Liberalismo, democracia yordenamiento...
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Liberalismo democracia yordenamiento territorial
Rafael Carvajal Baeza
Profesor de la Facultad de Ciencias de la Administracioacuten de la Universidad del Valle
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INTRODUCCION
A raiacutez del proceso de descentralizacioacuten que se adelanta en el paiacutes
desde la deacutecada de los ochenta se ha hecho un lugar comuacuten en la reflexioacuten de los poliacuteticos los acadeacutemicos y aun en la opinioacuten puacuteblica el empleo corriente de expresiones como comunidad participante participacioacuten
ciudadana democracia participativa etc Este uso cotidiano parece ser una demostracioacuten de que existe a nivel institucional y ciudadano el reconocimiento de cambios importantes y trascendentales en la vida
poliacutetica del paiacutes y maacutes exactamente de una nueva forma de hacer poliacutetica maacutes consistente que en el pasado por decir lo menos con el ideal
democraacutetico Algo de eso es lo que seguramente se quiere decir cuando se sentencia el traacutensito de una democracia representativa a una democracia participativa como el gran derrotero del paiacutes apreciacioacuten cada vez maacutes
arraigada sobre todo a partir del proceso constituyente El objeto central de este artiacuteculo es proponer algunas precisiones
conceptuales acerca de la democracia y temas afines con el aacutenimo de
analizar con mejores elementos de juicio el alcance y profundidad de nuestras recientes transformaciones poliacuteticas En el trayecto de esta reflexioacuten se prescindiraacute del ya familiar recurso de comentar la nueva Constitucioacuten las instituciones y procesos que reclama su efectiva aplicacioacuten En lugar de eso (labor por demaacutes necesaria para difundir la nueva Carta) centraremos la atencioacuten en los fundamentos ideoloacutegicos del
proyecto democraacutetico (en este sentido tambieacuten se prescinde del anaacutelisis
socioloacutegico) No se trata simplemente de ver el mismo fenoacutemeno desde otro aacutengulo Como veremos resulta un ejercicio apropiado para detectar el alcance democraacutetico de las transformaciones presentes y la dimensioacuten
y orientacioacuten de los esfuerzos que colectivamente debemos emprender para asegurar la vigencia de este proyecto democraacutetico
Para una mejor y maacutes conveniente presentacioacuten y discusioacuten de los
fundamentos ideoloacutegicos de la democracia se procederaacute a hacer 10 correspondiente con la ideologiacutea liberal Esto facilitaraacute visualizar con
mayor detalle la estructura ideoloacutegica e institucional de la democracia
Adicionalmente discutir a la luz del debate liberalismo y democracia los
recientes cambios a nivel de reordenamiento territorial
Por uacuteltimo los teacuterminos del debate aquiacute expuesto no pretenden cubrir
la totalidad ni mucho menos de los temas que alliacute se hacen cita pero
estamos seguros que al abordar la exeacutegesis de conceptos como la libertad la soberaniacutea la representacioacuten la ciudadaniacutea el sufragio etc se contribuye al debate propuesto
VALORES E INSTITUCIONES DEL LIBERALISMO
LA LlBERTAD INDIVIDUAL
Como es bien sabido en la historia del pensamiento poliacutetico occidental de las uacuteltimas centurias y por supuesto en los propios avatares de su
historia poliacutetica el problema del reacutegimen de libertades y derechos ha
tenido un rol protagoacutenico debido justamente a la fuerte y directa influencia
en la construccioacuten del orden De modo que aunque limitados en relacioacuten
al universo conceptual poliacutetico de occidente desde aquiacute (la libertad y otros conceptos relacionados) se proyecta una mirada al problema de la
construccioacuten del orden como esencia y preocupacioacuten permanente del
quehacer poliacutetico
De entrada lo primero que hay que decir es que este debate sobre las
concepciones de la libertad ya tiene historia y puede aseverarse que ha
sido una de las discusiones que mejor ha contribuido al desarrollo del pensamiento poliacutetico occidental
Una corta resentildea acerca de los teacuterminos generales que han animado
esta discusioacuten nos serviraacute para destacar algunos de los aspectos maacutes
substanciales sobre la exeacutegesis de la libertad de las doctrinas en cuestioacuten Fue Benjamin Constant (1767-1830) el famoso publicista franceacutes y
gran teoacuterico del liberalismo quien en su conocido opuacutesculo Discurso sobre la Libertad de los Antiguos parangonada con la Libertad de los
Modernos establecioacute la hermeneacuteutica de la libertad de tipo liberal (seguacuten su expresioacuten de los modernos)
120 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RFAEL CARVAJAL
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Para Constant la libertad de los antiguos se referiacutea a la Grecia claacutesica
consistiacutea en la participacioacuten cotidiana y directa de los ciudadanos en los asuntos de Estado Agrega que admitiacutean como compatible con esta
libertad colectiva el completo sometimiento del individuo al poder del todo En otras palabras nada se concediacutea a la autonomiacutea del individuo
como tal como no fuera para participar en los asuntos de Estado pero a
partir de alliacute eacuteste podiacutea hacer del individuo un esclavo en sus relaciones
privadas Esto es podiacutea intervenir en sus asuntos privados si cabe la
expresioacuten I
El ciudadano -comentoacute Fustel de Coulanges- se entregaba totalmente
al Estado Le daba su sangre durante la guerra su tiempo en la paz No era
libre de dejar a un lado los asuntos puacuteblicos para cuidar de los suyos
Por el contrario el ciudadano deberiacutea descuidarlos para trabajar por el
bien de la ciudad
El mismo autor en otro pasaje nos dice uno de los maacutes extrantildeos errores que puede cometerse es creer que en las ciudades antiguas los
hombres gozaban de libertad Cuando lo cierto es que no teniacutean ni la maacutes
remota idea de la misma Tener derechos poliacuteticos nombrar magistrados
poder ser designado arconte -a eso se llama libertad- pero no por ello los hombres eran menos esclavos del Estado
W Jaeger por su parte comenta que la polis es la suma de todos sus
ciudadanos y de todas lasfacetas de sus vidas Les da mucho a todos pero
puede pedirlo todo a cambio2
Hubo pues en la Grecia antigua un concepto de libertad que praacutecticamente se confundioacute con el culto del servicio a la polis No extrantildea
asiacute que el teacutermino peyorativo idiotes -del vocablo idiom para referirse
a lo privado- se aplicaraacute a los no ciudadanos quienes eran seguacuten los
griegos hombres vulgares e ignorantes soacutelo interesados en siacute mismos
Para la discusioacuten liberalismo y democracia veacutease Bobbio Norberto en Liberalismo y Democracia Sartori Giovanni en Teoriacutea de la Democracia Frank Cunningham Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Losurdo Domeacutenico Tradici6n Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusi6n Petrucciani Stefano Tres Conceptos de Libenad Estos tres uacuteltimos traducidos del italiano por Alcibiades Paredes Tomado de Sartori Guiovanni opcit
CUADERNOS DE ADMliIIISTRACIOacuteN Ndeg 22UN1VERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 121
Para los modernos (los liberales de Constant) es mucho maacutes apreciada la autonomiacutea individual No les interesa tanto la participacioacuten en los
asuntos de Estado como la seguridad y el bienestar privado Precisamente
las garantiacuteas para la seguridad y el bienestar privado es lo que el
pensamiento liberal reconoce o denomina como libertad
Esta libertad es la que concibe al individuo como una persona ese yo
privado que en siacute mismo constituye un supremo valor amparado y tutelado por garantiacuteas derivadas de la supremaciacutea de la ley la defensa
juriacutedica y las declaraciones de derechos dirigidas expresamente a limitar las funciones y poderes del Estado -preocupacioacuten de la cual surgen las
foacutermulas del Estado miacutenimo y el Estado de derecho para asegurar las garantiacuteas y bienes del individuo-o Este es el origen de la expresioacuten seguacuten la cual mi derecho termina donde empieza el derecho de los demaacutes en
la que subyace la idea de una esfera de asuntos estrictamente privados donde sooacutelo impera el arbitrio y la autonomiacutea individual No faltoacute razoacuten a la caracterizacioacuten de la libertad liberal como proclamacioacuten de las
libertades individuales Distintas (iquesty opuestas) a las libertades poliacuteticas
de la democracia antigua
Estas pocas anotaciones del pensamiento de Constant nos bastan para relievar algunos de los puntos baacutesicos de la hermeneacuteutica de la libertad
en la doctrina liberal En primer lugar el sujeto de las libertades no es el
ciudadano como en la Grecia claacutesica sino el individuo y su campo de accioacuten privada (su vida la propiedad y sus derivaciones etc) En
segundo lugar y en congruencia con lo anterior los derechos que sirven de salvaguarda a este individuo son fundamentalmente los derechos
civiles (proteccioacuten de la vida la propiedad etc) y no tanto los derechos
poliacuteticos Es decir aquellos que garantizan la participacioacuten en los asuntos de Estado y que hacen del individuo un ciudadano De otro lado el
espacio donde se ejercen estas libertades es la sociedad civil (entendida ltomo el aacutembito de lo privado individual)
Cierto es que la doctrina liberal desde el momento en que distingue entre Estado y sociedad civil tambieacuten asume el desenvolvimiento del hombre como ciudadano en el Estado e individuo en la sociedad Pero la
prioridad corresponde al individuo y sus derechos civiles Lo que le permite concluir que soacutelo la propiedad (un derecho civil natural) hace a
122 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
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Nos interesa ahora comentar la relacioacuten entre este concepto de
libertad y el de soberaniacutea y otros estrechamente relacionados Muy
importante para observar la proyeccioacuten de los valores ideoloacutegicos en las
formas de Estado (unitario federal y regional) y el problema de la
democracia
CONCEPCiOacuteN LIBERAL DE LA SOBERANIA
Durante la Revolucioacuten Francesa la Asamblea Constituyente sostuvo
la idea de que la soberaniacutea (poder poliacutetico supremo) no pertenece al
pueblo o a la ciudadaniacutea sino a la nacioacuten representada en el Parlamento
Conviene acIararque para los liberales la nacioacuten es un uacutenico cuerpo social
en el que se disuelven los intereses y colectividades territoriales y de
oficios que conocioacute la Edad Media precisamente para instalar en su lugar
la autonomiacutea del individuo La nacioacuten deviene asiacute en un cuerpo que reuacutene la masa de intereses
individuales Esos intereses no son otros que la igualdad ante la ley la seguridad y la justicia Se trata de principios de accioacuten del Estado que no
tienen por queacute coincidir con el intereacutes particular o circunstancial de un
individuo Por el contrario estas funciones puacuteblicas de la nacioacuten (las
propias del Estado miacutenimo que propuso el liberalismo ) tienen el propoacutesito
de que los individuos al acatarlas respeten las libertades y derechos de los
otros individuos En otras palabras se procedioacute a elaborar la idea de que
la nacioacuten es un cuerpo real y distinto de cada uno de los intereses
individuales toda vez que pueden eventualmente violar la ley evadir la
justicia y poner en peligro la seguridad etc
El siguiente paso hacia la operatividad institucional del principio de
la soberaniacutea de la nacioacuten se dio al discutir el problema de su representacioacuten
En principio hubo acuerdo que el oacutergano indicado era el Parlamento pero se presentoacute gran debate en torno a la relacioacuten del elector con el representante
Tomado de Paredes Alcibiades en Hacia un Concepto Moderno de Democracia publicado en Revista Sociedad noviembre de 1988 del Departamento de Sociales de la Usaca
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNJVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 123
Si el titular de la soberaniacutea es la nacioacuten y no los ciudadanos que la
componen el acto de eleccioacuten que se les atribuye soacutelo tiene como
propoacutesito designar a los representantes de la nacioacuten En este estricto
sentido el voto constituye unafunciacuteoacuten puacuteblica Para comprender sus
implicaciones poliacuteticas conviene exponer el punto de vista democraacutetico
Como se sabe el voto en el marco de la democracia es ante todo un
derecho Y por tanto no soacutelo universal sino tambieacuten generador de mandatos y viacutenculos imperativos entre el elector y su representante De
suerte que este uacuteltimo estaacute en la obligacioacuten poliacutetica de gestionar en las
corporaciones deliberantes (Senado y Caacutemara etc) las demandas del
primero Esa es baacutesicamente la sustancia del concepto voto-derecho Pues bien es precisamente ese caraacutecter vinculante lo que cuestiona la
doctrina liberal La nacioacuten como ente soberano reclama en su bien la
independencia poliacutetica del representante precisamente porque el elector
es portador de demandas sectoriales (de oficio territorio etc) Asiacute que
liberado de todo compromiso el representante se adujo estaacute en condicioacuten
apropiada para velar por los asuntos generales de la nacioacuten (por ejemplo
la justicia) en mejor forma que los individuos demasiado ocupados con
sus bienes y propiedades
El voto-funcioacuten tiene pues en el corpus liberal como uacutenico propoacutesito
designar a los representantes de la nacioacuten ya que ella es la salvaguarda
de los bienes puacuteblicos frente al intereacutes individual
Estas ideas las expuso con mucha lucidez el abate Sieyeacute en su discurso
del 7 de septiembre de 1789 El pueblo -dijo- no puede tener voluntad
distinta a la de sus representantes No puede hablar no puede obrar sino por ellos4
La Asamblea Constituyente fue igualmente consecuente El artiacuteculo
3 de la Declaracioacuten de 1789 establecioacute El principio de toda soberaniacutea
reside esencialmente en la nacioacuten Ninguacuten cuerpo ninguacuten individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresament de ella5
Tomado de Bobbio Norberto en LiberaLismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989 iexclbid
124 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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El artiacuteculo 7 de la seccioacuten 3 del capiacutetulo 1 del tiacutetulo 3 sentencioacute Los
representantes nominados en los departamentos no seraacuten representantes
de un departamento en particular sino de toda la nacioacuten y no se les podraacute imponer a ellos mandato alguno6
A nuestra manera los constituyentes del 86 confirmaron el espiacuteritu
liberal de la eacutepoca Deciacutea asiacute el artiacuteculo 179 El sufragio se ejerce como
funcioacuten constitucional El que sufraga o elige no impone obligaciones al
candidato ni confiere mandato al funcionario electo El artiacuteculo 105
expresoacute lo siguiente Los individuos de una y otra Caacutemara representan
a la nacioacuten entera y deberaacuten votar consultando uacutenicamente lajusticia y el
bien comuacuten Finalmente el artiacuteculo 106 prescribioacute que los senadores
y representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio
del cargo En el uso de la palabra soacutelo seraacuten responsables ante la Caacutemara
a que pertenecen
Obseacutervense las ideas que subyacen El Parlamento no representa a
electores Tampoco a la circunscripcioacuten de eacutestos sino que el conjunto de
los parlamentarios representa a toda la nacioacuten De otro lado se infiere
de aquiacute que el voto-funcioacuten niega participacioacuten en los asuntos de Estado
como quiera que prevalece la independencia del representante frente al
electorado en los procesos decisorios del Estado
Una implicacioacuten adicional importante del voto-funcioacuten para el
problema de la soberaniacutea es que al no ser un voto-derecho su ejercicio
no es universalizable como lo entendioacute la democracia al reivindicar el
sufragio universal Bien por el contrario para el credo liberal la nacioacuten
como titular de la soberaniacutea concede el derecho de ciudadaniacutea como su
intereacutes le ordena soacutelo a aquellos que considere maacutes dignos o maacutes aptos
Surgieron asiacute toda una serie de restricciones que marginaron a la gran
mayoriacutea de la poblacioacuten de los asuntos puacuteblicos y de Estado (Jo que
demuestra una vez maacutes la prevalencia de los asuntos privados) Es el caso
por ejemplo del voto-censitario Es decir soacutelo para grandes contribuyentes
propietarios etc y que resultoacute ser un instrumento apropiado para decapitar poliacuteticamente por medio de las elecciones a la aristocracia del
antiguo reacutegimen Mass no para generar democracia no soacutelo porque
iexclbid
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proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
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AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
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auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
Esto es 10 que tiene de p- - __
Desde luego no se
el unitarismo y la desce~
temas el caraacutecter flu ido _e _
y rico que los modelo [
y superar los teacuterminos
Esa es la labor que se ie~
Berlin y Norberto Bo
versus libertad positi
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temporalidad hi stoacuterica
podemos discernir con r
liberalismo (sin perjuici shy
propoacutesito de valores yde shyla libertad la soberaniacutea _
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L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
representante con el el
incluyendo alguacuten tipo
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instrumentos para paniC shy
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
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En cuarto lugar el qleshyorganizadas nos advierte- -_
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CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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Nunca se insistiraacute lo eacute _
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ClJADERNOS DE ADMINISTRACIO _ _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
espacios sociales cercano
centro de salud etc)
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ENTO TERRITORIAL
- la materia prima de su
objeti vo que cada quien -~eacioacuten del tejido social a
-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
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CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
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- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ml las instituciones y la
guna razoacuten Pero auacuten en
ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
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esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
~
-shy
A raiacutez del proceso e_
desde la deacutecada de los oc de los poliacuteticos los aca corriente de expresione ciudadana democra ser una demostracioacuten de shyreconocimiento de carn poliacutetica del paiacutes y maacutes e maacutes consistente que e democraacutetico Algo de e se sentencia el traacutensito e
participativa como el e -
arraigada sobre todo a
nuestras recientes tran reflexioacuten se prescindir - shyConstitucioacuten las insti _ ~
aplicacioacuten En lugar de nueva Carta) centrarem _shyproyecto democraacutetico e-_
socioloacutegico) No se tra_
el alcance democraacutetico ~ y orientacioacuten de los es__
para asegurar la vige _ Para una mejor y ~ -
fundamentos ideoloacutegi correspondiente con b -
INTRODUCCION
A raiacutez del proceso de descentralizacioacuten que se adelanta en el paiacutes
desde la deacutecada de los ochenta se ha hecho un lugar comuacuten en la reflexioacuten de los poliacuteticos los acadeacutemicos y aun en la opinioacuten puacuteblica el empleo corriente de expresiones como comunidad participante participacioacuten
ciudadana democracia participativa etc Este uso cotidiano parece ser una demostracioacuten de que existe a nivel institucional y ciudadano el reconocimiento de cambios importantes y trascendentales en la vida
poliacutetica del paiacutes y maacutes exactamente de una nueva forma de hacer poliacutetica maacutes consistente que en el pasado por decir lo menos con el ideal
democraacutetico Algo de eso es lo que seguramente se quiere decir cuando se sentencia el traacutensito de una democracia representativa a una democracia participativa como el gran derrotero del paiacutes apreciacioacuten cada vez maacutes
arraigada sobre todo a partir del proceso constituyente El objeto central de este artiacuteculo es proponer algunas precisiones
conceptuales acerca de la democracia y temas afines con el aacutenimo de
analizar con mejores elementos de juicio el alcance y profundidad de nuestras recientes transformaciones poliacuteticas En el trayecto de esta reflexioacuten se prescindiraacute del ya familiar recurso de comentar la nueva Constitucioacuten las instituciones y procesos que reclama su efectiva aplicacioacuten En lugar de eso (labor por demaacutes necesaria para difundir la nueva Carta) centraremos la atencioacuten en los fundamentos ideoloacutegicos del
proyecto democraacutetico (en este sentido tambieacuten se prescinde del anaacutelisis
socioloacutegico) No se trata simplemente de ver el mismo fenoacutemeno desde otro aacutengulo Como veremos resulta un ejercicio apropiado para detectar el alcance democraacutetico de las transformaciones presentes y la dimensioacuten
y orientacioacuten de los esfuerzos que colectivamente debemos emprender para asegurar la vigencia de este proyecto democraacutetico
Para una mejor y maacutes conveniente presentacioacuten y discusioacuten de los
fundamentos ideoloacutegicos de la democracia se procederaacute a hacer 10 correspondiente con la ideologiacutea liberal Esto facilitaraacute visualizar con
mayor detalle la estructura ideoloacutegica e institucional de la democracia
Adicionalmente discutir a la luz del debate liberalismo y democracia los
recientes cambios a nivel de reordenamiento territorial
Por uacuteltimo los teacuterminos del debate aquiacute expuesto no pretenden cubrir
la totalidad ni mucho menos de los temas que alliacute se hacen cita pero
estamos seguros que al abordar la exeacutegesis de conceptos como la libertad la soberaniacutea la representacioacuten la ciudadaniacutea el sufragio etc se contribuye al debate propuesto
VALORES E INSTITUCIONES DEL LIBERALISMO
LA LlBERTAD INDIVIDUAL
Como es bien sabido en la historia del pensamiento poliacutetico occidental de las uacuteltimas centurias y por supuesto en los propios avatares de su
historia poliacutetica el problema del reacutegimen de libertades y derechos ha
tenido un rol protagoacutenico debido justamente a la fuerte y directa influencia
en la construccioacuten del orden De modo que aunque limitados en relacioacuten
al universo conceptual poliacutetico de occidente desde aquiacute (la libertad y otros conceptos relacionados) se proyecta una mirada al problema de la
construccioacuten del orden como esencia y preocupacioacuten permanente del
quehacer poliacutetico
De entrada lo primero que hay que decir es que este debate sobre las
concepciones de la libertad ya tiene historia y puede aseverarse que ha
sido una de las discusiones que mejor ha contribuido al desarrollo del pensamiento poliacutetico occidental
Una corta resentildea acerca de los teacuterminos generales que han animado
esta discusioacuten nos serviraacute para destacar algunos de los aspectos maacutes
substanciales sobre la exeacutegesis de la libertad de las doctrinas en cuestioacuten Fue Benjamin Constant (1767-1830) el famoso publicista franceacutes y
gran teoacuterico del liberalismo quien en su conocido opuacutesculo Discurso sobre la Libertad de los Antiguos parangonada con la Libertad de los
Modernos establecioacute la hermeneacuteutica de la libertad de tipo liberal (seguacuten su expresioacuten de los modernos)
120 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RFAEL CARVAJAL
como tal como no fue - r
partir de alliacute eacuteste podiacute I-_~
privadas Esto es podL shy
expresioacuten l
Elciudadano-come~ -= al Estado Le daba su sa = ~ -
Por el contrario el ci u~gttiexcl
bien de la ciudad El mismo autor en
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hombres gozaban de Ii - remotaideadelamismz - shypoder ser designado arco-
hombres eran menos ese
W Jaeger por su pa-e shyciudadanosyde todas las shy
puede pedirlo todo a ca--Hubo pues en la G~_ shy
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asiacute que el teacutermino peyo -shya lo privado- se aplicar2 shygriegos hombres vulgare e
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Frank Cunningham Losurdo Domeacutenico -r
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Tomado de Sartorio G~
CUADERNOS DE ADMINISTR
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LIBERALISMO
-euacuteto poliacutetico occidental
~ ~opios avatares de su
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- ~e i mitados en relacioacuten
- 2esde aquiacute (la libertad y
-= ~rada al problema de la
~ iexcl cioacuten permanente del
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- -- -ido al desarrollo del
= -L e~3Ies que han animado
- de los aspectos maacutes - -oe trinas en cuestioacuten
_=oso publicista franceacutes y - ocieacute o opuacutesculo Discurso
- con la Libertad de los j de ti po liberal (seguacuten
l -L RAFAEL CARVAJAL
Para Constant la libertad de los antiguos se referiacutea a la Grecia claacutesica
consistiacutea en la participacioacuten cotidiana y directa de los ciudadanos en los asuntos de Estado Agrega que admitiacutean como compatible con esta
libertad colectiva el completo sometimiento del individuo al poder del todo En otras palabras nada se concediacutea a la autonomiacutea del individuo
como tal como no fuera para participar en los asuntos de Estado pero a
partir de alliacute eacuteste podiacutea hacer del individuo un esclavo en sus relaciones
privadas Esto es podiacutea intervenir en sus asuntos privados si cabe la
expresioacuten I
El ciudadano -comentoacute Fustel de Coulanges- se entregaba totalmente
al Estado Le daba su sangre durante la guerra su tiempo en la paz No era
libre de dejar a un lado los asuntos puacuteblicos para cuidar de los suyos
Por el contrario el ciudadano deberiacutea descuidarlos para trabajar por el
bien de la ciudad
El mismo autor en otro pasaje nos dice uno de los maacutes extrantildeos errores que puede cometerse es creer que en las ciudades antiguas los
hombres gozaban de libertad Cuando lo cierto es que no teniacutean ni la maacutes
remota idea de la misma Tener derechos poliacuteticos nombrar magistrados
poder ser designado arconte -a eso se llama libertad- pero no por ello los hombres eran menos esclavos del Estado
W Jaeger por su parte comenta que la polis es la suma de todos sus
ciudadanos y de todas lasfacetas de sus vidas Les da mucho a todos pero
puede pedirlo todo a cambio2
Hubo pues en la Grecia antigua un concepto de libertad que praacutecticamente se confundioacute con el culto del servicio a la polis No extrantildea
asiacute que el teacutermino peyorativo idiotes -del vocablo idiom para referirse
a lo privado- se aplicaraacute a los no ciudadanos quienes eran seguacuten los
griegos hombres vulgares e ignorantes soacutelo interesados en siacute mismos
Para la discusioacuten liberalismo y democracia veacutease Bobbio Norberto en Liberalismo y Democracia Sartori Giovanni en Teoriacutea de la Democracia Frank Cunningham Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Losurdo Domeacutenico Tradici6n Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusi6n Petrucciani Stefano Tres Conceptos de Libenad Estos tres uacuteltimos traducidos del italiano por Alcibiades Paredes Tomado de Sartori Guiovanni opcit
CUADERNOS DE ADMliIIISTRACIOacuteN Ndeg 22UN1VERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 121
Para los modernos (los liberales de Constant) es mucho maacutes apreciada la autonomiacutea individual No les interesa tanto la participacioacuten en los
asuntos de Estado como la seguridad y el bienestar privado Precisamente
las garantiacuteas para la seguridad y el bienestar privado es lo que el
pensamiento liberal reconoce o denomina como libertad
Esta libertad es la que concibe al individuo como una persona ese yo
privado que en siacute mismo constituye un supremo valor amparado y tutelado por garantiacuteas derivadas de la supremaciacutea de la ley la defensa
juriacutedica y las declaraciones de derechos dirigidas expresamente a limitar las funciones y poderes del Estado -preocupacioacuten de la cual surgen las
