8/14/2019 Leyes de Acceso a La Informacin en El Mundo. Lecciones Para Aguascalientes

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Leyes de Acceso a la Informacin en el Mundo: leccionespara Aguascalientes*

Alex Ricardo Caldera OrtegaColegio de Ciencias Polticas y

Administracin Pblica deAguascalientes, A.C.

Desde 2002, Mxico se ha puesto a la vanguardia de las democracias del mundo al poner a

funcionar un complejo sistema de procuracin de transparencia gubernamental y acceso a la

informacin pblica. A partir de la puesta en vigor de la Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Informacin Gubernamental, y de la operacin del Instituto Federal de Acceso

a la Informacin Pblica (Ifai) desde ese ao y principios de 2003, se han dado pasos

importantes para avanzar en la construccin del andamiaje institucional de lademocratizacin del pas ms all de las urnas electorales.

Aguascalientes fue la segunda entidad del pas, despus del estado de Jalisco, yantes incluso que en el orden federal, en expedir legislacin en materia de transparencia y

acceso a la informacin pblica. Esto en un principio debi de llenarnos de orgullo, peropronto sali a relucir que la legislacin hidroclida era muy limitada pues naci

desarmada. Un estudio de la Universidad de Guadalajara llamado Cuenta Pblica en

Mxico: Evaluando el laberinto legal de la fiscalizacin en Mxico (2005) ubic aAguascalientes junto a Sinaloa y a Hidalgo en ltimo lugar de transparencia en Mxico, ya

que las tres entidades obtuvieron 0 puntos de 100 posibles en los indicadores propuestos

por la metodologa del estudio. El propio Ifai ha manifestado que Aguascalientes se

encuentra a la zaga en esta materia ya que la ley local adolece de instrumentos bsicos paraque sea operable y funcional.1 La ausencia de un rgano especializado que garantice la

entrega de la informacin pblica, la discrecionalidad que otorga a los funcionarios paradecidir qu s y qu no puede ser divulgado, la limitacin de la Ley al mbito estrictamente

de la administracin pblica, y la obligatoriedad para el demandante para declarar el uso

que se har de la informacin hace de la Ley de Transparencia estatal sea actualmente lams rezagada del pas.

La investigacin de John M. Ackerman e Irma E. Sandoval que est contenida en el

Cuadernillo nmero 7 Leyes de Acceso a la Informacin en el Mundo (Ifai, 2005) puede

ser til para verter algunas reflexiones en torno a cmo mejorar nuestra propia legislacinlocal.

De entrada, una consideracin planteada en el texto puede servirnos ahora para

entender las razonas por las que tenemos una legislacin tan rezagada en Aguascalientes,

pero tambin nos hace ver que tenemos una buena oportunidad para enmendar las fallas enuna coyuntura propicia para generar nuevos acuerdos entre las fuerzas polticas locales. Los

* Presentacin del Cuadernillo nmero 7: John Ackerman e Irma E. Sandoval, Leyes de Acceso a la

Informacin en el Mundo, Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, Mxico, 2005, 61 pg.

Unidad de Estudios Avanzados de la Universidad Autnoma de Aguascalientes, 22 de septiembre de 2005.

1 Declaraciones de Ricardo Becerra Laguna, Director de Atencin a la Sociedad y Relaciones Institucionales

del Ifai,El Hidroclido, 3 de agosto de 2005.

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autores nos plantean que las condiciones para que las leyes de transparencia y acceso a la

informacin surgieran en los pases donde las hay, son esencialmente polticas, ms que de

desarrollo econmico. Ms an, la oportunidad de transformar o modificar las legislacionesexistentes tambin deviene de coyunturas polticas especficas.

La gran oleada de leyes de acceso de la informacin en el mundo se presenta en el

lapso ubicado durante toda la pasada dcada de los noventa y hasta hoy. 51 de las 63 leyesexistentes hasta hoy se expidieron no hace ms de 15 aos, y de las restantes, las msantiguas son primero la de Suecia de 1766 y la de Colombia de 1888, y las otras diez son de

mediados del siglo XX y hasta 1987, donde se encuentran las de los pases como Estados

Unidos, Francia, Canad y Nueva Zelanda que tienen una tradicin democrtica reconocidadesde entonces.2

Lo que Samuel Huntington (1991) llam la tercera ola de democratizaciones en el

mundo sucedida bsicamente en pases de Europa del este, Sudamrica y algunos pases

africanos y asiticos fue acompaada de un proceso bsico de rediseo institucional enlos regmenes polticos, que incluyeron el establecimiento de reglas ms claras de

competencia electoral y de dinamizacin del sistema de partidos polticos haca uno ms

competitivo, la instauracin de mecanismos de defensa de derechos humanos,modernizacin y descentralizacin de la administracin pblica, as como los instrumentos

para el el acceso a la informacin y la transparencia gubernamental, que hoy nos ocupa.

