóricas y políticasque no se elucidan en esta nota). Por haberse incorporado, así, al lenguaje del campode las políticas sociales, en esta traducción se ha resuelto conservar la expresión enel inglés original. (N. de la T.)



105


sabe a caridad más que a derecho; a los no merecedores se les ofreceun camino hacia la decencia y la inclusión social; y a los transgresoresse les ofrece exclusión social a través de la prisión, el trabajo forza-

do, la estigmatización, la “justicia sumaria” y aun la perspectiva derotulamiento social.La crisis moral refleja varios años de reforma constante. Al menos

hasta cierto punto, se puede reconstruir el modo por el cual el Estadoabandonó la pretensión del seguro social, o un enfoque ingreso/ne-cesidad de protección social en los Estados de bienestar liberales,como una forma de “esquivar” (moving-thegoalposts) la protecciónsocial. Ningún Ministro de Trabajo o de Bienestar Social ha podidoresistir la tentación de cambiar las reglas del reconocimiento de de-rechos. Así, por ejemplo, se subió la edad jubilatoria o la edad nece-saria para un retiro completo, se aumentó el número de años deaportes requerido para una pensión completa, se extendió la dura-ción de empleos anteriores para acceder a derechos, los procedimientosde inscripción se han vuelto más rígidos y se han introducido test dela voluntad de cambiar. Decenas y decenas de nuevas reglas fueronpuestas en juego.

Los programas sometidos a comprobación de medios, de activos yde conducta, alimentan dilemas morales. Los riesgos morales, por losque vale la pena permanecer en los programas selectivos debido aque se es penalizado por salir de ellos, se combinan con los menosmencionados immoral hazards (riesgos inmorales), a través de loscuales las injustas trampas de pobreza muestran que vale la pena serdeshonesto.

6.5. Una crisis de dumping social

Con la globalización, se produjo una tendencia, justificada o no,de los hacedores de políticas, a complacerse en la competitividad dela política social. Resueltos a atraer o retener capital extranjero, re-curren al dumping social. Hay razones para desestimar caprichosmás descabellados, tales como “una carrera hacia el fondo”, porquela mayoría de los intereses reconocen que si la protección social o los

estándares laborales fueran desmantelados, la cohesión social y laproductividad resultarían afectadas. Pero las presiones competitivastienden a conducir a una convergencia internacional en torno a al-



106


gún modelo hegemónico, para que países y comunidades con altaparticipación de los subsidios estatales en el ingreso social, proba-blemente reduzcan los beneficios estatales y la participación de la

protección social en el ingreso nacional

13

.Esas presiones trasladarán también el costo de la protección so-cial desde el capital hacia el trabajo, lo que implica un aumento delos costos que soportan los trabajadores (a través de mayores tasascontributivas) y también los de aquellos que pagan sus impuestosregularmente, más que los de los empleadores. Por razones similares,se respaldarán privatizaciones parciales y mayor selectividad en lossubsidios estatales.

Una crisis de dumping social se manifiesta en los gobiernos cuan-do justifican recortes en la protección social por la necesidad decompetitividad. Los gobiernos tendieron a recortar subsidios y servi-cios a aquellos que no tienen trabajo, lo que significa que, en elsistema de estratificación emergente, la tendencia a conceder el dum-

ping social perjudica más al grupo de desocupados y excluidos. Almismo tiempo, también en la búsqueda de competitividad y de crea-ción de empleos, los gobiernos han estado incrementando los subsi-dios para el trabajo de menores ingresos. Si los subsidios se pagan alas empresas, se mantendrán bajos los ingresos de los trabajadoresde bajos salarios; si se pagan a los trabajadores, como en el caso delos subsidios “para trabajar”, se alentará a las empresas a mantenerbajos los salarios y a colocar a los trabajadores en una trampa debajos salarios (perdiendo beneficios si los salarios suben, quedandolos trabajadores con poca o ninguna ventaja).

Bajos estándares de protección social y bajos subsidios para eltrabajo de salarios menores son temas que se deberían ir introdu-

ciendo en la agenda internacional del régimen de comercio, comoaspectos de prácticas injustas de comercio ante la OMC (Organiza-ción Mundial de Comercio). Pero sea cual fuere el futuro, la tenden-cia a ceder al dumping social ha debilitado la participación del subsidioestatal en el ingreso social y, por lo tanto, contribuyó a la inseguri-dad del ingreso.

13. Para una serie de estudios internacionales, ver el número especial del Journal

of European Social Policy, marzo de 2000.



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6.6. Una crisis de gobernabilidad

Una crisis emergente de gobernabilidad surge del hecho de que,

en forma creciente, como resultado de la privatización de varias po-líticas de protección social, los países encuentran que existen pro-veedores privados de servicios oligopólicos (sino monopólicos), queapenas se molestan en ocultar su tendencia a incurrir en beneficiosoportunistas. Esto significa que hay una creciente necesidad de esta-blecer instrumentos regulatorios, los cuales no son fáciles de cons-truir si el país es económicamente débil o pequeño.

Hay varios sistemas de gobernabilidad alternativos para la pro-tección social. El sistema puede ser directo (sin intermediarios),bipartito (a través del Estado y de los empleadores), tripartito (a tra-vés de acuerdos supervisados por organismos del gobierno, organi-zaciones patronales y confederaciones sindicales) o lo que puedellamarse “ejercicio civil del gobierno” (civil governance –en el que lasagencias gubernamentales supervisan las políticas en asociación conorganizaciones no gubernamentales, con o sin la participación deotros organismos). Este sistema puede ser centralizado, descentrali-zado o multinivelado.

