LIBERALIZACIÓN, COMPETENCIA Y REGULACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN … · 2018-09-19 ·...

ECONOMÍA INDUSTRIAL N.o 337 • 2001 / I

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Liberalización,competencia y

regulación de lastelecomunicaciones

en españa

Apenas cuatro años después del inicio efectivo del proceso de liberaliza-ción de los mercados de servicios de telecomunicaciones y de las infraes-tructuras que los soportan, nadie cuestiona hoy el acierto de tal decisión.

Los frutos de la combinación de la com-petencia y de la regulación procompetiti-va (tarifas sustancialmente más reducidas,nuevos servicios, amplia capacidad deelección de suministrador, desarrollo denuevas infraestructuras de banda ancha ymayor esfuerzo de investigación, desarro-llo e innovación, entre otros muchos) hanservido para apagar las voces críticashacia la decisión de sustituir el monopo-lio público por el libre mercado comomecanismo asignativo.

Por más que el debate sobre el grado deavance de la competencia en los merca-

dos de servicios de telefonía fija y móvilcosechado hasta la fecha esté en la actua-lidad muy abierto y admita valoracionesde todo tipo, desde los que consideranque el balance ha sido espectacular hastalos que lo califican de fracaso, a la parque resultan muy convenientes las críti-cas constructivas sobre el funcionamientodel modelo de liberalización aplicado, nodeja de resultar paradójico que los quedefendían con denuedo las virtudes delmonopolio público y, en el marco delproceso de liberalización de las teleco-municaciones en la Unión Europea quese abría paso a principios de los noventa,

apostaron por retrasar hasta el año 2003el inicio del proceso de liberalización enEspaña, sean hoy las voces más críticas ala hora de afirmar que la liberalización noha avanzado lo suficiente.

En todo caso, el debate sobre la oportu-nidad de la liberalización hoy parecesuperado. En el campo teórico, hacetiempo que los economistas explicaronque el planteamiento tradicional de laintervención pública, que justificaba elcarácter público de la producción de losservicios de telecomunicaciones y de lapropiedad de las redes en un modelo

JAIME GARCÍA-LEGAZ PONCE (*)Técnico Comercial y Economista del Estado

integrado de monopolio público (1) ( c o napoyo teórico en la teoría del monopolionatural), había quedado obsoleto. Losteóricos de la economía explicaban que elp ro g reso técnico acelerado, el cre c i m i e n-to exponencial de la demanda y la cons-tatación de enormes ineficiencias asigna-tivas asociadas a la gestión de los grandesmonopolios públicos («ineficiencia X»)cuestionaban la opción del monopoliopúblico integrado como instrumento dec o r rección del «fallo de mercado» justifica-tivo de la intervención, y apostaban pormecanismos alternativos susceptibles deliberar importantes ganancias de bienes-t a r. Todos ellos incorporan, en mayor omenor medida, el libre mercado comomecanismo de asignación de re c u r s o s .

En el terreno de la política de telecomu-nicaciones efectivamente aplicada, sinembargo, y a pesar de los frutos cosecha-dos en muchos países, no está tan claroque el modelo de apertura a la compe-tencia diseñado por la mayoría de los paí-ses desarrollados y, en particular, el apli-cado en el conjunto de países de laUnión Europea, haya sido el mejor de losposibles.

Con carácter general, y en ausencia de un«manual de la liberalización» universal-mente aceptado y contrastado, los distin-tos países han ido aprendiendo de laexperiencia, en un proceso de introduc-ción paulatina de competencia en losmercados de servicios fijos y móviles detelecomunicaciones caracterizado por lapervivencia de un notable grado de regu-lación ex ante y ex postorientado básica-mente a evitar los abusos de posicióndominante de los antiguos monopolistaspúblicos, hoy privatizados en la mayoríade los países.

Por otra parte, la revolución de Internetha alimentado, aún más si cabe, el deba-te público sobre la política de telecomu-nicaciones, en la medida en que el éxitode la implantación de la sociedad de lainformación depende crucialmente de laexistencia de mercados de telecomunica-ciones capaces de suministrar serviciosde calidad a precios asequibles.

El proceso de internacionalización de laseconomías ha contribuido asimismo a avi-var este debate. La disponibilidad de servi-cios avanzados de telecomunicaciones

influye decisivamente en la pro d u c t i v i d a ddel conjunto de la economía y, por tanto,en su competitividad. Los países desarro-llados, fuertemente terciarizados y conestructuras productivas cada vez másintensivas en la utilización de estos servi-cios, han ido tomando conciencia de laimportancia de contar con mercados detelecomunicaciones eficientes y con unaregulación que estimule el despliegue deredes de banda ancha, capaces de trans-portar volúmenes de datos crecientes def o rma exponencial y soporte de los nuevosservicios de la sociedad de la inform a c i ó n .

Aunque son muchos los asuntos que aquíse podrían abordar, este artículo los limi-ta a dos. En primer lugar, se realiza unbalance del proceso de liberalización delas telecomunicaciones en España, contres secciones: las principales medidasadoptadas; los frutos de la liberalizacióny las medidas pendientes. En segundolugar, se realizan algunas reflexiones defondo de carácter crítico sobre el modelode liberalización adoptado.

La políticade telecomunicacionesen España

España se incorporó de forma tardía alproceso de liberalización de los mercados

de telecomunicaciones puesto en marchapor los países más desarrollados. EstadosUnidos y el Reino Unido fueron pionerosy, en la primera mitad de los noventa, laUnión Europea aprobó un nuevo marcoregulador armonizado que consagraba laliberalización del conjunto de los merca-dos de telecomunicaciones de sus Esta-dos miembros.

La política de telecomunicaciones enton-ces defendida en España, sin embarg o ,era de oposición a la liberalización y deapoyo al esquema tradicional del mono-polio público legal y regulado. Esta opo-sición se plasmó, dentro del nuevo marc oregulador comunitario, en el estableci-miento de un largo período transitorioque permitía aplazar hasta el año 2003 laapertura del mercado español a la com-p e t e n c i a .

La política de telecomunicaciones experi-mentó un giro sustancial en 1996, trasalgunas medidas puntuales adoptadas en1994 y 1995, con una apuesta por el ini-cio inmediato del proceso de liberaliza-ción del conjunto de los mercados detelecomunicaciones. Se analizan en esteapartado que sigue los principios inspira-d o res de la liberalización de las telecomu-nicaciones, así como las medidas liberali-zadoras, sus frutos y los retos pendientes.

Los principios inspiradores

Las primeras medidas liberalizadoras dealcance general se adoptaron mediante elReal Decreto-Ley 6/1996, de 7 de junioque, tras su tramitación parlamentaria, setransformó en la Ley 12/1997, de 24 deabril, de Liberalización de las Telecomu-nicaciones. La aprobación del Real Decre-to 2066/1996, de 13 de septiembre, por elque se aprueba el Reglamento del cable,del Real Decreto 136/1997, de 31 deenero, por el que se aprueba el Regla-mento de las telecomunicaciones porsatélite, del Real Decreto 1752/1997, de24 de julio, regulador del servicio decomunicaciones móviles en su modalidadDCS-1800, del Acuerdo de Consejo deMinistros de 14 de noviembre de 1997,que aprueba el Plan Nacional de Nume-ración y del Real Decreto-Ley 1/1998, de27 de febrero, regulador de las infraes-

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tructuras comunes de telecomunicacio-nes, sirvieron para anticipar la introduc-ción de competencia en los mercadosespañoles de telecomunicaciones hasta laaprobación de la Ley 11/1998, de 24 deabril, General de Telecomunicaciones,que constituye la norma reguladora bási-ca de los mercados de telecomunicacio-nes bajo el principio básico de la liberali-zación.

El proceso de liberalización se ha carac-terizado por la necesidad de regular elmercado de las telecomunicaciones fijasde forma mucho más intensa que el mer-cado de las telecomunicaciones móviles.La razón estriba en la total dependenciadel mercado de servicios fijos de la redde acceso del operador dominante y enla imposibilidad de desplegar redes alter-nativas de acceso en plazos reducidos. Enel mercado de telecomunicaciones móvi-les, la existencia de varios operadores detelefonía móvil, cada uno con su propiared y con plazos de despliegue de redmucho más reducidos, plantea necesida-des de regulación diferentes.

Los cuatro pilares del proceso liberaliza-dor han sido los siguientes:

La eliminación de barreras de entra -da. El principio básico de libertad deacceso al mercado de telecomunicacionesfijas, orientado a conseguir la «atacabili-dad» de los mercados de servicios de tele-comunicaciones, queda regulado a travésde dos tipos de títulos habilitantes, licen-cias y autorizaciones. La regulación deambos se inspira en los principios de nodiscriminación y transparencia. En el casode los servicios móviles, el carácter esca-so del espectro radioeléctrico ha llevadoa la autorización de nuevos operadoresde red y a la consiguiente asignación dee s p e c t ro mediante procedimientos deconcurso público.

La provisión de una oferta de redeseficiente. La regulación debe garantizarla existencia de mecanismos que incenti-ven el rápido despliegue de redes alter-nativas a las del ex-monopolista, pero nosólo para fomentar la competencia, sinotambién para evitar la existencia de «cue-llos de botella» en el medio y largo plazo.Este aspecto es especialmente importante

en la telefonía fija por el papel clave quetiene la red de acceso. En el caso de latelefonía móvil, este principio se conjugacon criterios de cohesión territorial y sematerializa en la adjudicación de laslicencias de operador de red a las ofertasque mayores compromisos de inversión ycobertura adquieren en los respectivosconcursos.

