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UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA “JOSÉ SIMEÓN CAÑAS”

LÓGICAS, CONTENIDOS Y METODOLOGÍAS DE LOS PROCESOS DE PLANIFICACIÓN LOCAL:

UNA APROXIMACIÓN CRÍTICA Y PROPOSITIVA DESDE EL ENFOQUE SISTÉMICO

TRABAJO DE GRADUACIÓN PREPARADO PARA LA FACULTAD DE CIENCIAS

DEL HOMBRE Y DE LA NATURALEZA

PARA OPTAR AL GRADO DE MAESTRÍA EN DESARROLLO LOCAL

POR SERGIO RENÉ BRAN MOLINA

LIDIA MARITZA SALAMANCA MARAVILLA

SAN SALVADOR, ABRIL DE 2005

Digitalizado por: Biblioteca "P. Florentino Idoate, S.J." Universidad Centroamericana José Simeón Cañas

UNIVERSIDAD CENTROAMERICANA JOSÉ SIMEÓN CAÑAS

RECTOR LIC. JOSÉ MARÍA TOJEIRA, S. J.

SECRETARIO GENERAL LIC. RENÉ ALBERTO ZELAYA

DECANA FACULTAD DE CIENCIAS DEL HOMBRE Y LA NATURALEZA

LIC. SILVIA DE FERNÁNDEZ

DIRECTORA MAESTRÍA EN DESARROLLO LOCAL LIC. FLORA BLANDÓN DE GRAJEDA

ASESORA LIC. FLORA BLANDÓN DE GRAJEDA


INDICE INTRODUCCIÓN ................................................................................................. iii I PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ......................................................... 1

I.1. Objetivos.............................................................................................. 6

I.2. Alcances y metodología....................................................................... 7

II EL PRESUPUESTO EPISTEMOLÓGICO ................................................... 10 II.1. El sistema social en la teoría del conocimiento .................................. 11

II.2. La construcción social de la realidad ................................................. 14

II.3. La hermenéutica y el constructivismo social ...................................... 16

II.4. El enfoque sistémico........................................................................... 17

II.5. El territorio sistémico .......................................................................... 20

II.5.1. El espacio geográfico ......................................................... 21

II.5.2. El territorio como categoría ................................................ 21

II.6. El desarrollo local como paradigma.................................................... 26

II.6.1. Los distintos enfoques del desarrollo local ........................ 27

II.7. El sistema de actores ......................................................................... 30

III LIMITACIONES DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN.............................. 32 III.1. Descripción de los territorios ............................................................. 32

III.1.1. Alegría............................................................................... 32

III.1.2. Santo Tomás..................................................................... 34

III.1.3. Nejapa............................................................................... 36

III.1.4. Suchitoto ........................................................................... 39

III.1.5. Tecoluca............................................................................ 41

III.1.6. Valle de Jiboa.................................................................... 43

III.2. Análisis de las limitaciones de la planificación municipal................... 48

III.2.1. Concepción de categorías clave ....................................... 48

III.2.2. Actores participantes......................................................... 53

III.2.3. Metodología implementada ............................................... 56

III.2.4. Principales limitaciones del proceso de planificación ....... 65

i


IV EL DESARROLLO LOCALY EL TERRITORIO SISTÉMICO: UNA PROPUESTA TEÓRICA .............................................................................. 71 IV.1. Introducción al enfoque sistémico territorial ......................................... 71

IV.1.1. Fundamentos teóricos del enfoque sistémico territorial .... 72

IV.1.2. Desarrollo teórico conceptual del territorio sistémico........ 75

IV.1.3. El desarrollo local desde el enfoque sistémico territorial .. 82

IV.1.4. La dimensión institucional del sistema de actores: hacia la

constitución de una red de actores .............................................. 91

V LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS ......................................................... 94 V.1. Fases y etapas metodológicas.............................................................. 97

VI CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................... 106 VII BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................... 109

ii


INTRODUCCIÓN

El desarrollo en general y particularmente el desarrollo local se ha convertido para

las ciencias sociales en un objeto de estudio de especial interés. Los problemas de

pobreza, exclusión social, marginación, inequidad de género, desequilibrios

territoriales, vulnerabilidad, etc. han generado una enorme cantidad de estrategias de

organización, planificación, control, resolución de problemas y toma de decisiones,

que, a su vez, han demandado la elaboración de metodologías con diversos

enfoques epistemológicos, a fin de responder a las problemáticas antes

mencionadas.

El desarrollo, al analizarlo desde los territorios, tiene múltiples consecuencias en el

ámbito económico, político, social, ecológico y cultural. El estudio de estas

consecuencias y la aplicación de estrategias de intervención demanda de un enfoque

teórico y metodológico que permita abordar el conjunto de variables que subyacen de

esta misma complejidad y sus respectivos alcances, tomando en cuenta que en

estas iniciativas intervienen diferentes lógicas, especialmente las que provienen de

los roles de los técnicos y de los políticos del desarrollo local.

Indiscutiblemente cuando se elaboran diagnósticos, se formulan planes, se realizan

gestiones en función del desarrollo local, tanto los técnicos como los diferentes

actores que intervienen, manejan categorías como: territorio, desarrollo local,

actores, planificación estratégica, identidad cultural, capital social, etc. Sin embargo,

este hecho no prueba que entre los sujetos involucrados en estos procesos existan

deliberadamente acuerdos metodológicos sobre el uso, los significados y alcances

de estas categorías. La inclusión o la ausencia de los acuerdos epistemológicos que

las sustentan, generan implicaciones económicas, políticas, culturales, sociales y

medioambientales en los territorios, de ahí que, abordar esta situación

científicamente se ha convertido en una recurrencia de las ciencias sociales.

iii


A pesar de que en relación a esta problemática ya existen planteamientos

académicos en Europa y Sur América, desde la perspectiva del equipo investigador

de este estudio, en El Salvador aun no existe un planteamiento serio y sistemático

sobre el mismo.

Con el afán de contribuir a ello, esta investigación se centra en la discusión de las

lógicas, contenidos y metodologías que guían los procesos de planificación local, con

la finalidad de hacer un aporte teórico – metodológico que contribuya a la discusión

sobre el tema y que alimente los procesos que se están impulsando a nivel local /

micro regional de construcción y seguimiento de planes de desarrollo local.

No se trata de un análisis sobre el impacto que los procesos de planificación están

generando en los territorios, investigación que sería importante realizar, siempre y

cuando se cuente con un marco de referencia. Más bien se trata de elaborar ese

planteamiento teórico y metodológico que responda a las principales limitaciones que

la evidencia empírica en El Salvador ha venido revelando sobre estos aspectos en

particular.

El producto de esta investigación es una contribución concreta que busca abrir

espacios para la discusión académica y técnica que a su vez incida en las dinámicas

de planificación local. En tal sentido, no cabe la menor duda que la discusión abrirá

nuevos espacios para ahondar más en esta temática y con ello permitirá un mejor

producto.

Con estos objetivos, se ha estructurado la presente tesis en cinco grandes apartados

metodológicos:

� El primero aborda el planteamiento del problema que define los aspectos que

configuran la problemática que se trabaja en esta tesis, de tal manera que

permite establecer los objetivos y alcances metodológicos de esta

investigación.

iv


� El segundo desarrolla el enfoque sistémico y sus presupuestos

epistemológicos. Como tal constituye el marco teórico sobre el que se

sustentará el proceso y los resultados de esta investigación.

� El tercero describe y analiza seis experiencias de planificación en El Salvador

con la finalidad de sustentar empíricamente, lo que a juicio de los autores de

este estudio, constituyen tres de las grandes limitaciones existentes en los

procesos de planificación que se están impulsando a nivel local. Este apartado

incluye las opiniones calificadas de varios técnicos involucrados en estas

experiencias en torno a las limitaciones detectadas.

� El cuarto se centra en la formulación de una propuesta teórica para el

abordaje de los procesos de planificación local, desde la lógica del territorio

sistémico, como respuesta a las tres grandes limitaciones detectadas.

� Finalmente, en el quinto apartado, se desarrolla una propuesta de

lineamientos metodológicos, como contribución de esta tesis a los procesos

de planificación para el desarrollo local que se están impulsando en El

Salvador.

La estrategia metodológica que orientó la investigación se basó en la revisión y

análisis de artículos y libros que abordan el tema del desarrollo local y del territorio

especialmente en América Latina; se consultó a técnicos, académicos y políticos

vinculados con el tema, con quienes se discutió las inquietudes en torno a las

limitaciones que desde su experiencia institucional afectan el proceso de

planificación local; a fin de sustentar empíricamente estas limitaciones, se analizaron

nueve planes de desarrollo y ordenamiento territorial, correspondientes a seis

experiencias de planificación en once municipios.

v


Las seis experiencias seleccionadas son: Alegría, en el departamento de Usulután;

Suchitoto, en Cuscatlán; Nejapa y Santo Tomás, en San Salvador; Valle de Jiboa,

que incluye a los municipios de: Jerusalén y Mercedes la Ceiba en el departamento

de La Paz y los municipios de Guadalupe, Verapaz, Tepetitán y San Cayetano

Istepeque en el departamento de San Vicente; y Tecoluca, también en el

departamento de San Vicente.

En cuanto a la elaboración de la propuesta teórica – metodológica se tomó como

base epistemológica el enfoque sistémico y se combinó interdisciplinariamente la

experiencia y conocimiento del campo de la arquitectura y de la sociología.

vi


I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA El Salvador como país entró en las dinámicas de desarrollo local prácticamente

después de los acuerdos de paz. Esta entrada ha sido empírica y solo más tarde ha

empezado también a ser teórica. En la actualidad existen múltiples experiencias

alrededor de programas de desarrollo en clave local. El conjunto de estas

experiencias han venido transformando los sistemas de acción de los diferentes

actores involucrados en esta dinámica, especialmente en lo concerniente a los roles

de los actores políticos y de los técnicos.

En el país, la lógica de estos actores ha abierto nuevos espacios y su acción está

contribuyendo a la transformación de los territorios y a la implementación de

diferentes concepciones teóricas y metodológicas alrededor del desarrollo local. Los

escenarios por excelencia de estas dinámicas han sido los municipios y más tarde

las mancomunidades de municipios o microregiones. En este contexto apareció la

planificación, como herramienta estratégica para impulsar programas de desarrollo a

escala local.

Esta práctica de impulsar procesos de planificación local es relativamente nueva. A

partir de ella los gobiernos locales y las organizaciones ciudadanas se han

convertido en actores protagonistas de estos procesos. Históricamente esta

modalidad comenzó a desarrollarse desde principios de los años 90´s, en un número

pequeño de municipios del país, sin embargo a la fecha este proceso ha

evolucionado vertiginosamente y en el tiempo actual es implementado por un buen

número de municipios, quienes impulsan esfuerzos de planificación en diferentes

escalas y grados de profundidad.

Se trata de experiencias en donde los gobiernos locales, con apoyo de organismos

de cooperación1, han asumido el rol promotor en la realización de ejercicios

1/ El papel de las agencias de cooperación y las organizaciones no gubernamentales (ONG´s) ha sido fundamental en este proceso. Desde sus inicios, los gobiernos locales han contado con el apoyo técnico de estos

1


participativos de discusión sobre los principales problemas y las posibles soluciones

a implementar en el corto, mediano y largo plazo en el municipio. El eje teórico y

metodológico de estas iniciativas ha sido la participación ciudadana. En el discurso

de estos actores la participación ciudadana constituye el pilar fundamental en este

proceso. No obstante, en la práctica de estos ejercicios de planificación existen

muchas posturas críticas sobre la calidad y los alcances de dicha participación.

De allí que los primeros esfuerzos de planificación municipal participativa dieron

como resultado el involucramiento, desde diferentes instancias, a los y las

ciudadanas haciéndolos responsables de algunas fases de la construcción y

seguimiento a los planes elaborados. De esta dinámica surgieron los primeros

Comités de Desarrollo Local – CDL o Comités de Desarrollo Municipal – CDM.

Los resultados de estos procesos han sido diferentes planes de acción municipal,

planes de desarrollo y en algunos casos, planes estratégicos de desarrollo municipal,

dependiendo del alcance propuesto.

Con el incremento del 6% de los fondos de transferencia a los municipios, se abrió

una nueva etapa en el proceso de planificación local, debido a que en un primer

momento se estableció la elaboración de los planes municipales participativos como

requisito para hacer efectiva la transferencia de fondos2. Actualmente este requisito

ya no está vigente. Sin embargo, cuando un gobierno municipal desea acceder a

fondos especiales provenientes del Fondo de Inversión Social para el Desarrollo

Local (FISDL), debe presentar un plan elaborado de forma participativa.

Este requisito impuesto desde Gobierno Central provocó, entre otros aspectos, que

la práctica de la planificación municipal se implementara en la mayor parte de los organismos, quienes desde entonces desarrollan y promueven metodologías y dinámicas que retoman como eje central la participación de la población en la toma de decisiones a nivel local. 2/ Cuando entra en vigencia la ley del FODES (2000), se establece que el monto total asignado a los gobiernos locales sería complementado con fondos de préstamos internacionales y del presupuesto general de la Nación. En el caso de los préstamos, se requería la elaboración participativa de planes locales, como requisito para hacer las transferencias. Posteriormente se modificó esta Ley.

2


municipios del país, aunque con diferentes alcances y grados de profundidad. Tal es

así que, según los datos del FISDL, para el año 2000 el 63% de los municipios

contaba con un Plan Participativo, el 30.1% tenían un plan de inversión actualizado y

solamente el 6.9% no contaba con un plan o programa de inversión3.

Posterior a los terremotos del 2001 se incorporan otros temas clave en la

planificación municipal, como son: la vivienda, la gestión de riesgos y el

ordenamiento territorial4; aspectos que no son nuevos, pero que anteriormente eran

impulsados por instancias centrales, principalmente en las grandes ciudades del

país, y a nivel local en un número pequeño de municipios.

Toda esta variedad de planes que se realizan actualmente a nivel local, tienen como

característica central que se basan en diferentes modalidades de participación de los

actores en el territorio, en contraste con la tendencia de la planificación tradicional

que generalmente se ha impulsado desde el Gobierno Central, en donde la

planificación se ha caracterizado por:

a) Estar concentrada en las grandes ciudades del país: Área Metropolitana de

San Salvador – AMSS, Santa Ana, San Miguel, Usulután y Sonsonate.

b) Tener un alto contenido técnico, fuertemente basado en aspectos físico

ambientales y/o en aspectos económicos del territorio.

c) Estar en manos de consultores externos, con muy pocos referentes locales.

d) Ausencia casi total de los gobiernos municipales, así como de otros actores

clave a nivel local.

3/ Datos tomados de http://www.fisdl.gob.sv 4/ Desde los efectos de la Tormenta Tropical Mitch, en 1998, en algunos municipios del país se iniciaron procesos de planificación y ordenamiento territorial en los ámbitos municipales, algunos de ellos impulsados directamente por los Gobiernos Locales y con participación de diferentes actores de los municipios. Ver Sacdel. La planificación territorial participativa en el ámbito local. San Salvador, 2001.

3


Pese a los avances que se han tenido en la institucionalización de la práctica de

planificación municipal y la incorporación de actores territoriales en la toma de

decisiones, la planificación a nivel local presenta una serie de limitaciones en los

siguientes términos: ambigüedad teórico - conceptual en la elaboración de los

diagnósticos, en el análisis de los resultados y en la formulación de los escenarios;

deficiencias en la calidad de la participación; limitaciones técnicas en los procesos de

seguimiento, evaluación y monitoreo; deficiencia técnica en la articulación sistémica

de los diferentes diagnósticos para el diseño de estrategias y acciones de desarrollo;

y fundamentalmente, deficiencias en la articulación de todos los actores clave en los

procesos de diagnóstico, formulación, ejecución, evaluación y seguimiento de los

proyectos y programas de desarrollo local.

El conjunto de estas limitaciones ha llevado a que muchos de estos procesos no se

hayan convertido en verdaderos instrumentos que guían e impacten

fundamentalmente el desarrollo del territorio. En efecto, se asume como positivo el

hecho de que ya existen en varios municipios del país instrumentos de planificación,

tales como: planes de desarrollo, planes estratégicos, planes de ordenamiento

territorial, planes de gestión de riesgos, planes de desarrollo económico, planes de

fortalecimiento institucional, entre otros. Sin embargo, se ha venido constatando que

la mayoría de estos instrumentos no están claramente articulados entre sí,

dificultando la construcción de una visión común de territorio que oriente

estratégicamente las acciones de los actores locales hacia la búsqueda de mejores

niveles de desarrollo en el corto, mediano y largo plazo.

Con la finalidad de hacer un aporte a la discusión sobre la planificación local y sus

formas de articulación, y partiendo de la experiencia acumulada en la Universidad

Centroamericana “José Simeón Cañas” –UCA– y en el Sistema de Asesoría y

Capacitación para el Desarrollo Local –Sacdel–, en torno a estos temas, se

desarrolla la presente tesis, tomando como referencia tres de las principales

limitaciones, identificadas a partir de esa experiencia empírica, como los principales

4


obstáculos para que los instrumentos de planificación se conviertan en herramientas

clave que orienten el desarrollo del territorio. Estas limitaciones son:

a) La falta de un marco teórico y conceptual compartido que oriente y de

sustento al uso de categorías clave, como lo son “desarrollo”, “territorio” y

“planificación”. Indistintamente de los significados y de sus alcances, se suele

utilizar estas categorías de manera específica de acuerdo a las diferentes

disciplinas que intervienen en el proceso de investigación y planificación, sin

generar procesos de discusión tanto al interior del equipo técnico como con

los actores locales que intervienen en el proceso. Con lo cual, se afecta las

estrategias económicas, sociales, políticas e institucionales en el sentido de

que se generan paralelismos.

b) La ausencia de una lógica de desarrollo local, tiende a desarticular los instrumentos de planificación creando paralelismos entre los mismos. La

lógica de cada instrumento queda circunscrito a un área específica en la que

se quiere intervenir sin lograr articularlas de forma consistente con las otras

áreas. Así por ejemplo, nos encontramos que los instrumentos de

ordenamiento del territorio hacen énfasis en los aspectos biofísicos y

generalmente no se articulan con los instrumentos de planificación de

desarrollo local que en la práctica hacen énfasis en lo socio-económico.

c) La desarticulación de actores en la construcción de escenarios de desarrollo, que limita fuertemente la toma de decisiones en los momentos

clave del proceso de planificación local. Pese al reconocimiento de la

importancia de la participación ciudadana, poco se discute sobre metodologías

que permitan la participación cualitativa del conjunto de los actores,

especialmente aquellos que por sus características y niveles de poder son

clave en este proceso, tanto en la etapa de diagnóstico y análisis de los

problemas, como en la construcción y toma de decisiones sobre los

escenarios propuestos de desarrollo y por supuesto en la etapa de

implementación y seguimiento de los mismos.

5


Para evidenciar y profundizar sobre estas tres limitaciones, se examinarán seis

experiencias de planificación, cuatro de ellas donde la UCA y/o Sacdel han

participado en el proceso y las otras dos, en municipios con trayectoria histórica de

planificación y organización comunitaria y que han sido impulsadas por otras

instancias técnicas.

El interés metodológico de abordar el análisis de estos casos es corroborar analítica

y académicamente la existencia de estas limitaciones. La investigación documental

de estos seis casos y la consulta específica a diversos técnicos y políticos

involucrados en las mismas5 le dará sustentación empírica a este trabajo de

investigación.

Los principales productos de este estudio estarán centrados en la elaboración de una

propuesta teórica-conceptual sistémica en torno a la planificación enfatizando la

relación entre territorio, sistema de actores y desarrollo local y, en el diseño de una

propuesta de lineamientos metodológicos que permitan la operativización de este

planteamiento teórico. Con ambos aportes se contribuirá a la discusión crítica en

torno a las lógicas, contenidos y metodologías de los procesos de planificación local.

I.1. Objetivos a) Objetivo general

Elaborar una propuesta teórica-metodológica desde el enfoque sistémico, que

contribuya a la discusión crítica en torno a las lógicas, contenidos y

5/ Los especialistas consultados son: Carlos Ferrufino, arquitecto, coordinador de la Carrera de Arquitectura en la UCA y consultor privado, miembro del equipo técnico responsable de los procesos de planificación territorial de Tecoluca, Alegría y Santo Tomás; Roxana Martel, comunicadora, docente de la Carrera de Comunicaciones, consultora e integrante del equipo de trabajo en el proceso de planificación territorial del Valle de Jiboa; Jesús Valencia, arquitecto, técnico de Sacdel, coordinador del proceso de planificación territorial de Alegría y otros municipios y; Ernesto Barraza, arquitecto, consultor independiente con una vasta experiencia en procesos de planificación territorial.

6


metodologías presentes en los procesos de planificación estratégica en el

ámbito local.

b) Objetivos específicos

� Profundizar y sustentar empíricamente las principales limitaciones del

proceso de planificación local, a partir del análisis de seis experiencias

concretas en el país.

� Hacer una propuesta teórica, desde la perspectiva del enfoque sistémico,

que articulando territorio, sistema de actores y desarrollo local, contribuya a

la superación de las tres limitaciones identificadas en este estudio.

� Diseñar una propuesta de lineamientos metodológicos que permitan la

evaluación de los instrumentos existentes y a su implementación en

nuevos procesos de planificación.

I.2. Alcances y Metodología Con la finalidad de lograr los objetivos previstos en la presente tesis, se ha

estructurado la investigación en cinco grandes apartados:

a) Presupuesto epistemológico

Partiendo de que el enfoque sistémico es el marco de referencia de este estudio y

que dicho enfoque es aplicado tanto en las ciencias sociales como en las ciencias

exactas, se consideró oportuno ahondar sobre los fundamentos epistemológicos que

lo sustentan en el campo de las ciencias sociales, a fin de delimitar los alcances de

las categorías y contenidos subyacentes en dicha teoría.

Concientes de que un marco teórico contribuye a construir conocimientos sobre la

realidad, sin agotarla, con este enfoque se analizarán las principales limitaciones del

proceso de planificación detectadas y priorizadas en esta investigación, sobre la

7


base de la experiencia concreta de los investigadores y la evidencia empírica de los

seis casos seleccionados para este estudio.

La estrategia metodológica que orientó el desarrollo de este apartado se basó en la

revisión y análisis de libros y artículos que abordan el tema del desarrollo local y del

territorio especialmente en América Latina.

b) Principales limitaciones del proceso de planificación local.

Implica la sustentación empírica de las principales limitaciones del proceso de

planificación local, a partir del análisis de seis experiencias concretas, que permitan

medir: la existencia o no de un marco conceptual compartido, el nivel de articulación

en los diferentes instrumentos de planificación existentes en el municipio, y el grado

de participación y articulación de los actores clave.

Investigación que se realizó mediante la revisión y análisis documental de los planes

en los territorios seleccionados, así como entrevistas y consultas a técnicos y

políticos responsables de los procesos.

Para la selección de los territorios de estudio se tomó en cuenta los siguientes

criterios básicos:

� Se ha priorizado aquellos territorios en donde la UCA y Sacdel han impulsado

procesos de planificación local, combinándolos con dos procesos impulsados

por otras instancias que tienen reconocimiento en el país.

� Se seleccionaron territorios que cuentan con Planes Locales de Desarrollo y

Planes de Ordenamiento Territorial para poder evaluar la articulación entre los

instrumentos.

En este sentido, los seis territorios seleccionados son: Alegría, en el departamento

de Usulután; Suchitoto, en Cuscatlán; Nejapa y Santo Tomás, en San Salvador; Valle

8


de Jiboa, que incluye a seis municipios de San Vicente y La Paz; y Tecoluca,

también en el departamento de San Vicente.

c) Propuesta teórica referencial

El principal aporte de este apartado es la construcción de una propuesta en donde la

concepción de territorio como construcción social y la articulación de sus respectivos

componentes son los ejes centrales del enfoque. Para ello se ha tomado como

marco de referencia el enfoque sistémico, a través del cual se pueden estudiar las

articulaciones existentes entre las distintas dinámicas de un territorio y por lo tanto

las articulaciones entre los distintos procesos de planificación local.

Aunque existen otros puntos de partida para analizar el proceso de planificación6, se

ha seleccionado el enfoque sistémico como marco teórico de esta tesis, debido a que

permite analizar la multidimensionalidad de un territorio, desde la perspectiva de un

todo articulado, es decir como una categoría sistémica en donde los diferentes

componentes se articulan alrededor de un mismo objetivo.

d) Lineamientos metodológicos

Se propondrán lineamientos metodológicos que, sistematizando los logros y

limitaciones encontradas en el análisis de los procesos de planificación local,

permitan integrar desde una perspectiva más científica el territorio y el desarrollo

local.

e) Conclusiones y recomendaciones generales

A partir del desarrollo de esta investigación se ha considerado oportuno apuntar,

como conclusiones generales, aquellas consideraciones pertinentes a este tema,

tanto del nivel teórico – metodológico como de su aplicabilidad práctica. En tal

sentido, también se presentan algunas recomendaciones que contribuirán a

profundizar más y a generar mayor conocimiento al respecto.

6/ Ver Introducción al enfoque sistémico territorial, en el apartado IV.1 de esta tesis, Pág. 66

9


II. EL PRESUPUESTO EPISTEMOLÓGICO El marco teórico de esta investigación es el Enfoque Sistémico, el cual desde el

campo de las ciencias sociales tiene determinadas raíces teóricas que lo diferencian

de otros puntos de partida, como por ejemplo el enfoque sistémico desde las ciencias

exactas. De allí que hablar de este marco teórico, sin considerar sus presupuestos

epistemológicos puede generar ambigüedad en el planteamiento.

Es por ello que el propósito de presentar esta síntesis radica en la importancia de

establecer el punto de partida que define el manejo de las categorías teóricas sobre

las cuales se basa esta investigación.

En los dos primeros apartados de este capítulo, se recogen las ideas de Talcott

Parsons7 quien planteó la teoría del sistema social; y de Peter Berger y Thomas

Luckmann8 quienes plantearon la teoría de la construcción social de la realidad.

Ambos aportes teóricos constituyen la base epistemológica sobre la que

posteriormente se elaborará una propuesta teórica metodológica en torno al enfoque

sistémico territorial.

