Ley de Locaciones Urbanas

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Lily R. FlahRosana I. Aguilar

la ley

Locaciones Urbanas

Ley 23.091

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Copyright © 2008 by La Ley S.A.E. e I.Tucumán 1471 (C1050AACC) Buenos AiresQueda hecho el depósito que previene la ley 11.723Impreso en la Argentina

Printed in Argentina

Todos los derechos reservadosNinguna parte de esta obra puede ser reproducidao transmitida en cualquier forma o por cualquier medioelectrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabacióno cualquier otro sistema de archivo y recuperaciónde información, sin el previo permiso por escrito del Editor y del autor

All rights reservedNo part of this work may be reproduced or transmittedin any form or by any means,electronic or mechanical, including photocopying and recordingor by any information storage or retrieval system,without permission in writing from the publisher and the author

Tirada: 700 ejemplares.

I.S.B.N. 978-987-03-1168-3

Flah, Lily

Locaciones Urbanas. - 1a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2008. 480 p.; 24x17 cm. - (FEDYE)

ISBN 978-987-03-1168-3

1. Derecho Civil. 2. Contratos. I. Título

CDD 346.2

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A mis nietos, Candela, Eugenia, Federico, Polo, Facundo, Miranda, Simón, Victoria, Charo, Tamara y Amanda

Lily R. Flah

A mis padres Rosa y RaúlRosana I. Aguilar

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IndIce General

Introducción ...........................................................................................................

1. Sanción de la ley 23.091 .....................................................................................

2. Metodología de la ley 23.091 .............................................................................

Capítulo I — termInología. ConCepto. CaraCteres.DIferenCIaCIón Con otras fIguras

I. Terminología ...................................................................................................

II. Concepto ..........................................................................................................

III. Caracteres ........................................................................................................a) Bilateral .....................................................................................................b) Consensual ...............................................................................................c) Oneroso .....................................................................................................d) Conmutativo .............................................................................................e) De tracto sucesivo ....................................................................................f) Temporario ...............................................................................................g) Nominado o típico ...................................................................................h) No formal ..................................................................................................i) De cambio .................................................................................................j) Puede ser un contrato celebrado por adhesión a condiciones gene-

rales ...........................................................................................................k) Es de naturaleza civil ...............................................................................

IV. Diferenciación con otras figuras ....................................................................a) Locación y compraventa .........................................................................b) Locación y leasing ....................................................................................c) Locación y comodato ...............................................................................d) Locación y depósito .................................................................................

d.1) Locación y depósito en garantía ....................................................d.2) Caja de seguridad bancaria ............................................................d.3) Contrato de garaje ..........................................................................

e) Locación y mutuo o préstamo de consumo ..........................................f) Contrato de locación y sociedad. Participación en las ganancias del

locatario ....................................................................................................g) Locación y servicios. Contrato de hospedaje .........................................

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h) Locación y derechos reales de uso y goce ..............................................i) Locación y publicidad ..............................................................................j) Locación forzosa ......................................................................................k) La llamada locación imperativa ..............................................................

JurISPruDENCIa .................................................................................................

Capítulo II

título I — elementos Del Contrato

I. El consentimiento ...........................................................................................a) Promesa de locación ................................................................................b) Capacidad de las partes ...........................................................................c) Incapacidad de derecho ..........................................................................d) administradores y mandatarios .............................................................e) Locación e hipoteca .................................................................................f) Dominio revocable ...................................................................................

II. La cosa ..............................................................................................................a) Cosas ajenas .............................................................................................b) Cosas futuras ............................................................................................c) Cosas indeterminadas .............................................................................d) Cosas fuera del Comercio ........................................................................e) Bienes del Estado .....................................................................................f) Locación de derechos ..............................................................................

III. El Precio ...........................................................................................................a) Debe ser cierto, determinado o determinable ......................................b) Debe ser serio ...........................................................................................c) Debe consistir en dinero .........................................................................

c.1) El precio de la locación y la llamada ley de convertibilidad (23.928) .c.2) El precio de la locación y la legislación de emergencia .................

d) Locaciones anteriores a la emergencia económica...............................d.1) Moneda de pago de los alquileres .................................................d.2) Depósito en garantía ......................................................................d.3) Indemnización por resolución anticipada ...................................

e) Locaciones posteriores a la emergencia económica .............................e.1) Prohibición de indexación y conservación del valor adquisitivo

del alquiler: distintas posibilidades .............................................. - Cláusula dólar ............................................................................... - Cláusula valor dólar ..................................................................... - Pago en “argentino oro” .............................................................. - alquileres escalonados ................................................................ - Pacto cuotativo ............................................................................. - Pacto de negociación periódica .................................................. - Fijación por un tercero ................................................................ - Porcentual del valor del inmueble .............................................. - Corrección mensual por intereses .............................................. - Obligación alternativa de pagar dólares o aplicar CEr al alquiler ... - Simulación ilícita de fecha anterior ............................................

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f) Normativa de emergencia posterior al dec. 214/2002 ..........................g) La garantía del estado del art. 6º de la ley 21.342 ..................................

IV. La causa-fin ......................................................................................................

título II — forma, prueba e InterpretaCIón JurISPruDENCIa .................................................................................................

Capítulo III — el plazo De la loCaCIón

I. Plazo máximo ..................................................................................................a) Plazo máximo y la opción de prórroga ...................................................

II. Plazos mínimos ...............................................................................................a) Supuesto de hotelería y hospedaje .........................................................b) Casos en los que no se aplican los plazos mínimos ..............................

