REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA MINISTERIO DE EDUCACIÓN SUPERIOR

UNIVERSIDAD BOLIVARIANA DE VENEZUELAPROGRAMA DE FORMACIÓN DE GRADO EN GESTIÓN AMBIENTAL

Guía Instruccional

LEGISLACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTALES

Julio 2005

Guía Instruccional

TEMA: I. Fundamentos y Estructura del Estado Venezolano en el marco de formulación de Políticas Públicas Ambientales

P.F.G: Gestión AmbientalUNIDAD CURRICULAR: Economía EcológicaSEMESTRE: QuintoPROFESOR: Jose Anival PeñalozaCONTACTO (E-MAIL del Profesor): Anivaljose3000@hotmail.comTIEMPO ESTIMADO DE TRABAJO: Cuatro(4) semanas

Justificación de la Actividad:

La Unidad Curricular es un curso que expondrá el marco ético legal ambiental internacional, nacional, estadal y municipal para suministrar las herramientas necesarias en cuanto a la formulación de Políticas Publicas Ambientales acordes a los Planes de Nación. 1-Orientaciones Generales:

2-Objetivo(s) General(es):

Suministrar los mecanismos para la formulación, ejecución y fiscalización de Políticas Publicas ambientales en el ámbito internacional, nacional y local.

3- Objetivo(s) Específico(s):

Determinar los mecanismos de formación de las leyes del Estado Venezolano.

Conocer la estructura jurídica del Estado Venezolano en cuanto a sus órganos y distribución de competencias para legislar, diseñar, ejecutar, fiscalizar y sancionar Políticas Públicas en materia ambiental.

4- Contenido:

Principios generales del Derecho. Fuentes del Derecho, haciendo énfasis en los principios éticos ambientales y fuentes de Derecho

Ambiental. Antecedentes de la legislación ambiental. Estructura del Marco Legal Venezolano:

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela Parte Dogmática (principios fundamentales) Parte Programática

(Distribución del Poder: Público Nacional, Estadal, Municipal; y sus competencias.

División del Poder Publico: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Electoral y Moral.

Leyes Nacionales: (Leyes, Decretos-Leyes, Tratados Internacionales incorporados a la legislación nacional)Leyes Estadales (Actos Administrativos de efectos generales: reglamentos, decretos, resoluciones - instrumentos jurídicos de rango sub- legal).Ordenanzas Municipales.

5-Actividades de Evaluación de los Aprendizajes:

1.- Realizar las lecturas recomendadas por el docente y extraer ideas principales.2.- Elaborar esquemas, mapas mentales o conceptuales en grupos de trabajo3.- Exponer al grupo lo elaborado4.- Realizar un trabajo escrito sobre el cumplimiento de las leyes expuestas y las instituciones públicas que existen en tu comunidad.5.- Expone al grupo la información obtenida.

Guía Instruccional

TEMA: II. Normativa Legal VigenteP.F.G: Gestión AmbientalUNIDAD CURRICULAR: Economía EcológicaSEMESTRE: QuintoPROFESOR: Elisa Cañizalez ParraCONTACTO (E-MAIL del Profesor): elsacanizalez@yahoo.comTIEMPO ESTIMADO DE TRABAJO: Cuatro (4)semanas

Justificación de la Actividad:

La creciente búsqueda de soluciones para los conflictos ambientales ha intensificado la labor de los países en destinar parte de sus ingresos para dar así una capacidad de respuesta frente al manejo inadecuado de los sistemas naturales, y el comportamiento de los agentes económicos, nacionales e internacionales, que anteponen el criterio de maximización del beneficio económico por encima de las consideraciones ambientales. Los instrumentos apropiados a una determinada situación ambiental juegan un papel importante en el control de las actividades económicas y humanas de una sociedad.

1-Orientaciones Generales:

2-Objetivo(s) General(es):

Suministrar los mecanismos para la formulación, ejecución y fiscalización de Políticas Publicas ambientales en el ámbito internacional, nacional y local.

3- Objetivo(s) Específico(s):

Conocer el marco legal nacional y local, como herramientas que coadyuven en la toma de decisiones políticas ambientales

4- Contenido:

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela Ley Orgánica del Ambiente Ley Orgánica de Ordenación Territorial Ley Orgánica de Ordenación Urbanista Ley Orgánica de Régimen Municipal Ley Penal del Ambiente ... Demás normas ambientales5-Actividades de Evaluación de los Aprendizajes:

1.- Leer la información recomendada por el docente correspondiente al tema y aplicar técnicas de fichado o de resumen

2.- Discute con el grupo el material leído y como se vincula con el ámbito nacional, municipal.

Guía Instruccional

TEMA: III: Convenios o tratados internacionales en materia ambiental

P.F.G: Gestión AmbientalUNIDAD CURRICULAR: Economía EcológicaSEMESTRE: Quinto PROFESOR: Edgar GilCONTACTO (E-MAIL del Profesor): ejgili@hotmail.comTIEMPO ESTIMADO DE TRABAJO: Cuatro (4) semanas

Justificación de la Actividad:

Los tratados internacionales en general conforman uno de los espacios jurídicos de mayor relevancia en los distintos

ámbitos nacionales por se de carácter supraconstitucional, sin embargo, éstos son poco conocidos. Conocer el marco

legal en materia ambiental en el que se encuentra la República Bolivariana de Venezuela significa conocer este

marco referencial internacional, pues también es ley en el ámbito nacional pero con la diferencia fundamental que

asume compromisos extra-nacionales.

Es necesario entonces conocer a cabalidad cuáles son los tratados internacionales en general y en particular cuáles son aquellos que están directamente relacionados con el ambiente. Desde la perspectiva en la que se ha venido conduciendo la Universidad Bolivariana de Venezuela, el ambiente debe ser entendido como una categoría integral que no sólo se refiere a las condiciones de factores bióticos y abióticos de un sistema, sino que también involucra la participación de los seres humanos como agentes transformadores de esa categoría. Por esta razón, es que se aborda en esta unidad curricular distintos tratados internacionales que no parecieran estar vinculados con la materia ambiental. Consideramos entonces incongruente hablar de una perspectiva netamente ambiental, que no involucre directamente las acciones de los seres humanos y su entorno directo o indirecto.

1-Orientaciones Generales:

2-Objetivo(s) General(es):

Suministrar los mecanismos para la formulación, ejecución y fiscalización de Políticas Publicas ambientales en el ámbito internacional, nacional y local.

3- Objetivo(s) Específico(s):

Conocer el marco jurídico internacional en lo relativo al proceso de formación de los Tratados Internacionales y su aplicación en el ámbito nacional, estadal y municipal.

4- Contenido:

Formación de los tratados internacionales (Convención de Viena, 1968) Fuentes del Derecho Internacional Público Derecho Comunitario (Comunidad Andina, MERCOSUR, Comunidad Suramericana de Naciones, Unión

Europea, y otros) Principales tratados en materia internacional ambiental. Incorporación de los tratados o convenios en materia ambiental a la legislación interna.

5-Actividades de Evaluación de los Aprendizajes:

1.- Leer la información recomendada por el docente correspondiente al tema y aplicar técnicas de fichado o de resumen2.- Investigar el proceso de formación de un Convenio o Tratado.3.- Discusiones grupales sobre el material consultado.4.- Exponer la normativa ambiental internacional

Actividad 1.

Discuta qué significa el carácter supraconstitucional de los tratados internacionales.

Reflexione y escriba una cuartilla en la que refleje la importancia de crear un marco legal especial

para las situaciones ambientales. Relaciónelo con el marco internacional.

Identifiquen en el grupo aproximaciones similares al tema tratado anteriormente, reúnanse en

equipo y preparen una exposición para defender sus argumentos.

Actividad 2.

Investiguen en equipos de trabajo cuáles son los procesos mínimos en materia de tratados

internacionales tomando como base el Convenio de Viena de 1968.

Expongan en plenaria sus investigaciones y hagan un resumen de una cuartilla por equipo de cada

exposición.

Actividad 3.

Revise en materia legislativa el siguiente listado y reflexione en cuanto a las semejanzas y

diferencias entre el cuerpo legislativo nacional y los tratados internacionales.

Reúnanse en grupos de trabajo, trabajen pares de leyes nacionales y tratados internacionales y

expónganlos luego en plenaria.

Realicen un resumen de una página por grupo de trabajo de acuerdo a lo discutido por los otros

grupos.