Básicamente el presupuesto teórico fundamental del planteamiento de Parsons es

que la estructura de las relaciones entre actores constituye la unidad más significativa

del sistema social. En relación a Berger y Luckmann el presupuesto teórico se basa

en el hecho de que las personas aprenden a comportarse socialmente gracias a que

a través de los procesos de socialización se internalizan imaginarios colectivos y

representaciones sobre la sociedad y sobre lo que se considera como realidad social.

Las personas humanas interactúan entre sí y con el mundo gracias a la adopción de

roles sociales.

7/ Para una mayor comprensión de los planteamientos teóricos de este autor se recomienda leer: La estructura de la acción social, Ediciones Guadarrama, Madrid, 1968. 8/ Para una mayor comprensión de los planteamientos teóricos de estos autores se recomienda leer: La construcción social de la realidad, Amorrortu editores, Buenos Aires, 1993.

10


En el tercer apartado se desarrollan los planteamientos de la hermenéutica y el

constructivismo que considera que los sujetos participan en la realidad social en la

que funcionan como actores y construyen su propio mundo social.

Finalmente en los últimos cuatro apartados se desarrollan las bases del enfoque

sistémico y los puntos de partida del territorio sistémico, sistema de actores y el

desarrollo local como paradigma. En su conjunto estos elementos constituyen el

centro del análisis y de los planteamientos de esta tesis.

II.1. El sistema social en la teoría del conocimiento Uno de los pioneros en introducir la teoría de sistemas en las ciencias sociales fue

Talcott Parsons. En su afán por estudiar la estructura de las relaciones entre actores

como la unidad más significativa del sistema social (Parsons, 1968:90), formuló

cuatro imperativos funcionales necesarios en todo sistema (Parsons, 1974: 14):

a) Adaptación: Todo sistema debe satisfacer las exigencias situacionales externas,

es decir su entorno, a través de procesos continuos de adaptación. De igual

forma, todo sistema debe adaptar el entorno a sus necesidades. Esta doble

relación indica que entre un sistema y su entorno existen relaciones de

interdependencia.

b) Capacidad para alcanzar metas: Todo sistema debe elaborar y re-elaborar sus

metas primordiales y debe contar con la capacidad para alcanzarlas en el tiempo

y el espacio.

c) Integración: Todo sistema debe regular la interrelación entre sus partes

constituyentes a fin de optimizar al máximo sus potencialidades. Dicha actividad

demanda al sistema contar con diferentes mecanismos de control, los cuales han

de estar en permanente revisión y actualización a fin de no generar desorden.

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d) Latencia: Todo sistema debe proporcionar, mantener y renovar las pautas

culturales que orientan y le dan sentido a la integración entre los elementos que lo

integran.

Parsons, planteó cuatro sistemas intrínsecamente vinculados a los cuatro

imperativos funcionales en el estudio analítico de la estructura de las relaciones entre

actores (Parsons, 1974: 14-15):

a) Sistema Biofísico (ecológico): Cumple con la función de adaptación al ajustarse o

transformar el mundo externo. Con este sistema quedaron sentadas las bases

para el desarrollo de la teoría constructivista. No obstante, Parsons, lo consideró

en relación de dependencia frente al ser humano y como tal como recurso

energético para el desarrollo de la sociedad.

El ambiente físico para este autor no formó parte esencial de su teoría de la

acción social. Para Parsons, la importancia de éste, quedó reducida a una función

de adaptación frente a la sociedad. Sin embargo, el hecho de considerar lo

biofísico como organismo conductual, abrió la pauta para que más tarde se

abordara el espacio ecológico como condición sistémica y el espacio físico como

lugar para la interacción humana entre sí y con su entorno ecológico. En su

conjunto lo bio-físico constituyen la base sobre la que los seres humanos en

sociedad construyen socialmente la realidad.

b) Sistema de la personalidad: Realiza la función del logro de metas mediante la

definición de los objetivos del sistema y de la movilización para alcanzarlos. La

relación entre actores es mediada por el acceso al poder, a la información, a los

recursos materiales e inmateriales y al conocimiento. No obstante, es importante

señalar que las relaciones entre los actores son de diverso tipo, es decir, pueden

ser de cooperación, de conflicto, de subordinación, de dependencia o de

interdependencia. Esto dependerá del lugar que estos actores ocupan dentro del

sistema y de la capacidad de movimiento para alcanzar y aumentar sus propios

objetivos.

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c) Sistema social: En estricto término se ocupa de la función de la integración, al

controlar sus partes constituyentes. El sistema social tiene la función de integrar

endógenamente a los elementos constituyentes y exógenamente al sistema con

su entorno.

d) Sistema cultural: Cumple la función de proporcionar a los actores el conjunto de

símbolos en la forma de lenguaje (códigos), así como el cúmulo de normas,

valores, creencias, tradiciones e ideologías sobre las que se montan las

estructuras de plausibilidad a fin de garantizar la cohesión social y el orden

social. En razón de la cultura los actores orientan y le dan sentido a sus acciones.

En la teoría del sistema social planteado por Parsons se extraen cinco conceptos

claves para estudiar las sociedades como sistemas: Los actores, la interacción, el

entorno, la maximización de la gratificación y la cultura. Las ciencias sociales han

elaborado modelos metodológicos tomando como variables estos conceptos.

En relación con lo anterior, otro aporte importante del planteamiento teórico de

Parsons es la definición de cuatro subsistemas fundamentales que subyacen en la

sociedad. Estos subsistemas son coherentes con los imperativos funcionales que de

acuerdo a su planteamiento caracterizan a todo sistema (Parsons, 1974: 20-21).

Estos subsistemas se explican a continuación:

a) El subsistema económico. Este cumple la función de adaptar la sociedad al

entorno mediante el trabajo, la producción y la distribución. La economía como

subsistema tiene dos funciones. La primera de ellas está dirigida a adaptar el

entorno a las necesidades de la sociedad. La segunda está en función de integrar

este subsistema con los otros subsistemas de la sociedad y con las realidades

externas.

b) El subsistema político. A nivel general este subsistema tiene la función del logro

de metas individuales y colectivas mediante la persecución de objetivos

13


societales y la movilización de los actores y recursos para ese fin. En términos

específicos, este subsistema contribuye en la sociedad a generar productos de

carácter público a fin de satisfacer demandas y buscar apoyos de los actores del

sistema y del entorno.

c) El subsistema fiduciario. Este subsistema cumple la función de la latencia al

ocuparse de la transmisión de la cultura (normas y valores) a los actores

permitiendo que la internalicen. Las agencias que forman parte de este

subsistema son la escuela, la familia, las iglesias, entre otras.

d) El subsistema de integración. Este se ocupa de coordinar los diversos

componentes de la sociedad. Le corresponde a la comunidad societaria. Para

tales efectos de este subsistema se desprende un sistema de normas que busca

mantener la unidad y la cohesión entre sus miembros.

II.2. La construcción social de la realidad La realidad como categoría científica es definida como una cualidad propia e

independiente de la voluntad humana. No obstante, esta categoría es relativa y está

circunscrita al espacio y el tiempo. Dicho de otra manera, no existe una sola realidad

sino diversas realidades. Cada una de ellas constituyen mundos socialmente

construidos desde la cotidianidad (Berger y Luckmann, 1993: 13)

La realidad de la vida cotidiana impone sus tiempos dentro de unas coordenadas

espaciales. Se presenta como una realidad interpretada subjetivamente por los seres

humanos y representada como un mundo coherente. (Idem: 36). Esta realidad

socialmente construida puede ser asumida de manera diferenciada a partir de los

tiempos interiores de cada sujeto. El tiempo de la vida cotidiana se percibe como

limitado y continuo. Las personas que participan de un mismo mundo socialmente

construido están condicionadas, pero no necesariamente limitadas por los sentidos

mentados de ese mundo y a partir de ahí adecuan sus proyectos de vida. La

estructura temporal de la vida cotidiana impone secuencias preestablecidas que

14


posibilitan procesos de construcción y deconstrucción de la realidad social en la

medida en que los sujetos interactúan entre ellos y con su entorno.

Entre los planteamientos clave de Peter Berger y Luckmann, sobresalen:

a) El proceso de externalización, objetivación e internalización del mundo

socialmente construido (Idem: 66)

En el planteamiento de Berger y Luckmann el “yo social” es el resultado del

desarrollo del organismo biológico y del entorno cultural. El ser humano se construye

a sí mismo sobre la base de determinantes socio-culturales. Su acción continua le

permite externalizarse, es decir, reconocerse como parte integrante del mundo que

se construye para sí. Desde este presupuesto teórico el interaccionismo simbólico le

da un tratamiento especial a la categoría “orden social” como un producto humano

permanente y necesario que se construye y deconstruye en el curso de su continua

externalización a fin de mantener el mundo socialmente construido.

b) La Sedimentación y tradición

La conciencia sólo puede retener una pequeña parte de la totalidad de las

experiencias humanas, la cual se sedimenta como recuerdo. Sin esta sedimentación

el individuo no podría hallar sentido a su biografía. Hay también una sedimentación

intersubjetiva cuando varios individuos comparten a través del lenguaje una biografía

en común. La objetivación de la experiencia en el lenguaje permite su incorporación

a un cuerpo más vasto de tradición lo que posibilita se pueda transmitir de

generación en generación. El lenguaje se convierte así en el depositario de muchas

sedimentaciones colectivas. Esto conduce a un proceso educativo, pues los

significados institucionales deben internalizarse en la conciencia del individuo a

través de los procesos de socialización (Idem: 91)

b) Los Roles

Los roles se definen a partir de las acciones que el ser humano realiza. Las

instituciones se encarnan en la experiencia individual por medio de los roles, los que,

objetivados lingüísticamente, son un ingrediente esencial del mundo socialmente

15


construido. Al desempeñar roles, los individuos participan en un mundo social, y al

internalizarlos ese mismo mundo cobra realidad para ellos subjetivamente. Cuando

la sociedad controla lo que hace cada miembro, el rol se institucionaliza. En este

sentido, los roles representan en parte el orden institucional. En las sociedades

existen roles generales, comunes a toda la población y roles específicos derivados

de la división social y sexual del trabajo. La diversidad de roles implica que hay una

distribución social del conocimiento (Idem: 95).

En toda sociedad hay acciones institucionalizadas y no institucionalizadas, en mayor

o menor medida. Formalmente, el alcance de la institucionalización depende de si

las estructuras de relevancia son compartidas o no por toda la sociedad. Si son

compartidas, habrá institucionalización.

Cuando la institucionalización no es total se forman sub-universos dentro de la

sociedad. Un rol tendrá sentido en uno de ellos pero no lo tendrá en otro. También,

cada sub-universo tendrá su propia visión del mundo y sus propios intereses. La

diversidad de sub-universos, obviamente, dificulta la legitimación de la sociedad en

general y de cada sub-universo en particular.

II.3. La hermenéutica y el constructivismo social. La acción social necesariamente se interpreta y el conocimiento científico social

busca dar cuenta de este proceso formulando una teoría de la interpretación. La

interpretación al ser necesariamente contextualizada se lleva siempre a cabo en un

territorio. El territorio provee o facilita en el tiempo la estructura de significación, a

través de la cual, los individuos y la sociedad configuran los escenarios desde donde

perfilan las respuestas frente al otro. Este movimiento hermenéutico entre

interpretación y contexto sucede siempre: a cada instante, en cada lugar. Por ese

lugar cruza la estructura del poder y desde él se alza el deseo de poder, la voluntad

de poder. (Vázquez Medel, 2000: 124).

16


El constructivismo social sostiene que el conocimiento de la realidad es

fundamentalmente una experiencia compartida más que individual. En la interacción

endógena y exógena entre los elementos que constituyen un sistema y entre éste y

su entorno se posibilita el surgimiento de nuevos caracteres y rasgos. La

comunicación es el medio dinámico para que sé de esta relación reciproca. Así,

desde una perspectiva sistémica ambos elementos se modifican mutuamente.

A partir de estos presupuestos teóricos planteados en forma sintética, el enfoque

sistémico ha ido evolucionando dentro de la teoría del conocimiento.

Categóricamente el enfoque sistémico está inscrito dentro del paradigma

epistemológico denominado estructuralismo-funcionalismo.

Por supuesto, con este enfoque no se busca agotar la explicación de todos y cada

uno de los componentes que constituyen la “realidad social”. En la búsqueda de la

rigurosidad científica en el tratamiento de esta realidad social dentro de un campo

específico como lo es el ordenamiento y el desarrollo local, lo que se busca en esta

tesis es hacer un planteamiento teórico y metodológico en el marco de los alcances y

límites que este cuerpo teórico puede proporcionar en el proceso de construcción del

conocimiento. II.4. El enfoque sistémico Para una mayor comprensión del enfoque de sistemas hay que detenerse sobre el

concepto de “sistema” a fin de categorizar los aspectos fundamentales a partir de las

características que lo definen. En primer lugar, un sistema se define como un todo

integrado que está compuesto de estructuras diversas y especializadas a través de

las cuales se interrelaciona. En segundo lugar, todo sistema tiene un número de

objetivos de diferente importancia, no obstante, por el carácter abierto del sistema,

las funciones asignadas a cada uno de estos objetivos puede variar ampliamente de

un sistema a otro. En tercer lugar, todo sistema ejecuta una función en tanto conjunto

de unidades interrelacionadas, con lo cual, ninguna de sus partes podría desarrollarlo

por sí misma. (Racionero, 1981)

17


De acuerdo a los aspectos fundamentales arriba expuestos a continuación se

presentan las principales características que contiene un sistema:

� La existencia de elementos diversos e interconectados.

� El carácter de unidad global del conjunto.

� La existencia de objetivos asociados al mismo.

� La integración del conjunto en un entorno.

Estas características denotan dinamismo. El enfoque sistémico ayuda a describir,

explicar y comprender dicho dinamismo a través de la interacción entre los

componentes de un sistema dado. Más importante aún, el enfoque sistémico permite

visualizar las nuevas cualidades que engendra la interacción entre sus componentes,

con lo cual y apoyándose en la complejidad, ayuda a superar la visión simplista y

lineal del positivismo científico.

De manera esquemática el dinamismo propio de todo sistema se puede expresar de

la siguiente manera (Gtz-MSPAS, 2003)9:

Resultados

Insumos

Proceso

Efectos

Retroalimentación

Impacto

Todo sistema abierto está sujeto a recibir insumos ya sea en forma de apoyos o en

forma de demandas. Los elementos que ingresan al sistema se llaman “entradas”. El

sistema a través de procesos cambia los elementos de entrada generando un

producto o resultado el cual puede ser positivo o negativo, esto dependerá del valor o

utilidad que posea el sistema para procesarlo. Los productos o resultados que

produce el sistema se llaman “salida”. Cuantos más recursos posee un sistema más

capacidad para procesar los elementos de entrada (Bertalanffy, 1976)

9/ Tomado del material didáctico sobre el Curso sobre Gerencia de Calidad.

18


Los recursos de un sistema dependen de los atributos o propiedades que poseen los

elementos que lo componen. Estas propiedades son cualitativas y cuantitativas. Los

procesos generan sinergia dentro del sistema. Esta sinergia es el resultado de los

vínculos entre los elementos del conjunto. La forma en que estos elementos se

relacionan se llama “estructura” (Bertalanffy Von, 1976).

Los vínculos entre los elementos son importantes para la obtención de nuevas

propiedades de ahí que la ubicación de cada elemento deba ser tal a fin de propiciar

o procesar los cambios que el sistema demanda para adecuarse consigo mismo y

con su entorno. Sin embargo, un sistema puede reaccionar a un insumo de manera

contraria a la sinergia. Esto se da cuando la cantidad de variedad o incertidumbre

dentro de un sistema es muy fuerte. Este comportamiento se le conoce con el

nombre de entropía del sistema (Battram, 2001)

Existen diferentes tipos de sistemas y subsistemas con diferentes grados de

complejidad. Un sistema puede ser simple o complejo dependiendo del conjunto de

elementos y partes que lo integran. La naturaleza de un sistema depende entonces

de la naturaleza interna de las partes que lo integran. Un cambio en uno de los

componentes de un sistema produce cambios en el todo y modifica las cualidades

del sistema. Cuanto más complejo es el sistema, más compleja es su estructura y

más alto su grado de diferenciación.

En los sistemas que se caracterizan por ser complejos la “organización” es clave

para potenciar y consolidar los vínculos que interconectan a los elementos que lo

integran. La organización interna del sistema se expresa en su estructura de ahí que

no existan sistemas sin estructura. La estructura ejerce un rol fundamental en tanto le

corresponde el ordenamiento de los componentes del sistema (Gell-Mann, 1995).

Dicho ordenamiento está directamente relacionado con el funcionamiento del

sistema.

19


Al margen de que un sistema sea simple o complejo, su funcionamiento está limitado

por dos puntos críticos: el primero de ellos, el inferior, denota el comienzo de la

destrucción del sistema cuando la entropía no permite procesar o procesa

inadecuadamente las entradas que el sistema recibe de su entorno. El segundo de

ellos, el superior, a través del cual el sistema alcanza su funcionamiento óptimo

debido a la sinergia que se produce cuando el sistema recibe insumos de su entorno

(Bertalanffy Von, 1976).

Para determinar la complejidad de un sistema se debe estudiar el número de estados

que éste puede producir. La variedad es la medida de la complejidad de un sistema

(Boisier, 2003). Un ejemplo para una mayor comprensión sería examinar los estados

que puede producir un refrigerador. Inmediatamente se caería en la cuenta que sólo

puede producir dos estados: frío y no frío, en consecuencia su variedad es mínima.

En sistemas muy variados y por ende complejos se requiere de formas de regulación

que permitan un grado posible de predicción. La organización es la forma de

regulación por excelencia. Siguiendo con esta argumentación, se está reconociendo

y afirmando que organizar implica controlar a fin de prever el comportamiento del

sistema. En el acto de organizar se crea una capacidad de la cual se dispone para

prever el comportamiento y con ello lograr la reducción de la variedad del entorno y

el aumento de la variedad del sistema (Gell-Mann, 1995).

Otro aspecto importante asociado a los sistemas lo constituye el medio ambiente, es

decir, los objetos y elementos externos con los que este se encuentra en interacción

de manera directa o indirecta, modificándolos y modificándose a sí mismo

(Bertalanffy Von, 1976). El medio ambiente para un sistema dado lo constituye otros

sistemas.

II.5. El territorio sistémico Espacio, territorio y región son categorías utilizadas en los procesos de planificación

de ordenamiento territorial y desarrollo local. Sin embargo, en la práctica política,

20


como en el análisis técnico y académico, estas categorías a pesar de que hacen

referencia a aspectos distintos de la realidad corren el riesgo de no expresar con

claridad el significado y la significancia sociopolítica a la que aluden en términos de

poder y de las relaciones de cooperación o de conflicto que de ellas se derivan.

Desde el enfoque sistémico, espacio, territorio y región expresan la espacialidad de

las relaciones sociales. En tal sentido, estas categorías son construcciones sociales

derivadas de los sistemas de interacción societal y tienen la función de espacializar y

temporalizar el funcionamiento del poder (Soja, 1989).

El territorio como categoría social presupone el espacio geográfico, es decir, no hay

territorio sin espacio geográfico. No obstante, territorio y espacio no deben abordarse

como categorías sinónimas. Cada una de ellas tiene su propio significado y

significancia sociopolítica. Para efectos de este trabajo se examinaran y significaran

estas categorías con el fin de establecer sus alcances y límites.

II.5.1. El espacio geográfico. Milton Santos (1997) propone concebir el espacio geográfico como un conjunto

indisociable de objetos y de sistemas de acciones. Los sistemas de objetos no

ocurren sin los sistemas de acciones y estos últimos no suceden sin los primeros. De

esta definición se desprenden dos implicaciones analíticas que atravesaran esta

investigación. En primer lugar, el espacio geográfico es un sistema de objetos

naturales provenientes del sistema ecológico, pero también de objetos artificiales

provocados por el sistema societal. En segundo lugar y como consecuencia lógica

del primero, el espacio es construido históricamente y por ende es dinámico.

II.5.2. El territorio como categoría. Siguiendo a Geiger (1996) un territorio se define como una extensión terrestre

delimitada donde se establecen relaciones de poder público, estatal y privado en

diferentes escalas entre individuos, grupos sociales e instituciones.

21


El análisis del territorio es indispensable para estudiar y analizar la estructuración de

la formación socio-espacial de las sociedades. El territorio constituye el escenario

donde se desarrollan las relaciones sociales. Esta definición supera la concepción

política administrativa del territorio que lo delimita en términos de dominio del Estado.

El territorio es fundamentalmente un espacio de poder desde donde diversos actores

gestionan, producen, negocian y distribuyen la riqueza. De acuerdo con esto, toda

relación societal tiene una connotación expresada como territorialidad.

El territorio en cuanto realidad objetivada es una construcción social fáctica. El

territorio es sistémico y los elementos que lo constituyen están articulados en dos

grandes subsistemas: el subsistema societal y el ecológico. Sin lugar a dudas, la

actividad espacial de los actores no es uniforme ni homogénea y esta situación

determina diferentes capacidades de construir, deconstruir y apropiarse el territorio.

Consecuentemente con lo anterior, se puede entonces afirmar que el territorio en sí

es complejo y en tanto es así no es posible ni considerarlo como una unidad

homogénea ni mucho menos como una realidad estática. Precisamente a través de

su complejidad se evidencia que en su interior se sobreponen territorialidades

locales, regionales, nacionales y mundiales con lógicas e intereses específicos desde

donde se generan básicamente tres tipos de relaciones: complementación,

cooperación y conflicto.

La territorialidad se refiere al "conjunto de prácticas y sus expresiones materiales y

simbólicas capaces de garantizar la apropiación y permanencia de un determinado

territorio por un determinado agente social, o Estado, los diferentes grupos sociales y

las empresas" (Correa, 1996: 252, en traducción).

La territorialidad se manifiesta culturalmente en términos de pertenencia e identidad.

No obstante y como ya se explicó, al no existir una sola territorialidad en un territorio

éstas se sobreponen y producen en las personas, grupos sociales y clases sociales

múltiples lealtades, unas específicas y localizadas, otras compartidas y

22


deslocalizadas en razón de creencias, tradiciones, valores, etc. La construcción de

territorialidad genera una geografía del poder caracterizada por la desigualdad, la

fragmentación, la tensión y el conflicto.

La territorialidad está asociada con el regionalismo, el cual se basa en una geografía

del poder. Siguiendo a Soja (1989), se puede argumentar que la territorialidad y el

regionalismo segregan y compartimentan la interacción humana puesto que

controlan la presencia y la ausencia, la inclusión y la exclusión.

La territorialidad y el regionalismo expresan las relaciones de poder y son la base

para su espacialización y temporalización (Soja, 1989). Así como es necesario que

para que exista territorialidad ésta deba estar articulada a un territorio, así también

para que exista regionalismo debe haber una región. En tal sentido, una región es un

constructo que delimita en divisiones espacio-temporales de actividad y de relación a

un territorio (Giddens, 1998).

La desterritorialización se refiere a procesos de pérdida del territorio derivados de la

dinámica territorial y de los conflictos de poder entre los distintos actores intra y extra

societales. Los procesos de planificación de ordenamiento territorial pueden provocar

la desterritorialización si no integra responsablemente la identidad cultural y el

sistema de actores que lo integran. Así por ejemplo, los movimientos migratorios

constantes de un territorio a otro motivados por las oportunidades que se generan de

la implementación de las acciones del plan de ordenamiento territorial afectan en el

tiempo los procesos de territorialidad debido a la dinámica de apropiación de

espacios sobre los que estos nuevos vecinos construyen su propia territorialidad.

Los procesos de construcción del territorio cambian a través de la historia de acuerdo

a la manera como han ido cambiando las formas y la complejidad de las relaciones y

de los medios técnicos que facilitan la interacción social. La comprensión y el estudio

de los procesos de construcción del territorio a través de su relación con lo global

han decantado tres conceptos básicos (Montañez, 1997): 1) la convergencia de

23


tiempo-espacio, 2) el distanciamiento espacio-tiempo, y 3) la compresión del espacio-

tiempo.

La convergencia tiempo-espacio opera a través de la tecnología del transporte

moviendo los lugares y la gente unos respecto a los otros, con lo cual ha provocado

un cambio en las percepciones en relación con la distancia que a su vez ha abierto

nuevas oportunidades para la interacción social. Sin embargo, para que esto sea

efectivo dependerá de la capacidad que tengan los habitantes de un territorio de

tener acceso a estas tecnologías. Los lugares convergen y divergen en espacio-

tiempo y las posibilidades de interacción entre ellos depende de su localización

relativa.

El concepto de distanciamiento tiempo-espacio opera a través de las tecnologías de

la información y significa que las interacciones sociales pueden ser interpersonales

(cara a cara) o impersonales (como ocurre en el ciberespacio), con lo cual aumenta

la continuidad e interdependencia en el espacio-tiempo. Esta posibilidad de contactos

distanciados genera nuevas posibilidades de interacción social y consecuentemente

nuevas formas de territorio y de territorialidad. Lo global y lo local son elementos

constitutivos de la dialéctica del territorio.

El concepto de compresión tiempo-espacio combina los dos anteriores y atribuye el

fenómeno de convergencia-divergencia de los lugares a los procesos e imperativos

del desarrollo del capitalismo como sistema global.

La relación local – global posibilita la ampliación de los territorios a costa de la

desterritorialización de los territorios con menor cohesión social. Este fenómeno se

manifiesta a través de la construcción de redes más complejas que vinculan lo local –

global mediante procesos dialécticos de transnacionalización – fragmentación.

Los adelantos en la ciencia y la tecnología repercuten directamente en el espacio

geográfico dando lugar a nuevas construcciones de espacio y de territorio marcados

24


por la horizontalidad y la verticalidad. Gracias a la horizontalidad el espacio se

significa como “lugar” cultural y garantiza “su dominio” de continuidad entre las

generaciones pasadas y presentes. Con la verticalidad se expanden las relaciones

entre lugares distantes a través de diferentes tipos de redes sociales (Santos, 1996).