III. Plazos de desocupación ..................................................................................

JurISPruDENCIa .................................................................................................

Capítulo IV — efeCtos Del Contrato De loCaCIón

título I — oblIgaCIones Del loCaDor I. Entrega de la cosa en buen estado .................................................................

a) Lugar y tiempo de la entrega ...................................................................b) retardo o falta de entrega de la cosa por el locador ..............................

II. Mantener la cosa en buen estado ..................................................................a) Destrucción de la cosa por caso fortuito o fuerza mayor .....................

a.1) Destrucción total de la cosa arrendada ........................................a.2) Destrucción parcial de la cosa arrendada ....................................

b) Deterioros producidos por caso fortuito ................................................c) Imposibilidad del uso y goce de la cosa por caso fortuito o fuerza mayor.....

III. Obligación de garantía ....................................................................................a) Turbaciones del locador ..........................................................................b) Turbaciones de terceros ..........................................................................

b.1) Turbaciones de hecho ......................................................................b.2) Turbaciones de derecho ...................................................................b.3) Turbaciones por trabajos linderos ..................................................b.4) Turbaciones por otro locatario ........................................................

c) Garantía por vicios redhibitorios ............................................................

IV. Obligación de pagar mejoras ..........................................................................a) Clasificación .............................................................................................

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b) Mejoras facultativas para el locatario .....................................................b.1) Mejoras en las casas de ciudades, pueblos o predios ....................b.2) Mejoras en los terrenos en ciudades o pueblos .............................b.3) Mejoras en predios rústicos .............................................................

c) Sanción de la prohibición de hacer mejoras .........................................d) Pautas para el reembolso de las mejoras al locatario por el locador ...

1. Existencia de convención ....................................................................1.a) autorización para hacer mejoras ................................................

2. ausencia de convención ......................................................................2.a) Gastos a cargo del locador que realizó el locatario en atención

a la urgencia ..................................................................................2.b) Mejoras o gastos necesarios o útiles ...........................................2.c) Mejoras voluntarias......................................................................2.d) Locación por tiempo indeterminado .........................................

e) reglas especiales en caso de rescisión del contrato ..............................e.1) Locación que se resuelve sin culpa de las partes ...........................e.2) Locación que se resuelve por culpa del locador .............................e.3) Locación que se resuelve por culpa del locatario ...........................

f) Efectos de la obligación del locador por el pago de mejoras ................f.1) Determinación del valor de las mejoras ..........................................f.2) Derecho de compensación ...............................................................f.3) Derecho de retención ........................................................................

g) abandono de la cosa y derecho del locatario a separar mejoras .........

V. Obligación de pagar cargas y contribuciones ...............................................

título II — oblIgaCIones Del loCatarIo

I. Pago del precio ................................................................................................a) Pagos anticipados ....................................................................................b) Falta de pago de alquileres ......................................................................

b.1) Conclusión de la locación por falta de pago...................................b.2) retención del locador.......................................................................b.3) Cobro ejecutivo para efectivizar el importe de los alquileres

adeudados .......................................................................................b.4) Privilegio del locador ........................................................................

II. uso y goce de la cosa conforme a derecho ...................................................a) Limitaciones al uso y goce .......................................................................b) Sanciones para el caso de uso y goce abusivo .......................................

III. Conservación de la cosa en buen estado.......................................................

IV. restitución de la cosa al concluir el plazo locativo ......................................

V. Notificación al locador en caso de turbaciones al derecho de propiedad ....

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Capítulo V — moDIfICaCIones subjetIVas Del

Contrato De loCaCIón

título I — CesIón y subloCaCIón

I. Cesión ...............................................................................................................

II. Sublocación .....................................................................................................

III. Diferencias entre cesión y sublocación .........................................................

IV. Elementos ........................................................................................................

V. Forma y prueba ...............................................................................................

VI. Características .................................................................................................a) Facultad de usar y gozar de la cosa .........................................................b) Prohibición de ceder o subarrendar .......................................................

b.1) Incumplimiento de la prohibición de ceder o subarrendar..........

VII. Vínculo entre locatario y cesionario o sublocatario .....................................

VIII. Efectos de la cesión y sublocación .................................................................a) relaciones entre el locatario y el cesionario o sublocatario .................b) relaciones entre el locatario y el locador ...............................................c) relaciones entre el cesionario o sublocatario y el locador ...................

c.1) Cesión ................................................................................................c.2) Sublocación .......................................................................................

IX. Proyecto de reformas ......................................................................................

X. Préstamo de uso o comodato .........................................................................

título II — transferenCIa De fonDos De ComerCIo

título III — transformaCIón De la soCIeDaD loCatarIa

título IV — Venta De la Cosa loCaDa

título V — ContInuaDores De la loCaCIón: grupo

ConVIVIente. sItuaCIón Del ConCubIno

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Capítulo VI — garantías De CumplImIento Del

Contrato De loCaCIón

título I — fIanza

a) Situación anterior a la sanción de la ley 25.628 .....................................b) Ley 25.628: “Prohibición de extensión de la fianza en los contratos de

locación” ...................................................................................................

título II — DepósIto en garantía

título III — seguro De CauCIón

título IV — alquIleres antICIpaDos

título V — Cláusula penal

título VI — aCumulaCIón De garantías

JurISPruDENCIa .................................................................................................