La garantía de competencia efectiva.La transición de un mercado monopolistaa un mercado de libre competencia no sepuede limitar a la eliminación del mono-polio legal, de modo muy especial en elmercado de telecomunicaciones fijas. Elmodelo se sustenta en la convicción dellegislador en que la fortaleza de la posi-ción de mercado del antiguo monopolis-ta (calificado como operador dominanteen el marco liberalizado y regulado)exige adoptar medidas cautelares ex anteque conjuren el peligro derivado de unposible abuso de su posición dominante(prácticas predatorias).

El establecimiento de un conjunto deobligaciones de servicio público en laprestación de los servicios de telecomu-nicaciones, en especial, las de serviciouniversal. Estas medidas, que comple-mentan las de liberalización, constituyenun conjunto de garantías de acceso míni-mo de todos los ciudadanos a los servi-cios de telecomunicaciones, complemen-tadas a su vez con otras disposiciones de

naturaleza puramente tuitiva que instru-mentan un conjunto de garantías de losusuarios frente a los operadores.

El modelo de liberalización adoptado enla Unión Europea parte del mantenimien-to en manos de los antiguos monopolis-tas de la red telefónica conmutada (RTC)y consagra el derecho de interconexión ala RTC a favor de los operadores denueva entrada. La red móvil preexistentetambién permanece en manos de los anti-guos monopolios, pero en este caso elderecho de interconexión no juega unpapel tan relevante como en el caso delas redes fijas.

A partir de ahí, la combinación del juegode la competencia y de las políticas de« d e s re g u l a c i ó n / re - regulación» se convier-te en un difícil equilibrio entre el trasladoinmediato a los usuarios de servicios detelecomunicaciones de las ganancias deeficiencia que libera el proceso (y laposibilidad de alcanzar reducciones sus-tanciales de tarifas), con importantesefectos inducidos sobre el conjunto delsistema productivo, y el mantenimientode incentivos suficientes para la inversiónen nuevas redes, imprescindibles éstaspara asentar un modelo de libre compe-tencia en redes y servicios a medio yl a rgo plazo y para transportar sin conges-tión los nuevos servicios de la sociedadde la inform a c i ó n .

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De este modo, una regulación de pre c i o sque, por ejemplo, reduzca sustancial-mente los precios de interconexión sinexigir de forma paralela compro m i s o srelevantes de inversión en redes altern a-tivas, se traduce en márgenes atractivospara operadores de nueva entrada, quefácilmente se trasladan a reducciones detarifas. La contrapartida es, obviamente,un menor incentivo al despliegue denuevas redes, al reducirse la tasa de re n-tabilidad de la inversión que dicho des-pliegue conlleva.

Por el contrario, si la interconexión ap recios atractivos sólo es posible cuandoel operador de nueva entrada efectúa def o rma paralela inversiones significativasen nuevas redes, se consigue estimularde forma más intensa el desarrollo deinfraestructuras a medio y largo plazo,p e ro a costa de aminorar las re d u c c i o n e sde tarifas a corto plazo y sus efectosi n d u c i d o s .

En definitiva, el regulador (2) se enfrentaa un «trade off» entre «reducción de tari-fas/inversión en redes» de difícil gestión,máxime teniendo en cuenta que las deci-siones sobre precios minoristas de obli-gada aplicación por el operador domi-nante en la telefonía fija corresponden auna autoridad diferente (Comisión Dele-gada del Gobierno sobre Asuntos Econó-micos, CDGAE) a la que aprueba los pre-cios de interconexión (Comisión delM e rcado de las Te l e c o m u n i c a c i o n e s ,CMT, de carácter independiente).

La política desarrollada hasta ahora seencuentra en un equilibrado puntomedio. La regulación de la interconexiónha cuidado el mantenimiento de losincentivos a la inversión en redes alterna-tivas a través de la diferenciación de pre-cios en función del nivel de intercone-xión. Así, cuanto mayor es la red deloperador que contrata la interconexión,menores son los costes de interconexión.

La autorización de un elevado número deoperadores de nueva entrada, el elevadonivel de las tarifas de larga distancia antesdel inicio del proceso de liberalización ylas reducciones sucesivas de los preciosde interconexión se han traducido ennotables reducciones de tarifas, al tiempoque los incentivos al despliegue de nue-

vas redes se han revelado suficientes paraimpulsar niveles de inversión relativa-mente elevados. El balance se puede cali-ficar, pues, de positivo.

Las medidas deliberalización: 1994-2001

La creación de la CMT como órgano regu-lador independiente sienta las bases delesquema institucional hoy vigente. En esereparto de competencias, el modelo demercado lo define el Gobierno a travésdel Ministerio de Ciencia y Tecnología,siendo el Gobierno asimismo quien, a tra-vés de la CDGAE, autoriza las tarifas apli-cables por el operador dominante (de latelefonía fija). Por su parte, correspondea la CMT dirimir los conflictos entre ope-radores, adoptar medidas procompetiti-vas ex ante y aprobar los precios de inter-conexión de referencia (OIR).

Además del Ministerio de Ciencia y Tec-nología, de la CDGAE y de la CMT, elMinisterio de Economía vela por la com-petencia, en este caso a través de suscompetencias horizontales, mediante elServicio de Defensa de la Competencia.El Ministerio de Hacienda es responsablede la gestión y cobro de la tasa por reser-va del espectro radioeléctrico. La Comi-sión Europea, a través de los servicios deCompetencia y de Sociedad de la Infor-mación, tiene asimismo atribuidas deter-minadas potestades que permiten cues-tionar las decisiones de las autoridadesreguladoras nacionales, iniciar, en sucaso, expedientes de infracción porsupuesto incumplimiento de la normativacomunitaria y, en última instancia, pre-sentar denuncias contra los Estadosmiembros ante el Tribunal de Justicia delas Comunidades Europeas.

A continuación pasamos revista de formabreve a las principales medidas del pro-ceso de liberalización en los mercados detelecomunicaciones fijas y móviles. Antes,no obstante, es necesario destacar que elverdadero hito en la breve historia de laliberalización española de las telecomuni-caciones no llegó hasta la aprobación yentrada en vigor de la Ley General deTelecomunicaciones en 1998.

Principales medidas aprobadas en1994 y 1995. En 1994 se adopta la pri-mera medida de liberalización, la autori-zación de un segundo operador de telefo-nía móvil digital GSM , medida que seríaefectiva en 1995 (Airtel Móvil, S.A.).

A finales de 1995 se aprobaron nuevasmedidas de liberalización, aunque delimitado alcance: las contenidas en la Ley37/1995, de 12 de diciembre, de teleco -municaciones por satélite y la Ley42/1995, de 22 de diciembre, de teleco -municaciones por cable.

Principales medidas aprobadas en1996. El Real Decreto-Ley 6/1996 incor-poró medidas de gran trascendencia: lacreación de la CMT como organismoregulador independiente, el impulso delsegundo operador de servicios de teleco-municaciones fijas (Retevisión, S.A.). y laintroducción de competencia en el des-pliegue de nuevas redes de banda anchay la prestación de servicios de telecomu-nicaciones.

El Real Decreto 2066/1996, de 13 de sep-tiembre, por el que se aprueba el Regla -mento del cable, permitiría, junto con laflexibilización de la Ley de Telecomuni-caciones por cable operada por la Ley12/1997, la convocatoria de 43 concursosen las correspondientes demarcaciones,con 37 nuevos operadores de servicios decable.

Principales medidas aprobadas en1 9 9 7 . La intensidad regulatoria se acen-tuó en 1997. Entre las distintas norm a sa p robadas destaca la Ley 12/1997, de 24de abril, de Liberalización de las Te l e c o-m u n i c a c i o n e s, resultado de la tramita-ción parlamentaria del Real Decre t o - L e y6 / 1 9 9 6.

El Real Decreto 136/1997, de 31 de enero,por el que se aprueba el Reglamento delas telecomunicaciones por satélite, habili-taría el otorgamiento de las autorizacio-nes para la prestación de servicios a tra-vés de satélite.

El Real Decreto 1252/1997, de 24 de julio,reguló el servicio de comunicacionesmóviles personales en su modalidad DCS-1800, que se traduciría en la convocato-ria y resolución de un concurso para el

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otorgamiento de la tercera concesión detelefonía móvil digital (Retevisión Móvil,S.A.).

De forma paralela, al amparo del RealDecreto 1912/1997, de 19 de diciembre,se convoca y resuelve el concurso para elotorgamiento de una tercera concesiónpara la prestación del servicio de telefoníafija y de los servicios portadores (LinceTelecomunicaciones, S.A.).

Finalmente, el Acuerdo de Consejo deMinistros de 14 de noviembre de 1997aprobó, como se ha mencionado ya, elPlan Nacional de Numeración.

Principales medidas aprobadas en1998 . El principal hito regulador es laaprobación de la Ley 11/1998, de 24 deabril, General de Telecomunicaciones (enlo sucesivo, LGT). Antes, no obstante, sehabía aprobado el Real Decre t o - L e y1/1998, de 27 de febrero, regulador de lasinfraestructuras comunes de telecomuni -caciones para el acceso a los servicios detelecomunicaciones en el interior de losedificios, una medida de gran trascen-dencia práctica.