LEGISLACION AMBIENTAL EN VENEZUELA

ley de la diversidad biológica

ley de los residuos y los desechos tóxicos

ley de protección a la fauna silvestre

ley orgánica para la ordenación del territorio

ley orgánica de l ambiente

ley penal del ambiente

ley forestal de suelos y aguas

ley de pesca y acuacultura

ley sobre sustancia, desechos y materiales peligrosos

Protocolo de Kioto

Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas

Síndrome del Edificio Enfermo

carta mundial de la naturaleza a

convenio de Estocolmo

convenio de Viena para la protección de la capa de ozono

declaración de bahía sobre la seguridad química

declaración de río sobre el medio ambiente y e desarrollo

gestión de los productos químicos

protocolo de Montreal l

TRATADOS INTERNACIONALES

Agreement on Trade and Investment between CARICOM and Venezuela

Acuerdo de Cartagena

Acuerdo de cooperación energética entre Venezuela y Belice

Acuerdo de cooperación energetica entre Venezuela y Costa Rica

Acuerdo de cooperacion energetica entre venezuela y El Salvador

Acuerdo de cooperacion energetica entre Venezuela y Guatemala

Acuerdo de cooperacion energética entre Venezuela y Haití

Acuerdo de cooperación energética entre Venezuela y Nicaragua

Acuerdo de cooperación energética entre Venezuela y Panamá

Acuerdo de cooperación energética entre Venezuela y República Dominicana

Convencion de Belem Do Paris

Convencion de Viena sobre Relaciones Consulares

Convencion sobre la eliminacion de todas las formas de discriminacion contra la mujer

Convenio de Inversión Extranjera con Venezuela

Convenio Venezuela-USA

Convenio Venezuela-España (Transporte)

Convenio Venezuela-Italia

Convenio Venezuela-Chile (Transporte)

Convenio Venezuela-Bélgica

Convenio Venezuela-Canadá (Transporte)

Convenio Venezuela-Noruega

Convenio de Berna para la protección de las obras literarias y artísticas

Convenio básico de cooperación técnica y científica entre Venezuela y Perú

Convenio de Paris para la protección de la Propiedad Industrial

Convenio entre el Reino de España y Venezuela sobre ejecución de sentencias penales

Convenio Venezuela-Bélgica (Transporte)

Convenio Venezuela-Republica Checa

Convenio Venezuela-Argentina(Transporte)

Convenio Venezuela-Trinidad y Tobago

Convenio Venezuela-Alemania(Transporte)

Convenio Venezuela-Alemania

Convenio Venezuela-Italia(Transporte)

Convenio Venezuela-Holanda

Convenio Venezuela-Portugal

Convenio Venezuela-Reino Unido

Acuerdo de Cartagena Decisión

Convenio Venezuela-Suiza

Actividad 4

Después de las discusiones en cuanto a los tratados internacionales, lean los artículos de Lander

y Nolet y relaciónelos con las políticas nacionales e internacionales desde una perspectiva legal.

Venezuela: la búsqueda de un proyecto contrahegemónico

EDGARDO LANDER*

El propósito de este texto es el de caracterizar las direcciones principales en la búsqueda de intentos

de construcción de un proyecto contrahegemónico hoy en Venezuela. A pesar de que serán

destacados algunos de los principales obstáculos, debilidades y tensiones en este proyecto de

cambio, no se pretende ni hacer un balance general de su coherencia, errores o limitaciones, ni

sobre su viabilidad. Se busca más bien identificar lo que constituyen las líneas gruesas de esta

construcción a partir de las declaraciones de sus protagonistas, de sus principales textos políticos y

de las direcciones dominantes de las políticas públicas. Busca realizar una contribución al debate de

estos asuntos, sin pretender abarcar sino parcialmente lo que constituye una compleja gama de

temas y problemas en permanente movimiento que requieren necesariamente mayores niveles de

seguimiento e investigación. Más que conclusiones, aporta elementos para la discusión. [1]

5 DE AGOSTO DE 2004

Hugo Chávez y la Revolución Bolivariana

En un contexto global post Muro de Berlín, caracterizado por la ausencia de alternativas claras al

modelo capitalista neoliberal hegemónico, no es de extrañar que no exista hoy en Venezuela lo que

podría caracterizarse propiamente como un proyecto alternativo de país. Son más claras las

propuestas en el plano político que aquellas referidas al modelo económico. Los valores que

orientan el proceso no llegan a constituir un proyecto orgánico o estratégico del país que se quiere.

En los discursos de Chávez, como candidato y al inicio de su presidencia es clara la insistencia en lo

popular, lo nacional, la soberanía, la equidad, la democracia participativa, la crítica al "capitalismo

salvaje" y al neoliberalismo, así como el rechazo al mundo unipolar y la prioridad de las relaciones

con los países del Sur, en particular los de América Latina. Queda sin embargo abierta una cuestión

básica: ¿En que consistiría un proyecto contrahegemónico viable en el mundo actual? ¿Es la

búsqueda de mayores niveles de autonomía nacional? ¿El retorno al desarrollismo, a la sustitución

de importaciones? ¿Un modelo de desarrollo endógeno? ¿Un Estado de bienestar social? ¿Un

proyecto anti-neoliberal al interior del capitalismo? ¿Un proyecto anti-capitalista? [2]

Cuando Chávez gana las elecciones y llega a la presidencia de la República no cuenta el gobierno

con un cuerpo ideológico o doctrinario sistemático, ni con las líneas maestras claras de lo que

podría ser un proyecto de país en sus principales ámbitos, ni con organizaciones políticas con

capacidad de responder en forma adecuada a estas carencias. En términos de las clásicas

distinciones entre izquierda y derecha, el proyecto en sus fases iniciales fue heterogéneo y tuvo en

su seno incluso posturas que podían ser catalogadas como de un tradicional nacionalismo militar

conservador.

Por ello, para analizar el proceso venezolano como búsqueda de alternativas a las hegemónicas en el

mundo actual, es necesario no tanto el estudio detallado de los documentos doctrinarios

fundamentes de este proyecto político, sino más bien explorar cómo -a partir de unos supuestos

iniciales bastante generales- se van delineando, en el proceso de la confrontación política y en la

experiencia de gobierno, las principales direcciones de este proceso de cambio. En la confrontación

política y en la separación de algunos sectores del proyecto se van deslindando posiciones,

definiendo rumbos y respuestas ante las sucesivas coyunturas críticas que se van confrontando. Las

definiciones iniciales del proyecto de cambio como bolivariano, y la referencia reiterada al llamado

árbol de las tres raíces tienen más un contenido simbólico de sentido integrador de reconstrucción

del sentido de la historia nacional y continental que propiamente contenidos del proyecto político o

económico para el país. [3]

Asociado a la idea bolivariana está la noción de la unidad cívico militar, y el papel preponderante

que han tenido los sectores militares en todo el proceso. Este fuerte componente militar, junto al

carácter unipersonal del liderazgo, fue un argumento utilizado por algunos sectores intelectuales

venezolanos tradicionalmente identificados con la izquierda para argumentar su rechazo al

proyecto, que caracterizaron como un populismo militar de carácter o tendencias autoritarias, o

incluso como neopopulismo neoliberal.

1. La prioridad inicial: el cambio político-institucional

Durante los primeros dos años de gobierno, la prioridad estuvo en el cambio institucional, en el

paso de la llamada Cuarta República a la Quinta República. En el mismo día de su toma de posesión

como Presidente de la República en enero de 1999 Chávez anuncia la convocatoria de un

referéndum para consultar a la población sobre la convocatoria de una Asamblea Constituyente.

Obtiene un apoyo mayoritario cuando a los pocos meses se realiza dicho referéndum y logra

igualmente un amplia mayoría en la Asamblea Constituyente, lo cual unido al peso preponderante

de su liderazgo personal lo ubica en condiciones de incidir fuertemente en la orientación de la nueva

Constitución, aún en temas polémicos para sus propios seguidores como el cambio del nombre del

país a República Bolivariana de Venezuela. La convocatoria a la Asamblea Constituyente arranca

con algunas notorias debilidades. La propuesta sobre la necesidad de una nueva constitución se

formula como un acto simbólico de "refundación de la patria", reemplazando la corrupta de los

últimos cuarenta años por una nueva -La Quinta República-. No es el resultado de un proyecto

político -producto de luchas y confrontaciones anteriores- en las cuales se hubiesen construido los

lineamientos centrales en torno al país que se pretende construir. No estuvo claro en el debate

político previo a la convocatoria de la Asamblea Constituyente cuáles eran los principales

problemas del país que tenían su origen en la Constitución de 1961, o que requerían una nueva

constitución para ser resueltos. Los altísimos niveles de popularidad del gobierno de Chávez y el

apoyo generalizado a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, ofrecían una extraordinaria

oportunidad para convertir la constituyente en un amplio proceso participativo de reflexión y

aprendizaje colectivo sobre el país, el poder, la propiedad, el mercado, el Estado, la igualdad, la

justicia y la democracia. Esta posibilidad se limita al establecerse un breve período de seis meses

(posteriormente reducido a tres por expresa exigencia del Presidente) para la discusión y

elaboración del nuevo texto constitucional. A pesar de que hay una amplia difusión y debate de

opinión en los medios de comunicación, con transmisión en directo de los debates de la Asamblea

Constituyente por radio y televisión, las posibilidades de organización y participación popular en

torno al debate constituyente quedan severamente restringidas por el ritmo acelerado con el cual se

realiza el debate. [4]

A pesar de estas limitaciones, es significativo el contraste entre el proyecto de país delineado en

este texto y la ortodoxia neoliberal que domina en la mayor parte del continente. Este contraste

aparece tanto en disposiciones que ratifican (o profundizan) contenidos de la constitución anterior,

como en nuevas disposiciones.

