Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) Ley 1454 de 2011

¿Que es una ley Orgánica?

La definición de leyes orgánicas se encuentra en elLa definición de leyes orgánicas se encuentra en elartículo 151 de la constitución política de 1991, en queestablece que: “El Congreso expedirá leyes orgánicas alas cuales estará sujeto el ejercicio de la actividadlegislativa. Por medio de ellas se establecerán losreglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras,las normas sobre preparación, aprobación y ejecución dellas normas sobre preparación, aprobación y ejecución delpresupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plangeneral de desarrollo, y las relativas a la asignación de

competencias normativas a las entidades territoriales.Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, lamayoría absoluta de los votos de los miembros de una yotra Cámara.”

¿Que es una ley Orgánica?

La corte constitucional ha precisado el concepto de leyes orgánicas, al afirmar que tienen características especiales, en

cuanto gozan de una prerrogativa especial por su posición organizadora de un sistema legal que depende de ellas

Son estatutos reglamentadores de una materia que abarcan plenamente y cuyo espacio se restringe a los asuntos señalados plenamente y cuyo espacio se restringe a los asuntos señalados

expresamente en la constitución.

Así, son su normatividad las leyes orgánicas condicionan laactuación administrativa y la expedición de otras leyes sobre lamateria que tratan (Chávez, 2003).

¿Que es una ley Orgánica?

La corte ha definido que la ley orgánica es de naturaleza superior a las demás leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que estas deben ajustarse a lo

que organiza aquella

Tales leyes ocupan tanto desde el punto de vista material como del formal una jerarquía superior respecto de las leyes que tratan de la misma materia (Chávez, 2003).

Pirámide de Kelsen

En cuanto a la ley orgánica de

ordenamiento territorial (LOOT)

Artículo 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la

distribución de competencias entre la Nación y las entidades

territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles

territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,

concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley.

Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de un objeto común, cuando así esté establecido, con

respeto de su autonomía

Coordinación. Las autoridades del orden nacional, regional y las entidades territoriales,

deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con los demás instancias

territoriales

Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales apoyarán en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de

menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de

ejercer debidamente determinadas competencias.

¿Por qué es importante la LOOT?

Ante este vacío legal, las competencias sehan venido distribuyendo en leyes ordinariasde menor jerarquía y estabilidad, creando uncuadro confuso, disperso e insuficiente, queafecta asuntos tan importantes como lapromoción del desarrollo económico local, laatención de los desplazados y poblaciones enextrema pobreza, la prevención y atenciónde desastres, o la preservación del medioambiente (Maldonado, 2011).ambiente (Maldonado, 2011).

Los estragos causados por las “olasinvernales”, y la incapacidad que reflejan lasacciones estatales para atender tandramática situación, son un buenrecordatorio de la urgencia que requiere ladefinición de competencias yresponsabilidades tanto de entidadesterritoriales subnacionales como del nivelcentral.

Finalidad de

la LOOT

Promover la descentralización

Promover la planeación

Promover la gestión y administración de sus propios intereses para las entidades la LOOT sus propios intereses para las entidades

Promover la instancias de integración territorial

Promover y fomentar el traslado de competencias del gobierno en el orden

nacional hacia el nivel territorial pertinente

Fuente: En base a. http://victormosqueramarin.blogspot.com/2011_08_01_archive.html

Algunos otros artículos que nos hablan de la LOOT en

la Constitución del 1991

Artículo 297. El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos

Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Orgánica

del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y

consulta popular dispuestos por esta Constitución.

Artículo 306. Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones

administrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonioadministrativas y de planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio

propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo

territorio.

Artículo 307. La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de

Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión

de la región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá

en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. La

misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los

recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos

provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente definirá los principios

para la adopción del estatuto especial de cada región

Artículo 319. Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas,

sociales y físicas, que den al conjunto características de un área

metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa

encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado

del territorio colocado bajo su autoridad; (…).

La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas

un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en

sus órganos de administración tengan adecuada participación las

respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y

realizar las consultas populares que decidan la vinculación de losrealizar las consultas populares que decidan la vinculación de los

municipios. (…).