La LGT fue acompañada de su corres-pondiente desarrollo reglamentario:

✓ El Real Decreto 1651/1998, de 24 dejulio, aprueba el Reglamento de interco -nexión y de acceso a las redes públicas ya la numeración. P o s t e r i o rmente, laOrden ministerial de 29 de octubre de1998 aprobaría la oferta de interconexiónde referencia de Telefónica. Esta Ordenobliga a Telefónica a poner su red telefó-nica al servicio de cualquier operadorentrante de forma que, mediante el pagodel precio de interconexión, el operadorde nueva entrada pueda prestar serviciosa sus propios clientes mediante accesoindirecto. La interconexión permite, así,anticipar la competencia en servicios, sintener que esperar a la finalización delproceso de despliegue de nuevas redespor parte de los nuevos competidores.Esta estrategia, convenientemente diseña-da, permite asimismo que los operadoresentrantes se vean incentivados a seguirdesplegando sus propias redes, evitandoa medio plazo el riesgo de congestión.

✓ El Real Decreto 1652/1998, de 24 dejulio, aprueba el Reglamento de licenciasy autorizaciones y el Reglamento del pro-cedimiento de ventanilla única. D o sÓrdenes ministeriales de 22 de septiem-b re de 1998 desarrollarían este RealDecreto en relación con las licencias, porun lado, y las autorizaciones, por otro.

✓ El Real Decreto 1736/1998, de 31 dejulio, aprueba el Reglamento de serviciouniversal, demás obligaciones de serviciopúblico y obligaciones de carácter públi-co en la prestación de servicios y en laexplotación de las redes de telecomuni-caciones.

✓ El Real Decreto 1750/1998, de 31 dejulio, regula las tasas establecidas por laLGT.

Principales medidas aprobadas en1999. Destaca, en primer lugar, el RealDecreto Ley 6/1999, de 16 de abril, demedidas urgentes de liberalización ei n c remento de la competencia, queaprueba medidas en tres direcciones:

✓ Acelera la reducción de tarifas de lla-madas de larga distancia, fijo-móvil y delservicio móvil analógico y de alquiler decircuitos.

✓ Se prevé el establecimiento de unnuevo marco regulador estable de pre-cios minoristas máximos para el operador

dominante de la telefonía fija (el modelode «price cap»).

✓ La introducción de un mayor nivel decompetencia en el mercado de la telefo-nía móvil (que posteriormente se mate-rializarían, entre otras medidas, en laadjudicación de nuevas licencias con tec-nología UMTS).

Con anterioridad al RDL 6/1999 se habíaaprobado la Orden ministerial de 26 demarzo de 1999, que regulaba la introduc-ción de las tecnologías ADSL.

El Real Decreto-Ley 16/1999, de 15 deoctubre, por el que se adoptan medidaspara combatir la inflación y facilitar unmayor grado de competencia en las tele-comunicaciones, aprueba nuevas medi-das que refuerzan las del RDL 6/1999:

✓ Medidas de reequilibrio de tarifas. Elnuevo marco de competencia exigía, porrazones de eficiencia y transparencia,además de por la necesidad de cumplircon las disposiciones correspondientesdel marco normativo comunitario, elimi-nar las distorsiones del esquema de tari-fas propio del monopolio, caracterizadopor las subvenciones cruzadas (cuotas deabono y llamadas locales con tarifas pordebajo de los costes y resto de llamadascon tarifas elevadas). Con las medidascontenidas en el RDL 16/1999 se profun-dizó en la reducción de tarifas telefónicas

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y se incrementó la cuota de abono men-sual, reequilibrando la estructura de tari-fas y adaptándola a la estructura de cos-tes del operador dominante de latelefonía fija.

✓ Se establece el uno de agosto de 2000como fecha límite para la aprobación delnuevo marco regulatorio de pre c i o sminoristas máximos para el operadordominante.

✓ Se garantiza la continuidad en la pres-tación del servicio portador de televisión.

✓ Se regula el denominado «ADSL indi-recto». La creciente demanda de serviciosde transmisión de datos a través de Inter-net convenció al legislador de la necesi-dad de potenciar la velocidad de transmi-sión de la red telefónica básica (RTB), laúnica con capilaridad suficiente paraofrecer servicios de banda ancha a escalanacional. De esta forma, se regula elacceso indirecto al bucle de abonadomediante tecnología ADSL, lo que convir-tió a nuestro país en uno de los primerosen regular la obligación del operadordominante de permitir el acceso indirec-to al bucle de abonado a los operadoresde nueva entrada, al tiempo que, comoen el caso de la interconexión, permitióanticipar la competencia en el segmentode servicios de transmisión de datos a tra-vés de tecnologías de banda ancha consoporte en la RTB .

Principales medidas aprobadas en2000. En el mes de marzo se procede aadjudicar cuatro licencias de operador dered de telefonía móvil de tercera genera -ción (UMTS).

El Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 dejunio, de medidas urgentes en el sector delas telecomunicaciones, contuvo impor-tantísimas medidas en el sector de la tele-fonía fija:

■ Se fija la fecha de 1 de enero de 2001para la eliminación del último reducto demonopolio: la apertura del bucle local. Setrata de una medida de gran calado, yaque obliga al operador dominante, pro-pietario de la inmensa mayoría de losbucles de abonado de la RTB, a permitirque cualquier operador de telefonía fijautilice esa red para ofrecer sus servicios a

los clientes finales. La medida está orien-tada no a la posibilidad de alquilar elbucle para prestar servicios de voz, sinoa conseguir un salto cualitativo en el des-pliegue de una red de banda ancha contecnología ADSL con alcance nacional.Para ello, se publicaba el Real Decreto3456/2000, de 22 de diciembre, por elque se aprueba el Reglamento de accesoal bucle de abonado, la Resolución de 28de diciembre de 2000 de la Secretaría deEstado de Telecomunicaciones y para laSociedad de la Información, por la que semodifica la primera oferta de acceso albucle de abonado de Telefónica (laOBA), y la Orden ministerial de 29 dediciembre de 2000 por la que se disponela publicación del Acuerdo de la CDGAEque establece los precios de la OBA enlas modalidades de acceso completamen-te desagregado, acceso compartido yacceso indirecto.

■ Se introduce la l i b re selección de ope -r a d o r para llamadas locales (tanto llama-da a llamada como mediante pre s e l e c-ción) a partir del 15 de noviembre de2000. Mediante Orden ministerial de 6 den o v i e m b re se estableció transitoriamenteun mecanismo de preasignación de ope-rador para llamadas metro p o l i t a n a s ,complementada con la Circular 1/2000de la CMT.

■ Se aprueba una tarifa plana de accesoa Intern e t de obligada oferta por parte deloperador dominante a un precio asequi-ble, 2.750 ptas./mes y sin cuota de alta, apartir del 1 de noviembre de 2000, paratodo el horario de tarifa reducida del ser-vicio metropolitano. Con ello se lograreducir el coste de acceso a Internet a tra-vés de la RTB y se elimina el incentivopara operadores e ISPs de mantener unservicio lento, en el que se facture porminutos. La Orden ministerial de 31 deo c t u b re de 2000 aprobaría las condicionesp a r t i c u l a res de este programa de tarifas.

■ Se aprueban nuevos bonos metropoli -tanos de coste reducido. Se trata de pro-gramas de tarifas para llamadas metropo-litanas de obligada oferta por parte deloperador dominante, válidos tanto paraservicios de voz como de datos, con cuo-tas mensuales a precio reducido (bonosde 600 minutos mensuales por 700ptas./mes para uso del servicio metropo-

litano en horario de tarifa re d u c i d a ;bonos de 600 minutos mensuales de1.400 ptas./mes para uso del serviciometropolitano las 24 horas del día). Laprecitada Orden ministerial de 31 deoctubre de 2000 aprobaría las condicio-nes particulares de estos dos programastarifarios metropolitanos.

■ La extensión de las obligaciones paralos operadores dominantes de la telefoníamóvil de comunicar a la Administraciónlos mismos datos contables que debensuministrar los operadores de telefoníafija. La información sobre la contabilidadanalítica de los operadores dominantesresulta básica para fundamentar las deci-siones sobre precios de interconexiónorientados a costes.

■ El encargo al Ministerio de Ciencia yTecnología de un estudio sobre posiblesalternativas para incrementar el grado decompetencia en el mercado de la telefo-nía móvil. Ese informe, presentado enoctubre de 2000, sirvió para anunciar ladecisión del Gobierno de otorgar en elfuturo nuevas licencias, cuando se libereespectro suficiente actualmente ocupado,y para anunciar la elaboración de unanormativa reguladora de nuevos tipos deagentes en el mercado de la telefoníamóvil: los operadores móviles virtuales ylos revendedores de minutos.

■ La obligación de poner a disposiciónde todos los clientes de telefonía móvil laportabilidad numérica a partir del 1 deoctubre de 2000.

La CDGAE aprobó el 27 de julio de 2000el modelo de «price cap» para los años2001 y 2002, con sus correspondientescestas, subcestas y salvaguardas. Se tratade un modelo de precios minoristasmáximos basado en el modelo IPC-X,donde X es el «factor de eficiencia», fijadopara cada año de vigencia del modelopor el propio Acuerdo de la CDGAE. Estemodelo permite aumentar la flexibilidadcomercial del operador dominante frentea sus competidores, reduciendo así elgrado de intervención del Gobiern osobre los precios minoristas. La vigilanciase mantiene, no obstante, mediante lanecesaria aprobación por el Gobierno, através de la CDGAE, de los programas dedescuentos que el operador dominantedesee aplicar a sus clientes.