Los cambios en el ejercicio del gobierno pueden reflejar un deseode hacer a los sistemas más responsables y equitativos o más eficien-tes en algún sentido. Una tendencia es la de la política de integrar enun ministerio los servicios de empleo público con la protección so-cial. Puede haber razones de costos, pero se corre el riesgo de hacer ala protección social más regulatoria o menos preocupada por la sim-ple tarea de complementar los ingresos de los pobres o vulnerablesde la sociedad.

Sin embargo, en los últimos años las más fuertes tendenciasdel ejercicio del gobierno son las que podrían ser llamadas de-centración y la erosión del tripartismo. La pérdida de poder nego-ciador de los core workers y la desindicalización han contribuidoa la caída del tripartismo y de las variantes en las que los trabaja-dores tienen una voz fuerte en el gobierno de las instituciones deseguridad social y en la formulación de políticas. Los sindicatoshan retenido un rol central en algunos países, pero aún allí hicie-

ron concesiones. La pérdida de voz de los core workers ha contri-buido a su vez, a la pérdida de los subsidios y servicios estatalesen su ingreso social.



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La de-centración se refiere al desplazamiento del ejercicio delgobierno desde el nivel nacional hacia arriba a niveles supranacio-nales y hacia abajo a niveles locales o regionales. El desplazamiento

de parte de la creación de reglas hacia el nivel internacional tieneimplicancias pocos claras sobre la estructura o nivel de la protecciónsocial. La descentralización de funciones y responsabilidades puedetener efectos inequitativos, salvo que estén controladas por las polí-ticas nacionales. Esto tiende a implicar que regiones más prósperaspueden dar a sus residentes niveles más altos de subsidios y mejoresservicios. Entonces, salvo que se impulsen subsidios interregionales,es probable que aumenten las desigualdades interregionales de in-greso social. Por razones similares, los grupos de población de bajosingresos probablemente sufran, dado que suelen concentrarse en re-giones de bajos ingresos con recursos fiscales limitados.

Históricamente, la descentralización fomenta el clientelismo, enel que intereses locales pueden influenciar o controlar a los funcio-narios locales y las pautas de protección social. Salvo que seimplementen adecuados controles y contrapesos nacionales, cuantomayor sea el grado de descentralización, más probable resultará quela protección social sea de carácter arbitrario, selectiva, propensa a“descremar”14 la asignación de subsidios y servicios e inclinada aapoyar a los intereses comerciales y a las organizaciones más ruido-sas de la sociedad civil, que pueden o no estar representando a losgrupos más necesitados.

Los reclamos de eficiencia también produjeron cambios en lossistemas de gobierno. En algunos países, el deseo de lograr serviciosmás eficientes ha llevado a las agencias públicas a usar más meca-nismos de mercado, transformando a los ciudadanos necesitados de

ayuda en “clientes” a la espera de comprar un servicio. Esto llevó a

14. En el campo de la política social -aunque no con exclusividad- se denomi-nan “prácticas de descreme” a aquellas que producen selecciones preferenciales delos grupos comparativamente más favorecidos o, lo que es lo mismo, que tienden arealizar selecciones adversas a los grupos más necesitados. Es así cuando los segu-ros de salud desarrollan estrategias de captación de la población con menor riesgo

sanitario, eludiendo la adhesión de grupos más expuestos a la enfermedad; o cuan-do los planes de empleo para desocupados favorecen la ocupación de los que tienenmayores niveles relativos de instrucción y experiencia, postergando a los menoscalificados, etc. (Nota de la compiladora.)



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realizar contrataciones externas de los servicios sociales (tercerización),lo que en los Estados Unidos se convirtió en un gran negocio que seestá extendiendo a todas partes.

En particular, la privatización de los servicios de distribución deasistencia está tomando direcciones grotescas y tiene implicanciasen el ejercicio del gobierno. En los Estados Unidos, algunos estadostercerizaron todo su sistema de protección social. Texas sacó susservicios a licitación, y entre los oferentes preseleccionados se en-contraban la proveedora de servicios de defensa más grande del mundo(Lockheed Martin) y otras dos empresas sin antecedentes en políticasocial. Allí y en otros lugares las empresas privadas han sido premia-das con contratos para tomar en puestos de trabajo a receptores deasistencia, y cobran de acuerdo con los resultados. Prácticas comoestas, sin duda, llevan al “descreme”, ofreciendo mejores tratamien-tos a algunos grupos y discriminando a otros, y a la proliferación defunciones de control paternalistas y de otro tipo, y sin que se reivin-dique rendición de cuentas alguna. Pero también pueden llevar aestructuras monopólicas u oligopólicas locales o regionales, que tra-bajan en contra de los intereses de los “clientes” o de los grupos debajos ingresos en general. Los precios de los servicios subirán o, másprobablemente, la calidad de los servicios para estos grupos solici-tantes decaerá respecto de la calidad de los servicios prestados a losfinanciadores o empleadores.

Las privatizaciones parciales han dado un rol importante a la vas-ta colección de “organizaciones no gubernamentales” (ONG) o, comoellas prefieren llamarse, “organizaciones de la sociedad civil” (OSC),que se han interesado en cubrir los huecos dejados por la retraccióndel estado en su rol de prestador de subsidios y servicios. Los gobier-

nos las han alentado, dándoles subsidios y contratos. El modelo desociedad civil que se fomenta es complejo, pero confiar en las OSCrepresenta parte de la reestructuración del ingreso social, y tieneconsecuencias en la seguridad de ingreso de aquellos que necesitanservicios y asistencia financiera.

Las OSC son, casi por definición, elegidas por sí mismas y, comotales, no responsables en ningún sentido formal. Esto puede ser unaventaja o una causa de preocupación. Lejos de ser una fuente de

seguridad de ingreso, su mayor desventaja es que pueden ser discre-cionales como operadores de políticas de protección social. Por másbien intencionadas que sean, elegirán a quién asistir, a quién no y en



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qué medida hacerlo; por lo que provocan preguntas embarazosassobre la seguridad de su representación, tema al que retornaremos.