As en Mxico, nuestro rediseo institucional ha incluido, en una primera etapadesde principios de los noventa, la creacin del IFE y la puesta en marcha del COFIPE en

1991 y sucesivas reformas en 1993, 1994 y 1996, la creacin de la Comisin Nacional

de Derechos Humanos en 1990, reformas al Poder Judicial de la Federacin en 1993,polticas de fortalecimiento municipal y estatal en toda la dcada, pero especialmente a

partir en 1999 con nuevas reformas al 115 constitucional, el establecimiento del Servicio

Profesional de Carrera del Gobierno Federal en 2003, y claro est, la Ley Federal de

Transparencia de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y el decreto de creacindel Ifai en 2002.

En Aguascalientes el proceso ha sido similar: reformas electorales a partir de 1991,

creacin del Consejo Estatal Electoral, despus transformado en Instituto en 2000,

instauracin de la Procuradura de Proteccin Ciudadana en 1992, ahora ComisinCiudadana de Derechos Humanos (2003), reformas al Poder Judicial del Estado en 1995,

aprobacin de una Ley de Servicio Civil de carrera en el estado tambin en el 2000, y la

Ley de Transparencia de Estado en 2002.

Pero para el caso de Aguascalientes, la coyuntura en que se ha dado el diseo decada uno de estos instrumentos ha sido bsicamente, o el de la transferencia desde lo

nacional, o el de procesos legislativos dentro de un contexto de gobierno dividido en lolocal. Esto lo resalto porque los productos de esas iniciativas comparten la crticageneralizada, por los propios actores sociales y polticos de Aguascalientes, de diseos

institucionales ineficientes y de muy poco alcance para lograr los objetivos para los que

fueron creadas cada una de las leyes e instituciones mencionadas en lo local.

2 Tabla 1: Cronologa de las Leyes de Acceso a la Informacin (Ackerman y Sandoval, 2005: 23).

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Por ejemplo, para el caso del Instituto Estatal Electoral se oyen crticas de altos

niveles de discrecionalidad en el uso de los recursos, de procesos poco claros en la toma e

decisiones por el rgano colegiado de gobierno, al Tribunal Electoral se le critica sufuncionamiento no permanente, y en general al Poder Judicial su controversial proceso para

nombrar magistrados, a la Comisin Ciudadana de Derechos Humanos se le critica su poca

claridad de actuacin y falta e autonoma con respecto al Ejecutivo estatal, al Servicio Civilde Carrera su inoperancia, al igual que la Ley de Transparencia.

La explicacin de esta baja funcionalidad de la institucionalidad poltica del estado

viene por tres vas: 1) la pluralidad de nuestros rganos legislativos de la dcada de los

noventa hasta hoy ha inspirado efectivamente trasformaciones democratizadores delandamiaje institucional poltico del estado, pero la falta de experiencia y de

profesionalizacin del Poder Legislativo en Aguascalientes ha llevado a legislar al vapor

y deficientemente; 2) El Poder Ejecutivo estatal, en todo este tiempo, no ha procuradooperativizar varias de estas instituciones y dotar a algunas de ellas de la autonoma

requerida para un funcionamiento eficaz, y por ltimo; 3) nuestra ciudadana de baja

intensidad no ha sido capaz de articularse para demandar los cambios requeridos.