Las áreas metropolitanas podrán convertirse en Distritos conforme a la ley.

Artículo 320. La ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo

con su población, recursos económica y situación geográfica, y señalar

distinto régimen para su organización, gobierno y administración.

Artículo 329. La conformación de las entidades

territoriales indígenas se hará con sujeción a lo

dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento

Territorial, y su delimitación se hará por el

Gobierno Nacional, con participación de los

representantes de las comunidades indígenas,

previo concepto de la Comisión deprevio concepto de la Comisión de

Ordenamiento Territorial(…)

La ley definirá las relaciones y la coordinación de

estas entidades con aquellas de las cuales

formen parte (…)

Contexto Histórico

Necesaria una flexibilización del

territorio, permitiendo el surgimiento de nuevos entes territoriales

Necesaria una flexibilización del

territorio, permitiendo el surgimiento de nuevos entes territoriales

Comisión de Ordenamiento Territorial en el Congreso para avanzar en el tema,

esperando la promulgación de la LOOT para definir las

directrices y principios en la materia

Nunca existió consenso dentro de la Asamblea Nacional Constituyente

Nunca existió consenso dentro de la Asamblea Nacional Constituyente

quienes buscaban fortalecer los

departamentos y municipios ya

existentes

quienes buscaban fortalecer los

departamentos y municipios ya

existentes

Que contiene la LOOT 1454 de 2011

Esquemas Asociativos

Artículo 10. Esquemas

asociativos territoriales

Regiones administrativas y de planificación

Región Administrativa

y de Planificación

Especial (RAPE)

Asociaciones de Entidades

Territoriales

Municipios,

departamentos, Areás

Metrópolitanas,

Distritos

Regiones de planeación y

gestión

Provincias administrativas y de planificación

Artículo 11. Conformación de asociaciones de entidades territoriales. Laasociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por doso más entes territoriales para prestar conjuntamente servicios públicos,funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivelnacional, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones deplanificación, así como para procurar el desarrollo integral de susterritorios.

Parágrafo. Podrán conformarse diversas asociaciones de entidadesterritoriales como personas jurídicas de derecho público bajo la dirección ycoordinación de la junta directiva u órgano de administración quedeterminen las entidades territoriales interesadas, las cuales velarán por lainclusión y participación de la comunidad en la toma de decisiones quesobre el área se adopten.

Aso

ciac

ion

es d

e en

tid

ades

te

rrit

ori

ales

DepartamentosSuscritos por Gobernadores

autorizados por las asambleas

DistritosSuscrito por Alcaldes Mayores, autorizado por los Concejos y a

mediano plazo.

Contratos-Plan

Aso

ciac

ion

es d

e en

tid

ades

te

rrit

ori

ales

MunicipiosSuscribirá un convenio o contrato

plan por los Alcaldes, aprobado por los Concejos Municipales

Areas Metropolitanas

suscribirá convenio o contrato plan a través de los directores de áreas

metropolitanas con autorización de las juntas metropolitanas

El ContratoEl Contrato--PlanPlan

Instrumento de planeación para el desarrollo territorial

Se estructura alrededor de una visión compartida de desarrollo

regional

Buscan la coordinación interinstitucional en pro del

desarrollo regional

Buscan la coordinación intergubernamental con los

diferentes entes territoriales en pro del desarrollo regional

Los Contratos-Plan sirven en la identificación de temas estratégicos para el desarrollo integral y mancomunado de la población y el territorio con

enfoque de largo plazo

Objetivos de los ContratoObjetivos de los Contrato--PlanPlan

La coordinación y coherencia entre las prioridades estratégicas del Gobierno Nacional con las políticas regionales y locales formuladas en torno a una visión

de desarrollo

La ejecución concertada de programas y proyectos de inversión, la prestación de servicios públicos y el ejercicio de competencias y funciones que de manera

conjunta realicen los territorios.