6.7. Una crisis de trabajo

El deseo de los hacedores de política por hacer retroceder la pro-tección social estatal, de volverla más selectiva y condicional, deprivatizar beneficios y servicios y de ligar más los derechos al rendi-miento del trabajo, ha generado un dilema fundamental, que podríaconvertirse en la “crisis” más subversiva de todas. ¿Qué debería en-tenderse como “trabajo” para obtener derechos? Discutimos esto másadelante en relación con el workfare y con la forma de trabajo que sepromueve. El punto a tratar aquí es que los hacedores de políticatienen por delante un dilema embarazoso: ¿ajustan la definición, demodo de limitar las presiones fiscales y de guiar a las personas haciadirecciones deseables, o amplían la definición para abarcar trabajosvaliosos que quedan excluidos por definiciones más estrechas? Estoocurre particularmente porque la reducción de la provisión estataldeja varios déficit con respecto al bienestar, notorios en el ámbito deltrabajo relacionado con el cuidado: cuidado de niños, de enfermos ydiscapacitados y de los ancianos y débiles

Particularmente en Europa del Norte, el capitalismo del Estado debienestar llevó a un crecimiento sustancial de los servicios socialesprovistos por el Estado, donde se dio más prioridad a los serviciosuniversales financiados con impuestos que a las transferencias mo-netarias. Esto forma parte del ingreso social. Su disponibilidad redu-ce la dependencia respecto de la asistencia privada, por la que debe

pagarse, sea en forma directa o a través de arreglos recíprocos. Pero,en la era de la regulación de mercado, la selectividad, los regímenesmixtos, la individualización y las privatizaciones parciales tambiénafectaron los servicios sociales. Han surgido varios modelos de pro-

visión estatal. Uno es el modelo del cliente, en el que una personapuede obtener un servicio si cumple ciertas condiciones básicas, perosólo puede obtener una modesta asistencia. Otro es el modelo de

condicionalidad , donde una persona puede obtener más que una asis-

tencia básica si está preparada para satisfacer más condiciones ypara pasar por procedimientos más burocráticos. Algunos conside-ran que Australia y los Países Bajos operan con el primer modelo, y



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Suecia con el segundo. El Reino Unido marchó hacia el segundo consu Fondo Social, desde que una escasez de dinero obligó a los fun-cionarios a racionar a través del desaliento.

La provisión de atención ha sido privatizada parcialmente, con larenovada expectativa de que los ancianos, los niños y otros grupospuedan ser atendidos por parientes o por organizaciones de volunta-rios. Los cuidados paternales se han esparcido cuando se subsidió elcuidado paternal de los niños, cuando se otorgaron transferencias dedinero para dicha atención y cuando se protegieron los derechos deingresos para los proveedores de cuidados y los seguros para aten-ción. En algunos países, se han introducido subsidios para incitar ala gente a cuidar a los ancianos, a los enfermos crónicos y a losdiscapacitados.

La extensión de los pagos para los cuidadores o para aquellos quereciben la atención, ha mercantilizado este tipo de trabajo, trasla-dando los beneficios y servicios sociales provistos en forma directapor el Estado hacia la provisión comunitaria y los salarios. En ver-dad, este tipo de trabajo se ha convertido en pivote de la reorienta-ción de los Estados de bienestar, de la reestructuración del ingresosocial y de la evolución del trabajo. Existe un creciente “déficit decuidado” en gran parte del mundo, debido al envejecimiento, al au-mento de las tasas de divorcio, al madresolterismo, al SIDA y a undebilitamiento de las reciprocidades intergeneracionales. Esto pre-siona a los servicios estatales y fomenta a los gobiernos a dirigirsehacia planes más selectivos y a los servicios privados. Está emergiendola multilateralidad, un mix de transferencias de dinero desde el go-bierno, conjuntamente con pagos o servicios benéficos, atenciónvoluntaria paga o no, y un subsidio para el tiempo no cobrado por

los cuidadores.En el trabajo vinculado con el cuidado vemos una parte más ge-

neral de la reestructuración del ingreso social: un traslado desde lossubsidios estatales y las transferencias familiares hacia los subsidiosy servicios provistos por las organizaciones privadas. Algunos servi-cios son provistos voluntaria y gratuitamente a grupos selecciona-dos, si bien los receptores pueden tener que cumplir con obligacionesrecíprocas. Los subsidios comunitarios pueden dividirse en aquellos

provistos por contrato y los de tipo discrecional. Si bien estos subsi-dios pueden ofrecer más opciones, no se provee al receptor tantaseguridad como en el subsidio estatal universal. La atención no es ni



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una relación puramente donativa, ni enteramente mercantil. Pero lapresión para tornarla más comercial existe, lo que significa mayorinseguridad para cualquiera a la espera de necesitarla.

6.8. Una crisis de justicia social

El desafío global más grande para los sistemas de protección so-cial es que, simplemente, no ofrecen perspectivas de seguridad delingreso y protección social para los pobres y los cuasi pobres. Hayunos pocos países ricos en donde la cobertura efectiva es alta, peroconforman una minoría que se reduce. En un extremo se encuentrala mayoría de los países de Asia y África, en los que un pequeñoporcentaje de la población está cubierto por algún plan de base esta-tal. En el medio están los países en transición, en los que general-mente a una mayoría se le niega cualquier perspectiva realista decobertura decente. Y, finalmente, en los Estados de Bienestar unacreciente minoría no está cubierta, o teme no estarlo. Una encuestaen los Estados Unidos encontró que más gente joven creía en losOVNIS que en la posibilidad de que podrían ser cubiertos por la se-guridad social en su vida futura. La disminución de la cobertura y eltemor de una cobertura incierta parecen ser un fenómeno global.

