LEGITIMIDAD, ESTADO Y CULTURA Sonia Fleury Introduccin: Amrica Latina esta viviendo un proceso de transformacin sin precedentes, que se manifiesta en trminos econmicos, polticos, culturales y sociales. Estos cambios pueden ser observados a partir de dos ejes de "desplazamiento", desde el Estado en direccin a la sociedad y desde el nivel central en direccin a lo local. Estos dos ejes sin embargo se desarrollan dentro de un contexto de globalizacin de la economa y de profundas transformaciones polticas y culturales que articulan estructuras y procesos supra y subnacionales en una nueva configuracin del poder. Consecuentemente, nuevas articulaciones entre Estado, Mercado y Comunidad son plasmadas en arreglos institucionales diferenciados, requiriendo procesos innovadores de insercin, integracin, coordinacin y gestin pblica. Como parte del proceso de democratizacin vemos la recomposicin del tejido social hacia las luchas contra la exclusin y por la expansin de la participacin ciudadana. Este surgimiento de un pblico social revitaliza la sociedad civil y exige cambios con relacin a las instituciones del Estado. Se ve, aunque de forma fragmentada, a la generacin de estructuras y procesos estatales capaces de reflejar e impulsar movimientos del poder poltico en direccin a grupos poblacionales, espacios territoriales, esferas administrativas y sectores anteriormente marginados por el bloque en el poder. Paradjicamente, esta tensin transformadora convive con estructuras institucionales tradicionales, copados por grupos de las elites polticas y econmicas, prcticas sociales patrimonialistas, clientelistas, corruptas y excluyentes. A esta situacin que resiste al cambio la sociedad responde, muchas veces, a partir de estrategias individualistas, anmicas y/o violentas, generando una crisis de gobernabilidad permanente y la deslegitimidad de la estructura de representacin poltica y de los aparatos de polticas pblicas, identificados con el pacto corporativo y/o elitista. La fragmentacin de la sociedad en grupos y culturas polarizadas, ms que una expresin de tolerancia y pluralismo en un contexto post-moderno, como se podra concluir en un anlisis superficial, pasa a ser un indicador de la prdida de la dimensin colectiva-identificada como siendo la comunidad nacional de los ciudadanos. Esto ocurre, ya sea porque tal condicin de pertenencia es negada a aquellos que sufren de diferentes formas de exclusin, o por el desencanto con lo polticos, restringido a su dimensin institucional. Consecuentemente, la construccin de las identidades pasa a ser producto de la sociedad y del mercado, un bien a ser consumido, una identidad colectiva voltil, normada por padrones de consumo insatisfechos. La exacerbacin de la subjetividad destituida de la ciudadana y de la emancipacin (Boaventura Santos, 1994:232) exacerba el narcisismo. An ms, hipotticamente podemos decir que una sociedad donde el individualismo y el consumismo llegan a un

punto tal, que el individuo tiene una relacin objetal tanto con su cuerpo-objeto creciente de intervenciones, cuanto con lo otro, que no es ms que un instrumento de su consumo/placer, generando las condiciones para que la perversin pase a ser banalizada. Fenmenos macroeconmicos y macrosociales implicados en los procesos de la liberacin econmica, transformacin de los procesos productivos y de las relaciones sociales de produccin, cambios en la estructura y dinmica del mercado de trabajo, acarrean la prdida de la centralidad del trabajo como categora articuladora de la integracin social. De esto resulta una profunda transformacin en los referenciales tradicionales del Estado - Nacin y de las identidades sociales que se crearon a partir de la insercin laboral, generando procesos sociales de desvinculacin creciente tanto con relacin al trabajo cuanto con relacin a la comunidad (Castell, 1995), que profundizan la desagregacin y la desconfianza en las instituciones. Un pblico globalizado, propiciado por las tecnologas comunicacionales, pero profundamente dividido en el seno de la estructura social de cada pas, permite, al mismo tiempo, y paradjicamente, que la ciudadana se coloque al nivel mundial y que exista un profundo distanciamiento de los individuos con relacin a las bases territoriales y polticas locales y nacionales. Separacin, inseguridad y miedo pasan a ser parte de este cotidiano, de un pblico fracturado por la incidencia de las reglas y procedimientos cumulativos de exclusin y "marginamiento". Todas estas alteraciones inciden fuertemente sobre el proceso de reconstruccin de la esfera pblica, que se van configurando, como parte de los procesos de democratizacin y de rearticulacin poltica y econmica, en curso en las sociedades latinoamericanas. Profundas transformaciones se estn procesando en relacin entre Estado y Sociedad civil, siendo bueno destacar la substitucin de estructuras de representacin centralizada y monoplicas por una configuracin policntrica, en la cual el proceso decisorio y la implantacin de polticas pblicas pasan a implicar mayor dispersin de poder con la incorporacin de intereses diferenciados en una estructura reticular. Castells (1999. Vol I) identifica y observa conexiones entre la globalizacin, el sistema de informacin, reestructuracin de la de la produccin capitalista, prdida de las identidades compartidas y la crisis de legitimidad poltica del Estado nacional y de las instituciones democrticas, en situaciones tan distintas cuanto lo que viene ocurriendo, con lo especifico de cada sociedad, tanto en pases desarrollados como en pases en desarrollo. Nuestro inters es buscar profundizar el debate sobre las especificaciones de este fenmeno, que fueron caracterizados por este autor sobre la denominacin de la sociedad de la informacin, en los procesos polticos y sociales de Amrica Latina, cuyo modelo de desarrollo anterior se dio bajo el comando de un Estado autoritario y una nacin segmentada, generando lo que llam de Estados sin ciudadanos (Fleury, 1994).

El momento actual se caracteriza, por el contrario, porque el Estado nacional tiene su papel restringido y redefinido, desarrollando una estructura plural de autoridad que amenaza y solapa la legitimidad del Estado, en que el poder se desconcentra y se desterritorializa, donde los vnculos sociales pierden el referente nacional y se remiten a las comunidades y tribus, o lo que llevara, segn Castells (1999. Vol II) a la sociedad sin ciudadanos. Como la ciudadana supone una dimensin histrica, lo que estamos viendo es, a mi parecer, la problematizacin de este concepto y las paradojas que enfrenta la actualizacin de la ciudadana en el contexto actual, lo que no puede ser tomado como su extincin. Decretar la extincin de la ciudadana es asumir la inviabilidad de la democracia, en cuanto a comprender las paradojas de la ciudadana, es reflexionar sobre las transformaciones requeridas en la institucionalidad d la democracia (Fleury, 2002). Adems de eso, se tiene que reflexionar sobre el papel del Estado y sus posibilidades de implementar polticas pblicas y generar mecanismos institucionales capaces de responder de manera efectiva a las nuevas demandas de participacin, integracin y redistribucin, y a la necesidad de fortalecimiento de las formas de organizacin autnoma de la sociedad. Pero, un Estado capaz de atender a los requisitos arriba mencionados ya ser otro Estado, sea como pacto de dominacin, sea como aparato institucional y forma de gestin, pues estas nuevas prcticas polticas y de gestin transforman las estructuras estatales, tendiendo a su democratizacin radical. Esas son la preocupaciones que orientan nuestra investigacin (2), cuyo objetivo general es identificar las transformaciones en las relaciones entre Estado y Sociedad que fundan nuevas prcticas orientadas a la gobernabilidad democrativa, mediante la institucionalizacin de espacios pblicos que garantizan la participacin ciudadana, plural y deliberativa. Para reflexionar sobre el tema de la legitimidad, Estado y Cultura en la perspectiva latinoamericana quiero explicar desde donde estoy, buscando comprender la situacin poltica actual de la regin. El concepto de legitimidad es definido en el Diccionario de Poltica de Bobbio, Matheuci y Pasquino, inicialmente, como siendo "un tributo del Estado, que consiste en la presencia, en una parcela significativa de la populacin, de un grado de consenso capaz de asegurar la obediencia sin la necesidad de recurrir al uso de la fuerza, salvo en casos espordicos. Es por esta razn que todo poder busca alcanzar consenso, de manera que sea reconocido como legtimo, transformando la obediencia en adhesin " (Levi,1993:675). (2) Ver al respecto en el Observatorio de la Innovacin Social del Programa de Estudios de la Esfera Pblica en http://www.ebape.fgv.br/pp/peep

La legitimidad, sin embargo, sera una situacin nunca plenamente realizada, pudiendo ser vista ms como aspiracin que como realidad concreta, ya que el consenso absoluto de hombres autnomos y conscientes representara la eliminacin del poder y de la ideologa en las relaciones sociales (Levi, 1995:679). La autoridad legtima, en sociedades democrticas es algo a ser construido, ya que no existe un fundamento de la orden social que la precede, lo que requiere la institucionalizacin del conflicto. En las palabras de Lefort (1991) el poder se vuelve un lugar vaco cuando se disuelven los marcos de referencia de la certeza, llevando a la originalidad de la democracia, que es la existencia de un poder que hacia adelante est destinado a permanecer en busca de su fundamento. La nocin gramsciana de hegemona repone la dualidad consenso/fuerza, persuasin/coercin, direccin/dominacin, distancindolos de la problemtica weberiana de los mecanismos de legitimidad (Buci-Glucksman 1980:80). En lugar de entender el proceso de legitimacin como construccin de un consenso mediante de la doctrinacin/persuasin/socializacin la hegemona debe ser comprendida no apenas como tico-poltica, pero tambin en su fundamento econmico. La construccin de la legitimidad presupone la hegemona del bloque en el poder. Aunque no toda crisis de legitimidad sea una crisis de hegemona es imprevisible comprender los fundamentos del poder para mas all de su dimensin institucional, tratando de entender las relaciones posibles entre legitimidad institucional y la correlacin de fuerzas que la sustentan. Muchas cuestiones se plantean en la relacin entre legitimidad y hegemona tales como la imposibilidad de construir autoridad legitima en situaciones de ausencia de hegemona o al contrario, las implicaciones para la preservacin de hegemona de coyunturas marcadas por profunda crisis de legitimidad. La hegemona se distingue tanto del gobierno, o institucin poltica como de la ideologa, en tanto sistema abstracto e invertido de representaciones y creencias dominantes, siendo una direccin general, poltica y cultural de la sociedad. Para Chau (1990:90) es en esta perspectiva que podemos decir que "hegemona es sinnimo de cultura en el sentido amplio y sobre todo de cultura en sociedades de clases". En la medida que la hegemona remite a los mecanismo y fundamentos de la autoridad, la hegemona remite necesariamente al sujeto histrico constituido. Es en la relacin entre el discurso y la accin que encontramos el lugar del sujeto (Arendt, 1993:15). La esfera pblica democrtica, como orden simblica relacional, es el espacio en que los sujetos as constituidos afirman su identidad e intercambian significados, que den sentido y direccin a sus acciones. Es as que, la igualdad es requerida en la esfera publica, siendo polticamente construida, ya que en la naturaleza humana lo que encontramos es la diferencia. (Arendt,1993:227) La ciudadana, hiptesis jurdica igualitaria inscrita como posibilidad en la naturaleza del estado moderno, fue la mediacin ms importante en la reconstruccin de la totalidad (comunidad) necesaria a la integracin social (Fleury, 1994 :45). Tal medicin, y las instituciones a que dio origen, conformarn la ingeniera institucional democrtica, materializando la emergencia de una esfera social que Habermas