Donde Vienen los ContratoDonde Vienen los Contrato--PlanPlan

La creación de los Contratos-Plan tiene su origen en el Estado francés a principios de los años 80

Una visión estratégica de mediano plazo sobre el ordenamiento territorial con compromisos financieros relativamente estables para su ejecución

Diálogo estructurado entre el Estado y las regiones para hacer converger los objetivos sobre los territorios

Artículo 18. Contratos o convenios plan. LaNación podrá contratar o convenir con lasentidades territoriales, con las asociaciones deentidades territoriales y con las áreasmetropolitanas, la ejecución asociada deproyectos estratégicos de desarrollo territorial.proyectos estratégicos de desarrollo territorial.En los contratos plan que celebren las partes, seestablecerán los aportes que harán así como lasfuentes de financiación respectivas.

Artículo 16. Provincias administrativas y de planificación

Dos o más municipios

planificación

Dos o más municipios geográficamente contiguos de un

mismo departamento podrán constituirse mediante ordenanza en

una provincia administrativa y de planificación

Por solicitud de los alcaldes municipales, los gobernadores o del

diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo

electoral de los respectivos municipios

Con el propósito de organizar Con el propósito de organizar conjuntamente la prestación de Parágrafo. Corresponde a las

integral, así como la gestión ambiental

conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de

obras de ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo

integral, así como la gestión ambiental

Parágrafo. Corresponde a lasAsambleas Departamentales crear lasprovincias, previa autorización de losrespectivos Concejos Municipales.

El financiamiento de las Provincias Administrativas y de Planificación no

generará cargos ni al Presupuesto General de la Nación, ni al SGP, ni al

SGR

Parágrafo. Los municipios queconformen la PAP deberán tener encuenta para su financiación yfuncionamiento los parámetrosestablecidos en la Ley 617 de 2000 y 819de 2003 para los municipios que laconformen.

Artículo 17. Naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos

Las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones de distritos y de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería

jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.

Las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas

departamentales

En ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas

entidades que las conformen

Artículo 19. Regiones de Planeación y Gestión (RPG)

Se consideran RPG las instancias de asociación de entidades territoriales que permitan promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de

complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley.

Las asociaciones entre entidades territoriales podrán conformar libremente entre sídiversas RPG, podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos dediversas RPG, podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos deimpacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos. Solo sepodrán asociar las entidades territoriales afines, de acuerdo con los principiosexpuestos en la presente ley.

Las RPG serán los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de losrecursos del Fondo de Desarrollo Regional.

Artículo 30. Región Administrativa y de Planificación (RAP)

Son RAP las entidades conformadas por dos o más departamentos, con personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad

está orientada al desarrollo regional (…)

En ningún caso las RAP podrán constituir circunscripción electoral especialdentro de la división político-administrativa territorial del país.dentro de la división político-administrativa territorial del país.

Previa autorización de sus respectivas asambleas, y previo concepto de la COT de Senado, los gobernadores de dos o más departamentos podrán

constituir mediante convenio la RAP que consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social

de sus habitantes

Entre los departamentos que conformen las RAP debe haber continuidad geográfica.

Parágrafo Artículo 30 Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE)

RAPE entre entidades territoriales departamentales y el Distrito Capital

El Distrito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los departamentosEl Distrito Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los departamentoscontiguos a este podrán asociarse en una RAPE, con personería jurídica, autonomía ypatrimonio propio cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de larespectiva región

El acto de constitución de la RAPE podrá realizarse por convenio entre losmandatarios seccionales, previa aprobación por parte de las corporaciones de lasrespectivas entidades territoriales y su ejecución será incorporada en el respectivoplan de desarrollo de la región mediante ordenanza y acuerdo distrital o municipal,en cada caso, según corresponda.

Otras Disposiciones para las RAP y las RAPE

Artículo 31. Consejo Regional Administrativo y de Planificación. Créase el Consejo Regional Administrativo y de Planificación como instancia técnica y

asesora de las Regiones Administrativas y de Planificación.

Artículo 32. Financiación El funcionamiento de las RAP se financiará concargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales quecargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales quela conformen destinen para ello y los incentivos que defina el GobiernoNacional.