El nuevo texto constituyente garantiza la libertad económica [5] y la propiedad privada [6] , a la vez

que define claras y centrales responsabilidad del Estado en la política comercial y defensa de las

industrias nacionales. [7] Reserva para el Estado la actividad petrolera y otras de carácter

estratégico, [8] y le asigna un papel rector en el desarrollo de una agricultura sustentable y la

seguridad alimentaria. [9]

Es igualmente significativa la garantía que establece el texto constitucional a los derechos

económicos, sociales, en particular a la salud, la educación, y la seguridad social. Ilustrativo del

nivel de precisión con el cual aparece la garantía de estos derechos son los siguientes artículos

referidos a la salud:

"Art. 76. Todos tienen derecho a la protección de la salud. Las autoridades velarán por el

mantenimiento de la salud pública y proveerán los medios de prevención y asistencia a quienes

carezcan de ellos."

Los capítulos referidos a los derechos humanos incorporaron todas las principales proposiciones de

las organizaciones venezolanas de derechos humanos, que de acuerdo a la principal de éstas, el

Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (Provea) son las siguientes:

constitucionalización de los tratados sobre ddhh [derechos humanos];

exclusión de la justicia militar (histórica fuente de impunidad) para juzgar delitos de ddhh;

imprescriptibilidad de los delitos graves de violación a los ddhh;

prohibición del indulto o la amnistía a personas que hubieran violado los ddhh;

obligación estatal de investigar y sancionar los delitos de ddhh;

reconocimiento de la legitimidad de denunciar al Estado ante instancias internacionales de ddhh y

obligación del Estado de darle cumplimiento a las decisiones de esas instancias;

obligación del Estado de reparar los daños causados a las víctimas de violaciones a los ddhh;

prohibición expresa de la desaparición forzada de personas:

progresividad en materia de derechos sociales;

reconocimiento de los derechos originarios de los pueblos indígenas;

reconocimiento de nuevos derechos (como el ambiente sano, los derechos de las personas con

necesidades especiales, entre otros);

reconocimiento de los derechos o intereses colectivos y difusos;

reconocimiento de la posibilidad de un servicio social distinto al militar;

creación de una Sala Constitucional en el máximo tribunal;

creación del Defensor del Pueblo (figura conocida también como defensor de los ddhh);

creación del Comité de Postulaciones Judiciales;

excelente regulación de los Estados de Excepción; y

inclusión de temas fundamentales de ddhh en las disposiciones transitorias. [10].

Es similarmente amplia la cobertura de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas: "... su

organización social, política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones, así

como su hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan y

que son necesarias para desarrollar y garantizar sus formas de vida.(...)" (Artículo 119).

"El aprovechamiento de los recursos naturales en los hábitats indígenas por parte del Estado se hará

sin lesionar la integridad cultural, social y económica de los mismos e, igualmente, está sujeto a

previa información y consulta a las comunidades indígenas respectivas. Los beneficios de este

aprovechamiento por parte de los pueblos indígenas están sujetos a la Constitución y a la ley. (...)"

(Artículo 120).

"Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollar su identidad étnica y cultural,

cosmovisión, valores, espiritualidad y sus lugares sagrados y de culto. El Estado fomentará la

valoración y difusión de las manifestaciones culturales de los pueblos indígenas, los cuales tienen

derecho a una educación propia y a un régimen educativo de carácter intercultural y bilingüe,

atendiendo a sus particularidades socioculturales, valores y tradiciones." (...) (Artículo 123)

"Los pueblos indígenas tienen derecho a una salud integral que considere sus prácticas y culturas.

El Estado reconocerá su medicina tradicional y las terapias complementarias, con sujeción a

principios bioéticos." (Artículo 122).

"Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y promover sus propias prácticas económicas

basadas en la reciprocidad, la solidaridad y el intercambio; sus actividades productivas

tradicionales, su participación en la economía nacional y a definir sus prioridades." (...) (Artículo

123).

"Se garantiza y protege la propiedad intelectual colectiva de los conocimientos, tecnologías e

innovaciones de los pueblos indígenas. Toda actividad relacionada con los recursos genéticos y los

conocimientos asociados a los mismos perseguirán beneficios colectivos. Se prohíbe el registro de

patentes sobre estos recursos y conocimientos ancestrales." (Artículo 124).

"Los pueblos indígenas tienen derecho a la participación política. El Estado garantizará la

representación indígena en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de las entidades

federales y locales con población indígena, conforme a la ley. (Artículo 125).

"El idioma oficial es el castellano. Los idiomas indígenas también son de uso oficial para los

pueblos indígenas y deben ser respetados en todo el territorio de la República, por constituir

patrimonio cultural de la Nación y de la humanidad." (Artículo 9).

Quizás el cambio más significativo de la Constitución de 1999 respecto al texto anterior (1961) se

da en la amplia gama de nuevas formas de participación que definen un régimen político que

combina las formas tradicionales de la democracia representativa liberal (separación de poderes, y

la elección de autoridades ejecutivas y legislativas en los niveles municipales, estadales y

nacionales), con formas de democracia directa, "participativa y protagónica".

Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en

lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del

mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de

ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y

económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en

todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y

demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley

establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos

en este Artículo.

Estas modalidades de participación se especifican en forma adicional en los siguientes términos:

Realización de referéndum consultivos en "materias de especial trascendencia nacional" (Artículo

71).

"...todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables", mediante la convocatoria

de un referéndum revocatorio una vez transcurrida la mitad del respectivo mandato para el cual fue

elegido. (Artículo 72).

Sometimiento "a referendo aquellos proyectos de ley en discusión por la Asamblea Nacional,

cuando así lo decidan por lo menos las dos terceras partes de los las integrantes de la Asamblea."

(Artículo 73).

Referéndum para a abrogar leyes parcial o totalmente. (Artículo 74)

"Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la

participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y

evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley." (Artículo

168).

2. Orientaciones iniciales de la política económica

Con la notoria excepción de la política petrolera, durante los primeros años de gobierno no hay ni

una propuesta integral de modelo de desarrollo ni una política económica que sea consistente con el

radicalismo del discurso político.

En el área de petróleo se realizan reorientaciones básicas desde el primer momento. Se revierte en

forma radical la política de aumento de la producción, que en base de la prioridad de aumentar la

participación en el mercado, había contribuido significativamente al colapso de los precios

petroleros globales. Se asumen iniciativas internacionales con países exportadores tanto de la OPEP

como de otros importantes exportadores no miembros de la organización y se logra por esta vía

incidir en forma inmediata y eficaz tanto en el fortalecimiento de la OPEP, como en la política de

restricción de la oferta y en la recuperación de los precios del petróleo. Paralelamente, se suspende

el proceso de apertura petrolera que formaba parte de la estrategia de privatización de la gerencia de

Petróleos de Venezuela. Se dan igualmente los primeros pasos para recuperar el control del

ejecutivo sobre la política petrolera y sobre las orientaciones básicas de la empresa que en los años

anteriores había adquirido crecientes niveles de autonomía. [11]

Sin embargo, en ausencia de un proyecto de desarrollo global, que sirviera en forma efectiva para

orientar la política económica en diferentes ámbitos, es posible encontrar orientaciones variadas, e

incluso algunas que podrían corresponder a propuestas estratégicas divergentes.

Dada la profundidad de las crisis económica y fiscal, las orientaciones básicas de las políticas

macroeconómicas son bastante ortodoxas, con prioridad a los equilibrios macroeconómicos y al

control de la inflación. [12]

A pesar de que se insiste políticamente en la necesidad de revisar y renegociar la deuda externa, ésta

se paga con rigurosa puntualidad. Dada esta capacidad de pago, no se solicitan nuevos préstamos al

Fondo Monetario Internacional, evitando de esa manera nuevas negociaciones, condicionalidades y

supervisiones por parte de dicho organismo. [13]

En reiteradas oportunidades el Presidente Chávez se reúne con inversionistas extranjeros

conminándolos a invertir en Venezuela, garantizándoles seguridad jurídica y estabilidad política.

Los ejemplos más resaltantes de decisiones económicas que representan continuidad con las

políticas neoliberales fueron dos normas jurídicas de los primeros tiempos del gobierno: la Ley

sobre Promoción y Protección de Inversiones [14] y la Ley Orgánica de Telecomunicaciones [15] ,

que fue reivindicada por los inversionistas internacionales como modelo de apertura y

transparencia.

Uno de los documentos en los cuales aparecen más nítidamente las dificultades para formular

directrices económicas consistentes con las orientaciones políticas y sociales del proceso de cambio

es Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001 - 2007 [16] En

este documento, estructurado en torno al objetivo de lograr equilibrios en cinco grandes áreas

(económico, social, político, territorial e internacional), se formula el equilibrio económico de la

siguiente manera:

"En el lapso 2001-2007, se sentarán las bases de un modelo productivo capaz de generar un

crecimiento autosostenido, promover las diversificación productiva y lograr la competitividad

internacional en un contexto de estabilidad macroeconómica, lo cual facilitará una profunda y

diversa reinserción en el comercio internacional globalizado."