Capítulo VII — ConClusIón De la loCaCIón

I. Causales ...........................................................................................................a) Clasificación .............................................................................................b) Enunciación y análisis .............................................................................

b.1) Conclusión del plazo de la locación ................................................ a) Plazo determinado ....................................................................... B) Plazo indeterminado .................................................................... C) Continuación de la locación y tácita reconducción .................. D) La prórroga de los contratos .......................................................

b.2) Pérdida de la cosa arrendada ...........................................................b.3) Imposibilidad de usar la cosa conforme al destino especial para

el que fue arrendada .......................................................................b.4) Vicios redhibitorios ..........................................................................b.5) Caso fortuito ......................................................................................b.6) Incumplimiento por culpa de las partes .........................................

c) Causales no enumeradas en el art. 1604 que dan lugar a la conclusión del contrato ...............................................................................................c.1) rescisión por mutuo consentimiento .............................................c.2) rescisión unilateral sin causa del locatario ....................................

c.2.i) Teoría de la imprevisión ..........................................................

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c.3) rescisión unilateral causada por el locador ...................................c.4) Confusión ..........................................................................................c.5) Efectos de la quiebra .........................................................................

d) Circunstancias que no concluyen la locación .......................................e) Efectos de la conclusión de la locación ..................................................

II. Conclusión de la sublocación ........................................................................

III. Entrega de la cosa locada al locador ..............................................................a) Derechos que competen al locador por falta de restitución de la cosa ....

a.1) Desalojo .............................................................................................a.2) Daños y perjuicios causados por la falta de restitución de la cosa locada ..................................................................................................

b) Derechos que asisten al locatario ante la negativa del locador a recibir la cosa ........................................................................................................

c) Procedimiento a seguir cuando existe más de un locador o locatario ...d) Condiciones en que debe encontrarse la cosa al ser restituida ...........

IV. régimen de mejoras ........................................................................................

JurISPruDENCIa .................................................................................................

Capítulo VIII — De la promoCIón De loCaCIones

DestInaDas a VIVIenDa

a) régimen de promoción ...........................................................................b) Beneficios impositivos .............................................................................c) Condiciones para gozar de los beneficios impositivos .........................d) Sanciones ..................................................................................................e) Beneficios fiscales y transferencia del inmueble ...................................f) Ley de Incentivos para la adquisición y construcción de vivienda única,

familiar y permanente Nº 26.158. ...........................................................

apénDICe De legIslaCIón

Ley 23.091 ................................................................................................................Ley 23.928 ................................................................................................................Ley 25.561 ................................................................................................................Ley 25.713 ................................................................................................................Decreto 214/2002 ...................................................................................................Decreto 320/2002 ...................................................................................................Decreto 762/2002 ...................................................................................................

BiBliografía ...............................................................................................................

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INTRODUCCIÓN

El derecho a la vivienda ha sido definido a nivel internacional como:“El derecho de todo hombre, mujer, joven y niño a acceder y mantener unhogar y una comunidad en que puedan vivir en paz y dignidad” (1).

“Poder contar con un lugar seguro para vivir es uno de los elementos funda-mentales para la dignidad humana, para la salud física y mental y sobre todo parala calidad de vida que permite el desarrollo del individuo. Como tal, el derecho a lavivienda adecuada ha obtenido un reconocimiento muy alto como un derechohumano fundamental y ha sido reconocido en una serie de instrumentos interna-cionales y declaraciones, instrumentos regionales y leyes nacionales” (2).

La Constitución Nacional consagra la protección integral de la familia y elacceso a la vivienda digna en el art. 14 bis, que se articula con la incorporacióncon jerarquía constitucional de los tratados que enuncia el art. 75, inc. 22,según la reforma de 1994.

Así integran el orden jurídico interno los siguientes convenios interna-cionales:

La Declaración Universal de los Derechos del Hombre (1948), art. 25,sostiene: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que leasegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial, la ali-mentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios socia-les necesarios”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Bogo-tá (1948): “Toda persona tiene derecho a la propiedad privada correspon-diente a las necesidades de una vida decorosa, que contribuya a mantener ladignidad de la persona y del hogar”.

(1) www.unhchr.ch/housing; cit por SCHERMAN, IDA A. y MENDOZA, ELENA, en “El derecho huma-no a la vivienda: una inconstitucionalidad por omisión?”, Derecho de familia, Revista inter-disciplinaria de doctrina y jurisprudencia, Protección de la vivienda familiar, nº 29, p. 105,Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.

(2) Declaración de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de laONU, Onu-Habitat, “Guide to Monitoring Target 11: Improving the lives of 100 million slumdwellers”, Nairobi, Kenya, mayo 2003, www.unhchr.ch/houfing, cit. por SHERMAN IDA A. y MENDO-ZA, ELENA, “El derecho humano a la vivienda”, ob. cit.

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La Convención Americana de los Derechos Humanos (Pacto de SanJosé de Costa Rica) (1969), art. 17, establece que la familia es el elementonatural y fundamental de la sociedad y debe ser protegido por la sociedady el Estado.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales(1966), art. 11.1. reza: “Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen elderecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados y una mejora continuade las condiciones de existencia”.

La Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formasde Discriminación Racial (1967), art. 5º, inc. e.iii), enumera entre los derechoseconómicos sociales y culturales en particular el derecho a la vivienda.

La Convención sobre la eliminación de Toda Forma de Discrimina-ción contra la mujer (1979), art. 14, inc. h), consagra especialmente para lamujer de zonas rurales, el derecho a gozar de condiciones de vida adecua-das, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios,la electricidad y el abastecimiento de agua, de transporte y de comunica-ciones.

La Convención de los Derechos del Niño, de cuyo contexto general sederiva que todos los derechos acordados parten del presupuesto de la garan-tía de hábitat donde desarrollarse.