Las RAP no generarán gasto del presupuesto general de la Nación, ni del SistemaGeneral de Participaciones, ni del Sistema General de Regalías.

Otros Aspectos Importantes

Artículo 33. Fondo de Desarrollo Regional. El Fondo de Desarrollo Regional servirácomo un mecanismo de desarrollo para las entidades territoriales del país, el cualtendrá como finalidad la financiación de proyectos regionales de desarrollo en lostérminos que lo defina la ley.finalidad la financiación de proyectos en las zonas de inversión especial para superar lapobreza.

Artículo 36. De la Región Territorial. De conformidad con el artículo 307 de la Constitución Política la Región Administrativa y de Planificación podrá transformarse en

Región Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el efecto expida el Congreso de la República

Nación:Nación:

• Establecer política de ordenamiento al territorio en asuntos nacionales

• Localizar grandes proyectos de infraestructura

• Determinar áreas limitadas• Lineamientos de procesos de

urbanización y sistemas de ciudades

• Lineamientos para equitativa distribución de cargas y

Departamento:

• Establecer directrices y orientaciones para ordenamiento de parte o la totalidad de su territorio, en áreas de conurbación para determinar usos y ocupación de espacio publico

• Definir políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos

• Orientar la ubicación de la infraestructura física-social

• Integrar y orientar la ubicación espacial de los planes sectoriales departamentales, de los municipios y entidades territoriales indígenas

• Articular sus políticas, directrices y estrategias físico-territoriales con los planes,

• Lineamientos para equitativa distribución de cargas y beneficios en temas de servicios públicos e infraestructura

• Conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural

• Definir principios de economía y buen gobierno mínimos que den cumplir los entes territoriales

estrategias físico-territoriales con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la adopción de planes de ordenamiento para totalidad o porciones especificas de su territorio.

• Competencias para establecer directrices y orientaciones especificas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas

• Podrán adoptar programas de protección especial y recuperación del medio ambiente.

Distritos especiales:

• Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a ciertas características

• Organizarse como Áreas Metropolitanas, siempre que existan relaciones físicas, sociales,

• Municipio:

• Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio

• Reglamentar de manera especifica los usos del suelo, en áreas urbanas, de expansión y rurales.

• Optimizar los recursos de físicas, sociales, económicas que den lugar a actuar en conjunto.

• Dirigir las actividades que le correspondan

• Optimizar los recursos de las tierras disponibles y coordinar planes sectoriales, en armonía con políticas nacionales y planes departamentales y metropolitanos.

Ley

14

54

de

20

11 DECRETO 3680 DE 2011 por el cual se

reglamenta la Ley 1454 de 2011

DECRETO 819 DE 2012 por el cual se reglamenta la elaboración e Implementación de los

CONTRATOS PLAN

LEY 1551 DE 2012 Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el

funcionamiento de los municipios

Ley

14

54

de

20

11

para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios

Ley 1617 de 2013 Régimen para los Distritos Especiales

Ley 1625 de 2013. Régimen para las Áreas Metropolitanas

Algunas Críticas La ley 1454 no clarifica el significado de región, y deja intacta la estructuradepartamental. Mirando más allá de la euforia gubernamental, la LOOTno tuvo el alcance que se esperaba. La norma es frágil y apenas proponealianzas y acuerdos voluntarios entre las entidades territoriales (González,2011).

Adicionalmente, debe tenerse presente que la estructura fiscal de losdepartamentos es muy débil. Las fuentes de recursos departamentales(loterías, cigarrillos, alcohol, etc.) no son dinámicas. Los municipios, endepartamentos es muy débil. Las fuentes de recursos departamentales(loterías, cigarrillos, alcohol, etc.) no son dinámicas. Los municipios, encambio, tienen potencialidades enormes, porque sus fuentes de ingresosestán asociadas a la gestión del suelo, al urbanismo, y a los impuestos deindustria y comercio. El futuro es de los municipios y de las regiones. Eneste panorama el departamento queda completamente desdibujado. Laley 1454 no acepta esta realidad e insiste en conservar, de manera muyambigua, la autonomía departamental. Por su afán de respetar a losdepartamentos, la ley no fortalece los instrumentos que permitan laarticulación de los procesos entre los municipios cercanos (González,2011).