foacutermulas del Estado miacutenimo y el Estado de derecho para asegurar las garantiacuteas y bienes del individuo-o Este es el origen de la expresioacuten seguacuten la cual mi derecho termina donde empieza el derecho de los demaacutes en
la que subyace la idea de una esfera de asuntos estrictamente privados donde sooacutelo impera el arbitrio y la autonomiacutea individual No faltoacute razoacuten a la caracterizacioacuten de la libertad liberal como proclamacioacuten de las
libertades individuales Distintas (iquesty opuestas) a las libertades poliacuteticas
de la democracia antigua
Estas pocas anotaciones del pensamiento de Constant nos bastan para relievar algunos de los puntos baacutesicos de la hermeneacuteutica de la libertad
en la doctrina liberal En primer lugar el sujeto de las libertades no es el
ciudadano como en la Grecia claacutesica sino el individuo y su campo de accioacuten privada (su vida la propiedad y sus derivaciones etc) En
segundo lugar y en congruencia con lo anterior los derechos que sirven de salvaguarda a este individuo son fundamentalmente los derechos
civiles (proteccioacuten de la vida la propiedad etc) y no tanto los derechos
poliacuteticos Es decir aquellos que garantizan la participacioacuten en los asuntos de Estado y que hacen del individuo un ciudadano De otro lado el
espacio donde se ejercen estas libertades es la sociedad civil (entendida ltomo el aacutembito de lo privado individual)
Cierto es que la doctrina liberal desde el momento en que distingue entre Estado y sociedad civil tambieacuten asume el desenvolvimiento del hombre como ciudadano en el Estado e individuo en la sociedad Pero la
prioridad corresponde al individuo y sus derechos civiles Lo que le permite concluir que soacutelo la propiedad (un derecho civil natural) hace a
122 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
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los hombres capaces de los derechos poliacuteticos3
Nos interesa ahora comentar la relacioacuten entre este concepto de
libertad y el de soberaniacutea y otros estrechamente relacionados Muy
importante para observar la proyeccioacuten de los valores ideoloacutegicos en las
formas de Estado (unitario federal y regional) y el problema de la
democracia
CONCEPCiOacuteN LIBERAL DE LA SOBERANIA
Durante la Revolucioacuten Francesa la Asamblea Constituyente sostuvo
la idea de que la soberaniacutea (poder poliacutetico supremo) no pertenece al
pueblo o a la ciudadaniacutea sino a la nacioacuten representada en el Parlamento
Conviene acIararque para los liberales la nacioacuten es un uacutenico cuerpo social
en el que se disuelven los intereses y colectividades territoriales y de
oficios que conocioacute la Edad Media precisamente para instalar en su lugar
la autonomiacutea del individuo La nacioacuten deviene asiacute en un cuerpo que reuacutene la masa de intereses
individuales Esos intereses no son otros que la igualdad ante la ley la seguridad y la justicia Se trata de principios de accioacuten del Estado que no
tienen por queacute coincidir con el intereacutes particular o circunstancial de un
individuo Por el contrario estas funciones puacuteblicas de la nacioacuten (las
propias del Estado miacutenimo que propuso el liberalismo ) tienen el propoacutesito
de que los individuos al acatarlas respeten las libertades y derechos de los
otros individuos En otras palabras se procedioacute a elaborar la idea de que
la nacioacuten es un cuerpo real y distinto de cada uno de los intereses
individuales toda vez que pueden eventualmente violar la ley evadir la
justicia y poner en peligro la seguridad etc
El siguiente paso hacia la operatividad institucional del principio de
la soberaniacutea de la nacioacuten se dio al discutir el problema de su representacioacuten
En principio hubo acuerdo que el oacutergano indicado era el Parlamento pero se presentoacute gran debate en torno a la relacioacuten del elector con el representante
Tomado de Paredes Alcibiades en Hacia un Concepto Moderno de Democracia publicado en Revista Sociedad noviembre de 1988 del Departamento de Sociales de la Usaca
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNJVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 123
Si el titular de la soberaniacutea es la nacioacuten y no los ciudadanos que la
componen el acto de eleccioacuten que se les atribuye soacutelo tiene como
propoacutesito designar a los representantes de la nacioacuten En este estricto
sentido el voto constituye unafunciacuteoacuten puacuteblica Para comprender sus
implicaciones poliacuteticas conviene exponer el punto de vista democraacutetico
Como se sabe el voto en el marco de la democracia es ante todo un
derecho Y por tanto no soacutelo universal sino tambieacuten generador de mandatos y viacutenculos imperativos entre el elector y su representante De
suerte que este uacuteltimo estaacute en la obligacioacuten poliacutetica de gestionar en las
corporaciones deliberantes (Senado y Caacutemara etc) las demandas del
primero Esa es baacutesicamente la sustancia del concepto voto-derecho Pues bien es precisamente ese caraacutecter vinculante lo que cuestiona la
doctrina liberal La nacioacuten como ente soberano reclama en su bien la
independencia poliacutetica del representante precisamente porque el elector
es portador de demandas sectoriales (de oficio territorio etc) Asiacute que
liberado de todo compromiso el representante se adujo estaacute en condicioacuten
apropiada para velar por los asuntos generales de la nacioacuten (por ejemplo
la justicia) en mejor forma que los individuos demasiado ocupados con
sus bienes y propiedades
El voto-funcioacuten tiene pues en el corpus liberal como uacutenico propoacutesito
designar a los representantes de la nacioacuten ya que ella es la salvaguarda
de los bienes puacuteblicos frente al intereacutes individual
Estas ideas las expuso con mucha lucidez el abate Sieyeacute en su discurso
del 7 de septiembre de 1789 El pueblo -dijo- no puede tener voluntad
distinta a la de sus representantes No puede hablar no puede obrar sino por ellos4
La Asamblea Constituyente fue igualmente consecuente El artiacuteculo
3 de la Declaracioacuten de 1789 establecioacute El principio de toda soberaniacutea
reside esencialmente en la nacioacuten Ninguacuten cuerpo ninguacuten individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresament de ella5
Tomado de Bobbio Norberto en LiberaLismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989 iexclbid
124 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la
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Imocracia Fondo de
Al RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la seccioacuten 3 del capiacutetulo 1 del tiacutetulo 3 sentencioacute Los
representantes nominados en los departamentos no seraacuten representantes
de un departamento en particular sino de toda la nacioacuten y no se les podraacute imponer a ellos mandato alguno6
A nuestra manera los constituyentes del 86 confirmaron el espiacuteritu
liberal de la eacutepoca Deciacutea asiacute el artiacuteculo 179 El sufragio se ejerce como
funcioacuten constitucional El que sufraga o elige no impone obligaciones al
candidato ni confiere mandato al funcionario electo El artiacuteculo 105
expresoacute lo siguiente Los individuos de una y otra Caacutemara representan
a la nacioacuten entera y deberaacuten votar consultando uacutenicamente lajusticia y el
bien comuacuten Finalmente el artiacuteculo 106 prescribioacute que los senadores
y representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio
del cargo En el uso de la palabra soacutelo seraacuten responsables ante la Caacutemara
a que pertenecen
Obseacutervense las ideas que subyacen El Parlamento no representa a
electores Tampoco a la circunscripcioacuten de eacutestos sino que el conjunto de
los parlamentarios representa a toda la nacioacuten De otro lado se infiere
de aquiacute que el voto-funcioacuten niega participacioacuten en los asuntos de Estado
como quiera que prevalece la independencia del representante frente al
electorado en los procesos decisorios del Estado
Una implicacioacuten adicional importante del voto-funcioacuten para el
problema de la soberaniacutea es que al no ser un voto-derecho su ejercicio
no es universalizable como lo entendioacute la democracia al reivindicar el
sufragio universal Bien por el contrario para el credo liberal la nacioacuten
como titular de la soberaniacutea concede el derecho de ciudadaniacutea como su
intereacutes le ordena soacutelo a aquellos que considere maacutes dignos o maacutes aptos
Surgieron asiacute toda una serie de restricciones que marginaron a la gran
mayoriacutea de la poblacioacuten de los asuntos puacuteblicos y de Estado (Jo que
demuestra una vez maacutes la prevalencia de los asuntos privados) Es el caso
por ejemplo del voto-censitario Es decir soacutelo para grandes contribuyentes
propietarios etc y que resultoacute ser un instrumento apropiado para decapitar poliacuteticamente por medio de las elecciones a la aristocracia del
antiguo reacutegimen Mass no para generar democracia no soacutelo porque
iexclbid
125CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa
circunscripcioacuten electo
liberal desarticuloacute e ruz en ellos no reposoacute nu shy
loacutegica extrema no hu
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individuos no de orgar De esta manera el e- __
fuerza ideoloacutegica del n~
en la escena histoacuteri c3 = modalidad centrali s _ ~
individualizada de la
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esta modalidad el pode~ = y en sus liacutemites terrilO ~
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_e~l)
iembro queacute oficiales fijaban el precio que
-imas etc
AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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5 superintendencias
~ Estado Unitario el
L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
Siendo clara y pertine y ciudadano para efecto gt
orden poliacutetico cabe sin problema de la ciudadu _
democracia Para empezashy
no era totalmente ajena
de Estado (liberales) que shy
que precisamos identi fi shy
diferencia Como es bien sabido
teniacutea origen en el estalU shyejemplo) y cuya result - bull
ejercicio ciudadano pro consecuencia para la d
universalizable y por e shy
puacuteblicos y de Estado
Actualmente es a e poliacuteticamente hablando shy
moderna es un fenoacutemer
primera vez hacia fin a e
sufragio universal sobre
sea suficiente pero siacute u - shypara edificar la democ
respuesta maacutes correcta ~ - shy
es ciertamente aquella de que esa expresioacuten in shy
sociedad (con las excepa edad) gozan del derecho _
de la ciudadaniacutea unie No parece desace~
institucioacuten de la ciud_ shy
universal es que la rea~ u _
CUADERNOS DE ADMrNISllU
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teacutermino seguacuten la cual t~T-a puacuteblico) del pueblo
I~o l es quien gobierna _ democracia moderna
5 la obediencia a la ley
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as decisiones puacuteblicas y ~iCe la antiguumledad llama
~~iexcllU~ de Estado (poliacuteticos
- e los asuntos privados
-dica maacutes el estatus de
-asta ni mucho menos
uo y sus pertenencias
~el Estado estaacute limitado
aacute nunca lo suficiente en
ocraacutetica a los asuntos - de la ciudadaniacutea y las
ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
representante con el el
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
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CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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ismo y democracia en
m al fin equilibrio Sin
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~no (el individuo) hacia
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ENTO TERRITORIAL
- la materia prima de su
objeti vo que cada quien -~eacioacuten del tejido social a
-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
precisamente para poner shy
administrativa de la na
mandatarios territoriale forma de asegurar un miacuten ~ y su comunidad frente a __
etc)
Sin embargo no es
genera democracia Para e
a traveacutes de la eleccioacuten 1shy
territorial participen en
(advieacutertase que la elecci shy
sociedad no del Estado l E - _
no es la eleccioacuten de sus g
comicios las organizacio-~shygestiones de Estado Sin e__
poliacuteticamente autoacutenomo
democraacutetico
Otro aspecto bien pr el conocido fenoacutemeno de _
concurrencia a las eleccio e_
asuntos puacuteblicos y de Esta
preocupante amenaza al repliegue de los asociados
de la democracia Tendri shy
ciudadanos de pobre cate= olidaridad
CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
jel Estado unitario no es --~C3 La proscripcioacuten del
_ -~ela toda posibilidad de
~e vista el unitarismo es
ce abordar el estudio de la Esdo y por su puesto el
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- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
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- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
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Sin autonomiacutea
los colombianos
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_~ere iquesten la democracia
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- esfuerzos para poner
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esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
INTRODUCCION
A raiacutez del proceso de descentralizacioacuten que se adelanta en el paiacutes
desde la deacutecada de los ochenta se ha hecho un lugar comuacuten en la reflexioacuten de los poliacuteticos los acadeacutemicos y aun en la opinioacuten puacuteblica el empleo corriente de expresiones como comunidad participante participacioacuten
ciudadana democracia participativa etc Este uso cotidiano parece ser una demostracioacuten de que existe a nivel institucional y ciudadano el reconocimiento de cambios importantes y trascendentales en la vida
poliacutetica del paiacutes y maacutes exactamente de una nueva forma de hacer poliacutetica maacutes consistente que en el pasado por decir lo menos con el ideal
democraacutetico Algo de eso es lo que seguramente se quiere decir cuando se sentencia el traacutensito de una democracia representativa a una democracia participativa como el gran derrotero del paiacutes apreciacioacuten cada vez maacutes
arraigada sobre todo a partir del proceso constituyente El objeto central de este artiacuteculo es proponer algunas precisiones
conceptuales acerca de la democracia y temas afines con el aacutenimo de
analizar con mejores elementos de juicio el alcance y profundidad de nuestras recientes transformaciones poliacuteticas En el trayecto de esta reflexioacuten se prescindiraacute del ya familiar recurso de comentar la nueva Constitucioacuten las instituciones y procesos que reclama su efectiva aplicacioacuten En lugar de eso (labor por demaacutes necesaria para difundir la nueva Carta) centraremos la atencioacuten en los fundamentos ideoloacutegicos del
proyecto democraacutetico (en este sentido tambieacuten se prescinde del anaacutelisis
socioloacutegico) No se trata simplemente de ver el mismo fenoacutemeno desde otro aacutengulo Como veremos resulta un ejercicio apropiado para detectar el alcance democraacutetico de las transformaciones presentes y la dimensioacuten
y orientacioacuten de los esfuerzos que colectivamente debemos emprender para asegurar la vigencia de este proyecto democraacutetico
Para una mejor y maacutes conveniente presentacioacuten y discusioacuten de los
fundamentos ideoloacutegicos de la democracia se procederaacute a hacer 10 correspondiente con la ideologiacutea liberal Esto facilitaraacute visualizar con
mayor detalle la estructura ideoloacutegica e institucional de la democracia
Adicionalmente discutir a la luz del debate liberalismo y democracia los
recientes cambios a nivel de reordenamiento territorial
Por uacuteltimo los teacuterminos del debate aquiacute expuesto no pretenden cubrir
la totalidad ni mucho menos de los temas que alliacute se hacen cita pero
estamos seguros que al abordar la exeacutegesis de conceptos como la libertad la soberaniacutea la representacioacuten la ciudadaniacutea el sufragio etc se contribuye al debate propuesto
VALORES E INSTITUCIONES DEL LIBERALISMO
LA LlBERTAD INDIVIDUAL
Como es bien sabido en la historia del pensamiento poliacutetico occidental de las uacuteltimas centurias y por supuesto en los propios avatares de su
historia poliacutetica el problema del reacutegimen de libertades y derechos ha
tenido un rol protagoacutenico debido justamente a la fuerte y directa influencia
en la construccioacuten del orden De modo que aunque limitados en relacioacuten
al universo conceptual poliacutetico de occidente desde aquiacute (la libertad y otros conceptos relacionados) se proyecta una mirada al problema de la
construccioacuten del orden como esencia y preocupacioacuten permanente del
quehacer poliacutetico
De entrada lo primero que hay que decir es que este debate sobre las
concepciones de la libertad ya tiene historia y puede aseverarse que ha
sido una de las discusiones que mejor ha contribuido al desarrollo del pensamiento poliacutetico occidental
Una corta resentildea acerca de los teacuterminos generales que han animado
esta discusioacuten nos serviraacute para destacar algunos de los aspectos maacutes
substanciales sobre la exeacutegesis de la libertad de las doctrinas en cuestioacuten Fue Benjamin Constant (1767-1830) el famoso publicista franceacutes y
gran teoacuterico del liberalismo quien en su conocido opuacutesculo Discurso sobre la Libertad de los Antiguos parangonada con la Libertad de los
Modernos establecioacute la hermeneacuteutica de la libertad de tipo liberal (seguacuten su expresioacuten de los modernos)
120 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RFAEL CARVAJAL
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CUADERNOS DE ADMINISTR
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LIBERALISMO
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l -L RAFAEL CARVAJAL
Para Constant la libertad de los antiguos se referiacutea a la Grecia claacutesica
consistiacutea en la participacioacuten cotidiana y directa de los ciudadanos en los asuntos de Estado Agrega que admitiacutean como compatible con esta
libertad colectiva el completo sometimiento del individuo al poder del todo En otras palabras nada se concediacutea a la autonomiacutea del individuo
como tal como no fuera para participar en los asuntos de Estado pero a
partir de alliacute eacuteste podiacutea hacer del individuo un esclavo en sus relaciones
privadas Esto es podiacutea intervenir en sus asuntos privados si cabe la
expresioacuten I
El ciudadano -comentoacute Fustel de Coulanges- se entregaba totalmente
al Estado Le daba su sangre durante la guerra su tiempo en la paz No era
libre de dejar a un lado los asuntos puacuteblicos para cuidar de los suyos
Por el contrario el ciudadano deberiacutea descuidarlos para trabajar por el
bien de la ciudad
El mismo autor en otro pasaje nos dice uno de los maacutes extrantildeos errores que puede cometerse es creer que en las ciudades antiguas los
hombres gozaban de libertad Cuando lo cierto es que no teniacutean ni la maacutes
remota idea de la misma Tener derechos poliacuteticos nombrar magistrados
poder ser designado arconte -a eso se llama libertad- pero no por ello los hombres eran menos esclavos del Estado
W Jaeger por su parte comenta que la polis es la suma de todos sus
ciudadanos y de todas lasfacetas de sus vidas Les da mucho a todos pero
puede pedirlo todo a cambio2
Hubo pues en la Grecia antigua un concepto de libertad que praacutecticamente se confundioacute con el culto del servicio a la polis No extrantildea
asiacute que el teacutermino peyorativo idiotes -del vocablo idiom para referirse
a lo privado- se aplicaraacute a los no ciudadanos quienes eran seguacuten los
griegos hombres vulgares e ignorantes soacutelo interesados en siacute mismos
Para la discusioacuten liberalismo y democracia veacutease Bobbio Norberto en Liberalismo y Democracia Sartori Giovanni en Teoriacutea de la Democracia Frank Cunningham Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Losurdo Domeacutenico Tradici6n Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusi6n Petrucciani Stefano Tres Conceptos de Libenad Estos tres uacuteltimos traducidos del italiano por Alcibiades Paredes Tomado de Sartori Guiovanni opcit
CUADERNOS DE ADMliIIISTRACIOacuteN Ndeg 22UN1VERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 121
Para los modernos (los liberales de Constant) es mucho maacutes apreciada la autonomiacutea individual No les interesa tanto la participacioacuten en los
asuntos de Estado como la seguridad y el bienestar privado Precisamente
las garantiacuteas para la seguridad y el bienestar privado es lo que el
pensamiento liberal reconoce o denomina como libertad
Esta libertad es la que concibe al individuo como una persona ese yo
privado que en siacute mismo constituye un supremo valor amparado y tutelado por garantiacuteas derivadas de la supremaciacutea de la ley la defensa
juriacutedica y las declaraciones de derechos dirigidas expresamente a limitar las funciones y poderes del Estado -preocupacioacuten de la cual surgen las
foacutermulas del Estado miacutenimo y el Estado de derecho para asegurar las garantiacuteas y bienes del individuo-o Este es el origen de la expresioacuten seguacuten la cual mi derecho termina donde empieza el derecho de los demaacutes en
la que subyace la idea de una esfera de asuntos estrictamente privados donde sooacutelo impera el arbitrio y la autonomiacutea individual No faltoacute razoacuten a la caracterizacioacuten de la libertad liberal como proclamacioacuten de las
libertades individuales Distintas (iquesty opuestas) a las libertades poliacuteticas
de la democracia antigua
Estas pocas anotaciones del pensamiento de Constant nos bastan para relievar algunos de los puntos baacutesicos de la hermeneacuteutica de la libertad
en la doctrina liberal En primer lugar el sujeto de las libertades no es el
ciudadano como en la Grecia claacutesica sino el individuo y su campo de accioacuten privada (su vida la propiedad y sus derivaciones etc) En
segundo lugar y en congruencia con lo anterior los derechos que sirven de salvaguarda a este individuo son fundamentalmente los derechos
civiles (proteccioacuten de la vida la propiedad etc) y no tanto los derechos
poliacuteticos Es decir aquellos que garantizan la participacioacuten en los asuntos de Estado y que hacen del individuo un ciudadano De otro lado el
espacio donde se ejercen estas libertades es la sociedad civil (entendida ltomo el aacutembito de lo privado individual)
Cierto es que la doctrina liberal desde el momento en que distingue entre Estado y sociedad civil tambieacuten asume el desenvolvimiento del hombre como ciudadano en el Estado e individuo en la sociedad Pero la
prioridad corresponde al individuo y sus derechos civiles Lo que le permite concluir que soacutelo la propiedad (un derecho civil natural) hace a
122 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
los hombres capace Nos interesa aho _
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- derechos que sirven --- mente los derechos
tanto los derechos acioacuten en los asuntos
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-eillO en que distingue esenvolvimiento del
--~ e-la sociedad Pero la ~o5 ci viles Lo que le
~ civil natural) hace a
n-~~ll RAFAEL CARVAJAL
los hombres capaces de los derechos poliacuteticos3
Nos interesa ahora comentar la relacioacuten entre este concepto de
libertad y el de soberaniacutea y otros estrechamente relacionados Muy
importante para observar la proyeccioacuten de los valores ideoloacutegicos en las
formas de Estado (unitario federal y regional) y el problema de la
democracia
CONCEPCiOacuteN LIBERAL DE LA SOBERANIA
Durante la Revolucioacuten Francesa la Asamblea Constituyente sostuvo
la idea de que la soberaniacutea (poder poliacutetico supremo) no pertenece al
pueblo o a la ciudadaniacutea sino a la nacioacuten representada en el Parlamento
Conviene acIararque para los liberales la nacioacuten es un uacutenico cuerpo social
en el que se disuelven los intereses y colectividades territoriales y de
oficios que conocioacute la Edad Media precisamente para instalar en su lugar
la autonomiacutea del individuo La nacioacuten deviene asiacute en un cuerpo que reuacutene la masa de intereses
individuales Esos intereses no son otros que la igualdad ante la ley la seguridad y la justicia Se trata de principios de accioacuten del Estado que no
tienen por queacute coincidir con el intereacutes particular o circunstancial de un
individuo Por el contrario estas funciones puacuteblicas de la nacioacuten (las
propias del Estado miacutenimo que propuso el liberalismo ) tienen el propoacutesito
de que los individuos al acatarlas respeten las libertades y derechos de los
otros individuos En otras palabras se procedioacute a elaborar la idea de que
la nacioacuten es un cuerpo real y distinto de cada uno de los intereses
individuales toda vez que pueden eventualmente violar la ley evadir la
justicia y poner en peligro la seguridad etc
El siguiente paso hacia la operatividad institucional del principio de
la soberaniacutea de la nacioacuten se dio al discutir el problema de su representacioacuten
En principio hubo acuerdo que el oacutergano indicado era el Parlamento pero se presentoacute gran debate en torno a la relacioacuten del elector con el representante
Tomado de Paredes Alcibiades en Hacia un Concepto Moderno de Democracia publicado en Revista Sociedad noviembre de 1988 del Departamento de Sociales de la Usaca
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNJVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 123
Si el titular de la soberaniacutea es la nacioacuten y no los ciudadanos que la
componen el acto de eleccioacuten que se les atribuye soacutelo tiene como
propoacutesito designar a los representantes de la nacioacuten En este estricto
sentido el voto constituye unafunciacuteoacuten puacuteblica Para comprender sus
implicaciones poliacuteticas conviene exponer el punto de vista democraacutetico
Como se sabe el voto en el marco de la democracia es ante todo un
derecho Y por tanto no soacutelo universal sino tambieacuten generador de mandatos y viacutenculos imperativos entre el elector y su representante De
suerte que este uacuteltimo estaacute en la obligacioacuten poliacutetica de gestionar en las
corporaciones deliberantes (Senado y Caacutemara etc) las demandas del
primero Esa es baacutesicamente la sustancia del concepto voto-derecho Pues bien es precisamente ese caraacutecter vinculante lo que cuestiona la
doctrina liberal La nacioacuten como ente soberano reclama en su bien la
independencia poliacutetica del representante precisamente porque el elector
es portador de demandas sectoriales (de oficio territorio etc) Asiacute que
liberado de todo compromiso el representante se adujo estaacute en condicioacuten
apropiada para velar por los asuntos generales de la nacioacuten (por ejemplo
la justicia) en mejor forma que los individuos demasiado ocupados con
sus bienes y propiedades
El voto-funcioacuten tiene pues en el corpus liberal como uacutenico propoacutesito
designar a los representantes de la nacioacuten ya que ella es la salvaguarda
de los bienes puacuteblicos frente al intereacutes individual
Estas ideas las expuso con mucha lucidez el abate Sieyeacute en su discurso
del 7 de septiembre de 1789 El pueblo -dijo- no puede tener voluntad
distinta a la de sus representantes No puede hablar no puede obrar sino por ellos4
La Asamblea Constituyente fue igualmente consecuente El artiacuteculo
3 de la Declaracioacuten de 1789 establecioacute El principio de toda soberaniacutea
reside esencialmente en la nacioacuten Ninguacuten cuerpo ninguacuten individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresament de ella5
Tomado de Bobbio Norberto en LiberaLismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989 iexclbid
124 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la
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Imocracia Fondo de
Al RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la seccioacuten 3 del capiacutetulo 1 del tiacutetulo 3 sentencioacute Los
representantes nominados en los departamentos no seraacuten representantes
de un departamento en particular sino de toda la nacioacuten y no se les podraacute imponer a ellos mandato alguno6
A nuestra manera los constituyentes del 86 confirmaron el espiacuteritu
liberal de la eacutepoca Deciacutea asiacute el artiacuteculo 179 El sufragio se ejerce como
funcioacuten constitucional El que sufraga o elige no impone obligaciones al
candidato ni confiere mandato al funcionario electo El artiacuteculo 105
expresoacute lo siguiente Los individuos de una y otra Caacutemara representan
a la nacioacuten entera y deberaacuten votar consultando uacutenicamente lajusticia y el
bien comuacuten Finalmente el artiacuteculo 106 prescribioacute que los senadores
y representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio
del cargo En el uso de la palabra soacutelo seraacuten responsables ante la Caacutemara
a que pertenecen
Obseacutervense las ideas que subyacen El Parlamento no representa a
electores Tampoco a la circunscripcioacuten de eacutestos sino que el conjunto de
los parlamentarios representa a toda la nacioacuten De otro lado se infiere
de aquiacute que el voto-funcioacuten niega participacioacuten en los asuntos de Estado
como quiera que prevalece la independencia del representante frente al
electorado en los procesos decisorios del Estado
Una implicacioacuten adicional importante del voto-funcioacuten para el
problema de la soberaniacutea es que al no ser un voto-derecho su ejercicio
no es universalizable como lo entendioacute la democracia al reivindicar el
sufragio universal Bien por el contrario para el credo liberal la nacioacuten
como titular de la soberaniacutea concede el derecho de ciudadaniacutea como su
intereacutes le ordena soacutelo a aquellos que considere maacutes dignos o maacutes aptos
Surgieron asiacute toda una serie de restricciones que marginaron a la gran
mayoriacutea de la poblacioacuten de los asuntos puacuteblicos y de Estado (Jo que
demuestra una vez maacutes la prevalencia de los asuntos privados) Es el caso
por ejemplo del voto-censitario Es decir soacutelo para grandes contribuyentes
propietarios etc y que resultoacute ser un instrumento apropiado para decapitar poliacuteticamente por medio de las elecciones a la aristocracia del
antiguo reacutegimen Mass no para generar democracia no soacutelo porque
iexclbid
125CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
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AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
Esto es 10 que tiene de p- - __
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L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
Siendo clara y pertine y ciudadano para efecto gt
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CUADERNOS DE ADMrNISllU
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
representante con el el
incluyendo alguacuten tipo
candidato y aun el p
cuerpos de intermedi ~
y expectativas que agi shyreducido) En otras pal ~
haciacutean poliacuteticamente i reunioacuten No podiacutean po- ~ _ eficaz de opinioacuten puacutebli
electorado asiacute lo dete
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instrumentos para paniC shy
quizaacute maacutes relevante en e ~shy
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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evolucioacuten poliacutetica
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una de las primeras Pero habraacuten otras de
- - -a el futuro poliacutetico del
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- - - allaacute hacia finales del
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- embargo estaacute claro que
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ti~lones no perseguiacutean -i-que las restricciones
- lar su elitizacioacuten y las
DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
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CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
espacios sociales cercano
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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L democracia entiende la ~-oos poliacuteticos
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ENTO TERRITORIAL
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-- politizacioacuten de distintos
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
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presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
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~e~~resiones y categoriacuteas de rgtfti cos acadeacutemicos y de
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- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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Por otra parte rep~ _ modifica la naturaleu _ la democracia
CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
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Sin autonomiacutea
los colombianos
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esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
mayor detalle la estructura ideoloacutegica e institucional de la democracia
Adicionalmente discutir a la luz del debate liberalismo y democracia los
recientes cambios a nivel de reordenamiento territorial
Por uacuteltimo los teacuterminos del debate aquiacute expuesto no pretenden cubrir
la totalidad ni mucho menos de los temas que alliacute se hacen cita pero
estamos seguros que al abordar la exeacutegesis de conceptos como la libertad la soberaniacutea la representacioacuten la ciudadaniacutea el sufragio etc se contribuye al debate propuesto
VALORES E INSTITUCIONES DEL LIBERALISMO
LA LlBERTAD INDIVIDUAL
Como es bien sabido en la historia del pensamiento poliacutetico occidental de las uacuteltimas centurias y por supuesto en los propios avatares de su
historia poliacutetica el problema del reacutegimen de libertades y derechos ha
tenido un rol protagoacutenico debido justamente a la fuerte y directa influencia
en la construccioacuten del orden De modo que aunque limitados en relacioacuten
al universo conceptual poliacutetico de occidente desde aquiacute (la libertad y otros conceptos relacionados) se proyecta una mirada al problema de la
construccioacuten del orden como esencia y preocupacioacuten permanente del
quehacer poliacutetico
De entrada lo primero que hay que decir es que este debate sobre las
concepciones de la libertad ya tiene historia y puede aseverarse que ha
sido una de las discusiones que mejor ha contribuido al desarrollo del pensamiento poliacutetico occidental
Una corta resentildea acerca de los teacuterminos generales que han animado
esta discusioacuten nos serviraacute para destacar algunos de los aspectos maacutes
substanciales sobre la exeacutegesis de la libertad de las doctrinas en cuestioacuten Fue Benjamin Constant (1767-1830) el famoso publicista franceacutes y
gran teoacuterico del liberalismo quien en su conocido opuacutesculo Discurso sobre la Libertad de los Antiguos parangonada con la Libertad de los
Modernos establecioacute la hermeneacuteutica de la libertad de tipo liberal (seguacuten su expresioacuten de los modernos)
120 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RFAEL CARVAJAL
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CUADERNOS DE ADMINISTR
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LIBERALISMO
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l -L RAFAEL CARVAJAL
Para Constant la libertad de los antiguos se referiacutea a la Grecia claacutesica
consistiacutea en la participacioacuten cotidiana y directa de los ciudadanos en los asuntos de Estado Agrega que admitiacutean como compatible con esta
libertad colectiva el completo sometimiento del individuo al poder del todo En otras palabras nada se concediacutea a la autonomiacutea del individuo
como tal como no fuera para participar en los asuntos de Estado pero a
partir de alliacute eacuteste podiacutea hacer del individuo un esclavo en sus relaciones
privadas Esto es podiacutea intervenir en sus asuntos privados si cabe la
expresioacuten I
El ciudadano -comentoacute Fustel de Coulanges- se entregaba totalmente
al Estado Le daba su sangre durante la guerra su tiempo en la paz No era
libre de dejar a un lado los asuntos puacuteblicos para cuidar de los suyos
Por el contrario el ciudadano deberiacutea descuidarlos para trabajar por el
bien de la ciudad
El mismo autor en otro pasaje nos dice uno de los maacutes extrantildeos errores que puede cometerse es creer que en las ciudades antiguas los
hombres gozaban de libertad Cuando lo cierto es que no teniacutean ni la maacutes
remota idea de la misma Tener derechos poliacuteticos nombrar magistrados
poder ser designado arconte -a eso se llama libertad- pero no por ello los hombres eran menos esclavos del Estado
W Jaeger por su parte comenta que la polis es la suma de todos sus
ciudadanos y de todas lasfacetas de sus vidas Les da mucho a todos pero
puede pedirlo todo a cambio2
Hubo pues en la Grecia antigua un concepto de libertad que praacutecticamente se confundioacute con el culto del servicio a la polis No extrantildea
asiacute que el teacutermino peyorativo idiotes -del vocablo idiom para referirse
a lo privado- se aplicaraacute a los no ciudadanos quienes eran seguacuten los
griegos hombres vulgares e ignorantes soacutelo interesados en siacute mismos
Para la discusioacuten liberalismo y democracia veacutease Bobbio Norberto en Liberalismo y Democracia Sartori Giovanni en Teoriacutea de la Democracia Frank Cunningham Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Losurdo Domeacutenico Tradici6n Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusi6n Petrucciani Stefano Tres Conceptos de Libenad Estos tres uacuteltimos traducidos del italiano por Alcibiades Paredes Tomado de Sartori Guiovanni opcit
CUADERNOS DE ADMliIIISTRACIOacuteN Ndeg 22UN1VERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 121
Para los modernos (los liberales de Constant) es mucho maacutes apreciada la autonomiacutea individual No les interesa tanto la participacioacuten en los
asuntos de Estado como la seguridad y el bienestar privado Precisamente
las garantiacuteas para la seguridad y el bienestar privado es lo que el
pensamiento liberal reconoce o denomina como libertad
Esta libertad es la que concibe al individuo como una persona ese yo
privado que en siacute mismo constituye un supremo valor amparado y tutelado por garantiacuteas derivadas de la supremaciacutea de la ley la defensa
juriacutedica y las declaraciones de derechos dirigidas expresamente a limitar las funciones y poderes del Estado -preocupacioacuten de la cual surgen las
foacutermulas del Estado miacutenimo y el Estado de derecho para asegurar las garantiacuteas y bienes del individuo-o Este es el origen de la expresioacuten seguacuten la cual mi derecho termina donde empieza el derecho de los demaacutes en
la que subyace la idea de una esfera de asuntos estrictamente privados donde sooacutelo impera el arbitrio y la autonomiacutea individual No faltoacute razoacuten a la caracterizacioacuten de la libertad liberal como proclamacioacuten de las
libertades individuales Distintas (iquesty opuestas) a las libertades poliacuteticas
de la democracia antigua
Estas pocas anotaciones del pensamiento de Constant nos bastan para relievar algunos de los puntos baacutesicos de la hermeneacuteutica de la libertad
en la doctrina liberal En primer lugar el sujeto de las libertades no es el
ciudadano como en la Grecia claacutesica sino el individuo y su campo de accioacuten privada (su vida la propiedad y sus derivaciones etc) En
segundo lugar y en congruencia con lo anterior los derechos que sirven de salvaguarda a este individuo son fundamentalmente los derechos
civiles (proteccioacuten de la vida la propiedad etc) y no tanto los derechos
poliacuteticos Es decir aquellos que garantizan la participacioacuten en los asuntos de Estado y que hacen del individuo un ciudadano De otro lado el
espacio donde se ejercen estas libertades es la sociedad civil (entendida ltomo el aacutembito de lo privado individual)
Cierto es que la doctrina liberal desde el momento en que distingue entre Estado y sociedad civil tambieacuten asume el desenvolvimiento del hombre como ciudadano en el Estado e individuo en la sociedad Pero la
prioridad corresponde al individuo y sus derechos civiles Lo que le permite concluir que soacutelo la propiedad (un derecho civil natural) hace a
122 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
los hombres capace Nos interesa aho _
libertad y el de sobe shyimportante para obser shyformas de Estado (ushy
democracia
CONCEPCI
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CUADERNOS DE ADMPl~
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--~ e-la sociedad Pero la ~o5 ci viles Lo que le
~ civil natural) hace a
n-~~ll RAFAEL CARVAJAL
los hombres capaces de los derechos poliacuteticos3
Nos interesa ahora comentar la relacioacuten entre este concepto de
libertad y el de soberaniacutea y otros estrechamente relacionados Muy
importante para observar la proyeccioacuten de los valores ideoloacutegicos en las
formas de Estado (unitario federal y regional) y el problema de la
democracia
CONCEPCiOacuteN LIBERAL DE LA SOBERANIA
Durante la Revolucioacuten Francesa la Asamblea Constituyente sostuvo
la idea de que la soberaniacutea (poder poliacutetico supremo) no pertenece al
pueblo o a la ciudadaniacutea sino a la nacioacuten representada en el Parlamento
Conviene acIararque para los liberales la nacioacuten es un uacutenico cuerpo social
en el que se disuelven los intereses y colectividades territoriales y de
oficios que conocioacute la Edad Media precisamente para instalar en su lugar
la autonomiacutea del individuo La nacioacuten deviene asiacute en un cuerpo que reuacutene la masa de intereses
individuales Esos intereses no son otros que la igualdad ante la ley la seguridad y la justicia Se trata de principios de accioacuten del Estado que no
tienen por queacute coincidir con el intereacutes particular o circunstancial de un
individuo Por el contrario estas funciones puacuteblicas de la nacioacuten (las
propias del Estado miacutenimo que propuso el liberalismo ) tienen el propoacutesito
de que los individuos al acatarlas respeten las libertades y derechos de los
otros individuos En otras palabras se procedioacute a elaborar la idea de que
la nacioacuten es un cuerpo real y distinto de cada uno de los intereses
individuales toda vez que pueden eventualmente violar la ley evadir la
justicia y poner en peligro la seguridad etc
El siguiente paso hacia la operatividad institucional del principio de
la soberaniacutea de la nacioacuten se dio al discutir el problema de su representacioacuten
En principio hubo acuerdo que el oacutergano indicado era el Parlamento pero se presentoacute gran debate en torno a la relacioacuten del elector con el representante
Tomado de Paredes Alcibiades en Hacia un Concepto Moderno de Democracia publicado en Revista Sociedad noviembre de 1988 del Departamento de Sociales de la Usaca
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNJVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 123
Si el titular de la soberaniacutea es la nacioacuten y no los ciudadanos que la
componen el acto de eleccioacuten que se les atribuye soacutelo tiene como
propoacutesito designar a los representantes de la nacioacuten En este estricto
sentido el voto constituye unafunciacuteoacuten puacuteblica Para comprender sus
implicaciones poliacuteticas conviene exponer el punto de vista democraacutetico
Como se sabe el voto en el marco de la democracia es ante todo un
derecho Y por tanto no soacutelo universal sino tambieacuten generador de mandatos y viacutenculos imperativos entre el elector y su representante De
suerte que este uacuteltimo estaacute en la obligacioacuten poliacutetica de gestionar en las
corporaciones deliberantes (Senado y Caacutemara etc) las demandas del
primero Esa es baacutesicamente la sustancia del concepto voto-derecho Pues bien es precisamente ese caraacutecter vinculante lo que cuestiona la
doctrina liberal La nacioacuten como ente soberano reclama en su bien la
independencia poliacutetica del representante precisamente porque el elector
es portador de demandas sectoriales (de oficio territorio etc) Asiacute que
liberado de todo compromiso el representante se adujo estaacute en condicioacuten
apropiada para velar por los asuntos generales de la nacioacuten (por ejemplo
la justicia) en mejor forma que los individuos demasiado ocupados con
sus bienes y propiedades
El voto-funcioacuten tiene pues en el corpus liberal como uacutenico propoacutesito
designar a los representantes de la nacioacuten ya que ella es la salvaguarda
de los bienes puacuteblicos frente al intereacutes individual
Estas ideas las expuso con mucha lucidez el abate Sieyeacute en su discurso
del 7 de septiembre de 1789 El pueblo -dijo- no puede tener voluntad
distinta a la de sus representantes No puede hablar no puede obrar sino por ellos4
La Asamblea Constituyente fue igualmente consecuente El artiacuteculo
3 de la Declaracioacuten de 1789 establecioacute El principio de toda soberaniacutea
reside esencialmente en la nacioacuten Ninguacuten cuerpo ninguacuten individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresament de ella5
Tomado de Bobbio Norberto en LiberaLismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989 iexclbid
124 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la
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candidato ni confiere ~ expresoacute lo siguiente
a la nacioacuten entera y de
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Obseacutervense las ide
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como quiera que pre ~ electorado en los proce _
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intereacutes le ordena soacutelo ~
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demuestra una vez maacute _
por ejemplo del voto-ce
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CUADERNOS DE ADMIlolsra
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- - -io de toda soberaniacutea
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Imocracia Fondo de
Al RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la seccioacuten 3 del capiacutetulo 1 del tiacutetulo 3 sentencioacute Los
representantes nominados en los departamentos no seraacuten representantes
de un departamento en particular sino de toda la nacioacuten y no se les podraacute imponer a ellos mandato alguno6
A nuestra manera los constituyentes del 86 confirmaron el espiacuteritu
liberal de la eacutepoca Deciacutea asiacute el artiacuteculo 179 El sufragio se ejerce como
funcioacuten constitucional El que sufraga o elige no impone obligaciones al
candidato ni confiere mandato al funcionario electo El artiacuteculo 105
expresoacute lo siguiente Los individuos de una y otra Caacutemara representan
a la nacioacuten entera y deberaacuten votar consultando uacutenicamente lajusticia y el
bien comuacuten Finalmente el artiacuteculo 106 prescribioacute que los senadores
y representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio
del cargo En el uso de la palabra soacutelo seraacuten responsables ante la Caacutemara
a que pertenecen
Obseacutervense las ideas que subyacen El Parlamento no representa a
electores Tampoco a la circunscripcioacuten de eacutestos sino que el conjunto de
los parlamentarios representa a toda la nacioacuten De otro lado se infiere
de aquiacute que el voto-funcioacuten niega participacioacuten en los asuntos de Estado
como quiera que prevalece la independencia del representante frente al
electorado en los procesos decisorios del Estado
Una implicacioacuten adicional importante del voto-funcioacuten para el
problema de la soberaniacutea es que al no ser un voto-derecho su ejercicio
no es universalizable como lo entendioacute la democracia al reivindicar el
sufragio universal Bien por el contrario para el credo liberal la nacioacuten
como titular de la soberaniacutea concede el derecho de ciudadaniacutea como su
intereacutes le ordena soacutelo a aquellos que considere maacutes dignos o maacutes aptos
Surgieron asiacute toda una serie de restricciones que marginaron a la gran
mayoriacutea de la poblacioacuten de los asuntos puacuteblicos y de Estado (Jo que
demuestra una vez maacutes la prevalencia de los asuntos privados) Es el caso
por ejemplo del voto-censitario Es decir soacutelo para grandes contribuyentes
propietarios etc y que resultoacute ser un instrumento apropiado para decapitar poliacuteticamente por medio de las elecciones a la aristocracia del
antiguo reacutegimen Mass no para generar democracia no soacutelo porque
iexclbid
125CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa
circunscripcioacuten electo
liberal desarticuloacute e ruz en ellos no reposoacute nu shy
loacutegica extrema no hu
nacioacuten y menos de
individuos no de orgar De esta manera el e- __
fuerza ideoloacutegica del n~
en la escena histoacuteri c3 = modalidad centrali s _ ~
individualizada de la
7Una breve caracte
auscultar en ella la co ~ ~
a plantear el problema _
Estado (Estado Uni tari La denominacioacuten e 1
Constitucioacuten del 86 y
esta modalidad el pode~ = y en sus liacutemites terrilO ~
La organizacioacuten po de un aparato de gobieshytoma todas las decisio- ~-
competencia
Desde el punto ce poliacutetico-administrativ globalmente (la naci - individuales o corpor
obligan a todos los nac
iexclcque esta eleccioacuten en iexcl~iacuteoacuten del electorado en
~ expresioacuten poliacutetica del
de la democracia) se
restar atencioacuten a los
por el pensamiento ~ -sis de los proyectos
e desarrollo de una
sentildeoriacuteos comunas ~ ales y de oficios de
I ejerciacutean funciones
de autonomiacutea para
izaciones y de las ~entaciones que en
como libertades y
ercer una profesioacuten - nldad de trabajo (la
~ bull ~3rx para explicar la bertades que requeriacutea
i1ades del individuo =__s del Estado Nacioacuten en
iqueste Estado Absolutista
Liberal) reclamaraacute
vecho propio a los
-c ra organizativa Se
de que el funcionario
miembros a vivir en talleres Estableciacutean
_e~l)
iembro queacute oficiales fijaban el precio que
-imas etc
AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
Siendo clara y pertine y ciudadano para efecto gt
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CUADERNOS DE ADMrNISllU
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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ClJADERNOS DE ADMINISTRACIO _ _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
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CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
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ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
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_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
--onal de la democracia smo y democracia los
-= ~iacute se hacen cita pero
~zeiexcl)(os como la libertad
LIBERALISMO
-euacuteto poliacutetico occidental
~ ~opios avatares de su
Lades y derechos ha - ~1e y directa influencia
- ~e i mitados en relacioacuten
- 2esde aquiacute (la libertad y
-= ~rada al problema de la
~ iexcl cioacuten permanente del
_e este debate sobre las
- ede aseverarse que ha
- -- -ido al desarrollo del
= -L e~3Ies que han animado
- de los aspectos maacutes - -oe trinas en cuestioacuten
_=oso publicista franceacutes y - ocieacute o opuacutesculo Discurso
- con la Libertad de los j de ti po liberal (seguacuten
l -L RAFAEL CARVAJAL
Para Constant la libertad de los antiguos se referiacutea a la Grecia claacutesica
consistiacutea en la participacioacuten cotidiana y directa de los ciudadanos en los asuntos de Estado Agrega que admitiacutean como compatible con esta
libertad colectiva el completo sometimiento del individuo al poder del todo En otras palabras nada se concediacutea a la autonomiacutea del individuo
como tal como no fuera para participar en los asuntos de Estado pero a
partir de alliacute eacuteste podiacutea hacer del individuo un esclavo en sus relaciones
privadas Esto es podiacutea intervenir en sus asuntos privados si cabe la
expresioacuten I
El ciudadano -comentoacute Fustel de Coulanges- se entregaba totalmente
al Estado Le daba su sangre durante la guerra su tiempo en la paz No era
libre de dejar a un lado los asuntos puacuteblicos para cuidar de los suyos
Por el contrario el ciudadano deberiacutea descuidarlos para trabajar por el
bien de la ciudad
El mismo autor en otro pasaje nos dice uno de los maacutes extrantildeos errores que puede cometerse es creer que en las ciudades antiguas los
hombres gozaban de libertad Cuando lo cierto es que no teniacutean ni la maacutes
remota idea de la misma Tener derechos poliacuteticos nombrar magistrados
poder ser designado arconte -a eso se llama libertad- pero no por ello los hombres eran menos esclavos del Estado
W Jaeger por su parte comenta que la polis es la suma de todos sus
ciudadanos y de todas lasfacetas de sus vidas Les da mucho a todos pero
puede pedirlo todo a cambio2
Hubo pues en la Grecia antigua un concepto de libertad que praacutecticamente se confundioacute con el culto del servicio a la polis No extrantildea
asiacute que el teacutermino peyorativo idiotes -del vocablo idiom para referirse
a lo privado- se aplicaraacute a los no ciudadanos quienes eran seguacuten los
griegos hombres vulgares e ignorantes soacutelo interesados en siacute mismos
Para la discusioacuten liberalismo y democracia veacutease Bobbio Norberto en Liberalismo y Democracia Sartori Giovanni en Teoriacutea de la Democracia Frank Cunningham Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Losurdo Domeacutenico Tradici6n Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusi6n Petrucciani Stefano Tres Conceptos de Libenad Estos tres uacuteltimos traducidos del italiano por Alcibiades Paredes Tomado de Sartori Guiovanni opcit
CUADERNOS DE ADMliIIISTRACIOacuteN Ndeg 22UN1VERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 121
Para los modernos (los liberales de Constant) es mucho maacutes apreciada la autonomiacutea individual No les interesa tanto la participacioacuten en los
asuntos de Estado como la seguridad y el bienestar privado Precisamente
las garantiacuteas para la seguridad y el bienestar privado es lo que el
pensamiento liberal reconoce o denomina como libertad
Esta libertad es la que concibe al individuo como una persona ese yo
privado que en siacute mismo constituye un supremo valor amparado y tutelado por garantiacuteas derivadas de la supremaciacutea de la ley la defensa
juriacutedica y las declaraciones de derechos dirigidas expresamente a limitar las funciones y poderes del Estado -preocupacioacuten de la cual surgen las
foacutermulas del Estado miacutenimo y el Estado de derecho para asegurar las garantiacuteas y bienes del individuo-o Este es el origen de la expresioacuten seguacuten la cual mi derecho termina donde empieza el derecho de los demaacutes en
la que subyace la idea de una esfera de asuntos estrictamente privados donde sooacutelo impera el arbitrio y la autonomiacutea individual No faltoacute razoacuten a la caracterizacioacuten de la libertad liberal como proclamacioacuten de las
libertades individuales Distintas (iquesty opuestas) a las libertades poliacuteticas
de la democracia antigua
Estas pocas anotaciones del pensamiento de Constant nos bastan para relievar algunos de los puntos baacutesicos de la hermeneacuteutica de la libertad
en la doctrina liberal En primer lugar el sujeto de las libertades no es el
ciudadano como en la Grecia claacutesica sino el individuo y su campo de accioacuten privada (su vida la propiedad y sus derivaciones etc) En
segundo lugar y en congruencia con lo anterior los derechos que sirven de salvaguarda a este individuo son fundamentalmente los derechos
civiles (proteccioacuten de la vida la propiedad etc) y no tanto los derechos
poliacuteticos Es decir aquellos que garantizan la participacioacuten en los asuntos de Estado y que hacen del individuo un ciudadano De otro lado el
espacio donde se ejercen estas libertades es la sociedad civil (entendida ltomo el aacutembito de lo privado individual)
Cierto es que la doctrina liberal desde el momento en que distingue entre Estado y sociedad civil tambieacuten asume el desenvolvimiento del hombre como ciudadano en el Estado e individuo en la sociedad Pero la
prioridad corresponde al individuo y sus derechos civiles Lo que le permite concluir que soacutelo la propiedad (un derecho civil natural) hace a
122 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
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Nos interesa ahora comentar la relacioacuten entre este concepto de
libertad y el de soberaniacutea y otros estrechamente relacionados Muy
importante para observar la proyeccioacuten de los valores ideoloacutegicos en las
formas de Estado (unitario federal y regional) y el problema de la
democracia
CONCEPCiOacuteN LIBERAL DE LA SOBERANIA
Durante la Revolucioacuten Francesa la Asamblea Constituyente sostuvo
la idea de que la soberaniacutea (poder poliacutetico supremo) no pertenece al
pueblo o a la ciudadaniacutea sino a la nacioacuten representada en el Parlamento
Conviene acIararque para los liberales la nacioacuten es un uacutenico cuerpo social
en el que se disuelven los intereses y colectividades territoriales y de
oficios que conocioacute la Edad Media precisamente para instalar en su lugar
la autonomiacutea del individuo La nacioacuten deviene asiacute en un cuerpo que reuacutene la masa de intereses
individuales Esos intereses no son otros que la igualdad ante la ley la seguridad y la justicia Se trata de principios de accioacuten del Estado que no
tienen por queacute coincidir con el intereacutes particular o circunstancial de un
individuo Por el contrario estas funciones puacuteblicas de la nacioacuten (las