Arturo Michelena, Diana Cazadora, 1896Una y otra vez se insiste sobre la prioridad que tienen el

crecimiento hacia afuera y las exportaciones en el modelo que se propone para Venezuela: "...se

requerirá una fuente adicional de ingreso fiscal, el cual se derivará de las nuevas ramas agrícolas,

industriales y de servicios privadas, las cuales conformarán una nueva economía de exportaciones

masiva de bienes y servicios, que, al lado de librar la economía nacional de una excesiva

dependencia de exportaciones de crudos y refinados primarios de origen petrolero, incrementarán

sustantivamente los ingresos fiscales no petroleros.

La sustentabilidad del crecimiento económico-social exigirá añadir, al motor del desarrollo que

actualmente se concentra en el producto petrolero, nuevas ramas de producción agrícola industrial y

de servicio, capaces de generar una firme corriente de exportación a los mercados globalizados, al

tiempo que podrá cubrir las demandas esenciales en el mercado interno".

No es de extrañar que a la luz de estas políticas muchos analistas críticos del proceso lleguen a la

conclusión de que se trata de una orientación económica básicamente neoliberal. [17]

Los empresarios venezolanos y los mercados financieros son de otra opinión. Se toman más en serio

el discurso político que los enunciados de política económica: sube el riesgo país [18] y ocurre una

masiva fuga de capitales de dimensiones históricamente desconocidas. [19] Se produce una severa

contracción de la formación de capital fijo por parte del sector privado, producíendose una

reducción de 15% en el año 1999 y 18,7% en el año 2002. Estas no son compensadas por la

formación de capital fijo público que en esos dos años tiene caídas aún mayores, 18% y 26%

respectivamente. [20]

Durante los primeros cuatro años de gobierno (1999-2002) la formación bruta de capital fijo como

porcentaje del producto interno bruto bajo a un promedio de 15%, comparado con un promedio de

17.5% de los cuatro años anteriores (1995-1998). [21] Contribuyen estas bajas en la inversión a

caídas del producto interno bruto de 7,4% en el año 1999 y 12,6% en el año 2002. [22] La tasa de

desocupación se eleva de 11,8% del segundo semestre de 1998, a un 16,2% en el segundo semestres

del 2002. [23]

3.Primer momento de inflexión: la Ley Habilitante

El primer hito en el intento de hacer converger el discurso político y la propuesta económica se da

en el mes de noviembre del año 2001, con la aprobación de la Ley Habilitante. [24] Del conjunto de

las 49 leyes aprobadas de acuerdo a la Ley Habilitante, destacan en primer lugar las leyes que tienen

como aspecto principal el objetivo de la democratización de la propiedad y de la producción. Son

varias las leyes que tienen por finalidad el financiamiento o la promoción de modalidades

económicas alternativas a las organizaciones de carácter empresarial. Destacan en este sentido la

búsqueda de una reorientación de los instrumentos de financiamiento del sector público para el

financiamiento del desarrollo económico y social; [25] el fomento de la pequeña y mediana

industria; [26] la creación de un sistema de microcréditos; [27] el Fondo Único Social; Ley de

Creación del Fondo Único Social [28]] y el fomento de modalidades alternativas de propiedad y de

organización de la producción como las cooperativas [29].

Fueron tres leyes las que produjeron más polémica y reacciones negativas más fuertes por parte de

los sectores empresariales, y en general de la oposición política: Ley de Pesca y Acuacultura, la Ley

de Tierras y Desarrollo Agrario, y la Ley Orgánica de Hidrocarburos.

La Ley de Pesca y Agricultura tiene como propósito el garantizar el "aprovechamiento responsable

y sostenible de los recursos hidrobiológicos, teniendo en cuenta los aspectos biológicos,

tecnológicos, económicos, de seguridad alimentaria, sociales, culturales, ambientales y comerciales

pertinentes". Le otorga prioridad a la "demanda del mercado nacional" y a la protección de "los

asentamientos y comunidades de pescadores artesanales, así como al mejoramiento de la calidad de

vida de los pescadores a pequeña escala" y a la protección de "los caladeros de pesca de los

pescadores artesanales, en las aguas continentales y los próximos a la línea de costa marítima."

Promueve "la aplicación de prácticas responsables que aseguren la gestión y el aprovechamiento

eficaz de los recursos acuáticos vivos respetando el ecosistema, la diversidad biológica y el

patrimonio genético de la nación." Para ello define como "propiedad del Estado los recursos

hidrobiológicos que se encuentran permanente u ocasionalmente en el territorio nacional y en las

áreas bajo soberanía de la República". Establece restricciones a la pesca industrial, y reserva en

"exclusividad a los pescadores artesanales tradicionales" una amplia gama de actividades de

explotación de los recursos pesqueros. [30]]

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario: Tiene por objeto establecer las bases del desarrollo rural

integral y sustentable; entendido este como el medio fundamental para el desarrollo humano y

crecimiento económico del sector agrario dentro de una justa distribución de la riqueza y una

planificación estratégica, democrática y participativa, eliminando el latifundio como sistema

contrario a la justicia, al interés general y a la paz social en el campo, asegurando la biodiversidad,

la seguridad agroalimentaria y la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y

agroalimentario de la presente y futuras generaciones.

Partiendo del reconocimiento de la propiedad privada establece limitaciones que se fundan tanto en

el derecho de los campesinos a la tierra, como en el objetivo constitucional de la seguridad

agroalimentaria, y se establece como meta la eliminación del latifundio.

Se declara de utilidad pública e interés social, a los efectos del presente Decreto Ley, la eliminación

del latifundio como contrario al interés social en el campo, conforme a lo previsto en el artículo 307

de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido, el Instituto Nacional

de Tierras procederá a la expropiación de las tierras privadas que fueren necesarias para la

ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola, para asegurar su potencial

agroalimentario, quedando subrogado en todos los derechos y obligaciones que de conformidad con

este Decreto Ley puedan corresponder a la República.

El Instituto Nacional de Tierras tiene derecho a rescatar las tierras de su propiedad que se

encuentren ocupadas ilegal o ilícitamente. [Las tierras privadas] quedan sujetas al cumplimiento de

la función social de la seguridad agroalimentaria de la Nación. En tal sentido, deben someter su

actividad a las necesidades de producción de rubros alimentarios de acuerdo con los planes de

seguridad agroalimentaria establecidos por el Ejecutivo Nacional.

Reivindica esta ley el derecho de los campesinos a la tierra, así como el valor del conuco como

modalidad productiva.

Se reconoce el conuco como fuente histórica de la biodiversidad agraria. El Ejecutivo Nacional

promoverá, en aquellas áreas desarrolladas por conuqueros, la investigación y la difusión de las

técnicas ancestrales de cultivo, el control ecológico de plagas, las técnicas de preservación de suelos

y la conservación de los germoplasmas en general. [31]

A partir de lo contemplado en el texto constitucional, la Ley Orgánica de Hidrocarburos precisa un

conjunto de normas sobre la principal industria del país que definen orientaciones radicalmente

contrarias a la ortodoxia liberalizadora de la mayoría del continente, y que servía igualmente de

sustento a la política petrolera que se venía imponiendo en el país en los gobiernos anteriores. De

estas orientaciones se destacan a continuación cinco que son de especial importancia. En primer

lugar está la reafirmación de la propiedad de la República sobre todos los yacimientos de

hidrocarburos:

Los yacimientos de hidrocarburos existentes en el territorio nacional, cualquiera que sea su

naturaleza, incluidos aquéllos que se encuentren bajo el lecho del mar territorial, en la plataforma

continental, en la zona económica exclusiva y dentro de las fronteras nacionales, pertenecen a la

República y son bienes del dominio público, por lo tanto inalienables e imprescriptibles.

El segundo aspecto a destacar se refiere a un asunto que ha sido extraordinariamente polémico en

Venezuela en los últimos años, el tema de la creciente autonomía que había asumido Petróleos de

Venezuela respecto al Estado, llegando a operar como "un Estado dentro del Estado", como una

empresa que operaba más con lógica de una transnacional energética, en función de sus intereses

corporativos, que como una empresa pública de todos los venezolanos. El control público sobre la

empresa queda establecido en los siguientes términos:

Corresponde al Ministerio de Energía y Minas la formulación, regulación y seguimiento de las

políticas y la planificación, realización y fiscalización de las actividades en materia de

hidrocarburos, lo cual comprende lo relativo al desarrollo, conservación, aprovechamiento y control

de dichos recursos; así como al estudio de mercados, al análisis y fijación de precios de los

hidrocarburos y de sus productos.

En tal sentido, el Ministerio de Energía y Minas es el órgano nacional competente en todo lo

relacionado con la administración de los hidrocarburos y en consecuencia tiene la facultad de

inspeccionar los trabajos y actividades inherentes a los mismos, así como las de fiscalizar las

operaciones que causen los impuestos, tasas o contribuciones establecidos en este Decreto Ley y

revisar las contabilidades respectivas.