La mayor parte de las acciones conjuntas entre los municipios propuestaspor la ley dependen de la buena voluntad de las partes. La norma invitaa la concertación entre la Nación y las entidades territoriales (art. 2),promueve el establecimiento de Regiones de Planeación y Gestión, asícomo administrativas y de planificación (art. 3, § 5, art. 19, art. 31), ypropicia la formación de asociaciones municipales (art. 3, § 13). Ademásla ley crea, como instancia asesora, una Comisión de OrdenamientoTerritorial (COT) y diseña Comisiones Regionales (municipales ydepartamentales) de Ordenamiento Territorial. Por último, la ley abre elpaso para la firma de convenios o “contratos-plan” entre entidadesterritoriales (arts. 15 y 18) y permite crear provincias administrativas y deplanificación entre dos o más municipios “geográficamente contiguos deplanificación entre dos o más municipios “geográficamente contiguos deun mismo departamento” (art. 16) (González, 2011).

El criterio general de la ley se refleja bien en el art. 9: “El Estadopromoverá procesos asociativos entre entidades territoriales para la librey voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen eldesarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades” (art. 9,subrayado mío). Las asociaciones, entonces, son “libres” y “voluntarias”.Al permitir que las decisiones queden en manos de la voluntad de losgobernantes, la norma termina siendo muy frágil (González, 2011).

Es una farsa puesto que no desarrolla ninguno de los temasfundamentales que ordena la Constitución: la distribución decompetencias entre la Nación y las entidades territoriales, laregulación de regiones y provincias como entidades territoriales, laconformación de las entidades territoriales indígenas (Maldonado,2011).

Buena parte del articulado, además, se limita a repetir textosconstitucionales o textos existentes en otras leyes (Maldonado,2011).2011).

La ley no reglamenta la conversión de las regiones administrativasy de planificación en regiones como entidades territoriales, niestablece su régimen, ni lo referente a los estatutos especiales decada región, dado que se limita a transcribir en la ley lo que ya dicela Constitución. Tampoco regula las entidades territorialesindígenas (esto se hará en otra norma que deberá ser presentadaen diez meses al Congreso), ni adopta el estatuto básico de lasprovincias (Maldonado, 2011).

De la exposición de motivos resulta claro que el Gobierno no tieneinterés alguno en modificar la actual organización territorial del país, loque implica que considera que los departamentos, distritos ymunicipios son las formas convenientes y necesarias y que no sejustifica crear "mayores estructuras político administrativas queredunden en burocracias ineficientes." (Maldonado, 2011).

Buena parte de la ley se dedica a definir las distintas formas deasociación entre entidades territoriales y a establecer mecanismos decooperación entre la Nación y las entidades territoriales, como los"convenios plan" (Maldonado, 2011)."convenios plan" (Maldonado, 2011).

La lectura del proyecto revela que era innecesaria una ley orgánicapara establecer que las entidades territoriales pueden asociarse entreellas.de hecho, figuras como las asociaciones de municipios ya estánreglamentadas en la ley 136 de 1994 (Maldonado, 2011).

Los convenios entre departamentos en el código de régimendepartamental, y los convenios entre todo tipo de entidades en la ley489 de 1998 (Maldonado, 2011).

Referencias Bibliográficas.

Maldonado Copello, Alberto (2011). La ley de ordenamiento territorial es una farsa en http://razonpublica.com/index.php/politica-y-gobierno-temas-27/2099-maldonado.html

González, Jorge Iván (2011). La frágil Ley de ordenamiento territorial en http://redcpal.cinep.org.co/node/1281

Chávez Marín, Augusto Ramón (2003) La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en la Constitución de 1991. Elementos para su comparación con el Derecho Español. Revista Estudios Socio-Jurídicos, Universidad del Rosario

Ley 1454 de 2011

DNP (2011) REFORMAS RECIENTES PARA EL DESARROLLO REGIONAL: Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y Sistema General de Regalías