El territorio bajo estas nuevas realidades está constituido por un tejido de lugares

contiguos y lugares en red. Las relaciones entre estos lugares pueden abordarse

desde un enfoque dialéctico o sistémico. En ambos casos, el territorio tendrá que

enfrentar nuevas oportunidades y nuevos desafíos frente a la acción territorializadora

y/o desterritorializadora que las dinámicas socioeconómicas pueden provocar. Así

por ejemplo, convertir un “lugar” del territorio en un atractivo turístico puede terminar

desterritorializando el territorio. Eso dependerá de la manera como el sistema de

actores locales logran aprovechar este insumo para convertirlo en sinergia o en

entropía de cara a sus intereses en el territorio.

Estas oportunidades y desafíos presentes en muchos territorios han entrado con

fuerza dentro de la dinámica territorial debido a los procesos acelerados de

urbanización por los que están atravesando una buena parte de los territorios. Los

intereses y las vinculaciones entre el sistema de actores están sufriendo

transformaciones fundamentales en las relaciones de poder, lo que a su vez, ha

generado y sigue generando tensiones entre la instancias nacionales o con lógica

nacional (e internacional), las regionales (donde las hubiere) y las locales. Productos

de esta nueva realidad territorial es que se ha introducido en la agenda del sistema

político la descentralización del Estado y en la agenda del sistema societal en

general, los nuevos movimientos sociales en torno a la mujer, el medio ambiente, la

privatización del Estado, entre otros temas.

Los procesos de planificación estratégica del territorio deben entonces de plantearse

desde una perspectiva geohistórica (espacio-temporal), es decir, desde un enfoque

sistémico que articule el subsistema societal y el subsistema ecológico a partir de las

25


escalas global-local en el tiempo, en donde se desarrolla la dinámica política, los

intereses, los conflictos y tensiones por el control del territorio.

II.6. El Desarrollo local como paradigma La formulación de este paradigma tiene su origen en dos matrices. La primera de

ellas se enfoca en el análisis del carácter espacial de las dinámicas territoriales en el

ámbito nacional – regional – local. La segunda se monta sobre la base de la inclusión

y articulación de los diferentes subcomponentes que integran los procesos de

desarrollo. Ambas matrices constituyen el punto de partida que ha permitido una

nueva revalorización de lo local como propuesta y desafío (Rofman, 2003).

El desarrollo local como paradigma es una nueva forma de mirar y de actuar desde el

territorio a fin de mejorar las condiciones de vida de la población ampliando los

márgenes de integración y consecuentemente disminuyendo la exclusión, la

marginalidad y la pobreza. (Arocena, 2001).

En el marco de esta definición subyace un enfoque integral y sistémico que articula y

condiciona mutuamente todos aquellos procesos que determinan la realidad local en

términos sociales, económicos, políticos, ambientales, institucionales, culturales e

identitarios. Este principio de integralidad requiere de la participación del conjunto de

actores involucrados con la problemática local (Rofman, 2003). Con relación al

enfoque sistémico, esta definición, articula la dimensión endógena (el territorio) y

exógena (el entorno) propias de un sistema en términos de aprovechamiento y

potenciación de los recursos y capacidades propias de los territorios.

Desde el enfoque de este paradigma el desarrollo local se asume como un proceso

que transcurre en un territorio concreto. De ahí que el territorio es construido por la

interacción de los actores público-privados, pero a su vez, el territorio condiciona el

alcance de sus acciones. Lo local se asume como una categoría conceptual que se

construye en parte por el sistema de acción de los actores y en parte por el trabajo

26


de los técnicos. Lo local desde esta perspectiva debe abordarse como un concepto

relativo e intrínsecamente unido a lo global (Arocena, 2001).

Por otra parte, el desarrollo local como nuevo paradigma tiene unos rasgos

específicos desde donde se articulan los procesos de planificación. En primer lugar,

se trata de un enfoque multidimensional desde donde se construye una visión

estratégica del territorio. En segundo lugar, es un proceso abierto y flexible que

demanda de un sistema de actores y agentes de desarrollo. Esto supone construir y

fortalecer la capacidad de iniciativa de los actores locales propiamente dichos a fin

de orientar desde el territorio diferentes procesos de negociación y cooperación entre

ellos como sistema de actores. En tercer lugar, requiere el fortalecimiento de la

identidad cultural a través de la identificación, promoción y construcción de aquellos

rasgos identitarios que son determinantes para la promoción de estrategias y

acciones de desarrollo en territorios específicos (Idem, 2001)

II.6.1. Los distintos enfoques del Desarrollo local como paradigma. La interrelación mundial de la economía, la política y la cultura como expresión de la

actual globalización ha puesto de relieve la importancia del ámbito de lo local debido

a la enorme cantidad de efectos que están enfrentando los territorios. Desde la

perspectiva de Arocena, (1999) el desafío de las sociedades locales está planteado

en términos de insertarse en forma competitiva en lo global capitalizando al máximo

estos recursos y capacidades.

Dentro de este marco general se ubican diferentes enfoques que divergen

fundamentalmente en la identificación del eje articulador del proceso de

transformación (Rofman, 2003:3). Para efectos de este apartado se identificaran tres

grandes corrientes:

a) El desarrollo económico local

Enfatiza la función del territorio como factor económico en el marco de la

reconversión productiva a escala global. Su apuesta fundamental está en el

27


desarrollo endógeno, entendido éste como un proceso de cambio estructural sobre la

base del crecimiento. La utilización del potencial de desarrollo existente en el

territorio es un determinante clave para garantizar que el crecimiento conduzca al

mejoramiento de la calidad de vida del conjunto de sus habitantes (Vásquez, 1993:3)

En este sentido, la acción de los actores del territorio se centra en la transformación

de la estructura productiva con el objetivo de adaptar la producción local a los

requerimientos del mercado global. De tal manera, se espera que las políticas deben

enfocarse a cualificar la competitividad local y a garantizar las economías de escala a

nivel territorial.

La capacidad de innovación manifiesta en la interacción entre los distintos actores

económicos e institucionales es esencial para la implementación de este enfoque.

Presupone entonces la existencia de diversas empresas de diferente índole y

tamaño, centros de investigación científica y tecnológica, instituciones públicas

promotoras, capital humano calificado y gremiales de los diferentes actores del

desarrollo territorial.

b) El desarrollo local socioinstitucional

Pone el acento en las condiciones sociales e institucionales propias del desarrollo

local. Al respecto, la clave fundamental de este proceso radica en la existencia, nivel

y articulación del conjunto de factores del desarrollo, maximizando el potencial de

cada uno de estos a través de una orientación política claramente establecida de

articulación sistémica (Boisier, 1997:72)

Sin lugar a dudas este enfoque gira en torno al proyecto político, a la voluntad

organizada del sistema de actores y las diferentes formas de capital tanto materiales

como intangibles. La perspectiva del proceso de desarrollo local es desde este

enfoque eminentemente política, razón por la cual, los factores socioinstitucionales y

culturales son clave para construir una visión estratégica de territorio.

28


La dimensión institucional es en última instancia la garante de que en un territorio

existan ámbitos de encuentro, intercambio horizontal y concertación de intereses

entre el sistema de actores. La calidad de esta institucionalidad estará determinada

por la cantidad y actividad de las instituciones del territorio, por el grado de

articulación interinstitucional e intersectorial entre las mismas y por el grado de

identidad y sentido de pertenencia del conjunto de actores locales (Rofman, 2003:5)

Un aspecto que sobresale de este enfoque es el hecho de que no da por sentado la

existencia de actores capaces de promover el desarrollo local. Más bien, esta es una

de las actividades prioritarias del diagnóstico territorial a fin de identificar líneas de

acción que contribuyan a la consolidación del sistema de actores como condición

fundamental para el éxito de la implementación de estrategias de desarrollo local. Sin

capacidad política e institucional del sistema de actores no es posible protagonizar

procesos de desarrollo local.

c) El desarrollo local desde abajo

El punto de partida de los procesos de desarrollo local debe ser el fortalecimiento del

sector y de los actores más empobrecidos o débiles de una sociedad local. En este

sentido, las políticas de desarrollo local deben orientarse a apoyar las actividades de

carácter popular que dependen fundamentalmente de la capacidad de trabajo de

este sector (Coraggio, 1998:12) Desde esta perspectiva, el objetivo es impulsar las

potencialidades locales tomando como punto de partida estas condiciones, de ahí

que, el conjunto de iniciativas deben enfocarse desde abajo.

Las estrategias de desarrollo local deben incentivar desde un enfoque holístico el

conjunto de actividades que por una parte fortalezcan a este sector como actor y por

otra parte mejoren su calidad de vida en los ámbitos económico, social, institucional y

cultural. Las políticas sociales deben enfocarse en estas áreas.

29


II.7. El sistema de actores Los actores se constituyen y estructuran a través de sus acciones y del significado

que le otorgan a lo que hacen. Los actores son locales cuando su sistema de acción

coincide con el sistema de acción local contribuyendo u obstaculizando el despliegue

de las potencialidades existentes en la sociedad local (Arocena, 2001). La posibilidad

de contribuir u obstaculizar dependerá de los intereses y lógicas que representen.

Así aquellos actores con lógicas conservadoras tenderán a obstaculizar aquellas

iniciativas de desarrollo locales que les perjudique, por el contrario, aquellos actores

con lógicas transformadoras tenderán a contribuir aquellas iniciativas de desarrollo

local que beneficie al territorio y por ende los beneficie también a ellos.

Los intercambios entre estos y las respectivas articulaciones sociales que de ellas se

derivan en el ámbito social, económico y político constituyen el sistema de actores.

Un sistema de actores está compuesto por actores individuales y colectivos y su

inserción espacial delimita sus alcances. (Alonso, 2003).

Desde la perspectiva de Arocena (2001: 214) un sistema de actores locales se define

en primer lugar por las características de las interacciones existentes en el nivel

societal local, en segundo lugar por el análisis del grado de complejidad de la red de

actores y, en tercer lugar por los niveles de articulación local-global entre los actores

locales y extra-locales.

En la medida en que la actividad de los actores locales contribuya a desarrollar las

potencialidades existentes en un territorio, en esa medida se determina el peso y la

calidad del sistema de actores locales de acuerdo a esos fines.

En cuanto a las lógicas que mueven el sistema de acción de los actores, se puede

aglutinar en tres tipos:

a) La individual es racional y con arreglo a fines, con esta lógica las relaciones

de poder entre actores están mediadas por la consecución del máximo

beneficio individual.

30


b) La lógica comunitaria es racional pero con arreglo a valores, es decir se basa

en prácticas basadas en la solidaridad, la ayuda mutua y la acción colectiva.

Dos manifestaciones de las prácticas que se generan a partir de estas lógicas

son las reivindicativas y las de subsistencia.

c) La lógica pública es racional con arreglo a fines y también con arreglo a

valores y busca la construcción y mantenimiento de prácticas institucionales

para garantizar y promover el interés colectivo, la cultura identitaria y el

sentido de pertenencia en relación con el territorio.

En el diagnóstico y análisis de actores estos aspectos son fundamentales para

determinar, a partir del conocimiento de los roles y funciones que el sistema de

actores ejerce en el territorio, sus fortalezas y debilidades en el nivel endógeno y, sus

amenazas y oportunidades en el nivel exógeno.

31


III. LIMITACIONES DEL PROCESO DE PLANIFICACIÓN III.1. Descripción de los territorios Tal como se mencionaba en el apartado de Alcances, los territorios seleccionados

para el análisis de las principales limitaciones del proceso de planificación municipal,

son: Alegría, Suchitoto, Nejapa, Santo Tomás, Tecoluca, y Valle de Jiboa. Ver su

ubicación en el Mapa No. 1

Mapa No. 1 Ubicación de los territorios seleccionados

Con la finalidad de conocer brevemente los municipios seleccionados para este

análisis, a continuación se describen sus principales características.

III.1.1. Alegría

Municipio ubicado en la sierra Tecapa-Chinameca, en el departamento de Usulután,

a 124 Kms de San Salvador y 28 Kms de la ciudad de Usulután. Es un municipio

predominantemente rural, con una extensión de 40.4 Km2 (0.5 km2, urbano y 39.9

Km2, rural) y una población de 14,000 habitantes. Ver Mapa No. 2.

32


Alegría cuenta con un crecimiento poblacional lento10 y una baja tasa de

urbanización; sin embargo, la crisis del café que afecta al país, y particularmente a

municipios cafetaleros como Alegría11, está generando cambios importantes en

términos de usos de suelo.

Uno de los efectos tangibles de la crisis del café es el impacto sobre la economía del

municipio, con importantes repercusiones sobretodo en términos de la falta de

fuentes de empleo y por lo tanto en términos de la calidad de vida de la población

local, principalmente en la zona rural.

Dada la urgencia de generar alternativas para superar la crisis, el municipio está

impulsando, desde 1997, un esfuerzo de promoción del desarrollo turístico a partir de

sus recursos estratégicos: la Laguna de Alegría12, como principal atractivo natural, y

la riqueza histórica y cultural del pueblo; para ello han impulsado una serie de

iniciativas económicas, que aunque pequeñas tienen el carácter de detonante de una

nueva forma de generación de economía local.

Posterior a los terremotos de enero y febrero del 2001, motivados por el impacto de

los mismos, no sólo en términos de edificaciones destruidas sino también en

términos de derrumbes y daños a la infraestructura existente, el municipio inicia un

proceso de planificación del territorio, que se concretiza en la elaboración del Plan

Territorial de Urgencia - PTU, elaborado por Sacdel13 en el año 2003. Dicho

instrumento es el que se toma como referencia para el análisis de este apartado.

10/ El crecimiento poblacional de Alegría es de un 52%, dato tomado del Plan Territorial de Urgencia – PTU del Municipio de Alegría, Sacdel. Noviembre, 2003. Pág. 28. Lo que contrasta con el crecimiento de municipios con mayor presión poblacional, como por ejemplo Santo Tomás con un porcentaje del 199%, entre 1985 y el 2000; Rosario de Mora, con 247% y Santiago Texacuangos, con 180%, entre los mismos años. Datos tomados del Plan de Usos y Ocupación del Suelo de Santo Tomás, Sacdel, 2002. Pág. 17. 11/ Alegría es un municipio es predominantemente cafetalero, en donde el 75% del territorio (3,000 ha equivalentes a 4,260 mz) se dedica a esta actividad. Dato tomado del Plan Territorial de Urgencia del municipio de Alegría. Pág. 44. 12/ La Laguna de Alegría es una de las quince áreas prioritarias del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. 13/ Sacdel ha apoyado el proceso de desarrollo económico local del municipio de Alegría desde 1997.

33


Mapa No. 2 Ubicación del municipio de Alegría

Departamento de Usulután

SIMBOLOGIA:

III.1.2. Santo Tomás Santo Tomás, junto con Panchimalco y Santiago Texacuangos, forma parte del

subsistema sur de la Región Metropolitana de San Salvador. Ubicado a 15 Kms de la

ciudad de San Salvador, es uno de los municipios con mayor presión poblacional14.

Posee una extensión territorial de 24.32 Km2, con una población superior a los

33,000 habitantes, de los cuales el 54% son urbanos. Ver Mapa No. 3

La configuración del territorio está marcada por la presencia de dos carreteras

importantes: la carretera antigua hacia Zacatecoluca, a lo largo de la cual se

configura la ciudad de Santo Tomás y la Autopista hacia Comalapa, que conecta San

Salvador con el Aeropuerto Internacional.

14/ El porcentaje de crecimiento poblacional del municipio fue de 384%, entre 1965 y el 2000, y de 199%, entre 1985 y el 2000. Mayor al porcentaje de crecimiento poblacional del Área Metropolitana de San Salvador, que es de 373% y de 187%, respectivamente. Datos tomados del Plan de Usos y Ocupación del Suelo. Sacdel, 2003. Pág. 17

34


Pese a su cercanía con el Área Metropolitana de San Salvador – AMSS, el municipio

presenta índices bajos de desarrollo humano: poco o nulo acceso a servicios de

salud y educación, falta de servicios domiciliarios básicos, inexistencia de

infraestructura sanitaria, red vial poco articulada y mal sistema de transporte

colectivo15.

Mapa No. 3 Ubicación del Municipio de Santo Tomás

Departamento de San Salvador

SIMBOLOGIA:

Esta situación ha llevado a que Santo Tomás asuma el desarrollo de su territorio

desde varios ejes de acción, uno de ellos, quizás el que más fuertemente están

impulsando, es el económico, que les ha llevado a la instalación, a finales del año

2004, de un Centro Municipal de Desarrollo Económico, como instancia al interior de

la municipalidad que se espera promueva una nueva dinámica económica en Santo

Tomás.

15/ Datos tomados del Plan de Reconstrucción Municipal. Aproximación inicial al componente de vivienda, Sacdel. Abril, 2001. Pág. 2

35


Otro de los ejes fundamentales del proceso de desarrollo local de este municipio es

la participación ciudadana. Actualmente cuentan con una base organizativa

importante, que se basa en dos actores ciudadanos clave: el Comité de Desarrollo

Local – CDL y seis intercomunales que representan a la población de las seis

unidades territoriales16 en las que han estructurado el municipio. Estos actores en

coordinación con el gobierno local formularon la Política Municipal de Participación

Ciudadana en donde se incorporan una serie de mecanismos y espacios de

participación ciudadana17 que están siendo implementadas actualmente en el

municipio.

En cuanto a la historia de la planificación del municipio, ésta se remonta al año 1999,

cuando inicia el proceso de formulación del Plan de Desarrollo Municipal 2000-2003,

el cual en el año 2001 fue reformulado debido principalmente al impacto de los

terremotos de inicios de ese año. Proceso que ha dado origen al Plan de Desarrollo y

Reconstrucción 2002-2006, el cual es tomado como una de las herramientas clave

del trabajo municipal. Dicho instrumento se complementa con el Plan de Usos de

Suelo, elaborado en el 2003 con apoyo de Sacdel. Estos dos procesos son los que

se toman como base para el análisis de este apartado.

III.1.3. Nejapa El municipio de Nejapa forma parte de los municipios de la región norte del AMSS,

con una extensión territorial de 83 km2 y una población de 30,044 habitantes. Es

uno de los municipios del AMSS con mayor crecimiento poblacional, debido

principalmente a las constantes migraciones poblacionales hacia la zona. Ver Mapa

No. 4

16/ Las Unidades Territoriales son definidas como: “...grandes unidades territoriales homogéneas, atendiendo las características de usos de suelo, intensidad de ocupación, orografía, hidrología, paisajísticas, etc.”. Incluida en el Plan de Desarrollo y Reconstrucción del Municipio de Santo Tomás, Sacdel. Abril, 2002. Pág. 23 17/ Entre los mecanismos identificados en la Política de Participación Ciudadana que están siendo implementados en el municipio, sobresalen la formulación del Presupuesto Municipal Participativo y las rendiciones de cuentas.

36


La distribución de la población de Nejapa muestra una tendencia a la concentración

en una franja de 4 kms situada a lo largo de la carretera que de Apopa conduce a

Quezaltepeque. En este sector se concentran casi las dos terceras partes de la

población del municipio (65.5%) en conjuntos habitacionales que presentan

características suburbanas y urbanas18.

Mapa No. 4 Ubicación del municipio de Nejapa

SIMBOLOGIA:

Departamento de San Salvador

Dos de los principales recursos del municipio son sus mantos acuíferos19 y la

fertilidad de sus suelos. Aspectos que favorecen, entre otras cosas, el rápido

crecimiento urbano en su territorio. Es así que a partir del año 1996, Nejapa

comienza a experimentar fuertes presiones urbanas y de desarrollo industrial20.

18/ Datos tomados del Plan de Ordenamiento Territorial de Nejapa, UCA, San Salvador, 2002. 19/ Los estudios sobre la capacidad del acuífero de Nejapa, muestran un importante deterioro en los recursos hídricos; lo que limita fuertemente el crecimiento de nuevas urbanizaciones 20/ La población del municipio creció en cerca de 10,000 habitantes entre 1996 y 1999, pasando de 20,791 a 30,044 personas. Ibid.

37


Presión que puede aumentar debido a la construcción de la carretera que permite

bordear la parte central del AMSS y de esa manera conectar la zona oriental con la

occidental.

Otro elemento importante para entender la configuración territorial de Nejapa, es el

impacto de la reforma agraria de principios de los años 80´s, que ha supuesto la

incorporación de un actor clave del territorio: las cooperativas; que ocupan una parte

importante del suelo de Nejapa, sobretodo en la zona norte del municipio, en donde

“...se registran nueve cooperativas agropecuarias que son propietarias en su

conjunto de 32,670 manzanas de suelo. Estas responden por la mayor parte de la

producción cañera y una parte considerable de la producción de café y granos

básicos. Las cooperativas cuentan en su conjunto con aproximadamente 770 socios

y socias y ofrecen la mayor parte de las oportunidades de empleo en los cantones de

Tutultepeque, el Bonete y Camotepeque”21.

Nejapa es uno de los primeros municipios en donde se implementaron procesos de

planificación participativa (1994), que dieron origen a los primeros planes locales de

desarrollo y a las primeras instancias ciudadanas de seguimiento.

Después de cuatro planes de desarrollo local, elaborados desde 1994, Nejapa

formuló en el año 2000 el Plan de Desarrollo del municipio de Nejapa 2000-2010,

elaborado con apoyo técnico de FUNDE22; el cual se complementa con el Plan de

Ordenamiento Territorial elaborado entre finales de 1999 y el 2001, con apoyo

técnico de la Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” – UCA y

financiamiento del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz (País Vasco, España) y el Centro

de Estudios Ambientales (CEA) de Vitoria-Gasteiz.

21/ Ibid. 22/ FUNDE: Fundación Nacional para el Desarrollo

38


Estos dos instrumentos de planificación son los que se consideran para el análisis de

las principales limitaciones del proceso de planificación municipal.

III.1.4. Suchitoto Municipio ubicado en el departamento de Cuscatlán, a 43 Kms de la ciudad de San

Salvador; tiene una extensión de 329.32 Km2 y una población de 24,093 personas,

según censo municipal del 2001. La mayoría de esta población es rural (73.9%) y

solamente el 26.1% es urbano. Ver Mapa No. 5

El marcado desequilibrio territorial entre las zonas urbanas y las rurales, es una de

las principales limitaciones en el municipio. La mayor parte de la inversión pública y

privada se ha concentrado en la ciudad de Suchitoto, fuertemente determinada por la

creación de condiciones para promover la actividad turística; mientras que en la zona

rural los esfuerzos de la municipalidad y algunas organizaciones de apoyo, se ha

concentrado en superar los déficit de infraestructura básica y en desarrollar acciones

de organización comunitaria y capacitaciones técnicas agrícolas23.

La principal actividad económica de Suchitoto es la agricultura, a la cual se dedica

más del 66% de la población ocupada; mientras que los empleados en industria,

construcción, servicios turísticos, transporte y servicios domésticos representan el

15%; un 7% se dedica al comercio; otro 7% a la administración pública; y solamente

el 5% a la pesca.24

Pese a que sólo un pequeño porcentaje de la población ocupada se dedica a los

servicios turísticos y éstos están concentrados en la zona urbana, la oferta turística

de Suchitoto ha crecido en los últimos años; de tal manera que es uno de los

destinos turísticos más reconocidos del país, debido a la riqueza arquitectónica e

histórica de su ciudad y a la oferta turística que le caracteriza (festivales, museos,

23/ Datos tomados de Plan de Ordenamiento y Desarrollo Local de Suchitoto. Alcaldía Municipal de Suchitoto., 2001. Pág. 21 24/ Ibid, Pág. 52

39


restaurantes, paisajes naturales, entre otros). De allí que tanto la municipalidad como

los otros actores locales estén apostándole a este rubro como alternativa para la

generación de nuevas fuentes de empleo local.

En este mismo sentido, el Plan de Desarrollo Turístico del Municipio identifica 17

áreas de atractivo turístico natural, entre las que sobresalen: El área natural

protegida de Colima, el área boscosa de Cinquera y Suchitoto, el área protegida del

volcán de Guazapa, y el lago Suchitlán y sus riveras25. Lugares que no sólo son

importantes en términos turísticos, sino por su riqueza natural; cuya protección cobra

importancia debido al creciente deterioro ambiental que sufre Suchitoto y que ha

llevado a que se conserve menos del 33% de la cobertura vegetal original.

Mapa No. 5 Ubicación del Municipio de Suchitoto

Departamento de Cuscatlán

SIMBOLOGIA:

25/ Ibid, Págs. 71-74

40


La diversidad del territorio de Suchitoto y la necesidad de cubrir las distintas

necesidades de cada uno de ellos, ha llevado a que se subdivida el municipio en

ocho zonas, en base a la “...funcionalidad y facilidad que representa a la población el

desplazamiento hacia los servicios e infraestructura sociales y la coordinación

administrativa entre sí”26. Dichas zonas han sido la base para la implementación de

programas y proyectos, así como para la formulación de planes zonales de

desarrollo.

III.1.5. Tecoluca Municipio ubicado en el departamento de San Vicente con una extensión de 284.65

Km2, por lo que es el quinto municipio más grande, en extensión territorial, del país.

Tiene una población aproximada de 30,010 habitantes, según el Plan de

Ordenamiento Territorial, de éstos el 77.65% es población rural y el restante 22.35%,

es urbana27. La población del municipio ha crecido considerablemente desde 1992,

en donde los datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos - DIGESTYC

reflejaban una población de 16,746 habitantes. Ver Mapa No. 6

Y es que la historia de configuración del territorio de Tecoluca, marcada por la

movilización y el conflicto armado en la década de los 80´s y la repoblación después

de los Acuerdos de Paz, ha generado un territorio con características particulares:

una población de inmigrantes bastante homogénea e identificada por una historia

común; una estructura organizativa fuerte, en donde el Comité de Desarrollo

Municipal – CDM permite la representatividad de las 85 comunidades existentes en

Tecoluca; y un Concejo Municipal, en donde el FMLN ha sido el partido gobernante

de los últimos cuatro períodos municipales.

Tecoluca está dividido en siete sectores, con características territoriales diversas. En

los sectores de Santa Cruz, San Nicolás y el Pueblo (área urbana) se concentra el

26/ Ibid, Pág. 14 27/ Datos tomados del Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Volumen Diagnóstico del municipio de Tecoluca. FUNDE, 2003. Pág. 26

41


60.7% de la población, en una extensión del 18.5% de la superficie total del

municipio28, sin embargo con una densidad poblacional baja 105 hab/km2.