Además del problema global de la falta de cobertura –lo que entodo caso da por sentado el significado de “cobertura”– los cambiosen los sistemas de protección social han disparado preguntasembarazosas sobre la justicia social. Por ejemplo, un cambio en ladirección de la prioridad, desde la eficiencia horizontal hacia la ver-tical y administrativa, tiene implicancias sobre la equidad de la polí-

tica social. Qué se entienda por más equitativo es un problema decriterio: podrá optarse por la alternativa de que el 90% de los quereciben subsidios los necesiten –lo que implica que algunos de losque los reciben no cumplen los criterios para recibirlos– o, por elcontrario, que sólo el 80% de los que los necesitan reciba subsidios,en la seguridad de que ninguno que no cumpla con los requisitos losrecibe. Muchos hacedores de política parecen más entusiasmados porevitar que los “no merecedores” reciban los beneficios, que en asegu-

rarse de que todos los “merecedores” los reciban.En el apuro por lograr la selectividad, surge un conflicto entre la

eficiencia vertical y otras formas de eficiencia. Cuanto más se



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focalice, más criterios de selectividad se deben diseñar; cuantasmás condiciones se apliquen, entonces más complejos serán losprocedimientos necesarios para identificar, implementar, monito-

rear y auditar. En la mayoría de los países, aconsejar a los gobier-nos que adopten una focalización precisa es cínico o ingenuo, dadaslas pobres estructuras administrativas, la falta de información, eltemor y la falta de conocimiento entre los potenciales beneficia-rios, los funcionarios pobremente capacitados, inadecuadamentepagados y saturados de trabajo, y la dominante desconfianza entreaspirantes y funcionarios. El sistema terminará por ser altamentediscrecional, propenso a la corrupción y desmoralizante para todoslos involucrados.

Los problemas no son diferentes en los países industrializados.Focalizar implica seleccionar a aquellos que se piensa que sonmerecedores. Cuanto más estricto sea el criterio de selección, mayorserá la dificultad para identificar correctamente a la gente y másdifíciles serán las tareas legales, administrativas y prácticas paramantener límites equitativos. En forma perversa, la selectividad llevacasi inevitablemente a la arbitrariedad, y esto en sí mismo puedeerosionar aun más la legitimidad de los subsidios y servicios estata-les en general y empeorar los dilemas morales. Planes selectivos ycondicionales llevan a la proliferación de reglas y criterios específi-cos y a la silenciosa propagación de la discrecionalidad como el prin-cipio subyacente de la política social. Ésta no es una base sensata.Algo de discrecionalidad puede ser benigna y bien intencionada, unoscriterios pueden nacer de la holgazanería, otros pueden ser oportu-nistas para beneficiar a los funcionarios o políticos locales, algunospueden ser descaradamente corruptos. Sin embargo, la política so-

cial selectiva es siempre discrecional y cuanto más activa sea, másdiscrecional resultará su implementación.

Los servicios sociales son los más propensos a sufrir una falla

discrecional, ya que permiten a los funcionarios decidir a quién aten-der, a quién ayudar, qué forma de ayuda ofrecer, qué tipo de monitoreoutilizar, etc. A menudo se requiere el tratamiento de casos individua-les, dado que las leyes no pueden ser lo suficientemente específicascomo para cubrir todas las circunstancias. Y las transferencias con

comprobación de medios y comportamientos permiten un controldiscrecional por parte de las autoridades locales –en términos deinterpretar, aplicar, monitorear y sancionar reglas– y descuidos se-



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lectivos. El derecho de apelar no siempre existe y, cuando existe,puede ser restringido, costoso y lento en su aplicación.

Los gobiernos generalmente carecen de la información necesaria

para establecer juicios equitativos al diseñar criterios de selectividad.Pero si están motivados por la eficiencia vertical y administrativa,elaborarán criterios que lleven a recortar el número de personas conderecho a subsidios estatales. Esto se combinará con el sistema demonitoreo requerido en los programas selectivos, orientado a que sedesconozcan derechos, dado que monitorea a demandantes y fun-cionarios de forma asimétrica. Si un demandante presenta un pedidoque se juzga como falso puede ser penalizado, dado que según laregla si no presenta un pedido válido perderá el subsidio; en cambio,si un funcionario bloquea un pedido válido difícilmente sea penali-zado, pero si les paga a aquellos a los que no debía pagárseles, pro-bablemente sea reprendido y penalizado.

El diseño y la aplicación de la selectividad son también moldeadospor la discriminación estadística, es decir, al tomar decisiones basadasen un caso típico o en lo que popularmente se percibe como la norma,lo correcto. Por ejemplo, una mujer mayor puede recibir subsidios másfácilmente y en mayor cantidad, porque los funcionarios sienten com-pasión por ella, porque tienen padres ancianos o porque tienen temorde estar ellos mismos en esa posición algún día. Difícilmente le vayatan bien a un hombre sucio que grita obscenidades.

En general, reglas complejas inducen a los funcionarios a basarseen las actitudes y a elaborar juicios basados en percepciones sobrelos tipos de clientes, lo que los lleva a focalizarse en formas de ejer-cer control por sobre su rol (“juzgar al cliente”) (Lipsky, 1980). Exis-ten entonces las demoras, que equivalen a perder parcialmente los

derechos, aun si los subsidios son finalmente concedidos.En algunos países, la tendencia de la asistencia con comproba-

ción de medios ha creado trampas de pobreza tan fuertes que losgobiernos han introducido o extendido indiferencias a las ganan-

cias, lo que permite a algunos receptores ganar algunos ingresos sinperder subsidios, tal como sucede en Australia, Bélgica, Nueva Zelanda,Alemania y muchos estados de los Estados Unidos. Otros países nohan ido aún por ese camino. Varios han agregado pruebas laborales,

si bien éstas pueden ser suavizadas para grupos como los discapaci-tados y las madres solteras (Bradshaw, 1996). Algunos han conecta-do la asistencia con los requerimientos de “integración” social, como



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el Minimex en Bélgica, el “salario mínimo de inserción” ( Revenu

Minimum d’Insertion) en Francia y el “salario mínimo garantizado”( Revenu Minimum Garanti) en Luxemburgo. Finalmente, otros paí-

ses introdujeron o reforzaron la condicionalidad del tratamiento, enforma notable en los países nórdicos de acuerdo con el carácter loca-lizado y discrecional de los subsidios estatales.