En tercer lugar, es de destacar la prioridad que le otorga la ley a la formación de capital y

capacidades nacionales en el área de hidrocarburos:

El Ejecutivo Nacional adoptará medidas que propicien la formación de capital nacional para

estimular la creación y consolidación de empresas operadoras, de servicios, de fabricación y

suministro de bienes de origen nacional para las actividades previstas en este Decreto Ley. En tal

sentido, el Estado, los entes y las empresas a que se refiere este Decreto Ley, deberán incorporar en

sus procesos de contratación, la participación de empresas de capital nacional en condiciones tales

que se asegure el uso óptimo y efectivo de bienes, servicios, recursos humanos y capital de origen

venezolano.

En cuarto lugar está la definición y límites de las asociaciones que la empresa petrolera estatal

puede establecer para la creación de empresas mixtas:

Las actividades primarias indicadas en el artículo 9, serán realizadas por el Estado, ya directamente

por el Ejecutivo Nacional o mediante empresas de su exclusiva propiedad. Igualmente podrá

hacerlo mediante empresas donde tenga control de sus decisiones, por mantener una participación

mayor del cincuenta por ciento (50%) del capital social, las cuales a los efectos de este Decreto Ley

se denominan empresas mixtas. Las empresas que se dediquen a la realización de actividades

primarias serán empresas operadoras.

Por último, e igualmente a contramarcha del sentido común liberal actual, se establece la regalía

como una de las modalidades básicas de la estructura impositiva de la industria de hidrocarburos.

De los volúmenes de hidrocarburos extraídos de cualquier yacimiento, el Estado tiene derecho a una

participación de treinta por ciento (30%) como regalía. [32]

Las leyes aprobadas bajo la Ley Habilitante, y en particular las leyes de pesca, tierra, e

hidrocarburos fueron catalogadas por el empresariado y por la oposición política como un atentado

a la propiedad privada, argumentando muchos que con ello se confirmaba el carácter estatista o

comunista del proyecto político del gobierno. [33] El 10 de diciembre del 2001 se produce un paro

patronal nacional de un día exigiendo la revisión de dichas leyes. Los medios asumen posturas cada

vez más extremas de denuncia y confrontación con el gobierno, asumiendo parte fundamental de la

dirección de la oposición a éste.

Los dos momentos de mayor confrontación, y en los cuáles estuvo directamente en peligro la

continuidad del gobierno fueron el golpe de Estado del 11 de abril del 2002, y el paro

principalmente patronal y petrolero que igualmente buscaba la salida del Presidente. La derrota

política de la oposición en estos dos intentos de derrocar a Chávez produjeron cambios profundos

en las condiciones políticas del país. El apoyo popular al gobierno se consolidó, pero sobre todo se

movilizó y se organizó. Se desarticuló la amenaza militar sacando de la Fuerza Armada a lo

oficiales golpistas, y se realizó una profunda transformación de Petróleos de Venezuela retirando la

mayoría de los empleados que participaron en el paro golpista.

En 2003, el gobierno, después de una fase defensiva en la cual buscó ante todo sobrevivir y

reactivar la industria petrolera, base de la economía nacional, adquiere más confianza y pasa

impulsar políticas de carácter ofensivo orientadas a consolidar su base política y social, políticas

públicas concretas, tangibles, con capacidad de llegar a e incidir sobre las condiciones de vida de la

mayoría de la población.

4.Política social: equidad, inclusión y participación

Más allá de las múltiples limitaciones que pueden atribuirse a la improvisación, a las restricciones

presupuestarias, y severas fallas en la capacidad de gestión de las políticas públicas y de

coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, ha existido en el terreno de la políticas

sociales más coherencia conceptual y doctrinaria que la existente en el terreno productivo. A partir

de la garantía constitucional de los derechos económicos, sociales y culturales, en todos los

principales documentos en torno a la política social se rechazan las políticas focalizadas hacia los

grupos más vulnerables, postulando por el contrario la necesidad de políticas sociales universales

tendientes a la equidad social y a la superación de las desigualdades políticas y exclusiones

culturales [34]. Se define esta política como basada en la participación [35], como vía de inclusión

social y construcción de ciudadanía [36].

El primer gran programa social del gobierno de Chávez fue el Plan Bolívar 2000, (1999-2001),

programa cívico-militar de emergencia para la reparación de la infraestructura de los barrios,

escuelas, clínicas y hospitales, atención médica, reparación y construcción de vivienda, así como la

distribución de comida en áreas remotas del país. A pesar de que fue un programa que tuvo un

impacto social y político significativo en los sectores populares hacia los cuales estaba dirigido,

presentó severos problemas y limitaciones, generando por ello grandes controversias debido a su

improvisación, falta de institucionalización y transparencia, así como acusaciones de corrupción.

[37]

En los primeros años de gobierno hubo un importante aumento tanto del gasto público como del

gasto social. El Gasto Público como porcentaje del Producto Interno Bruto pasó de 22,7% en 1998 a

27,8% en el año 2001. El Gasto Social como porcentaje del Gasto Público pasó de 8,4% en 1998 a

11,3% en 2001. Prácticamente todo este incremento se dirigió hacia la seguridad social y la

educación [38], áreas que han sido claramente consideradas como prioritarias. La Ley Orgánica del

Sistema de Seguridad Social, [39]] a diferencia del modelo imperante en el resto de América Latina,

es de cobertura universal, con financiamiento no individual sino colectivo y sus recursos son

manejados por el Estado. La participación del sector privado está limitada a instituciones que

funcionen "sin fines de lucro". [40] En el área educativa se produce un incremento significativo y

sostenido en la matrícula escolar en todos los niveles, [41]] así como la implementación del

programa de las Escuela Bolivarianas, en el que estudiantes de primaria tienen una educación con

jornada escolar completa, alimentación y servicio de salud. Con la excepción del servicio de agua

potable y saneamiento suministrado por las empresas hidrológicas regionales mayormente adscritas

a Hidroven, en la demás áreas de política social son pocos los avances sistemáticos y acumulativos

en los primeros años de gobierno. [42]

Como se indicó arriba, a partir de las derrotas de la oposición en sus intentos de derrocar al

gobierno, y del proceso de recuperación de la producción petrolera, el gobierno asume la ofensiva

con un cuerpo de políticas públicas que de ser exitosas significarían pasos decisivos en la

construcción de una sociedad más democrática, participativa y equitativa. Consciente de que los

tiempos políticos han cambiado y de la necesidad urgente de convertir la retórica de cambio e

inclusión en realidad, se impulsan simultáneamente una amplia gama de programas públicos que

buscan abordar en forma integral y a corto plazo, las exigencias de mejoría de las condiciones de

vida la mayoría de la población pobre del país.

Dado que algunas de estas políticas son de muy reciente iniciación (incluso del segundo semestre

del año 2003), lo que se presenta a continuación es sólo un bosquejo esquemático de algunos de sus

principales programas y ámbitos de incidencia.

En el terreno productivo

a. Programas de apoyo a los pequeños productores y a las organizaciones cooperativas y programas

de microcréditos, en particular el Banco de la Mujer, destinado a capacitar, y otorgar apoyo técnico

y financiero a mujeres de los sectores sociales más desasistidos del país. Se promueven Unidades

Económicas Asociativas de cinco a nueve mujeres para la realización de la actividad económica a

ser apoyada. [43]]

b.El Plan Zamora se propone la entrega de tierras a campesinos y el impulso de los Fundos

Zamoranos que incluyen "tierra; organización; asistencia técnica y capacitación; mercadeo;

infraestructura, servicios y financiamiento." [44] A pesar de que la mayoría de las tierras otorgadas

a los campesinos son propiedad del Estado, persiste una fuerte oposición a estos programas por

parte de los grandes propietarios de tierra y han sido asesinados varios dirigentes campesinos. [45]

c. Programas de apoyo crediticio a la pequeña y mediana industria, así como el decreto de compras

públicas Medidas temporales para la promoción y desarrollo de la pequeña y mediana industria y

cooperativas, productoras de bienes y prestadoras de servicios, que estén ubicadas en el país. [46]

d. Estos y otros programas se enmarcan dentro lo que ha sido denominado la economía social, el

área de propuesta política de cambio y de construcción de un orden social con componentes más

utópicos o radicalmente alternativos al orden existente. [47]

Ámbito de la participación y el control social de la gestión pública

a. La Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública [48]] está basada en el Artículo 62 de la

Constitución que establece que "la participación del pueblo en la formación, ejecución y control de

la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo

desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar

la generación de las condiciones más favorables para su práctica." La ley regula la participación del

pueblo en la formulación, ejecución y control dela gestión pública siendo concebida ésta como parte

de un sistema nacional de planificación participativa que integra los niveles nacional, estadal,

municipal, parroquial y comunal. "Se definen los Consejos Comunales y Consejos Parroquiales

como centros principales de participación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución,

control y evaluación de las políticas públicas, en donde se viabilicen las ideas y propuestas para que

la Comunidad Organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública." [49] A

diferencia de otras experiencias de participación local en América Latina como el presupuesto

participativo en Porto Alegre, en las cuales las normas legales fueron sistematizando la experiencia

acumulada, en el caso venezolano estas normas de participación local -de obligatorio cumplimiento

para todos los municipios del país- anteceden a la experiencia siendo expresión de mandatos

constitucionales y de la voluntad política de impulsarlos.

b. Las Mesas Técnicas de Agua y los Consejos Comunitarios de Agua son instrumentos

organizativos mediante los cuales las empresas hidrológicas (públicas) del país, por vía de sus

Gestiones Comunitarias, estimulan los procesos organizativos en las comunidades con el fin de

convertir a éstas en empresas plenamente públicas, esto es controladas y supervisadas por sus

dueños, las comunidades a las cuales sirven. [50]

c. Los Comité de Tierra Urbanos son las modalidades de organizativas que han sido promovidas

para la participación de las comunidades en la regulación de la tenencia de la tierra en las zonas

populares urbanas. [51]].