De ahí que, con razón se ha dicho que el contrato de locación de uninmueble para vivienda tenga una connotación de tipo humanitario, la posi-bilidad cierta de satisfacer una necesidad de primer orden, que podría consi-derarse una “función social” (3).

Más allá de una visión meramente patrimonialista de intercambio debienes: dinero por el uso y goce de un inmueble urbano, este contrato, en elque hay distintos bienes jurídicos implicados, encierra un fuerte contenidopersonalista en el cual deben incluirse valores como la solidaridad, el biencomún y la paz social (4).

Ello permite explicar las tendencias a intervenir en su regulación dediversas maneras y, a la vez, ver claramente su evolución a través delprincipio protectorio que, en el Derecho Romano, antecedente seguido

(3) MOSSET ITURRASPE, JORGE, “La locación para vivienda. Sus particularidades”, Revista deDerecho Privado y Comunitario, Locación de cosas inmuebles y equivalentes, 2004-2, p.7,Rubinzal Culzoni, Santa Fe.

(4) MACNEIL, I., “The new social contract. An inquiry into modern contractual relations”,Yale University, New Haven and London, 1980. En la doctrina de Brasil, PORTO MACEDO, R. J.,“Contratos relacionais e defensa do consumidor”, Max Limonad, Sao Paulo, 1998; cit por MOS-SET ITURRASPE, JORGE, “La locación para la vivienda. Sus particularidades”, ob. cit.

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por Vélez Sarsfield, protegía al propietario, mientras en el Derecho Mo-derno, al locatario.

En ese sentido, en Argentina, cabe referir al denominado “período deemergencia habitacional”, cuya larga duración no condice con dicho título,pues debe entenderse como emergencia un estado de necesidad breve y tran-sitorio, mientras que los años transcurridos desde 1943 a 1978, exceden esadenominación.

En efecto, desde el año 1943, con la sanción del dec. 1580, y hasta el año1978, en que comienza a regir la ley 21.342, la legislación se edificó básica-mente sobre normas imperativas que afectaban el precio y el plazo del con-trato con la intención de proteger el derecho del locatario, cuyo juzgamientono puede soslayar las condiciones fácticas propias de cada período: tremen-da escasez de viviendas, un mercado locativo desquiciado por las pocas ofer-tas y las muchas demandas. Situación que daba pie a toda clase de abusostales como, imposición de condiciones especulativas por los propietarios,encubrimiento, bajo figuras jurídicas como el comodato, el pago anticipadode todo el plazo locativo, la exigencia de garantías superpuestas y excesivas,requerimientos en moneda extranjera o fijación de ajustes con índices total-mente ajenos al quehacer propio de la actividad. Todo ello frente a un locata-rio cuyos bajos salarios impedían resolver sus problemas de vivienda grava-das con altísimos alquileres.

La ley 21.342, llamada de normalización de locaciones urbanas, trató deobtener en forma gradual, tanto en sus efectos como en el tiempo, el fin de lascontinuas prórrogas legales, implantando un sistema destinado a obtener enforma escalonada la liberación de los alquileres, el retorno al Código Civil yla unificación de todas las locaciones bajo un mismo régimen legal.

Mas esta “vuelta al Código Civil” fue una medida que no tuvo apoyo en larealidad económica, puesto que el mercado de las viviendas continuaba des-quiciado. Del dirigismo se pasó pendularmente a la desprotección, a la norma-tiva liberal e individualista del Código de Vélez, no corregido en esta materia.De pensar exclusivamente en el inquilino a pensar sólo en el locador (5).

Es indudable que el contenido del Código Civil, en atención al tiempo desu sanción no responde a las expectativas actuales del contrato ni está a laaltura de su relevancia social, falencias ya señaladas por Bibiloni en su Ante-proyecto de Reformas de 1926.

“La normativa del Código Civil —que aún perdura— está inspirada enuna concepción liberal individualista, que no veía la necesidad de interveniren el contrato de locación sobre la base de disposiciones imperativas, desti-nadas a imponerse a la voluntad de las partes. La locación era hija directa de

(5) MOSSET ITURRASPE, JORGE, “La locación para vivienda. Sus particularidades”, ob. cit.

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la autonomía de la voluntad, del ‘dejar hacer’ a los particulares, sin perjuiciode una profusa, detallista y tal vez excesiva regulación supletoria, emanadade textos meramente dispositivos, con la finalidad de ilustrar, ayudar y com-pletar los vacíos del quehacer privatista” (6).

Vale recordar que el principio de la autonomía de la voluntad nace y en-cuentra campo propicio en un determinado momento histórico: el llamadoliberalismo económico en Europa, coetáneo de la separación del derecho laicode las normas religiosas. Es resultante del abandono de la idea de Dios comocentro y eje del derecho, suplantándolo por la idea del hombre. Produce eltránsito del jusnaturalismo de origen divino al racionalismo, difundido porRousseau, Locke y Montesquieu, que encuentra en parte su concreción en laRevolución Francesa de 1789, y en el Código Napoleón, fuentes de la legisla-ción del siglo XIX. De ahí que Vélez Sarsfield recogió esta concepción general yla tradujo en normas de las cuales los arts. 1197 y 1200 son su expresión máscabal. De esta manera, la validez de las convenciones emanadas de la voluntadde las partes es reconocida por el propio derecho objetivo, que les confierecarácter de norma obligatoria, con las consecuencias que de ellas emanan.