La tendencia hacia los subsidios condicionales probablementeha reducido la eficiencia horizontal, dada la tendencia de losmeans-tested a resultar en bajas tasas de cobertura. Pero esta for-ma de ineficiencia no cuenta mucho para aquellos que se focalizanexclusivamente en los balances fiscales. Aun en los países mejorregulados, los estudios han mostrado que los planes means-tested

presentan tasas de cobertura tan bajas como del 20%. En Suecia,la cobertura del socialbidrag (un subsidio means-tested de red deseguridad), puede haber llegado a ese bajo nivel; en Alemania, lacobertura del Sozialhilfe (un subsidio similar) estuvo entre el 21%y el 64%; en el Reino Unido, la cobertura del Suplemento delIngreso Familiar means-tested fue del 55%; en Japón, donde lacomprobación de medios fue menos usada, la tasa estuvo por de-bajo del 30%. En los Estados Unidos, sólo alrededor del 40% delos trabajadores pobres que reúnen los requisitos para recibir bo-nos de comida los estaban recibiendo efectivamente y sólo unatercera parte de los niños que cumplen los requisitos reciben elMedicaid; ambos casos fueron atribuidos a la reforma de la asis-tencia que excluyó a mucha gente de la asistencia pública. EnEuropa oriental, las evidencias estadísticas y empíricas apun tan atasas de cobertura aun más bajas. En Polonia, el número de hoga-res que recibe subsidios estatales fue de menos de la mitad del

total calificado como por debajo de la línea de pobreza que se usapara determinar el derecho a percibir el subsidio.

Es poco probable que las bajas tasas de cobertura sean aleatorias, yen cambio, seguramente son más bajas para aquellos más necesitadoso que están menos capacitados para operar en el sistema. La tendenciaa la selectividad también es posible que sea sistemáticamente inequi-tativa. Por ejemplo, dado que las mujeres y las minorías dependen enforma desproporcionada de los subsidios means-tested , porque tienen

menos probabilidades de calificar para los subsidios de seguro, cual-quier endurecimiento de la condicionalidad posiblemente las afecte enforma desproporcionada, igual que en casos de baja cobertura.



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A pesar de todas las pruebas que existen sobre el fracaso parallegar a los necesitados, la marcha hacia la selectividad por means-

tested ha continuado: un triunfo del eufemismo sobre los hechos.

Una baja cobertura y las razones de ello han generado “riesgos in-morales” para los hacedores de política y para aquellos aferrados a laselectividad. Ellos podrían afirmar que una baja cobertura significaque aquellos que no reclaman los subsidios, pueden no necesitarlos;o podrían objetar que se trata de una manera efectiva de racionar losrecursos escasos. Esto último ha sido señalado en relación con laimposición de test laborales en trabajos públicos rurales en países endesarrollo (un reclamo dudoso, dado que muchos de los más pobresestarán entre los menos capaces de trabajar o tendrán que viajar máslejos, y un estigma tan visible sería disuasorio).

Así como es horizontalmente ineficiente (no alcanzando a la ma-yor parte de los que debería), este sistema es también administrati-vamente ineficiente. En cualquier parte donde los sistemasadministrativos son pobres, como en los países en desarrollo y enmuchos otros, habrá grandes pérdidas de costos por mala adminis-tración. Por esta razón, muchos prefieren la focalización basada ennecesidades fácilmente registrables. No obstante, toda focalizacióntropieza con riesgos morales –lo que hace que sea más probableque la gente entre o permanezca en esa condición. Esto aumenta elcosto de exploración, monitoreo y supervisión del comportamien-to. En el Reino Unido, los costos administrativos para los subsidiossuplementarios basados en means-tested (que se convirtieron enapoyo del ingreso), ascendieron al 11,3% sobre el gasto total delsubsidio y al 45% de los costos administrativos para el programatotal de seguridad social, para un subsidio que totalizó sólo el 18%

del gasto de seguridad social (Atkinson y Hills, 1991). En la décadade 1990, el fraude y los errores administrativos costaron un 16% delos 80.000 millones de libras del presupuesto anual de seguridadsocial. En síntesis, los planes muy selectivos dan como resultadoaltos costos administrativos.

Un resultado adverso de la selectividad es el descenso en las tasasde sustitución de ingresos de los subsidios estatales en general. For-malmente, la asistencia social ha proporcionado tasas de sustitución

que varían desde un 80% de las ganancias del hombre promedio enSuiza hasta menos del 20% en algunos estados de Estados Unidos.Pero esto exagera el valor real, por las bajas tasas de cobertura y la



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incertidumbre de la recepción. Aun en los países prósperos, e inclusoasumiendo una tasa de cobertura del 50%, las tasas de sustituciónhabrían estado entre un 40% y un 10%, lo que es escasamente “ge-

neroso”. Es falso de parte de los críticos sostener que las tasas desustitución son altas, sin tener en cuenta la probabilidad de recibirefectivamente los beneficios o el hecho de que esas tasas simplemen-te pueden reflejar los más bajos salarios que perciben los que necesi-tan los subsidios.