Aunque posee una adecuada cobertura de servicios básicos, tiene grandes déficit en

términos educativos, de salud y de acceso a una vivienda digna29.

Uno de los principales problemas del municipio es el bajo nivel de ingresos, originado

en buena parte por la dependencia a la agricultura tradicional. El otro problema

central es la situación de riesgo a la que está expuesta un porcentaje importante de

habitantes, tanto riesgo de inundaciones en el sector del Bajo Lempa, como de

derrumbes en la zona norte del municipio, en las faldas del volcán Chinchontepec.

Mapa No. 6 Ubicación del municipio de Tecoluca

Departamento de San Vicente

SIMBOLOGIA:

28/ Ibid. Pág. 109 29/ Ibid. Pág. 157

42


Posee importantes recursos naturales: zonas boscosas de altura, bosques en el Bajo

Lempa, manglares, la desembocadura del río Lempa y la Isla de Montecristo, entre

otros. Sin embargo existe una creciente presión sobre estos recursos debido

principalmente al aumento poblacional.

Para efecto del análisis de los procesos de planificación del municipio de Tecoluca,

se toma como referencia el Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial el cual

sistematiza todas las experiencias previas de planificación del municipio y articula las

diferentes políticas de desarrollo que está impulsando el municipio.

III.1.6. Valle de Jiboa La Micro-región del Valle de Jiboa está conformada por seis municipios: Jerusalén y

Mercedes la Ceiba en el departamento de La Paz y los municipios de Guadalupe,

Verapaz, Tepetitán y San Cayetano Istepeque en el departamento de San Vicente.

Tiene una extensión territorial de 87.05 Km2 con una población estimada para el

2002, según la DIGESTYC, de 27,059 habitantes. El 63.9% de ésta es población

rural. Ver Mapa No. 7

Según el Plan de Ordenamiento Territorial del Valle de Jiboa, el municipio más

densamente poblado es San Cayetano Istepeque con una densidad de 492 hab/Km2

para el 2002; el más poblado es Verapaz con 6,948 habitantes, para el mismo año; y

el menos poblado es Mercedes la Ceiba con 654 habitantes para el 2002. Los

municipios de mayor extensión territorial son Verapaz y Guadalupe, con 25.2 Km2 y

24.02 Km2, respectivamente30.

30/ Tomado del Plan de Ordenamiento Territorial de la Micro-región del Valle de Jiboa. UCA, 2003. Pág. 1.

43


La principal actividad económica en la microregión es la agricultura, principalmente

de café en las partes altas del territorio y de caña de azúcar en la planicie central. “La

mitad del territorio de la Micro-región es cultivada por caña de azúcar (50.5 %, 44.26

Km2), pastos y granos básicos (27.6 %, 24.18 Km2), café (18.2 %, 15.94 Km2) y otros

usos (3.8 %, 3.32 Km2). La caña de azúcar es el principal cultivo en los municipios de

Verapaz, Tepetitán, Mercedes la Ceiba y Jerusalén; los pastos y granos básicos en

San Cayetano Istepeque y el café en Guadalupe”31

Mapa No. 7 Ubicación de la Micro región del Valle de Jiboa

Departamento de La Paz

Departamento de San Vicente

SIMBOLOGIA:

El desarrollo del territorio del Valle de Jiboa, se ve limitado debido a factores como:

infraestructura vial en mal estado, inequidad en la distribución de agua potable,

inestabilidad laboral debido a la crisis del agro, un alto grado de analfabetismo (70%),

desplazamiento de habitantes hacia ciudades como San Vicente, poco crecimiento

poblacional en los municipios más alejados, entre otros aspectos.

31/ Ibid. Pág. 27.

44


Otro problema clave es la evidente situación de riesgo en la que está un alto

porcentaje de la población del Valle de Jiboa, debido a su ubicación en zonas con

alta amenaza por deslizamientos y sismos. El impacto de los terremotos de enero y

febrero del 2001, es una muestra de los riesgos existentes en el territorio.

Motivados por la necesidad de diseñar estrategias de desarrollo que consideren las

variables de riesgo a las que están sometidos como micro región, los municipios

realizaron un esfuerzo de planificación que generó en el año 2003 el Plan de

Ordenamiento Territorial de la micro región del Valle de Jiboa; el primer instrumento

de desarrollo con que cuentan los municipios como microregión32.

Para finalizar este apartado, en el Cuadro No. 1 se resumen las características más

importantes de los seis territorios seleccionados, así como se detallan los

instrumentos de planificación que se han tomado como base para hacer el análisis

de las principales limitaciones del proceso de planificación.

32/ En la micro región del Valle de Jiboa se han desarrollado otros instrumentos de planificación, más internos como el Plan de Desarrollo Institucional, elaborado con apoyo de Sacdel y Comures.

45


Cuadro No. 1 Principales Características de los Territorios Seleccionados

Principales Características

Territoriales Alegría Santo Tomás Nejapa Suchitoto Tecoluca Valle de Jiboa

Extensión Territorial y Población

• Municipio con 40.4 Km2 y 14,000 habitantes, principalmente rural

• Municipio con 24.32 Km2 y 33,000 habitantes, predominantemente urbano

• Municipio con 83 km2 y una población de 30,044 habitantes, predominantemente urbano

• Municipio con 329.32 Km2 y 24,093 habitantes, predominantemente rural

• Municipio con 284.65 Km2 y una población de 30,010 habitantes. Predominantemente rural

• Micro región de seis municipios; con una extensión territorial de 87.05 Km2 y 27,059 habitantes

Base económica

• Economía basada en el café, con un 75% del territorio dedicado a esta actividad

• Economía del Municipio centrada en la producción agrícola

• Economía basada en las actividades agrícolas (cooperativas y productores individuales); industria y comercio

• Economía centrada en la agricultura. Apuesta al turístico como alternativa económica

• Economía basada en la agricultura tradicional

• Economía basada en la agricultura: café y caña de azúcar.

Principal problema

• Crisis económica, falta de fuentes de empleo, desequilibrios y desarticulación urbano – rural

• Crisis en la economía

local – dependencia del cultivo de café

• Economía precaria, bajos niveles de desarrollo, fuerte presión urbana, población en situación de riesgo

• Fuerte dependencia de la

dinámica económica del AMSS

• Economía precaria, concentración poblacional, desequilibrio urbano-rural

• Grandes proyectos de

infraestructura están condicionando el crecimiento del territorio

• Economía precaria, fuerte desequilibrio entre lo urbano y lo rural, tendencia a la degradación ambiental

• Fuerte desequilibrio

rural – urbano

• Bajo nivel de ingresos, dependencia a la agricultura tradicional, población en situación de riesgo

• Infraestructura vial en mal estado, inequidad en los servicios, inestabilidad laboral, población en riesgo

• Municipios pequeños,

con pocas posibilidades de desarrollo de forma individual

Ejes de desarrollo local

• Fuerte proceso de desarrollo económico local a partir del turismo. Sus recursos estratégicos: Laguna de Alegría y la riqueza histórica y cultural del pueblo

• Fuerte proceso de Participación ciudadana e inicios de una dinámica de apoyo al Desarrollo Económico Local

• Fuerte proceso de promoción del desarrollo económico – social del municipio. Trayectoria de participación ciudadana y gestión municipal

• Fuerte proceso de promoción del desarrollo económico a partir del turismo. Se cuenta con recursos estratégicos: riqueza histórica y arquitectónica del pueblo

• Fuerte proceso de organización comunitaria. Sus recursos: población homogénea con una historia común, fuerte estructura organizativa, recursos naturales estratégicos

• Inicio de un proceso de promoción del desarrollo económico micro regional. Sus recursos estratégicos: naturales (sitios con valor turístico) y culturales (moliendas, artesanías)

46


Principales Características

Territoriales Alegría Santo Tomás Nejapa Suchitoto Tecoluca Valle de Jiboa

Gobierno Local

• Gobierno local de ARENA con cuatro períodos al frente de la municipalidad

• Gobierno local de FMLN, con dos períodos en la municipalidad

• Gobierno local del FMLN con cuatro períodos al frente de la municipalidad

• Gobierno local del FMLN con cuatro períodos municipales

• Gobierno Local del FMLN con cuatro períodos en la municipalidad

• Gobiernos Locales con sentido microregional

Organización ciudadana

• Poca trayectoria en participación ciudadana

• Fuerte organización comunitaria: CDL y 6 intercomunales

• Municipio con tradición organizativa

• Fuerte organización comunitaria

• Fuerte organización comunitaria: CDM con 85 comunidades

• Débil organización comunitaria.

Factores de cambio territorial

• Cambios de usos. Transformación de las fincas de café

• Presión para el desarrollo de urbanizaciones y lotificaciones rurales

• Su riqueza en recursos hídricos y de suelo, hacen atractivo el municipio para el surgimiento de nuevas urbanizaciones

• Tendencia al crecimiento de la actividad turística en la ciudad y al deterioro de los recursos naturales

• Municipio con población en situación de riesgos: inundaciones (Bajo Lempa) y derrumbes (volcán Chincontepec)

• Prioridad la generación de nuevas oportunidades económicas (turismo, artesanías) y el manejo de riesgos

Actores clave

• Actor clave del territorio: dueños de las fincas de café

• Actor clave: los propietarios de la tierra y la empresa privada: grandes urbanizadores y lotificadores

• Actor clave del territorio: las cooperativas de la Reforma Agraria

• Actor clave los inversionistas privados y los dueños de las zonas de máxima protección

• Actores clave del municipio: Gobierno Local y comunidad organizada

• Actor clave del territorio los dueños de las tierras productivas

Instrumentos de planificación

• Plan Territorial de Urgencia - PTU

• Plan de Desarrollo y Reconstrucción 2002-2006

• Plan de Usos y

Ocupación del Suelo de Santo Tomás

• Plan de Desarrollo del municipio de Nejapa 2000-2010

• Plan de Ordenamiento

Territorial

• Plan de Ordenamiento y Desarrollo Local

• Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial

• Plan de Ordenamiento Territorial de la micro región del Valle de Jiboa

47


III.2. Análisis de las limitaciones de la planificación municipal Para el análisis de las limitaciones del proceso de planificación local, se han

identificado variables clave que serán aplicadas a cada territorio, éstas son:

�Conceptualización de categorías: ¿Qué se entiende por territorio, desarrollo, y

plan?, como conceptos clave para entender las lógicas de cada proceso de

planificación.

�Actores: ¿Qué actores participan y en qué momentos del proceso de

planificación participan? ¿Cuál es la calidad de su participación? ¿Se articula

la participación de estos actores? ¿Cómo se articulan?

�Metodología: ¿Qué metodología emplearon para la elaboración de los

planes?, incluyendo las herramientas metodológicas y los alcances de cada

etapa del proceso.

Para el análisis de cada variable se han hecho revisiones documentales y consultas

con actores técnicos responsables de algunos de estos procesos.

III.2.1. Conceptualización de categorías clave En este apartado se describen y analizan los conceptos y categorías utilizadas en los

procesos de planificación impulsados en los territorios seleccionados; los cuales se

resumen en el Cuadro No. 2.

Los conceptos aquí incluidos son tomados directamente de los planes de

ordenamiento y desarrollo territorial que han sido consultados33; los cuales

posteriormente son analizados, en función de los principios epistemológicos

desarrollados en el capítulo II. 33/ Ver el detalle de los planes consultados en esta investigación, en el Cuadro No.1, Págs. 46-47 de este documento

48


Cuadro No. 2 Conceptualización de categorías clave

DESARROLLO PLAN TERRITORIO

SUCHITOTO

• Un proceso continuo basado en la creación de un POT como instrumento técnico para orientar y ordenar el desarrollo físico y el crecimiento económico del municipio, estableciendo una adecuada organización y funcionamiento de las actividades de la población, que conlleven a un desarrollo integral y sostenido mejorando la calidad de vida de la población del municipio.

• Herramienta imprescindible que contiene objetivos y metas de carácter general que permita la conformación y el establecimiento de objetivos y estrategias específicas que articulen las diversas aspiraciones de los sectores que participan en el proceso de planificación del territorio

• Espacio biofísico (ecosistema) en donde vive y se desarrolla la sociedad

• Gestión del desarrollo territorial (biofísico)

• Modelo territorial organizado en zonas

TECOLUCA

Elevar la calidad de vida de la población en el mediano plazo a través de: • La reconversión de la actividad agrícola y el

desarrollo de su respectiva comercialización. • Desarrollo y mejoramiento de los asentamientos

humanos que posibilite efectos multiplicadores en términos de organización social, protección del medio ambiente y actividad económica

• Herramienta que plasma un cuerpo limitado de políticas estratégicas y complementarias que contribuyan a la creación del futuro del municipio como un conjunto unitario e integrado

• Instrumento que incluye la ordenación física para el uso de suelo y la explotación adecuada de los recursos del municipio; así como las temáticas que necesitan ser ordenadas desde el territorio en función del desarrollo

• Sistema de elementos físico, naturales, estéticos, culturales, políticos, sociales y económicos, que interaccionan con el ser humano.

• El medio territorial como un sistema de 5 corredores de desarrollo.

VALLE DE JIBOA

Proceso participativo que integra la transformación urbanística, el crecimiento económico, la equidad social, la preservación de la diversidad cultural y el uso racional de los recursos ambientales, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de la población y minimizar la degradación o destrucción de su propia base ecológica de producción y habitabilidad, sin poner en riesgo la satisfacción de las necesidades de las futuras generaciones.

• Herramienta para potenciar las acciones locales sociales y económicas sobre la valoración de las características y capacidades territoriales.

• Instrumento participativo para minimizar la vulnerabilidad y potenciar la economía sostenible

• Espacio biofísico, político administrativo y ecológico (sistema territorial) relacionado con el sistema social.

• Modelo territorial basado en un sistema de centralidades; sistema de corredores viales; preservación del patrimonio cultural; sistema productivo; y un sistema de servicios públicos.

ALEGRÍA

Se basa en el concepto de Desarrollo Sostenible: Búsqueda integral, balanceada y permanente de tres objetivos: la sostenibilidad ambiental, el desarrollo económico y la equidad social, a los cuales se ha agregado en este caso particular el tema de la integración regional. Para cada uno de los objetivos se definen objetivos específicos: Sostenibilidad Ambiental, Desarrollo Económico, Equidad Social, Integración Regional.

• El Plan articula el conjunto de acciones y programas que conlleven a la gestión ordenada del suelo a nivel del municipio, tomando en cuenta los procesos regionales y nacionales que lo afectan, con el propósito de facilitar su desarrollo sostenible en las dimensiones económica, social y ambiental para beneficio de la población de Alegría

• Instrumento básico de gestión estratégica del territorio para el abordaje de los grandes temas del ordenamiento y desarrollo territorial

• Espacio biofísico: que implica un medio ambiente natural y un medio ambiente construido

• Relación matricial entre las áreas de intervención (medio ambiente, ordenamiento del territorio e institucionalidad) y los objetivos específicos del modelo de Desarrollo sostenible para Alegría (sostenibilidad ambiental, desarrollo económico, equidad social, e integración regional)

SANTO TOMÁS

Desarrollo Local: • Proceso que busca el mejoramiento de la calidad

de vida de la población, potencia el desarrollo económico y tiene un enfoque de desarrollo sostenible

• Tiene como centro a la persona humana, siendo su base la familia, la cual necesita de un entorno adecuado para que se desarrolle.

• Instrumento para la gestión del territorio y para el abordaje de los problemas central de ordenamiento y desarrollo territorial

• Instrumento técnico que permite orientar diversas acciones encaminadas a la consolidación de un modelo territorial para el municipio de Santo Tomás enmarcado dentro de una visión de Desarrollo Sostenible

• Espacio biofísico: que implica un medio ambiente natural y un medio ambiente construido

• Modelo territorial basado en el modelo de desarrollo sostenible

NEJAPA

• Proceso que busca establecer las condiciones básicas para el despegue del desarrollo económico y social, y para la transformación de las dinámicas de ingreso hacia patrones de equidad social y de género, mediante la reconversión de empresas productivas y de servicios que alcancen la capacidad de mantener la competitividad, sostenibilidad y sustentabilidad, haciendo posible mejorar constantemente la calidad de vida de la población de Nejapa.

• Proceso que permite identificar y ejecutar las acciones que harán posible mejorar las condiciones de vida y las condiciones económicas que actualmente limitan al municipio, avanzando hacia la sostenibilidad y sustentabilidad económica y el bienestar social y ambiental, mediante una inserción ventajosa en las dinámicas del AMSS, y el fortalecimiento en capacidades y competencias, obtenidos mediante la descentralización del estado.

• Espacio biofísico, que considera la dimensión social, económica, ambiental y legal

49


En todos los casos estudiados el desarrollo se aborda con adjetivos tales como

“sostenible” (Alegría y Nejapa); “integral y sostenido” (Suchitoto y Valle de Jiboa) y;

“desarrollo humano” (Tecoluca y Santo Tomás). En los seis casos el centro de este

proceso es la persona humana en su relación con el medio ambiente. Desde este

punto de partida, el común denominador en el diseño de diferentes instrumentos es

generar mejores condiciones de vida para la población local.

En cuanto a la definición de “plan” los seis casos concuerdan con la idea de que es

un instrumento que contiene objetivos, metas y políticas estratégicas para lograr ese

desarrollo propuesto de acuerdo a las características y capacidades endógenas del

territorio. Consecuentemente con los énfasis propuestos en el esquema

metodológico, cada territorio establece una agenda de acciones específicas con el fin

de orientar la gestión local en relación con los resultados del diagnóstico.

Estos conceptos aceptados en la academia y asumidos por profesionales técnicos

guían los procesos de planificación, sin embargo, en la estrategia metodológica de

estos seis casos no se encontró evidencia de que tales categorías hayan sido

discutidas con los actores locales involucrados en estos procesos de diagnóstico y

planificación34. Desde otra perspectiva, la conveniencia de construir en los territorios

una comunidad epistémica alrededor de estas categorías permitiría que el nivel

técnico (equipo consultor) y el nivel político (actores locales) integren sus propios

imaginarios colectivos y sus propias representaciones de la realidad alrededor del

estudio de los territorios en cuestión, evitando así en lo posible, el manejo de dos

interpretaciones sobre el mismo asunto en forma paralela.

De acuerdo a la experiencia, los actores locales suelen aceptar aparentemente las

interpretaciones de los técnicos asumiendo que ellos son quienes tienen el

conocimiento de la realidad. En tal sentido, el nivel técnico termina trasladando su

34/ No se encontró evidencia en los documentos revisados y analizados; y los técnicos consultados confirmaron la ausencia de estos espacios para discutir conceptualizaciones, estrategias y alcances. Ver Cuadro No. 6 en la Pág. 67 de este apartado.

50


propia interpretación de la realidad aunque ella no sea garantía de que los actores

locales la logren objetivar e internalizar a su propio imaginario colectivo. Los

procesos de elaboración de diagnósticos y diseño de planes tienen un tiempo

racionalmente pactado que desde el tiempo de los actores no permite su

correspondiente apropiación. Esta situación relega a los actores locales a un rol

receptivo y de informante clave.

Este es un punto sensible en los procesos de elaboración tanto del diagnóstico como

en el diseño de estrategias y definición de acciones porque los diferentes actores,

incluyendo los actores extrasocietales, dependiendo de su poder y del lugar que

ocupan en el territorio tienen distintas interpretaciones de la realidad en torno a estas

categorías y consecuentemente en los documentos de diagnóstico y planificación

estas percepciones o bien no están presentes con toda claridad o bien no aparecen.

De igual manera sucede con los profesionales especialistas. Al ser ellos quienes

dirigen los procesos y escriben los informes, plasman sus propias interpretaciones de

la realidad sin que ello signifique, necesariamente, que recojan las percepciones de

los actores del territorio. El peligro de esta ambivalencia es que en ambos niveles (el

técnico y el político) se construyan distintas expectativas sobre las futuras

intervenciones de solución.

En relación con las concepciones sobre territorio, Suchitoto lo concibe como espacio

biofísico o plataforma donde vive y se desarrolla la sociedad; Tecoluca aborda el

territorio como sistema de elementos societales y biofísicos; Valle de Jiboa también

emplea un enfoque sistémico; Alegría y Santo Tomás lo asumen como espacio

biofísico con implicancias con el medio ambiente natural y con el medio ambiente

construido y Nejapa plantea que el territorio es un espacio biofísico con una

dimensión social, económica, ambiental y legal.

51


El énfasis conceptual en relación al territorio en la mayoría de los casos35 está

centrado en su contenido biofísico. Las características del medio ambiente natural y

el medio ambiente construido tienen un peso considerable en los estudios y

diagnósticos y lógicamente alrededor de éstas se construyen las estrategias de

intervención.

En este sentido el territorio como categoría de análisis tiene una fuerte connotación

geosocial utilizada por la geografía. El territorio es una especie de plataforma marco

de las acciones sociales, económicas y políticas construidas por la interrelación de

los actores y con su entorno. Este abordaje del territorio al enfatizar el enfoque

geográfico termina por considerarlo fundamentalmente como un espacio geográfico.

A pesar de que en los documentos hay indicios de abordar el territorio desde el

enfoque sistémico, lo cierto es que no se logra distinguir claramente la separación

entre las distintas áreas de conocimiento, aglutinadas en dos grandes campos de

acción: las disciplinas que abordan científicamente la dimensión biofísica del territorio

y las disciplinas que abordan la dimensión societal.

A pesar de que se evidencia formalmente ciertos niveles de integración entre ambos

campos técnicos y científicos, en los documentos no se logra superar esta

fragmentación de enfoques. Bajo estas circunstancias se corre el riesgo de

desterritorializar el territorio en el momento de diseñar las estrategias y planes de

intervención.

El caso donde mejor se evidencia esta desarticulación de enfoque y tratamiento del

territorio es en Nejapa, donde el Plan de Desarrollo Municipal genera una serie de

propuestas de índole social, económica, medioambiental; mientras que el Plan de

Ordenamiento Territorial hace énfasis en el estudio y la planificación física del

35/ Excepto en los casos de Tecoluca y Valle de Jiboa, en donde hay indicios de una visión más sistémica del territorio.

52


territorio. No hay articulación entre los enfoques, sino mas bien existe un paralelismo

entre las distintas disciplinas.

Por el contrario, el caso de Tecoluca muestra un tratamiento diferente del territorio,

más coherente con el enfoque sistémico, en donde se consideran tanto la dimensión

ecológica como la dimensión societal y sus mutuas interrelaciones en el territorio.

III.2.2. Actores participantes

En este apartado se analizan los actores participantes en cada una de las etapas de

la planificación. Para efecto de simplificar este análisis, se han considerado tres

etapas de este proceso: el diagnóstico, la formulación de propuestas y la

implementación.

Para determinar el rol de los actores en este proceso, además de analizar los

documentos se consultó a los técnicos responsables de elaborar las diferentes

herramientas de planificación, de tal manera que con la información proporcionada

se pudo identificar en algunos territorios a los actores ausentes en este ejercicio pero

que de cara a sus territorios tienen un rol decisivo.

En el Cuadro No. 3 se muestra de forma esquemática los actores que participaron en

cada etapa del proceso de planificación.

Cuadro No.3 Actores participantes

DIAGNÓSTICO FORMULACIÓN DE PROPUESTAS IMPLEMENTACIÓN

SUCHITOTO

• Técnicos de la Municipalidad • Viceministerio de Vivienda y

Desarrollo Urbano - VMVDU • CONCULTURA • CENTA • ONG´s que trabajan en Suchitoto • Asociaciones comunales • Concejo Municipal

• Técnicos de la Municipalidad • Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano • CONCULTURA • CENTA • ONG´s que trabajan en Suchitoto • Asociaciones comunales • Concejo Municipal

• Concejo Municipal • Comité local de participación ciudadana

TECOLUCA

• Concejo municipal • CDL • ONG´s • Cooperación externa

• Equipo consultor • FUNDE • Concejo Municipal • CDM • Otros actores por intereses específicos: • San Vicente productivo

Creación y fortalecimiento de la institucionalidad: • Equipo de conducción estratégica del Plan:

Alcalde, Síndico Municipal, un representante del CDM, ONG´s y otras instancias

• Mesas de trabajo temáticas: Concejo Municipal, CDM, ONG´s, OG´s, Agencias de

53


DIAGNÓSTICO FORMULACIÓN DE PROPUESTAS IMPLEMENTACIÓN • directiva de jóvenes • directiva de mujeres • representantes de la Asociación salvadoreña de

trabajadores del arte y la cultura – ASTAC

Cooperación • Dirección Ejecutiva: dos personas calificadas

del municipio, uno de ellos del Concejo Municipal y otro del CDM

• Concejo asesor y Mesas de trabajo • CDM

VALLE DE JIBOA

• Representantes de Concejos municipales

• Representantes de CDL • COMURES • VMVDU

• Representantes de Concejos municipales • COMURES • VMVDU

• Unidad ejecutora microregional • Asociación de municipalidades

ALEGRÍA

• Equipo Local: líderes de cantones, representantes sectoriales, instituciones como Educación, Salud, PNC y técnico municipal

• Grupos comunitarios principalmente de los cantones del municipio

• Equipo Local: líderes de cantones, representantes sectoriales, instituciones como Educación, Salud, PNC y técnico municipal

• Sacdel

• Equipo local de seguimiento • Unidad de “Control Territorial” en la municipalidad

de Alegría.

SANTO TOMÁS

• Grupo Gestor, conformado por concejales, lideres locales, representantes, sectoriales y gremiales, profesionales y personas notables del municipio;

• En las jornadas de recolección de información y discusión de los problemas se convocaron a los actores dependiendo del sector que representan: transportistas, mujeres, comercio

• Grupo gestor ampliado

• Comisiones del Concejo Municipal, por área de gestión del Plan

• Intercomunales por cada una de las unidades territoriales de Santo Tomás

• Comité de Desarrollo Local, conformado a partir de las intercomunales

NEJAPA

Plan de Desarrollo Municipal • Alcaldía Municipal • Asociación de Concertación para el

Desarrollo de Nejapa (ACDN) • Fondo de Contrapartidas para el

Desarrollo Local de Nejapa Plan de Ordenamiento Territorial • Municipalidad: equipo técnico y

gobierno local • Representantes comunales • Responsables técnicos de las

instituciones que trabajan en el municipio: FUNDE, PROCOMES

Plan de Desarrollo Municipal • Alcaldía Municipal • Representantes de las principales instituciones • Organizaciones comunales Plan de Ordenamiento Territorial • Municipalidad: equipo técnico y gobierno local • Representantes comunales y cantorales • Equipo técnico de la UCA

• Unidad de Planificación Municipal • Concejo Municipal

Prácticamente en todos los casos estudiados, se muestran avances en términos de

la identificación de los actores locales y su incorporación en los procesos de

diagnóstico, formulación de propuestas e implementación36.