Por ello el codificador, para quien el contrato es uno de los basamentosdel derecho privado, consagra una amplia libertad para su formación, modi-ficación y extinción, haciendo de la voluntad de las partes una fuente delderecho similar a la ley (art. 1197 del Cód. Civil), que en materia de locacionesse traduce en una normativa que prioriza la autonomía de la voluntad comosi el locador y el locatario se encontraran en la misma situación económica enorden a las necesidades, con igual poder de negociación, ambas partes libres,iguales y experimentadas, sin tener en cuenta que el inquilino es, habitual-mente, la parte débil de la negociación, necesitada de tutela o protección.

Es dable destacar que la autonomía de la voluntad reconoce como punto departida la existencia de dos conceptos ineludibles como son la “igualdad jurídi-ca” y la “libertad jurídica” (7). Ambos tienen su fuente en los arts. 16 y 31 de laConstitución Nacional y en la medida en que alguno de estos principios sufradesequilibrios, no podrá ejercerse libremente la autonomía de la voluntad.

Es fácil advertir que el acontecer histórico instó al derecho a limitar lavoluntad de las partes, con el objeto de proteger el interés general, teniendoen vista el llamado orden público de dirección y, especialmente, el de protec-ción a los fines de salvaguardar la plenitud de la igualdad jurídica.

“Lo justo, pues, en los contratos entre iguales, consistirá —por lo gene-ral— en el sometimiento estricto a los términos del pacto; y en los contratosentre desiguales, en el mantenimiento del equilibrio de la relación de cam-

(6) MOSSET ITURRASPE, JORGE, “Responsabilidad por el incumplimiento contractual”, en “Res-ponsabilidad por daños”, t. II, p. 243, Rubinzal Culzoni, Santa Fe, 1998.

(7) SPOTA, ALBERTO G., “Instituciones de derecho civil, Contratos”, vol. I, ps. 20 y 21, Depal-ma, Buenos Aires, 1977.

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bio. En el primer caso, la libertad exigirá el reconocimiento de plenitud deefectos para el albedrío; en el segundo, su reafirmación a favor del sindicadocomo débil jurídico” (8).

La reglamentación del derecho laboral ha sido el ejemplo más evidentede esta necesidad.

Distintas disposiciones del derecho civil fueron, a su turno, materia deldirigismo estatal en aras de evitar los riesgos mencionados.

Dentro de esa corriente, se inscribe la aparición de las referidas leyes deemergencia para las locaciones urbanas: “Siguiendo la Novísima Recopila-ción (“no pueden los dueños y administradores tener sin uso y cerradas lascasas”, Liv, X, Tit. X, Ley VII), el art. 4º de la ley 13.581 (del año 1949) impuso alpropietario de un inmueble desocupado la obligación de darlo en alquilerdentro de los treinta días y dispuso que, en caso de negativa, el poder ejecu-tivo podía hacerlo por él. El art. 37 de la ley 15.775 (del año 1958) dispuso laprórroga de las locaciones urbanas y facultó al juez para autorizar permutasentre inquilinos, con lo cual le impuso al locador un nuevo locatario” (9).

Aún sin ir tan lejos, toda la normativa posterior denotó notoria incapaci-dad para solucionar el conflicto, ya que interviniendo en los plazos y precios,afectaba la finalidad rentística y disminuía los incentivos de los propietarios,produciéndose escasez de oferta, con lo que se volvía al problema inicial: lafalta de acceso a las locaciones; circularidad operacional que nunca pudo sersuperada por esta política legislativa.

Así se fueron dictando una sucesión de leyes de emergencia locativa:dec.ley 1580/43; dec.ley 29.716/45; leyes 11.156; 12.886; 13.581; 14.953; 14.139;14.178; 14.356; 14.821; dec.ley 160/55; dec.ley 5240/55; dec.ley 7588/55; dec.ley2186/57; ley 15.331; dec. ley 8058/63; leyes 16.485; 16.654; 16.675; 16.739; 17.368;17.607; 17.689; 18.880; 19.405; 20.546; 20.625; 20.969; 21.342; 23.091; 23.542;23.680; 23.747; 24.808 (10).

Es a partir de la ley 23.091, sancionada en 1984, que se disponen normascon finalidad protectora para las locaciones urbanas con destino a vivienda,pero de un modo indirecto, es decir, sin alterar plazos y precios.

Mediante esta norma, se optó por mantener la regulación prevista por elCódigo Civil en la materia, cuya aplicación sigue siendo plenamente vigente,

(8) ALTERINI, ATILIO ANÍBAL, “Contratos civiles-comerciales-de consumo. Teoría general”, p.77,Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998.

(9) ALTERINI, ATILIO ANÍBAL, “Contratos…”, ob. cit., p.79.(10) (Adla, III-191; V-768; 1920-1940,75; VI-XXIII; IX-A, 308; XIX-A, 156; XII-A,8; 76; XIV-A,149;

XIX-A, 56; XV-A, 515; XV-A, 628; XVI-A, 293; XX-A,65; XXIII-C, 1797; XXIV-C, 2003; XXIV-C, 2140;XXV-B, 1175; XXV-C, 2103; XXVII-B, 1594; XXVIII-A, 159; 232; XXXI-A, 32; XXXII-A, 39; XXXIII-C,2975; XXXIV-A, 48; XXXV-C, 2676; XXXVI-C, 1979; XLIV-D, 3712; XLVII-D, 4200; XLIX-C, 2432;XLIX-D, 3722; LVII-B, 1376).

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pero, a su vez, se incorporaron a la legislación de fondo una serie de solucio-nes inspiradas en la asistencia al inferior en la búsqueda de vivienda; entrelas cuales, merecen destacarse, los plazos mínimos concertados por las par-tes; la prohibición de pago anticipado; la rescisión anticipada del contrato afavor del locatario; sobre los cuales se volverá oportunamente.