En el ámbito educativo

Además del incremento de la matrícula en todos los niveles y de las Escuelas Bolivarianas a las

cuales se ha hecho referencia anteriormente, en el 2003 se han iniciado los siguientes programas o

misiones:

a. La Misión Robinson es un "plan masivo extraordinario" cívico-militar que tiene por objetivo

alfabetizar a un millón de personas con el apoyo de cien mil voluntarios. [52] En la fase II de la

Misión está prevista la realización de estudios hasta sexto grado por parte de los recién

alfabetizados.

b. La Misión Sucre, que tiene como propósito la incorporación masiva a estudios de nivel

universitario de estudiantes que habiendo concluido sus estudios secundarios, no han podido

ingresar a la universidad, teniendo prioridad los estudiantes de sectores de clase media baja y

pobres.

c. La Misión Rivas tiene por objetivo identificar a todos los ciudadanos de cualquier edad que

habiendo concluido sus estudios primarios no han podido concluir estudios secundarios.

d. La Universidad Bolivariana se concibe como una institución universitaria nacional, con amplia

cobertura territorial con políticas de admisión dirigidas a revertir la larga tendencia hacia la

exclusión social que ha caracterizado al sistema de educación universitario en Venezuela durante

las últimas décadas.

En el área de salud

A pesar de los avances conceptuales en la política de salud, tanto las limitaciones presupuestarias

como el fraccionamiento institucional -expresión entre otras cosas de las tensiones existentes entre

el ejecutivo y las gobernaciones y alcaldías de la oposición-, la salud es un área en el cual ha sido

claro el rezago entre las políticas anunciadas y sus resultados. [53]

En el año 2003 se inicia un nuevo programa de salud, la Misión Barrio Adentro que, contando

principalmente con médicos cubanos, busca llevar atención médica y medicinas gratuitas, con

atención de 24 horas al día y visitas domiciliarias, a las regiones más necesitadas del país. De

acuerdo a cifras oficiales, durante su primera etapa el programa está "prestando atención médica

integral a más de 1.400.000 personas." [54]

Más allá de su evidente impacto inicial, no es posible realizar una evaluación del éxito a mediano y

largo plazo de estas políticas públicas, ni es posible determinar si estas tendrán la capacidad de

perpetuarse, sobre la base de continuidad presupuestaria y de una mayor institucionalización de sus

modalidades de gestión para superar la improvisación y garantizar mayores niveles de

transparencia. Lo que si es posible afirmar es que con éstas se ha abierto un nuevo horizonte de

políticas públicas que, en estos ámbitos, representa un intento de ser coherente con los contenidos

del proyecto de país representado por el texto constitucional como modelo social

contrahegemónico.

5. Principales retos pendientes

A partir de la caracterización que se ha formulado en este texto es posible identificar algunos

problemas o retos de carácter general que requieren respuesta como condición para consolidar los

cambios que se han iniciado.

En primer lugar, en el terreno productivo y el modelo de desarrollo hay algunas áreas en las cuales

parece haber mayor claridad en cuanto a metas y más coherencia en las políticas implicadas Estas

son la industria petrolera y demás industrias básicas, las necesidades de inversión pública en áreas

prioritarias de producción e infraestructura [55] y en el amplio espectro de la mediana y pequeña

producción, las cooperativas, y las diversas modalidades de la economía social. En cada uno de

estos ámbitos el Estado cuenta con los recursos financieros e instrumentos jurídicos para definir las

orientaciones básicas. Más problemáticos han resultado los ámbitos de la economía privada

empresarial. La Constitución de 1999 asume una economía capitalista con un peso preponderante

del sector privado. Dadas la fuertes tensiones políticas existentes entre el gobierno y la mayor parte

del empresariado no se ha logrado el "clima de confianza" requerido para reactivar la inversión

privada, la recuperación del crecimiento y la generación de empleo. El gobierno ha impulsado

programas de sustitución de importaciones, de protección de la industria nacional y de fomento de

ésta mediante programas sistemáticos de compras gubernamentales con reacciones poco favorables

por parte del sector empresarial. [56] Se trata obstáculos estructurales que van mucho más allá de

factores políticos coyunturales. ¿Cuáles podrán ser las características de un modelo de desarrollo

capitalista más endógeno, más equitativo y democrático, con capacidad de generar empleo de

calidad y ambientalmente sustentable en ausencia de un empresariado nacional, de una burguesía

nacional? ¿Es esta una posibilidad realista en las condiciones actuales de una economía

ampliamente globalizada? ¿Qué papel puede jugar aquí la llamada economía social? El ingreso

petrolero en manos del Estado ha permitido de alguna manera posponer este urgente debate, pero el

riesgo principal de no lograr inversiones productivas en otros sectores de la economía estaría en la

reafirmación a largo plazo del carácter monoproductor y rentista de la economía venezolana, con

sus severos costos ambientales.

Una condición indispensable para el éxito del proceso de cambio es la trasformación del Estado y el

fortalecimiento de su capacidad de regulación y de gestión. El Estado venezolano, a pesar de los

sucesivos intentos de reforma, y a veces a consecuencia de éstas, ha venido sufriendo un

prolongado proceso de deterioro institucional durante los últimos lustros. En algunas áreas esto se

ha profundizado en el actual gobierno como resultado de la resistencia a las nuevas orientaciones de

la política pública por parte de los empleados públicos organizados en sindicatos políticamente de

oposición. No contribuye a la institucionalización de la capacidad de la gestión pública, el estilo

personalista de toma de decisiones y de asignación de recursos que con frecuencia elude las

estructuras y los procedimientos administrativos formales.

Asociado a esto están las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos regionales y

municipales. Ser consecuente con la ampliación y profundización de la democracia, con el

incremento de la participación en todos los ámbitos de la vida colectiva, y con el control o

contraloría social sobre la gestión pública, requeriría mayores niveles de descentralización de ésta.

Sin embargo, dadas las tensas relaciones existentes entre el gobierno central y los gobernadores y

alcaldes de la oposición, ha habido choques permanentes que se han convertido en severos y

reiterados obstáculos para la gestión coordinada de políticas públicas. El caso más destacado en este

sentido ha sido la experiencia negativa en las políticas de salud.

Igualmente problemático es el tema de la corrupción, fenómeno que en general se asume como

extendido, pero cuyas dimensiones son difíciles de estimar. Las razones por las cuales existe hoy

corrupción en la administración pública son muchas. Tiene que ver con la "naturalización" o

institucionalización de la corrupción pública en los últimos lustros, con la improvisación con la cual

se impulsan los diversos programas, la debilidad en la construcción de la capacidad institucional del

Estado -que dificulta el seguimiento de la ejecución presupuestaria-, así como con la desconfianza

del gobierno en relación a las denuncias de corrupción, entendidas en la mayor parte de la ocasiones

como propaganda opositora. Es notoria la ausencia de un poder contralor suficientemente autónomo

y la debilidad, y limitada legitimidad, del poder judicial. Probablemente también incide el cálculo

político a corto plazo que lleva a intentar conservar apoyos, o por lo menos evitar rupturas públicas

con funcionarios cuyas prácticas ilícitas han sido descubiertas. A pesar de que el tema de la

corrupción llegó a ser en el discurso electoral de Chávez prácticamente el eje de deslinde básico

entre la vieja Venezuela de la Cuarta República y la nueva Venezuela que había que construir, el

combate a ésta ha pasado a un segundo plano en las prioridades gubernamentales y no han sido

desarrolladas políticas, normas, ni acciones sistemáticas destinadas a erradicarla. De la formulación

de efectivas políticas públicas destinadas a la reducción de la corrupción depende en buena medida

la legitimidad del gobierno.

Por último, el proyecto de cambio requiere procesos de institucionalización organizativos, tanto

sociales como políticos. En ausencia de instancias colectivas de debate, confrontación de ideas y

elaboración de políticas, se refuerza un liderazgo unipersonal. Parece haberse entrado en un círculo

vicioso en el cual, para evitar confrontaciones internas y posibles divisiones, en lugar de generar

mecanismos de procesamiento institucional y democrático de las diferencias, se reafirma el

liderazgo unipersonal del presidente. Es este el caso, por ejemplo, en la selección de los candidatos

del gobierno para alcaldes y gobernadores para las elecciones del 2004. La ausencia de mediaciones

organizativas entre el líder y los sectores populares, reivindicado por muchos como una virtud,

constituye una importante fuente de vulnerabilidad de todo el proceso.