Sobresale la participación de actores como gobiernos locales, técnicos municipales,

miembros de las asociaciones comunales, ONG´s, entre otros; sin embargo, también

36/ Los roles asignados a cada uno de los actores en el proceso de planificación serán analizados en el apartado siguiente, en este caso sólo se están considerando la participación de los actores, sin valoraciones sobre la calidad de su participación

54


llama la atención la ausencia de actores estratégicos que de acuerdo a la

información proporcionada por los técnicos responsables de este proceso no

participaron en esta dinámica.

Entre los actores más significativos están: los dueños de las fincas de café, en

Alegría; las cooperativas, en Nejapa; los dueños de las tierras productivas, en el

Valle de Jiboa; o los inversionistas privados interesados en el turismo local y los

propietarios de las zonas de reserva ecológica, en Suchitoto. En el caso de Tecoluca

el territorio cuenta con una organización de base fuerte y articulada, así como con un

gobierno local que ha asumido un papel protagónico de los procesos de desarrollo.

Ambos actores estuvieron presentes en el proceso de planificación.

El problema de su ausencia va más allá de las dificultades de la convocatoria, tiene

que ver con la falta de procesos de identificación, análisis y discusión sobre los

diferentes actores que intervienen en los territorios, sus cuotas de poder y sus

relaciones. Y es que, de acuerdo a la investigación documental y las consultas con

los técnicos responsables de estos procesos, en ninguno de los seis casos

analizados se encontró evidencia de análisis del sistema de actores.

De igual manera sobresale el hecho de que prácticamente en todos los casos, los

diagnósticos enumeran a los actores que participaron en el proceso, sin categorizar a

cada uno de ellos. Llama la atención el hecho de que se pongan en el mismo nivel a

los actores locales y a los extralocales, cuando en realidad las lógicas que subyacen

en cada uno son muy diferentes y los intereses que representan también.

Nejapa y Tecoluca además de esta enumeración cuentan con una descripción de los

actores del territorio, aunque sin llegar a definir los tipos de relaciones que

establecen entre sí, ni da a conocer los diferentes intereses, las relaciones y las

cuotas de poder con que cuentan todos y cada uno de ellos. Por lo menos éstas

valoraciones no están claramente definidas en los Planes de Desarrollo y

Ordenamiento Territorial estudiados.

55


La falta de un diagnóstico de actores podría provocar efectos no deseados de la

acción social como por ejemplo: el fortalecimiento de las cuotas de poder en unos a

costa del debilitamiento de las cuotas de poder en otros. Otro ejemplo podría ser el

hecho de que aquellos actores ausentes de estos procesos de planificación, al sentir

amenazados sus intereses particulares comiencen a boicotear las acciones de

desarrollo previstas en los planes.

III.2.3. Metodología implementada Para el análisis de la metodología implementada en los casos, se presentan dos

cuadros, en el primero de ellos, el Cuadro No. 4, se detallan las herramientas

metodológicas implementadas en cada una de las etapas del proceso de

planificación, considerando las mismas etapas del apartado anterior.

Mientras que en el Cuadro No. 5, se listan las variables consideradas en la etapa de

diagnóstico y los tipos de propuestas o proyectos identificados en la fase de

formulación de propuestas. De tal manera que se pueda comparar los alcances y

herramientas implementadas en la etapa de diagnóstico, con los alcances y

herramientas de la etapa proyectiva y de implementación.

Cuadro No. 4 Herramientas Metodológicas


SUCHITOTO

• Revisión documental y actualización de Información general de aspectos básicos en los factores: físico, social y económico

• Visitas de campo e institucionales • Consultas con el comité técnico de

seguimiento de la actualización del Plan • Análisis de componentes territoriales y de

desarrollo de acuerdo a la construcción de escenarios tendencial y óptimo

• Construcción de escenarios: tendencial, óptimo y consensuado

• Conocimiento y aprobación de la propuesta por el Comité técnico de seguimiento de la actualización del Plan

• Presentación pública de la propuesta • Aprobación del Concejo Municipal

• Reuniones de seguimiento entre Concejo Municipal y Comité de Participación ciudadana

TECOLUCA

• Revisión documental • Levantamiento de información general y

específica de aspectos básicos • Visitas de campo • Visitas institucionales • Talleres de consultas • Análisis FODA como síntesis del diagnóstico

Talleres de consulta y discusión sobre los principales planteamientos del plan:

• Política agraria • Política turística • Política de vivienda y asentamientos

humanos. • Política de Juventud

Matriz articuladora entre objetivos del desarrollo sostenible y políticas estratégicas

• Discusión y seguimiento en mesas de trabajo por ejes estratégicos: • Agricultura • Turismo • Juventud • Vivienda y asentamientos humanos • Ordenamiento Territorial

56



VALLE DE JIBOA

• Levantamiento de in formación general documental.

• Levantamiento de información específica (documental y empírica) de aspectos naturales, socioeconómicos, infraestructurales, vulnerabilidad y riesgo e inventario turístico.

• Visitas de campo e institucionales

• Ejecución de talleres participativos para construir escenario tendencial, escenario de desarrollo y elaboración de plan estratégico.

• Seguimiento e implementación a cargo de unidad técnica microregional.

ALEGRÍA

• Investigación documental • 6 talleres con equipo local para discutir sobre:

• El por qué del plan, su participación, la importancia del ordenamiento y su relación con el desarrollo

• Identificación de riesgos, potencialidades y recursos territoriales

• Elementos del diagnóstico • Identificación de áreas con potencial de

reserva y protección, • Carencias, comunicaciones, actividades

económicas y mapeo institucional • Síntesis del diagnóstico: FODA

• Talleres con el equipo local para: • La identificación de áreas prioritarias de

planeación y actuación territorial • Características más importantes del

desarrollo de Alegría • Criterios para las propuestas del Plan

de Urgencia Territorial • Discusiones entre el equipo técnico: Sacdel • Matriz articuladora entre objetivos del

desarrollo sostenible y áreas de intervención

• Monitoreo y evaluación de avance sobre la base de una “Matriz de Seguimiento”

• Talleres entre Unidad de “Control Territorial” y Equipo Local de seguimiento para definir: • Resultados y logros alcanzados en

función de objetivos y metas • Identificación de Asistencia Técnica • Propuesta de cambios o

modificaciones inicialmente planteadas y reprogramación

• Acordar los ajustes al plan • Identificar los impactos

Plan de Desarrollo • Investigación documental • 6 Jornadas / talleres de consulta y

recolección de insumos por temas estratégicos: transporte, comercio, mujeres, otros

Plan de Desarrollo • 2 Jornadas de presentación y validación del

Plan, que incluye: • Presentación de los resultados -

proyectos estratégicos • Validación del pleno • Conformación de equipo de seguimiento

Plan de Desarrollo • Mesas de seguimiento por cada uno de

los ejes prioritarios: Desarrollo social, Apoyo a la economía local, Ordenamiento físico – espacial, Medio ambiente y gestión de riesgos, y Fortalecimiento institucional SANTO

TOMÁS Plan de Usos de Suelo • Recopilación de información secundaria • Observación directa • Entrevistas con actores locales

Plan de Usos de Suelo • Talleres de discusión con actores:

• Análisis de tendencias • Visión estratégica de Plan

• Trabajo de equipo técnico para: • Formulación de esquema director • Plan de Usos de suelo

Plan de Usos de Suelo • Mesas de seguimiento sobre:

• Ordenamiento físico – espacial • Medio ambiente y gestión de riesgos

Plan de Desarrollo • Investigación documental • Encuesta de opinión • Consultas sectoriales • Aplicación de un FODA

Plan de Desarrollo • 4 Talleres municipales de consulta con

representantes de las principales instituciones y organizaciones del municipio: • Validación de primer borrador

NEJAPA

Plan de Ordenamiento Territorial • Revisión documental • Realización de estudios técnicos: Recursos

Hídricos, Incidencia de procesos regionales, Manejo de recursos naturales, Calidad de agua, riegos geológicos

• Taller de discusión del diagnóstico con técnicos de ONG´s (FUNDE, FUSAI, PROCOMES), Concejo Municipal y Técnicos de la municipalidad

• Talleres con pobladores de Nejapa para: • Discusión, retroalimentación y validación

del diagnóstico técnico • Ubicación de puntos de conflicto territorial • Mapeo de propietarios (cooperativistas o

propietarios individuales)

Plan de Ordenamiento Territorial • Talleres de discusión con actores locales de

Nejapa para: • Discusión para la retroalimentación y

validación de propuesta preliminar de ordenamiento territorial

• Reuniones de discusión con Concejo Municipal y técnicos municipales

• Taller de discusión y consulta con profesionales nacionales e internacionales

• Discusión de los planes con actores del territorio

• Seguimiento y manejo por parte de la Unidad de Planificación de la municipalidad y por el Concejo Municipal

Tal como se mencionaba anteriormente, en todos los casos estudiados se presentan

herramientas metodológicas que combinan la dimensión técnica con la dimensión

57


participativa, aunque como se puede observar en el Cuadro No.4 con diferentes

énfasis en cada caso. Así por ejemplo, en Nejapa hubo mayor participación de los

actores en la etapa diagnóstica como informantes claves y validando documentos

técnicos del equipo consultor; mientras que en el plan de ordenamiento territorial el

principal aporte de los actores radicó en validar la propuesta técnica elaborada por el

equipo consultor. En Tecoluca, los actores participaron activamente en la formulación

e implementación del proceso de planificación, para lo cual establecieron una nueva

institucional local, las mesas temáticas, además del seguimiento por parte del

gobierno municipal y el Comité de Desarrollo Municipal.

Valle de Jiboa enfatiza el rol institucional de los representantes de los Concejos

Municipales y de la unidad ejecutora microregional. El rol de los otros actores es

básicamente como informante clave en la fase de diagnóstico y dando su aprobación

(validación) en la fase de diseño e implementación de la propuesta elaborada por el

equipo consultor.

En Alegría los actores se organizaron en un equipo local integrando a los que

provienen del mismo territorio y a los que responden a una lógica sectorial. En la fase

de diseño e implementación se creó un equipo local de seguimiento y una unidad de

control territorial. El rol fundamental de los actores fue el de informantes clave y de

validación de las propuestas técnicas elaboradas por el equipo asesor.

Santo Tomas constituyó un grupo gestor conformado por diversos actores. El

gobierno municipal creó comisiones en su Concejo para cada una de las áreas del

plan. Los actores de base se organizaron en intercomunales por cada una de las

unidades territoriales. Para la implementación también se constituyó el comité de

desarrollo local. El rol fundamental acá también es el de informante clave y el de

validación de las propuestas técnicas elaboradas por el equipo asesor.

En Suchitoto la convocatoria de actores incluye los dos niveles: los locales y los

sectoriales. En la fase de diagnóstico estos actores asumieron como rol fundamental

58


el ser informantes claves y en la fase de implementación validaron las propuestas

técnicas del equipo asesor.

El papel de los actores locales en la etapa de diagnóstico, tiene como común

denominador su participación en la identificación de problemas, construcción de

escenarios, elaboración de análisis FODA, como algunas de las herramientas

metodológicas implementadas. En todos los casos estos procesos participativos se

combinan con diagnósticos técnicos, elaborados por un equipo responsable de

levantar información, realizar entrevistas, hacer recorridos de campo, entre otros

aspectos.

Uno de los casos en donde sobresale el nivel técnico de los diagnósticos es en la

formulación del Plan de Ordenamiento Territorial de Nejapa en donde se elaboraron

5 estudios técnicos específicos, que fueron discutidos y validados en talleres con los

grupos locales y los técnicos que trabajan en el municipio. Estos estudios fueron la

base para los planteamientos presentados a los actores locales, quienes

complementaron el diagnóstico con la identificación de puntos críticos, las formas de

ocupación del suelo y el mapeo de los dueños de la tierra en el municipio.

En la fase de formulación de propuestas nuevamente se encuentran diferentes

combinaciones entre lo técnico y lo participativo; sin embargo, en este caso, el peso

de la formulación de las propuestas recae con mayor fuerza en el equipo técnico,

quien somete a discusión sus primeras propuestas a través de talleres de discusión y

validación con los actores locales.

En el caso de los municipios del Valle de Jiboa y Suchitoto, en la etapa de

formulación, los actores locales construyeron escenarios tendenciales y de desarrollo

óptimo, sobre los cuales se proyectaron los ejes y planes de desarrollo; mientras que

en los casos de Tecoluca, Alegría, Santo Tomás y Nejapa, aunque se realizan

talleres de definición de criterios y de visiones de desarrollo en el mediano y largo

59


plazo, los talleres tuvieron como objetivo que los actores discutieran y validaran la

propuesta previamente elaborada y discutida por el equipo técnico.

De acuerdo a esta evidencia empírica la articulación entre lo técnico y lo participativo

es uno de los puntos sensibles en el proceso de planificación. El punto central a

considerar es precisamente la relación entre estos niveles. La experiencia en estos

casos demuestra que el rol de los actores es clave en estos procesos, sin embargo,

lo que no está claro son las relaciones entre ambos niveles y los mecanismos más

adecuados para garantizar la interlocución entre la dimensión política y la dimensión

técnica de estos procesos de planificación.

Por otro lado, en la etapa de implementación, los planteamientos se concentran en la

creación de nuevas institucionalidades (mesas de trabajo, unidades técnicas,

concejos directivos, entre otros) que le darán soporte técnico al plan, facilitarán la

discusión entre diferentes actores y monitorearán el avance en el cumplimiento de

metas. En ninguno de los seis casos existe evidencia empírica de los procedimientos

que se implementarán para fortalecer al conjunto de actores locales de acuerdo a su

propia especificidad ni los mecanismos para promover la incorporación de actores

que no han estado presentes en las otras etapas de los procesos de planificación,

sean estos dueños de la tierra, empresarios privados, cooperativas, dueños de fincas

de café, etc.

Para efecto de completar la visión sobre las formas de articulación de componentes y

planes de desarrollo, se presenta el Cuadro No. 5, en donde se detallan los alcances

de cada uno de los planes de desarrollo y planes de ordenamiento que se están

estudiando en esta etapa.

Cuadro No. 5 Alcances de los Diagnósticos y Propuestas

VARIABLES DEL DIAGNÓSTICO PROPUESTAS FORMULADAS

SUCHITOTO • Revisión y actualización de información específica: Aspecto

físico; aspecto demográfico; aspectos del medio natural y cultural; aspecto vial y transporte; Infraestructura técnica y

Aspecto socioeconómico: • Modernización y ampliación de la producción del rubro primario y

secundario

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VARIABLES DEL DIAGNÓSTICO PROPUESTAS FORMULADAS equipamiento; usos del territorio; marco legal

• Impulsar y promover el desarrollo turístico y la conservación del

patrimonio cultural • Para cada uno de estos componentes se elaboraran estrategias

Ejecutivas; Normativas; Complementarias e indicativas. Aspecto físico: • Protección del medio natural y manejo, conservación y uso adecuado del

territorio. • Usos de suelo urbano y rural. • Crecimiento compacto en la ciudad y en los Centros de servicios en el

área rural. • Sistema vial y transporte urbano y rural • Infraestructura técnica y equipamiento urbano y rural

TECOLUCA

• Medio ambiente natural • Datos generales: población, índice de desarrollo humano,

tenencia de la tierra • Medio biofísico: clima (temperatura, precipitación, zonas

de vida), aspectos físicos (geología, fisiografía, hidrogeología, hidrología, cuencas, orografía, suelos, uso actual del suelo)

• Medio biológico: vegetación, fauna • Presión sobre recursos naturales • Unidades ambientales de producción y manejo

• Medio ambiente construido: • Sistema de asentamientos humanos: división del territorio • Tipología de asentamientos: evolución y origen de los

asentamientos, tamaño y población • Infraestructura: red hidráulica, red de energía, red de

telecomunicaciones • Equipamiento social: educativo, salud, refugios • Sistema de transporte: red vial, vías primarias, vías

secundarias, vías terciarias, caminos vecinales, caminos y senderos, líneas férreas

• Vivienda: cantidad y déficit, impacto terremotos, tenencia de vivienda, sistema constructivo

• Dinámica de población: • Orígenes: cultura, asentamientos de grupos familiares • Actualidad: densidad poblacional y lógica de ocupación,

ventaja de ubicación geográfica, uso y ocupación actual del territorio,

• Participación social en la vida del municipio. • Programas y proyectos existentes:

• Programas a nivel nacional: PNOT, Plan de Nación, grandes proyectos de infraestructura.

• Proyectos regionales y departamentales: Plan de prevención de riesgos en el Bajo Lempa, POT del Bajo Lempa, San Vicente productivo

• Proyectos a nivel local: Plan de Desarrollo 1998-2003

Principales propuestas: • Agricultura:

• Incrementar el precio de la venta de los productos agrícolas • Diversificar la producción agrícola • Fomentar la agroindustria • Proceso permanente de formación y organización de productores

• Turismo: • Económico: generar empleo e incrementar ingresos • Social: brindar oportunidades de recreación, rescate de valores • Ambiental: ecoturismo amigable con el medio ambiente

• Juventud: • Mejorar la educación formal • Fortalecer el sentido de identidad y pertenencia de los jóvenes

• Vivienda y asentamientos humanos: • Nuevo sistema de asentamientos humanos • Construcción de nuevas viviendas y asentamientos humanos,

mejoramiento de las existentes • Adaptación de la vivienda a la realidad del municipio • Movilización y coordinación con actores

• Ordenamiento territorial: • Ordenamiento territorial como dimensión integral • Modelo basado en corredores y núcleos de desarrollo • Espacio rural, parte integral del territorio

• Institucionalidad: • Nuevo marco institucional • Sistema de información local

Proyectos clave: Matriz articuladora entre objetivos del desarrollo sostenible y políticas estratégicas

• Mercado zonal y centro turístico de San Nicolás Lempa • Plan Empacadora • Bosque productivo • Centros recreativos culturales • Fortalecimiento del CDM

VALLE DE JIBOA

• Delimitación de la micro región: • Ubicación geográfica • Conectividad y accesibilidad • Procesos externos • Descripción general de la micro región • Áreas de influencia • Relación con las propuestas de delimitación del PNOT

• Caracterización de la micro región: • Aspectos naturales: clima, vegetación, sistema de

cuencas, orografía, uso potencial del suelo. • Aspectos socio-económicos: población, educación,

actividades económicas, organización social, política local • Aspectos infraestructurales: infraestructura vial,

infraestructura de equipamiento • Inventario turístico • Vulnerabilidad y riesgo: riesgo por deslaves, zonas de

5 ámbitos de ordenamiento: • Centralidades del sistema de centros poblados. • Sistema de corredores viales. • Usos de suelo en los centros poblados • Zonificación del Sistema productivo • Servicios públicos Planes de actuación y programas • Plan ambiental:

• Programas de Fortalecimiento de la gestión ambiental municipal; saneamiento ambiental; conservación y uso sostenible de la biodiversidad; manejo agropecuario sostenible; desarrollo urbano sostenible; manejo sostenible del agua

• Plan Turístico • Programas de información y concientización; capacitación;

mejoramiento y control sanitario; señalización gráfica bilingüe; recuperación de recursos turísticos; seguridad turística; mercadeo,

61


VARIABLES DEL DIAGNÓSTICO PROPUESTAS FORMULADAS amenaza, riesgo por sismos, vulnerabilidad sísmica

• Principales problemas y potencialidades

control estadístico y de calidad; investigación y uso de la historia; marco Legal

• Plan de Desarrollo Económico • Programa de inversiones públicas; lineamientos para las inversiones

privadas • Planes de Desarrollo Urbano • Planes de desarrollo de los corredores viales Proyectos estratégicos: • Oficina del Plan en San Cayetano Istepeque • Centro de información y capacitación turística en Verapaz • Pavimentación de calle: Tepetitán – Verapaz – Guadalupe • Pavimentación calle: Mercedes La Ceiba – Jerusalén – Verapaz –

Tepetitán – San Cayetano Istepeque • Proyecto de Introducción de agua potable para Guadalupe y Tepetitán • Centro Turístico Los Infiernillos en Guadalupe • Parque Safari (análisis de sitio y factibilidad) • Proyecto piloto para manejo integrado de los desechos sólidos

ALEGRÍA

• Medio Ambiente Natural • Relieve y pendientes • Suelo: geología y potencial agrológico • Clima • Hidrología: Precipitaciones, Aguas superficiales,

Manantiales y fuentes de agua, Aguas subterráneas • Biodiversidad • Peligrosidad ambiental y riesgos: deslizamiento, sísmico y

volcánico • Medio Ambiente Construido

• Uso de suelo existente • Asentamientos Humanos: División Político Administrativa,

Población, Tipología de asentamientos, Vivienda, Tenencia de la tierra

• Infraestructura y servicios: Viabilidad, Transporte público, Red de energía, Red hidráulica

• Equipamiento: Equipamiento educativo, Equipamiento de salud, Equipamiento recreativo

Áreas de Intervención • MEDIO AMBIENTE • ORDENAMIENTO TERRITORIAL • DESARROLLO ECONÓMICO Cada uno de las áreas atravesadas por los ejes: • Sostenibilidad ambiental • Estrategias de Desarrollo Económico • Estrategias de Promoción de la Equidad Social • Integración Regional

Elementos para el ordenamiento territorial: • Usos de suelo: • Protección de áreas especiales, zonas de riesgo • Designación de zonas aptas para el desarrollo habitacional,

desarrollo turístico y áreas de expansión urbana • Vialidad: • Aprovechamiento de la red vial primaria, conectividad y transporte,

Mantenimiento y conservación de vías • Equipamiento: Mejoramiento servicios de salud y educación • Propuesta urbana para la ciudad de Alegría: • Usos de suelo, corredores turísticos, proyectos clave, vialidad,

patrimonio histórico

SANTO TOMÁS

Plan de Desarrollo • Caracterización del municipio

• Estructura espacial • Características medio ambientales • Condiciones de riesgo • Población y actividades económicas • Gobierno local y administración municipal

• Impacto de los terremotos • Características de la población afectada • Daños a la vivienda • Daños a la infraestructura • Impacto a la economía • Vulnerabilidad y riesgo

Plan de Desarrollo • Ejes:

• Desarrollo social: Salud, educación y cultura, recreación y deportes, seguridad ciudadana, organización social

• Apoyo a la economía Local: Desarrollo sostenible del sector agrícola, promoción del turismo, fortalecimiento de las MYPES, infraestructura económica, formación del capital humano, generación de fuentes de empleo

• Ordenamiento Físico Espacial: Zonificación y usos de suelo, asentamientos humanos y vivienda, red vial, infraestructura y equipamiento social, tendencias y regulación del crecimiento urbano

• Medio Ambiente y Gestión de Riesgos: Manejo apropiado de recursos, peligros ambientales / gestión de riesgos, legislación de protección al medio ambiente

• Fortalecimiento Institucional Municipal: Servicios municipales, comunicaciones, modernización municipal, descentralización municipal, micro región / cooperación intermunicipal

• Identificación de proyectos estratégicos por eje de desarrollo

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VARIABLES DEL DIAGNÓSTICO PROPUESTAS FORMULADAS Plan de Usos de Suelo

• Generalidades del municipio • Crecimiento poblacional • Un municipio urbanizado • Una breve historia • Santo Tomás y la nueva geografía económica de El

Salvador • Medio Ambiente Natural

• Relieve y pendientes • El suelo • Hidrología • Biodiversidad • Peligrosidad ambiental y geoaptitud

• Medio Ambiente construido • Uso del Suelo existente • Asentamientos humanos • Infraestructura • Equipamiento

Plan de Usos de Suelo • Propuesta estratégica

• Visión estratégica de territorio • Configuración natural del territorio: 5 zonas naturales • Zonificación del territorio • Regulación de usos de suelo: control de usos de suelo, regulación del

proceso de parcelación, control de obras de construcción, • Proyectos clave

• Equipamiento social – recreativo: creación de parques municipales de gran escala, creación de nuevas áreas de equipamiento.

• Infraestructura vial: programa de mantenimiento de vías • Vivienda y asentamientos humanos: construcción de nuevos

asentamientos, legalización y mejoramiento de asentamientos existentes

Plan de Desarrollo • Descripción general del municipio

• Ubicación • Reseña histórica • División Política Administrativa • Dinámica demográfica • Recursos Naturales • Infraestructura y servicios básicos: sistema de carreteras,

energía eléctrica, telecomunicaciones, agua potable, red de alcantarillado, aguas lluvias, manejo de basura

• Servicios de educación y salud • Dinámica económica • Actores institucionales: municipalidad, entes públicos

nacionales, organizaciones locales de base, ONG´s, actores económicos (cooperativas), empresas, alianzas interinstitucionales

• Diagnóstico: Oportunidades, Amenazas, Potencialidades, Problemas

Plan de Desarrollo • Retos estratégicos • Estrategias • Ejes del plan:

• Programa de desarrollo humano: educación, capacitación, salud, recreación

• Desarrollo tecnológico e infraestructural: energía eléctrica y alumbrado público; agua potable, acueductos y saneamiento; infraestructura vial; vivienda

• Desarrollo ambiental: reforestación, saneamiento de aguas, tratamiento de desechos, ordenamiento territorial, educación ambiental

• Programa de participación ciudadana y de concertación social: información y contraloría ciudadana, legalización de espacios institucionales, fortalecimiento de espacios comunales

• Programa de desarrollo económico • Programa de desarrollo institucional • Programa de desarrollo regional

NEJAPA Plan de Ordenamiento Territorial • Antecedentes

• División político administrativa • Población • Uso actual de suelo • Tenencia de la tierra

• Caracterización del municipio • Crecimiento poblacional • Datos socio- económicos • Cobertura de servicios • Sistema vial • Unidades territoriales

• Ejes de intervención • Recursos naturales: clima, zonas de vida, clases de suelo,

reservas naturales y sistema de cultivos, zonificación • Recursos hídricos: geomorfología, geología, acuífero de

Nejapa, calidad de agua, demanda de recursos hídricos, zonificación

• Transformaciones viales y procesos regionales • Riesgos geológicos

Plan de Ordenamiento Territorial • Zonificación territorial • Matrices de usos de suelo

63


Una de las principales conclusiones que se desprenden de este cuadro es el peso

que tienen, en los diagnósticos, el estudio de variables físicas tales como clima,

vegetación, infraestructura, equipamientos, etc., sobre el análisis de variables más

sociales como son: actores, relaciones de poder, y cultura, por ejemplo. Esta

situación tiene mayor peso cuando se trata del diseño de herramientas de

ordenamiento territorial, en dónde los énfasis están puestos en aspectos netamente

físicos, sin considerar a profundidad las variables socio-económicas, como

elementos centrales para entender cómo se está configurando el territorio y cuáles

son sus tendencias de cambio en el tiempo.