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El «IPC» re p resenta la tasa de variacióndel IPC prevista por el Gobierno en laLey de Presupuestos Generales del Esta-do de cada año y X toma los valores +9en el año 2001 y +8 en el 2002. Esto sig-nifica que los precios de los serviciosaplicados por Telefónica se han re d u c i-do, en media, un 7% en términos nomi-nales en 2001 y se reducirán un 6% adi-cional en 2002.

Este modelo se vería corregido posterior-mente para, al mismo tiempo, extendersu vigencia hasta 2003, año para el que laCDGAE ha aprobado un factor de efi-ciencia de +4.

Por otra parte, en el 2000 se procedió arevisar al alza el valor de la tasa porreserva del espectro radioeléctrico pre v i s-ta en el art. 73 de la LGT. La revisión seinstrumentó a través de la «Ley de Medi-das» de 2001 y la Ley de Pre s u p u e s t o sGenerales del Estado de 2001, que fija loscoeficientes que sirven para cuantificar lat a s a .

Principales medidas aprobadas en2001. Además de la extensión al año2003 del modelo de «price cap», destacanlas siguientes medidas:

✓ La transformación de los títulos habili-tantes de los operadores de cable, instru-mentada de acuerdo con el principio de«neutralidad tecnológica».

✓ El retraso del lanzamiento de los servi-cios UMTS.

✓ La revisión de la OIR, que además deincorporar una sustancial reducción delos precios de interconexión ha venidoacompañada de un novedoso modelo deinterconexión por capacidad.

✓ Modificaciones de la OBA, a través demedidas cautelares aprobadas por la CMTrelativas a la obligación para Telefónicade proveer servicios mayoristas ADSL quemejoran las condiciones de despliegue delos operadores entrantes, al tiempo quese autoriza a Telefónica a ofrecer servi-cios ADSL a clientes finales a preciosregulados fijos.

✓ Una sustancial revisión a la baja de latasa por reserva del espectro radioeléctri-

co (-75%), de acuerdo con la valoracióndel espectro resultante de la evidenciadisponible, instrumentada a través de laLey de Presupuestos Generales del Esta-do de 2002, acompañada de la aproba-ción de un marco estable de 5 años parala tasa de forma que los operadoresgocen de un grado razonable de certi-dumbre para su toma de decisiones en elmarco de sus planes de negocios.

Los frutos de laliberalización

Las medidas de liberalización han permi-tido cosechar importantes frutos en Espa-ña, reflejados en reducciones de tarifas,innovación de servicios, extensión deluso de los servicios, despliegue de nue-vas redes, especialmente, de bandaancha, o la extensión de Internet a fami-lias y empresas.

Además, desde un punto de vista agrega-do, tanto el incremento de actividad delhipersector TIC como el despegue de lainversión en investigación, desarrollo einnovación reflejan las enormes ganan-cias de bienestar que el proceso de libe-ralización ha conseguido liberar.

A continuación se ofrecen algunos indica-d o res relevantes sobre actividad, empleo,inversión en I+D, tarifas, extensión de lasredes y servicios de banda ancha, uso de

la telefonía móvil y uso de Internet, cen-trándonos en los datos más re c i e n t e s .

Lo primero que hay que indicar es que ladiversidad de fuentes y las divergenciasen las definiciones complican mucho lalabor de ofrecer una imagen panorámicadel sector de las telecomunicaciones. Eneste sentido, hay que valorar muy positi-vamente la decisión del Ministerio deCiencia y Tecnología de crear un Obser-vatorio de las Telecomunicaciones y de laSociedad de la Información en el seno dela entidad pública Red.es.

El sector de las telecomunicaciones (enuna definición amplia que incluye el sec-tor audiovisual e Internet, la definición dela CMT) facturó 4,12 billones de pesetasen 2000, un 18% más que en 1999. En elaño 1997 la facturación se elevó a 2,63billones de pesetas, lo que muestra la for-taleza del crecimiento registrado en elsector en el curso del proceso de liberali-zación. En 2000, la telefonía fija facturó1,96 billones de pesetas, un 7% más queen 1999, mientras que la telefonía móvilelevó su factura a 1,36 billones de pese-tas, lo que representa un 39% de incre-mento respecto al año anterior (3).

El notable crecimiento diferencial respec-to de otros sectores de la economía expli-ca el aumento de peso del sector en el PIB,que alcanzó el 4,09% en 2000. El creci-

L IBERALIZAC IÓN, COMPETENC IA Y REGULAC IÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN ESPA Ñ A


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miento ha sido muy superior al registradoen la mayoría de las economías de laUnión Europea.

La expansión de la actividad ha traído dela mano un crecimiento muy fuerte de lainversión en actividades de investigación,desarrollo e innovación, que son el motory la garantía del crecimiento futuro. Losgastos en I+D del hipersector TIC(teleco-municaciones, industria electrónica,audiovisual e Internet, en la definición dela patronal Aniel) fueron en 2000 de164.200 millones de pesetas, un 16% másque en 1999 (4).

Por lo que se refiere al empleo directo, elsector de las telecomunicaciones empleaa 91.075 trabajadores, un 3,3% más queen 1999, con un peso del 0,62% sobre elempleo total (fuente: CMT).

La reducción de las tarifas es uno de losfrutos más tangibles de la liberalizaciónen términos de bienestar de los consumi-d o res a través del incremento inducido ensu renta real. La reducción acumulada yen términos reales de los precios de losservicios de la telefonía fija desde el iniciode la liberalización hasta noviembre de2001 ha sido del 16,4% para las llamadasm e t ropolitanas, del 52,24% en las llama-das provinciales, del 75,97% en las lla-madas interprovinciales, del 70,13% en lasllamadas internacionales y del 58,84% enlas llamadas fijo-móvil (fuente: MCYT).

Los descensos de precios que se acabande exponer infravaloran el descenso delprecio efectivo de las llamadas, debido ala aplicación generalizada de programasde descuento por los operadores. Estohace que en el argot sectorial se coincidaen afirmar que los «precios efectivos» seaninferiores (en algunos casos, sustancial-mente) a los «precios nominales». El cál-culo del impacto de estos descuentossobre las «tarifas efectivas» es difícil decalcular, al requerir supuestos sobre elconsumo. A pesar de lo anterior, parahacernos una idea del impacto de losdescuentos podemos destacar que los«bonos metropolitanos» de 600 minutosmensuales existentes desde noviembrede 2000 representan rebajas de entre el60 y el 70% respecto a las tarifas nomina-

les, mientras que la rebaja del precio delas llamadas dirigidas a Internet derivadade la aplicación de la «tarifa plana» es del77% (5).

Además, la competencia ha estimulado lainnovación en las ofertas de todos losoperadores, incluido el dominante, quese ha traducido en la aparición de nuevosservicios gratuitos (buzón de voz, llama-das a tres). Todo ello hace muy difícilcuantificar la rebaja real efectiva de losprecios de los servicios, si bien se trata deuna rebaja en todo caso superior a la quereflejan los datos expuestos.

La rebaja del precio de las llamadas entelefonía móvil también ha sido significa-tiva. En este caso, la existencia de múlti-ples fórmulas de pago y la proliferaciónde programas de tarifas convierten entarea casi imposible el cálculo de lasreducciones de tarifas. No obstante, sepuede estimar en un 30% el descenso delprecio por minuto acumulado en los últi-mos cuatro años (fuente: MCYT).

Como ocurre en el caso de los serviciosde telefonía fija, también en el caso de losservicios móviles las rebajas efectivas sonsuperiores a las rebajas nominales. Eneste caso, las sustanciales reduccionesregistradas en las cuotas de abono y elhecho de que ciertos servicios antes fac-turados ahora sean gratuitos (vgr., llama-

das al buzón de voz) se traducen en reba-jas efectivas adicionales que, de nuevo,resultan difíciles de cuantificar.

Las medidas reguladoras adoptadas enjunio de 2000 para reducir el precio deacceso a Internet han tenido un reflejosustancial en la demanda de los produc-tos entonces impuestos al operadordominante. En el mes de noviembre de2001 se habían contratado 752.000 bonosmetropolitanos de uso en horario de tari -fa reducida y 1.428.000 bonos metropoli-tanos de uso durante las 24 horas del día.El número de tarifas planas se había ele-vado ya a 850.000, de las que algo más dela mitad han sido contratadas por opera-dores o ISPs distintos del operador domi-nante. España cuenta con uno de los cos-tes de acceso telefónicos más reducidosde la Unión. En efecto, el coste total de40 horas de conexión en horario reduci-do asciende a 17 euros en nuestro paístras la introducción de la tarifa plana,frente a los 45 euros de media comunita-ria o los 39 de los EEUU (6).

Las cifras de inversión efectuada por elsector de las telecomunicaciones revelanlas virtudes del equilibrio «reducción detarifas-inversión en nuevas redes» a queantes se hizo mención. En 2000, la inver-sión se elevó a 1,7 billones de pesetas,con un incremento del 65% sobre 1999(fuente: CMT). El sector de la telefoníafija efectuó un 42,33% de la inversión,con un crecimiento respecto al año ante-rior del 30,85%. El sector de la telefoníamóvil representó un 30,22% de la inver-sión, con un crecimiento respecto a 1999del 45,36%.