(1984:177) denomin repolitizada, o Estado - Social, donde las instituciones estatales y sociales se sintetizan en un nico complejo indiferenciado. Este fenmeno no remitira a la disolucin de la divisin liberal pblico/privado, Estado/Sociedad civil. Sin embargo, estas dicotomas solo se superarn sin escamotear las diferenciaciones si nos encaminamos en direccin a la concepcin gramsciana de Estado ampliado, ya que sta no elude la cuestin de los conflictos de poder y de sus orgenes materiales Fleury (1997:32). En otros trminos, la hegemona no solo no excluye, como requiere la dominacin y la coercin. Teniendo su origen en el proceso de produccin. Ms all de sus determinantes materiales los procesos de inclusin y de exclusin se fundan en una dimensin simblica, o civilizadora, a travs de la cual se ejerce el dominio/hegemona mediante la cultura, se definen y se reproducen las reglas y rituales de inclusin/exclusin, en una comunidad poltico/jurdica (de ciudadanos), pero que es, fundamentalmente, una comunidad de sentidos (Fleury, 1998:82). Siendo la apropiacin discursiva o fundamento de la condicin humana (Arendt, 1993:31), la constitucin de los sujetos - el sujeto como un punto de la verdad enunciada (Badion, 1994:45) - pasa por el rescate de su posibilidad discursiva. La propuesta de una democracia radical (Mouffe, 1996:26) desarrolla una teora del sujeto descentrado, constituido en la interseccin de una multiplicidad de posiciones subjetivas, y exige el reconocimiento de la diferencia, de la particularizacin de lo universal. En esta propuesta la ciudadana deja de ser vista apenas como un estatuto legal y pasa a ser comprendida como "la identidad poltica comn de personas, que pueden estar empeadas en muchos emprendimientos con finalidades diferente y con diversas concepciones de bien, pero que, en la bsqueda de su satisfaccin y en la ejecucin de sus acciones, aceptan someterse a las reglas prescritas por la Repblica" (Mouffe, 1996:95). Ms all del republicanismo cvico, una teora del sujeto debe contemplar la construccin de su(s) identidad (es), pero no se puede reducir a este proceso, ya que el sujeto poltico es una identidad que se construye/reconstruye en el enfrentamiento e interaccin con otros actores, detentores de recursos organizacionales y de poder que les permitan competir en la arena poltica por sus proyectos. Para tratar estas cuestiones pretendo formular proposiciones para el debate, acerca de Amrica Latina, en relacin a: - especificidad de la relacin Estado/Sociedad - la difcil gobernabilidad - democracia y esfera pblica - gestin de redes de polticas. Propuesta N 1 - La no correspondencia entre economa y poltica es constitutiva del desarrollo del Estado capitalista en la regin, ocasionando la politizacin de conflictos y la constitucin de sujetos sociales por referencia al Estado, exacerbando por un lado la presencia estatal en la articulacin de los intereses sociales, y por otro lado particularizando sus acciones, lo que impide su

constitucin como generalidad. Este Estado en permanente crisis de legitimidad, encontr en la combinacin de polticas de cooptacin con medidas de represin en base al ejercicio del poder que caracterizaron el pacto corporativo, cuyos referentes - nacin, pueblo, ciudadana - fueron construcciones simblicas que expresaron identidades, aunque en contradiccin a la realidad social existente. (3) La constitucin del Estado y del poder poltico en la sociedad de capitalismo retardatario de Amrica Latina tuvieron como peculiaridad el hecho de prescindir de una cultura burguesa y de una clase burguesa fortalecida para que el proceso de industrializacin capitalista se vuelva dominante. En este sentido se puede afirmar que la constitucin del capitalismo y la dominacin burguesa tuvieron como origen la poltica y no as el mercado. Las consecuencias de la exigencia de la construccin de la unidad social a travs de lo poltico son identificadas en la necesidad de una presencia estatal precoz y abarcadora de la totalidad de la dinmica societal. As, no solo toda la poltica parece pasar por el Estado como los propios intereses econmicos enfrentndose necesariamente en cuanto a luchas polticas. El hecho de que el Estado tiende a ser el lugar privilegiado donde clases y actores sociales se constituyen, ocasiona un alto nivel de politizacin de conflictos sociales, siendo la poltica transformada en terreno por excelencia de expresin tanto de intereses de clases como de formacin de los propios actores sociales (de Riz Ipola, 1985, Touraine, 1976). Los efectos de esa relacin van a ser sentidos tanto en la gran autonoma que es conferida al poltico, cuanto en el hecho que los actores sociales se tornan relevantes ms por su papel poltico que por su posicin en la produccin econmica. Se trata de una situacin en que las fuerzas sociales no preexisten al Estado, pero s son conformadas a partir de su intervencin. O sea, el Estado precede a la Nacin. Esto lleva a la paradoja de que todo pasa por lo poltico, pero al mismo tiempo la poltica est separada de su funcin de representacin de intereses, ya que los intereses no se conforma sino en el propio Estado. Esas caractersticas se responsabilizaran por el carcter altamente personalizado por lo cual los intereses se inscriben en la rbita estatal. A partir del momento en que no logran generalizarse y hacerse representar en la arena poltica anteriormente a sus enfrentamiento con el aparato estatal. La persistencia de prcticas clientelistas y patrimonialistas, en la relacin entre los organismos estatales y los sectores sociales expresaran esa lgica de negacin de la representacin, en cuanto principio organizador de la arena poltica, y su substitucin por una red de relaciones subyacentes, nunca claramente explcitas, sometidas a una dinmica integradora y no competitiva. (3) Este tem esta basado en Fleury, S. 1994 Estados Sin Ciudadanos, Editorial Fiocruz, Rio de Janeiro. Versin en espaol, 1997, Lugar Editorial, Buenos Aires

Las consecuencias de una ausencia de una cultura burguesa arraigada y afianzada en la sociedad, se harn sentir tambin en el tejido sociocultural, que manifestar una aguda desarticulacin sociocultural. " En estos casos el Estado se ver ante la enorme tarea de administrar la desarticulacin, ya que slo desde esa esfera es posible cohesionar los profundos desfases del tejido social" (Zermeno, 1987:64-67). Si la hegemona remite necesariamente al problema del sujeto histrico constituido ( Moulian, 1984) y la heterogeneidad estructural acta como un factor de inviabilizacin de la construccin de las identidades colectivas, la formacin de la nacin en nuestros pases represent la expansin del dominio poltico, aunque no haya representada a la supremaca de una clase nacional. La manifestacin de estas contradicciones desde el origen del proceso de construccin del Estado nacional, ocasiona un complejo proceso de relaciones Estado/Sociedad, en la cual la hegemona, en cuanto a expresin de la constitucin de los sujetos colectivos, es al mismo tiempo substituida/solapada por un poder poltico avasallador, lo que evidentemente socava las propias base del dominio burgus, negando los supuestos de libertad e igualdad requeridos tanto para el intercambio cuanto para la constitucin de la ciudadana. Diferentes autores han enfatizado sobre el hecho de que esa estructuracin de las clases ocasionar consecuencias peculiares de orden poltico, por ejemplo en lo que se refiere a la relacin pueblo/nacional/movimiento (Touraine 1976:102). Es verdad que el referente nacional como referente poltico y sociocultural, sigue siendo un punto de tensin permanente y que la no constitucin plena de los sujetos sociales implic que las estrategias de luchas se hayan caracterizado mucho ms por su carcter de movimiento que por una organizacin clasista. El populismo, expresin de las demandas de participacin de grupos no constituidos como clase social, fue la forma ms frecuente de la constitucin de la comunidad poltica, porque "su manejo de smbolos permiti expresas identidades (del tipo "pueblo") o oposiciones (nacin/anti-nacin), que eran sentidas por las populaciones en acelerada transicin social" (Faletto & Rama 1984:15). Sin embargo, esta no fue una cuestin superada por la modernizacin de la sociedad latinoamericana. Al contrario, ella es la respuesta permanente, inviabilizando la plena constitucin de la democracia en la regin. Singer (1988:99) apunta la contradiccin especifica de nuestros pases, dentro de la contradiccin ms general entre capitalismo y democracia, relativa al desfase entre los derechos polticos y los derechos sociales de los trabajadores, que tienen derechos polticos pero, por no poseer lazos formales de empleo, no usufructan los derechos "sociales" conquistado por la clase obrera. Al no tener posibilidades de participar de la distribucin de renta a travs de los mecanismos de la poltica social, la populacin "excedente" pasa a reivindicarlos directamente al Estado, recreando as, a cada momento las estructuras dichas arcaicas del emplesmo, clientelismo y patrimonialismo. Analizando el caso brasileo, Santos (1979) identifica la poltica social como un recurso utilizado para resolver la crisis de participacin, planteada en un contexto en el que la segmentacin de la economa y de la sociedad repona el problema de la integracin y que ni siquiera la institucionalizacin haba sido resuelta.