La construccin de un Aguascalientes efectivamente democrtico en este momentopasa por consolidar institucionalmente los instrumentos bsicos para ello. La idea de que la

democracia es un modo de vida que se construye a diario se percibe claramente con esteasunto de la transparencia y el acceso a la informacin pblica. En mi opinin estamos en

una segunda etapa de democratizacin en la que ya superamos el debate del establecimiento

de reglas para la competencia del poder, ahora nos encontramos en una que debe posibilitar

la gobernabilidad democrtica a partir del ejercicio cotidiano del poder que permita a susciudadanos tener informacin que les facilite participar en los asuntos pblicos particulares

que a cada uno le interesa. Una tercera etapa quiz incluya fortalecer las instituciones de

participacin ciudadana, tales como los partidos polticos, los sindicatos, las organizacionesempresariales y profesionales, y en general las organizaciones de la sociedad civil, para que

efectivamente participe en el proceso de toma de decisiones pblicas que hoy todava enmucho sigue siendo un proceso eminentemente intragubernamental.

En los ltimos meses, se han escuchado voces de especialistas y medios decomunicacin local, que han puesto el dedo en la yaga en cuanto al rezago en transparencia

y acceso a la informacin en Aguascalientes, voces que han encontrado eco en las actuales

autoridades, tanto ejecutivas como legislativas del estado, para generar una oportunidad decambio y correccin de los instrumentos que permitan superar el atraso institucional de

Aguascalientes en esta materia. La sociedad organizada de Aguascalientes tambin se ha

pronunciado a favor de estas reformas y ha participado activamente e nuevas propuestas.

Como se ve, la cuestin eminentemente es de voluntad poltica, la cual se percibe

con los Foros sobre Transparencia que organiz el gobierno del Estado el mes de agostopasado, y la semana de Jornadas de Transparencia en septiembre en donde el Poder

Legislativo del Estado (LIX Legislatura) apoy al Ifai y al IFE en la organizacin. Ojal yesto se traduzca en una legislacin complete y funcional en Aguascalientes.

Del documento de John Ackerman y de Irma Sandoval (2005) se pueden extraer

algunas conclusiones generales acerca de cul seran las reas particulares en las que

tendramos que avanzar para un diseo ms claro y funcional de nuestra legislacin local:

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A) Cobertura

La mayora de las Leyes de Acceso a la Informacin (LAI) en el Mundo tienen

restricciones en cuanto a la cobertura y alcance de la ley, ya que a veces de los sujetos de

escrutinio pblico se dejan fuera entes como paraestatales, fideicomisos o empresasprivadas que manejan recursos pblicos. Una legislacin ideal sera aquella que cubriera

todas las instituciones que reciben dinero pblico, incluyendo los tres poderes del gobierno,los organismos autnomos, las organizaciones no gubernamentales, los individuos, los

contratistas privados, las empresas concesionarias y los fideicomisos. Aunque ms idealsera que se incluyera a cualquier entidad que desarrolle funciones cruciales para el inters

pblico (Ackerman y Sandoval, 2005: 24).

De esta lgica, tres principios bsicos debieran ser observados por la legislacin

local:

1) Todo acto de autoridad y todo documento de gobierno debe ser consideradopblico. Los actos de autoridad gubernamental incluyen los actos ejecutivos,

judiciales y legislativos.

2) Los funcionarios pblicos tienen a obligacin de explicar sobre el cumplimiento desu deber. Explicar que hacen, cmo lo hacen, cmo manejan los presupuestos, el

impacto de sus decisiones.

3) La obligacin de proporcionar informacin pblica tambin debe aplicar a aquellosorganismos privados que prestan servicios pblicos o administrarn bienes pblicosde manera concesionada, y los fideicomisos.

B) Las Excepciones

Uno de los temas ms controvertidos sin duda es el de la informacin clasificada. Las

excepciones tpicas son las que incluyen la proteccin de la seguridad pblica, secretos

comerciales y deliberaciones internas, o incluso las que pongan en peligro la estabilidadeconmica o financiera (Ackerman y Sandoval, 2005: 26). El problema es el cmo

determinar claramente cundo est en juego cada uno de estos asuntos, cul es la base sobrela que la autoridad est obligada a argumentar para restringir el acceso a la informacin.

Para ello, la clave puede estar en la obligacin de la autoridad en presentar una

prueba de interes, segn la organizacin internacional Article 19, en la que se

argumentarse el cmo est restriccin est relacionada con un fin legtimo, que evita unpeligro o dao sustancial que en esencia pudiera ser mayor que el propio inters pblico de

acceder a la informacin.