En síntesis, los subsidios con comprobación de medios “focalizados”en los pobres empobrecen y estigmatizan y es probable que seanerosionados por estar dirigidos a los grupos privados de voz o débi-les. Seguramente no es coincidencia que en los Estados Unidos, don-de la protección social ha sido dividida entre seguridad social (segurosocial, que beneficia a la clase media) y asistencia (generalmente con“comprobación de medios), el valor del bienestar ha caído mientrasel valor de la seguridad social ha sido preservado. Como concluyóTitmuss hace mucho tiempo, los subsidios específicos para los pobresserán subsidios pobres.

Aun en los ámbitos de la protección del desempleo y de los ser-vicios de empleo ha surgido un mercado privado. Como en la pri-vatización, puede haber pocas dudas sobre el impacto en ladesigualdad del ingreso social. Incluso donde un mercado privadoesté recién empezando, los grupos de altos ingresos han estadoganando. Por ejemplo, en los ámbitos de la protección del desem-

pleo y de los servicios de empleo, los proficians y los “asalariados”han estado tomando seguros de empleo o los han obtenido a travésde sus empleadores. Y las grandes empresas han estado ofreciendoa los empleados clave y a los gerentes, generosos paquetes de retiro

voluntario, coronados con cláusulas de “paracaídas dorado” (golden parachute) para directores y gerentes senior . Esto es parte de lafragmentación de los beneficios de las empresas, pero también ayudaa erosionar la legitimidad de los subsidios estatales de los que talestrabajadores no dependen.

Las privatizaciones tienen también implicancias en los gradosde la justicia social y de la protección social. Las privatizacionesdan como resultado la individualización de los beneficios, lo que

favorece a los relativamente asegurables y, por lo tanto, aumentala desigualdad y lleva a una inseguridad económica más desigual.Por ejemplo, la gente con enfermedades crónicas o discapacidades



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generalmente tiene que pagar más o no puede obtener seguros desalud privados y aquellos con trabajos inseguros o que viven enáreas de bajos ingresos suelen encontrar problemas similares. En

el Reino Unido y en otros lugares, se ha expandido el seguro desalud privado. En ese caso, las compañías de seguros pueden fil-trar a aquellos con riesgos por encima del promedio o rehusarse aasegurarlos o pedir una prima tan alta que no podrán pagar. Haytambién otros aspectos de la vida que son diferencialmenteasegurables, incluyendo la protección por deudas hipotecarias yla necesidad de cuidados a largo plazo. Y el costo de los segurosprivados de autos puede ser diferenciado por área de residencia,ocupación y antecedentes personales, con cláusulas de exclusióny sobrecargas en primas.

Si se describen los pagos de seguros como un ingreso negativo oun impuesto, entonces la necesidad de pagarlos reduce el ingresosocial neto, mientras que el beneficio obtenido por tener seguro pri-vado comprende una parte del ingreso social que los grupos de altosingresos no sólo están en condiciones de afrontar sino que tambiénson capaces de obtener a menores costos. Entonces cualquier cambiohacia un seguro individual privado es una fuente de seguridad deingreso diferencial y de desigualdad.

Las privatizaciones también pueden producir sus propias trampasde pobreza. En el Reino Unido, varios recortes en los subsidios esta-tales incitaron a la gente a obtener seguros de protección de présta-mos. Pero los que solicitaban una asignación del Plan de Asistenciacon comprobación de medios para buscadores de empleo descubrie-ron que los desembolsos del seguro eran contados como ingresos, loque daba como resultado una pérdida de derechos para la asignación

estatal. En algunos casos, perdían más que el valor del desembolsopercibido del seguro.

Finalmente, las privatizaciones de los riesgos asegurables y de lossubsidios probablemente creen una “subclase de los no asegurables”,salvo que se provean subsidios para aquellos que están en la parteinferior de la sociedad, lo que provocaría nuevos “riesgos morales”.Como mínimo, el evidente traslado de subsidios estatales hacia losprivados amplía la inseguridad de ingreso de aquellos económica-

mente en desventaja, los ya excluidos.



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7. Hacia una alternativa a la Tercera V í a15

El célebre pensador de política social de mediados del siglo XX,

T. H. Marshall, señaló que en el siglo XVIII los derechos civiles seestablecieron como la meta legítima de la reforma social, en el sigloXIX se legitimaron los derechos políticos, y en el siglo XX se recono-cieron los derechos sociales. Puede predecirse que el siglo XXI será elde los derechos económicos.

Con ese espíritu, consideremos nuevamente la pregunta formula-da al comienzo de este documento: ¿qué es lo que debería ser igua-lado en la “buena sociedad” del siglo XXI? Todas las teorías de justiciadistributiva creen en la igualdad de algo. La Tercera Vía cree en laigualdad de mérito. Aquellos que cumplen su deber obtienen, o me-recen, derechos sociales que están basados fundamentalmente en eltrabajo. Vemos en esto la resurrección de la ética puritana. Loslibertarios, y hasta cierto punto los conservadores compasivos (quesimpatizan con un potpurrí de Tercera Vía y de libertarianismo), sonmenos quisquillosos. Creen en la justicia procesal y contractual y enla equidad del debido proceso. Con tal de que los procesos se sigancorrecta y equitativamente, los resultados desiguales no sólo seránaceptables sino que además serán socialmente justos. El tratar conlos perdedores se deja para la caridad y la filantropía y para losbuenos vecinos (aun en la comunidad global que parecen imaginar,con grandes millonarios que gastan sus millones marginales en cau-sas que consideran más valiosas).