En los últimos años y a pesar de la sanción de la ley 24.240 de protecciónde los consumidores y usuarios, no se incluyó una legislación completa so-bre locaciones con finalidad de consumo.

Se sostiene (11) la necesidad de incluir este contrato bajo su “escudo pro-tector”, señalando, entre otros aspectos, que el contrato de locación de inmue-ble urbano, frecuentemente celebrado por adhesión, en el que abundan las“condiciones generales” predispuestas por el locador o la empresa inmobilia-ria que desnivelan el necesario equilibrio contractual, es campo propicio paralas “cláusulas abusivas” que deberían tener la misma sanción que disponeaquella norma; también la publicidad engañosa, que luego no aparece en elcontenido negocial; la necesidad de información y de incorporar al mercadolocativo un “producto” en buenas condiciones de habitabilidad y mantenerloen ella, salvo los hechos depredadores del locatario.

En definitiva, las profundas oscilaciones que en materia de política legis-lativa ha sufrido este contrato han llevado a concluir que “el principio protec-torio en materia de locaciones debe disponer de una tecnología jurídica mássofisticada que la ensayada hasta el presente. La intervención directa en losprecios y en los plazos se ha mostrado ineficaz para lograr un acceso masivoal uso y goce de la vivienda, compatible con la finalidad rentística de lospropietarios. La intervención indirecta que provee el actual Derecho del con-sumidor, mediante el control administrativo y judicial de la oferta, los debe-res de información, las cláusulas abusivas, se presenta como más adecuadoen el contexto de la regulación institucional del mercado” (12).

La reciente modificación del artículo primero de la ley de defensa del con-sumidor introducida por la ley 26.361 (13), permite una interpretación másacorde a las posiciones reseñadas, al suprimir la enumeración que delimitabael ámbito objetivo en virtud del cual podía sostenerse su tácita exclusión.

De modo que, en la actualidad las interpretaciones más abiertas que re-clamaban una lectura constitucional del problema resultan plenamente apli-cables porque una correcta hermenéutica del nuevo texto legal nos conducea sostener la inclusión de todas aquellas operaciones que se establezcanentre un consumidor y un proveedor. Esto implica reconocer una extensión

(11) MOSSET ITURRASPE, JORGE, “La locación para vivienda. Sus particularidades…”, ob. cit., p. 11.(12) LORENZETTI, RICARDO LUIS, “Tratado de los contratos”, t. II, p. 317, Rubinzal Culzoni, Santa Fe,

2000.(13) Adla, 10/2008, p. 5.

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del régimen de protección al consumidor a todos los negocios inmobiliariosen los que se configuren los presupuestos subjetivos (14).

Asimismo, “en la evolución actual del pensamiento jurídico es necesariosegmentar la regulación, atendiendo a que, bajo una sola finalidad, cual es eluso y goce de las cosas, hay distintos bienes jurídicos implicados” (15).

En ese sentido, es dable advertir en nuestro Código, una característicacomún a toda la codificación decimonónica, según la cual la regulación legalpretendía ser abarcativa de todas las finalidades y modalidades, sin atender aespecificidades o a subtipos, eventualmente merecedores de un tratamientodiferenciado.

En efecto, la regulación del contrato de locación de cosas, según la redac-ción originaria, lo era respecto a un modelo contractual destinado a cumplirla función económica de transferir, a título oneroso, el uso y goce de una cosainmueble o mueble no fungible. A partir de allí, ninguna especificación serealizaba en función de la naturaleza o el destino de la cosa dada en locación.Sólo algunas normas aisladas tomaban en consideración la naturaleza in-mueble de la cosa locada, con referencias, en algún caso, a los predios rústi-cos (cfr. arts. 1597, 1509, 1534, 1535, 1558, 1578, 1605, 1610 y 1617), antes quetales arrendamientos tuvieran tratamiento autónomo (16).

Pero la realidad, en materia de locación de cosas, fue imponiendo la ne-cesidad de contemplar la diversidad de situaciones que se derivan de la natu-raleza de la cosa locada (mueble o inmueble, y en este último caso, urbano orural) y de la finalidad o destino (vivienda o comercio o industria, en losinmuebles o de consumo, en los muebles).

Ello explica la necesidad de la regulación segmentada a la que se hicierareferencia, en función de la cual y en virtud de las modificaciones legislativasintroducidas en la materia, actualmente no se puede hablar de una institu-ción uniforme sino que necesariamente debe hacerse referencia a la natura-leza o destino de la cosa dada en locación para establecer su régimen.

A partir de ello, en nuestro derecho, no obstante constituir el Código Civil elmarco general o supletorio al que acudir para resolver situaciones no contem-pladas por la legislación especial, se pueden distinguir los siguientes supues-tos: a) Locación de inmuebles urbanos: regida prioritariamente por la ley 23.091y por el Código Civil en lo no regulado por ésta. Asimismo, dentro de estesubtipo podemos distinguir las normas aplicables a toda locación de inmue-

(14) HERNÁNDEZ, CARLOS A. y FRUSTAGLI, SANDRA A., “Problemas actuales de las locaciones urba-nas”, Rev. LL, del 28/04/08, LL,2008-C.

(15) LORENZETTI, RICARDO LUIS, “Tratado …”, ob. cit., t. II, ps. 317 y 318.(16) PITA, ENRIQUE M., “La denominadas locaciones de uso civil, particularidades, destinos

turísticos y diplomáticos”, en Revista de derecho privado y comunitario, t. 2004-2, p. 193, Ru-binzal Culzoni, Santa Fe, 2004.