El principio para el diseo de la legislacin local podra integrarse de la siguiente

manera:

4) La ley debe garantizar un acceso fcil y rpido, homogneo para todas lasdependencias y sujetos obligados a proporcionar el acceso a la informacin.

C) Supervisin y Seguimiento

El impacto y funcionalidad de toda LAI debe estar asegurada eficazmente. La nicaposibilidad se ha encontrada mediante la encomienda de la supervisin y el seguimiento a

una institucin procuradora del derecho al acceso a la informacin y transparencia, aunque

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pocos pases contemplan la figura de una institucin exclusivamente para esta funcin,

autnoma del estado y con personalidad jurdica propia. Existen otros mecanismos

utilizados con diferentes resultados hasta ahora, ya sea a travs de los propios Ombudsmano de los tribunales judiciales de los pases.

Sin supervisin, control y seguimiento la ley de transparencia est encaminada a

convertirse en letra muerta. La sugerencia es el establecimiento de un organismo autnomodel estado, que aseguro el buen funcionamiento de la ley.

El precepto particular sera:

5) Debe establecer los mecanismos especficos de participacin activa de la ciudadanaen la procuracin del derecho al acceso de la informacin. Para ello es necesario la

organicidad de la funcin en un Instituto de Transparencia en Acceso a la

Informacin autnomo del Estado.

D) Facilidad de Acceso

La ciudadana juega un papel crucial para garantizar el derecho positivo de tener acceso a la

informacin pblica y a la transparencia del Estado. No basta con un gobierno abierto, sinoque las vas sean las correctas para tener acceso a ella principalmente incentiven una

ciudadana proactiva a la rendicin de cuentas.

Esto exige que haya canales adecuados para pedir y dar la informacin, que haya

obligacin de publicar informacin bsica sin que nadie la pida, as como el presentarinformes peridicos que informen, expliquen y presenten en lenguaje claro y accesible lo

que se est haciendo (Ackerman y Sandoval, 2005: 32).

Los principios en este sentido deben ser:

6) Cualquier persona, sin importar condicin social, raza o sexo, pueden hacer uso deesta derecho al acceso a la informacin, sin la necesidad de motivar jurdicamente.

7) Informacin sobre objetivos, metas, estrategias y medios materiales para lograrlosdeben ser publicados por las agencias gubernamentales constante y peridicamente.

8) La ley debe garantizar un acceso fcil y rpido, homogneo para todas lasdependencias y sujetos obligados a proporcionar el acceso a la informacin.

9) La ley debe procurar que los documentos reservados sean una excepcin, por lotanto se debe partir de una clasificacin clara, objetiva y pblica.

10)Rapidez, facilidad y gratuidad en el acceso a la informacin. Los plazo deben serbreves, procedimientos sencillos y sin cobro alguno.

11)Tambin se deben prever una multiplicidad de vas para obtener la informacin,desde el correo normal, la presencia fsica del ciudadano, el escrito simple y laInternet.

Estas son algunas de las condiciones bsicas que se pudieran incluir y procurar la nuevalegislacin en materia de acceso a la informacin y transparencia gubernamental del estado

de Aguascalientes para hacerla ms funcional y operable. Es necesario avanzar en

Aguascalientes en este sentido, ya que este es un instrumento bsico para consolidar la

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democracia local, ms all de las urnas. El acceso a la informacin es para que las personas

ejerzan su derecho a participar en los asuntos pblicos; para inhibir decisiones arbitrarias,

ilegales y discrecionales del Estado y contribuir adems a la rendicin de cuentas por partede la autoridad pblica, y para reducir la corrupcin en las instituciones pblicas.

El proceso de democratizacin por el que los mexicanos vivimos hoy, ha llegado a

tal punto que ha invertidos los papeles de los agentes del sistema poltico, donde ahora es laautoridad la que debe encontrar argumentos para seguir conservando algunos privilegios.En una de las citas del documento se nos plantea que Alasdair Roberts escribi que antes,

en un contexto de escasa apertura y ejercicio de poder de forma autoritaria, la

responsabilidad de plantear argumentos a favor de la transparencia estuvo del lado de losdemcratas, es decir, de los defensores de los derechos a la libre informacin, pero hoy esa

responsabilidad est del lado de los gobiernos quienes tienen que argumentar a favor de la

conveniencia de la secreca (Ackerman y Sandoval, 2005: 47).