6. Comentario final

Por limitaciones de espacio y de tiempo son muchos los temas importantes que no fueron abordados

en este texto. Se hace necesario sin embargo concluir con referencias breves a dos que constituyen

ausencias notorias. La primera se refiere a las consecuencias de haber optado por una política

internacional autónoma y sus implicaciones en las difíciles relaciones que se han mantenido con el

gobierno de los Estados Unidos, así como las formas en que se articula el proyecto político y de

desarrollo nacional con las posturas que ha venido asumiendo el gobierno en las negociaciones

comerciales internacionales. Después de una primera fase en la cual había poca correspondencia

entre los señalamientos geopolíticos de carácter general enunciados por el Presidente en los foros

internacionales, y las posturas que asumían los representantes de Venezuela en las diferentes

negociaciones internacionales, durante el año 2003 se han logrado niveles crecientes tanto de

coherencia como de capacidad propositiva y negociadora. [57]

La segunda se refiere a lo con seguridad constituye el cambio más importante que se ha dado en

Venezuela a lo largo de los últimos cinco años: las transformaciones en la cultura política y los

procesos de inclusión, la incorporación como sujetos de la acción política y organizativa de las

mayorías pobres del país que se encontraban no sólo históricamente, sino -en tiempos recientes-

crecientemente excluidas. Ha sido ésta la más importante conquista en dirección de una sociedad

más democrática. El significado de estas transformaciones se expresó con contundencia en la

respuesta de los sectores populares al golpe de Estado que los partidos de oposición, las

organizaciones empresariales, los medios, la jerarquía eclesiástica y algunos militares de alto rango

llevaron a cabo el 11 de abril del 2002.

*Edgardo LanderSociólogo, profesor titular de la UCV

[1] Este texto es uno de los resultados del proyecto del proyecto investigación La política y el sistema político en la actual coyuntura venezolana financiado por el Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico de la Universidad Central de Venezuela.

[2] No se trata ni de un proyecto socialista, ni de un proyecto básicamente estatista. Mientras que en

la mayor parte de los documentos doctrinarios iniciales aparece el Estado como eje articulador

principal de la transformación de la sociedad, para el momento de la Constitución el papel del

Estado ha sido acotado al interior de una economía de mercado con un peso preponderante de la

actividad privada. Ver: Yrayma Camejo, "Estado y mercado en el proyecto nacional-popular

bolivariano", Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, vol. 8, septiembre-diciembre,

2002.

[3] "El «bolivarianismo» que inspira este movimiento no conforma una doctrina ni un cuerpo

teórico que pueda utilizarse para solucionar los problemas reales que enfrenta la sociedad, es más

bien un espacio en el cual se le asigna contenido metafórico a la sociedad venezolana. (Alberto

Müller Rojas, Epoca de revolución en Venezuela, Solar Editores, Caracas, 2001, p. 90). A través de

la formación de símbolos se refuerzan los valores que nos define nacionalmente; de esta manera se

forma a través del fortalecimiento de la figura del Libertador, matizándola con dos figuras

emblemáticas: Ezequiel Zamora y Simón Rodríguez quienes le conceden el carácter igualitario y

revolucionario al movimiento, para diferenciarse de las invocaciones bolivarianas que

tradicionalmente se habían realizado para sostener la hegemonía de las élites políticas y económicas

del país. Así, Ezequiel Zamora le da sentido estratégico al discurso bolivariano por el liderazgo que

ejerció en los pardos, negros e indios, población segregada social y políticamente del Estado en su

lucha igualitaria contra los blancos criollos; y el educador Simón Rodríguez, maestro del Libertador

le otorga el carácter revolucionario porque es el símbolo de la investigación científica, de la

educación y de los problemas de la producción económica, de la idea de república y ciudadanía y de

la importancia de ajustar estos valores universales en proyectos políticos que respondan a

especificidades nacionales.(Müller Rojas, pp. 90-98)" Yrayma Camejo, op, cit. p. 18.

[4] El atropello con el cual se realizaron las últimas discusiones permitió incluso que se incluyera a

última hora, sin un debate expreso, y sin que la mayoría de los miembros de la Asamblea estuviesen

al tanto de lo que estaban aprobando, la posibilidad privatización de las empresas filiales de

Petróleos de Venezuela.

[5] "Artículo 112.Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su

preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las

leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de

interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa

distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las

necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su

facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el

desarrollo integral del país."

[6] "Artículo 115. Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce,

disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones

y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por

causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa

indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes."

[7] "Artículo 301. El Estado se reserva el uso de la política comercial para defender las actividades

económicas de las empresas nacionales públicas y privadas. No se podrá otorgar a empresas y

organismos o personas extranjeros regímenes más beneficiosos que los establecidos para los

nacionales. La inversión extranjera esta sujeta a las mismas condiciones que la inversión nacional."

[8] "Artículo 302. El Estado se reserva, mediante la ley orgánica respectiva, y por razones de

conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de

interés público y de carácter estratégico. El Estado promoverá la manufactura nacional de materias

primas provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables, con el fin de

asimilar, crear e innovar tecnologías, generar empleo y crecimiento económico, y crear riqueza y

bienestar para el pueblo."

[9] "Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del

desarrollo rural integral, y en consecuencia garantiza la seguridad alimentaria de la población;

entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso

oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria deberá

alcanzarse desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como

tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de

alimentos es de interés nacional y fundamental al desarrollo económico y social de la Nación."

"Artículo 83. La salud es un derecho social fundamental, obligación del Estado, que lo garantizará

como parte del derecho a la vida. El Estado promoverá y desarrollará políticas orientadas a elevar la

calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso a los servicios. Todas las personas tienen derecho

a la protección de la salud, así como el deber de participar activamente en su promoción y defensa,

y el de cumplir con las medidas sanitarias y de saneamiento que establezca la ley, de conformidad

con los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por la República." "Artículo 84.

Para garantizar el derecho a la salud, el Estado creará, ejercerá la rectoría y gestionará un sistema

público nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado al

sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad,

equidad, integración social y solidaridad. El sistema público de salud dará prioridad a la promoción

de la salud y a la prevención de las enfermedades, garantizando tratamiento oportuno y

rehabilitación de calidad. Los bienes y servicios públicos de salud son propiedad del Estado y no

podrán ser privatizados. La comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la

toma de decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política específica en las

instituciones públicas de salud." "Artículo 85. El financiamiento del sistema público de salud es

obligación del Estado, que integrará los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias de la

seguridad social y cualquier otra fuente de financiamiento que determine la ley. El Estado

garantizará un presupuesto para la salud que permita cumplir con los objetivos de la política

sanitaria. En coordinación con las universidades y los centros de investigación, se promoverá y

desarrollará una política nacional de formación de profesionales, técnicos y técnicas y una industria

nacional de producción de insumos para la salud. El Estado regulará las instituciones públicas y

privadas de salud."

[10] Provea: Derechos Humanos Coyuntura, nº 41, Número especial "¿Sí o no?: Pistas para un voto

razonado", Caracas, diciembre de 1999.

[11] Para una discusión detallada de estas reorientaciones de la política petrolera venezolana, ver

los textos incluidos en: "La reforma petrolera en Venezuela" (Tema central), Revista Venezolana de

Economía y Ciencias Sociales, vol. 8, nº 2, mayo-agosto, 2002; y Bernard Mommer, "Petróleo

subversivo", en Steve Ellner y Daniel Hellinger (editores), La política venezolana en las época de

Chávez, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 2003.

[12] El promedio de la inflación en la década anterior había sido de 50,5%, llegando a un pico de

99,9% en el año 1996. Banco Central de Venezuela. Página web http;//www.bcv.org.ve/

[13] Consecuencia de esta decisión política es un aumento significativo de la deuda pública interna,

el alza de las tasas de interés y incremento de las ganancias del sector financiero.

[14] Gaceta Oficial N° 5.390 Extraordinario de fecha 22 de octubre de 1999 En Pantín y Asociados,

[http://comunidad.vlex.com/pantin/pinversiones.html]. Esta ley contiene las orientaciones básicas

de protección de la inversión extranjera contenidas en la mayor parte de los tratados internacionales

de libre comercio más recientemente negociados. Establece una definición amplia de inversión, el

derecho al trato nacional (pudiéndose reservar determinados sectores para el Estado o para el

inversionista venezolano); las inversiones no requerirán autorización previa, salvo en caso en que la

ley expresamente lo indique; se introduce el concepto de "medidas equivalente a la expropiación".

En caso de expropiación, la indemnización será a precios de mercado y estás "serán abonadas en

moneda convertible y serán libremente transferibles al exterior." Las controversias entre

inversionista y el Estado venezolano no se abordarán en los tribunales nacionales, sino por vía

diplomática, o en un tribunal arbitral internacional.

[15] Gaceta Oficial N° 36.920 de fecha 28 de marzo del año 2000. En Pantín y Asociados

[http://comunidad.derecho.org/pantin/telecomunicaciones.html].