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bles urbanos (arts. 1º a 5º de la ley) de las que corresponden exclusivamente alas destinadas a vivienda (arts. 6º a 9º); b) Locación de inmuebles rurales: regi-do por la ley 13.246 y sus modificatorias, aplicándose supletoriamente las nor-mas del Código Civil (art. 41, texto ley 22.298); c) Locación de cosas muebles: eneste supuesto, si se trata de un contrato de consumo, se aplica prioritariamentela ley 24.240 y las normas del Código Civil sólo supletoriamente. En cambio, sila locación no encuadra dentro de los casos previstos por la ley de defensa alconsumidor, se aplica enteramente la normativa del Código.

El proyecto de reformas del Código Civil de 1998 establece una regula-ción general, que permite, las indispensables adaptaciones que se debenhacer por vía de la legislación especial. Esta característica que, si bien lo mues-tra apto para flexibilizar las locaciones en el ámbito de los contratos de em-presa, es sumamente austera en la incorporación de normas protectorias delos derechos del locatario.

1. Sanción de la ley 23.091

La finalidad principal de esta ley ha sido reactivar el mercado inmobilia-rio locativo, dado que la incertidumbre sobre las posibles reformas en lamateria habían producido una reacción de graves alcances en detrimento dela oferta, cuya presión se hacía sentir con mayor intensidad en los sectores demenores ingresos.

La experiencia de legislaciones que impusieron el congelamiento de al-quileres, suspensión de trámites judiciales, prórrogas indiscriminadas de pla-zos contractuales había derivado en la abstención de la oferta por parte de loslocadores, con el consiguiente caos social.

Para las escasas unidades que se volcaban al mercado, como ya se haseñalado, los propietarios imponían condiciones especulativas. Estas exi-gencias de los propietarios obedecían en gran parte a los rumores que pre-veían la posible sanción de una ley que prorrogase los plazos locativos, sus-pendiese desalojos y congelase precios; y al no poder ser cumplidas de nin-guna manera por el locatario, generaban una verdadera distorsión cuyas con-notaciones afectaban el espectro económico social.

El objetivo prioritario de esta normativa fue aventar esos temores de loslocadores y al mismo tiempo concluir con la retracción en la oferta de unidadesen alquiler, volcando a la plaza los inmuebles desocupados, con miras a tradu-cir ese efecto en una regulación de las condiciones por propia gravitación.

Por otra parte, al mismo tiempo de dar confianza al locador, se trató deequilibrar las prestaciones a cargo del locatario, continuando con la aplica-ción del Código Civil en todas las secuencias no contempladas.

Esto corroboraba la existencia de una emergencia a la cual, en lugar decombatirla mediante los sistemas tradicionales de leyes de emergencia ya

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referidas, se optó por el mantenimiento del Código Civil buscando “concilia-ción entre modificaciones a las normas regulares que importaban restringirla autonomía de la voluntad y el propósito anticipado de no congelar losalquileres, ni suspender los desalojos, y de no dictar medidas que favorezcana una sola de las partes (17).

Lo señalado conlleva la certeza en cuanto a que la regulación prevista porel Código Civil en el campo de las locaciones sigue siendo plenamente apli-cable, salvo las pautas contempladas por esta ley.

De ahí que siguen subsistiendo las obligaciones del locador en lo que serefiere a la entrega de la cosa en buen estado, a mantenerla en las mismascondiciones, respondiendo en los supuestos de destrucción, deterioros porcaso fortuito o fuerza mayor, imposibilidad del uso y goce de la cosa, asícomo su obligación de garantía, respondiendo por las turbaciones y viciosredhibitorios y la obligación de pagar mejoras.

En igual situación se encuentra el locatario con sus obligaciones en lasque se incluye el pago del precio; el uso y goce de la cosa conforme a derecho;la conservación de la cosa en buen estado; la restitución de la cosa al concluirel plazo locativo y la notificación al locador en caso de turbaciones al derechode propiedad.

Siguen vigentes también las normas sobre cesión y sublocación, y sobreconclusión de la locación.

Por otra parte, desde el punto de vista procesal, la única modificaciónestribó en la obligatoriedad de intimar el pago de los arriendos para habilitarla acción judicial de desalojo; en lo demás, siguen aplicándose la normativadel Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, incluyendo el juicio pordesalojo anticipado, con condena de futuro.

Coincidente con ese lineamiento, se mantuvo la libertad de contratación conalgunas limitaciones a la autonomía de la voluntad, ya referidas en la introduc-ción, las que, sin embargo, del mismo modo que las demás garantías constitu-cionales no se ven afectadas, pues aquéllas no provienen del intervencionismoni del dirigismo estatal. Tampoco son atentatorias del derecho de propiedad,sino que obedecen principalmente a reglamentar el derecho de propiedad acor-de con las necesidades de orden jurídico, social y económico. Lo contrario sealejaría, bajo el pretexto de la defensa a ultranza del derecho constitucional depropiedad, del derecho también constitucional a una vivienda digna.

Tendiente a contemplar la situación por la que atravesaba una ancha franjadel mercado locativo, la ley previó un régimen promocional, con preponderanteintervención estatal, de acceso voluntario para propietarios y locatarios. Some-

(17) ROCA, IVAL, CARIDE, LILIAN y DUFRECHOU, ROBERTO, “El proyecto oficial de alquileres”, ED,15/06/84.