propias del Estado miacutenimo que propuso el liberalismo ) tienen el propoacutesito
de que los individuos al acatarlas respeten las libertades y derechos de los
otros individuos En otras palabras se procedioacute a elaborar la idea de que
la nacioacuten es un cuerpo real y distinto de cada uno de los intereses
individuales toda vez que pueden eventualmente violar la ley evadir la
justicia y poner en peligro la seguridad etc
El siguiente paso hacia la operatividad institucional del principio de
la soberaniacutea de la nacioacuten se dio al discutir el problema de su representacioacuten
En principio hubo acuerdo que el oacutergano indicado era el Parlamento pero se presentoacute gran debate en torno a la relacioacuten del elector con el representante
Tomado de Paredes Alcibiades en Hacia un Concepto Moderno de Democracia publicado en Revista Sociedad noviembre de 1988 del Departamento de Sociales de la Usaca
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNJVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 123
Si el titular de la soberaniacutea es la nacioacuten y no los ciudadanos que la
componen el acto de eleccioacuten que se les atribuye soacutelo tiene como
propoacutesito designar a los representantes de la nacioacuten En este estricto
sentido el voto constituye unafunciacuteoacuten puacuteblica Para comprender sus
implicaciones poliacuteticas conviene exponer el punto de vista democraacutetico
Como se sabe el voto en el marco de la democracia es ante todo un
derecho Y por tanto no soacutelo universal sino tambieacuten generador de mandatos y viacutenculos imperativos entre el elector y su representante De
suerte que este uacuteltimo estaacute en la obligacioacuten poliacutetica de gestionar en las
corporaciones deliberantes (Senado y Caacutemara etc) las demandas del
primero Esa es baacutesicamente la sustancia del concepto voto-derecho Pues bien es precisamente ese caraacutecter vinculante lo que cuestiona la
doctrina liberal La nacioacuten como ente soberano reclama en su bien la
independencia poliacutetica del representante precisamente porque el elector
es portador de demandas sectoriales (de oficio territorio etc) Asiacute que
liberado de todo compromiso el representante se adujo estaacute en condicioacuten
apropiada para velar por los asuntos generales de la nacioacuten (por ejemplo
la justicia) en mejor forma que los individuos demasiado ocupados con
sus bienes y propiedades
El voto-funcioacuten tiene pues en el corpus liberal como uacutenico propoacutesito
designar a los representantes de la nacioacuten ya que ella es la salvaguarda
de los bienes puacuteblicos frente al intereacutes individual
Estas ideas las expuso con mucha lucidez el abate Sieyeacute en su discurso
del 7 de septiembre de 1789 El pueblo -dijo- no puede tener voluntad
distinta a la de sus representantes No puede hablar no puede obrar sino por ellos4
La Asamblea Constituyente fue igualmente consecuente El artiacuteculo
3 de la Declaracioacuten de 1789 establecioacute El principio de toda soberaniacutea
reside esencialmente en la nacioacuten Ninguacuten cuerpo ninguacuten individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresament de ella5
Tomado de Bobbio Norberto en LiberaLismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989 iexclbid
124 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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Al RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la seccioacuten 3 del capiacutetulo 1 del tiacutetulo 3 sentencioacute Los
representantes nominados en los departamentos no seraacuten representantes
de un departamento en particular sino de toda la nacioacuten y no se les podraacute imponer a ellos mandato alguno6
A nuestra manera los constituyentes del 86 confirmaron el espiacuteritu
liberal de la eacutepoca Deciacutea asiacute el artiacuteculo 179 El sufragio se ejerce como
funcioacuten constitucional El que sufraga o elige no impone obligaciones al
candidato ni confiere mandato al funcionario electo El artiacuteculo 105
expresoacute lo siguiente Los individuos de una y otra Caacutemara representan
a la nacioacuten entera y deberaacuten votar consultando uacutenicamente lajusticia y el
bien comuacuten Finalmente el artiacuteculo 106 prescribioacute que los senadores
y representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio
del cargo En el uso de la palabra soacutelo seraacuten responsables ante la Caacutemara
a que pertenecen
Obseacutervense las ideas que subyacen El Parlamento no representa a
electores Tampoco a la circunscripcioacuten de eacutestos sino que el conjunto de
los parlamentarios representa a toda la nacioacuten De otro lado se infiere
de aquiacute que el voto-funcioacuten niega participacioacuten en los asuntos de Estado
como quiera que prevalece la independencia del representante frente al
electorado en los procesos decisorios del Estado
Una implicacioacuten adicional importante del voto-funcioacuten para el
problema de la soberaniacutea es que al no ser un voto-derecho su ejercicio
no es universalizable como lo entendioacute la democracia al reivindicar el
sufragio universal Bien por el contrario para el credo liberal la nacioacuten
como titular de la soberaniacutea concede el derecho de ciudadaniacutea como su
intereacutes le ordena soacutelo a aquellos que considere maacutes dignos o maacutes aptos
Surgieron asiacute toda una serie de restricciones que marginaron a la gran
mayoriacutea de la poblacioacuten de los asuntos puacuteblicos y de Estado (Jo que
demuestra una vez maacutes la prevalencia de los asuntos privados) Es el caso
por ejemplo del voto-censitario Es decir soacutelo para grandes contribuyentes
propietarios etc y que resultoacute ser un instrumento apropiado para decapitar poliacuteticamente por medio de las elecciones a la aristocracia del
antiguo reacutegimen Mass no para generar democracia no soacutelo porque
iexclbid
125CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
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AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
Siendo clara y pertine y ciudadano para efecto gt
orden poliacutetico cabe sin problema de la ciudadu _
democracia Para empezashy
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diferencia Como es bien sabido
teniacutea origen en el estalU shyejemplo) y cuya result - bull
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CUADERNOS DE ADMrNISllU
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
la sociedad civil a tra~_
parlamento sigue existl - realidad moldeadas en e
societal no patrimonio e institucional y operati o _ supone la proyeccioacuten de en las organizaciones organizaciones libres y que se forma y se expre _ parlamento soberano -~
En cuarto lugar el qleshyorganizadas nos advierte- -_
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elegido seguacuten lo explic democracia por el con shyimplicacioacuten En primer shycomparte con elliberali_~ _ aquiacute la diferencia) se e g~ _ otras palabras mientra e _
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CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
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I~O hace referencia a la
una situacioacuten objetiva)
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ENTO TERRITORIAL
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-- politizacioacuten de distintos
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
precisamente para poner shy
administrativa de la na
mandatarios territoriale forma de asegurar un miacuten ~ y su comunidad frente a __
etc)
Sin embargo no es
genera democracia Para e
a traveacutes de la eleccioacuten 1shy
territorial participen en
(advieacutertase que la elecci shy
sociedad no del Estado l E - _
no es la eleccioacuten de sus g
comicios las organizacio-~shygestiones de Estado Sin e__
poliacuteticamente autoacutenomo
democraacutetico
Otro aspecto bien pr el conocido fenoacutemeno de _
concurrencia a las eleccio e_
asuntos puacuteblicos y de Esta
preocupante amenaza al repliegue de los asociados
de la democracia Tendri shy
ciudadanos de pobre cate= olidaridad
CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
jel Estado unitario no es --~C3 La proscripcioacuten del
_ -~ela toda posibilidad de
~e vista el unitarismo es
ce abordar el estudio de la Esdo y por su puesto el
eacutee descentralizacioacuten que
I~u ruye una ruptura con la
~ccu sioacuten de la democracia
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RALlZACION a
__ arar queacute es y queacute no es
~ tresentado y discutido _ _ ~~s En ese recorrido se ha
~e~~resiones y categoriacuteas de rgtfti cos acadeacutemicos y de
representacioacuten eleccioacuten __ 1 1 y niacutetida diferenciacioacuten
- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
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Sin autonomiacutea
los colombianos
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_~ere iquesten la democracia
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- esfuerzos para poner
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esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
Para los modernos (los liberales de Constant) es mucho maacutes apreciada la autonomiacutea individual No les interesa tanto la participacioacuten en los
asuntos de Estado como la seguridad y el bienestar privado Precisamente
las garantiacuteas para la seguridad y el bienestar privado es lo que el
pensamiento liberal reconoce o denomina como libertad
Esta libertad es la que concibe al individuo como una persona ese yo
privado que en siacute mismo constituye un supremo valor amparado y tutelado por garantiacuteas derivadas de la supremaciacutea de la ley la defensa
juriacutedica y las declaraciones de derechos dirigidas expresamente a limitar las funciones y poderes del Estado -preocupacioacuten de la cual surgen las
foacutermulas del Estado miacutenimo y el Estado de derecho para asegurar las garantiacuteas y bienes del individuo-o Este es el origen de la expresioacuten seguacuten la cual mi derecho termina donde empieza el derecho de los demaacutes en
la que subyace la idea de una esfera de asuntos estrictamente privados donde sooacutelo impera el arbitrio y la autonomiacutea individual No faltoacute razoacuten a la caracterizacioacuten de la libertad liberal como proclamacioacuten de las
libertades individuales Distintas (iquesty opuestas) a las libertades poliacuteticas
de la democracia antigua
Estas pocas anotaciones del pensamiento de Constant nos bastan para relievar algunos de los puntos baacutesicos de la hermeneacuteutica de la libertad
en la doctrina liberal En primer lugar el sujeto de las libertades no es el
ciudadano como en la Grecia claacutesica sino el individuo y su campo de accioacuten privada (su vida la propiedad y sus derivaciones etc) En
segundo lugar y en congruencia con lo anterior los derechos que sirven de salvaguarda a este individuo son fundamentalmente los derechos
civiles (proteccioacuten de la vida la propiedad etc) y no tanto los derechos
poliacuteticos Es decir aquellos que garantizan la participacioacuten en los asuntos de Estado y que hacen del individuo un ciudadano De otro lado el
espacio donde se ejercen estas libertades es la sociedad civil (entendida ltomo el aacutembito de lo privado individual)
Cierto es que la doctrina liberal desde el momento en que distingue entre Estado y sociedad civil tambieacuten asume el desenvolvimiento del hombre como ciudadano en el Estado e individuo en la sociedad Pero la
prioridad corresponde al individuo y sus derechos civiles Lo que le permite concluir que soacutelo la propiedad (un derecho civil natural) hace a
122 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
los hombres capace Nos interesa aho _
libertad y el de sobe shyimportante para obser shyformas de Estado (ushy
democracia
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--~ e-la sociedad Pero la ~o5 ci viles Lo que le
~ civil natural) hace a
n-~~ll RAFAEL CARVAJAL
los hombres capaces de los derechos poliacuteticos3
Nos interesa ahora comentar la relacioacuten entre este concepto de
libertad y el de soberaniacutea y otros estrechamente relacionados Muy
importante para observar la proyeccioacuten de los valores ideoloacutegicos en las
formas de Estado (unitario federal y regional) y el problema de la
democracia
CONCEPCiOacuteN LIBERAL DE LA SOBERANIA
Durante la Revolucioacuten Francesa la Asamblea Constituyente sostuvo
la idea de que la soberaniacutea (poder poliacutetico supremo) no pertenece al
pueblo o a la ciudadaniacutea sino a la nacioacuten representada en el Parlamento
Conviene acIararque para los liberales la nacioacuten es un uacutenico cuerpo social
en el que se disuelven los intereses y colectividades territoriales y de
oficios que conocioacute la Edad Media precisamente para instalar en su lugar
la autonomiacutea del individuo La nacioacuten deviene asiacute en un cuerpo que reuacutene la masa de intereses
individuales Esos intereses no son otros que la igualdad ante la ley la seguridad y la justicia Se trata de principios de accioacuten del Estado que no
tienen por queacute coincidir con el intereacutes particular o circunstancial de un
individuo Por el contrario estas funciones puacuteblicas de la nacioacuten (las
propias del Estado miacutenimo que propuso el liberalismo ) tienen el propoacutesito
de que los individuos al acatarlas respeten las libertades y derechos de los
otros individuos En otras palabras se procedioacute a elaborar la idea de que
la nacioacuten es un cuerpo real y distinto de cada uno de los intereses
individuales toda vez que pueden eventualmente violar la ley evadir la
justicia y poner en peligro la seguridad etc
El siguiente paso hacia la operatividad institucional del principio de
la soberaniacutea de la nacioacuten se dio al discutir el problema de su representacioacuten
En principio hubo acuerdo que el oacutergano indicado era el Parlamento pero se presentoacute gran debate en torno a la relacioacuten del elector con el representante
Tomado de Paredes Alcibiades en Hacia un Concepto Moderno de Democracia publicado en Revista Sociedad noviembre de 1988 del Departamento de Sociales de la Usaca
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNJVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 123
Si el titular de la soberaniacutea es la nacioacuten y no los ciudadanos que la
componen el acto de eleccioacuten que se les atribuye soacutelo tiene como
propoacutesito designar a los representantes de la nacioacuten En este estricto
sentido el voto constituye unafunciacuteoacuten puacuteblica Para comprender sus
implicaciones poliacuteticas conviene exponer el punto de vista democraacutetico
Como se sabe el voto en el marco de la democracia es ante todo un
derecho Y por tanto no soacutelo universal sino tambieacuten generador de mandatos y viacutenculos imperativos entre el elector y su representante De
suerte que este uacuteltimo estaacute en la obligacioacuten poliacutetica de gestionar en las
corporaciones deliberantes (Senado y Caacutemara etc) las demandas del
primero Esa es baacutesicamente la sustancia del concepto voto-derecho Pues bien es precisamente ese caraacutecter vinculante lo que cuestiona la
doctrina liberal La nacioacuten como ente soberano reclama en su bien la
independencia poliacutetica del representante precisamente porque el elector
es portador de demandas sectoriales (de oficio territorio etc) Asiacute que
liberado de todo compromiso el representante se adujo estaacute en condicioacuten
apropiada para velar por los asuntos generales de la nacioacuten (por ejemplo
la justicia) en mejor forma que los individuos demasiado ocupados con
sus bienes y propiedades
El voto-funcioacuten tiene pues en el corpus liberal como uacutenico propoacutesito
designar a los representantes de la nacioacuten ya que ella es la salvaguarda
de los bienes puacuteblicos frente al intereacutes individual
Estas ideas las expuso con mucha lucidez el abate Sieyeacute en su discurso
del 7 de septiembre de 1789 El pueblo -dijo- no puede tener voluntad
distinta a la de sus representantes No puede hablar no puede obrar sino por ellos4
La Asamblea Constituyente fue igualmente consecuente El artiacuteculo
3 de la Declaracioacuten de 1789 establecioacute El principio de toda soberaniacutea
reside esencialmente en la nacioacuten Ninguacuten cuerpo ninguacuten individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresament de ella5
Tomado de Bobbio Norberto en LiberaLismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989 iexclbid
124 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la
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de un departamento e
candidato ni confiere ~ expresoacute lo siguiente
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Obseacutervense las ide
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como quiera que pre ~ electorado en los proce _
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sufragio universal Bieshy
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intereacutes le ordena soacutelo ~
Surgieron asiacute toda un_ mayoriacutea de la pobla ~
demuestra una vez maacute _
por ejemplo del voto-ce
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CUADERNOS DE ADMIlolsra
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- ~secuente El artiacuteculo
- - -io de toda soberaniacutea
~ro ninguacuten individuo _S1-nente de ella5
Imocracia Fondo de
Al RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la seccioacuten 3 del capiacutetulo 1 del tiacutetulo 3 sentencioacute Los
representantes nominados en los departamentos no seraacuten representantes
de un departamento en particular sino de toda la nacioacuten y no se les podraacute imponer a ellos mandato alguno6
A nuestra manera los constituyentes del 86 confirmaron el espiacuteritu
liberal de la eacutepoca Deciacutea asiacute el artiacuteculo 179 El sufragio se ejerce como
funcioacuten constitucional El que sufraga o elige no impone obligaciones al
candidato ni confiere mandato al funcionario electo El artiacuteculo 105
expresoacute lo siguiente Los individuos de una y otra Caacutemara representan
a la nacioacuten entera y deberaacuten votar consultando uacutenicamente lajusticia y el
bien comuacuten Finalmente el artiacuteculo 106 prescribioacute que los senadores
y representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio
del cargo En el uso de la palabra soacutelo seraacuten responsables ante la Caacutemara
a que pertenecen
Obseacutervense las ideas que subyacen El Parlamento no representa a
electores Tampoco a la circunscripcioacuten de eacutestos sino que el conjunto de
los parlamentarios representa a toda la nacioacuten De otro lado se infiere
de aquiacute que el voto-funcioacuten niega participacioacuten en los asuntos de Estado
como quiera que prevalece la independencia del representante frente al
electorado en los procesos decisorios del Estado
Una implicacioacuten adicional importante del voto-funcioacuten para el
problema de la soberaniacutea es que al no ser un voto-derecho su ejercicio
no es universalizable como lo entendioacute la democracia al reivindicar el
sufragio universal Bien por el contrario para el credo liberal la nacioacuten
como titular de la soberaniacutea concede el derecho de ciudadaniacutea como su
intereacutes le ordena soacutelo a aquellos que considere maacutes dignos o maacutes aptos
Surgieron asiacute toda una serie de restricciones que marginaron a la gran
mayoriacutea de la poblacioacuten de los asuntos puacuteblicos y de Estado (Jo que
demuestra una vez maacutes la prevalencia de los asuntos privados) Es el caso
por ejemplo del voto-censitario Es decir soacutelo para grandes contribuyentes
propietarios etc y que resultoacute ser un instrumento apropiado para decapitar poliacuteticamente por medio de las elecciones a la aristocracia del
antiguo reacutegimen Mass no para generar democracia no soacutelo porque
iexclbid
125CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa
circunscripcioacuten electo
liberal desarticuloacute e ruz en ellos no reposoacute nu shy
loacutegica extrema no hu
nacioacuten y menos de
individuos no de orgar De esta manera el e- __
fuerza ideoloacutegica del n~
en la escena histoacuteri c3 = modalidad centrali s _ ~
individualizada de la
7Una breve caracte
auscultar en ella la co ~ ~
a plantear el problema _
Estado (Estado Uni tari La denominacioacuten e 1
Constitucioacuten del 86 y
esta modalidad el pode~ = y en sus liacutemites terrilO ~
La organizacioacuten po de un aparato de gobieshytoma todas las decisio- ~-
competencia
Desde el punto ce poliacutetico-administrativ globalmente (la naci - individuales o corpor
obligan a todos los nac
iexclcque esta eleccioacuten en iexcl~iacuteoacuten del electorado en
~ expresioacuten poliacutetica del
de la democracia) se
restar atencioacuten a los
por el pensamiento ~ -sis de los proyectos
e desarrollo de una
sentildeoriacuteos comunas ~ ales y de oficios de
I ejerciacutean funciones
de autonomiacutea para
izaciones y de las ~entaciones que en
como libertades y
ercer una profesioacuten - nldad de trabajo (la
~ bull ~3rx para explicar la bertades que requeriacutea
i1ades del individuo =__s del Estado Nacioacuten en
iqueste Estado Absolutista
Liberal) reclamaraacute
vecho propio a los
-c ra organizativa Se
de que el funcionario
miembros a vivir en talleres Estableciacutean
_e~l)
iembro queacute oficiales fijaban el precio que
-imas etc
AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
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CUADERNOS DE ADMrNISllU
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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Nunca se insistiraacute lo eacute _
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disputa al Estado libera e shy
porque en el marco de la L-shy
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11 En efecto la historia poderosas organizacione autonomiacutea Este es el c_ _~
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
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CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
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ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
es mucho maacutes apreciada
participacioacuten en los vado Precisamente
privado es lo que el lienad
uJ-lo una persona ese yo
valor amparado y _ de la ley la defensa
res amente a limitar - de la cual surgen la
tcho para asegurar las
- fe de la expresioacuten seguacuten
_ e~cho de los demaacutes en
esiexcl-ictamente privados
idual No faltoacute razoacuten
poclamacioacuten de las _ bull S libertades poliacuteticas
-tant nos bastan para --eacute utica de la libertad
~- as libertades no es el
iduo y su campo de --ivaciones etc) En
- derechos que sirven --- mente los derechos
tanto los derechos acioacuten en los asuntos
~~o De otro lado el
tdad civil (entendida
-eillO en que distingue esenvolvimiento del
--~ e-la sociedad Pero la ~o5 ci viles Lo que le
~ civil natural) hace a
n-~~ll RAFAEL CARVAJAL
los hombres capaces de los derechos poliacuteticos3
Nos interesa ahora comentar la relacioacuten entre este concepto de
libertad y el de soberaniacutea y otros estrechamente relacionados Muy
importante para observar la proyeccioacuten de los valores ideoloacutegicos en las
formas de Estado (unitario federal y regional) y el problema de la
democracia
CONCEPCiOacuteN LIBERAL DE LA SOBERANIA
Durante la Revolucioacuten Francesa la Asamblea Constituyente sostuvo
la idea de que la soberaniacutea (poder poliacutetico supremo) no pertenece al
pueblo o a la ciudadaniacutea sino a la nacioacuten representada en el Parlamento
Conviene acIararque para los liberales la nacioacuten es un uacutenico cuerpo social
en el que se disuelven los intereses y colectividades territoriales y de
oficios que conocioacute la Edad Media precisamente para instalar en su lugar
la autonomiacutea del individuo La nacioacuten deviene asiacute en un cuerpo que reuacutene la masa de intereses
individuales Esos intereses no son otros que la igualdad ante la ley la seguridad y la justicia Se trata de principios de accioacuten del Estado que no
tienen por queacute coincidir con el intereacutes particular o circunstancial de un
individuo Por el contrario estas funciones puacuteblicas de la nacioacuten (las
propias del Estado miacutenimo que propuso el liberalismo ) tienen el propoacutesito
de que los individuos al acatarlas respeten las libertades y derechos de los
otros individuos En otras palabras se procedioacute a elaborar la idea de que
la nacioacuten es un cuerpo real y distinto de cada uno de los intereses
individuales toda vez que pueden eventualmente violar la ley evadir la
justicia y poner en peligro la seguridad etc
El siguiente paso hacia la operatividad institucional del principio de
la soberaniacutea de la nacioacuten se dio al discutir el problema de su representacioacuten
En principio hubo acuerdo que el oacutergano indicado era el Parlamento pero se presentoacute gran debate en torno a la relacioacuten del elector con el representante
Tomado de Paredes Alcibiades en Hacia un Concepto Moderno de Democracia publicado en Revista Sociedad noviembre de 1988 del Departamento de Sociales de la Usaca
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNJVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996 123
Si el titular de la soberaniacutea es la nacioacuten y no los ciudadanos que la
componen el acto de eleccioacuten que se les atribuye soacutelo tiene como
propoacutesito designar a los representantes de la nacioacuten En este estricto
sentido el voto constituye unafunciacuteoacuten puacuteblica Para comprender sus
implicaciones poliacuteticas conviene exponer el punto de vista democraacutetico
Como se sabe el voto en el marco de la democracia es ante todo un
derecho Y por tanto no soacutelo universal sino tambieacuten generador de mandatos y viacutenculos imperativos entre el elector y su representante De
suerte que este uacuteltimo estaacute en la obligacioacuten poliacutetica de gestionar en las
corporaciones deliberantes (Senado y Caacutemara etc) las demandas del
primero Esa es baacutesicamente la sustancia del concepto voto-derecho Pues bien es precisamente ese caraacutecter vinculante lo que cuestiona la
doctrina liberal La nacioacuten como ente soberano reclama en su bien la
independencia poliacutetica del representante precisamente porque el elector
es portador de demandas sectoriales (de oficio territorio etc) Asiacute que
liberado de todo compromiso el representante se adujo estaacute en condicioacuten
apropiada para velar por los asuntos generales de la nacioacuten (por ejemplo
la justicia) en mejor forma que los individuos demasiado ocupados con
sus bienes y propiedades
El voto-funcioacuten tiene pues en el corpus liberal como uacutenico propoacutesito
designar a los representantes de la nacioacuten ya que ella es la salvaguarda
de los bienes puacuteblicos frente al intereacutes individual
Estas ideas las expuso con mucha lucidez el abate Sieyeacute en su discurso
del 7 de septiembre de 1789 El pueblo -dijo- no puede tener voluntad
distinta a la de sus representantes No puede hablar no puede obrar sino por ellos4
La Asamblea Constituyente fue igualmente consecuente El artiacuteculo
3 de la Declaracioacuten de 1789 establecioacute El principio de toda soberaniacutea
reside esencialmente en la nacioacuten Ninguacuten cuerpo ninguacuten individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresament de ella5
Tomado de Bobbio Norberto en LiberaLismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989 iexclbid
124 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la
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Imocracia Fondo de
Al RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la seccioacuten 3 del capiacutetulo 1 del tiacutetulo 3 sentencioacute Los
representantes nominados en los departamentos no seraacuten representantes
de un departamento en particular sino de toda la nacioacuten y no se les podraacute imponer a ellos mandato alguno6
A nuestra manera los constituyentes del 86 confirmaron el espiacuteritu
liberal de la eacutepoca Deciacutea asiacute el artiacuteculo 179 El sufragio se ejerce como
funcioacuten constitucional El que sufraga o elige no impone obligaciones al
candidato ni confiere mandato al funcionario electo El artiacuteculo 105
expresoacute lo siguiente Los individuos de una y otra Caacutemara representan
a la nacioacuten entera y deberaacuten votar consultando uacutenicamente lajusticia y el
bien comuacuten Finalmente el artiacuteculo 106 prescribioacute que los senadores
y representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio
del cargo En el uso de la palabra soacutelo seraacuten responsables ante la Caacutemara
a que pertenecen
Obseacutervense las ideas que subyacen El Parlamento no representa a
electores Tampoco a la circunscripcioacuten de eacutestos sino que el conjunto de
los parlamentarios representa a toda la nacioacuten De otro lado se infiere