La consecuencia aparece en el estilo burocrtico de producir esta poltica, fuera de la competicin poltica. Dada la especificidad del proceso de "state y nation - building" en la regin, no hubo un proceso secuencial y resolutivo en el cual las cuestiones de la unificacin, integracin, participacin y distribucin pudieran haberse manifestado. Al contrario, estas cuestiones son permanentemente replanteadas, en consecuencia de la no resolucin de la cuestin original de institucionalizacin de la autoridad. De manera que las dems cuestiones, acerca de la participacin y redistribucin, siempre se encuentran remetidas a la necesidad de garantir la legitimidad de la autoridad. Esta es la razn por la cual las polticas sociales, dirigidas hacia la cuestin de la institucionalizacin, no fueron capaces de generar distribucin, imprescindible a la integracin. En verdad, lo que se puede observar es que el modo de resolucin de la cuestin de la participacin - cuando no fue negada en base a criterios excluyentes de orden racial - ocurri, con raras excepciones, en detrimento de la dimensin democrtica de la representacin, en un marco constitucional liberal. Siendo as, las dimensiones poltica y social de la ciudadana no solo no alcanzaron a integrarse (Calderon & dos Santos 1989:91), sino que, en la mayora de las veces, estuvieron en dbil oposicin. En otros trminos, la construccin del Estado y la consolidacin de la nacionalidad, de la cual el desarrollo de la ciudadana es, al mismo tiempo, producto y parte esencial del proceso de institucionalizacin del poder poltico, ocurri en la Amrica Latina prescindiendo de la dimensin republicana de la democracia, por la cual entendemos no solo el establecimiento de reglas abstractas universales sino, fundamentalmente, la separacin entre el pblico y lo privado. La percepcin de la coexistencia de diferentes lgicas de organizacin social es recurrente en los anlisis sobre la regin, manifestndose ya sea en la existencia de modalidades de ejercicio del poder que las articulan - coronelismo, populismo - o en la simultaneidad con que se recurre a referentes colectivos formales como la "cuestin nacional" y en el hecho que se busca, en el lder carismtico, la reencarnacin fsica de la identidad nacional. La secularizacin inconclusa en Amrica Latina, para usar a feliz expresin de Lechner (1988), ocasiona una formacin cultural en la cual el fundamento del ejercicio de la poltica, que no proviene de un pacto o acuerdo racional, debe buscarse en la lgica trascendente que fundamentara el propio Estado. La coexistencia de principios opuestos de ejercicio de la autoridad, que generan formas hbridas en el caso latinoamericano, posibilita que la dependencia personal sobreviva y d sustentacin incluso a los sistemas legales de proteccin social que se guan en la independencia personal y en la sumisin a la norma formal abstracta. En le desarrollo de los sistemas de proteccin social en Amrica Latina, este fenmeno se manifest a travs de la implantacin de un rgimen de ciudadana regulada, por el Estado, a partir de la insercin del trabajador en el mercado formal de trabajo (Santos, 1979) y de ciudadana inversa (Fleury, 1984), representada por las acciones

asistenciales que se destinaron a aquellos excluidos por el mercado y por el padrn corporativo de institucionalizacin de las polticas sociales. Definiendo cooptacin como la integracin social y poltica de las capas populares sobre el control poltico de las clases dominantes a travs del Estado, Abranches (1982:7-9) concluye que en estos casos, ms que un derecho inherente de ciudadana, la proteccin social se vuelve un privilegio para un estrato particular. Esta incorporacin alienada impide la formacin de una clase trabajadora autnoma y poseedora de identidad colectiva, en la medida en que refuerza a su fragmentacin a travs de la distribucin diferencial de los privilegios. Los beneficios sociales son distribuidos por intermedio de una red de intercambios de favores clientelistas. Esta reproduce a la lgica de accin corporativista por parte de los grupos de beneficiarios y la lgica de la accin privilegiada por parte de los agentes del Estado. Podemos, pues, afirmar que la ciudadana, como contraparte del Estado nacional, fue, en Amrica Latina, atravesada por una lgica de ejercicio del poder poltico a travs de la cual son erguidas estructuras de dominacin particularistas y personalistas. Sin embargo, la superposicin de distintos principios articuladores de la organizacin social y de la accin poltica (igualdad x jerarqua) se da bajo tensin, cuyos lmites funcionales parecen circunscritos a un dado momento de evaluacin histrica de esta sociedad, para convertirse en conflicto poltico, en el momento siguiente. La concretizacin de este padrn de polticas sociales en un aparato moldeado en los marcos del pacto corporativo, basado en la necesidad de asegurar la participacin y la redistribucin a travs de mecanismos de cooptacin0 y regulacin que garanticen la institucionalizacin de la autoridad central, va ser, en un primer momento, una solucin necesaria y estabilizadora, tornndose posteriormente, un dilema a ser resuelto. En este sentido, la existencia de poderosos aparatos de proteccin social en la regin, estructurados a lo largo de este siglo hasta la dcada de los 70, denotan la necesidad de construccin del Estado en torno de la cuestin social, pero no indican similarmente, la constitucin de ciudadanos, fundados en la existencia de normas igualitarias y en la autonoma de los sujetos sociales. Al contrario, al lado de una inclusin estratificada de los trabajadores formales, en un sistema en que los beneficios son convertidos en privilegios, se define a la norma de exclusin de la condicin de ciudadana de todos los dems con relacin a los bienes pblicos y a los recursos colectivos de poder. En resumen, el desarrollo de la relacin Estado/Sociedad en Amrica Latina se distingui por tres caractersticas centrales, que actan de manera sinrgica, cada una de ellas potenciando las dems, habiendo atravesado regmenes dictatoriales y democrticos, fases ascendentes y descendentes del ciclo econmico. Se trata del patrimonialismo, del autoritarismo y de la exclusin. El patrimonialismo denota la inexistencia de la separacin entre pblico y privado, generando un dficit permanente en la dimensin republicana, o que deslegitima el ejercicio del poder pblico. El autoritarismo, como cultura poltica que impide el ejercicio del poder en base a normas conocidas y resultados competitivos imprevistos, repone, a cada momento la prevalencia de una estructura jerarquizada y el predominio de una red relacional de poder elitista, imponiendo un dficit

permanente en la dimensin democrtica de la poltica. La exclusin, ms que un atributo, una condicin de vulnerabilidad o pobreza, implica tanto la construccin de una normatividad que separa los individuos dentro de la nacin, bien como la permanente reproduccin e interiorizacin de esta norma. La destitucin de la condicin de ciudadana, al impedir la insercin de parcelas significativas de la populacin en la comunidad poltica, implica la existencia de un dficit permanente en la dimensin nacional, que se refiere a la capacidad de la cohesin del tejido social fragmentado. Sociedades caracterizadas por tales dficits estructurales pudieron convivir y legitimar, aunque precariamente, el ejercicio del poder en coyunturas anteriores, en las cuales el Estado se presentaba como siendo capaz de conducir la economa y cohesionar la sociedad. En la coyuntura actual, de reduccin del papel del Estado, el problema de legitimidad, virtualmente siempre presente, vuelve a plantearse de forma dramtica, como crisis de gobernabilidad. Sin embargo, es importante retener, a partir de esta experiencia de constitucin y ejercicio del poder en Amrica Latina, que el desplazamiento de lo poltico con relacin a lo econmico, expresin de la ausencia de hegemona, hipertrofia el uso de referentes simblicos en la bsqueda de formas de cohesin grupal y/o social y legitimacin de un poder autoritario. Propuesta N 2 - El problema central de gobernabilidad en Amrica Latina esta fundamentado en la convivencia paradjica entre una orden jurdica y poltica basada en el principio de igualdad bsica entre los ciudadanos y la preservacin simultnea del mayor nivel de desigualdad en el acceso a la distribucin de riquezas y a los bienes pblicos. La prdida de legitimidad del pacto corporativo y de los actores tradicionales vinculados al Estado desarrollista requiere la construccin de un nuevo pacto de poder que contemple las transformaciones que se procesaron con el adensamiento reciente del tejido social y sea capaz de incorporar, plenamente, a aquellos que hoy se encuentran excluidos. Sin embargo, las posibilidades de generar estrategias de institucionalizacin del poder y cohesin social estn determinadas por la reduccin del poder del Estado y por la insercin de estas sociedades en una economa globalizada, profundizando la disyuntiva entre economa/poltica, estado/nacin. ( o, "nadie pone orden en la casa del diablo" usando palabras de Raduam Nassar en Un vaso de Clera ). Pasados pocos aos de intentos de estabilizacin de la recientes democracias latinoamericanas, en un contexto econmico recesivo e inflacionario, subordinando las demandas emergentes a los dictmenes de ajuste "recomendados" por agencias financieras internacionales como condicin para el ingreso de nuestras economas en

el sistema globalizado, vemos las diferentes manifestaciones populares, que indican el grado de deterioracin de los fundamentos de la autoridad y de las instituciones polticas. En aos recientes surgieron manifestaciones "callejeras" en pases como Per, Ecuador, Bolivia, Mxico, Argentina y Paraguay, sin mencionar las manifestaciones del Movimiento de los Sin Tierra en el Brasil. En algunos casos, estas manifestaciones reivindicatorias se sobreponen y/o son conducidas por movimientos sociales organizados a partir de una condicin particular de exclusin, otras veces, parecen surgir de la propia desagregacin social. Es ejemplar la dramaticidad de la crisis argentina, donde la sociedad, considerada de elevada cultura poltica con relacin a los dems pases de la regin, se rehusa a someterse a cualquier forma de autoridad poltica y/o financiera, despus de sufrir, durante dcadas, un proceso progresivo de deterioro de sus instituciones y desgarramiento del tejido social. Sin formas orgnicas desarrolladas, rehusando los liderazgos y canales tradicionales de canalizacin de los conflictos, el ciudadano comn, algunas veces vinculados a movimientos de vecinos, aparece en las calles, listo para imponer, con la violencia de su expresin, su voluntad poltica. Sin embargo, cual ser esta voluntad, o mejor, cmo se hace posible la formacin de una voluntad poltica colectiva que prescinde de la organizacin? Caldern y Szmukler (2000:363) analizando el proceso de urbanizacin de La Paz, identifican la manifestacin urbana de un padrn histrico de desigualdades y discriminacin, fruto de la confluencia de tres fenmenos: urbanizacin acelerada, modernizacin limitada y democracia restringida. La explicacin del porqu los conflictos se manifiestan en las calles, para estos autores est fundamentada en la persistencia de jerarquas socioculturales, "pues dichas jerarquas restan sentido al dilogo y la palabra y a los procesos de deliberacin colectiva, al considerar a los otros como inferiores"(p.330). En otras palabras, las calles se transforman en escenario de demostracin del poder exactamente de aquellos a los cuales fue vetada la posibilidad de comunicacin, por una norma de exclusin de su participacin en la esfera pblica. La reapropiacin de los espacios pblicos y el ataque de los smbolos de poder o la opresin econmica es una manifestacin corriente de violencia en contra de un poder visto como excluyente e ilegtimo. Cules son las posibil idades de que estas manifestaciones expresen identidades de resistencia, y, an ms, que vengan a transformarse en identidades de proyectos (Castells, 1999,Vol II), pasando de una comunidad que se forma en torno de una resistencia a una identidad proyectada, que potencialmente puede reconstruir no solo su lugar, pero al hacerlo, transformar la sociedad? Son muchas las interrogantes, pero ciertamente esto implicara desde la formacin de una comunidad, y no apenas una manifestacin de pura violencia, hasta la posibilidad de trascender la resistencia especifica, forjando identidades polticas y organizaciones, en direccin a la reconstruccin de la esfera pblica.