El caso de Tecoluca, es el único en donde en el diagnóstico profundiza en el estudio

de variables socio-económicas, como la historia del territorio, la cultura que

caracteriza la población de este territorio y cómo ésta está configurando la situación

actual del territorio.

Por otro lado, en la etapa de formulación de propuestas, se encuentran también

grandes paralelismos entre los ejes de desarrollo identificados. El caso en donde con

más fuerza se encuentra esta limitación es el de Nejapa, en donde prácticamente el

plan de desarrollo se centra en la identificación de programas y acciones específicas

para el desarrollo socio-económico del municipio, sin considerar cómo éstas se

materializan y transforman el territorio; mientras que el Plan de Ordenamiento

Territorial, se centra en la formulación de propuestas de manejo del suelo y los usos,

sin considerar las propuestas socio-económicas identificadas en el otro instrumento.

En este caso, se evidencia el paralelismo entre los dos sistemas: el societal y el

ecológico.

En dos de los casos estudiados (Tecoluca y Alegría) se hacen esfuerzos por generar

mayor articulación entre componentes, mediante el cruce de los ejes de intervención

o las políticas de desarrollo con los objetivos de desarrollo propuesto. Como

resultado se identifican grandes acciones o estrategias que abarcan varios ejes o

políticas de desarrollo; sin embargo, en ambos casos, no se llega hasta la

64


clarificación de cómo estas acciones impactan sobre el territorio y generan nuevos

escenarios para la población local.

En los otros cuatro casos los instrumentos de planificación presentan paralelismos

entre el aspecto societal y el físico en relación a los ejes proyectados. Hay

claramente identificadas acciones de tipo ambiental, social, económico, político, etc,

pero no hay planteamientos específicos sobre cómo los diferentes ejes se articulan y

cómo éstos se concretizan y construyen el territorio.

III.2.4. Principales limitaciones del proceso de planificación Para finalizar este proceso de verificación empírica sobre las principales limitaciones

de los procesos de planificación local, se presenta el Cuadro No. 6, en donde se

resumen los aportes de los especialistas técnicos consultados en este proceso de

investigación37.

Cuadro No. 6 Aportes de especialistas técnicos

CONCEPTUALIZACIÓN ACTORES METODOLOGÍAS / ARTICULACIÓN

Jesús Valencia

• Una de las principales limitaciones ha sido la falta de una etapa inicial en el proceso de planificación que permita, entre otras cosas, conceptualizar los variables a utilizar antes de planificar.

• En los planes de ordenamiento territorial

que hemos realizado se manejan varios conceptos, pero hay vacíos en términos del análisis técnico, definición de conceptos, establecimiento de estrategias

• La consecuencia de estos procesos es

que se generan distorsiones territoriales.

• No se han diseñado mecanismos para lograr la participación de los distintos actores en varias de las etapas del proceso de planificación.

• La convocatoria de los actores a incorporar en el

proceso se ha dejado en manos de los referentes locales, especialmente de los gobiernos municipales. Éstos no siempre invitan a los más representativos del territorio, muchas veces convocan a la gente de confianza o a los líderes comunales. Este fue el caso de Alegría.

• Es fundamental la etapa inicial de mapeo de

actores. El no hacerlo está generando desarticulación. Se limita la posibilidad de articular y coordinar con otra institución.

• Los primeros planes que hemos trabajado se han utilizado metodologías bastante sencillas: recoger expectativas, identificar proyectos, definir áreas de trabajo.

• En estos casos , no se ha logrado articular lo

técnico con lo participativo. Muchos planes han dado más espacio a la participación con pocos aportes técnicos.

• En los nuevos procesos de planificación que

hemos impulsado, las metodologías se han complejizado, hay más presencia técnica y siempre se favorece la participación ciudadana; sin embargo no se ha logrado aterrizar los planteamientos, hace falta territorializar las propuestas

Roxana Martel

• En el proceso de planificación del Valle de Jiboa, lo que se puede ver es un abordaje teórico-conceptual a partir de las especialidades de cada técnico responsable de las áreas de planificación.

• Cada especialista abordó el proceso

desde su disciplina, desde su mirada

• En el proceso del Valle de Jiboa, se llegó hasta la elaboración de un listado de actores, pero con muy poca profundidad sobre ellos: no se determinó quiénes tienen más poder, cómo son sus relaciones.

• Hay un análisis bastante superficial de los

actores, debido en parte a las especialidades de

• Metodológicamente se incorporaron muchas de las iniciativas locales, así como de las acciones previstas en los planes municipales, en el Plan de Ordenamiento Territorial de la micro región.

• Se hizo un intento de articulación entre las

propuestas que incorpora el Plan, sin

37/ Ver en el Planteamiento del Problema de esta tesis, Apartado I, Pág. 6, la descripción de los técnicos consulados en este proceso de investigación.

65


CONCEPTUALIZACIÓN ACTORES METODOLOGÍAS / ARTICULACIÓN • Se tiene un Plan bastante completo que

incorpora los distintos aspectos, pero de forma fragmentaria.

los técnicos responsables del proceso. Lo que sí hubo fue un manejo interesante con las autoridades políticas. Sin embargo, nadie más del territorio conoce el plan.

• Las consecuencias es que no hay arraigo, no hay

población apropiada, por lo que no se puede garantizar sostenibilidad

embargo, no se logró totalmente la intención. • Hay un discurso bastante técnico en el

manejo del proceso, con fragmentación disciplinaria

Carlos Ferrufino

• Conceptos como desarrollo local, ordenamiento territorial son palabras que se escuchan mucho, pero no siempre se comparten los significados.

• En la práctica se tiende a reducir estos

conceptos, dado que no se considera que son complejos, multidimensionales, cambiantes en el tiempo, que varían de territorio en territorio, y por lo tanto no son estáticos

• No se han desarrollado entre

profesionales o entre las instituciones vinculadas a los procesos de ordenamiento y desarrollo territorial en los que he trabajado, talleres o discusiones para clarificar los conceptos.

• Lo que si se ha hecho es discutir la

acción hacia la cual se quiere avanzar. Se han definido y socializado los grandes objetivos, la visión hacia los cuales se quiere avanzar

• En el proceso de planificación de Tecoluca se contó con dos actores estratégicos del territorio: la municipalidad y la organización social existente, los cuales están comprometidos con el proceso. Esto le da un valor cualitativo a esta experiencia.

• En otros casos, se logra la participación de la

municipalidad, con limitantes, pero finalmente participan, el problema es que los otros actores que tienen un poder relativamente importante, que configuran y construyen ese territorio no participan: entre éstos sobresalen la empresa privada y los grandes propietarios de la tierra.

• La consecuencia de la ausencia de estos actores

es que el proceso pierde “realidad”, se pierde la oportunidad de que el plan sea más realista. En muchos casos se tienen visiones más idealizadas de lo que se quiere hacer y por no tener todos los imput de los actores de peso, se pierde la dimensión de sus preocupaciones e intenciones sobretodo aquellas intenciones que no son “racionales”

• Uno de los aspectos pendientes es entender la relación que existe entre transformaciones económicas y transformaciones territoriales.

• La tendencia más clara es hacer un plan

sectorizado, la suma de diferentes intervenciones. Aunque hemos tratado de avanzar en mayor integralidad mediante: • El establecimiento de un marco legal • Se identifican acciones o proyectos

detonantes que tienen impacto en diferentes dimensiones de la realidad o del territorio, son acciones no sólo económicas, sino también ambientales, sociales, etc.

• Hay una tendencia a englobar territorio a lo

físico, lo que no todos tenemos claro es cómo este territorio se va construyendo socialmente. No hay claridad completa, no es un acuerdo total incluso entre los técnicos, hay una visión más sectorial.

• Un factor que afecta es el tiempo dedicado a

los procesos, porque se piensa como producto y no como proceso.

Ernesto Barraza

• Normalmente se respeta el concepto que cada uno de los técnicos tiene a partir de su campo de acción, pocas veces se comparten opiniones.

• Hay conceptos amplios como por ejemplo

desarrollo local, sin embargo no siempre se comparten conceptualizaciones, para tener puntos comunes de discusión.

• Normalmente no se discuten los

conceptos con los actores locales, excepto cuando se hacen procesos de capacitación.

• En algunos casos hemos realizado mapeo de los actores, pero no ha profundidad que se requiere.

• No hay ninguna implicación que limite el proceso

de planificación, sin embargo se requiere trabajar por el empoderamiento de los actores locales.

• En la mayoría de los territorios se dan procesos de planificación que ni siquiera son la sumatoria de distintas áreas de intervención, sino que son procesos paralelos. Al final de los procesos se llega a resultados que no contribuyen a ese gran objetivo que se ha formulado

• En Suchitoto es un ejemplo de territorio en

donde los diferentes estudios y planes que se han desarrollado no son considerados por los diferentes organismos que trabajan en la zona, pese a los esfuerzos que se han realizado tanto de planificación como de organización

• Una de las limitaciones importantes es la

poca vinculación entre los aspectos sociales, económicos, y físicos

Como puede observarse en el cuadro, hay coincidencia en la opinión de los técnicos

consultados, con las valoraciones presentadas en este análisis de las limitaciones del

proceso de planificación local.

66


En este sentido, el estudio y análisis de los seis casos de planificación local y las

opiniones de los especialistas técnicos consultados, han permitido darle consistencia

a las tres limitaciones señaladas en el planteamiento del problema.

La experiencia de campo y la revisión documental demuestra que en efecto el país

ha venido desde los municipios implementando la planificación como una

herramienta que puede contribuir a resolver diversos problemas en los territorios a

escala local. Sobre estos aportes no existe la menor duda. Sin embargo, la evidencia

empírica también demuestra que hay limitaciones que deben abordarse desde la

academia, a fin de superar estas dificultades teórico – metodológicas.

Para efectos de este estudio, a continuación se enuncian con sustentación empírica

y teórica algunas de las consecuencias que hay en el trasfondo de todas y cada una

de las limitaciones encontradas, no sin antes hacer la salvedad, que en términos

estrictamente de método, se han priorizado unas limitaciones como consecuencia de

la aplicación del enfoque sistémico. Podría darse el caso que desde otro enfoque

teórico, pudiesen detectarse otras limitaciones igualmente importantes.

1. Débil concepción sobre territorio, desarrollo y plan Una de las limitaciones más sensibles en el proceso de planificación municipal, es la

poca discusión entre los actores locales sobre lo que se entiende por territorio,

desarrollo y planificación local, de tal manera que se pueda establecer un marco

común de discusión que oriente el proceso de planificación.

El concepto de territorio, no sólo como espacio físico de localización de las diferentes

actividades, sino como categoría que se construye socialmente y que por lo tanto es

variable y flexible, es uno de los conceptos poco discutidos en los procesos de

planificación. De allí que los planes de desarrollo, los planes estratégicos y los planes

de ordenamiento territorial que se impulsan a nivel local no están integrados en una

lógica común de planificar el desarrollo del territorio como categoría clave en sí

misma.

67


Como resultado, se cuenta con planes de desarrollo local y planes de ordenamiento

territorial, en donde los énfasis están puestos en el desarrollo económico – social, en

el primer caso, en el ordenamiento físico- espacial, en el segundo; sin considerar que

ambos instrumentos tienen como eje común el territorio y por lo tanto ambos

instrumentos deberían tener como objetivo compartido, desarrollar el territorio desde

sus diferentes dimensiones.

El territorio como categoría es eminentemente sistémica. El territorio afecta al

conjunto de elementos que lo integran, es decir, afecta el subsistema societal en su

interrelación con el subsistema ecológico. De igual manera, lo que suceda en el

subsistema societal repercute sobre el subsistema ecológico. Esta realidad debe

abordarse en las dinámicas de planificación y debe trabajarse teórica y

metodológicamente en las herramientas de planificación.

2. Paralelismo en la Planificación Local Otra de las limitaciones que se observan en el proceso de planificación, es el

paralelismo, que lleva a que en un mismo territorio se puede contar con una serie de

instrumentos que en la mayoría de los casos no están articulados entre sí. De allí

que en un mismo municipio se impulsan procesos paralelos de planificación, que

generan instrumentos (planes) distintos, con muy poca articulación en el territorio.

Y en los casos en donde los instrumentos aglutinan los distintos ejes de desarrollo,

no siempre se logran articular los diferentes esfuerzos, y más bien se hacen

planteamientos estancos por cada área estratégica de desarrollo.

En el fondo de esta situación, existe el problema de la articulación entre el nivel

técnico y el nivel político. El nivel técnico es fundamental en los procesos de

planificación pues vierte el conocimiento científico desde diversas áreas de

conocimiento en la búsqueda de soluciones dentro del territorio. Sin embargo, el nivel

técnico puede fácilmente convertir el territorio en tanto su objeto de estudio y de

68


intervención en una realidad con cierta inmovilidad sobre el que se pueden hacer

cambios o modificaciones con el apoyo de la ciencia y la tecnología.

Sin embargo, el territorio como construcción social tiene connotaciones específicas

plasmadas en una forma concreta de organizar la sociedad, en una cultura, en una

identidad, en unos modos de producción, etc. No considerar estas características

rigurosamente puede llevar los procesos de planificación al fracaso, en tanto que al

final lo que se termina imponiendo sobre el territorio es el lenguaje, la cultura y los

imaginarios provenientes del nivel técnico. Y es aquí donde se da una primera

ruptura, pues los actores del territorio subjetivamente tienen sus propios imaginarios

colectivos y sus propias representaciones de la realidad y éstas no son fáciles de

modificar en el tiempo técnico de los planificadores.

Por su parte en el nivel político podría invisibilizarse aquellos actores que son más

débiles en el territorio en función de unos intereses particulares de uno o varios

actores con el suficiente poder como sería el caso de los gobiernos municipales. La

lógica de este actor en el marco del tiempo “electoral” podría llevarlo a impulsar

aquellas acciones que le rindan réditos a favor del partido político que lo colocó en

esa función pública. Más allá de lo que en términos estratégicos le podría convenir a

un territorio, lo que se impone es la lógica espacio-temporal de la función de

gobernar, con lo cual, el nivel político podría también contribuir a esta fragmentación

entre las acciones de índole ambiental y las acciones de índole económico y social.

3. Desarticulación de actores Otra de las limitaciones encontradas es la falta de estrategias y mecanismos que

permitan la articulación y negociación entre distintos actores que intervienen en el

territorio, considerando las relaciones de poder que se han construido en el mismo.

En ninguno de los casos estudiados se encontró un proceso de análisis de sistema

de actores, para determinar las implicaciones en relación a sus roles y posiciones de

poder. En un territorio actores de diversa índole se relacionan y articulan a partir

69


también de intereses. En un territorio hay actores individuales y colectivos que

mediante esas relaciones se van estructurando. Tener conocimiento de lo que hacen

y de los significados que lo otorgan a eso que hacen es clave para determinarlos

como sistema de acción. De acuerdo al planteamiento de Arocena (2001), el actor

local se identifica a partir de la simetría existente entre su sistema de acción y el

sistema de acción local. Sobre estos aspectos los diagnósticos y las estrategias de

planificación no dan cuenta. Esto representa una seria debilidad.

Por otra parte, en un territorio también hay actores sectoriales o con una lógica

sectorial, hay otros actores que utilizan el territorio para unos fines concretos pero no

se integran a la dinámica del territorio y dependiendo de su poder pueden afectar

incluso la lógica de los actores propiamente locales. No distinguir entre estos tipos de

actores y aglutinarlos indistintamente de su procedencia en un espacio o mediación

organizativa, por ejemplo un comité de desarrollo local, podría hacer inviable el

proceso negociador y concertador en la toma de decisiones. Los más fuertes podrían

consecuentemente tener más peso en la decisiones que los más débiles, generando

asimetrías en la dinámica de desarrollo territorial.

70


IV. EL DESARROLLO LOCAL Y EL TERRITORIO SISTÉMICO: UNA PROPUESTA TEÓRICA

IV.1. Introducción al enfoque sistémico territorial

La propuesta teórica que se desarrolla en este capítulo se apoya en el “enfoque de

sistemas” (Bertalanffy Von, 1976), también conocido como enfoque sistémico, con la

finalidad de abordar el problema de la complejidad a través de una forma de

pensamiento basado en el concepto de “totalidad” y sus respectivas propiedades.

Desde este enfoque sistémico se reconocerá al territorio y al desarrollo local como

categorías centrales. Lo que se busca es orientar la dinámica propia del desarrollo

local desde el territorio sistémico y orientar los procesos de planificación desde la

participación activa del sistema de actores. Con esta propuesta teórica se

desarrollaran cuatro apartados clave:

1. Planteamiento de los fundamentos teóricos del enfoque sistémico territorial

tomando como punto de partida los fundamentos epistemológicos desarrollados

en el capítulo II.

2. Desarrollo teórico conceptual del territorio sistémico como una construcción social

producto de un conjunto de relaciones sistémicas entre los componentes que lo

constituyen y lo configuran permanentemente.

3. Desarrollo teórico conceptual del desarrollo local desde el enfoque sistémico para

establecer su punto de partida como un proceso emergente frente a los modelos

de desarrollo dominantes.

4. Planteamiento de la red de actores como una expresión concreta del pacto social

requerido en el territorio sistémico para impulsar el desarrollo local desde abajo y

desde la trama socioinstitucional que lo caracteriza.

71


IV.1.1. Fundamentos teóricos del enfoque sistémico territorial

Desde la perspectiva hermenéutica “el territorio” es la base sobre la cual las

personas elaboran, representan y reelaboran simbólicamente las estructuras

materiales de su realidad, de acuerdo a los procesos de reproducción o

transformación de los sistemas sociales (Castells, 2003).

La hermenéutica examina los productos culturales generados de esta dinámica

societal a fin de interpretar los sentidos mentados que encierran las respectivas

representaciones simbólicas y de esa manera da a conocer los giros (re-

elaboraciones) que estas representaciones simbólicas van sufriendo en el tiempo

(Canclini, 1982), ya sea como expresión del mantenimiento del estatus quo o como

fruto de los cambios en las viejas estructuras sociales.

Por su parte, el constructivismo aplicado a los sistemas sociales sirve para estudiar

como éstos utilizan el lenguaje para desarrollar sus propios conceptos e

interpretaciones de la realidad. Estos conceptos de la realidad del sistema o de su

entorno se construyen a través de la experiencia y conocimiento acumulado (Boisier,

2003).

El lenguaje es el principal medio que vincula a los diferentes elementos que

constituyen un sistema societal. El lenguaje con sus estructuras semióticas hace que

los sujetos del territorio sistémico internalicen los sentidos mentados que contienen

todos y cada uno de los conceptos y categorías que lo conforman (Castells, 2003).

Por está razón, el lenguaje puede ser común para diversos territorios sistémicos, sin

embargo, no debe de olvidarse que la interpretación y la significación del mismo

atraviesa por un proceso continuo de construcción y deconstrucción de los

significados en virtud de las condiciones históricas y coyunturales propias de cada

sistema societal.

72


En la mediación constructivista, el conocimiento es lo que posibilita el aprendizaje

activo e intencional de los sujetos que son parte integrante de un territorio sistémico

(Boisier, 2003). A partir de estos procesos el sistema despliega sus capacidades

para transformar su realidad territorial.

La facilitación y el acompañamiento a los actores son clave para el territorio

sistémico, sin embargo, esto no debe dar lugar a que los esquemas instruccionalistas

propios de los modelos desarrollistas (Escobar, 2000) invisibilicen el conocimiento y

la experiencia propia del sistema, pues es ésta y no la experiencia o conocimiento de

los agentes, la que debe, en primera instancia, dinamizar las transformaciones

sociales y culturales que el territorio demanda para generar mayor calidad de vida y

mayor sostenibilidad ecológica (García, 1982).

De ahí que, la forma de vincular los elementos de un sistema con otros elementos

del entorno es a través del diálogo. “El diálogo es la herramienta que permite

explorar el espacio de posibilidad” (Battram, 2000: 58). La ausencia de diálogos

contribuye a reproducir las estructuras de dependencia y con ello los patrones

culturales y políticos de paternalismo.

Cuando no hay diálogo, la construcción histórica y social propia del sistema de

actores sobre su territorio pasa a un segundo plano. Lo que prevalece es la

interpretación de los actores extra-locales y agentes externos. El sistema de actores,

controlado por los actores con mayor poder, termina por legitimar las lógicas

exógenas afines a sus propios intereses. Bajo estas circunstancias no hay forma de

explorar las posibilidades de desarrollo endógeno y desde abajo que en efecto

podrían mejorar las condiciones de vida del conjunto de habitantes de un territorio.

Por tal razón, la participación en función del desarrollo local demanda que existan

procesos de conversación social entre los elementos exógenos al sistema (los

agentes y actores extrasocietales del desarrollo) y los elementos endógenos del

sistema (los actores y agentes locales).

73


Es el diálogo entre estos sujetos lo que garantiza el intercambio de “conocimientos”

entre los actores y agentes del sistema y su entorno. En virtud de lo expuesto

anteriormente es importante garantizar que los diálogos produzcan nuevos

significados y compromisos mutuos.

El éxito de este proceso implica necesariamente ceñirse a tres reglas básicas: (a)

respetar al sujeto que mantiene el contexto en cualquier momento del diálogo; (b)

suprimir la tendencia a prejuzgar o juzgar; y (c) considerar todos los puntos de vista

igualmente válidos (Battram, op. cit.:58). Se trata de ir construyendo una nueva

institucionalidad en función del desarrollo endógeno y desde abajo.

Entorno a esta dinámica de diálogos y conversaciones, Boisier (2002) ha introducido

el concepto de “sinergia cognitiva” para describir la interacción social direccionada

entre los interlocutores endógenos y exógenos del sistema. En tanto proceso, la

sinergia cognitiva reconoce que el conocimiento es un producto elaborado y

compartido entre los interlocutores.

La clave de éxito en términos metodológicos de este proceso radica entonces en que

ambas partes, es decir, los interlocutores endógenos y exógenos lo promuevan y lo

reconozcan desde la fase de diagnóstico hasta la fase de implementación y

evaluación. Lo contrario seguirá obstaculizando los procesos colectivos de

aprendizaje y entendimientos asociados al desarrollo. Al respecto, los técnicos del

desarrollo local deben considerar seriamente estos presupuestos en todas y cada

una de las fases de la planificación.

Las carencias, ausencias o debilidades entre estos diálogos generarán algunos

efectos colaterales de suma importancia, entre ellos, la falta de empoderamiento del

sistema de actores locales de estas herramientas de planificación y, la imposibilidad

de darle seguimiento a las acciones que se derivan de los planes de ordenamiento

territorial y los planes de desarrollo local.

74


La sinergia cognitiva como planteamiento combina, para no caer en estos errores, la

pedagogía social presente en los procesos de planificación con el establecimiento de

marcos regulatorios a través de los cuales se institucionalizan los mecanismos de

consenso y concertación entre actores.

En dichos procesos, es precisamente ese “saber común” quien facilita la interacción

socio-política y promueve la búsqueda de equilibrios de “poder” entre el sistema de

actores, tomando en cuenta que en los procesos de toma de decisiones es

fundamental no excluir o subordinar aquellos actores que por su configuración

histórica han tenido un perfil bajo en el territorio.

IV.1.2. Desarrollo teórico conceptual del territorio sistémico

El desarrollo del territorio en tanto sistémico se inscribe dentro de dos grandes

subsistemas. El societal y el ecológico. Con relación al subsistema societal, éste se

puede estudiar mediante la articulación de tres subcomponentes, a saber:

a) El económico que dinamiza los procesos de producción y productividad a

través de unos medios con los cuales busca la generación de bienes y

servicios (satisfactores) en función de unos fines que gravitan o bien entorno a

las necesidades humanas fundamentales (Max-Neef, 1995) o en torno al

crecimiento económico y desde esta óptica a la competitividad como motor de

las potencialidades locales (Vásquez, 1993).. Ambos enfoques están en

función del desarrollo.

b) El sociocultural que remite en primer lugar a la identidad cultural desde donde

se construyen los imaginarios colectivos y las representaciones de la realidad

clave para los procesos de desarrollo a escala local (Castells, 2003); y en

segundo lugar, al fortalecimiento del tejido social territorial como condición

necesaria para el funcionamiento del sistema de actores en el marco de

aquellas instancias institucionales y reconocidas por el Estado.

75


c) El político que garantiza el establecimiento del conjunto de políticas públicas a

favor (supuestamente) del desarrollo del territorio. Dentro de este componente

habrá que poner mayor cuidado al análisis de los intereses y las cuotas de

poder entre actores. Por lo general estas cuotas tienden a ser asimétricas con

lo cual se afecta al territorio sistémico (Easton, 1992). Una política de pesos y

contrapesos acompañada de una política de formación y capacitación de

actores contribuirá a que los actores construyan redes a favor de sus propios

intereses, pero también a favor de los intereses colectivos relacionados con el

territorio sistémico.

En lo referente al subsistema ecológico su importancia radica en que orienta la

relación de los seres humanos con la naturaleza en aras de garantizar el

correspondiente equilibrio del ecosistema y con ello la sostenibilidad del desarrollo

humano (Simonnet, 1979).