de aquiacute que el voto-funcioacuten niega participacioacuten en los asuntos de Estado
como quiera que prevalece la independencia del representante frente al
electorado en los procesos decisorios del Estado
Una implicacioacuten adicional importante del voto-funcioacuten para el
problema de la soberaniacutea es que al no ser un voto-derecho su ejercicio
no es universalizable como lo entendioacute la democracia al reivindicar el
sufragio universal Bien por el contrario para el credo liberal la nacioacuten
como titular de la soberaniacutea concede el derecho de ciudadaniacutea como su
intereacutes le ordena soacutelo a aquellos que considere maacutes dignos o maacutes aptos
Surgieron asiacute toda una serie de restricciones que marginaron a la gran
mayoriacutea de la poblacioacuten de los asuntos puacuteblicos y de Estado (Jo que
demuestra una vez maacutes la prevalencia de los asuntos privados) Es el caso
por ejemplo del voto-censitario Es decir soacutelo para grandes contribuyentes
propietarios etc y que resultoacute ser un instrumento apropiado para decapitar poliacuteticamente por medio de las elecciones a la aristocracia del
antiguo reacutegimen Mass no para generar democracia no soacutelo porque
iexclbid
125CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa
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AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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~ Estado Unitario el
L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
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CUADERNOS DE ADMrNISllU
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
representante con el el
incluyendo alguacuten tipo
candidato y aun el p
cuerpos de intermedi ~
y expectativas que agi shyreducido) En otras pal ~
haciacutean poliacuteticamente i reunioacuten No podiacutean po- ~ _ eficaz de opinioacuten puacutebli
electorado asiacute lo dete
poliacuteticos (hasta reciene-_ libertades adquiriraacuten 2 _~shy
instrumentos para paniC shy
quizaacute maacutes relevante en e ~shy
de la vida poliacutetica a
autonomiacutea organizatiw liberalismo en la que e _shyacto y la decisioacuten poliacuteti _
Para el liberalismo - r
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sociedad civil (individ
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
poliacuteticos Idea que se -~ - el voto-derecho que
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evolucioacuten poliacutetica
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una de las primeras Pero habraacuten otras de
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es el de los derechos middotzados en la irrupcioacuten
- - - allaacute hacia finales del
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- embargo estaacute claro que
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ti~lones no perseguiacutean -i-que las restricciones
- lar su elitizacioacuten y las
DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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L democracia entiende la ~-oos poliacuteticos
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-- politizacioacuten de distintos
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
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CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
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- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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Por otra parte rep~ _ modifica la naturaleu _ la democracia
CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
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Sin autonomiacutea
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- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
Si el titular de la soberaniacutea es la nacioacuten y no los ciudadanos que la
componen el acto de eleccioacuten que se les atribuye soacutelo tiene como
propoacutesito designar a los representantes de la nacioacuten En este estricto
sentido el voto constituye unafunciacuteoacuten puacuteblica Para comprender sus
implicaciones poliacuteticas conviene exponer el punto de vista democraacutetico
Como se sabe el voto en el marco de la democracia es ante todo un
derecho Y por tanto no soacutelo universal sino tambieacuten generador de mandatos y viacutenculos imperativos entre el elector y su representante De
suerte que este uacuteltimo estaacute en la obligacioacuten poliacutetica de gestionar en las
corporaciones deliberantes (Senado y Caacutemara etc) las demandas del
primero Esa es baacutesicamente la sustancia del concepto voto-derecho Pues bien es precisamente ese caraacutecter vinculante lo que cuestiona la
doctrina liberal La nacioacuten como ente soberano reclama en su bien la
independencia poliacutetica del representante precisamente porque el elector
es portador de demandas sectoriales (de oficio territorio etc) Asiacute que
liberado de todo compromiso el representante se adujo estaacute en condicioacuten
apropiada para velar por los asuntos generales de la nacioacuten (por ejemplo
la justicia) en mejor forma que los individuos demasiado ocupados con
sus bienes y propiedades
El voto-funcioacuten tiene pues en el corpus liberal como uacutenico propoacutesito
designar a los representantes de la nacioacuten ya que ella es la salvaguarda
de los bienes puacuteblicos frente al intereacutes individual
Estas ideas las expuso con mucha lucidez el abate Sieyeacute en su discurso
del 7 de septiembre de 1789 El pueblo -dijo- no puede tener voluntad
distinta a la de sus representantes No puede hablar no puede obrar sino por ellos4
La Asamblea Constituyente fue igualmente consecuente El artiacuteculo
3 de la Declaracioacuten de 1789 establecioacute El principio de toda soberaniacutea
reside esencialmente en la nacioacuten Ninguacuten cuerpo ninguacuten individuo puede ejercer una autoridad que no emane expresament de ella5
Tomado de Bobbio Norberto en LiberaLismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989 iexclbid
124 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la
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a la nacioacuten entera y de
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CUADERNOS DE ADMIlolsra
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Imocracia Fondo de
Al RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la seccioacuten 3 del capiacutetulo 1 del tiacutetulo 3 sentencioacute Los
representantes nominados en los departamentos no seraacuten representantes
de un departamento en particular sino de toda la nacioacuten y no se les podraacute imponer a ellos mandato alguno6
A nuestra manera los constituyentes del 86 confirmaron el espiacuteritu
liberal de la eacutepoca Deciacutea asiacute el artiacuteculo 179 El sufragio se ejerce como
funcioacuten constitucional El que sufraga o elige no impone obligaciones al
candidato ni confiere mandato al funcionario electo El artiacuteculo 105
expresoacute lo siguiente Los individuos de una y otra Caacutemara representan
a la nacioacuten entera y deberaacuten votar consultando uacutenicamente lajusticia y el
bien comuacuten Finalmente el artiacuteculo 106 prescribioacute que los senadores
y representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio
del cargo En el uso de la palabra soacutelo seraacuten responsables ante la Caacutemara
a que pertenecen
Obseacutervense las ideas que subyacen El Parlamento no representa a
electores Tampoco a la circunscripcioacuten de eacutestos sino que el conjunto de
los parlamentarios representa a toda la nacioacuten De otro lado se infiere
de aquiacute que el voto-funcioacuten niega participacioacuten en los asuntos de Estado
como quiera que prevalece la independencia del representante frente al
electorado en los procesos decisorios del Estado
Una implicacioacuten adicional importante del voto-funcioacuten para el
problema de la soberaniacutea es que al no ser un voto-derecho su ejercicio
no es universalizable como lo entendioacute la democracia al reivindicar el
sufragio universal Bien por el contrario para el credo liberal la nacioacuten
como titular de la soberaniacutea concede el derecho de ciudadaniacutea como su
intereacutes le ordena soacutelo a aquellos que considere maacutes dignos o maacutes aptos
Surgieron asiacute toda una serie de restricciones que marginaron a la gran
mayoriacutea de la poblacioacuten de los asuntos puacuteblicos y de Estado (Jo que
demuestra una vez maacutes la prevalencia de los asuntos privados) Es el caso
por ejemplo del voto-censitario Es decir soacutelo para grandes contribuyentes
propietarios etc y que resultoacute ser un instrumento apropiado para decapitar poliacuteticamente por medio de las elecciones a la aristocracia del
antiguo reacutegimen Mass no para generar democracia no soacutelo porque
iexclbid
125CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa
circunscripcioacuten electo
liberal desarticuloacute e ruz en ellos no reposoacute nu shy
loacutegica extrema no hu
nacioacuten y menos de
individuos no de orgar De esta manera el e- __
fuerza ideoloacutegica del n~
en la escena histoacuteri c3 = modalidad centrali s _ ~
individualizada de la
7Una breve caracte
auscultar en ella la co ~ ~
a plantear el problema _
Estado (Estado Uni tari La denominacioacuten e 1
Constitucioacuten del 86 y
esta modalidad el pode~ = y en sus liacutemites terrilO ~
La organizacioacuten po de un aparato de gobieshytoma todas las decisio- ~-
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Desde el punto ce poliacutetico-administrativ globalmente (la naci - individuales o corpor
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iexclcque esta eleccioacuten en iexcl~iacuteoacuten del electorado en
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I ejerciacutean funciones
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_e~l)
iembro queacute oficiales fijaban el precio que
-imas etc
AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
Esto es 10 que tiene de p- - __
Desde luego no se
el unitarismo y la desce~
temas el caraacutecter flu ido _e _
y rico que los modelo [
y superar los teacuterminos
Esa es la labor que se ie~
Berlin y Norberto Bo
versus libertad positi
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podemos discernir con r
liberalismo (sin perjuici shy
propoacutesito de valores yde shyla libertad la soberaniacutea _
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poder puacuteblico Para I
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en queacute aacutembito soy amo -
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Estado miacutenimo y de lo
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CtADERNOS DE ADMINISTRA
J~ - ~-cadeorganizacioacuten
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ioacuten corporativos y -~-r nos conduce a la
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~5centralizado es una ___ ~el Estado unitario
idad de la estructura
iexcl ejecutar decisiones _iexcl ambio procede al
IacuteStrativa en cabeza _ siexcliacuteriru unitario porque
Ya de la nacioacuten (la ___--iexclura administrati va
5 superintendencias
~ Estado Unitario el
L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
Siendo clara y pertine y ciudadano para efecto gt
orden poliacutetico cabe sin problema de la ciudadu _
democracia Para empezashy
no era totalmente ajena
de Estado (liberales) que shy
que precisamos identi fi shy
diferencia Como es bien sabido
teniacutea origen en el estalU shyejemplo) y cuya result - bull
ejercicio ciudadano pro consecuencia para la d
universalizable y por e shy
puacuteblicos y de Estado
Actualmente es a e poliacuteticamente hablando shy
moderna es un fenoacutemer
primera vez hacia fin a e
sufragio universal sobre
sea suficiente pero siacute u - shypara edificar la democ
respuesta maacutes correcta ~ - shy
es ciertamente aquella de que esa expresioacuten in shy
sociedad (con las excepa edad) gozan del derecho _
de la ciudadaniacutea unie No parece desace~
institucioacuten de la ciud_ shy
universal es que la rea~ u _
CUADERNOS DE ADMrNISllU
as) por el contrario es
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teacutermino seguacuten la cual t~T-a puacuteblico) del pueblo
I~o l es quien gobierna _ democracia moderna
5 la obediencia a la ley
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~tica por oposicioacuten a
riacutea materializarse la
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democraacutetica
as decisiones puacuteblicas y ~iCe la antiguumledad llama
~~iexcllU~ de Estado (poliacuteticos
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~el Estado estaacute limitado
aacute nunca lo suficiente en
ocraacutetica a los asuntos - de la ciudadaniacutea y las
ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
representante con el el
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
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En cuarto lugar el qleshyorganizadas nos advierte- -_
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CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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heterogeacutenea que aspira iexcl-ULJCOS (el encuadramiento
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ismo y democracia en
m al fin equilibrio Sin
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~no (el individuo) hacia
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ENTO TERRITORIAL
- la materia prima de su
objeti vo que cada quien -~eacioacuten del tejido social a
-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
precisamente para poner shy
administrativa de la na
mandatarios territoriale forma de asegurar un miacuten ~ y su comunidad frente a __
etc)
Sin embargo no es
genera democracia Para e
a traveacutes de la eleccioacuten 1shy
territorial participen en
(advieacutertase que la elecci shy
sociedad no del Estado l E - _
no es la eleccioacuten de sus g
comicios las organizacio-~shygestiones de Estado Sin e__
poliacuteticamente autoacutenomo
democraacutetico
Otro aspecto bien pr el conocido fenoacutemeno de _
concurrencia a las eleccio e_
asuntos puacuteblicos y de Esta
preocupante amenaza al repliegue de los asociados
de la democracia Tendri shy
ciudadanos de pobre cate= olidaridad
CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
jel Estado unitario no es --~C3 La proscripcioacuten del
_ -~ela toda posibilidad de
~e vista el unitarismo es
ce abordar el estudio de la Esdo y por su puesto el
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I~u ruye una ruptura con la
~ccu sioacuten de la democracia
_ 5 subsiguientes
RALlZACION a
__ arar queacute es y queacute no es
~ tresentado y discutido _ _ ~~s En ese recorrido se ha
~e~~resiones y categoriacuteas de rgtfti cos acadeacutemicos y de
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- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
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-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
- ciudadanos que la
~e soacutelo tiene como
~ ioacuten En este estricto
ara comprender sus
ue vista democraacutetico
bx-racia es ante todo un
=-bieacuten generador de su representante De
3 de gestionar en las
etc) las demandas del
~ middotepto voto-derecho
_~_-e lo que cuestiona la
bull ~-Iama en su bien la
eme porque el elector
-orio etc) Asiacute que
- ~~ io estaacute en condicioacuten
-iexclacioacuten (por ejemplo
-~iexcliexclas i ado ocupados con
no uacutenico propoacutesito
a es la salvaguarda
[ - ~ e Sieyeacute en su discurso
ede tener voluntad _ c _ _ bull no puede obrar sino
- ~secuente El artiacuteculo
- - -io de toda soberaniacutea
~ro ninguacuten individuo _S1-nente de ella5
Imocracia Fondo de
Al RAFAEL CARVAJAL
El artiacuteculo 7 de la seccioacuten 3 del capiacutetulo 1 del tiacutetulo 3 sentencioacute Los
representantes nominados en los departamentos no seraacuten representantes
de un departamento en particular sino de toda la nacioacuten y no se les podraacute imponer a ellos mandato alguno6
A nuestra manera los constituyentes del 86 confirmaron el espiacuteritu
liberal de la eacutepoca Deciacutea asiacute el artiacuteculo 179 El sufragio se ejerce como
funcioacuten constitucional El que sufraga o elige no impone obligaciones al
candidato ni confiere mandato al funcionario electo El artiacuteculo 105
expresoacute lo siguiente Los individuos de una y otra Caacutemara representan
a la nacioacuten entera y deberaacuten votar consultando uacutenicamente lajusticia y el
bien comuacuten Finalmente el artiacuteculo 106 prescribioacute que los senadores
y representantes son inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio
del cargo En el uso de la palabra soacutelo seraacuten responsables ante la Caacutemara
a que pertenecen
Obseacutervense las ideas que subyacen El Parlamento no representa a
electores Tampoco a la circunscripcioacuten de eacutestos sino que el conjunto de
los parlamentarios representa a toda la nacioacuten De otro lado se infiere
de aquiacute que el voto-funcioacuten niega participacioacuten en los asuntos de Estado
como quiera que prevalece la independencia del representante frente al
electorado en los procesos decisorios del Estado
Una implicacioacuten adicional importante del voto-funcioacuten para el
problema de la soberaniacutea es que al no ser un voto-derecho su ejercicio
no es universalizable como lo entendioacute la democracia al reivindicar el
sufragio universal Bien por el contrario para el credo liberal la nacioacuten
como titular de la soberaniacutea concede el derecho de ciudadaniacutea como su
intereacutes le ordena soacutelo a aquellos que considere maacutes dignos o maacutes aptos
Surgieron asiacute toda una serie de restricciones que marginaron a la gran
mayoriacutea de la poblacioacuten de los asuntos puacuteblicos y de Estado (Jo que
demuestra una vez maacutes la prevalencia de los asuntos privados) Es el caso
por ejemplo del voto-censitario Es decir soacutelo para grandes contribuyentes
propietarios etc y que resultoacute ser un instrumento apropiado para decapitar poliacuteticamente por medio de las elecciones a la aristocracia del
antiguo reacutegimen Mass no para generar democracia no soacutelo porque
iexclbid
125CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa
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liberal desarticuloacute e ruz en ellos no reposoacute nu shy
loacutegica extrema no hu
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esta modalidad el pode~ = y en sus liacutemites terrilO ~
La organizacioacuten po de un aparato de gobieshytoma todas las decisio- ~-
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iexclcque esta eleccioacuten en iexcl~iacuteoacuten del electorado en
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como libertades y
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_e~l)
iembro queacute oficiales fijaban el precio que
-imas etc
AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
Esto es 10 que tiene de p- - __
Desde luego no se
el unitarismo y la desce~
temas el caraacutecter flu ido _e _
y rico que los modelo [
y superar los teacuterminos
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Berlin y Norberto Bo
versus libertad positi
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temporalidad hi stoacuterica
podemos discernir con r
liberalismo (sin perjuici shy
propoacutesito de valores yde shyla libertad la soberaniacutea _
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poder puacuteblico Para I
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Como resultante la ide_
Estado miacutenimo y de lo
de l Iiberalismo9
CtADERNOS DE ADMINISTRA
J~ - ~-cadeorganizacioacuten
va cubre todo el
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poliacutetica propia8
subyacentes en la
e igualdad de los - eriio de eliminar los
~~lIacutea de que gozaban
ioacuten corporativos y -~-r nos conduce a la
- mocesos decisorios ccioacuten de la plena
middotidad
en esta discusioacuten
~5centralizado es una ___ ~el Estado unitario
idad de la estructura
iexcl ejecutar decisiones _iexcl ambio procede al
IacuteStrativa en cabeza _ siexcliacuteriru unitario porque
Ya de la nacioacuten (la ___--iexclura administrati va
5 superintendencias
~ Estado Unitario el
L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
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- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
y el individualismo a
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
proscribioacute a la mayoriacutea de la poblacioacuten tambieacuten porque esta eleccioacuten en
tanto ejercicio de voto-funcioacuten niega la participacioacuten del electorado en
las decisiones de Estado y finalmente porque la expresioacuten poliacutetica del
territorio y su comunidad (los nuevos espacios de la democracia) se
diluyoacute en la soberaniacutea de la nacioacuten
A propoacutesito de los intereses colectivos merece prestar atencioacuten a los
referentes socioloacutegicos y poliacuteticos cuestionados por el pensamiento liberal Sabido es que la Edad Media luego de la crisis de los proyectos
poliacuteticos imperiales romano-germaacutenicos conocioacute el desarrollo de una
gran variedad de organizaciones sociales feudos sentildeoriacuteos comunas
urbanas guildas gremios y corporaciones profesionales y de oficios de
base territorial pero que ademaacutes (unas maacutes que otras) ejerciacutean funciones
(puacuteblicas en muchos casos) dentro de un marco de autonomiacutea para
establecer su propia reglamentacioacuten como organizaciones y de las
propias profesiones oficios y territorios Reglamentaciones que en
muchos casos limitaban lo que luego se conocioacute como libertades y
derechos individuales Esto es libertades para ejercer una profesioacuten
libertades para comerciar para enajenar la capacidad de trabajo (la
mercantilizacioacuten de la fuerza de trabajo tan cara a Marx para explicar la acumulacioacuten originaria de capital) etc En fin las libertades que requeriacutea
el desarrollo de la joven burguesiacutea 7
Pues bien la remocioacuten de los obstaacuteculos a las libertades del individuo
se convertiraacute en el gran proyecto poliacutetico burgueacutes del Estado Nacioacuten en
el que el soberano (en cabeza del rey en tiempos del Estado Absolutista
y posteriormente en la nacioacuten en tiempos del Estado Liberal) reclamaraacute
con eacutexito a la larga atribuciones para despojar en provecho propio a los
territorios corporaciones profesionales y demaacutes de su naturaleza
autonoacutemica y por extensioacuten de su propia es~ructura organizativa Se
explica asiacute la insistencia del pensamiento liberal de que el funcionario
Estas corporaciones podiacutean por ejemplo obligar a sus miembros a vivir en un mismo sector de la ciudad a ubicar alliacute mismo sus talleres Estableciacutean cuaacutentos aprendices y oficiales podiacutea tener cada miembro queacute oficiales podiacutean ascender a maestros Las condiciones para ello fijaban el precio que debiacutean pagar por sus productos jornales materias primas etc
126 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMrENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa
circunscripcioacuten electo
liberal desarticuloacute e ruz en ellos no reposoacute nu shy
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esta modalidad el pode~ = y en sus liacutemites terrilO ~
La organizacioacuten po de un aparato de gobieshytoma todas las decisio- ~-
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iexclcque esta eleccioacuten en iexcl~iacuteoacuten del electorado en
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iembro queacute oficiales fijaban el precio que
-imas etc
AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
Esto es 10 que tiene de p- - __
Desde luego no se
el unitarismo y la desce~
temas el caraacutecter flu ido _e _
y rico que los modelo [
y superar los teacuterminos
Esa es la labor que se ie~
Berlin y Norberto Bo
versus libertad positi
avatares de la li bertad eshy
temporalidad hi stoacuterica
podemos discernir con r
liberalismo (sin perjuici shy
propoacutesito de valores yde shyla libertad la soberaniacutea _
estos aspectos conviene
esta nueva discusioacuten
Por libertad negati
poder disponer de siacute mi
con el miacutenimo de interf
poder puacuteblico Para I
Berlin no tiene mucho 1-middot _
en queacute aacutembito soy amo -
Como resultante la ide_
Estado miacutenimo y de lo
de l Iiberalismo9
CtADERNOS DE ADMINISTRA
J~ - ~-cadeorganizacioacuten
va cubre todo el
- -ferencias entre las
poliacutetica propia8
subyacentes en la
e igualdad de los - eriio de eliminar los
~~lIacutea de que gozaban
ioacuten corporativos y -~-r nos conduce a la
- mocesos decisorios ccioacuten de la plena
middotidad
en esta discusioacuten
~5centralizado es una ___ ~el Estado unitario
idad de la estructura
iexcl ejecutar decisiones _iexcl ambio procede al
IacuteStrativa en cabeza _ siexcliacuteriru unitario porque
Ya de la nacioacuten (la ___--iexclura administrati va
5 superintendencias
~ Estado Unitario el
L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
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En cuarto lugar el qleshyorganizadas nos advierte- -_
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_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
espacios sociales cercano
centro de salud etc)
Para el discurso
la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
el ciudadano o para ser mi
ha creiacutedo que la respues
ajustes institucionales que -- shy
en su propoacutesito de ser ~ Estado se encuentra la ne~ _
Estado con el fin de c-e shyadecuados y cercanos a _
Este ajuste institucio- _
territorial Es decir por e -shy
los derechos poliacuteticos d~ estadual provincial re shy
agenda de sus propio _
avanzar en la discusioacuten la autonomiacutea territorial
comunidad territorial t
por la nacioacuten En franca oposicioacuten ~
reordenamiento territori unitaria como el nuestro ~
el caraacutecter plural y orgam poliacutetica a la autonomiacutea ce la configuracioacuten de estn _
diversas
El oacutergano maacutes adect
- denominar democracia
I~O hace referencia a la
una situacioacuten objetiva)
el diario vivir de forma
heterogeacutenea que aspira iexcl-ULJCOS (el encuadramiento
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oacuten (para hacer poliacutetica)
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~no (el individuo) hacia
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ENTO TERRITORIAL
- la materia prima de su
objeti vo que cada quien -~eacioacuten del tejido social a
-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
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ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
y el individualismo a
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
iexclcque esta eleccioacuten en iexcl~iacuteoacuten del electorado en
~ expresioacuten poliacutetica del
de la democracia) se
restar atencioacuten a los
por el pensamiento ~ -sis de los proyectos
e desarrollo de una
sentildeoriacuteos comunas ~ ales y de oficios de
I ejerciacutean funciones
de autonomiacutea para
izaciones y de las ~entaciones que en
como libertades y
ercer una profesioacuten - nldad de trabajo (la
~ bull ~3rx para explicar la bertades que requeriacutea
i1ades del individuo =__s del Estado Nacioacuten en
iqueste Estado Absolutista
Liberal) reclamaraacute
vecho propio a los
-c ra organizativa Se
de que el funcionario
miembros a vivir en talleres Estableciacutean
_e~l)
iembro queacute oficiales fijaban el precio que
-imas etc
AL RAFAEL CARVAJAL
elegido no representa ni a sus electores (por lo demaacutes muy pocos) ni a su
circunscripcioacuten electoral En otras palabras la hegemoniacutea del pensamiento
liberal desarticuloacute e hizo inocua la organizacioacuten de intereses colectivos
en ellos no reposoacute nunca la soberaniacutea ni siquiera la autonomiacutea y en su
loacutegica extrema no hubo espacio para organizacioacuten alguna aparte de la nacioacuten y menos de tipo territorial La sociedad liberal es masa de
individuos no de organizaciones sociales De esta manera el encuentro de la ideologiacutea liberal con esa otra gran
fuerza ideoloacutegica del nacionalismo abonaron el terreno para la irrupcioacuten
en la escena histoacuterica del Estado Unitario y particularmente de su modalidad centralista con su concepcioacuten estatista del poder e individualizada de la sociedad
UNITARISMO E INDIVIDUALIDAD
Una breve caracterizacioacuten del Estado Unitario es oportuna para
auscultar en ella la concepcioacuten individualista que subyace y empezar asiacute a plantear el problema de las relaciones entre democracia y formas de
Estado (Estado Unitario Estado Federal y Estado Regional) La denominacioacuten de Estado Unitario (vigente en Colombia desde la
Constitucioacuten del 86 y ratificada por la nueva Constitucioacuten en su primer
artiacuteculo) es acertada porque en la organizacioacuten poliacutetico-administrati va de esta modalidad el poder es uno en su estructura en su elemento humano y en sus liacutemites territoriales
La organizacioacuten poliacutetico-administrativa es uacutenica porque consta soacutelo