Fundamentalmente, la reconstruccin de la esfera pblica implica un proceso que requiere la aceptacin de la institucionalizacin del conflicto y su negociacin, requisitos no fcilmente aceptados en nuestras sociedades, ni por las elites dominantes y ni por los manifestantes atomizados. En otras palabras, el desarrollo de una cultura de la democracia depende de la constitucin de actores sociales capaces de desarrollar formas de organizacin y recursos estratgicos que les permitan ser incluidos en procesos de negociacin y construccin de proyecto hegemnicos. La ausencia de estas condiciones repone la crisis de autoridad y legitimidad en el escenario regional, generando una recurrente situacin de ingobernabilidad. Reis (2001) identifica, en la coyuntura actual, tres tipos de crisis de ingobernabilidad, las denomina como: ingobernabilidad de "sobrecarga", "pretoriana" y "hobbesiana". La ingobernabilidad por sobrecarga corresponde a la crisis de las social-democracias iniciada ha aproximadamente un cuarto de siglo. La crisis pretoriana se refiere a la condicin de precariedad institucional e inestabilidad poltica propia de muchos pases de la periferia del capitalismo mundial en el siglo XX. Ya la crisis hobbesiana es fruto de las consecuencias polticas que se esbozan con los desdoblamientos sociales de la globalizacin y de la reafirmacin del mercado, acopladas a la penetracin del narcotrfico (violencia urbana, criminalidad intensificada, inseguridad). Para este autor, en esta ltima situacin lo que est en cuestin es la manutencin del orden y de la seguridad, problema constitucional de preservacin de la autoridad del cual se ocup Hobbes. Amrica Latina esta conviviendo, simultneamente, con estas tres diferentes crisis de gobernabilidad, de tal manera que en algunas situaciones, como la colombiana, queda difcil comprendedor como se interconectan las deficiencias de polticas pblicas capaces de responder a las demandas sociales, a la sublevacin revolucionaria y a la penetracin del crimen organizado, en los dos lados de la guerra. La crisis de gobernabilidad que atravesamos en los aos recientes es fruto de dos fenmenos concomitantes, el agotamiento del pacto corporativo que legitim el ejercicio del poder poltico del Estado desarrollista y las dificultades de readecuacin de las economas nacionales al proceso de globalizacin en curso. El pacto corporativo fue el arreglo poltico e institucional que permiti al Estado desarrollista construir y mantener una alianza entre interese contradictorios, sin una ntida hegemona poltica, formando las condiciones para promover el proceso de industrializacin sustitutiva. En el contexto actual, en una sociedad que se hizo cada ves ms compleja y en un rgimen democrtico, la incapacidad gubernamental de responder a las demandas polticas y sociales de los actores tradicionales y el surgimiento de nuevos actores, ajenos al pacto corporativo vigente, agudizan a la crisis de gobernabilidad. Adems, existen dificultades para que los actores polticos tradicionales - lites econmicas, tecnoburogracia, organizaciones corporativas, partidos polticos - se adapten a la nueva situacin, en la cual los interese sociales dejan de constituirse al interior del Estado. Lo que requiere su embate previo en la sociedad, en un contexto de preponderancia de la lgica del mercado y de una economa globalizada.

El tejido social, forjado por el pacto corporativo, se fue alterando, con la transformacin de los actores tradicionalmente vinculados a l, que hoy exigen una mayor autonoma en la representacin, al mismo tiempo en que buscan preservar sus canales tradicionales de representacin. Por otro lado, los nuevos movimientos sociales, la emergencia de una pluralidad de organizaciones no gubernamentales, diferentes formas de asociativismo, evidencian un escenario nuevo, en el cual aquellos que fueron excluidos del pacto corporativo buscan formas de organizacin propia, con mayor autonoma y menor control del Estado. La transicin a la democracia permite la movilizacin de esta sociedad civil organizada en torno de sus demandas ciudadanas. Segn Diniz (1997) la crisis de gobernabilidad de los aos noventa puede ser explicada por esa brecha entre Estado y sociedad: "la brecha entre una institucionalidad estatal rgida, dotada de un dbil potencial de incorporacin poltica, y una estructura social cada vez ms compleja y diferenciada agudiz tensiones polticas asociadas al proceso de modernizacin. Fue instaurado un sistema multifactico y multipolar de representacin de intereses, a travs del cual la sociedad sobrepas el aparato institucional vigente, con la implosin del antiguo padrn de control corporativo del Estado sobre ella". Las transformaciones econmicas relativas al agotamiento del modelo de industrializacin sustitutiva se asocian a la necesidad de liberacin de la economa, reduccin del intervencionismo estatal, interrupcin de la espiral inflacionaria, reduccin de los encargos y del dficit fiscal, aumento de la productividad de la economa, como condiciones para la insercin de las economas regionales en una economa globalizada. La dependencia de los recursos y de la aprobacin de las medidas econmicas por parte de las agencias de financiamiento internacionales hace de los gobiernos democrticamente elegidos cada vez ms restringidos en su capacidad de decisin y ms orientados a la bsqueda de una legitimidad "hacia afuera", rompiendo con los acuerdos y frustrando las expectativas da aquellos que los eligieron. Sin el apoyo poltico de los actores vinculados al pacto corporativo, los gobiernos electos buscan alianzas internas, desde alianzas con los sectores de las elites polticas tradicionales o "oligarquas" hasta con las nuevas elites, vinculadas a la reproduccin del capital financiero. Contradictoriamente, como los procesos de privatizacin disminuyeron los recursos disponibles para que los gobernantes contemplen sus clientelas, queda reducida as su margen de maniobra. Por otro lado, el costo de las campaas polticas creci exponencialmente debido a la importancia creciente de los medios de comunicacin en las elecciones gubernamentales, generando un proceso de intercambio de apoyos financieros en atencin a los intereses de los financiadores, que hace de la corrupcin y este tipo de clientelismo casi legales. En el escenario de una economa globalizada y subordinada a un proceso de especulacin del capital financiero sin precedentes, potencializado por las tecnologas informacionales, las economas dependientes se vuelven prisioneras de un ciclo perverso, en el cual se dan sus condiciones de gobernabilidad avaladas por

agencias financieras privadas, que definen tasas de riesgo para inversionistas internacionales. Crear condiciones para atraer la inversin extranjera de capitales, en la mayor parte de las veces voltiles, pasa a ser un punto critico del cual dependen los gobiernos para administrar la moneda y el dficit, aunque esto represente aumentos especulativos de los intereses, que perjudican principalmente a los productores nacionales y transforman las economas dependientes en exportadoras de capital en la forma de pago de la deuda que contrajeron para garantizar la estabilidad de la economa, un verdadero remolino satnico! A la incapacidad de responder las demandas sociales emergentes con el proceso de democratizacin vienen a sumarse medidas cada vez ms restrictivas, que alteran el padrn de beneficios sociales anteriormente existentes, subordinndolo a una lgica lucrativa, con la exclusin de parcelas cada vez mayores de la populacin de las condiciones de trabajo formal y de las garantas sociales. Inestabilidad, inseguridad, insensibilidad de los gobernantes son los sentimientos que caracterizan la vida en las grandes metrpolis de la regin, aumentando los riesgos de ingobernabilidad. El debate reciente sobre las condiciones de gobernabilidad en Amrica latina intent disociarse de la matriz conservadora que haba producido en los aos 60 una intensa discusin sobre las relaciones entre modernizacin, desarrollo y gobernabilidad. En aquella oportunidad, la necesidad del orden, vista como imprescindible para asegurar el desarrollo econmico, pas a ser el valor que justificaba soluciones polticas autoritarias (Huntington, 1968; Fiori, 1995, Reis, 1995). El nuevo debate sobre gobernabilidad en los aos 90 vuelve a la discusin sobre la necesidad de construccin del orden, pero en un contexto ms complejo, porque se trata de mantener el orden democrtico. El concepto gana entonces el adjetivo actual - "gobernabilidad democrtica"- y busca distanciarse tanto de las soluciones autoritarias como de la restriccin conceptual que lo limita a la simples capacidad estatal de gobernar. La gobernabilidad democrtica pasa a ser vista como "la actitud de un sistema democrtico para auto gobernarse y enfrentar positivamente los desafos y las oportunidades que se presenten" (Prats y Catal, 1996). El desafo actual es la construccin de "una orden institucional distinta, que necesariamente debe ser abierta, conflictiva y plural" (Caldern, 1995). La problemtica de la gobernabilidad envuelve tanto el fortalecimiento de la capacidad de gobierno para asegurar los bienes pblicos en una sociedad, como tambin la existencia de normas y valores compartidos - hoy, denominados capital social - que organicen las interacciones colectivas, generando condiciones para una accin corporativa entre diferentes actores y agentes sociales. La discusin en torno al problema del dficit crnico de gobernabilidad, retoma a las hiptesis explicativas tradicionales e incrementa otras. Algunos, lo atribuyen al exceso de demandas generadas como consecuencia de la democratizacin, creando una desproporcin entre aqullas y los recursos disponibles. Otros, ven en la fragilidad de la arquitectura poltico-institucional - en especial el sistema partidario y el funcionamiento precario del parlamento - el dficit que amenaza la gobernabilidad. Finalmente, algunos autores destacan la persistencia de un modelo econmico excluyente, con ndices calamitosos de desigualdad y exclusin, como el factor