Especial mención merece el esfuerzoinversor realizado por los operadores decable que, aunque alcanzaron una cuotadel 14,32% de la inversión total, incre-mentaron la inversión en un 92,87% res-pecto a 1999. La inversión acumuladahasta el 30 de septiembre de 2001 porestos operadores en virtud de los com-promisos contraídos en los correspon-dientes concursos se elevaba a 596.903millones de pesetas.

Con todo ello, el esfuerzo inversor delsector de las telecomunicaciones se elevóhasta representar el 5,8% de la formación

J . GARC ÍA- LEGAZ PONCE

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bruta de capital fijo registrada en la eco-nomía española en 2000.

El incremento en el número de accesos debanda ancha que ha venido de la manode los operadores de cable ha experi-mentado un notable avance en 2001como consecuencia del impulso al ADSLefectuado por los operadores de telefoníafija y los ISPs, así como por la entrada enel mercado de los operadores LMDS. Aello se une el esfuerzo inversor en redesmóviles realizado por los operadore spara prestar servicios GPRS.

Por lo que se refiere a las redes de acce-so mediante ADSL, a finales de octubrede 2000 existían ya 17 millones de líneasdisponibles para soportar servicios ADSL.El número de usuarios se elevaba a260.000.

En el caso del cable, el número de vivien-das viviendas pasadas se elevaba a4.468.293, un 39,5% más que en diciem-bre de 2000, con 1.395.000 usuarios.

Por lo que se refiere a los servicios debanda ancha prestados mediante tecnolo-gía LMDS, la cobertura alcanzaba en octu-bre a 72 ciudades.

En el mercado de la telefonía móvil losresultados se pueden valorar muy positi-vamente. El número de abonados era de27.829.000 a 30 de septiembre de 2001.La tasa de penetración se elevaba en esafecha al 68,71%.

El tráfico a través de las redes móviles havenido creciendo a tasas muy elevadas.En servicios de voz, en octubre de 2001se registraban 3.426 millones de minutosmensuales, un 141% más que en el añoanterior, mientras que los servicios dedatos registraban 775 millones de mensa-jes cortos mensuales, un 55% más que enel mismo mes del año anterior.

Por otra parte, en enero de 2000 secomenzaron a prestar servicios móvilescon tecnología GPRS.

Todos estos indicadores ofrecen, pues,un balance positivo desde la perspectivade los frutos que la liberalización ha per-mitido cosechar.

Los retos liberalizadorespendientes

Aunque la labor reguladora ha sido inten-sa, todavía existen tareas pendientes.Entre ellas destacamos las siguientes, quepueden dividirse en tres grupos: medidasorientadas a potenciar la competencia;medidas de garantía de la igualdad deacceso a los servicios de telecomunica-ciones y medidas de refuerzo de los dere-chos de los usuarios.

Medidas de profundización de lacompetencia . En el mercado de telefo-nía fija, a pesar de los avances logradosen el proceso de apertura del bucle local,persisten las dificultades para que losoperadores de nueva entrada puedanalquilar el bucle local y acceder de formadirecta y completa a los clientes, lo queimplica un freno al despliegue aún másrápido de la banda ancha en nuestro país.Las medidas adoptadas por el regulador,aunque acertadas en su orientación, noparecen haber logrado eliminar todas lasbarreras interpuestas.

El proceso de apertura del bucle no es,en efecto, sencillo, y entraña negociacio-nes sobre múltiples aspectos entre eloperador dominante y el entrante (coubi-cación, alquiler de espacios) y complejasadaptaciones técnicas. Como se hademostrado en los países que se adelan-taron en la apertura del bucle a la com-

petencia, es difícil reducir a menos de unaño el plazo que transcurre entre la fechade aprobación de la normativa y la fechaen la que efectivamente comienzan a seralquilados los bucles.

Tampoco se trata, además, de un proble-ma particular de nuestro mercado, sinoque es compartido por la práctica totali-dad de los socios comunitarios.

A pesar de lo anterior, es posible quesean necesarias medidas adicionales porparte del regulador para acelerar la com-pleta apertura del bucle de abonado si lasmedidas cautelares adoptadas hasta lafecha siguen revelándose insuficientes.

En el mercado de la telefonía móvil, estápendiente de aprobación la Orden minis-terial reguladora de los operadores móvi-les virtuales, u operadores móviles sinred. Se trata de agentes que, a través deacuerdos comerciales con los operadoresde red, pueden permitir dinamizar elmercado de telefonía móvil.

Garantía de la igualdad de accesoa los servicios de telecomunicaciones.Hacer realidad que la sociedad de lai n f o rmación llegue a todos los ciudada-nos exige políticas activas por parte delG o b i e rno, ya que es un hecho constatadoque «el mercado no llega a todos sitios».Esta razón es la que está impulsando dosimportantes medidas re g u l a d o r a s .



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La primera es la Orden ministerial deregulación del servicio universal, queestablecerá la obligación por parte deloperador dominante de atender todas laspeticiones razonables de servicios detelefonía fija englobados en el conceptode servicio universal. La Orden, que verála luz próximamente, garantiza el dere-cho de los usuarios a recibir esos servi-cios a un precio asequible.

El concepto de servicio universal estádefinido de forma armonizada en elmarco regulador europeo, y hasta ahorano incluía el acceso a Internet en eseconcepto. El nuevo marco re g u l a d o reuropeo (el denominado «paquete Tele-com-Review ’99») que se acaba de apro-bar (7) amplía el concepto de serviciouniversal para incorporar en el mismo elacceso a Internet. El Ministerio de Cienciay Tecnología tiene previsto aprobar enbreve la norma que ampliará el conceptode servicio universal, lo que permitiráanticipar al máximo los beneficios paralos usuarios derivados de la nueva defini-ción del servicio universal.

Esto es, sobre todo, importante para los270.000 usuarios de la red TRAC («Telefo-nía Rural de Acceso Celular»), cuyainfraestructura no es actualmente capazde soportar la transmisión de datos avelocidad suficiente para permitir el acce-so a Internet. En paralelo con el procesonormativo, el Ministerio de Ciencia y Tec-nología ha diseñado una iniciativa parasustituir la infraestructura existente porotra más moderna y potente capaz depermitir el acceso a Internet a esos270.000 usuarios a los que no llega laRTC, con cofinanciación del FEDER.

Medidas de refuerzo de los derechosde los usuarios. La combinación decompetencia y regulación procompetitivaha permitido cosechar indudables venta-jas en términos de tarifas, entre otrosmuchos indicadores. Sin embargo, tanimportante como el precio es, obviamen-te, la calidad del servicio. Con el fin derealizar un seguimiento detallado de lacalidad con la que los distintos operado-res prestan sus servicios, el Ministerio deCiencia y Tecnología ha creado reciente-mente un «Grupo de Trabajo de Segui-miento de la Calidad de los Servicios de

Telecomunicaciones», iniciativa que cabevalorar muy positivamente. Será funda-mental, una vez obtenidos los resultadosy analizados convenientemente, valorar side los mismos se desprende la conve-niencia de adoptar alguna medida regula-dora que proteja adicionalmente los dere-chos de los usuarios.

En esa misma línea de acción tuitiva,parece conveniente una labor divulgativapor parte de las autoridades (Ministeriode Ciencia y Tecnología, Ministerio deSanidad y Consumo) que mejore el cono-cimiento de los usuarios de servicios detelecomunicaciones acerca de sus dere-chos. Todo ello redundaría en la mejorade la transparencia del mercado y en unamayor extensión de los beneficios de lacompetencia y de la regulación. De estemodo, parece conveniente la elaboraciónde un «Estatuto de los Derechos del Usua-rio de los Servicios de Telecomunicacio-nes» al que se dé amplia difusión.

Por otro lado, la realidad ha puesto demanifiesto la insuficiencia de la norm a t i v avigente para proteger a los usuarios fre n-te a determinados pre s t a d o res de serviciosde tarificación adicional (entre otros, através de los denominados «números 906»)que actúan con falta de transparencia. ElMinisterio de Ciencia y Tecnología, encolaboración con otros cuatro Ministerios,ha elaborado una Orden ministerial querefuerza los derechos de los usuarios y

establece un conjunto de cautelas tenden-tes a eliminar el fraude cometido poralgunos pre s t a d o res de estos servicios.

El modelo deliberalización:Algunas reflexionesEl balance del proceso de liberalizaciónpuede calificarse de positivo hasta laactualidad. No obstante, las opinionesestán frecuentemente encontradas. Unosconsideran que el resultado es un éxitosin paliativos; otros lo consideran pobre.Algunos consideran que el mercado seencuentra todavía excesivamente regula-do; otros, por el contrario, demandanmás regulación con una orientación másprocompetitiva.

A continuación hacemos mención a algu-nas cuestiones abiertas al debate, tantoen el mercado de servicios fijos comomóviles.

Telecomunicaciones fijas

¿Ha avanzado suficientemente la com -p e t e n c i a ? Las cifras demuestran queTelefónica sigue detentando cerca del90% del mercado de servicios de telefoníafija (con resultados ligeramente distintossegún la comparación se efectúe poringresos o por tráfico). Esta cuota de mer-cado es la más alta de todos los opera-dores tradicionales en los mercados de laUnión Europea. En el caso de la telefoníamóvil, el resultado es muy diferente(Telefónica Móviles tiene el 56% del mer-cado, frente al 27% de Vodafone y el 17%de Amena), aunque el operador tradicio-nal tenga una cuota de mercado sustan-cialmente superior a la de sus competi-dores.