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tiéndose los locadores a determinadas condiciones, podrían obtener beneficiosa modo de alicientes no sólo para volcar al mercado unidades de vivienda des-ocupadas ya existentes, sino también para incentivar la construcción de edificiosdestinados a ese fin, único medio apto para paliar el déficit habitacional.

A tales fines implementó un sistema de exenciones tributarias, certeza depago, contratación de seguros de caución, eliminación de dificultades paraobtener fiadores, supresión de depósitos en dinero —instrumentándose conun contrato tipificado con un plazo mínimo de tres años—. Estas medidas sedirigían a la vez a favorecer la posición del locatario.

Esta tónica fue explicitada en el mensaje elaborado por el Poder Ejecuti-vo que acompañaba el proyecto de ley: “Dada la situación crítica que funda-menta el presente proyecto, se posibilita también que las viviendas que per-manezcan ociosas —deshabitadas sin causa justificada— puedan verse gra-vadas con recargos fiscales, en tanto permanezcan desocupadas” (18).

Resulta insoslayable trazar un paralelo con la situación actual. Derogadala ley de convertibilidad, se mantiene la prohibición de incluir cualquier tipode cláusula tendiente a la corrección del precio de la locación, generando porun lado retracción en la oferta y por otro, la inclusión de aquéllas incorporan-do en forma solapada algún tipo de ajuste, que los locatarios se ven obliga-dos a aceptar frente a esta retracción.

A los efectos de revertir esta situación, que afecta especialmente a lossectores de menores ingresos, se sancionó, sobre la base del proyecto delPoder Ejecutivo, la ley 26.158 “De incentivos para la adquisición y construc-ción de vivienda única, familiar y permanente”, destinada básicamente a faci-litar el crédito para la adquisición de viviendas tomando como pautas elprecio del alquiler y la conducta de pago adoptada por el inquilino.

También está previsto un incentivo a la construcción de viviendas desti-nadas a alquiler a través de la devolución anticipada del IVA a los constructo-res. Asimismo, se fomentaría la implementación del contrato de leasing a losfines de posibilitar a los locatarios el acceso a la propiedad.

Exterioriza el empeño del gobierno de tratar de hallar soluciones al défi-cit habitacional, sin recurrir al fácil mecanismo de intervenir el mercado delas locaciones, que, tal como se reseñara, tantos trastornos ha traído a lasociedad desde la década de los cuarenta del siglo pasado, hasta su deroga-ción por la ley 21.342 llamada de “normalización de las locaciones urbanas”,sancionada en el año 1976 (Adla, XXXVI-C, 1981).

Pero los créditos hipotecarios anunciados, para ser viables, necesaria-mente deberían ir acompañados de una fuerte rebaja de las tasas de interés ygastos administrativos que aplican las entidades crediticias.

(18) Mensaje del Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación, del 15/05/84.

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Por otra parte, el aliciente a los inversores en desarrollos inmobiliariosdestinados a la construcción de viviendas económicas para alquilar o dar enleasing no resulta atractivo con la sola devolución del IVA en forma anticipa-da, sino que parece necesaria una promoción que exima a esas inversionesdel impuesto a los capitales y a las ganancias por un plazo lo suficientementeextenso como para que, a su vez, el contrato de leasing a celebrarse resulteatractivo al tomador (entre diez y veinte años).

Asimismo, debería implementarse un mecanismo que permita mantenervigentes los cánones y el valor residual, sin violar la prohibición de reajustarimpuesta por la ley 25.561 (Adla, LXII-A, 44).

2. Metodología de la ley 23.091

La ley ha previsto un capítulo denominado “Disposiciones generales”,donde se incluye la instrumentación del contrato de locación por escrito,plazos mínimos para las locaciones, sistema de ajuste (hoy derogado por lasleyes 23.098 y 25.561) fianzas o depósitos de garantía y la implantación de laintimación de pago, previa a la instauración de la demanda de desalojo.

Este primer capítulo es aplicable a todas las locaciones, sin discriminardestino.

El capítulo II, en cambio, prevé normas específicas para las locacionesdestinadas a viviendas, como el pago de períodos mensuales, la prohibiciónde pagos anticipados por más de un mes, la facultad del locatario de rescindiranticipadamente el contrato y lo reglado sobre continuadores de la locación.

Estos dos capítulos marcan una tajante división en el tratamiento de laslocaciones regidas por el Código Civil, con las restricciones señaladas, y elotro sistema constituido por las locaciones promocionales. De ahí que sehaya señalado la coexistencia de un doble sistema de contratación (19).

El capítulo tercero, legisla sobre la creación del sistema promocional, suslimitaciones a la libertad de concertación, los beneficios impositivos que seconceden a los locadores, los presupuestos necesarios para acogerse a estosbeneficios, las sanciones por incumplimiento y la transferencia de unidades.

Sin embargo, los años transcurridos desde su sanción nos han permitidocomprobar la poca resonancia en la sociedad que ha merecido este régimen.

En el capítulo IV, bajo el título “Disposiciones complementarias”, se intro-dujeron las normas generales tendientes en algunos casos a resolver situacio-

(19) FLAH, LILY R. y SMAYEVSKY, MIRIAM, “Alquileres. Ley 23.091, de locaciones urbanas. Comen-tario exegético”, p. 7, Depalma, Buenos Aires, 1984.

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nes de hecho, como las viviendas desocupadas, el subsidio y la prioridad enplanes de vivienda para los desalojados y normas para hoteles y pensiones.

Las restantes disposiciones se ocupan de los mecanismos destinados a lapuesta en funcionamiento de la ley.

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