Desde un punto de vista más estático y abstracto el territorio designa lo nacional. La

noción de Estado nacional legitima este nivel y le da al territorio un carácter

institucional donde su marco regulatorio es la constitución. Culturalmente la

población construye sobre esta noción su trama de tejidos de significación y

representación social basados en la identidad cultural nacional.

Desde la perspectiva política-administrativa, los territorios se visualizan como

“departamentos”, “municipios”, “cantones” y caseríos”. Bajo esta óptica la identidad

se mueve entre lo local y lo regional, sin embargo, no necesariamente tiene que

coincidir con estas fronteras político-administrativas. Hay identidades que

sobrepasan estos límites. Los ejemplos más claros se encuentran en las relaciones e

identidades construidas sobre la base de las relaciones transfronterizas entre dos o

más unidades política-administrativa.

76


Llama la atención, que desde esta visión más estática del territorio, los actores

políticos gubernamentales, los técnicos y agentes externos han tomado como

unidades de planificación a los municipios, no obstante y desde la perspectiva del

enfoque sistémico, ha quedado demostrado que el territorio municipal no siempre

constituye una unidad englobante desde la visión de sus propios habitantes

(Sepúlveda, 2003).

El espacio para que tenga significación compartida y expresada culturalmente debe

necesariamente ser reconocida por sus habitantes (Castells, 2003). Son estos como

“actores” los que determinan las dinámicas territoriales y los que dinamizan sus

alcances en términos de flexibilidad a partir de las oportunidades y/o limitaciones con

las que tengan que enfrentar su propia subsistencia y desenvolvimiento social,

económico, político e institucional.

Dependiendo entonces del punto de partida teórico y metodológico de los técnicos

especialistas en el estudio de un territorio así los resultados a los que se llegará. De

ahí que diferentes enfoques teóricos – metodológicos al aplicarlos sobre un territorio

llevan a resultados diferentes. Lo importante es que los técnicos tengan claridad

sobre este asunto y sobre los resultados y consecuencias que se generaran en la

planificación y en la articulación de los actores. En última instancia, lo que se quiere

resaltar en este apartado es la necesidad de tomar como punto de partida al territorio

como una construcción histórica y social y como una realidad sistémica en

permanente cambio. De acuerdo con este planteamiento, en este estudio, el territorio como categoría

adquiere una connotación eminentemente sistémica, es decir, articula la dimensión

social y la dimensión espacial presente en todo territorio. De ahí que, a la articulación

de estas dos dimensiones se le denominará “territorio sistémico”.

El territorio sistémico como categoría concatena el subsistema societal con el

subsistema ecológico sobre la base de unas relaciones de interdependencia. Esta

77


interdependencia puede implicar el establecimiento de relaciones de simetría o de

asimetría entre ambos. Eso dependerá de su configuración histórica.

El desarrollo local como estrategia de intervención en el territorio debe buscar el

equilibrio y la simetría entre los componentes que lo integran. Para ello, es necesario

superar los enfoques lineales propios del positivismo que a pesar de estar en crisis

sigue influyendo la teoría y el método de una buena parte de los técnicos de la

planificación

A continuación se propone un modelo de territorio sistémico en equilibrio a fin de

visualizar los alcances de esta propuesta teórica – metodológica:

Fuente: Elaboración propia

Este gráfico representa un sistema abierto compuesto por dos subsistemas

intrínsecamente vinculados: el subsistema societal y el subsistema ecológico. El

subsistema societal a su vez está representado por tres niveles: El nacional, el

regional y el local. El entorno societal está dominado por el proceso de globalización

Local Regional Nacional

Entorno Societal

Entorno Ecológico

Territorio Sistémico

78


y por el conjunto de actores extra-societales que intervienen desde diferentes lógicas

en la toma de decisiones. El subsistema ecológico está integrado por diversos

componentes físicos y biofísicos (clima, flora, fauna, agua, etc.)

A sí mismo, el gráfico muestra a través de las flechas de “entrada” los continuos

insumos que recibe el sistema y sus correspondientes subsistemas y, a través de las

flechas de “salida” muestra los procesos que generan diferentes productos con sus

correspondientes impactos.

Partiendo de este gráfico, se sostiene que la elaboración de estrategias de desarrollo

debe de seguir un patrón sistémico que armonice las visiones nacionales, regionales

(microregionales) y locales, por una parte, con los recursos naturales y el

ecosistema por otra parte.

IV.1.2.1.La cohesión territorial Desde el enfoque sistémico la cohesión territorial es un estado de equilibrio entre las

estructuras societales y las estructuras ecológicas que se encuentran

intrínsecamente unidas y vinculadas con su entorno. Cuanto mayor son los niveles

de simetría entre estos componentes mayor solidez tiene la cohesión territorial.

Una forma de estudiar este estado de equilibrio es a través del análisis de las

relaciones de equidad, respeto a la diversidad, solidaridad, justicia social, sentido de

pertenencia, identidad cultural, preservación y explotación adecuada de los recursos

naturales, manejo adecuado de los recursos hídricos y no renovables y preservación

del paisaje, entre otros (Sepúlveda, 2003).

Las asimetrías que se derivan de la inadecuada interrelación entre ambas

estructuras descompensan la cohesión territorial y generan desequilibrios

territoriales. Cuando estas asimetrías se mantienen en el tiempo terminan por

producir problemas estructurales tales como la pobreza, la exclusión social y la

79


marginación. Bajo estas circunstancias la cohesión territorial o bien no existe, o es

muy débil o es sustituida por los mecanismos de control (coerción) estatal. Lo que

prevalece son los desequilibrios territoriales y sus efectos multiplicadores. Este

panorama es típico de los denominados países pobres.

Desde la lectura sistémica, la mayoría de los problemas que enfrentan estas

sociedades son multicausales y afectan seriamente la cohesión territorial en su

conjunto (Sepúlveda, 2003). Los procesos de planificación territorial deben partir de

esta realidad. Su carácter multicausal en efecto constituye una amenaza si no se le

analiza a fondo, pero si se hace también se puede convertir en una oportunidad si en

verdad se quiere transformar el territorio desde la óptica sistémica.

Lo cierto es que el deterioro de los mecanismos de cohesión territorial seguirá

generando una enorme cantidad de entropía en el territorio sistémico, lo que a su

vez, seguirá poniendo en riesgo su capacidad de subsistencia. Las intervenciones

paliativas que provienen del entorno no lograrán superar esta limitante, por el

contrario, puede complejizar aun más este deterioro alejando las posibilidades de

lograr el desarrollo a escala humana y consecuentemente construir y fortalcer la

cohesión territorial.

En El Salvador las comunidades locales urbanas y locales rurales enfrentan un

rezago entre ellas mismas y su unidad territorial y entre ambas dimensiones. Estos

rezagos se manifiestan como asimetrías estructurales que debilitan y erosionan la

cohesión territorial. Esta situación contribuye a explicar los actuales procesos de

desterritorialización y en efecto, termina por hacer inoperantes el conjunto de

iniciativas de desarrollo impulsadas por diversos actores intra y extrasocietales.

Estas asimetrías deben ser abordadas en cada una de las fases de los procesos de

planificación territorial integrando como un continuo la dimensión rural y urbana,

desde dónde y con el concurso de todos los actores implicados se puedan diseñar

estrategias afirmativas que coadyuven en la construcción (a diferentes escalas) de

80


una cohesión territorial que viabilice el desarrollo a escala humana y posibilite un

mejor manejo y aprovechamiento del proceso de globalización (Arocena, 2001).

Con la cohesión territorial las herramientas de planificación estratégica garantizan la

coherencia sistémica del desarrollo local y la integración de espacios a diferentes

escalas. De igual manera, se garantiza la institucionalización de procesos de

integración económica, política y cultural presentes en los mecanismos de

participación entre los diferentes actores y sectores presentes en el territorio.

El desarrollo local bajo está óptica se convierte en un proceso de construcción de la

cohesión territorial. Las herramientas de planificación estratégica y operativa de

ordenamiento y desarrollo territorial deben orientar este proceso con una visión

pragmática y holística que responda a “el estado de la cuestión” de un territorio, es

decir, que responda a la realidad del territorio sistémico en el corto, mediano y largo

plazo.

El abordaje teórico - metodológico del subsistema societal separado del subsistema

ecológico en el diagnóstico y en la planificación no contribuye al desarrollo local

sostenible. El tratamiento analítico del sistema ecológico subordinado al sistema

societal podría generar productos de planificación con niveles de integración, sin

embargo, por el mismo carácter dual del método y del análisis, se estaría contando

con dos instrumentos paralelos, donde en el mejor de los casos, uno estaría

subordinando al otro a su propia praxis.

Para superar estas limitaciones documentadas en muchas prácticas de planificación

territorial es importante adoptar teórica y metodológicamente el enfoque sistémico

propuesto en este estudio, en tanto que su aplicación permite articular ambos

subsistemas tomando en cuenta la configuración histórica y estructural del territorio.

Sin un enfoque que de cuenta de esta articulación, difícilmente se lograría cambiar el

paradigma que legitima el desarrollo dominante por otro que tome como fundamento

a escala local la construcción y fortalecimiento de la cohesión territorial.

81


IV.1.3. El desarrollo local desde el enfoque sistémico territorial El desarrollo como categoría social y gracias a los aportes de la antropología

aplicada al desarrollo centra su mirada en la persona humana (Cernea, 1995).

Cualquier iniciativa, plan, proyecto o programa debe de girar en torno al ser humano

a fin de potenciar sus capacidades inherentes en su doble dimensión, biológica y

espiritual (Max-Neef, 1995). Desde esta perspectiva relativamente nueva (Boisier,

2002), el concepto de desarrollo ha venido transitando desde una cosmovisión lineal

del tiempo y la historia, fundamentada en el paradigma positivista y el método

analítico hacia un marco constructivista, subjetivo e intersubjetivo, axiológico y

endógeno en donde el elemento clave es el “territorio sistémico” y los elementos que

lo configuran.

El desarrollo bajo esta óptica es un proceso social y cultural interactivo que canaliza

las fuerzas sociales, promueve la capacidad asociativa, fomenta el ejercicio de la

iniciativa y de la invención y optimiza la productividad (Furtado, 1982: 149).

Desde el enfoque sistémico, el desarrollo es teleológico, es decir, gira entorno a

principios. La ciencia económica es importante pero deja de ser la ciencia del

desarrollo por antonomasia y se convierte en un elemento, en un subsistema del

sistema científico que con el concurso de las otras ciencias, aporta desde una visión

de conjunto respuestas dirigidas a resolver problemas o promover capacidades

endógenas de los territorios. El enfoque sistémico asume el crecimiento como un

medio y como tal es estrictamente instrumental (Boisier, 2002).

Esta última reflexión nos lleva a otra, aquella que se detiene a examinar críticamente

la evolución que ha experimentado el “desarrollo” como concepto, desde el momento

en que incursionó en el ámbito político y geopolítico38.

38/ Para una lectura critica sobre la evolución del concepto de desarrollo léase: Artículo de Diego Salcedo, a publicarse en Revista Realidad

82


Inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, el mundo quedó dividido

prácticamente en dos partes: el mundo industrial y desarrollado (países ricos del

hemisferio norte) y el mundo agrícola y subdesarrollado (países pobres del

hemisferio sur). Esta época fue la era de los “modelos de desarrollo” para lograr que

la mayor parte de los países del mundo, los países pobres, lograran imitar a los

países ricos (Esteva, 1996).

El paradigma científico que domina esta concepción del desarrollo sigue siendo el de

la “modernidad”. La premisa básica presentada bajo diversas modalidades y con

diferentes grados de intensidad en todos estos modelos ha sido la de equiparar el

desarrollo con el crecimiento (Esteva, 1996). Bajo una concepción lineal del tiempo y

el espacio, el desarrollo tendió a convertirse fundamentalmente en desarrollo

económico programado a través de fases ascendentes (Escobar, 2000).

Estos modelos modernizantes (Moncayo, 2002) se construyeron sobre la base de un

discurso desarrollista que promulga que los fenómenos sociales para comprenderlos

científicamente deben ser analizados inductivamente o deductivamente. Valga la

aclaración estos discursos no están superados del todo y con diversos matices y

reinterpretaciones siguen vigentes en el mundo de los técnicos y los políticos.

Desde el análisis inductivo, los fenómenos se analizan por partes. En efecto, esto es

posible debido a que se da por sentado que él todo es igual a la suma de las partes.

El conocimiento construido presupone que se puede entender algo del sistema aun

sin entender el todo.

Por su parte, el análisis deductivo se utiliza para abordar el estudio de sistemas

caóticos donde se requiere el conocimiento del todo para entender las partes,

asumiendo por supuesto que él todo es mayor que la suma de las partes. En esta

perspectiva se invisibiliza “lo local” y “lo territorial” en tanto que presupone que lo

general –per se– contiene todos los conocimientos para comprender lo particular.

83


Desde ambos métodos analíticos se han impuesto en múltiples territorios

configurados históricamente de manera diferente las mismas “recetas” con el fin

ideológico de inducir y emular el desarrollo de los países ricos (Esteva, 1996).

Después de sesenta años de experimentar con todo un corolario de modelos de

desarrollo la situación de pobreza, marginación, exclusión, inequidad y destrucción

del medio ambiente sigue agudizándose (Escobar, 2000). La mayoría de estas

iniciativas han fracasado y en muchos casos han contribuido a agudizar sus causas

estructurales e históricas. El conjunto de lecciones aprendidas ha motivado a varios

cientistas39 a trabajar en la construcción de un nuevo cuerpo teórico para abordar la

“agenda del desarrollo” desde otra óptica, a saber: Superar el reduccionismo

científico propio del paradigma positivista. Este ejercicio a su vez constituye un

enorme reto: Repensar el desarrollo y romper con los modelos conceptuales

sustentados en la lógica cartesiana.

Uno de los primeros pasos que varios autores han dado en esta nueva dirección es

el hecho de asumir que el desarrollo en tanto categoría científica es compleja,

profundamente axiológica, multidimensional, constructivista, cualitativa en su esencia

e intangible. Comprender sus significados requiere de enfoques holísticos, sistémicos

complejos y recursivos (Boisier, 2003).

Un segundo paso ha sido territorializar el desarrollo. En tal sentido, Boisier sostiene

que “…el desarrollo comienza por ser un fenómeno local, de pequeña escala y

ciertamente endógeno (…) A partir de este momento el desarrollo comienza a

expandirse desde abajo, hacia arriba y hacia los lados de acuerdo a un proceso de

capilaridad” (1997: 10).

El tercer paso ha sido la aplicación del razonamiento sistémico con el cual el

desarrollo es asumido como una “propiedad emergente” de un sistema territorial

39/ Habermas, Luhman, Prigogine, Drucker, Maturana, Varela, Boisier, entre los más destacados.

84


dinámico, complejo, adaptativo y altamente sinergizado (Boisier, 2003: 8). Ahora bien

¿Qué son las propiedades emergentes? De acuerdo a los eruditos en esta materia

básicamente son constructos culturales y sociales originados continuamente en las

interacciones entre los elementos de un sistema social.

Nieto de Alba, uno de estos científicos sociales sostiene que dichas “…propiedades

(…) pueden emerger de la comunicación del sistema consigo mismo en función de

su intencionalidad o finalidad, o emanar de sus relaciones con el entorno” (1998:

129). Así por ejemplo, los roles, normas, valores, creencias, entendimientos,

mentalidades, experiencias compartidas, vocabularios compartidos, entre otros,

constituyen estas propiedades emergentes. Estas características señaladas son

propias del sistema y no se pueden encontrar en sus partes. Son en tal sentido

características funcionales.

Un cuarto paso dentro de este nuevo paradigma sistémico es la importancia que

tiene el aumento de la complejidad como estrategia territorial de desarrollo y como

mecanismo de control frente al proceso de globalización que de suyo coloca a los

territorios en una relación de desventaja en tanto constituye su más influyente

entorno. “En sí misma, la globalización aporta propiedades emergentes, que resultan

de las interacciones que transforman una colección de elementos incoordinados en

un sistema coherente y funcional. Este aporte emergente resulta de las sinergias que

se producen al entrar en contacto elementos anteriormente inconexos” (Boisier,

2003: 12)

Un quinto paso dentro de esta propuesta teórica es el reconocimiento explícito de la

vinculación permanente entre un sistema formado por un componente societal

(humano) en interacción con un componente ecológico (biofísico). La interacción

entre ambos ha dado lugar a lo que la CEPAL (2003) ha denominado “Sistema

Socioecológico” y que en esta propuesta se denominará “territorio sistémico”.

85


El enfoque sistémico contribuye por su visión holística a comprender y evaluar en

diferentes escalas las relaciones entre ambos subsistemas. Las mutuas afecciones

entre ambos pueden generar impactos que podrían de manera equilibrada aumentar

sus potencialidades (impacto positivo) o de manera desequilibrada socavar la

energía que los vincula, llevándolos a su mutua autodestrucción (impacto negativo).

El territorio sistémico se sustenta en el territorio como unidad espacial articulada a

tramas de significación social compartidos en el marco de una cultura desde donde

los diferentes tipos de interrelaciones cobran sentidos mentados concretos

(Montañéz, 1997).

Este tejido social se asienta sobre un ecosistema que proporciona recursos y bienes

que luego se traducen en diversas formas de producción, intercambio y consumo

sobre la base de diversas formas de organización societal. De ahí que el territorio

sistémico sirva para describir y explicar cómo y por qué en el tiempo se establecen

diferentes tipos y diferentes intensidades de interrelaciones entre ambos

subsistemas.

El estudio del territorio desde el enfoque sistémico permite entonces obtener insumos

para la elaboración de estrategias de desarrollo local. En primer lugar porque ubica al

desarrollo como un conjunto de acciones, de insumos que entran al sistema

pretendiendo generar productos que potencien equilibradamente los

subcomponentes que lo integran. En tal sentido el desarrollo se gestiona.

En segundo lugar porque requiere necesariamente el trabajo interdisciplinario y

transdisciplinario para explicar las relaciones y sus respectivas representaciones

culturales, organizacionales e institucionales entre los diferentes subsistemas del

sistema. Desde esta perspectiva el desarrollo es multidimensional.

En último lugar, parte y se fundamenta en el conocimiento acumulado en los

territorios con el fin de garantizar la sostenibilidad de los diferentes productos a favor

86


de la población. El sujeto y el protagonista de las diferentes iniciativas de desarrollo

es la persona humana, la que vive y se desenvuelve en el territorio. Desde este

enfoque el desarrollo es endógeno.

El territorio sistémico en su doble dimensión, es decir, como subsistema biofísico y

como subsistema societal constituye la base de la planificación y de la gestión del

desarrollo. La falta de armonía entre estos subsistemas y la falta de articulación entre

las visiones podría contribuir a la atomización de las estrategias y a la fragmentación

del territorio.

El desarrollo local requiere entonces de metodologías de planificación que de suyo

respondan a las características de los territorios sistémicos. Es decir, las

planificaciones de ordenamiento territorial y las planificaciones de desarrollo local

deben seguir un mismo patrón teórico y metodológico y ser parte de un mismo

proceso para que desemboque estratégicamente en acciones de corto, mediano y

largo plazo de desarrollo territorial. Para ello es importante tomar en cuenta al

menos los siguientes criterios:

a) Eliminar las rigideces y obstáculos acumulados de carácter estructural,

institucional e histórico en el territorio. El rol de los actores societales es

fundamental para lograr un cambio sustancial a favor del desarrollo local.

b) Identificar y proteger la base de conocimientos y experiencias acumulados en

los territorios en sus diferentes escalas.

c) Sostener y consolidar las bases sociales y naturales de adaptación y

renovación. Esto solo podrá realizase desde un enfoque sistémico que asuma

al territorio como sistema socioecológico.

d) Identificar y potenciar las capacidades sociales y naturales necesarias de

renovación que se han debilitado o perdido en el tiempo.

87


e) Estimular la innovación, la experimentación y la creatividad social a través de

mecanismos institucionalizados de participación.

IV.1.3.1. El carácter axiológico del Desarrollo Local

El desarrollo como una propiedad emergente de un sistema territorial complejo

reconoce al territorio como un sistema socialmente organizado y compuesto por una

base física y una base social.

El punto de partida para construir el desarrollo local desde la óptica del territorio

sistémico lo constituye el conjunto de valores (subsistemas) que lo posibilita. A

continuación se presentan, siguiendo a Boisier (2003), los principales subsistemas

axiológicos:

a) Valores universales y valores singulares El desarrollo de un territorio requiere de que los elementos que conforman un

sistema asuman, promuevan e internalicen valores universales y valores locales.

Entre los valores universales irrenunciables están la libertad, democracia, justicia,

paz, solidaridad, igualdad, equidad, ética, estética, heterogeneidad y alteridad.

Los valores locales tienen la singularidad de conferir al territorio una cultura

identitaria, desde la cual se construyen los “imaginarios y representaciones

colectivas” a través de los cuales se sostiene el tejido social, el tejido de

significaciones compartidas en torno a la comunidad y el establecimiento de

referentes simbólicos que en su conjunto constituyen la materia prima para iniciar

nuevos procesos de transformación del territorio en clave de desarrollo local.

b) Los actores Los actores son los portadores del desarrollo y se les concibe como colectividades o

sujetos con intereses, condiciones y características particulares que los identifican

como tales. Como subsistema debe considerarse a todos y cada uno de ellos, pero

especialmente a los que son portadores de iniciativas y a los que tienen poder

88


efectivo como para incidir en los procesos de desarrollo local, siempre y cuando se

garantice la inclusión y el fortalecimiento de aquellos actores que por su

configuración histórica no han tenido un papel relevante en el territorio. Este

subsistema lo conforman los actores individuales, corporativos, colectivos, públicos y

privados.

Al respecto cabe preguntarse ¿Qué pasa con aquellos actores que son débiles en

razón de su posición o de sus capacidades? Sí las estrategias de desarrollo local no

generan desencadenamiento de las capacidades del conjunto de actores, la

participación social será parcial y el riesgo de generar mayores desequilibrios en el

territorio serán mayores. Un mapa de actores dentro de un territorio debe dar cuenta

de esta problemática en términos de poder y de conflicto. Debe explicar las causas

de las asimetrías existentes entre actores, sin obviar para nada las causas de

género. Un plan de desarrollo local debe hacer énfasis en la pluralidad y la diferencia

entre el conjunto de actores pues la viabilidad de estos planes y sus

correspondientes estrategias están directamente vinculadas a este tipo de relaciones

societales.

c) Las organizaciones Los elementos de este subsistema incluyen objetos, propiedades y conductas en

torno a las organizaciones de carácter público y privado. Los objetos son los registros

del número y tipo de organizaciones existentes en un territorio. Las propiedades se

refieren a las características que estas organizaciones tienen en relación con los

procesos de decisión y la velocidad con las que operan en la toma de decisiones;

con la flexibilidad de respuesta frente a las cambiantes demandas del entorno; con la

maleabilidad que tienen para adaptarse a nuevos escenarios; al grado de identidad

con el propio territorio y sobre todo, a su inteligencia organizacional. Finalmente, las

conductas hacen alusión al patrón de relaciones interorganizacionales a fin de

evaluar el clima de cooperación o de conflicto entre ellas.

89


d) Los procedimientos El conjunto de modalidades mediante las cuales el gobierno local gobierna,

administra, informa y posiciona en el entorno a la parte del territorio de su

jurisprudencia. Interesa además su capacidad de respuesta, innovación, inclusión en

relación con el conjunto de iniciativas de desarrollo local, especialmente en lo que

institucionalmente le compete dentro del campo de las políticas públicas. Por último

su capacidad para posicionar al territorio en el nuevo escenario contextual de la

globalización.

e) El capital económico El desarrollo local requiere de una base material sólida y en expansión. Inventariar el

sistema económico del territorio y sus subsistemas de producción de bienes y

servicios. Inventariar las potencialidades económicas propias del territorio a fin de

cuantificar y cualificar su capacidad endógena y determinar los fines de la expansión

económica en relación directa con la calidad de vida de su población, y con la

búsqueda de la sostenibilidad socioecológica es parte de este subsistema.

f) El capital ecológico Los territorios tienen una base física compuesta por una biomasa en donde

interactúan diversos ecosistemas y sobre todo, donde los seres humanos construyen

las sociedades donde viven. La expansión de estas sociedades requiere de unas

condiciones óptimas para corregir o para evitar la existencia de desequilibrios

territoriales de diversa índole que hacen que el territorio pierda recursos energéticos

y con ello se vea afectado por diversos tipos de vulnerabilidad. En tal sentido este

subsistema es clave para gestionar el desarrollo local y para construir un proceso

permanente de sostenibilidad socioecológica

90


g) Capitales intangibles Lo forman un amplio conjunto de factores específicos que pueden ser agrupados en

categorías relativamente homogéneas y que en última instancia, son la base

fundamental del desarrollo como proceso, estructura y producto. Dicho esto, las

causas del desarrollo no están en la inversión material, sino en las acciones que

potencian integralmente las capacidades humanas. Siguiendo a Boisier (2003:16)

existen diez categorías de capital intangible: Capital cognitivo, capital simbólico,

capital cultural, capital social, capital cívico, capital institucional, capital psicosocial,

capital humano, capital mediático y capital sinergético.

IV.1.4. La dimensión institucional del sistema de actores: Hacia la constitución

de una red de actores como componente fundamental del contrato

social en el territorio sistémico

Una red es funcional y operativa cuando las interacciones que se establecen entre el

sistema de actores tiene la capacidad de negociar sus propios intereses en el

contexto de una institucionalidad basada en el reconocimiento y cumplimiento de

normas, acuerdos y valores (Rofman, 2003).

Sin embargo, para seguir avanzando en este planteamiento es necesario definir que

se entiende por redes sociales (Gallicchio, 2002). En primer lugar, son sistemas auto-

organizados y conformados por iniciativa propia de los actores como una expresión

concreta de voluntad política. En segundo lugar, son flexibles y eso les permite

adaptarse a diferentes situaciones que enfrenta el territorio sistémico. En tercer lugar,

permite la comunicación transversal entre los actores que la integran de acuerdo a su

lógica e intereses propios y compartidos.