Lo primero que habría que destacar esque lo relevante son las variables finales(tarifas, desarrollo de nuevos servicios), yno la maximización del número de ope-radores presentes en el mercado (siempreque se garantice una capacidad de elec-ción razonable) o la maximización de lacuota de mercado perdida por el opera-dor tradicional. Afirmar que la situación



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del mercado español es «mala» en térmi-nos de competencia porque el operadortradicional sólo ha perdido el 10% delmercado es tan poco riguroso como afir-mar que en otros mercados la situaciónes «buena» porque la cuota de mercadoperdida por el operador tradicional essuperior al 40%.

Estas afirmaciones presumen que unamayor cuota de mercado detentada porlos operadores entrantes está positiva-mente correlacionada con menores tarifasy/o mayor calidad de servicio, sin con-trastación empírica previa. Presumen asi-mismo de los operadores de nueva entra-da respecto del operador tradicionalventajas operativas en términos de mayoreficiencia y calidad en la prestación delservicio, mejor conocimiento de lademanda, mejor dotación de recursoshumanos gerenciales y operativos omayor capacidad de innovación, razonesque justificarían su capacidad de robarsustanciales cuotas de mercado al opera-dor dominante, todo ello, de nuevo, sincontrastación empírica.

Los mismos que realizan esas afirmacio-nes sin la dosis mínima necesaria de rigorsuelen culpabilizar al «regulador» del«insuficiente avance de la competencia» yde «favorecer» al operador incumbente.Sin que sean desdeñables las barrerasque los operadores tradicionales impo-nen a la entrada de nuevos operadores(por ejemplo, en el acceso al bucle deabonado, en la preselección o en la por-tabilidad del número de abonado), esasmismas voces no se ocupan, sin embar-go, de analizar debidamente las razonespor las que los operadores de nuevaentrada han cosechado mayores o meno-res niveles de éxito en su penetración enel mercado.

A estos efectos, el mercado de los servi-cios de cable que, en nuestro país, quedósegmentado en demarcaciones y fue pos-teriormente liberalizado (salvo en los ser-vicios de difusión audiovisual), es ilustra-tivo. Resulta de enorme interés observarlas sustanciales cuotas de mercado quelos operadores de servicios de cable denueva entrada han sido capaces de ganaren determinadas demarcaciones en muypoco tiempo, lo que demuestra que, conel marco regulador vigente, el mercado es

permeable cuando la estrategia de merca-do del operador de nueva entrada esacertada.

Debilidades del modelo europeo. Contodo, la realidad pone de manifiesto en elconjunto de Estados miembros de laUnión Europea que el modelo de libera-lización adoptado presenta puntos débi-les de cierta importancia, cuya responsa-bilidad incumbe en buena parte a laComisión Europea como diseñadora delmodelo.

En efecto, el modelo se asienta en elmantenimiento en manos de los opera-dores tradicionales de la RTB, incluyendoel estratégico bucle de acceso, con dere-cho de los operadores de nueva entradaa la interconexión de redes y a alquilar elbucle a precios regulados. La realidaddemuestra en todos los países que losoperadores tradicionales tienen una nota-ble capacidad de obstaculizar y retrasar elacceso directo a los clientes de otros ope-radores a través del bucle de abonadocon estrategias frente a las que el regula-dor tiene difícil capacidad efectiva dereacción.

Se echa en falta un debate en profundi-dad sobre el modelo elegido por la Comi-sión Europea, que puede estar en la raízde los problemas de acceso al mercadode operadores de nueva entrada. Es más,no deja de resultar paradójico que sea la

propia Comisión Europea la que critiqueel funcionamiento efectivo del modelo enprácticamente todos los Estados miem-bros. Más que pretender que todos losreguladores nacionales «hacen mal su tra-bajo» y protegen deliberadamente a susoperadores tradicionales, sería más pro-ductivo que la propia Comisión llevara acabo algunas reflexiones autocríticas y seplanteara si el modelo por ella diseñado,frente a otros modelos alternativos, es elmás adecuado para alcanzar los fines pro-puestos.

Sobre las autoridades de regulación.En el modelo de liberalización elegido seha optado por la creación de «autoridadesreguladoras independientes» encargadasde velar por la competencia actuandocomo árbitros entre los operadores.

La figura del regulador independiente haacabado triunfando en el ámbito de las«industrias de red», con el apoyo entusias-ta de organismos como la OCDE, ademásde la propia Comisión Europea. Puedeser de interés plantear algunas cuestionesen relación con esa figura, que tuvo comoantecedente el incuestionable triunfo delas «autoridades monetarias independien-tes» en el ámbito de la política macro e c o-n ó m i c a .

El fundamento teórico y empírico de lafigura de la «autoridad independiente» en



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el caso de los «mercados liberalizados»,como el de las telecomunicaciones, es, sine m b a rgo, muy diferente del que apoya lac reación de los bancos centrales indepen-dientes a los que se encomienda, princi-palmente, la tarea de lograr la estabilidaddel nivel general de precios. La constata-ción de la existencia de «ciclo político» ori-ginado por decisiones discrecionales depolítica monetaria y la indeseabilidad desus efectos permanentes sobre los pre c i o sfundamenta sólidamente la decisión deaislar del poder ejecutivo las decisiones depolítica monetaria. Es mucho más cuestio-nable, sin embargo, la decisión de dejarfuera del campo de acción del Gobiern ola tarea de impulsar la competencia en losm e rcados de telecomunicaciones, re s e r-vándola para un órgano independienteintegrado por miembros elegidos por lar-gos períodos de tiempo durante los cualesresultan irre m o v i b l e s .

Este modelo se sustenta en el supuesto deque el nivel de utilidad del usuario deservicios de telecomunicaciones pesa másen la función de utilidad del re g u l a d o rindependiente que en la del propio poderejecutivo. Este supuesto es cuestionable,teniendo en cuenta que el Gobierno sesomete con periodicidad al veredicto delos ciudadanos-usuarios que, en su juiciode labor de gobierno, valoran a través delas urnas el resultado de las políticass o b re su bienestar. No siendo aquí re l e-vantes los supuestos de «ilusión financie-ra» o de incapacidad de predicción deaumentos en la inflación por parte de losagentes, el incentivo del ejecutivo parallevar a cabo políticas a favor de los usua-r i o s - c o n s u m i d o res es evidente. El someti-miento al juicio de los consumidores noo c u r re, por definición, en el caso de losm i e m b ros de la autoridad re g u l a d o r aindependiente, a los que no les son exigi-bles resultados finales de su labor arbitraly para los que tampoco se instrumenta unsistema de incentivos/ desincentivos liga-do a la misión que tienen encomendada.

El principio de neutralidad tecnológi -ca. El enfoque regulador que se ha veni-do aplicando en el curso del proceso deliberalización se ha caracterizado por laidentificación de una tecnología determi-nada con un determinado servicio. Así haocurrido tanto en el ámbito de los servi-cios móviles (servicios de segunda gene-

ración-tecnología GSM-DCS) y fijos (ser-vicios de cable-tecnología basada en lafibra óptica y cable coaxial).

Este enfoque introduce rigidez en la asig-nación de los recursos y puede resultarineficiente en un contexto de progresotecnológico acelerado, como el actual. Elp ro g reso tecnológico puede convertirdeterminadas tecnologías en relativamen-te ineficientes para la prestación de deter-minados servicios, de forma que unaregulación que obligue a prestar esos ser-vicios con una tecnología relativamentemás costosa que otra (que se haya bene-ficiado más intensamente del progresotecnológico, por ejemplo) llevará necesa-riamente aparejada una asignación inefi-ciente de los recursos.

La introducción del «principio de neutrali-dad tecnológica» en la política re g u l a d o r adebe ser, pues, bienvenido. La re c i e n t et r a n s f o rmación de los títulos habilitantes delos operadores de cable se fundamenta eneste enfoque. Se interpreta «el cable» comoun conjunto de servicios, más que comouna tecnología, de forma que es el opera-d o r, y no el re g u l a d o r, quien opta por latecnología con la que se prestan esos ser-vicios (en buena lógica, la más eficiente).

Las telecomunicaciones fijas: riesgosy oportunidades. Una visión panorámi-ca del sector de las telecomunicacionesen su conjunto pone de manifiesto un

notable crecimiento diferencial del mer-cado de servicios móviles frente al de ser-vicios fijos. Este hecho plantea algunascuestiones sobre el futuro del sector detelecomunicaciones fijas que aquí sola-mente se apuntan de forma muy breve.

Por un lado, parece claro que la «batallade la voz» tiene un nítido vencedor, queno es otro que el teléfono móvil. Losdatos del sector ponen de manifiesto unaclara sustitución de los servicios fijos porlos móviles en telefonía vocal.

La difusión de Internet ha servido detabla de salvación al sector, que ha regis-trado incrementos espectaculares en eltráfico de datos. De esta forma, a pesarde la reducción general de tarifas en losservicios fijos y de la caída de minutos devoz, el subsector de servicios fijos puedepresentar tasas positivas de crecimientoen su facturación. La previsible continui-dad del crecimiento del número de inter-nautas debe seguir sosteniendo a corto ymedio plazo este crecimiento del tráfico apesar de la también previsible continui-dad de la sustitución de tráfico fijo portráfico móvil y de la continuidad ciertadel proceso de reducción de precios delos servicios (price-cap).