de un aparato de gobierno que lleva a cabo todas la funciones estatales
toma todas las decisiones y el ordenamiento constitucional es uacutenico Por
ejemplo un ministerio que toma y ejecuta todas las decisiones de su competencia
Desde el punto de vista del elemento humano la organizacioacuten poliacutetico-administrativa abarca una colectividad unificada considerada globalmente (la nacioacuten) sin tomar en consideracioacuten las diferencias
individuales o corporativas Los mandatos y decisiones de la autoridad
obligan a todos los nacionales de un modo igual Por tanto supone la extincioacuten de todo tipo de autonomiacutea a nivel de organizacioacuten social Maacutes
127CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
Esto es 10 que tiene de p- - __
Desde luego no se
el unitarismo y la desce~
temas el caraacutecter flu ido _e _
y rico que los modelo [
y superar los teacuterminos
Esa es la labor que se ie~
Berlin y Norberto Bo
versus libertad positi
avatares de la li bertad eshy
temporalidad hi stoacuterica
podemos discernir con r
liberalismo (sin perjuici shy
propoacutesito de valores yde shyla libertad la soberaniacutea _
estos aspectos conviene
esta nueva discusioacuten
Por libertad negati
poder disponer de siacute mi
con el miacutenimo de interf
poder puacuteblico Para I
Berlin no tiene mucho 1-middot _
en queacute aacutembito soy amo -
Como resultante la ide_
Estado miacutenimo y de lo
de l Iiberalismo9
CtADERNOS DE ADMINISTRA
J~ - ~-cadeorganizacioacuten
va cubre todo el
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poliacutetica propia8
subyacentes en la
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~~lIacutea de que gozaban
ioacuten corporativos y -~-r nos conduce a la
- mocesos decisorios ccioacuten de la plena
middotidad
en esta discusioacuten
~5centralizado es una ___ ~el Estado unitario
idad de la estructura
iexcl ejecutar decisiones _iexcl ambio procede al
IacuteStrativa en cabeza _ siexcliacuteriru unitario porque
Ya de la nacioacuten (la ___--iexclura administrati va
5 superintendencias
~ Estado Unitario el
L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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En cuarto lugar el qleshyorganizadas nos advierte- -_
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
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Para el discurso
la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
el ciudadano o para ser mi
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
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ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
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Sin autonomiacutea
los colombianos
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_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
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-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
auacuten el estatismo de la foacutermula hace inocua toda dinaacutemica de organizacioacuten social distinta a la nacioacuten
Finalmente la organizacioacuten poliacutetico-administrativa cubre todo el
territorio de un modo ideacutentico sin reconocer diferencias entre las
distintas entidades territoriales Y auacuten menos expresioacuten poliacutetica propia8
Son varios los aspectos del pensamiento liberal subyacentes en middotla
organizacioacuten unitaria Al izar los principios de libertad e igualdad de los individuos la centralizacioacuten se convierte en un medio de eliminar los
privilegios y restricciones encamados en la autonomiacutea de que gozaban
la gran variedad de cuerpos intermedios del medioevo
De otro lado la entronizacioacuten del individuo como agente fundacional
de la sociedad (seguacuten la versioacuten del contractualismo liberal) al proscribir
los intereses colectivos en especial profesionales y territoriales
desautoriza el reconocimiento de centros de decisioacuten corporativos y
territoriales De nuevo la loacutegica del individualismo nos conduce a la
foacutermula unitaria
Finalmente la centralizacioacuten y estatizacioacuten de los procesos decisorios
sobre asuntos puacuteblicos son un producto de la conviccioacuten de la plena
realizacioacuten del hombre en su privacidad e individualidad
iquest Cuaacutel es el lugar de la figura de la descentralizacioacuten en esta discusioacuten
sobre las formas de Estado En breve el Estado descentralizado es una clase o tipologiacutea de Estado Unitario Se diferencia del Estado unitario centralizado en que mientras este uacuteltimo implica la unidad de la estructura administrativa junto a la poliacutetica para tomar y ejecutar decisiones
centralizadas el Estado descentralizado en cambio procede al
reconocimiento de alguacuten grado de autonomiacutea administrativa en cabeza
de los entes territoriales Conserva sin embargo el espiacuteritu unitario porque
no rompe con la direccioacuten poliacutetica y administrativa de la nacioacuten (la
Constitucioacuten la ley los dictaacutemenes de la estructura administrativa
central sus ministerios departamentos administrativos superintendencias
etc) Pero su implementacioacuten en el contexto de una tradicioacuten centralista
puede dinamizar procesos de autonomiacutea poliacutetica y democracia territori al
Planteamientos tomado de Abadiacutea Juan Fernando en Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
128 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
Esto es 10 que tiene de p- - __
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CtADERNOS DE ADMINISTRA
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Ya de la nacioacuten (la ___--iexclura administrati va
5 superintendencias
~ Estado Unitario el
L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
Siendo clara y pertine y ciudadano para efecto gt
orden poliacutetico cabe sin problema de la ciudadu _
democracia Para empezashy
no era totalmente ajena
de Estado (liberales) que shy
que precisamos identi fi shy
diferencia Como es bien sabido
teniacutea origen en el estalU shyejemplo) y cuya result - bull
ejercicio ciudadano pro consecuencia para la d
universalizable y por e shy
puacuteblicos y de Estado
Actualmente es a e poliacuteticamente hablando shy
moderna es un fenoacutemer
primera vez hacia fin a e
sufragio universal sobre
sea suficiente pero siacute u - shypara edificar la democ
respuesta maacutes correcta ~ - shy
es ciertamente aquella de que esa expresioacuten in shy
sociedad (con las excepa edad) gozan del derecho _
de la ciudadaniacutea unie No parece desace~
institucioacuten de la ciud_ shy
universal es que la rea~ u _
CUADERNOS DE ADMrNISllU
as) por el contrario es
-emaacutes muy consistente
teacutermino seguacuten la cual t~T-a puacuteblico) del pueblo
I~o l es quien gobierna _ democracia moderna
5 la obediencia a la ley
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~el Estado estaacute limitado
aacute nunca lo suficiente en
ocraacutetica a los asuntos - de la ciudadaniacutea y las
ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
representante con el el
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
la sociedad civil a tra~_
parlamento sigue existl - realidad moldeadas en e
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En cuarto lugar el qleshyorganizadas nos advierte- -_
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CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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m al fin equilibrio Sin
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ENTO TERRITORIAL
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-- politizacioacuten de distintos
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
precisamente para poner shy
administrativa de la na
mandatarios territoriale forma de asegurar un miacuten ~ y su comunidad frente a __
etc)
Sin embargo no es
genera democracia Para e
a traveacutes de la eleccioacuten 1shy
territorial participen en
(advieacutertase que la elecci shy
sociedad no del Estado l E - _
no es la eleccioacuten de sus g
comicios las organizacio-~shygestiones de Estado Sin e__
poliacuteticamente autoacutenomo
democraacutetico
Otro aspecto bien pr el conocido fenoacutemeno de _
concurrencia a las eleccio e_
asuntos puacuteblicos y de Esta
preocupante amenaza al repliegue de los asociados
de la democracia Tendri shy
ciudadanos de pobre cate= olidaridad
CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
jel Estado unitario no es --~C3 La proscripcioacuten del
_ -~ela toda posibilidad de
~e vista el unitarismo es
ce abordar el estudio de la Esdo y por su puesto el
eacutee descentralizacioacuten que
I~u ruye una ruptura con la
~ccu sioacuten de la democracia
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RALlZACION a
__ arar queacute es y queacute no es
~ tresentado y discutido _ _ ~~s En ese recorrido se ha
~e~~resiones y categoriacuteas de rgtfti cos acadeacutemicos y de
representacioacuten eleccioacuten __ 1 1 y niacutetida diferenciacioacuten
- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
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CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
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Sin autonomiacutea
los colombianos
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_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
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-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
J~ - ~-cadeorganizacioacuten
va cubre todo el
- -ferencias entre las
poliacutetica propia8
subyacentes en la
e igualdad de los - eriio de eliminar los
~~lIacutea de que gozaban
ioacuten corporativos y -~-r nos conduce a la
- mocesos decisorios ccioacuten de la plena
middotidad
en esta discusioacuten
~5centralizado es una ___ ~el Estado unitario
idad de la estructura
iexcl ejecutar decisiones _iexcl ambio procede al
IacuteStrativa en cabeza _ siexcliacuteriru unitario porque
Ya de la nacioacuten (la ___--iexclura administrati va
5 superintendencias
~ Estado Unitario el
L I RAFAEL CARVAJAL
Esto es lo que tiene de prometedor la reforma descentralista en Colombia
Desde luego no se pretende en estas pocas liacuteneas hacer caacutetedra sobre
el unitarismo y la descentralizacioacuten Entre otras cosas porque en estos temas el caraacutecter fluido del escenario histoacuterico es mucho maacutes complejo
y rico que los modelos teoacutericos De tal suerte que la descripcioacuten anterior es soacutelo una guiacutea para orientar la discusioacuten
VALORES E INSTITUCIONES DEMOCRATICAS
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LA LIBERTAD
Hubo que esperar hasta fecha relativamente reciente para reformular
y superar los teacuterminos del debate que sobre la libertad propuso Constant Esa es la labor que se viene adelantando desde que los profesores Isaiacuteah
Berlin y Norberto Bobbio adoptaron la oposicioacuten libertad negativa versus libertad positiva precisamente con el objeto de analizar los
avatares de la libertad en el contexto de las ideologiacuteas y no en la temporalidad histoacuterica seguacuten la versioacuten de Constant Debido a ello hoy
podemos discernir con maacutes claridad las diferencias entre democracia y liberalismo (sin perjuicio de reconocer sus aspectos complementarios) a
propoacutesito de valores y de instituciones tan caros al espiacuteritu moderno como
la libertad la soberaniacutea la representacioacuten etc Antes de entrar a observar estos aspectos conviene presentar sucintamente los rasgos generales de
esta nueva discusioacuten Por libertad negativa se entiende ausencia de impedimento para
poder disponer de siacute mismo y de sus pertenencias como diriacutea Locke
con el miacutenimo de interferencia por parte de los otros individuos o del
poder puacuteblico Para los defensores de esta libertad negativa afirma Berliacuten no tiene mucho intereacutes la pregunta de quieacuten debe mandar sino en queacute aacutembito soy amo y puedo obrar sin interferencia de los demaacutes
Como resultante la idea de libertad negativa justifica la doctrina del Estado miacutenimo y de los goces privados tan cara a los pensadores claacutesicos
delliberalismo9
Veacutease Petrucciani Stefano opcir
129CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
Siendo clara y pertine y ciudadano para efecto gt
orden poliacutetico cabe sin problema de la ciudadu _
democracia Para empezashy
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CUADERNOS DE ADMrNISllU
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
representante con el el
incluyendo alguacuten tipo
candidato y aun el p
cuerpos de intermedi ~
y expectativas que agi shyreducido) En otras pal ~
haciacutean poliacuteticamente i reunioacuten No podiacutean po- ~ _ eficaz de opinioacuten puacutebli
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instrumentos para paniC shy
quizaacute maacutes relevante en e ~shy
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autonomiacutea organizatiw liberalismo en la que e _shyacto y la decisioacuten poliacuteti _
Para el liberalismo - r
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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una de las primeras Pero habraacuten otras de
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es el de los derechos middotzados en la irrupcioacuten
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ti~lones no perseguiacutean -i-que las restricciones
- lar su elitizacioacuten y las
DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
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elegido seguacuten lo explic democracia por el con shyimplicacioacuten En primer shycomparte con elliberali_~ _ aquiacute la diferencia) se e g~ _ otras palabras mientra e _
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CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
espacios sociales cercano
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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L democracia entiende la ~-oos poliacuteticos
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
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- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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Por otra parte rep~ _ modifica la naturaleu _ la democracia
CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
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Sin autonomiacutea
los colombianos
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esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
La libertad positiva (democraacutetica para maacutes sentildeas) por el contrario es
la participacioacuten en el poder puacuteblico Idea por demaacutes muy consistente
tanto con la acepcioacuten semaacutentica como prosaica del teacutermino seguacuten la cual
democracia es el gobierno (fenoacutemeno por excelencia puacuteblico) del pueblo
En ese sentido la libertad para el pensamiento democraacutetico es el poder
de no obedecer norma distinta a la que yo mismo me he impuesto puesto
que el pueblo (ese yo universalizado de Bobbio) es quien gobierna Rousseau por su parte el verdadero padre de la democracia moderna
habiacutea sentenciado que la libertad democraacutetica es la obediencia a la ley
que nosotros mismos hemos prescrito
Por el momento es suficiente detenernos en estas pocas ideas para
avanzar en la caracterizacioacuten de la libertad democraacutetica por oposicioacuten a
la libertad liberal
En primer lugar el sujeto de la democracia es el ciudadano Es decir
el sujeto que posee derechos poliacuteticos (por ejemplo elegir ser elegido
organizar partidos etc) pues de otra forma no podriacutea materializarse la
idea de un poder del pueblo para crear sus propias leyes y normas O para
ser menos ambiciosos pero consi stente con la hermeneacuteutica democraacutetica
de un pueblo que estaacute interesado y participa en las decisiones puacuteblicas y
de Estado Esto es lo que la democracia desde la antiguumledad llama
libertad Una libertad de caraacutecter fundamentalmente poliacutetica para
participar en los asuntos de Estado Como se recordaraacute son precisamente estos asuntos de Estado (poliacuteticos
por excelencia) los que ceden en importancia ante los asuntos privados los que desestima el ideario liberal y por ello reivindica maacutes el estatus de
individuo (universalizable) que el de ciudadano (muy restringido) Pues
bien para la plena realizacioacuten de la democracia no basta ni mucho menos el reconocimiento que haga el Estado del individuo y sus pertenencias
Seguro hay justicia en el sentido de que el poder del Estado estaacute limitado
por los derechos del individuo pero no se insistiraacute nunca lo suficiente en
la mayor importancia que concede la idea democraacutetica a los asuntos estatales y puacuteblicos y por tanto la reivindicacioacuten de la ciudadaniacutea y las
libertades y derechos poliacuteticos
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL130
CONCEPTO
Siendo clara y pertine y ciudadano para efecto gt
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CUADERNOS DE ADMrNISllU
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ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
representante con el el
incluyendo alguacuten tipo
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y expectativas que agi shyreducido) En otras pal ~
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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- lar su elitizacioacuten y las
DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
la sociedad civil a tra~_
parlamento sigue existl - realidad moldeadas en e
societal no patrimonio e institucional y operati o _ supone la proyeccioacuten de en las organizaciones organizaciones libres y que se forma y se expre _ parlamento soberano -~
En cuarto lugar el qleshyorganizadas nos advierte- -_
por oposicioacuten a uno ceacuteshyejercicio de la ciudadam~ _ Pero esa eleccioacuten no ge- __
elegido seguacuten lo explic democracia por el con shyimplicacioacuten En primer shycomparte con elliberali_~ _ aquiacute la diferencia) se e g~ _ otras palabras mientra e _
quienes van a tomar decshydecisiones para incidir e-de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
Al comentar sobre e relacioacuten entre la foacutermu l2 -Estadoconlafilosofiacuteain shyde la conviccioacuten liberal e __e
intermediario entre eacuteste shymodo que centraliza eiacute shy
CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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2 labor de la que Juego se - - el poder poliacutetico y poner
informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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porque en el marco de la L-shy
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Totalitarios en los que el -- shysociedad del derecho a o = -
ClJADERNOS DE ADMINISTRACIO _ _
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--12tiva para defender un
sde el momento en que
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ionalizacioacuten de los
arlamentarismo En
AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
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CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
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- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
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_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
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-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
as) por el contrario es
-emaacutes muy consistente
teacutermino seguacuten la cual t~T-a puacuteblico) del pueblo
I~o l es quien gobierna _ democracia moderna
5 la obediencia a la ley
_~ estas pocas ideas para
~tica por oposicioacuten a
riacutea materializarse la
eyes y normas O para
democraacutetica
as decisiones puacuteblicas y ~iCe la antiguumledad llama
~~iexcllU~ de Estado (poliacuteticos
- e los asuntos privados
-dica maacutes el estatus de
-asta ni mucho menos
uo y sus pertenencias
~el Estado estaacute limitado
aacute nunca lo suficiente en
ocraacutetica a los asuntos - de la ciudadaniacutea y las
ORIA L RAFAEL CARVAJAL
CONCEPTO DEMOCRAacuteTICO DE CIUDADANIA
Siendo clara y pertinente la distincioacuten entre los conceptos de individuo
y ciudadano para efecto de apreciar su incidencia en la construccioacuten del
orden poliacutetico cabe sin embargo agregar algunos comentarios sobre el
problema de la ciudadaniacutea a la luz del debate entre liberalismo y
democracia Para empezar no debe olvidarse que la figura del ciudadano
no era totalmente ajena al pensamiento liberal Tampoco a los modelos
de Estado (liberales) que conocioacute Europa en el siglo pasado De manera
que precisamos identificar el aspecto que permita trazar una clara
diferencia Como es bien sabido para el liberalismo la condicioacuten de ciudadano
teniacutea origen en el estatus civil del individuo (un gran contribuyente por
ejemplo) y cuya resultante final fueron las famosas restricciones al
ejercicio ciudadano proyectadas en la institucioacuten del voto censitario En
consecuencia para la doctrina liberal la condicioacuten de ciudadano no es
universalizable Y por ende la sociedad es marginada de los asuntos
puacuteblicos y de Estado Actualmente es aceptado entre los estudiosos del tema que
poliacuteticamente hablando es decir como praxis social la democracia
moderna es un fenoacutemeno relativamente reciente Habriacutea aparecido por
primera vez hacia finales del siglo pasado a raiacutez de las luchas por el
sufragio universal sobre todo en Inglaterra Sin duda esta institucioacuten no
sea suficiente pero siacute una condicioacuten miacutenima y absolutamente necesaria
para edificar la democracia como concepcioacuten de participacioacuten de la
sociedad en los asuntos puacuteblicos y de Estado En consecuencias la
respuesta maacutes correcta a la pregunta de quieacuten es el sujeto de la democracia
es ciertamente aquella que nos remite al pueblo pero bajo el entendido
de que esa expresioacuten informa el hecho de que todos los miembros de la
sociedad (con las excepciones que conocemos por ejemplo de minoriacutea de
edad) gozan del derecho de ciudadaniacutea La democracia (moderna) es hija
de la ciudadaniacutea universal (desconocida en Grecia) No parece desacertado interpretar que la filosofiacutea que subyace en la
institucioacuten de la ciudadaniacutea universal y de su correlato el sufragio
universaL es que la realizacioacuten del hombre no se agota en la vida privada
131CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNVERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
la sociedad civil a tra~_
parlamento sigue existl - realidad moldeadas en e
societal no patrimonio e institucional y operati o _ supone la proyeccioacuten de en las organizaciones organizaciones libres y que se forma y se expre _ parlamento soberano -~
En cuarto lugar el qleshyorganizadas nos advierte- -_
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CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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objeti vo que cada quien -~eacioacuten del tejido social a
-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
precisamente para poner shy
administrativa de la na
mandatarios territoriale forma de asegurar un miacuten ~ y su comunidad frente a __
etc)
Sin embargo no es
genera democracia Para e
a traveacutes de la eleccioacuten 1shy
territorial participen en
(advieacutertase que la elecci shy
sociedad no del Estado l E - _
no es la eleccioacuten de sus g
comicios las organizacio-~shygestiones de Estado Sin e__
poliacuteticamente autoacutenomo
democraacutetico
Otro aspecto bien pr el conocido fenoacutemeno de _
concurrencia a las eleccio e_
asuntos puacuteblicos y de Esta
preocupante amenaza al repliegue de los asociados
de la democracia Tendri shy
ciudadanos de pobre cate= olidaridad
CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
jel Estado unitario no es --~C3 La proscripcioacuten del
_ -~ela toda posibilidad de
~e vista el unitarismo es
ce abordar el estudio de la Esdo y por su puesto el
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I~u ruye una ruptura con la
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RALlZACION a
__ arar queacute es y queacute no es
~ tresentado y discutido _ _ ~~s En ese recorrido se ha
~e~~resiones y categoriacuteas de rgtfti cos acadeacutemicos y de
representacioacuten eleccioacuten __ 1 1 y niacutetida diferenciacioacuten
- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
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ORGANO DE FORMACIOacuteN y
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CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
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- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
Tambieacuten la vida puacuteblica (yen concreto el Estado) es un espacio de
realizacioacuten de derechos Pero esta vez de derechos poliacuteticos Idea que se
materializoacute en la proscripcioacuten del voto-funcioacuten por el voto-derecho que
expresa la prevalecencia de la demanda ciudadana sobre la voluntad del
representante El individuo reivindicariacutea sus derechos no soacutelo limitando
al Estado en sus funciones y poderes (el aporte liberal) tambieacuten
participando en eacutel Es asiacute como ha sido posible acuntildear la expresioacuten democracia liberal para caracterizar la evolucioacuten poliacutetica
particularmente de Europa y de Estado Unidos a lo largo del siglo xx democracia que por cierto al reconocer y desarrollar las conquistas del
liberalismo se distingue radicalmente de la democracia de los antiguos
Ciudadano para la democracia no es soacutelo quien estaacute facultado para
elegir como lo entendioacute el liberalismo Es quien con su voto expresa un
mandato al elegido En otras palabras quien toma en asocio con otros decisiones de Estado
CONCEPTO DEMOCRATICO DE SOBERANIA
La conquista del sufragio universal seraacute soacutelo una de las primeras reivindicaciones por los nuevos derechos poliacuteticos Pero habraacuten otras de
profundas y trascendentales consecuencias para el futuro poliacutetico del
liberalismo y la democracia Un caso muy especial es el de los derechos
de organizacioacuten y de movilizacioacuten poliacutetica cristalizados en la irrupcioacuten
de las organizaciones partidistas y sindicales por allaacute hacia finales del
siglo pasado Y actualmente dinamizados por la emergencia de los nuevos movimientos sociales
Ciertamente el liberalismo habiacutea proclamado las libertades de
pensamiento expresioacuten reunioacuten etc difiacutecilmente se podriacutea eXagerar la
importancia de estas instituciones para la vida partidista (una razoacuten maacutes
para hablar hoy diacutea de democracias liberales) sin embargo estaacute claro que
esta relacioacuten con la democracia es soacutelo posible mas no necesaria Menos auacuten si vemos el problema desde el aacutengulo estrictamente ideoloacutegico
En efecto para el liberalismo estas instituciones no perseguiacutean
propoacutesitos de iacutendole democraacutetica Baste aquiacute recordar que las restricciones
al ejercicio de la ciudadaniacutea y el sufragio en particular su elitizacioacuten y las
132 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas
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CUADERNOS DE ADMIOISTRAG
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DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
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ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
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C ONCEPTO DE V OTO
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CUADERNOS DE ADMINISTRACI
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Sin autonomiacutea
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- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
poliacuteticos Idea que se -~ - el voto-derecho que
sobre la voluntad del s no soacutelo limitando
-e liberal) tambieacuten - ~ acuntildear la expresioacuten
evolucioacuten poliacutetica
largo del siglo xx
lar las conquistas del
cia de los antiguos
- estaacute facultado para _ ~ccn su voto expresa un
una de las primeras Pero habraacuten otras de
- - -a el futuro poliacutetico del
es el de los derechos middotzados en la irrupcioacuten
- - - allaacute hacia finales del
- ~ -riista (una razoacuten maacutes
- embargo estaacute claro que
o necesaria Menos ente ideoloacutegico
ti~lones no perseguiacutean -i-que las restricciones
- lar su elitizacioacuten y las
DamprOIUAL RAFAEL CARVAJAL
limitaciones poliacuteticas del voto-funcioacuten para generar viacutenculos del
representante con el elector impediacutean que los mecanismos de eleccioacuten
incluyendo alguacuten tipo de organizacioacuten del electorado alrededor de alguacuten
candidato y aun el propio Parlamento se convirtieran en auteacutenticos cuerpos de intermediacioacuten o canales poliacuteticos institucionalizados para
informar a las altas esferas de decisioacuten del Estado acerca de los intereses y expectativas que agitan y movilizan al electorado (recueacuterdese muy reducido) En otras palabras las limitaciones al ejercicio de la ciudadaniacutea