Una red está formada por cinco componentes clave (Gallicchio, 2002:7):

a) Nodos: Se refiere a los actores que conforman la red. Entre estos nodos se

establecen vínculos.

91


b) Vínculos: Es la relación o comunicación que se establece entre nodos.

c) Sistema de vínculos: El conjunto de vínculos entre los nodos es lo central en

la red. La red no es un conjunto de nodos, sino más bien un sistema de

vínculos.

d) Intercambio: Flujos de energía o insumos materiales o inmateriales tales como

apoyo emocional, recursos técnicos, recursos financieros, cooperación, entre

otros.

e) Apoyo social: Acumulación en los nodos que se presenta en términos de

manejo de mayor cantidad y/o calidad de información o aumento de

conocimientos que a su vez permite una mayor potenciación de sus acciones.

Las redes sociales constituyen sistemas de relaciones que construyen significado en

la interacción que luego son compartidos y asumidos por los nodos, sin embargo, el

hecho de que los nodos compartan estos significados no quiere decir que se

homogenicen, todo lo contrario, pues las redes sociales vinculan a diversos actores

de diferente índole con el propósito de lograr consensos a favor de lo que los une

(Berbejillo, 1997). En las redes los actores públicos y privados se articulan desde una

nueva concepción más integrada a los problemas y soluciones del territorio y de las

comunidades.

Las relaciones directas e indirectas que se deriva de la trama de actores bajo las

formas de interacción, comunicación, intercambio, etc., contienen unas estructuras

sistémicas que ayudan a comprender y a predecir los resultados del sistema de

acción de los actores. A través de este análisis se puede dar cuenta de la forma en

que los actores se vinculan con el objetivo de determinar la estructura general de la

red, sus actores y la posición que ocupan.

92


Frente a las estrategias de desarrollo en el territorio el análisis de redes es una

aproximación intelectual para identificar las estructuras sociales que emergen de las

diversas formas de relación entre actores. A través de este método se conecta a los

actores individuales y colectivos con las estructuras sociales emergentes que

resultan de las relaciones entre estos. “El análisis de redes sociales (...) estudia la

conducta de los actores a nivel micro, los patrones de relaciones (la estructura de la

red) a nivel macro, y las interacciones entre los dos niveles” (Sanz, 2003: 21).

El desarrollo local es un proceso orientado políticamente por una multiplicidad de

actores con diferentes capacidades de negociar sus intereses en el marco de la

confrontación y de la búsqueda directa o indirecta de consensos. Las acciones

concretas impulsadas por estos actores manifiestan el sistema de actores y las

respectivas relaciones de poder.

Cuando los actores se involucran en procesos de planificación del territorio tienen la

oportunidad de establecer un contrato social a través del cual y sin perder la lógica

particular que los mueve a participar, también le apuesten y se comprometen a

construir la visión compartida de territorio que quieren en el corto, mediano y largo

plazo. El contrato social se convierte en el marco normativo para desencadenar

nuevas formas de cooperación entre sí. En este contexto, se establecen estrategias y

alianzas entre los actores locales y los actores extra-locales (sectoriales, nacionales

e internacionales).

Un mecanismo que garantiza la permanencia de este contrato social es la

conformación de redes de actores, en tanto tejido de actores públicos, privados y

sociales que movilizan diversos recursos en función del bienestar individual y

colectivo. En su conjunto, las redes de actores promueven el desarrollo y la

sostenibilidad del territorio. Los objetivos de esta red estarán orientados a la difusión

de la información relativa al desarrollo local, al intercambio de información e

investigación y a la acción y promoción de proyectos y programas de desarrollo local.

93


V. LINEAMIENTOS METODOLÓGICOS

La propuesta metodológica que a continuación se desarrolla, parte de la concepción

de territorio sistémico y hace énfasis en la superación de las tres limitaciones

identificadas en el proceso de análisis:

1. La ausencia de paradigmas teórico – metodológicos compartidos

2. Los paralelismos existentes en la planificación

3. La desarticulación de actores estratégicos del territorio

Ésta es una propuesta a nivel de grandes lineamientos40, que pretende orientar el

proceso de planificación del desarrollo territorial sobre la base del dinamismo y la

flexibilidad que se necesita para atender a un territorio igualmente dinámico y flexible.

De ahí que, esta propuesta permite retroceder y avanzar continuamente en función

de tener mayor claridad y precisión, tanto en el ámbito conceptual como de

procedimiento.

En este sentido, se trata de una propuesta para la formulación de un Plan de

Desarrollo Territorial, que comprende tres grandes fases (Ver esquema

metodológico):

� FASE I:

Parte de la definición y discusión del paradigma Teórico – Metodológico Sistémico como punto fundamental de entrada para dos grandes etapas:

� LA PREPARACIÓN

� EL DIAGNÓSTICO

� FASE II:

Validación del diagnóstico en donde los diferentes actores discuten,

internalizan y validan la realidad de su territorio 40/ En cada una de las etapas propuestas se pueden implementar diferentes herramientas metodológicas que permiten lograr los objetivos previstos y que sean aplicables a cada realidad concreta.

94


� FASE III:

Arranca de la construcción de una visión estratégica del territorio sistémico, que les permitirá desarrollar las etapas de:

� PROYECCIÓN

� GESTIÓN

A lo largo de las diferentes fases y etapas de esta propuesta metodológica se plantea

un eje transversal de articulación de actores, como uno de los elementos centrales y

principales productos (output) de esta propuesta, en tanto sistema que procesa las

entradas de cada etapa metodológica y genera resultados concretos que permiten

avanzar hacia el logro de los objetivos previstos.

De tal manera que en la fase I, específicamente en la etapa de preparación, es

fundamental la elaboración de un Mapa de Actores; en la etapa de diagnóstico,

sobresale el análisis de las Redes de poder entre actores; para llegar en la fase II,

a la definición de un Sistema de partenariados y el establecimiento de una mesa de negociación, como estrategia central para la fase III, en su etapa de proyección;

finalmente se espera que el proceso desemboque en un pacto social, que permita la

gestión conjunta del territorio.

En adelante se describen cada una de estas fases y etapas metodológicas,

estableciendo los objetivos que éstas persiguen y algunas herramientas

metodológicas sugeridas. Dentro de cada una de las etapas se describe el eje de

articulación de actores, como parte central de la propuesta presentada.

95


ESQUEMA METODOLÓGICO

FASE I FASE II FASE III

PREPARACIÓN DIAGNÓSTICO

Pre-diagnóstico

Mapa de Actores

Diseño y construcción de herramientas metodológicas

Retrospección Historia del territorio

Instrospección Situación actual del

territorio

Prospección Escenario Tendencial

Comunicación, Sensibilización y Formación

MAPA DE ACTORES

REDES DE PODER

ACTORES

SISTEMA DE NARIPARTE ADOS

MESA DE NEGOCIACIÓN

PACTO SOCIAL

PROYECCIÓN GESTIÓN

Estrategias

Acciones sistémicas

Recursos

Mecanismos Organizativos

Mecanismos de

monitoreo, seguimiento y

evaluación Factibilidad

VALI

DACI

ÓN D

EL D

IAGN

ÓSTI

CO

Construcción Visión Estratégica Territorio

RETROALIMENTACIÓN

Definición Paradigma Teórico Metodológico

96Digitalizado por: Biblioteca "P. Florentino Idoate, S.J." Universidad Centroamericana José Simeón Cañas

V.1. Fases y etapas metodológicas FASE I: Definición y discusión de paradigma teórico – metodológico sistémico Este es el punto de entrada a todo el proceso de planificación, en donde los

diferentes actores se ponen de acuerdo sobre concepciones e instrumentos

metodológicos a implementar en el proceso.

En esta etapa sobresale el papel del equipo técnico y facilitador, quienes presentan

una propuesta teórica inicial que deberá ser discutida y compartida por los diferentes

actores; en este sentido es un proceso continuo y permanente, que no se agota en la

etapa inicial, sino que requiere de acuerdos de arranque, que continuamente están

siendo discutidos y consensuados con los diferentes actores del proceso.

1. Preparación Esta etapa consiste en la preparación de las condiciones objetivas y subjetivas

necesarias para que el ejercicio de planificación pueda realizarse sobre la base de un

proceso de aprendizaje continuo a fin de potenciar el capital social del territorio y a la

par de éste el capital humano, desde la perspectiva de las fortalezas y debilidades41.

Paso 1.1. Pre-diagnóstico

Consiste en un diagnóstico rápido del territorio que se realiza con el objetivo de

identificar los insumos necesarios para orientar el esfuerzo y proponer las

características y alcances del proceso a emprender.

La definición de los alcances de la planificación, en función de las características del

territorio, los recursos y el tiempo disponible para el mismo, se toma en esta etapa

del proceso. Las herramientas y procedimientos que se emplearán para este paso

son: recorrido del territorio, entrevistas, revisión de fuentes documentales y bitácoras. 41/ La fase de preparación es considerada por varios autores como uno de los elementos centrales de la planificación, en ella se definen los puntos de arranque del proceso. En la propuesta de Martínez (2002:20) es considerada como el Acuerdo Inicial; en la FUNDE, como el Plan del Plan; para Darquea, es la Generación de condiciones necesarias (Darquea, 2000:2)

97


Paso 1.2. Mapeo de actores

En esta etapa se mapearán los principales actores territoriales, identificando sus

capacidades institucionales y expectativas, la disposición de información y las formas

de relacionarse entre ellos y con el territorio. Para ello se recopilará información clave

como:

• ¿Quiénes son los actores (individuos, grupos, subgrupos, actores locales y

externos)?

• ¿Son actores formalmente reconocidos?

• ¿Cuáles son sus capacidades y expectativas?

• ¿Cómo están involucrados y/o se relacionan con las problemáticas clave del

territorio?, ¿Qué tipo de información tienen?

• ¿Cuál es la actitud de los actores frente al territorio?

Paso 1.3. Diseño y construcción de herramientas metodológicas

Consiste en la definición de aspectos metodológicos, alcances, formas de

organización y recursos.

En esta etapa es fundamental la definición clara de las formas de organización para

establecer aspectos clave como: a) quién dirige políticamente y qué actores son

convocados en cada etapa del proceso, b) quién dirige técnicamente el proceso y

qué apoyos necesita, c) que organismo se encarga de la logística y cuáles son los

recursos necesarios.

2. Diagnóstico En esta etapa se desarrollará un diagnóstico sistémico territorial que permita conocer

cuál es la situación del territorio en el punto de partida de la planificación,

estableciendo con claridad cuáles son las situaciones que deben ser trasformadas de

manera prioritaria, así como las condiciones que deben ser tomadas en cuenta al

definir las modalidades de intervención. Para ello esta etapa de divide en tres

grandes pasos:

98


Paso 2.1. Retrospección

Implica describir y analizar las causas y los efectos de las trayectorias históricas que

explican la configuración (estructural) del territorio.42 En esta etapa se define la

historia del territorio, es decir la historia de los actores, sus interrelaciones y las

formas como han configurado el territorio.

La técnica sugerida es la definición de los principales sucesos históricos y la

identificación colectiva del impacto que han generado sobre el territorio. De esta

manera la población reconocerá sus raíces, quiénes son los actores y cuáles son las

problemáticas que se han configurado en el tiempo.

Paso 2.2. Introspección

Implica definir la situación del territorio y su entorno coyunturalmente: formas de

ocupación del territorio, problemas sociales, económicos, ambientales y políticos.

En la introspección se espera: a) identificar la heterogeneidad espacial y

socioeconómica del territorio en el ámbito urbano y rural; b) caracterizar el sistema

económico del territorio; c) identificar los elementos del sistema institucional

presente; d) identificar el patrimonio cultural del territorio; e) identificar el capital

intangible presente en el territorio en el ámbito urbano y rural; f) caracterizar el

sistema ecológico y determinar sus diferencias entre las unidades territoriales dentro

y fuera de los ámbitos urbano y rural respectivamente; y g) determinar los enlaces

existentes entre el sistema societal y el sistema ecológico para establecer las

amenazas y potencialidades en el corto, mediano y largo plazo.

De igual manera es esencial en esta etapa, el análisis de las redes de actores, que

permitan definir su situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones de éstos

con el territorio. En este sentido se requiere:

42/ Este paso metodológico retoma la idea de los Hitos Históricos señalados en la metodología de Darquea, tratando de hacer énfasis en los sucesos fundamentales que configuran la historia y han contribuido a la configuración actual del territorio.

99


1. Caracterizar a los actores, en términos de su

� Situación actual: ¿Cuál es la actividad principal, ocupaciones?, ¿Cómo y

dónde viven?

� Recursos y visión del territorio: ¿Cómo es el territorio donde viven y en el

que se desenvuelven los actores?, ¿Cómo utilizan el territorio?, ¿Con

qué recursos cuentan?, ¿Qué beneficios obtienen de estos recursos?,

¿Cuál es su visión de los problemas del territorio (cómo lo describen,

sienten, valorizan)?

2. Determinar sus interrelaciones, que permitan saber:

� ¿Quiénes son los actores conocidos y cuáles son sus relaciones con los

demás actores?

� ¿Cuál es su lógica de acción (colectiva, individual o familiar)?

� ¿Cómo se establecen las redes sociales?

� ¿Cuáles son las interacciones entre los actores locales y externos?

3. Establecer las relaciones de poder entre los actores:

� ¿Cuáles son las relaciones de poder entre los actores locales?

� ¿Cuáles son las relaciones de poder entre los actores locales y

extralocales?

� ¿Quiénes son los grupos en relaciones de dependencia?

Para sistematizar la información, apoyar la toma de decisiones y monitorear los

avances en el proceso, se sugieren la construcción de herramientas como: a) un

sistema de información geográfica – SIG; b) un sistema de información socio-

económico – SISEC, que brinde información sobre estructura demográfica,

educación, salud, trabajo, seguridad ciudadana, producción, comercio, participación

política, entre otros aspectos; y c) un sistema de información sobre redes de poder

entre actores – SIRPA.

100


Paso 2.3. Prospección

Implica la construcción conjunta del escenario tendencial del territorio, que permita

cruzar y sintetizar las diferentes variables y priorizar las principales tendencias del

territorio.

Para la realización de este paso metodológico se pueden utilizar herramientas como

la construcción de mapas temáticos, o la utilización de matrices de cruce de

variables. Lo importante es que los y las participantes en el proceso de planificación

logren visualizar las características actuales del territorio como factores configurantes

del futuro.

FASE II. VALIDACIÓN DEL DIAGNÓSTICO Esta fase del proceso es considerada como el punto de articulación entre el

diagnóstico y la parte proyectiva del plan. Se trata de un ejercicio de síntesis que

resulta vital para concretar en ideas clave cuáles son las fortalezas que se deben

potenciar para acceder a las principales oportunidades o disminuir el riesgo; y cuáles

son las principales debilidades que deben de ser superadas para lo mismo.

Este proceso es fundamental dentro del enfoque sistémico, en tanto se trata de que

los actores locales tomen conciencia de las articulaciones existentes entre el sistema

societal y el sistema ecológico, de tal manera que se lleguen a consensos que

faciliten la construcción de esa visión colectiva de desarrollo.

Según Groppo (2003), “la validación es la base del debate, y refleja una situación en

que distintos actores toman conciencia de sus opiniones, convergencias y

divergencias, y de su disponibilidad o no disponibilidad al diálogo. Durante esta fase,

se confirman también los márgenes de flexibilidad que delimitan las actuaciones”

En esta fase se propone el diseño de un sistema de partenariados, que permita

fortalecer a los actores en situación más desfavorable, es decir en desventaja con

respecto a los otros actores, y prepararlos para la etapa de negociación y toma de

101


decisiones. Como parte de este sistema se propone diseñar estrategias de

información, capacitación, discusión y asesoramiento técnico a aquellos grupos que

por su posición en el territorio tienen menos posibilidades de negociar con aquellos

grupos en posiciones de poder.

FASE III: Construcción de la visión estratégica de territorio La fase III de la metodología propuesta arranca de la construcción colectiva de una

visión común de territorio, que permita describir cuál es el escenario que el plan

pretende alcanzar una vez finalizado. Se trata de dar una visión de conjunto,

poniendo énfasis en la superación de los retos que han sido expuesto en la

validación del diagnóstico.

La visión hace referencia a determinadas situaciones que tienen que ver con el

paradigma de desarrollo que tiene la sociedad local, con su visión sobre la equidad

social, étnica y de género, la sostenibilidad ambiental, la profundización de la

democracia u otras. Dentro del enfoque sistémico esta visión de territorio hace

referencia a un territorio sistémico, en donde los diferentes componentes se articulan

configurando un todo.

De allí que es el momento de articulación entre territorio, sistema de actores y

desarrollo local, en tanto hay una búsqueda de articular el sistema ecológico con el

sistema societal, en una visión colectiva de territorio sistémico.

En esta fase del proceso se han creado condiciones para la conformación de una

mesa de negociación como espacio permanente de diálogo y negociación, en donde

se tomarán las decisiones sobre las grandes estrategias, los programas y las

iniciativas clave a implementar en el territorio. Para generar este proceso se requiere:

• Sentar las bases de un proceso basado en la creación de un clima de

confianza y respeto mutuo;

102


• Definir mecanismos para asegurar la sostenibilidad del proceso de

negociación, no sólo durante la etapa proyectiva sino especialmente durante

el proceso de implementación y seguimiento; y

• Establecer los mecanismos y los principios que regulan el desarrollo de la

negociación, es decir, definir las reglas del juego.

3. Proyección Paso 3.1. Estrategias

Enunciados que señalan cuáles serán los principales esfuerzos que permitirán

responder a los retos y configurar el escenario que se ha descrito en la visión. Son

grandes lineamientos de acción, que articulan lo societal – ecológico, lo territorial -

sectorial, lo endógeno - exógeno, y que orienta el sentido de esas grandes líneas a

través de los ejes transversales. Es uno de los momentos donde se hacen visibles

los grandes ejes priorizados para el territorio.

Las estrategias se pueden diseñar a partir de los ámbitos de acción y pueden hacer

referencia concreta a debilidades que se tratarán de superar o fortalezas que se

tratarán de potenciar.

Existen determinados aspectos que generalmente se considera que cruzan los

distintos ejes de acción, los cuales están a veces relacionados con los valores (como

la equidad) y que han sido incluidos en la visión de desarrollo. Para esto se puede

proceder a formularlos como políticas trasversales que cruzan las estrategias

propuestas, teniendo el cuidado de que efectivamente influyan en cada una de ellas

y no se queden como enunciados o buenas intenciones. Paso 3.2. Acciones sistémicas

En este paso metodológico se definen las principales iniciativas a implementar en el

territorio, con la finalidad de hacer tangibles las estrategias y establecer los puntos

concretos de trabajo conjunto. Estas acciones identificadas en la planificación, están

articuladas con todos y cada uno de los elementos que integran el subsistema

103


societal y el subsistema ecológico; es decir que lo que se hace en relación con un

campo específico (social, económico, político, medioambiental), genera efectos en

los otros componentes del sistema.

El carácter sistémico de las iniciativas es lo que permite priorizar las acciones en el

corto, mediano y largo plazo; en tanto se identifican acciones estratégicas que si bien

es cierto apuntan al corto plazo, en un primer momento, generan efectos en el

mediano y largo plazo.

Paso 3.3. Recursos

En este apartado se debe de incluir una valoración global de los recursos financieros,

humanos y tecnológicos que deben de invertirse, por lo menos en las acciones

estratégicas y una exposición del origen de estos recursos (presupuesto, préstamos,

donaciones, movilización de recursos locales, etc.).

Paso 3.4. Factibilidad

Tal como sugieren algunos autores43, antes de finalizar el plan es necesario

chequear si lo elaborado anteriormente es consistente y factible (Martínez, 2002:17).

La consistencia, se realizará analizando el plan hacia atrás y viendo si las estrategias

y acciones que se pretenden realmente responden a los retos planteados y permiten

construir una visión de territorio sistémico (articulado, holístico)

En lo que se refiere a la factibilidad del plan, vale analizar los impedimentos que

pueden surgir en el futuro para la ejecución del plan (presupuestarios, políticos, etc.)

y descartar o reformular las estrategias y acciones cuya factibilidad es demasiado

reducida.

43/ La propuesta de Martínez (2002) señala este paso metodológico como una evaluación que incluye no sólo lo económico, sino los aspectos políticos, administrativos, organizativos, operacionales, físicos, ambientales y de otra índole.

104


4. Gestión En esta etapa del proceso se definen las herramientas y mecanismos necesarios

para la gestión e implementación del plan. Requiere de dos pasos concretos:

Paso 4.1. Mecanismos organizativos

Aquí se trata de definir y establecer las instancias responsables de la implementación

del plan, especificando con la mayor claridad posible cuál es el rol de cada uno de

los actores que intervienen en esta instancia. Se trata de definir espacios de

discusión, mesas de trabajo y/o comités por áreas y ejes temáticos, en donde se

discutan y se le den seguimiento a las grandes acciones previstas en el plan y en

donde se tomen decisiones por temas específicos; las cuales serán llevadas a la

mesa de negociación, como instancia estratégica que monitorea el todo del plan.

Paso 4.2. Instrumentos de implementación y seguimiento

Consiste en el diseño de instrumentos que aseguren el seguimiento, evaluación, y

retroalimentación del plan; así como el diseño de aquellas herramientas que

aseguren la sostenibilidad del esfuerzo (soporte jurídico), que implica establecer

reglas de juego entre actores (funciones y competencias), en la búsqueda de la

institucionalización del proceso.

Con las decisiones tomadas en las mesas de trabajo y con la operativización de los

instrumentos de implementación y seguimiento, la mesa de negociación irá tomando

decisiones estratégicas para el territorio, que configurarán el pacto social territorial

como gran resultado de este proceso de planificación y negociación.

Proceso que requerirá de un esfuerzo de comunicación, sensibilización y formación

continua, que inicia con la primera toma de contacto con los actores locales, prosigue

durante la etapa de diagnóstico, la implementación del sistema de partenariados, la

constitución de la mesa de negociación y llega hasta la construcción del pacto social

territorial.

105


VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES a) Conclusiones:

� En el país se han logrado avances importantes en materia de planificación local,

en donde los gobiernos locales y la población organizada han comenzado a

asumir roles importantes en el proceso, en contraposición con las lógicas

centralistas de la planificación tradicional, lo que contribuido a ir construyendo una

nueva forma de gestión del territorio, en donde los actores locales tienen mucho

más protagonismo.

� La ambigüedad en la conceptualización de estos procesos, los paralelismos entre

planes y programas de intervención, así como la poca participación de los actores

estratégicos del territorio, son tres limitaciones que claramente se identifican en

los procesos de planificación; pero no de igual manera en cada caso estudiado.

� El territorio en su doble dimensión, es decir, como subsistema biofísico y como

subsistema societal constituye la base de la planificación y de la gestión del

desarrollo. La falta de armonía entre estos subsistemas y la falta de articulación

entre las visiones podría contribuir a la atomización de las estrategias y a la

fragmentación del territorio.

� El objetivo del proceso de desarrollo territorial se convierte en un tema recurrente

que es analizado desde distintas perspectivas (culturales, sociales, económicas,

políticas e institucionales) de acuerdo a los intereses y demandas de los sujetos

del desarrollo local. En tal sentido, tal objetivo no debe ser construido desde

afuera, sino debe ser construido desde adentro.

b) Recomendaciones:

� Pese a estos avances y partiendo de las lecciones aprendidas, estos procesos de

planificación requieren de nuevos enfoques teóricos – metodológicos que

permitan mayor articulación entre el territorio y desarrollo local.

106


� La población en general y particularmente los actores deben sentirse parte del

cambio. Eso sólo sucederá cuando dicho cambio sea el resultado de un proceso

de re-elaboración de las representaciones simbólicas que armonice las nociones

de tiempo, espacio y lugar generadas en el territorio. Es decir que el proceso

avanzará en la medida que los actores compartan una misma visión y lleguen a

consolidar un pacto social sobre la base del equilibrio de intereses públicos,

comunitarios y privados.

� Se requiere institucionalizar espacios de diálogo colectivo para discutir todos los

temas y saberes necesarios para el desarrollo del territorio entre los distintos

grupos, actores y agentes. La síntesis de estos diálogos abrirán la oportunidad

para que cada sujeto los pueda resignificar a partir de su propia cosmovisión y

práctica cotidiana.

� Es fundamental garantizar la función facilitadora e intermediadora de los técnicos,

no solamente como expertos en sus áreas de conocimiento, sino

fundamentalmente como interlocutores de los procesos que se generan en las

comunidades de aprendizaje. Dicho trabajo es de mediano y largo plazo y por

ende va más allá del alcance temporal de la ejecución de programas y proyectos.

� El reconocimiento de la existencia de múltiples territorialidades dentro del espacio

del estado-nación demanda de un proyecto nacional que articule a unos objetivos

de nación, la riqueza y la potencialidad del conjunto de sus territorios y transforme

positivamente sus problemas estructurales de pobreza, exclusión, marginación e

inequidad a favor del desarrollo y bienestar del subsistema societal y de la

conservación, reproducción y manejo adecuado del subsistema ecológico.

� Los territorios están experimentando acelerados y profundos desequilibrios

territoriales que afectan la calidad de vida de las presentes y futuras generaciones

107


de seres humanos que los habitan. Enfrentar sistémicamente esta realidad

implica necesariamente contar con un plan de nación, elaborado, negociado y

concertado por el sistema de actores en sus diferentes escalas.

� El Estado es a quien le corresponde, por mandato constitucional, promover la

equidad territorial para a su vez generar desarrollo; la urgencia y pertinencia de

abordar el territorio como proyecto de nación, facilitará que los esfuerzos locales

de planificación estratégica en torno al desarrollo local y ordenamiento territorial

promuevan eficaz y efectivamente la igualdad de oportunidades.

� El concepto territorio como un entramado de significaciones compartidas,

sobrepasa los límites políticos administrativos que tradicionalmente al dividido a la

nación. Para superar esos límites la planificación debería girar en torno al

concepto de regiones, como garantía de construcción de un proyecto nacional

territorial.

� Aunque el tema de la descentralización del Estado no ha sido objeto de estudio

en esta investigación, se quiere resaltar la importancia de la misma en tanto que

la definición de competencias y la transferencia de recursos, permitiría una mejor

gestión del desarrollo del territorio.

108


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