central para la fragilizacin de las instituciones democrticas, cuya sostenibilidad debera basarse en un nivel mnimo de igualdad entre los ciudadanos. En el caso de Amrica Latina, cuyo desarrollo econmico y social tiene como punto ms notorio precisamente el elevado nivel de desigualdad y exclusin, la gobernabilidad democrtica no puede separarse de la bsqueda de soluciones para la inclusin social y la reduccin de las desigualdades. La formacin de mecanismos de integracin social - definida por Caldern (1995) como "la capacidad de la sociedad para construir ciudadana activa, eliminar las barreras discriminatorias en el mercado y diseminar una cultura de solidaridad" - es nuevamente repuesta en el escenario poltico, De la misma manera, uno de los aspectos singulares del proceso de consolidacin democrtica en Amrica Latina es la reposicin de la disyuntiva entre los diferentes elementos que componen la ciudadana, generando cursos particulares, llenos de contradicciones. En cuanto los derechos polticos se encuentran prcticamente universalizados, los derechos civiles todava no estn garantizados, y los derechos sociales, en muchos caso, sufren retrocesos como consecuencia de los planes recesivos de ajuste econmico. El hecho que los derechos civiles hayan antecedido a los derechos polticos en los pases desarrollados, mientras que en Amrica Latina vivimos el proceso inverso, llevo a O'Donnell (1998) a identificar nuestras democracias como no cvicas, con el predominio de una ciudadana de baja densidad. Los derechos civiles y las libertades polticas son los principales soportes del pluralismo y de la diversidad, adems de crear condiciones para el ejercicio de una autoridad burocrtica que rinde cuenta de sus actos. Por estas razones, la propuesta de O'Donnell se orienta a la conquista de los derechos civiles como una cuestin estratgica en la consolidacin de la democracia en la regin, asumiendo que la desigualdad es tambin producto de la ausencia del Estado de Derecho. La distincin entre reformas legales y el fortalecimiento del Estado de Derecho, sin embargo, permite demostrar que el problema no est en la inexistencia de un marco legal pero si en los usos y abusos del sistema legal, lo que permite la impunidad de los poderosos, la corrupcin de los funcionario y la aplicacin de la ley como forma de punir a los polticamente desprotegidos. Da Mata (1983), expone su punto de vista sobre la prevalencia de esta institucionalidad oculta, que opera como norma, organizando las interacciones sociales a partir de la desigualdad cristalizada en la jerarqua vigente del poder, y no da igualdad entronizada en la ley. Mucho ms all de la construccin de un marco institucional fortalecido, lo que se evidencia es la extrema segmentacin de la sociedad civil, llevando a Oxhorn (1998) a afirmar que, al contrario del circulo virtuoso de incorporacin de los derechos ciudadanos descritos por Marshall /1967) al analizar el caso ingles, la democracia en Amrica Latina continua restringiendo el potencial de la sociedad civil. Sin duda, no existe evidencias tericas o histricas, consistentes para indicar que la construccin de la ciudadana en la regin deber pasar, primeramente, por asegurar los derechos civiles, construyendo democracias formales, para despus enfrentar el problema distributivo, asegurando los derechos sociales.

Al contrario, la cuestin social fue y continua siendo el lugar de constitucin de actores sociales que buscan inserir en la arena poltica sus necesidades, transformadas polticamente en demandas. Del mismo modo, es a travs de las polticas sociales que el Estado interpela a los ciudadanos, redefiniendo los contenidos conflictivos por intermedio de tecnologas apropiadas, despolitizando las demandas a l dirigidas y, finalmente, redefiniendo el significado de ciudadana. El desmontaje, en los aos recientes, de los aparatos de poltica social montados durante el periodo de vigencia del pacto corporativo - las reformas sociales - encontraron una aceptacin en Amrica Latina sin precedentes en otras sociedades. Este fenmeno es debido a factores como la identificacin de los beneficios como privilegios, la burocratizacin y el clientelismo como prcticas predominantes, para no mencionar la corrupcin y la incapacidad de responder con este aparato a las nuevas demandas ciudadanas. Las demandas democrticas canalizaron las reivindicaciones de construccin de un nuevo padrn de polticas sociales, libre de la tutela de la condicin de trabajo, para asociarse universalmente a la condicin de ciudadana. En algunos pases, estas demandas se plasmaron en la legislacin constitucional de las democracias emergentes, en sistemas universales, descentralizados y participativos de polticas sociales. Sin embargo, la crisis fiscal del Estado, el predominio de la orientacin liberal y de las orientaciones de las agencias internacionales en pro de las polticas sociales enfocadas y el reflujo de los movimientos sociales reivindicativos fueron suficientes para conformar, en los aos recientes, un nuevo padrn de poltica social para la regin. Este padrn se caracteriza por la segmentacin de las polticas sociales de acuerdo al poder adquisitivo de cada grupo, de tal forma que son dibujados sistemas duales de servicios sociales, pblicos para los pobres y de mercado para aquellos que pueden pagar por sto. La inexistencia de mecanismos de solidaridad entre ricos y pobres ocasiona un enorme peso para el Estado, que tiene que hacerse cargo de los costos de la pobreza. La subordinacin de la lgica de la proteccin social a la reproduccin del capital financiero - con la introduccin de los seguros sociales privados - genera un mercado institucionalmente producido, ya que el Estado obliga y/o incentiva a los trabajadores a afiliarse a una aseguradora. Los limites de este mercado son hoy conocidos, ya que no ultrapasan el 25% de la populacin. Nuevas formas plurales fueron generadas ms recientemente, en la cuales el mercado se servicios sociales pas a ser institucionalmente ampliado, ya que el Estado deja de hacer la proteccin a los pobres, pasando a responsabilizarse por brindar un seguro para que aquellos puedan tener acceso a un proveedor privado. Como consecuencia, vemos la ruptura de la solidaridad forjada en el periodo populista entre las camadas medias y la populacin ms pobre. Al mismo tiempo, la transcripcin de esta segmentacin de las polticas sociales en condiciones diferenciadas de ciudadana, implica la rectificacin de la separacin entre derechos sociales para los que tienen recursos (en el populismo los recursos eran sobretodo polticos y ahora son financieros) y beneficios sociales, pero sin atribucin de derechos, para los pobres.

La deterioracin de las condiciones de vida de las capas medias, la inestabilidad del mercado de trabajo, la incapacidad de las polticas asistenciales enfocadas para combatir la pobreza, la ineficiencia y precariedad de los sistemas de atencin universales, generan constantemente, nuevas formas de articulacin de la populacin en torno de la cuestin social. La constitucin de actores polticos, formas organizativas, articulaciones innovadoras entre Estado/mercado/comunidad, demuestran que la consciencia y la participacin se estn procesndose en el mbito de las polticas y derechos sociales, reafirmando que este continua siendo nuestro curso particular de formacin de la democracia. Para Genro (1993) "la reivindicacin ciudadana comienza como un proceso de construccin de miles de organizaciones que promueven la auto-organizacin de la comunidad en torno a sus intereses particulares, predominantemente situados en la esfera de la reproduccin, formando una esfera pblica no estatal, que genera nuevas formas de autonoma e inclusin de alternativas". Estas organizaciones son mediadoras de la accin poltica directa de los ciudadanos, creando condiciones para inferir sus intereses y reformar el ejercicio del poder poltico a nivel local. Nuestra tesis es que la construccin de la democracia en la regin, introduce la reivindicacin ciudadana de un derecho de quinta generacin (ms all de los derechos civiles, polticos, sociales y difusos), que corresponde a la demanda por una gestin deliberada de las polticas, en especial, de las polticas sociales. Hasta el momento desconocemos los mecanismos requeridos para que se construya un nuevo diseo institucional del Estado que permita la articulacin de esta nueva realidad del poder local en un pacto poltico que garantice la gobernabilidad del Estado nacional y fortalezca su posicin en los forums supra nacionales. Sin embargo, esta no es una hiptesis a ser excluida, considerando la capacidad de innovacin social y transformacin de la esfera pblica que estamos viendo a nivel local y microsocial, de tal manera que lo local es hoy un laboratorio de transformaciones polticas y administrativas, muchas de las cuales se generalizan, posteriormente, en el mbito nacional. Con todo, la generacin de condiciones de gobernabilidad local e incluso la transformacin del Estado a este nivel no pueden obscurecer la problemtica de la gobernabilidad presente a nivel nacional. En este caso, los escenarios son bien menos promisorios y apuntan a diferentes direcciones, ninguna de las cuales asegura condiciones de gobernabilidad. Una posibilidad siempre presente es la de reedicin de liderazgos neopopulistas, donde un lder meditico vincula su persona directamente a la masa de pre - ciudadanos sociales, pero que son votantes, pasando por encima de la institucionalidad democrtica. Otra posibilidad reside en el desarrollo de modalidades de neocorporativismo donde el Estado, ahora reducido en sus funciones de proveedor, especialmente en el campo de las polticas sociales, establece diferentes modalidades de relacin con las organizaciones de la sociedad civil, y, al realizarlo pasa a normalizar, definir y controlar este espacio, con la consecuente prdida de la autonoma de estas organizaciones.