haciacutean poliacuteticamente inocuas las libertades de pensamiento expresioacuten y reunioacuten No podiacutean por ejemplo cristalizar en un acto poliacuteticamente eficaz de opinioacuten puacuteblica La independencia del representante frente al
electorado asiacute lo determinoacute Con el sufragio universal y la institucionalizacioacuten de los partidos
poliacuteticos (hasta recientemente maacutes de hecho que de derecho) estas
libertades adquiriraacuten auteacutentica naturaleza poliacutetica en el sentido de
instrumentos para participar en la vida puacuteblica Pero tambieacuten y esto es quizaacute maacutes relevante en el sentido de operar una importante transformacioacuten
de la vida poliacutetica a traveacutes de una nueva y renovada dinaacutemica de
autonomiacutea organizativa de la sociedad de ingrato recuerdo para el liberalismo en la que estaacute en juego ni maacutes ni menos que la topologiacutea del
acto y la decisioacuten poliacutetica Veamos Para el liberalismo la poliacutetica en tanto asunto puacuteblico encontroacute en el
marco de la organizacioacuten estatal su uacutenico espacio de realizacioacuten pues la
sociedad civil (individuos-propietarios) ocupada en los asuntos privados poco o ninguacuten intereacutes teniacutea en los asuntos puacuteblicos De manera que paradoacutejicamente el Estado miacutenimo es no obstante un ente que monopoliza
la actividad poliacutetica La discrecionalidad del representante para tomar decisiones sin consultar los intereses y expectativas del electorado es
prueba palmaria de que los procesos decisorios tienen como epicentro las organizaciones de Estado
Uno de los hechos que maacutes suelen destacarse en la historia de los partidos poliacuteticos (en especial los partidos de masa)1O es la inversioacuten en
10 Entre los caracteres maacutes sobresalientes se destaca el trabajo de educacioacuten de las masas populares para hacerlas poliacuteticamente activas (Continuacutea)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLEMAYO DE 1996 133
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
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CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
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CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
espacios sociales cercano
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Para el discurso
la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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L democracia entiende la ~-oos poliacuteticos
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ENTO TERRITORIAL
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-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
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preocupante amenaza al repliegue de los asociados
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CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
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- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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Por otra parte rep~ _ modifica la naturaleu _ la democracia
CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
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-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
la correlacioacuten de fuerzas entre la diligencia partidista y su bancada parlamentaria Se anota ahiacute que la loacutegica poliacutetica de la figura o institucioacuten
de la disciplina de partido tiene varias implicaciones Todas ellas al cuestionar las instituciones liberales sientan las bases de la concepcioacuten democraacutetica de la soberaniacutea
En primer lugar ha desaparecido la figura del representante como representante de la nacioacuten En adelante eacuteste es representante del partido y por extensioacuten de su electorado Estamos pues frente a un nuevo
concepto de representacioacuten que tiene en la figura del voto programaacutetico la idea de que el elector tiene mandato y soberaniacutea sobre el candidato
elegido Sin el cual no es posible la participacioacuten de la sociedad civil en los asuntos puacuteblicos y del Estado
Dicho sea de paso la democracia tiene igualmente su propio concepto de sociedad civil Maacutes allaacute del individuo propietario concibe la presencia
de las expresiones libre y autoacutenomamente organizadas de la sociedad En segundo lugar congruente con ei planteamiento anterior la
soberaniacutea ya no reside en la nacioacuten y menos en el oacutergano que la representa (el Parlamento) la soberaniacutea estaacute ahora en el pueblo y sus expresiones organizadas justamente porque sus miembros poseen estatus ciudadano de modo que su voluntad canalizada en los partidos y otras organizaciones no conoce maacutes liacutemites que la que ella misma se impone (es aquiacute
precisamente donde empiezan las discrepancias con el liberalismo) Por consiguiente el concepto democraacutetico de soberaniacutea pone en el orden del diacutea ademaacutes del estatus ciudadano del individuo en particular el problema de las organizaciones sociales como otras fuentes de formacioacuten de la soberaniacutea Se ha producido una auteacutentica revolucioacuten copemicana la soberaniacutea que siempre reposoacute en el Estado (llaacutemese la corona la nacioacuten etc) reside ahora en la sociedad
conscientes de su papel y de su fuerza elc Es una labor de la que luego se extraen las eacutelites dirigentes preparadas para asumir el poder poliacutetico y poner en ejecucioacuten el programa del partido Para maacutes informacioacuten consuacuteltese Maurice Duverger en Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Tambieacuten Guiovanni Sartori en Partidos y sistemas de Partidos Alianza Editorial Madrid 1980
134 LIllERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las eshy
la sociedad civil a tra~_
parlamento sigue existl - realidad moldeadas en e
societal no patrimonio e institucional y operati o _ supone la proyeccioacuten de en las organizaciones organizaciones libres y que se forma y se expre _ parlamento soberano -~
En cuarto lugar el qleshyorganizadas nos advierte- -_
por oposicioacuten a uno ceacuteshyejercicio de la ciudadam~ _ Pero esa eleccioacuten no ge- __
elegido seguacuten lo explic democracia por el con shyimplicacioacuten En primer shycomparte con elliberali_~ _ aquiacute la diferencia) se e g~ _ otras palabras mientra e _
quienes van a tomar decshydecisiones para incidir e-de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacute
Al comentar sobre e relacioacuten entre la foacutermu l2 -Estadoconlafilosofiacuteain shyde la conviccioacuten liberal e __e
intermediario entre eacuteste shymodo que centraliza eiacute shy
CUADERNOS DE AD~IJNISTRAC1Ogt
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2 labor de la que Juego se - - el poder poliacutetico y poner
informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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Nunca se insistiraacute lo eacute _
Y autoacutenoma I Para prese
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Sin embargo a dife-e-_ participacioacuten del ciudad~shycuerpos intermedios La
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ionalizacioacuten de los
arlamentarismo En
AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
espacios sociales cercano
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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ENTO TERRITORIAL
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-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
precisamente para poner shy
administrativa de la na
mandatarios territoriale forma de asegurar un miacuten ~ y su comunidad frente a __
etc)
Sin embargo no es
genera democracia Para e
a traveacutes de la eleccioacuten 1shy
territorial participen en
(advieacutertase que la elecci shy
sociedad no del Estado l E - _
no es la eleccioacuten de sus g
comicios las organizacio-~shygestiones de Estado Sin e__
poliacuteticamente autoacutenomo
democraacutetico
Otro aspecto bien pr el conocido fenoacutemeno de _
concurrencia a las eleccio e_
asuntos puacuteblicos y de Esta
preocupante amenaza al repliegue de los asociados
de la democracia Tendri shy
ciudadanos de pobre cate= olidaridad
CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
jel Estado unitario no es --~C3 La proscripcioacuten del
_ -~ela toda posibilidad de
~e vista el unitarismo es
ce abordar el estudio de la Esdo y por su puesto el
eacutee descentralizacioacuten que
I~u ruye una ruptura con la
~ccu sioacuten de la democracia
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RALlZACION a
__ arar queacute es y queacute no es
~ tresentado y discutido _ _ ~~s En ese recorrido se ha
~e~~resiones y categoriacuteas de rgtfti cos acadeacutemicos y de
representacioacuten eleccioacuten __ 1 1 y niacutetida diferenciacioacuten
- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
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Sin autonomiacutea
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- esfuerzos para poner
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esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
e la figura o institucioacuten middotones Todas ellas al
- ~ ases de la concepcioacuten
- ~el representante como -~ representante del partido
tes frente a un nuevo
== --2 del voto programaacutetico -oe-miacutea sobre el candidato
- de la sociedad civil en
-lente su propio concepto ==
-~o concibe la presencia ~-lzadas de la sociedad -bulleamiento anterior la
e j rgano que la representa
- r _eblo y sus expresiones oseen estatus ciudadano ~ s yotras organizaciones
---- se impone (es aquiacute
con el liberalismo) Por
~iacutea pone en el orden del e particular el problema
middotJe-~e5 de formacioacuten de la - ___~ioacuten copernicana la
- ese la corona la nacioacuten
2 labor de la que Juego se - - el poder poliacutetico y poner
informacioacuten consuacuteltese de Cultura Econoacutemica
_- sistemas de Partidos
lUU RAFAEL CARVAJAL
En tercer lugar las verdaderas decisiones poliacuteticas se han adoptado en
la sociedad civil a traveacutes de las agrupaciones partidistas Aunque el
parlamento sigue existiendo la deliberacioacuten y las decisiones han sido en
realidad moldeadas en el seno de los partidos Es decir en el seno de la
misma sociedad La poliacutetica por tanto aparece aquiacute como un acto societal no patrimonio del Estado Asiacute pues desde el punto de vista de lo
institucional y operativo la soberaniacutea del pueblo para hacerse efectiva supone la proyeccioacuten del sentir ciudadano (individualmente considerado)
en las organizaciones sociales Dicho de otra manera los partidos y las
organizaciones libres y autoacutenomas de la sociedad son los oacuterganos en los
que se forma y se expresa la voluntad soberana de la sociedad No en el
parlamento soberano de los liberales
En cuarto lugar el quehacer poliacutetico de la ciudadaniacutea y sus expresiones organizadas nos advierten la presencia de un concepto fuerte de ciudadaniacutea
por oposicioacuten a uno deacutebil expuesto por el liberalismo Para eacuteste el
ejercicio de la ciudadaniacutea contempla la facultad de elegir y ser elegido
Pero esa eleccioacuten no genera un mandato imperativo para el candidato elegido seguacuten lo explica la teoriacutea de la soberaniacutea nacional Para la
democracia por el contrario la eleccioacuten tiene al menos una doble implicacioacuten En primer teacutermino se elige una autoridad (aspecto que
comparte con el liberalismo Yla tesis del voto-funcioacuten) pero ademaacutes (he aquiacute la diferencia) se elige un programa poliacutetico (el voto-derecho) En
otras palabras mientras el ciudadano del liberalismo se limita a elegir a quienes van a tomar decisiones el ciudadano de la democracia toma
decisiones para incidir en el rumbo y la orientacioacuten de la agenda poliacutetica
de la direccioacuten estatal
CONCEPCiOacuteN DEMOCRAacuteTICA DE LO INDIVIDUAL Y LO COLECTIVO
Al comentar sobre el liberalismo hemos resentildeado brevemente la relacioacuten entre la foacutermula unitaria como principio de organizacioacuten del
Estado con la filosofiacutea individualista del credo liberal Esa relacioacuten surgioacute
de la conviccioacuten liberal de que la libertad del individuo no precisa ninguacuten
intermediario entre eacuteste y el Estado (basta su funcioacuten de gendarme) De
modo que centraliza en los cuerpos representativos de la nacioacuten (el
CUADERNOS DE AmllNlsTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL V ALLEMA YO DE 1996 135
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso e _=_ especializadas desde el p shyetc) que de hecho cue ti shypropietario para hacerlo - _ intereses con vidae intere-es_ partidos de clase partidos ~e _
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
espacios sociales cercano
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Para el discurso
la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
el ciudadano o para ser mi
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m al fin equilibrio Sin
un encuentro no una
~no (el individuo) hacia
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a reconozca la calidad de --lica para desplazar y
50rganizaciones sociales
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ENTO TERRITORIAL
- la materia prima de su
objeti vo que cada quien -~eacioacuten del tejido social a
-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
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ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
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CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
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CUADERNOS DE ADMINISTRACI
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Sin autonomiacutea
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esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
Parlamento la presidencia etc) la totalidad del ejercicio del poder Por ello proscribioacute todo organismo colectivo (muy propios de la sociedad
feudal y posteriormente de las democracias avanzadas de occidente) en
especial las de tipo territorial En otras palabras la sociedad liberal es una masa homogeacutenea de individuos una sociedad que no conoce maacutes que el
conflicto entre individuos propietarios Resoluble con la aplicacioacuten del
coacutedigo civil De contera no hay en esta sociedad espacio para los cont1ictos de tipo poliacutetico y por tanto no precisa de la institucionalizacioacuten de los derechos poliacuteticos ni de una estructura plural del Estado (federalista
regional o siquiera descentralizada) para regular e institucionalizar conflictos derivados de las distintas identidades y organizaciones poliacuteticas Todo lo contrario la sociedad liberal no requiere maacutes de una misma
estructura de gobierno (el famoso gendarme) celosa en la aplicacioacuten de un uacutenico coacutedigo civil para todo el territorio y sus habitantes
La presencia y evolucioacuten de los partidos poliacuteticos vino sin embargo a controvertir las tesis liberales sobre la centralidad y prevalencia del intereacutes individual y desde luego del espiacuteritu tendencialmente unitario del Estado liberal
Para empezar la polarizacioacuten poliacutetica y partidista de la sociedad a raiacutez del desarrollo de los grandes ejes de tensioacuten de las sociedades modernas vino a rescatar el principio de la autonomiacuteaorganizativa para defender un
sin nuacutemero de intereses y valores en juego desde el momento en que empezaron a ser percibidos como liacuteneas de ruptura de la sociedad la
lucha entre credos y confesiones religiosas (la Reforma y Contrarreforma Protestante) poco despueacutes el conflicto de potestades entre Estado e Iglesia maacutes adelante entre cIases (obreros campesinos patronos etc ) avanzando auacuten maacutes entre intereses urbanos versus agrarios y asiacute
sucesivamente hasta llegar hoy en diacutea nuevamente al conflicto entre lo territorial (de tipo local municipal provincial departamental estadual
regional etc ) frente a lo nacional y auacuten lo internacional En todos estos eventos la organizacioacuten y movilizacioacuten colecti va libre y autoacutenoma frente al Estado planteoacute el problema de la estructura y orientacioacuten de las gestiones de Estado
Se ha sentildealado por ejemplo que la institucionalizacioacuten de los partidos vino a clausurar la concepcioacuten liberal del parlamentarismo En
136 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
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AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
espacios sociales cercano
centro de salud etc)
Para el discurso
la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
el ciudadano o para ser mi
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Estado con el fin de c-e shyadecuados y cercanos a _
Este ajuste institucio- _
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dios de comunicacioacuten y la sociedad
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~5iexcla por tanto asegurar la
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de la libre organizacioacuten
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m al fin equilibrio Sin
un encuentro no una
~no (el individuo) hacia
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a reconozca la calidad de --lica para desplazar y
50rganizaciones sociales
es 0 que precisamente estaacute - ~~i1amiento terri torial
ENTO TERRITORIAL
- la materia prima de su
objeti vo que cada quien -~eacioacuten del tejido social a
-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
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CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
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ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
y el individualismo a
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
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TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
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C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
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Sin autonomiacutea
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- esfuerzos para poner
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esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
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ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
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SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
eercicio del poder Por
~opios de la sociedad - ~~das de occidente) en
e )0 conoce maacutes que el
_ue con la aplicacioacuten del
edld espacio para los ~~3 institucionalizacioacuten
~e Estado (federalista
~-e maacutes de una misma
-- en la aplicacioacuten de
os vino sin embargo
3d y prevalencia del
53 de la sociedad a raiacutez -ociedades modernas
--12tiva para defender un
sde el momento en que
_Ji1ra de la sociedad la -rma y Contrarreforma
esades entre Estado e
inos patronos etc)
ersus agrarios y asiacute
e al conflicto entre lo ~ei)artamental estadual
Jonal En todos estos
re y autoacutenoma frente orientacioacuten de las
ionalizacioacuten de los
arlamentarismo En
AL RAFAEL CARVAJAL
segundo teacutermino puso en la agenda del diacutea las legislaciones e instituciones especializadas desde el punto de vista social (legislacioacuten laboral agraria
etc) que de hecho cuestionoacute la unidimensionalidad del individuo como
propietario para hacerlo miembro y participe de una comunidad de intereses con vida e intereses propios (la accioacuten sindical ligas campesinas partidos de clase partidos de ideas la politizacioacuten de los roles sociales y
grupos de referencia naturales expresada en asociaciones de padres de familia organizaciones eacutetnicas de vecindad como usuarios etc) Por
uacuteltimo la creciente territorializacioacuten de eacutestas y otras organizaciones
ciudadanas configuran a las divisiones administrativas del Estado unitario
(departamentos y municipios) como espacios de accioacuten poliacutetica autoacutenoma
precisamente con el objeto de asegurar la participacioacuten en los asuntos
puacuteblicos de las organizaciones de base territorial Sin embargo esto no
seraacute poliacuteticamente eficaz como veremos luego hasta tanto no se desmonte
la estructura unitaria del Estado Nunca se insistiraacute lo suficiente en el principio de la organizacioacuten libre
y autoacutenoma 11 Para preservar a la sociedad un campo de accioacuten que
disputa al Estado liberal el monopolio de la poliacutetica En primer lugar
porque en el marco de la autonomiacutea las organizaciones sociales se dan su propio reglamento y en segundo lugar elaboran y gestionan demandas
y propuestas colectivas de intereacutes puacuteblico Gestioacuten que para ser poliacuteticamente eficaz supone que es reconocida porel Estado Supone que
las organizaciones sociales son sus interlocutores vaacutelidos Por tanto cuando los individuos se asocian es para hacer poliacutetica Se convierten
ahora siacute en un zoon politikon Este individuo defiende sus fueros ya
no soacutelo limitando al Estado como 10 entendioacute el liberalismo Tambieacuten se
defiende participando en el Estado
Sin embargo a diferencia de la democracia antigua cuando la participacioacuten del ciudadano se haciacutea en form a directa Es decir sin
cuerpos intermedios La democracia moderna por el contrario requiere
II En efecto la historia registra la existencia de organizaciones incluso poderosas organizaciones sociales carentes de los atributos de libertad y autonomiacutea Este es el caso de las organizaciones-apeacutendice de los Estados Totalitarios en los que el primado de la ideologiacutea del partido uacutenico priva a la sociedad del derecho a organizarse con libertad y autonomiacutea
137CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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~no (el individuo) hacia
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ENTO TERRITORIAL
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-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
precisamente para poner shy
administrativa de la na
mandatarios territoriale forma de asegurar un miacuten ~ y su comunidad frente a __
etc)
Sin embargo no es
genera democracia Para e
a traveacutes de la eleccioacuten 1shy
territorial participen en
(advieacutertase que la elecci shy
sociedad no del Estado l E - _
no es la eleccioacuten de sus g
comicios las organizacio-~shygestiones de Estado Sin e__
poliacuteticamente autoacutenomo
democraacutetico
Otro aspecto bien pr el conocido fenoacutemeno de _
concurrencia a las eleccio e_
asuntos puacuteblicos y de Esta
preocupante amenaza al repliegue de los asociados
de la democracia Tendri shy
ciudadanos de pobre cate= olidaridad
CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
jel Estado unitario no es --~C3 La proscripcioacuten del
_ -~ela toda posibilidad de
~e vista el unitarismo es
ce abordar el estudio de la Esdo y por su puesto el
eacutee descentralizacioacuten que
I~u ruye una ruptura con la
~ccu sioacuten de la democracia
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ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
y el individualismo a
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CUADERNOS DE ADMI~(STR4
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ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
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C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
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esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
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HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
de eacutestos Este fenoacutemeno es el que se ha dado en denominar democracia pluralista En la que la expresioacuten pluralismo hace referencia a la
multiplicidad de organizaciones sociales (ante todo una situacioacuten objeti va) con variada visioacuten del mundo y de los problemas del diario vivir de forma
queen su conjunto dan vida a una opinioacuten puacuteblica heterogeacutenea que aspira
a traveacutes del desarrollo de los derechos poliacuteticos (el encuadramiento
ideoloacutegico de la militancia de sus simpatizantes el acceso a la informacioacuten oficial el derecho de reacuteplica el acceso a los medios de comunicacioacuten
etc) influir en la toma de decisiones del Estado y la sociedad
Esto hace del principio de la libre organizacioacuten (para hacer poliacutetica)
elemento sustancial del intereacutes puacuteblico No basta por tanto asegurar la aplicacioacuten de los derechos y el coacutedigo civil La democracia entiende la
necesidad de avanzar en el campo de los derechos poliacuteticos No debe pasar inadvertido que en el principio de la libre organizacioacuten
hay un sano y provechoso encuentro entre liberali smo y democracia en
situacioacuten es verdad de equilibrio inestable pero al fin equilibrio Sin embargo conviene dejar muy en claro que es un encuentro no una
fusioacuten o un desarrollo necesario e inevitable de lo uno (el individuo) hacia
lo otro (la libre organizacioacuten) Son muchos los testimonios histoacutericos del desencuentro y de las luchas para que el Estado reconozca la calidad de
interlocutor vaacutelido (con todo lo que ello implica para desplazar y
multiplicar los centros de decisioacuten poliacutetica) de las organizaciones sociales
En una palabra para que se democratice Esto es lo que precisamente estaacute
en juego con las poliacuteticas y estrategias de reordenamiento territorial
DEMOCRACIA PLURALISMO Y REORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para los analistas del futuro de la democracia12 la materia prima de su
desarrollo estaacute antes que todo en un hecho social objetivo que cada quien
trata de interpretar Se trata de la renovada recreacioacuten del tejido social a
partir de nuevos problemas e ideales (ecologismo politizacioacuten de distintos roles sociales como la calidad de usuario vecino etc) Pero esta vez a
12 Consultar Bobbio Norberto en El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985
138 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experie ~ shy
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la democracia ya no crece vez que el sufragio unive~ a un punto muy cercano a_
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ENTO TERRITORIAL
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-- politizacioacuten de distintos
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Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
precisamente para poner shy
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mandatarios territoriale forma de asegurar un miacuten ~ y su comunidad frente a __
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Sin embargo no es
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eacutee descentralizacioacuten que
I~u ruye una ruptura con la
~ccu sioacuten de la democracia
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RALlZACION a
__ arar queacute es y queacute no es
~ tresentado y discutido _ _ ~~s En ese recorrido se ha
~e~~resiones y categoriacuteas de rgtfti cos acadeacutemicos y de
representacioacuten eleccioacuten __ 1 1 y niacutetida diferenciacioacuten
- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
y el individualismo a
democracia toda vez
comunidad libremente -=
queproponeelliberali
en ausencia de esa par ~ bienestar colectivo meshy
olvidemos que la apue shy
libertad poliacutetica Por e
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Finalmente no se in_ de la participacioacuten en l _
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miembros de los oacutergar
autorizados para actuar se acuntildeoacute con justicia y ac shy
funcioacuten
Para la democracia voto en un mandato de e _
este mandato del elec shyorganizaciones civile shy
ciudadana Precisa ade
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adecuacioacuten de las estru terri torial autonomiacutea iexcl - _
Por otra parte rep~ _ modifica la naturaleu _ la democracia
CUADERNOS DE ADMI~(STR4
4Ileme la celebracioacuten de
y reproduce estructuras
_~70tero de la ciudadaniacutea y
o (no la estatizacioacuten de
el intereacutes de diversos
-ganizaciones poliacuteticas
el espectro bipartidista
ro antes de anunciarla
ar su problemaacutetica En - ~ estas organizaciones por
miexclenazan su identidad y
-~uduccioacuten de estructuras
rsrran las expectativas de
-~ Jgar los problemas que
-~~certacioacuten con el Estado
=oec en el propio Estado (la
-~ ~ JlOritarias) pero tambieacuten
~ o-acidad propositiva para
- 0 shy circunstancia eacutestos son
el Estado hacen inocua
e soacutelidos soportes de la
e o peor a reducirse en
tomo a las poliacuteticas de
~ de Estado como piezas
_ E incluso seguacuten algunos
_ e1 las empresas de orden
mueven suelen insistir
iales (mejor servicio) y
ml las instituciones y la