Sin embargo, en el horizonte de medio ylargo plazo el sector debe buscar otrasfuentes de ingresos, máxime teniendo encuenta la previsible generalización de losservicios de datos a través del móvil quela generación «2,5» traerá consigo, de lamano de la tecnología GPRS.

P a rece claro que la única vía clara defuente de ingresos para el sector en elmedio y largo plazo pasa por los serviciosde alta velocidad o banda ancha (8). En elm a rco del proceso de convergencia tec-nológica, las redes fijas deberán buscar suhueco en el mercado como vías de acce-so rápido a contenidos digitales, por símismas o como complemento a otros ins-trumentos de acceso a dichos contenidos.

Telecomunicaciones móviles:la política de espectror a d i o e l é c t r i c o

Uno de los asuntos centrales del modeloregulatorio es el de su «estabilidad». Este

J . GARCÍA-LEGAZ PONCE


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asunto ha cobrado especial relevancia enel mercado de servicios móviles. Los ope-radores se quejan frecuentemente de loque califican de «inestabilidad del mode-lo regulatorio» que, afirman, introducegrandes dosis de incertidumbre en susmodelos de negocio y en sus decisionesde inversión.

Es incuestionable que un modelo regula-torio estable es algo deseable para opera-dores y usuarios. Los primeros se benefi-cian de la certidumbre del entorn oregulatorio en la elaboración de sus pla-nes de negocio y en la adopción de susdecisiones de inversión. La certidumbreestá correlacionada positivamente con elnivel de inversión, lo que acabaría bene-ficiando finalmente a los usuarios.

Sin embargo, la demanda de certidumbrepor parte de los operadores no es cohe-rente con este planteamiento, comodemostramos a continuación.

En algunos casos, por «estabilidad» losoperadores entienden «protección frentea la entrada de nuevos competidores». Enesos casos, los anuncios del Gobierno deautorizar la entrada de nuevos operado-res en el mercado se califican inmediata-mente de «falta de estabilidad del modeloregulatorio». Los que más alto gritan sonnormalmente los operadores que, antesde acceder al mercado, más ferviente-mente defienden la asignación de nuevaslicencias por los «efectos beneficiosos quese derivan de la entrada de un nuevooperador y, con ello, de la mayor com-petencia». Una vez obtenida la licencia,esos mismos operadores son los queargumentan que «el mercado no da paramás operadores» e, indefectiblemente,califican los presuntos anuncios delGobierno de incrementar el número deoperadores de «ataques a la estabilidaddel modelo regulatorio».

En otros casos, por «estabilidad» se debeentender «pagos permanentemente redu-cidos a la Hacienda pública por el usoprivativo de un bien de dominio público(el espectro radioeléctrico)». A este asun-to nos referimos a continuación.

Política de espectro radioeléctrico:¿concursos o subastas? Durante los dosúltimos años, el debate sobre la política

de asignación del espectro radioeléctricoha estado marcado por el debate «con-cursos vs. subastas».

Lo elevado de los pagos efectuadosvoluntariamente por los operadores enlas subastas de licencias UMTS en elReino Unido y en Alemania elevaron eldebate a la escena política, de maneraque la política de espectro trascendió elámbito puramente sectorial para conver-tirse en un asunto de amplia trascenden-cia pública.

El debate sobre la política de espectro haestado marcado, por un lado, por la totalfalta de rigor, en casi todos los casos, y enla manipulación interesada de los resulta-dos de las subastas, en otros. Antes deentrar en el debate, conviene aclarar almenos cuatro extremos.

En primer lugar, debe dejarse claro que elespectro radioeléctrico es un bien dedominio público. Su propiedad perteneceal Estado que, como propietario, es quiendebe decidir sobre su asignación tenien-do como único argumento de decisión ladefensa del interés general.

En segundo lugar, como todo factor dep roducción escaso que es (los operadore sno pueden producir servicios de teleco-municaciones sin el uso del factor espec-t ro), su propietario (el Estado) está legiti-mado para decidir en qué condiciones

(incluyendo el pago de un precio) estádispuesto a ceder el uso de ese factor. Aeste respecto, subastas y concursos (ymétodos híbridos) son dos métodos alter-nativos de asignar ese recurso escaso.

En tercer lugar, debe quedar claro quetanto las subastas como los concursosconstituyen métodos competitivos deasignación. La diferencia entre la subastay el concurso es que mientras que en lasubasta sólo hay una variable relevante(el precio que el operador está dispuestoa pagar por el uso del espectro duranteun determinado período de tiempo), enel concurso intervienen distintas variables(compromisos de inversión, compromi-sos de cobertura, precio que el operadorestá dispuesto a pagar por el uso delespectro, otros posibles compromisos).Por lo tanto, afirmar que la subasta esconceptualmente superior al concursopor tratarse de un «procedimiento com-petitivo» es un grave error conceptual.

En cuarto lugar, subasta no es sinónimode «recaudar mucho» por el uso dele s p e c t ro. Tras las subastas celebradas enel Reino Unido y Alemania, se elevaro nmuchas voces que criticaban el siste-ma empleado en nuestro país porque «la subasta permite recaudar mucho». Lasubasta permite recaudar las cantidadesque los adjudicatarios del espectro estándispuestos a pagar, que puede ser «mu-cho, regular o poco». Las subastas poste-

L IBERAL IZAC IÓN, COMPETENC IA Y REGULACIÓN DE LAS TE LECOMUNICACIONES EN ESPA Ñ A


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riores celebradas en Europa (Holanda,Austria, Suiza, Italia), con recaudacionesmuy inferiores, pusieron de manifiestoeste extremo.

Ahora bien, mientras que en la subastalas pujas se realizan sobre una únicavariable, en el concurso las pujas se rea-lizan simultáneamente sobre un conjuntode variables, lo que hace que sea necesa-rio incorporar ponderaciones sobre lasdistintas variables para adoptar decisio-nes de asignación. En este caso, es extre-madamente importante diferenciar entrelos casos en que las ponderaciones estánperfectamente definidas a priori de loscasos en que no lo están. En el primercaso, subasta y concurso son procedi-mientos fáciles de instrumentar, si bien escierto que el establecimiento de unasdeterminadas ponderaciones en el casodel concurso puede estar sujeto a críticas.Si las ponderaciones no están definidas apriori, es obvio que la subasta se revelacomo un instrumento de asignación máscomplejo de gestionar que el concurso.

Hay un segundo elemento que difere n c i asustancialmente el concurso de la subasta:el reparto de las «rentas del espectro». Enuna subasta bien diseñada, el Estadosubastador actuaría como monopolista deprimer grado, obligaría a los operadore sque optan a la asignación de espectro arevelar su disponibilidad de pago yextraería todo el excedente del pro d u c t o r.El reparto de las rentas obtenidas sería unasunto posterior. La subasta operaríacomo un instrumento de transferencia derenta por anticipado desde los accionistasde las sociedades adjudicatarias de espec-t ro al conjunto de los contribuyentes. Enel concurso, sin embargo, los beneficia-rios de las «rentas espectrales» son otro sagentes. Suponiendo que la subasta estábien diseñada y, de nuevo, se extrae todoel excedente del pro d u c t o r, el estableci-miento como criterios valorables en lasofertas de variables como la cobertura delterritorio hace que sean los ciudadanosresidentes en territorios menos pobladoso de menor concentración de actividadeconómica los beneficiarios parciales delas «rentas espectrales».

En definitiva, subastas y concursos, bajoel supuesto de diseño y ejecución ópti-

mos de ambos procedimientos competiti-vos, se diferencian en sus resultados en ladistribución de la «renta espectral».

Las subastas presentan, en todo caso,algunas ventajas respecto a los concursos:

a) Su capacidad de revelar perfectamen-te el valor que los operadores otorgan aluso del espectro.

b) La separación del valor de uso delespectro del coste asumido por los adju-dicatarios del espectro para hacer llegarlos servicios a zonas o población «dondeel mercado no llegaría naturalmente» (olo haría a precios inasequibles), así comoel de otros posibles compromisos valora-dos en el concurso y asumidos pordichos adjudicatarios. Parece preferible, apriori, en términos de transparencia, laopción de la subasta complementada conp o s t e r i o res subastas de subvencionespara la prestación de servicios comercial -mente deficitarios en territorios de bajonivel de renta o a poblaciones aisladas.

c ) La de incorporar total certidumbre paralos operadores, esa cualidad tan deseada.

Todas estas razones convierten en esper-péntica la atribución por algunos a lassubastas de la crisis coyuntural que haexperimentado el sector de las telecomuni-caciones desde mediados del año 2000. Las

altas cantidades pagadas voluntariamentepor los operadores en las subastas deReino Unido y Alemania han llevado ad e t e rminadas voces a satanizar las subastascomo instrumento asignativo. Lo ridículode la afirmación ha ido en paralelo con lafalta de asunción de responsabilidades porlas consecuencias derivadas de las decisio-nes de pagar voluntariamente esas cantida-des por parte de quienes las adoptaro n .