En contraste con la Tercera Vía y los libertarios, podemos afirmarque la respuesta a la gran pregunta es lo que podría llamarse iguali-

tarismo complejo. El derecho económico fundamental es o debería

ser, el derecho a una igual seguridad básica. Esto requiere una segu-ridad básica de ingreso, lograda de una u otra manera. Sin embargo,para permitir a los vulnerables y menos dotados conservar la seguri-dad básica, también debe haber seguridad de representación de voz

equitativa, a nivel colectivo e individual.Para empezar a ver qué implican estas prioridades, consideramos

nuevamente la idea de Polanyi de inserción. Todos los sistemas so-

15. Los puntos tratados en esta sección se desarrollan con mayor extensión enStanding (2002).



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cioeconómicos dependen de sistemas de protección, regulación, y dis-

tribución para insertar la economía en la sociedad. Los pensadoressociales de todo el mundo están luchando por redefinir a estos tres

sistemas en el nuevo (des)orden global mundial. Yo creo que el igua-litarismo complejo, o justicia distributiva, requiere respeto y adhe-sión a las siguientes reglas políticas:

a. El principio de la diferencia de la seguridad: una política ocambio institucional es justo si, y sólo si, mejora la seguridadde los grupos menos asegurados en la sociedad.Éste es derivado del famoso Principio de Diferencia de JohnRawls, pero con el énfasis puesto en la seguridad . La reglacomplementaria que sigue también es esencial.

b. El principio de la prueba de paternalismo: una política o cam-bio institucional es justo si, y sólo si, no impone a algunosgrupos controles no impuestos a los grupos más libres de lasociedad.

Con estas reglas de decisión política en mente –que son los prin-cipios fundadores del programa de Seguridad Socioeconómica de laOIT–, debemos preguntarnos por la protección social. Esta debe re-orientarse desde la compensación de riesgos hacia la extensión y elreforzamiento de los derechos individuales y colectivos, no basadosen el trabajo como en el siglo XX, sino en la ciudadanía en su senti-do más amplio. Es importante enfatizar que “protección” no equivalea “red de seguridad social”, sino a “liberar”. Debemos jugar con elaforismo de Kennedy: “Pregunta no contra qué debe protegerte laprotección social, sino para qué debe protegerte”.

En ese contexto, la seguridad básica requiere un ingreso incondicio-nal básico –o lo que podría llamarse ingreso solidario o de seguridad16.

16. Esto ha tenido muchos abogados defensores distinguidos a través de lossiglos, probablemente el más notable fue Tom Paine. En 1986, un grupo de nosotrosformamos el “BIEN” (en inglés: Basic Income European Network , es decir, Red Euro-

pea de Ingreso Básico), para considerar la conveniencia y factibilidad de moverse enesa dirección. La membresía está abierta a todos los interesados, y en los últimosaños han ingresado miembros de todo el mundo, con la presión de cambiar la E aEarth (mundial en lugar de europeo).



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La verdadera libertad requiere un sistema de protección social que ledé a la gente de todos los sectores la capacidad de elegir. En últimainstancia, las políticas de protección social regulatorias y distributivas

deben ser integradas de forma tal que faciliten y extiendan lo quepodría llamarse seguridad ocupacional, cuestión sobre la que volve-remos.

Entonces, ¿cómo puede alcanzarse la redistribución en el contex-to global emergente? Si bien no es éste el lugar para desarrollar unarespuesta detallada, alcanza con afirmar que necesitamos nuevosmecanismos más que renunciar a la búsqueda de la redistribucióncon el dudoso fundamento de que “no hay alternativa” a vivir en unmundo más desigual a causa de las presiones de la globalización. Laretribución a la innovación tecnológica y al capital ha aumentadocon respecto al trabajo y la distribución funcional del ingreso bienpuede haberse sesgado en favor del capital. El uso de impuestos di-rectos progresivos puede haberse vuelto más problemático a causade las presiones debidas a la “competitividad”. Entonces, reinsertar laeconomía requiere que las políticas y las instituciones eleven la tasade participación del mercado de capital agregado (CMPR17 ) para en-caminarse hacia la tasa de participación de la fuerza laboral (LFPR18 ),de modo que todos tengamos un portafolio con diversos tipos y fuentesde ingreso. Esto puede significar el revivir las ideas del capitalismo

del accionista dentro de las empresas y de las comunidades locales,así como de los fondos de inversión social y los planes comunales dereparto de utilidades. Existen tendencias en esta dirección que se danen su mayoría de manera gradual y desigual. Los reformistas socialesfinalmente las tomarán y las convertirán en instrumento para el igua-litarismo complejo.

¿Cómo puede alcanzarse una regulación efectiva y equitativa? Elpunto de partida debe ser que las regulaciones deberían hacerse pro-gresivamente menos paternalistas y en particular el uso de la regula-ción fiscal del comportamiento individual debería reducirse y ajustarsea las dos reglas de decisión política señaladas anteriormente. En lapolítica fiscal, habría que desarrollar el principio de neutralidad de

comportamiento. En otras palabras, la política fiscal no debería ser

17. Capital Market Participation Rate.

18. Labour Force Participation Rate.



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diseñada para convertirse en vehículo de la ingeniería social. Y cuandointerfiera en el comportamiento individual, se tendría que adherir aesas reglas de decisión tanto como fuera posible.

La confianza en las regulaciones estatutarias tradicionales resultainconcebible. Si bien pueden ser útiles para establecer estándares yguías, giran alrededor de rigideces burocráticas y gestos laxos quedependen del esfuerzo administrativo puesto en ellas. La prioridaddebería apuntar a revigorizar la Representación de la Voz colectiva,lo que significa repensar temas de tripartismo, neocorporativismo ylos nuevos eufemismos de gobernabilidad y capital social (sic). Todaagenda que considere la extensión de los derechos o libertades sintener en cuenta la Seguridad de Representación de la Voz colectiva,podría significar sólo que los vulnerables permanecerán vulnerables.Pero pensando en la Voz, debemos admitir que los sindicatos tradi-cionales se encuentran débiles y han perdido o están perdiendo sulegitimidad y tienen un lazo atávico con la agenda laborista del sigloXX. Han tendido a cuidar las necesidades de los core workers, lavieja clase trabajadora.