Otro escenario es aquel del neopluralismo, por el cual el Estado busca promover una nueva institucionalidad, en la que son excluidos los actores tradicionales del pacto corporativo - ahora los culpables de todo, aunque sean las fuerzas polticas ms expresivas de la sociedad - e incluidos aquellos que antes no tuvieron acceso al poder poltico. Es imposible adivinar cual o cuales escenarios van a prevalecer, porque esto depender de la conjuncin de varios factores, tales como la correlacin de fuerzas en cada sociedad; el desempeo de la economa, nacional e internacional; la institucionalidad del poder poltico existente; las transformaciones de la esfera pblica; la crisis de hegemona de liberalismo y la creciente militarizacin de la poltica internacional. Propuesta N 3 - La reconstruccin de la esfera pblica que estamos presenciando en Amrica Latina es parte de los procesos de democratizacin, fortalecimiento del poder local, emergencia de nuevas demandas y nuevos sujetos sociales, rearticulacin de la insercin econmica regional en una economa globalizada y la intensificacin del uso de la tecnologa informacional en la medicin de las relaciones y procesos sociales. La construccin de la igualdad presupuesta en la esfera pblica requiere la introduccin de principios normativos relativos a la inclusin, participacin y redistribucin. En sociedades en las cuales la ciudadana, como dimensin igualitaria y cvica no fue generalizada y que, por lo tanto, se convive con altos niveles de exclusin y desigualdades, el papel del Estado es crucial en la induccin de procesos sociales que promuevan condiciones de innovacin e inclusin social. Empero, la posibilidad de emancipacin y diferenciacin solo pueden ser aseguradas travs de la complejidad del tejido social, en un duplo movimiento de construccin de identidades y formas orgnicas autnomas e insercin de sus intereses en la arena pblica. Este fenmeno comienza a hacerse presente en Amrica Latina a partir de mltiples experiencias locales innovadoras, indicando la posibilidad de construccin de una comunidad de ciudadanos, a partir de una nueva articulacin entre lo nacional y lo popular. (4) Entendida como siendo los nexos existentes entre Sociedad Civil y Estado (Oxhorn, 1999:1), la esfera pblica resulta de la participacin de actores con diferentes (4) Ver al respecto, Fleury, S. (2000) Observatorio de la Innovacin Social del Programa de Estudios de la Esfera Pblica, http://www.ebape.fgv

identidades y estructuras organizativas formando una red comunicacional de informacin y puntos de vista, " pues es el discurso que hace del hombre un se poltico." (Arendt, 1993:11). Este abordaje de la esfera pblica remite lo poltico a cuestiones relativas al poder, a la igualdad, la diversidad, y a las interacciones entre sociedad civil y Estado. La alteridad es inherente al discurso, que implica el duplo aspecto de la igualdad y la diferencia. Para Habermas (1996:359), las funciones de la esfera pblica seran la sealizacin y problematizacin de las cuestiones relevantes, generando posibles soluciones y llamando la atencin del aparato institucional para la necesidad de encuadrarlas y resolverlas, ya que considera que la capacidad de la esfera pblica para solucionarlas por si misma es limitada. La diferenciacin establecida entre inters pblico y bien comn, permite la superacin de la perspectiva liberal de la ciudadana, homogeinizadora e incapaz de comprender que todo consenso es producto de una determinada hegemona y se basa, necesariamente, en actos de exclusin. La tensin entre conflicto/consenso, igualdad/diferencia es constitutiva del Estado moderno y est presente en todas las discusiones sobre arreglos institucionales capaces de garantir la democracia, referidos al ejercicio de la ciudadana, a la participacin, a la representacin y ejecucin de polticas pblicas. No obstante, la esfera pblica no puede ser identificada meramente a la sociedad civil hegeliana - instituciones autnomas que median la relacin entre el individuo y el Estado, y juzgan la accin estatal de una manera racional y moral - configurndose como un nivel meso-institucional a la manera de las asociaciones polticas de Tocqueville. Existe, actualmente una fuerte tendencia a buscar en las organizaciones autnomas de la sociedad civil la esencia de la esfera pblica pos oposicin a la heteronoma de la ciudadana, que es definida por el Estado. Foweraker y Landman (1977), estudiando los nuevos movimientos sociales tratan huir de esta falsa oposicin, confirmando el papel central de la nocin de los derechos en el modelo de nuevas formas de pensamientos y acciones de las organizaciones sociales, generalizando demandas particulares y diseminando la percepcin de los derechos a travs de la accin colectiva. Las luchas por la inclusin en la condicin de la ciudadana, iniciada por los movimientos y organizaciones sociales a partir de la identificacin de sus carencias y de la incapacidad del Estado en atenderlas, ha sido, en Amrica Latina, el principal factor de dinamizacin y transformacin, tanto de la sociedad como del Estado. El papel del Estado en el proceso de inclusin social es subrayado por Reis (1993), cuando afirma que el nivel de carencia entre los sectores populares es tan agudo que el Estado, en nuestras sociedades, termina por ser el agente productor de la propia capacidad de reivindicacin popular. Su propuesta es que la incorporacin ciudadana, en estas circunstancias, solamente ser posible si el Estado fuera capaz de institucionalizar esta relacin, transformando los sectores marginados en sus clientes reales sin recurrir a mecanismos de manipulacin poltica.

Sin embargo, ms que un conjunto de beneficios, el desafo de la ciudadana es construir un sentido de pertenencia. Segn Teles (1994:45) "es imposible hacer de los derechos referencias que estructuren identidades ciudadanas en una sociedad que destituye, por todos los lados, cada uno y todos, de un lugar de reconocimiento." Para la autora la ausencia de espacios de reconocimiento de vnculos propiamente civiles, se refleja en la dificultad de formular los dramas cotidianos (individuales y colectivos) en el lenguaje pblico de los derechos, remitindolos a los cdigos morales de la vida privada. Por lo tanto, la democratizacin de la esfera - pblica "depende de espacios pblicos de representacin y negociacin, en los cuales los derechos puedan afirmarse como medida gerencial de los conflictos y como parmetro en el reordenamiento de la vida econmica y social". La reconstruccin de la esfera pblica debe ser claramente identificada como parte de la lucha por la hegemona y constitucin de un nuevo bloque en el poder, que atraviesa al Estado (Poulantzas, 1981) y requiere nuevos aparatos, tecnologas y procesos de ejercicio del poder, que inscriban las nuevas relaciones de poder en el esqueleto organizacional del Estado. Este proceso de interaccin y transformacin, tanto del Estado cuanto de la sociedad, se puede dar simultneamente o ser impulsado por una u otra direccin, en estos dos polos constitutivos de la esfera pblica. Por lo tanto, la esfera pblica puede ser caracterizada por su inclusividad, en trminos de multiplicidad de actores que pueden participar en los procesos de integracin y ejercicio del poder y por su efectividad, o sea, en la capacidad de generalizar los intereses de los ciudadanos organizados, de tal forma que puedan influenciar y controlar el ejercicio y las estrategias de dispersin del poder poltico (Oxhorn, 1999:2). A estas dos dimensiones de esfera pblica democrtica deberamos incluir la innovacin social, entendida como la capacidad de transformacin de una sociedad, a partir de asumir sus propias necesidades y de modificar sus estructuras para incorporar nuevas soluciones tecnolgicas (Tobar, 2000:130) En el contexto de construccin de una sociedad democrtica la dimensin de la innovacin social se refiere, en primer lugar, a la transformacin de las estructuras de la gestin pblica, en el sentido de abrir el Estado a procesos de cogestin pblica, estatal y no estatal, como forma de inclusin de los intereses dominados en la esfera pblica, ms all de la forma tradicional de representacin (Genro, 1997:14). La generacin de redes asociativas como formato predominante en la estructuracin de la esfera pblica exige una nueva tecnologa gerencial capaz de general proceso sinrgicos entre las instituciones estatales democratizadas y las organizaciones de la sociedad que, por estar basadas en el alcance de bienes pblicos por intermedios de las relaciones de confianza y de cooperacin, generan mayor capital social. Escapando a la visin culturalista que identifica, principalmente, en los valores compartidos y en las relaciones de confianza (Putnam, 1996), la fortaleza y la capacidad de desarrollo de una sociedad, entendemos la sociedad civil fuerte como aquella en que diferentes actores pueden lograr la proyeccin poltica de sus interese a travs de sus organizaciones (Oxhorn, 1999), en procesos de negociacin de sus conflictos con los dems.

La tensin entre autonoma e insercin de los intereses en una accin poltica es inherente y constitutiva de la Sociedad Civil. Sin duda, ella tambin se plantea de la misma forma en relacin al Estado, cuya autonoma e insercin parecen ser las condiciones imprescindibles para generar sinergia en las relaciones Estado/sociedad civil (Evans, 1996). En este sentido, la democratizacin de la esfera pblica debe considerar aspectos cruciales, tales como: la democracia no puede prescindir de la dimensin liberal representada por la

defensa de las libertades individuales bsicas; por consiguiente, la juridizacin de las relaciones polticas es una consecuencia

inevitable, ya que las libertades se definen en un cuerpo de derechos positivos e instituciones estatales;

la ciudadana, como dimensin pblica de los individuos rescata la mediacin entre el Estado y sociedad, materializndose en una gua de derechos de obligaciones, restituyendo y revitalizando la comunidad poltica;

la ciudadana, en cuanto un proceso de inclusin en la comunidad poltica, es una expresin del proceso de expansin de la hegemona, por lo cual el Estado restrictivo se transforma en un Estado ampliado;

sin embargo, los criterios que definen la inclusin en la comunidad poltica y de derechos son, al mismo tiempo, aquello que definen las normas de exclusin;

la burocracia estatal es requerida como fundamento y soporte material de la igualdad poltica de los ciudadanos;

empero, la ciudadana no puede dejar de ser reducida a la normatividad estatal, perdiendo de esta manera su dimensin subjetiva y emancipadora;

en este sentido, la ciudadana no puede dejar de ser comprendida en toda su complejidad contradictoria: entre lo individual y lo colectivo; entre lo pblico y lo privado; entre homogeneidad y singularidad; entre lo local, o nacional y o global;

la participacin ciudadana en las decisiones colectivas que efectan a la comunidad poltica debe ser resguardada por un cuerpo de reglas reconocidas y aceptadas, en relacin a la representacin de los interese y a la negociacin de los conflictos;

la sociedad civil se revitaliza en la medida en que son garantizadas la diversidad, la pluralidad y autonoma de sujetos organizados que se encuentran e interactan en busca de la insercin de los intereses en la arena pblica;

la esfera pblica democrtica debe ser encontrada en la interaccin entre la sociedad civil revitalizada y mecanismos poltico-institucionales permeables a estas demandas, responsables por las polticas pblicas transformadoras de las relaciones del poder y de las prcticas administrativas correspondientes;

el sistema de representacin de base territorial y la competencia electoral son imprescindibles para garantizar la pluralidad y la representacin democrtica, pero son insuficientes, en funcin de la distribucin desigual de recursos y de los mecanismos de exclusin social;

la combinacin del sistema de representacin territorial con mecanismos de representacin corporativa puede reducir las disfuncionalidades del sistema representativo;

por ello, nuevas formas y arreglos institutcionales de combinacin del sistema representativo con la participacin directa y deliberativa en las organizaciones pblicas auto-gerenciadas son requeridas para la transformacin de sociedades donde la estructura de poder es caracterizada por la centralidad, iniquidad y exclusin.