Por si fuera poco, esas mismas voces, quecritican sin rubor las subastas y defiendenel sistema de concurso complementadocon una tasa por uso del espectro devalor variable (el modelo español) son lasque, al mismo tiempo, reclaman «estabili-dad» del modelo regulatorio. ¿Qué mayorcertidumbre que la que proporciona co-nocer de antemano la cantidad a desem-bolsar por el uso del espectro durante elperíodo de vida de la concesión, algoque garantiza la subasta?

Tasa por reserva del espectro radioe -léctrico. Subasta vs. concurso mástasa . El legislador español optó, en elmodelo de asignación de espectro radioe-léctrico, por un método alternativo a lasubasta y al concurso en sus versionespuras. Se trata de un sistema con los ele-mentos clásicos del concurso (competen-cia en variables distintas del precio apagar por el uso del espectro) pero que,al mismo tiempo, tiene como elementocomplementario una tasa por reserva deuso del espectro de carácter anual (9) (enadelante, la tasa). Conceptualmente, latasa es un pago por los operadores como«alquiler» del espectro. Para el Estado, esla renta que recibe por ceder el uso de unbien de su propiedad a otros agentes.

I n t e resa subrayar que su importe es varia-ble y que, de acuerdo con el marco legala p robado en 1998, el importe debe re f l e-jar el valor económico de uso del espec-t ro y la rentabilidad potencial que de suuso puedan obtener los concesionarios.En consecuencia, constituye un mandatodel poder legislativo al poder ejecutivo larevisión del importe de la tasa (al alza oa la baja) cuando se ponga de manifiestouna modificación en el valor económicodel espectro. Esto es precisamente lo queocurrió en el año 2000, en un sentido, yen el 2001, en el contrario, lo que llevó a



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elevar considerablemente el importe de latasa en el 2000 y a reducirlo notablemen-te en 2001, decisiones ambas que lleva-ron aparejadas una notable contro v e r s i a .

Esta controversia tiene su origen en unaregulación de la tasa defectuosa desde elpunto de vista jurídico y económico, queno contiene una definición precisa de loscriterios de determinación y revisión delimporte de la tasa. Dos consecuenciasprincipales se derivan de esta indefinición:

■ La inseguridad jurídica para los conce-sionarios. La concesión demanial quedaviciada en la medida en que los podere spúblicos quedan habilitados para modifi-car unilateralmente el importe de la tasa.Se trata, en definitiva, de una situaciónen la que el propietario (del espectro )tiene la capacidad para revisar unilateral-mente la cantidad que el «inquilino dele s p e c t ro» debe pagar anualmente, conlímites legales muy difusos y contro v e r t i-dos. Aunque legalmente quizás no sepueda argumentar que se pueda ver alte-rado el equilibrio económico-financierode la concesión, está claro que la tasa esun elemento central del proyecto deinversión en su conjunto.

■ La posibilidad que se abre a los conce-sionarios de intentar influir sobre lasautoridades para conseguir que la tasasea de un importe reducido, inferior entérminos globales y en valor actual al queel que se hubiera derivado de un sistemade subasta una vez computados los cos-tes derivados de los compromisos adqui-ridos en el concurso.

Abordemos, en primer lugar, desde unpunto de vista teórico, la alternativa entrela subasta y el concurso complementadocon la tasa anual y revisable. Bajo elsupuesto de un escenario de total certi-d u m b re o, en su defecto, bajo el supuestode neutralidad ante el riesgo de los agen-tes económicos, la subasta y un sistemat r a n s p a rente de concurso complementadocon una tasa por uso del espectro con cri-terios de revisión de su importe perf e c t a-mente definidos a priori son dos opcionesequivalentes en términos de bienestar.

La incorporación de los supuestos deincertidumbre (tecnológica y económica)y de aversión al riesgo por parte de los

agentes, supuestos habituales en la teoríaeconómica y sólidamente contrastados,convierten, sin embargo, desde el puntode vista teórico, el sistema del concursocomplementada por la tasa por uso delespectro (10) en un sistema superior al dela subasta desde el punto de vista delbienestar. En efecto, la aversión al riesgode los agentes en un contexto de incerti-dumbre hace posible «compartir el riesgo»entre los accionistas de las operadoras ylos contribuyentes mediante los pagosperiódicos que instrumenta la tasa.

Además, desde el punto de vista de la efi-ciencia, la tasa del espectro, tal y comoestá definida en España, es decir, comoun importe absoluto dependiente de lacantidad de espectro utilizada, sin víncu-lo alguno con los ingresos o los benefi-cios de los operadores, es una figura tri-butaria eficiente, que no general excesode gravamen (11).

No obstante, «la teoría positiva de la re g u-lación y de la hacienda pública» pone enjuego otros elementos de re f e rencia. Apesar de la superioridad teórica norm a t i v ade la opción concurso-más-tasa frente a lasubasta suponiendo incertidumbre y aver-sión al riesgo de los agentes, si los crite-rios de revisión del importe de la tasa noestán perfectamente definidos a priori, la«teoría positiva» explica que la pre s i ó ne j e rcida por los adjudicatarios de espec-t ro, constituidos como «grupo de pre s i ó n »(en la tradición de Olson) podía llegar aimponerse al interés colectivo del conjun-to de los contribuyentes. De esta manera,salvo que los criterios de revisión de latasa estén perfectamente definidos a prio-ri, los operadores acabarán defendiendola opción del concurso-más-tasa en suconvencimiento de que a través de suacción organizada ese sistema les acabaráreportando menores pagos a la Haciendapública que el que se derivaría de un sis-tema de subasta.

Si a ello unimos la internacionalizaciónde los mercados y la presencia en losmercados nacionales de un grupo reduci-do de grandes grupos multinacionales(12), todo ello hace probable, a medioplazo, que el triunfo del interés colectivoacabe inclinando la balanza hacia laopción regulatoria de la subasta como sis-tema de asignación de espectro.

Conclusiones

Las líneas anteriores permiten concluir:

1. El proceso de liberalización ha sidouna opción acertada, que se ha traducidoen frutos tangibles para los usuarios:importantes reducciones de tarifas, capa-cidad de elección de suministrador, nue-vos servicios y mayor actividad de I+D+i,entre otros beneficios.

2. El balance entre «reducción y tarifas»/«incentivo a la inversión» se ha reveladopositivo.

3. El modelo de liberalización europeopresenta puntos débiles, entre otros, ladificultad del regulador independientepara eliminar barreras de acceso al mer-cado.

4 . La incorporación del principio de«neutralidad tecnológica» a la política deregulación de las telecomunicacionesdebe ser recibido muy positivamente.

5. El sector de las telecomunicacionesfijas afronta importantes serios retos yriesgos frente al avance de los serviciosmóviles.

6. Parece conveniente reavivar el debatesobre la política de espectro radioeléctri-co, una vez adjudicadas las licenciasUMTS, de cara al medio plazo/largoplazo en la perspectiva de las licencias decuarta generación.

(*) Los comentarios que realiza el autorson a título exclusivamente personal.

Notas(1) Los monopolios públicos adoptaron diver-sas formas jurídicas, desde la integración en lapropia estructura orgánica de la Administra-ción pública hasta su configuración comosociedades de derecho privado con controlpúblico férreamente reguladas en todos losaspectos de su actividad.(2) Definido en sentido amplio, como el con-junto de autoridades con potestad de aprobar

L IBERALIZAC IÓN, COMPETENCIA Y REGULAC IÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN ESPA Ñ A


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precios mayoristas y minoristas de obligadaaplicación por parte de los operadores domi-nantes.(3) Fuente. CMT, Informe Anual 2000.(4) Fuente: Aniel, Informe Anual 2000.(5) Tanto en el caso de los bonos metropoli-tanos como en el de la tarifa plana se utilizael supuesto de que el tiempo de uso efectivocoincide con el número de minutos a que serefiere cada uno de los respectivos esquemasde tarifas. La rebaja efectiva que cada esque-ma de tarifas reporta es, obviamente, tantomenor cuanto menor sea el uso efectivo delos servicios respecto del uso total potencialde cada uno de ellos.

( 6 ) Fuente: Euro b a r ó m e t ro, Comisión Euro p e a .(7) Consejo de Ministros de Telecomunicacio-nes de 6 de diciembre de 2000 y sesión delParlamento Europeo de 12 de diciembre de2002.(8) La definición de alta velocidad incluiría elADSL que, en una definición purista, no entra-ría dentro del concepto de banda ancha.(9) Las licencias UMTS incorporaron, además,el pago de cantidades iniciales de cuantíamoderada (cerca de 160 millones de euros)por cada uno de los adjudicatarios.(10) De nuevo, bajo el supuesto de que el cri-terio de revisión del importe de la tasa estáperfectamente definido a priori.(11) En contra de lo que afirman determina-das voces, por desconocimiento de los funda-mentos básicos de la teoría de la Haciendapública o de forma interesada, la tasa no pro-duce ineficiencia, precisamente por no estar definida como un porcentaje de los ingresos ode los beneficios.

(12) Hecho susceptible de provocar transfe-rencia netas de capital de cuantías no despre-ciables de una Hacienda pública a otra.

Bibliografía

ANIEL (2001): Informe Anual 2000, Madrid.COMISIÓN EUROPEA (2000): Sixth report on the

implementation of the telecommunicationsregulatory package, COM 2000/814, Bruselas.

COMISIÓN DEL MERCADO DE LAS TELECO-M U N I C A C I O N E S ( 2 0 0 1 ) : I n f o rme Anual2000, Madrid.

J . GARCÍA-L EGAZ PONCE


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