guna razoacuten Pero auacuten en
ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
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CONCEPTO DE
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C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
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_~ere iquesten la democracia
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-- de prioridad tienen la ~ delantan
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- esfuerzos para poner
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- ~ ia sociedad incorporar
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- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
- denominar democracia
I~O hace referencia a la
una situacioacuten objetiva)
el diario vivir de forma
heterogeacutenea que aspira iexcl-ULJCOS (el encuadramiento
dios de comunicacioacuten y la sociedad
oacuten (para hacer poliacutetica)
~5iexcla por tanto asegurar la
L democracia entiende la ~-oos poliacuteticos
de la libre organizacioacuten
ismo y democracia en
m al fin equilibrio Sin
un encuentro no una
~no (el individuo) hacia
~esjmonios histoacutericos del
a reconozca la calidad de --lica para desplazar y
50rganizaciones sociales
es 0 que precisamente estaacute - ~~i1amiento terri torial
ENTO TERRITORIAL
- la materia prima de su
objeti vo que cada quien -~eacioacuten del tejido social a
-- politizacioacuten de distintos
-~L-O etc) Pero esta vez a
Democracia Plaza y Janeacutes
ORlAL RAFAEL CARVAJAL
diferencia de las experiencias anteriores como los partidos de masa y el
sindicalismo su base organizativa tiene asiento en el territorio y otros
espacios sociales cercanos al individuo (la escuela el vecindario el
centro de salud etc)
Para el discurso democraacutetico eacutestos son los nuevos campos de ampliacioacuten
y profundizacioacuten de la democracia Baacutesicamente el planteamiento es que la democracia ya no crece respondiendo a la pregunta del quieacuten vota toda vezqueel sufragio universal auacuten con sus restricciones lleva lademocracia
a un punto muy cercano a su liacutemite Por tanto la pregunta es doacutende vota
el ciudadano o para ser maacutes preciso doacutende toma decisiones puacuteblicas Se
ha creiacutedo que la respuesta a esta pregunta es la que realmente orienta la
discusioacuten sobre el desarrollo de la democracia Pero al indagar por los
ajustes institucionales que fomenten y activen estas nuevas organizaciones
en su propoacutesito de ser reconocidas como interlocutores vaacutelidos del
Estado se encuentra la necesidad de descentralizar la organizacioacuten del
Estado con el fin de crear canales de diaacutelogo y concertacioacuten maacutes
adecuados y cercanos a la comunidad libremente organizada
Este ajuste institucional pasa desde luego por el reordenamiento
territorial Es decir por estrategias que conduzcan al reconocimiento de los derechos poliacuteticos del territorio (local municipal departamental
estadual provincial regional etc) para gestionar por siacute mismos la
agenda de sus propios asuntos Por ello es de la mayor importancia
avanzar en la discusioacuten sobre la desconcentracioacuten la descentralizacioacuten y
la autonomiacutea territorial pues de otra manera la iniciativa poliacutetica de la
comunidad territorial tropezaraacute con las directrices del centralismo ejercido
por la nacioacuten
En franca oposicioacuten al espiacuteritu del Estado unitario las poliacuteticas de
reordenamiento territorial en el contexto de paiacuteses de larga tradicioacuten
unitaria como el nuestro deben orientarse de tal modo que al reconocer
el caraacutecter pi ural y organizati vo de la sociedad se avance hacia la apertura
poliacutetica a la autonomiacutea de las expresiones organizadas de la sociedad y
la configuracioacuten de estructuras de decisioacuten y ejecucioacuten poliacuteticamente
diversas
El oacutergano maacutes adecuado y a la mano para ello son precisamente los
territorios que vienen asiacute a constituirse eventualmente (no necesariamente)
CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNIVERSIDAD DEL VALLElMAYO DE 1996 139
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
precisamente para poner shy
administrativa de la na
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Otro aspecto bien pr el conocido fenoacutemeno de _
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preocupante amenaza al repliegue de los asociados
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ciudadanos de pobre cate= olidaridad
CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
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~e~~resiones y categoriacuteas de rgtfti cos acadeacutemicos y de
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- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
y el individualismo a
democracia toda vez
comunidad libremente -=
queproponeelliberali
en ausencia de esa par ~ bienestar colectivo meshy
olvidemos que la apue shy
libertad poliacutetica Por e
enemigo histoacuterico a pe shysocial
Finalmente no se in_ de la participacioacuten en l _
las decisiones de Esta la diferencia y la di stancL ~
miembros de los oacutergar
autorizados para actuar se acuntildeoacute con justicia y ac shy
funcioacuten
Para la democracia voto en un mandato de e _
este mandato del elec shyorganizaciones civile shy
ciudadana Precisa ade
como asignacioacuten de
adecuacioacuten de las estru terri torial autonomiacutea iexcl - _
Por otra parte rep~ _ modifica la naturaleu _ la democracia
CUADERNOS DE ADMI~(STR4
4Ileme la celebracioacuten de
y reproduce estructuras
_~70tero de la ciudadaniacutea y
o (no la estatizacioacuten de
el intereacutes de diversos
-ganizaciones poliacuteticas
el espectro bipartidista
ro antes de anunciarla
ar su problemaacutetica En - ~ estas organizaciones por
miexclenazan su identidad y
-~uduccioacuten de estructuras
rsrran las expectativas de
-~ Jgar los problemas que
-~~certacioacuten con el Estado
=oec en el propio Estado (la
-~ ~ JlOritarias) pero tambieacuten
~ o-acidad propositiva para
- 0 shy circunstancia eacutestos son
el Estado hacen inocua
e soacutelidos soportes de la
e o peor a reducirse en
tomo a las poliacuteticas de
~ de Estado como piezas
_ E incluso seguacuten algunos
_ e1 las empresas de orden
mueven suelen insistir
iales (mejor servicio) y
ml las instituciones y la
guna razoacuten Pero auacuten en
ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
en los nuevos espacios de ampliacioacuten y profundizacioacuten de la democracia
Resulta forzoso asiacute concluir que la foacutermula del Estado unitario no es
compatible con los avances de la democracia)3 La proscripcioacuten del
territorio a mera divisioacuten administrativa cancela toda posibilidad de
democracia a nivel territorial Desde este punto de vista el unitarismo es una institucioacuten anacroacutenica
Esta es la razoacuten que explica la importancia de abordar el estudio de la democracia en relacioacuten con las formas de Estado y por su puesto el
motivo de la gran expectativa frente al proceso de descentralizacioacuten que
adelanta el paiacutes Pues a pesar de que no constituye una ruptura con la
tradicioacuten unitaria puede eventualmente dinamizar la apertura de procesos democraacuteticos
Precisamente en el intereacutes de avanzaren la discusioacuten de la democracia
se inspira el tono criacutetico de las observaciones subsiguientes
DEMOCRACIA Y DESCENTRALlZACION EN COLOMBIA
A lo largo de estas liacuteneas hemos querido aclarar queacute es y queacute no es democracia y liberalismo Para ello hemos presentado y discutido
brevemente sus valores conceptos e instituciones En ese recorrido se ha
encontrado que aunque se comparte el uso de expresiones y categoriacuteas de
amplio recibo y aceptacioacuten en los aacutembitos poliacuteticos acadeacutemicos y de
opinioacuten puacuteblica tales como libertad soberaniacutea representacioacuten eleccioacuten
voto ciudadaniacutea etc hay sin embargo una clara y niacutetida diferenciacioacuten
en los contenidos y alcances poliacuteticos (veacutease Cuadro Resumen) Esto nos
debe permitir examinar con apropiados elementos de juicio el Estado del
arte en la construccioacuten de la democracia en Colombia En esta oportunidad
nos limitaremos a llamar la atencioacuten sobre posibles equiacutevocos y
desinformadas apreciaciones sobre el proceso de reordenamiento territorial
que adelantamos en Colombia y el discurso democraacutetico
l Subrayo avances para dejar cIaro que no necesariamente unitarismo y democracia configuran una relacioacuten imposible
140 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARAJAL
Una de las reformas
la eleccioacuten popular de al
principio no hay duda
presidencialista del paiacutes
paso importante para ashy
decisioacuten poliacutetica legi tima
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CUADERNOS DE ADMINISTRA CIOshy
jel Estado unitario no es --~C3 La proscripcioacuten del
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ce abordar el estudio de la Esdo y por su puesto el
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I~u ruye una ruptura con la
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- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
y el individualismo a
democracia toda vez
comunidad libremente -=
queproponeelliberali
en ausencia de esa par ~ bienestar colectivo meshy
olvidemos que la apue shy
libertad poliacutetica Por e
enemigo histoacuterico a pe shysocial
Finalmente no se in_ de la participacioacuten en l _
las decisiones de Esta la diferencia y la di stancL ~
miembros de los oacutergar
autorizados para actuar se acuntildeoacute con justicia y ac shy
funcioacuten
Para la democracia voto en un mandato de e _
este mandato del elec shyorganizaciones civile shy
ciudadana Precisa ade
como asignacioacuten de
adecuacioacuten de las estru terri torial autonomiacutea iexcl - _
Por otra parte rep~ _ modifica la naturaleu _ la democracia
CUADERNOS DE ADMI~(STR4
4Ileme la celebracioacuten de
y reproduce estructuras
_~70tero de la ciudadaniacutea y
o (no la estatizacioacuten de
el intereacutes de diversos
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el espectro bipartidista
ro antes de anunciarla
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miexclenazan su identidad y
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=oec en el propio Estado (la
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~ de Estado como piezas
_ E incluso seguacuten algunos
_ e1 las empresas de orden
mueven suelen insistir
iales (mejor servicio) y
ml las instituciones y la
guna razoacuten Pero auacuten en
ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
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ver reducido su papel - y que reconocerlo de
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- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
jel Estado unitario no es --~C3 La proscripcioacuten del
_ -~ela toda posibilidad de
~e vista el unitarismo es
ce abordar el estudio de la Esdo y por su puesto el
eacutee descentralizacioacuten que
I~u ruye una ruptura con la
~ccu sioacuten de la democracia
_ 5 subsiguientes
RALlZACION a
__ arar queacute es y queacute no es
~ tresentado y discutido _ _ ~~s En ese recorrido se ha
~e~~resiones y categoriacuteas de rgtfti cos acadeacutemicos y de
representacioacuten eleccioacuten __ 1 1 y niacutetida diferenciacioacuten
- C~dro Resumen) Esto nos - em de juicio el Estado del
- bia En esta oportunidad -~e posibles equiacutevocos y = rordenamiento territorial Cemocraacutetico
- - Cesariamente unitarismo y
ORIAL RAFAEL CARAJAL
Una de las refonnas maacutes importantes para avanzar en este proceso fue
la eleccioacuten popular de alcaldes y posterionnente de los gobernadores En
principio no hay duda que frente a la larga tradicioacuten centralista y
presidencialista del paiacutes las alcaldiacuteas y gobernaciones populares son un paso importante para avanzar en la creacioacuten de nuevas estructuras de
decisioacuten poliacutetica legitimadas por el voto ci udadano Baste considerar que eacutesta es una de las piezas centrales de una auteacutentica refonna territorial precisamente para poner fin a la prevalencia de la estructura poliacuteticoshy
administrativa de la nacioacuten De modo que la eleccioacuten popular de
mandatarios territoriales con periacuteodo fijo son una sana y conveniente fonna de asegurar un miacutenimo de autonomiacutea del territorio sus autoridades
y su comunidad frente a la autoridad nacional (Presidencia Congreso etc)
Sin embargo no es ocioso recordar que la eleccioacuten por siacute sola no
genera democracia Para ello es necesario absolutamente necesario que
a traveacutes de la eleccioacuten las expresiones organizadas de la comunidad territorial participen en las deliberaciones y decisiones de Estado
(advieacutertase que la eleccioacuten de un mandatario es una decisioacuten de la
sociedad no del Estado) En consecuencia lo que nos interesa saber para detenninar la presencia de instituciones democraacuteticas en el nivel territorial
no es la eleccioacuten de sus gobernantes sino en queacute medida a traveacutes de los
comicios las organizaciones de base inciden en la orientacioacuten de las
gestiones de Estado Sin este elemento a lo mejor tenemos un territorio poliacuteticamente autoacutenomo frente a la nacioacuten pero no necesariamente
democraacutetico Otro aspecto bien problemaacutetico en la promesa del nuevo territorio es
el conocido fenoacutemeno de la apatiacutea ciudadana expresada en la escasa concurrencia a las elecciones y maacutes en general en el poco intereacutes por los asuntos puacuteblicos y de Estado y que seguacuten parece tambieacuten se presenta en
las nuevas entidades territoriales Esta apatiacutea constituye de veras una preocupante amenaza al proyecto democraacutetico pues nos infonna el repliegue de los asociados al recinto de su privacidad negacioacuten absoluta
de la democracia Tendriacuteamos asiacute a lo maacutes individuos proacutesperos pero
ciudadanos de pobre categoriacutea para reaiizarse en el bien puacuteblico y la
solidaridad
141CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLElMA YO DE 1996
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
y el individualismo a
democracia toda vez
comunidad libremente -=
queproponeelliberali
en ausencia de esa par ~ bienestar colectivo meshy
olvidemos que la apue shy
libertad poliacutetica Por e
enemigo histoacuterico a pe shysocial
Finalmente no se in_ de la participacioacuten en l _
las decisiones de Esta la diferencia y la di stancL ~
miembros de los oacutergar
autorizados para actuar se acuntildeoacute con justicia y ac shy
funcioacuten
Para la democracia voto en un mandato de e _
este mandato del elec shyorganizaciones civile shy
ciudadana Precisa ade
como asignacioacuten de
adecuacioacuten de las estru terri torial autonomiacutea iexcl - _
Por otra parte rep~ _ modifica la naturaleu _ la democracia
CUADERNOS DE ADMI~(STR4
4Ileme la celebracioacuten de
y reproduce estructuras
_~70tero de la ciudadaniacutea y
o (no la estatizacioacuten de
el intereacutes de diversos
-ganizaciones poliacuteticas
el espectro bipartidista
ro antes de anunciarla
ar su problemaacutetica En - ~ estas organizaciones por
miexclenazan su identidad y
-~uduccioacuten de estructuras
rsrran las expectativas de
-~ Jgar los problemas que
-~~certacioacuten con el Estado
=oec en el propio Estado (la
-~ ~ JlOritarias) pero tambieacuten
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el Estado hacen inocua
e soacutelidos soportes de la
e o peor a reducirse en
tomo a las poliacuteticas de
~ de Estado como piezas
_ E incluso seguacuten algunos
_ e1 las empresas de orden
mueven suelen insistir
iales (mejor servicio) y
ml las instituciones y la
guna razoacuten Pero auacuten en
ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
De nuevo pues no basta registrar perioacutedicamente la celebracioacuten de
elecciones (incluso en aacutembitos sociales como la escuela la empresa la
vecindad etc) si la escasa concurrencia confirma y reproduce estructuras
de dominio patrimonial Justamente el gran derrotero de la ciudadaniacutea y
el sufragio universal es la socializacioacuten del Estado (no la estatizacioacuten de
la sociedad como acontecioacute en el socialismo real) Su conversioacuten en un
campo para la institucionalizacioacuten y resolucioacuten paciacutefica de todo conflicto social
Uno de los fenoacutemenos que maacutes ha suscitado el intereacutes de diversos
puacuteblicos es la creciente proliferacioacuten de organizaciones poliacuteticas
asociaciones y movimientos ciacutevicos por fuera del espectro bipartidista
Es middot una buena noticia para la democracia pero antes de anunciarla
ganamos bastante si nos detenemos a observar su problemaacutetica En
primer lugar el riesgo cierto de la cooptacioacuten de estas organizaciones por
los partidos tradicionales y la propia izquierda amenazan su identidad y
autonomiacutea poliacutetica En segundo lugar la reproduccioacuten de estructuras
centralistas caudillistas y piramidales que frustran las expectativas de militantes y simpatizantes de base En tercer lugar los problemas que
obstaculizan el diaacutelogo la interlocucioacuten y la concertacioacuten con el Estado
Problemas que por cierto pueden tener origen en el propio Estado (la
inercia de las rutinas de gestioacuten tradicionales y autoritarias) pero tambieacuten
en la propia organizacioacuten por carecer de capacidad propositiva para
poliacuteticas serias y viables Cualquiera sea la circunstancia eacutestos son
problemas que al entorpecer la interlocucioacuten con el Estado hacen inocua
la dinaacutemica organizativa para convertirse en soacutelidos soportes de la
participacioacuten poliacutetica y tienden a convertirse o peor a reducirse en
desesperados mecanismos de sobrevivencia Es cada vez maacutes amplio el consenso en torno a las poliacuteticas de
privatizacioacuten y racionalizacioacuten de las empresas de Estado como piezas
adicionales de las poliacuteticas de descentralizacioacuten E incluso seguacuten algunos
son una forma de descentralizar Esto incluye a las empresas de orden municipal y territorial en general Quienes las promueven suelen insistir en los beneficios poliacuteticos (transparencia) sociales (mejor servicio) y
econoacutemicos (racionalidad econoacutemica) tanto para las instituciones y la comunidad territorial Seguramente no les falta alguna razoacuten Pero auacuten en
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL RAFAEL CARVAJAL142
caso del mayor eacutexi
y el individualismo a
democracia toda vez
comunidad libremente -=
queproponeelliberali
en ausencia de esa par ~ bienestar colectivo meshy
olvidemos que la apue shy
libertad poliacutetica Por e
enemigo histoacuterico a pe shysocial
Finalmente no se in_ de la participacioacuten en l _
las decisiones de Esta la diferencia y la di stancL ~
miembros de los oacutergar
autorizados para actuar se acuntildeoacute con justicia y ac shy
funcioacuten
Para la democracia voto en un mandato de e _
este mandato del elec shyorganizaciones civile shy
ciudadana Precisa ade
como asignacioacuten de
adecuacioacuten de las estru terri torial autonomiacutea iexcl - _
Por otra parte rep~ _ modifica la naturaleu _ la democracia
CUADERNOS DE ADMI~(STR4
4Ileme la celebracioacuten de
y reproduce estructuras
_~70tero de la ciudadaniacutea y
o (no la estatizacioacuten de
el intereacutes de diversos
-ganizaciones poliacuteticas
el espectro bipartidista
ro antes de anunciarla
ar su problemaacutetica En - ~ estas organizaciones por
miexclenazan su identidad y
-~uduccioacuten de estructuras
rsrran las expectativas de
-~ Jgar los problemas que
-~~certacioacuten con el Estado
=oec en el propio Estado (la
-~ ~ JlOritarias) pero tambieacuten
~ o-acidad propositiva para
- 0 shy circunstancia eacutestos son
el Estado hacen inocua
e soacutelidos soportes de la
e o peor a reducirse en
tomo a las poliacuteticas de
~ de Estado como piezas
_ E incluso seguacuten algunos
_ e1 las empresas de orden
mueven suelen insistir
iales (mejor servicio) y
ml las instituciones y la
guna razoacuten Pero auacuten en
ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
4Ileme la celebracioacuten de
y reproduce estructuras
_~70tero de la ciudadaniacutea y
o (no la estatizacioacuten de
el intereacutes de diversos
-ganizaciones poliacuteticas
el espectro bipartidista
ro antes de anunciarla
ar su problemaacutetica En - ~ estas organizaciones por
miexclenazan su identidad y
-~uduccioacuten de estructuras
rsrran las expectativas de
-~ Jgar los problemas que
-~~certacioacuten con el Estado
=oec en el propio Estado (la
-~ ~ JlOritarias) pero tambieacuten
~ o-acidad propositiva para
- 0 shy circunstancia eacutestos son
el Estado hacen inocua
e soacutelidos soportes de la
e o peor a reducirse en
tomo a las poliacuteticas de
~ de Estado como piezas
_ E incluso seguacuten algunos
_ e1 las empresas de orden
mueven suelen insistir
iales (mejor servicio) y
ml las instituciones y la
guna razoacuten Pero auacuten en
ORIAl RAFAEL CARVAJAl
caso del mayor eacutexito no podriacutean las poliacuteticas de privatizacioacuten
modernizacioacuten de la gestioacuten y de aplicacioacuten de los principios del mercado
y el individualismo a los asuntos puacuteblicos impulsar el avance de la
democracia toda vez que subsiste el problema de coacutemo participa la
comunidad libremente organizada en el remanente estatal miacutenimo
que propone el liberalismo desde sus oriacutegenes 14 Podriacuteamos eventualmente
en ausencia de esa participacioacuten incrementar el bienestar incluso el
bienestar colectivo mejorar la prestacioacuten de servicios puacuteblicos pero no
olvidemos que la apuesta de la democracia liberal es el bienestar con libertad poliacutetica Por ello reconocioacute en el socialismo real su gran
enemigo histoacuterico a pesar de los avances innegables en el desarrollo
social
Finalmente no se insistiraacute nunca lo suficiente en el profundo sentido
de la participacioacuten en los asuntos de Estado Para ser maacutes concretos en
las decisiones de Estado Tener claro esto es fundamental para apreciar
la diferencia y la distancia con la eleccioacuten de representantes y gobernantes
que concibioacute el liberalismo Y que redujo el acto ciudadano a elegir los
miembros de los oacuterganos de decisioacuten Que de ahiacute en adelante estaacuten
autorizados para actuar con independencia respecto del elector Por ello
se acuntildeoacute con justicia y acierto la figura del Parlamento soberano y el votoshy
funcioacuten
Para la democracia el principio de la soberaniacutea popular convierte el
voto en un mandato del elector y es por tanto un voto-derecho Pues bien
este mandato del electorado precisa como hemos visto no soacutelo de
organizaciones civiles libres autoacutenomas y gran poder de convocatoria
ciudadana Precisa ademaacutes que la estructura de reordenamiento territorial
reconozca autonomiacutea para que las autoridades territoriales canalicen e
institucionalicen las demandas ciudadanas Sobre temas tan diversos
como asignacioacuten de prioridades en materia de inversiones sociales
adecuacioacuten de las estructuras y procesos de decisioacuten a la cultura poliacutetica
territoriaL autonomiacutea fiscal autonomiacutea para la gestioacuten de viacutenculos y
[iexcl Por otra parte repaacuterese que la privatizacioacuten de los servicios puacuteblicos no modifica la naturaleza puacuteblica de los mismos Son por tanto preocupacioacuten de la democracia
CUADERNOS DE ADMI~ISTRACIOacutel Ndeg 22UNIVERSlDAD DEL VAlLEIMA YO DE 1996 143
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
relaciones econoacutemicas poliacuteticas e interterritoriales (incluso extranjeras)
etc De otra manera las nuevas autoridades pueden ver reducido su papel
al de ejecutores con cierto margen de autonomiacutea hay que reconocerlo de poliacuteticas centrales mas no de expectativas y demandas de la comunidad
territorial como lo reclama el espiacuteritu de la democracia Sin autonomiacutea territorial no hay democracia territorial
Vale la pena entonces indagar queacute tanto avanzamos los colombianos hacia la democracia con la Ley 60 de 1993 sobre distribucioacuten de recursos
y competencias territoriales con sus innumerables y cada vez maacutes
discutidas rigideces fiscales poliacuteticas y administrativas Y de contera la
escasa autonomiacutea de la autoridad y la comunidad territorial
iquestQueacute es en realidad lo que se persigue con este instrumento y las
poliacuteticas de descentralizacioacuten en general
iquestAvanzar hacia el desarrollo social O si quiere iquesten la democracia
social iquestMejorar la eficacia y la eficiencia del Estado en la prestacioacuten de los
servicios puacuteblicos iquestEstaacute en el espiacuteritu de esta ley y del proceso en general hacer
compatible el discurso de la eficiencia con el discurso de la democracia De ser compatibles iquestqueacute importancia u orden de prioridad tienen la
eficiencia y la democracia en las poliacuteticas que se adelantan
No es el aacutenimo del llamado a este anaacutelisis polemizar sobre eacutesta y otras leyes de incidencia territorial pues no es eacutesta la oportunidad Se trata maacutes
bien de reparar en la orientacioacuten y magnitud de los esfuerzos para poner
en marcha un auteacutentico proyecto democraacutetico sacudir el individualismo
ampliar y diversificar la dinaacutemica organizativa de la sociedad incorporar la presencia de la comunidad organizada en los procesos de decisioacuten y auacuten
en las rutinas de la gestioacuten puacuteblica profundizar el proceso de
descentralizacioacuten y por queacute no permitimos dudar del estatuto unitario
que auacuten preside nuestro ordenamiento territorial
LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL144
VAWRES E INSTITUCIONES
CONCEPTO DE LIBERTAD
ESPACIO DE EJERCICIO
S UJETO DE LIBERTAD
GARANTIacuteA
J URIacuteDICO-POLIacuteTICA
C ONCEPTO DE S OBERA NIacuteA
ORGANO DE FORMACIOacuteN y
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN shy
TAD SOBERA NA
CONCEPTO DE CIUDADANO
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
C ONCEPTO DE V OTO
CONCEPTO SOCIEDAD CI VIL [shyI
CUADERNOS DE ADMINISTRACI
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
es (incluso extranjeras)
ver reducido su papel - y que reconocerlo de
das de la comunidad
Sin autonomiacutea
los colombianos
~tivas y de contera la
esle instrumento y las
_~ere iquesten la democracia
en la prestacioacuten de los
en general hacer
-- de prioridad tienen la ~ delantan
-~zar sobre eacutesta y otras itunidad Se trata maacutes
- esfuerzos para poner
_~ i rel individualismo
- ~ ia sociedad incorporar
esos de decisioacuten y auacuten -=-~di zar el proceso de
- del estatuto unitario
CUADRO RESUMEN
VAWRES E INSTITUCIONES UBERAUSMO DEMOCRACIA
CONCEPTO DE LIBERTAD Libertad individual Libertad poliacutetica
ESPACIO DE EJERCICIO Vida privada Vida puacuteblica
SUJETO DE LIBERTAD Individuo Ciudadano
GARANTIacuteA Derechos civiles Derechos poliacuteticos
JuRlDlco-PoLfTICA (Coacutedigo Civil)
CONCEPTO DE SOBERANIacuteA Nacioacuten (Estado) Pueblo (Sociedad)
ORGANO DE FORMACIOacuteN y Parlamento soberano Organizaciones sociales
EXPRESIOacuteN DE LA VOLUN- libres y autoacutenomas
TAD SOBERANA
CONCEPTO DE CIUDADANO Facultad de elegir Facultad de expresar
miembros de cuerpos mandatos y decisiones
decisorios de Estado
CONCEPTO DE
REPRESENTACIOacuteN
De la Nacioacuten Del pueblo
CONCEPTO DE V OTO Voto-funcioacuten Voto-derecho sufragio
voto-censi tario universal
CONCEPTO SOCIEDAD CIVIL Indi viduos-propietari 05shy Organizaciones
mercado sociales libres y autoacutenomas
L RAFAEL CARVAJAL 145CUADERNOS DE ADMINISTRACIOacuteN Ndeg 22UNlvERSIDAD DEL VALLEIMAYO DE 1996
Jo
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
146 LIBERALISMO DEMOCRACIA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL I RAFAEL CARVAJAL
BIBLlOGRAFIA
ABAD(A JUAN FERNANDO Estado Unitario el Federal y el Regional Editorial Tecnos Madrid 1978
BOBBIO NORBERTO El Futuro de la Democracia Plaza y Janeacutes 1985 Liberalismo y Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 1989
DUVERGER MAURICE Los Partidos Poliacuteticos Fondo de Cultura Econoacutemica 1980 Instituciones Poliacuteticas y Derecho Constitucional Editorial Ariel 1984 yc
FRANK CUNNINGHAM Democracia y Socialismo Problemas de Meacutetodo Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Criacutetica Marxista No61989
HELD DAVID Modelos de Democracia Alianza Universidad 1992 LOSURDO DOMEacuteNlco Tradicioacuten Liberal Libertad y Loacutegica de la Exclusioacuten
Mimeo traducido del italiano por Paredes Alcibiades publicado en Marx e il Bilancio Sto rico del Novecento
PAREDES ALCIBIADES Hacia un Concepto Moderno de Democracia Revista Sociedad noviembre de 1988 Departamento de Sociales Usaca
PETRUCCIANI STEFANO Tres Conceptos de Libertad Mimeo traducido del italiano por Paredes AIcibiades publicado en Criacutetica Marxista Analisi e Contributi per Ripensare la Sinistra No 1992 Roma
SARTORI GIOVANNI Teoriacutea de la Democracia Fondo de Cultura Econoacutemica Meacutexico 989
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