Los sindicatos han sido una fuerza para el progreso social. Perodebemos avanzar. Se debe respetar la idea de que necesitamos tantostipos de asociaciones representativas como intereses haya para re-presentar. Esto significa, entre otras cosas, que es necesario que fuer-tes organizaciones independientes negocien en nombre de los flexiworkers, también llamados trabajadores informales, trabajado-res voluntarios en organizaciones de la sociedad civil, cuidadores,desempleados, etc. En el otro extremo de la escala hay una necesidadde legítimas asociaciones ocupacionales, es decir, organizaciones quedefienden y refuerzan estándares y prácticas pero que a la vez deben

evitar el peligro de ser instrumentos buscadores de rentamonopolísticas, como fue el caso de muchos organismos profesiona-les. Podemos ver los signos positivos, así como algunos negativos,en la expansión de clubes sociales basados en el origen étnico, géne-ro, tipo de trabajo, etc. Para complementar las asociaciones ocupa-cionales y basadas en grupos, también es necesario fortalecer lasasociaciones comunales.

Todo esto está sucediendo. Pero a nivel global, nacional y local,

se está desarrollando de manera aleatoria, oportunista y desigual. Espor eso que es necesario un Estatuto para Asociaciones de Intereses,que debería establecer los principios de democracia, accountability,



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transparencia y equidad como condiciones para el ejercicio del go-bierno. Estas asociaciones –todas estas OSC– deben convertirse eninstrumentos de representación, no deben ser mecanismos de control

ni medios para asegurar rentas monopólicas para sus miembros.Finalmente, las políticas e instituciones de protección social, re-gulación y redistribución deben basarse en la legitimación de todos

los tipos de trabajos, no sólo en el trabajo remunerado (labour). Estoes esencial para darle sentido al derecho a trabajar invocado por laizquierda a través de los siglos. No debemos dejar que el paternalis-mo de ningún tipo –Tercera Vía, grupos religiosos, leninistas, popu-listas o lo que fuere– transforme ese derecho en un Deber. Si sefocaliza sólo en el labour o trabajo pago, se excluyen otros tipos detrabajo más degradados y quienes los realizan probablemente seanmás oprimidos, y se perpetuará una filosofía de individualismo com-petitivo más que otra que podría llamarse individualismo social ba-sado en el reconocimiento –y celebración– de interdependenciasmutuas. Entonces, las políticas deben asegurar que la protección igua-litaria se dé a aquellos que estén desempeñando “trabajos” y otrasformas de actividad –trabajo de cuidado, voluntario, comunitario,ecológico, en sociedades civiles, y todo lo que abarque nuestro entu-siasmo creativo–. Esto significa repensar cómo proveerlos de seguri-dad básica del ingreso, protección social y de Voz, lo que implicaseparar la seguridad del ingreso del mero desempeño de (o de lavoluntad de desempeñar) un trabajo pago.

El ejemplo clave es el trabajo relativo a los cuidados, que oscilaen la difícil división entre una relación de donación y una relaciónde intercambio mercantil. Si pensamos el desarrollo como libertad,entonces nuestro énfasis en la Voz y en la seguridad básica como los

dos pilares de la “buena sociedad”, significa que deberíamos quererseguridad básica del ingreso para aquellos que prestan cuida-dos, para los sustitutos de cuidadores, y para aquellos que necesitancuidado. También debería haber una Voz igualmente fuerte para ambosextremos de la relación. Repensar este tipo de trabajo en el contextodel envejecimiento y la fragmentación de las normas tradicionalesde familia y de hogar, lleva a responder la pregunta formulada alcomienzo de este documento.

Es una visión de la diversidad. La seguridad básica es la que debe-ría ser igualada, en donde la seguridad se define en términos deliberarse de lo morboso, de libertad de los controles que fracasan en



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la prueba de paternalismo, e igualmente buenas oportunidades paraperseguir nuestro propio sentido de ocupación.

8. Ideas finales

Las ocho crisis de la protección social tienen pocas probabilida-des de ser resueltas en un futuro cercano. Tenemos que aprender avivir con la crisis lingüística y aprender a responder a la avalanchade eufemismos que amenaza con tomar el lugar del análisis objeti-vo. La crisis fiscal refleja una falla de temple, dado que no existenpruebas de que las sociedades no puedan afrontar un sistema com-prensivo de protección social. La crisis de legitimación es un desa-fío político y seguramente puede ser alcanzado a través de labúsqueda de una razón para un nuevo universalismo y un sentidode solidaridad social. La crisis moral debe considerarse con desdény con un pedido de renovar la marcha hacia la libertad; el paterna-lismo no será aceptado por mucho tiempo. La crisis de dumping

social seguramente tropezará con la presión de extender el sistemade comercio internacional.

La crisis de gobernabilidad ya se está moviendo en una direc-ción positiva, en la que la “revolución de asociaciones” que ocu-rre en todo el mundo está creando instituciones y organizacionesde intereses que están pidiendo ser parte del sistema degobernabilidad. La crisis del trabajo también se está moviendo enuna dirección muy positiva, ya que se ha vuelto manifiestamenteabsurdo relacionar el derecho a la protección social sólo con eldesempeño del trabajo pago (labour ) y los gobiernos están tratan-

do de reducir el gasto social, esperando que los ciudadanos seencarguen de más servicios sociales que por muchas décadas sehan considerado responsabilidad del estado. Finalmente, la crisisde la justicia social está avivando el sentido de la ira social que sepropaga por el mundo y fuerza a los políticos y a los analistas dela política social a atender los primeros principios. Al hacerlo,podrán descubrir que para avanzar hacia lo que llamamos iguali-tarismo complejo, deberían colgar en sus paredes el equivalente

del famoso mensaje que Bill Clinton se dio a sí mismo en la cam-paña por la presidencia de los Estados Unidos: “¡Es la distribu-ción, estúpido!”



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