La relacin entre innovacin, territorialidad y emancipacin aparece en la oposicin propuesta por Milton Santos (2000) entre la nacin pasiva y la nacin activa. Mientras la Nacin activa es identificada como la parte de la populacin y de la economa que participan en el mercado global, la nacin activa "mantiene relaciones de simbiosis con su entorno inmediato, relaciones cotidianas que forman, espontneamente y en contracorriente, una cultura propia, endgena, resistente, que tambin constituye un cimiento, una base slida para la produccin de una poltica". Mientras la nacin pasiva circula, la nacin activa vive en su territorio, y es exactamente su enraizamiento y su experiencia de escasez que hacen posible la elaboracin de un proyecto, autnticamente fundado en la existencia de la mayora. El proceso de innovacin tiene el efecto de reconstruir los sistemas de las relaciones sociales y la estructura de reglas y recursos que reproducen aquellos sistemas. Podemos hablar de innovacin social cuando existen cambios que alteran los procesos y relaciones sociales, modificando, as tambin las estructuras de poder preexistentes. Considerando que las innovaciones tecnolgicas son un producto tanto del conocimiento como de la estructura social (Motta, 1997:xii), sin duda, esta apertura del Estado a los nuevos actores sociales, sus demandas y formas organizativas, no pueden dejar de ser acompaadas de innovacin gerencial, capaz de transformar los procesos y tecnologas administrativas en direccin a la construccin de instituciones pblicas que favorezcan el proceso de fortalecimiento de la sociedad civil y su capacidad de influenciar y controlar las polticas pblicas. La bsqueda de relaciones causales entre desarrollo econmico y democracia, predomin en el pensamiento poltico del siglo XX (revisados en Altman, 2001), sin generar un consenso entre los estudiosos. A partir de los aos 80, los estudios meta-tericos pasan a ser substituidos por investigaciones de nivel meso, que tuvieron su mayor destaque con el trabajo de Putnam sobre la evaluacin del desempeo institucional a partir de sus relaciones con el contexto sociocultural, generador de los stocks de capital social. Para Abu-El-Haj (1999:69) Putnam asume una vertiente culturalista en la explicacin de las fuentes de confianza, atribuyendo a la cultura poltica y a la historia particular la determinacin del asociativismo horizontal, base del compromiso cvico. En este sentido, Putnam adopta la demarcacin clsica entre las esferas pblicas y privadas y enfatiza la necesaria autonoma de la sociedad en relacin al Estado.

La reaccin neo-institucionalista a esta situacin fue expresada por el trabajo de Evans (1986), demostrando que el Estado tiene un papel crucial en la movilizacin del capital social. Para l, las instituciones publicas tienen, adems del monopolio de la cohesin, la exclusividad de la movilizacin de los recursos sociales. Siendo el Estado la principal arena de convergencia de las demandas sociales, ste determina, en ltima instancia, el xito de las iniciativas voluntarias (Abu-El-Haj, 1999). Evans rescata como factores que garantizan la calidad de las instituciones pblicas el "esprit" de "corps" de la burocracia meritocratica que le garantiza autonoma en relacin a las presiones clientelistas y, paradjicamente, la insercin de esta burocracia (embeddedness) en un proyecto de desarrollo, cruzando la lnea de divisin entre lo pblico y lo privado. Sin embargo, persiste la interrogante con relacin al desarrollo del capital social en sociedades que se caracterizan por elevada desigualdad y falta de incentivos para la participacin en emprendimientos colectivos, lo que podra llevar a la degeneracin de la confianza en relaciones de amorales (Reis, 1995, Banfield, 1958). Los estudios del PNUD sobre lo paradjico de la modernizacin en Chile retoma esta cuestin destacando la escisin entre modernizacin y subjetividad, tratados como procesos autnomos en el desarrollo actual. Para Lechner (200:14) los resultados encontrados pueden ser explicados " a partir de la hiptesis de que la individualizacin en curso requiere una reconstruccin de lo social, recalcando la indagacin de las imgenes de lo colectivo". Este colectivo, que tambin puede ser identificado como capital social en el nivel simblico propuesto por Bourdieu, es fruto del contexto en el cual las relaciones se desenvuelven, lo que lleva a Lechner a retomar la propuesta de Evans de que tal desenvolvimiento exige incentivos por parte de las instituciones. Las estrategias poltico-institucionales propuestas como ms eficaces para el desenvolvimiento del capital social - abarcando la descentralizacin, municipalizacin y participacin - pueden caer en un vaco tecnocrtico o voluntarista, si no son sometidas a una calificacin en trminos de su orientacin poltica y de su capacidad en generar una nueva base tcnica, capaz de movilizar y accionar el potencial organizativo de la sociedad. Es necesario buscar, en las experiencias concretas, cuales los elementos de esta dinmica entre Estado y sociedad que funcionan de manera que generen sinergias y transformaciones en ambos, revitalizando de esta manera la esfera pblica. La evaluacin de las polticas pblicas, aunque bastante en est de moda, como parte de los requerimientos de las agencias internacionales para viabilizar la reforma administrativa del Estado, poco ha contribuido para la finalidad que mencionamos arriba, pues identifica poltica con proyectos y evita formular criterios normativos, pretendiendo situarse en el interior de las metas proyectadas. Una propuesta alternativa requiere un criterio normativo de evaluacin, que se basa en la capacidad de respuesta a los problemas envueltos en la construccin de una esfera pblica democrtica, que se refieren a la expansin de la ciudadana mediante la resolucin de cuestiones relativas a la integracin, participacin y distribucin.

En este sentido, y basados en las experiencias ya conocidas, podemos identificar algunos elementos comunes a aquellas polticas que favorecen la construccin de una esfera pblica democrtica y emancipadora, caracterizndose como una innovacin social. Los elementos identificados son: la formacin de espacios pblicos de representacin y negociacin, asumiendo

como prioridad la administracin de los conflictos; la combinacin de modalidades de representacin y participacin directa en la co-

gestin pblica; el desarrollo de tecnologas gerenciales capaces de canalizar las demandas

sociales, propiciar la generacin de consensos y permitir el planeamiento, control y coordinacin en un contexto no tecnocrtico ;

establecimientos de mecanismos, reglas y sistemas de prioridades claramente conocidos y acordados;

mecanismos e instrumentos de comunicacin y publicidad de la accin pblica capaces de difundir la propuesta, generar adhesin y movilizacin permitiendo el control social;

formas de valorizacin y capacitacin de los servidores pblicos conjugadas a su envolvimiento con la re-definicin de la misin institucional y con las nuevas formas de relacionamiento con la sociedad;

institucionalizacin del liderazgo carismtico a travs de procesos innovadores de trabajo envolviendo formacin de equipos y reconfiguracin de la divisin tcnica y social del trabajo;

mecanismos de transmisin de conocimientos tcnicos a la comunidad y a las instituciones locales, al mismo tiempo en que se propicia la valorizacin de conocimiento ah existente;

reconstruccin de las identidades colectivas de todos los actores envueltos en un proceso que presupone una alteracin;

formacin de coaliciones polticas y canales institucionales que permitan estabilidad y continuidad;

flexibilidad y capacidad de adaptacin de lo principios generales de las polticas pblicas a la realidad especifica, considerando sus potencialidades y limitaciones en la reconduccin del curso de accin;

rediseo de las relaciones entre gobierno central y local, entre gobierno y comunidad, entre gobierno y sector privado, entre los niveles locales, nacionales y global;

desarrollo de la capacidad de gestin y estructuras plurales y policntricas en la conduccin de las polticas pblicas.

La existencia de estos elementos es condicin para que una poltica pblica pueda influenciar de manera positiva en la conformacin de una esfera pblica democrtica. El grado de innovacin social puede ser contrastado a partir de la presencia de estos elementos en la implantacin de una poltica pblica, de sus resultados y de sus impactos en relacin a las dimensiones de integracin, participacin y distribucin. La proliferacin de innmeras experiencias innovadoras a partir de rearticulaciones entre gobiernos y sociedades locales en Amrica Latina han indicado las

posibilidades de que la ingobernabilidad crnica de la regin, fruto del dficit permanente de la legitimidad de los gobiernos, sea finalmente superada a partir de una nueva articulacin entre estado y sociedad. Sin embargo, la formacin de una comunidad de ciudadanos ha estado restringida a nivel local, lo que impide una nueva articulacin entre lo nacional y lo popular. Solamente con la superacin de este lmite y con la extrapolacin de estas innovaciones para el nivel nacional ser posible pensar en una comunidad nacional de ciudadanos. Sin embargo, esta superacin no deber representar un retroceso con relacin a los avances en el sentido de la conformacin de un espacio de poder y de gobiernos locales. Por lo tanto, una morfologa reticular de la esfera pblica se hace necesaria. Propuesta N 4 - El formato emergente de las polticas pblicas, en respuesta a los cambios actuales en el Estado y la sociedad, y la gestin estratgica de redes de polticas mediante estructuras reticulares compuesta por una pluralidad de actores mutuamente interdependientes, cuya accin es coordinada y orientada con visin a un objetivo comn. Las redes de polticas alteran la configuracin de la esfera pblica, las modalidades de gestin de las polticas pblicas e imponen nuevas condiciones, desafos y posibilidades para una conformacin de gobernabilidad democrtica. La complejidad del fenmeno de estas redes permite diferentes interpretaciones sobre su significado, desde una visin instrumental hasta una nueva morfologa social. Sin embargo, se muestran limitadas para el cumplimiento de algunas de las funciones pblicas del Estado. Se presupone que las relaciones horizontales encuentra barreras en la desigual distribucin del poder en las sociedades latinoamericanas.(5) Un fenmeno reciente, cada vez ms frecuentemente observado, es la existencia de redes, o estructuras policntricas, envolviendo distintos actores, organizaciones o ndulos, vinculados entre s a partir del establecimiento y manutencin de objetivos comunes y de una dinmica gerencial compatible y adecuada. Las transformaciones por la que el Estado y sociedad pasaron , como consecuencia del proceso de modernizacin, se caracterizan por la creciente diferenciacin del tejido social, lo que plante nuevas necesidades en relacin al proceso coordinacin social. Lechner (1997) identifica dos paradigmas tradicionales de coordinacin: por una lado, la coordinacin poltica ejercida por el Estado en forma centralizada, jerrquica, pblica (5) Este tem esta basado en Fleury, Sonia (2002) El Desafo de la Gestin de las Redes de Polticas, a ser publicado por Instituciones y Desarrollo, Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona

y deliberada. Por otro lado, el paradigma de coordinacin a travs del mercado interviniendo en acciones descentralizadas, privadas, horizontales y no deliberadas (equilibrio espontneo de los intereses). La reciente formacin de estructuras policntricas provienen de un contexto de ruptura con la concepcin tradicional del Estado, como ncleo prcticamente exclusivo de representacin, planeamiento y conduccin de la accin pblica, y , por otro lado, la constatacin de que solo el mercado, generaliza tendencias desintegradoras, pues acenta las iniquidades y promueve la exclusin, no siendo capaz de general la integracin social. Las redes de polticas representaran una nueva modalidad de coordinacin, que se distingue de los dos paradigmas arriba mencionados. La multiplicidad de actores sociales influenciando en el proceso poltico, sea en la decisin, ejecucin o control de acciones pblicas, seala el florecimiento de una sociedad policntrica, en la cual se organizan distintos ncleos articuladores, que, por su vez, tienden a alterar los nexos verticales entre Estado y sociedad, basados en la regulacin y en la subordinacin, en direccin a las relaciones ms horizontalizados y que privilegian la diversidad y el dilogo. Las propuestas de descentralizacin de las polticas pblicas adquieren relevancia, en las que el poder local asume el protagonismo en la articulacin entre organizaciones gubernamentales, empresariales y sociales, ampliando la red de accin pblica mediante inclusin de nuevos actores polticos. Se suma a estos factores la revolucin tecnolgica informacional, estableciendo un nuevo sistema de comunicacin de alcance universal, promoviendo el intercambio de palabras, imgenes y sonidos, al paso que refuerza las identidades individuales y colectivas (Castells, 1999). La tecnologa de la informacin revolucion los modelos organizacionales vigentes, produciendo soluciones innovadoras en el proceso de planeamiento, coordinacin y control de las actividades y viabilizando una articulacin virtual, en tiempo real, de los individuos y de las organizaciones. Pal (2001), identifica algunas de las caractersticas de la tecnologa informacional, que permitiran la formacin de redes de polticas y se encaminaran a un modelo socio - ciberntico de gobierno, tales como la inteligencia distribuida ( derrumbe de los monopolios de conocimiento, distribucin y acceso a la informacin para todos los actores), la estructura horizontalizada (sustitucin de las jerarquas por la conectividad) y la posibilidad de accin simultnea entre los participantes. En resumen, la diferenciacin social ocasion la ampliacin de los actores envueltos en la insercin de sus intereses en la arena poltica, en cuanto a la diferenciacin concomitante del aparato estatal result en una sectorializacin progresiva de las polticas pblicas. Tanto la descentralizacin como el proceso de globalizacin acentuaron estas caractersticas de diferenciacin y autonoma. De acuerdo con Brzel (1997) todas las disciplinas que trabajan con redes de polticas comparten un entendimiento comn en lo cual son vistas "como un conjunto de relaciones relativamente estatales, de naturaleza no jerrquica e independiente, que vinculan a una variedad de actores que comparten intereses comunes en referencia a una poltica, y que intercambian recursos para perseguir esos intereses

compartidos, admitiendo que la cooperacin es la mejor manera de alcanzar la metas comunes". Sin embargo, la autora advierte que no existe concordancia entre los estudiosos en lo referente al poder terico del concepto de redes, visto por algunos como una metfora para demostrar que las polticas pblicas envuelven multiplicidad de actores diversos, ya otros lo aceptan como una valiosa herramienta analtica, para el estudio de las relaciones entre los actores y poder pblico, mientras que otro grupo de autores entiende las redes de polticas como un mtodo de anlisis de la estructura social. Las diferentes tipologas de redes proponen la descripcin de la red de acuerdo a ciertos atributos, como el nivel institucionalizacin (estable/inestable), el nmero de participantes (restringida/abierta), la configuracin de las polticas (sectorial/transectorial) o an el tipo de actores sociales envueltos y la funcin principal de la red (por ejemplo: redes de problemas, redes de profesionales, redes intergubernamentales, redes de productores) y el equilibrio del poder (redes heterogneas y redes homogneas) (Brzel, 1997). Ms all de las clasificaciones, se puede buscar algn valor explicativo en los diferente tipos de redes, suponiendo que la estructura de red delimita la lgica de la interaccin entre sus miembros, afectando el proceso poltico, o todava, que se pretenda establecer una vinculacin sistemtica entre la naturaleza de una red y el resultado del proceso poltico. Para algunos autores el anlisis de las redes es una herramienta til para explicar la unin de actores interdependientes, mientras que para otros la innovacin sera representada por el desplazamiento del objeto de anlisis desde el actor individual para el padrn de vnculos e interaccin como un todo. En este ltimo caso, el nfasis se centra en las estructuras y procesos a travs de los cuales la realizacin conjunta de las polticas pblicas se organiza en gobernacin. En otras palabras, la posibilidad de comprensin de las redes se remite a la dicotoma entre aquellos que privilegian las transformaciones en la sociedad y su capacidad de movilizacin, y aquellos que enfatizan los cambios en el estado y en la gestin de las polticas pblicas. En le primer caso, en la perspectiva societaria y de movilizacin encontramos autores como Jacobi (2000:156), para quien las redes se fortalecen como actores polticos transnacionales en la defensa de polticas pblicas y "representan la capacidad de los movimientos sociales y organizaciones de la sociedad civil, expresan su riqueza inter-subjetiva, organizacional y poltica, y concretizan la construccin de inter-subjetividades planetarias, buscando consensos, tratados y compromisos de actuacin colectiva". Para el autor las redes se inscriben en una lgica que demanda articulaciones y solidaridad, definicin de objetivos comunes y reduccin de tensiones y conflictos, las articulaciones de demandas son horizontalizadas y se sirven de las modernas tecnologas de informacin para diseminar sus posicionamientos (Jacobi, 2000:134).

De la misma manera Schere-Warren (1997), considera que las redes constituyen un nivel intermediario crucial para entender los procesos de movilizacin , ya que a travs de estas redes las personas interactan, se influyen mutuamente y se comprometen en negociaciones, al mismo que producen los esquemas cognitivos y motivacionales necesarios para la accin colectiva. Debido a las tecnologas de la informtica, adems surgen las comunidades virtuales, cada ves ms avasalladoras, creadas por actores que se identifican como causales comunes que van constituyendo un nuevo tipo de imaginario colectivo, redimensionando los territorios de influencia y de accin, comunicndose en tiempo real. En esta perspectiva, los propios movimientos sociales de sociedades complejas son vistos como redes sumergidas de grupos, crculos de solidaridad, que difieren profundamente de la imagen de un actor polticamente organizado. Si en al perspectiva societaria se privilegia la visin de las redes como procesos mobilizatorios que forjan conexiones solidarias, en la perspectiva que privilegia la gestin de las redes intergubernamentales y interorganizacionales, se reconoce que la complejificacin del sistema intergubernamental signific un aumento de las inter-relaciones en todos los niveles del gobierno y de la sociedad, alternando el modelo de gestin de las polticas pblicas. Para la corriente gubernamental las redes de polticos son concebidas como una forma particular de gobernar de los sistemas polticos modernos, centrndose en la estructura y procesos a travs de los cuales se estructuran las polt icas pblicas. Para Hanf y O'Toole (1992:166) " la gobernacin moderna se caracteriza por un sistema de decisin, en los que la diferenciacin territorial y funcional desagrega la capacidad efectiva de solucin de problemas en una coleccin de subsistemas de actores con tareas especificas y competencia y recursos limitados". Consecuentemente, existe una tendencia para la creciente interdependencia funcional entre actores pblicos y privados en el logro de una poltica, y apenas por intermedio de las redes de polticas se puede garantizar la movilizacin de los recursos dispersos y dar una respuesta eficaz a los problemas de polticas pblicas. Para Cole y Jhon (1995) el inters en adaptar el concepto de red de polticas para estudiar padrones de gobernalidad local, reside en el conocimiento de multiplicidades de actores locales, que son dependientes uno del otro y cuya cooperacin puede ayudarlos a enfrentar presiones externas, reducir las incertezas y aumentar la eficiencia en sus acciones polticas. Castells (1998) llega a formular la propuesta de un Estado/red, para designar el formato actual de las polticas pblicas, cuya estructura y funcionamiento administrativo asume

las caractersticas de subsidiaridad, de flexibilidad, de coordinacin, de participacin ciudadana, transparencia, modernizacin tecnolgica, profesionalizacin de actores y retro-alimentacin, y capacitacin constante. Con relacin a los estudios de gestin la concepcin de redes tambin representa una innovacin. Aunque exista una amplia contribucin de los estudios de las relaciones intergubernamentales, que tiene origen en la tradicin del federalismo y fuerte connotacin jurdica, solamente cuando el enfoque cambia las relaciones intergubernamentales para la gestin intergubernamental es que se supera la dicotomizacin entre administracin y poltica (Marando y Florestano, 1990). A partir de eso, pasa a incluirse en el contexto decisorio multijuridiscional y los varios mix entre autoridad central y local, las redes de relaciones interpersonales y organizacionales, y el envolvimiento del sector gubernamental y no gubernamental. Segn Rhodes (1986), est implcito a la concepcin de redes el argumento de que la implementacin es un elemento clave en el proceso poltico, pues los objetivos iniciales pueden ser substancialmente transformados cuando llevados a la prctica. Ya la concepcin tradicional de la administracin pblica, representada por el modelo top-down, presupone, para una implementacin perfecta, que las circunstancias externas no imponen restricciones, que los recursos y tiempo necesarios se encuentran disponibles, que la comprensin del problema est en una relacin de causa - efecto directa y sin interferencias, que existe un entendimiento y acuerdo sobre los objetivos, que las tareas estn definidas en la secuencia correcta, y que las autoridades pueden demandar y recibir plena obediencia. Otra posibilidad de agrupar los abordajes tericos a las redes polticas se refiere al nfasis planteado en los vnculos entre los diferentes actores o en las estructuras de las redes. Los actores que trabajan con el abordaje de los vnculos en general, se basan en las disciplinas de psicologa social y en la psicologa relacional. La visin de la psic