[16] República de Venezuela, Ministerio de Planificación y Desarrollo,

[http://www.mpd.gov.ve/pdeysn/plan.htm].

[17] Leonardo Vera, "¡El balance es neoliberal!", Venezuela Analítica, 23 de julio de 2001

[http://www.analitica,com/va/economia/opinion/1338346.asp]; Humberto García Larralde,

"Limitaciones de la política económica actual: la ideología económica y el deterioro del bienestar

del venezolano", Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, vol. 6, nº 1, enero-abril,

2000. Para otra perspectiva ver: Dick Parker, "¿Representa Chávez una alternativa al

neoliberalismo?",Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, vol. 9, nº 3, mayo-agosto,

2003.

[18] Vladimir Hernández Lavado, "Riesgo país subió 930 puntos básicos" El Nacional, Caracas, 1º

de junio, 2002. En el año siguiente, después de la recuperación de la producción petrolera, la cifra

desciende en forma continua, llegando a 522 puntos para final de 2003. (Banco Mercantil, Caracas,

30 de diciembre 2003). [http://www.bancomercan til.com/mercprod/site/home].

[19] De acuerdo a Lope Mendoza, presidente de Conindustria, durante el período 1999-2002, se

produjo una fuga de capitales por un monto total de 33.179 millones de dólares, superior a la cifra

total de los cuarenta años anteriores. Mariela León, El Universal, Caracas, 6 de febrero de 2003.

[20] Banco Central de Venezuela, Formación Bruta de Capital Fijo por Sectores Institucionales,

[http://www.bcv.org.ve/excel/7_1_4.xls?id=112].

[21] Idem.

[22] Banco Central de Venezuela, Producto Interno Bruto a Precios Constantes, en Información

Estadística de página web del BCV, [http://www.bcv.org.ve/]

[23] Banco Central de Venezuela, Tasa de Ocupación por Rama de Actividad Económica, en

Información Estadística de página web del BCV, [http://www.bcv.org.ve/].

[24] Este conjunto de leyes fue decretada por el Presidente Chávez de acuerdo a la atribución que le

otorgó la Asamblea Nacional mediante la "Ley que Autoriza al Presidente de la República para

dictar Decretos con Fuerza de Ley en las materias que se delegan" (Ley Habilitante 2000) de

septiembre del año 2000.

[25] Ley de Transformación del Fondo de Inversiones de Venezuela en el Banco de Desarrollo

Económico y Social de Venezuela (Decreto Nº 1.274).

[26] Ley Para la Promoción y Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (Decreto Nº 1.547)

[27] "El presente Decreto Ley tiene como objeto crear, estimular, promover y desarrollar el Sistema

Microfinanciero orientado a facilitar el acceso a los servicios financieros y no financieros, en forma

rápida y oportuna, a las comunidades populares y autogestionarias, las empresas familiares, las

personas naturales auto empleadas o desempleadas y cualesquiera otras formas de asociación

comunitaria para el trabajo, que desarrollen o tengan iniciativas para desarrollar una actividad

económica, a objeto de integrarlas en las dinámicas económicas y sociales del país".

[28] (Decreto Nº 1.532). "Al Fondo Único Social le corresponde concentrar y coordinar los

procesos de captación, administración e inversión de los recursos para optimizar el desarrollo y

ejecución de políticas, planes y programas destinados a favorecer y fortalecer el desarrollo social, la

salud integral y la educación. Le compete impulsar la economía popular, promover el desarrollo de

microempresas y cooperativas como formas de participación popular, en la actividad económica y

en la capacitación laboral de jóvenes y adultos." [http://www.oaef.gov.ve/Publicaciones2/Informes/Impacto

%20Economico/2002/Habilitante

[29] Ley de Reforma Parcial de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (Decreto Nº 1.327)

[30] Decreto Nº 1.524, en Pantin y Asociados, Leyes de Venezuela,

[http://comunidad.derecho.org/pantin/legis.html

[31] Decreto Nº 1.546, en Pantin y Asociados, op. cit.

[32] Decreto Nº 1.510, en Pantin y Asociados, op. cit.

[33] Resulta interesante que mientras algunos de los críticos más radicales del gobierno de Chávez

lo critican por comunista (Emeterio Gómez, "La unidad de la oposición", El Universal, 4 de mayo,

2003 Caracas) otros lo critican con similar radicalidad acusándolo de neoliberal (Heinz Sonntag

"Giordani, el ignorante", El Universal, Caracas, 21 de junio, 2003).

[34] De acuerdo a Cisor, "Las acciones de la política social se han orientado más a la supresión de

limitaciones políticas (falta de poder y de contextos para participar) y culturales (ausencia de

reconocimiento y desvalorización de los estilos de vida), que a la remoción de obstáculos de

naturaleza económica (pobreza e inequidad)". Desde ese punto de vista, no parece enrumbarse la

política social a subsanar las privaciones de libertad o limitaciones que ocasionan las injusticias

socioeconómicas. Esto es debido a que la pobreza, desde la perspectiva del actual gobierno, es

producto no de las condiciones de productividad, sino de las relaciones sociales de dominación y

explotación." Matilde Parra y Tito Lacruz, Seguimiento activo a los programas sociales en

Venezuela, Caso de los Multihogares de Cuidado Diario, Informe final, Cisor Centro de

Investigaciones en Ciencias Sociales, Proyecto Observatorio Social, Caracas, abril de 2003.

[http://www.apalancar.org/archivos/1006/Seguimiento%20Programas%20Sociales%20GSCESAP.pdf], p. 80.

[35] "Hay una orientación hacia el estímulo de modos de organización relacionados con la economía social. Así, las cooperativas se consideran como instrumentos ideales para la política social, pues: favorecen la organización de base; fomentan el empleo; eliminan la intermediación entre la producción y el comercio. Al ser el problema de la exclusión social causado por una situación de mala distribución de la riqueza y de una exclusión política, la solución se encuentra entonces en una mejor participación en la distribución de bienes y en modos participativos y democráticos de organización social. Por esto temas como la economía social, la democratización de la distribución de las tierras, la reestructuración del régimen de remuneraciones y el fomento de las organizaciones de base aparecen como soluciones al problema social. La participación se convierte en una herramienta para la transformación de las condiciones de vida." Idem. p. 39.

[36] "La política social planteada es una política de propagación de la ciudadanía, pero entendida

como aquella que haga efectivos todos los derechos humanos; y las disposiciones constitucionales

de 1999 amplían considerablemente la extensión de estos derechos." Idem, p, 80.

[37] Gregory Wilpert, "Mission Impossible? Venezuela’s Mission to fight Poverty", Caracas, 2003

(mimeo).

[38] Matilde Parra y Tito Lacruz, op. cit, Cuadro 3, Porcentaje del Gasto Público y del Gasto Social

dentro del PIB. 1988-2001, p. 36.

[39] Asamblea Nacional, Gaceta Oficial N° 37.600 de fecha 30 de diciembre de 2002, en Pantín y

Asociados, [http://comunidad.vlex.com/pantin/socialintegral.html

[40] Dick Parker, op. cit., p. 106. Para una evaluación de esta ley ver: Absalón Méndez Cegarra, "El

zigzagueante camino de la reforma segurista en Venezuela", Revista Venezolana de Economía y

Ciencias Sociales, vol. 9, nº. 3, 2003.

[41] Fundación Escuela De Gerencia Social, Ministerio de Planificación y Desarrollo, "Equidad y

educación en Venezuela: breve caracterización del sistema escolar venezolano", Boletín Social nº 1,

Caracas, noviembre-diciembre 2003. [http://www.gerenciasocial.org.ve/boletinsocial/bs_01_estudio.pdf

[42] El balance más sistemático y confiable sobre los resultados de la gestión pública referida a los

derechos económicos, sociales y culturales es el informe que produce todos los años el Programa

Venezolano de Educación Acción en Derechos Humanos (Provea). [http://www.de rechos.org.ve/].

[43] Banmujer... el banco diferente. [http://www.banmujer.gov.ve/

[44] Instituto Nacional de Tierras, Proyectos agroproductivos que impulsa el INTI,

[http://www.gobiernoenlinea.ve/Gobierno_Aldia/INTI.pdf]. De acuerdo a este instituto, la meta

para el año 2003 es la entrega de 2 millones de hectáreas, acompañadas de los programas de apoyo

correspondientes. Instituto Nacional de Tierras, Derecho a la tierra,

[http://www.derechos.org.ve/situacio/informes/anual/15/DereTierra.html].

[45] Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos (Provea),Situación de los Derechos Humanos en Venezuela, Caracas, diciembre 2003 Capítulo "Derecho a la tierra". (Provea).

[46] Este programa tiene por objeto: "Promover y estimular el desarrollo de las pequeñas y

medianas industrias (Pymis) y las cooperativas que estén ubicadas en el país, sean productoras de

bienes, ejecutoras de obras o prestadoras de servicios, mediante el establecimiento de márgenes de

preferencia, contratos reservados y la utilización de esquemas de contratación que impliquen la

incorporación de bienes con valor agregado nacional, transferencia de tecnología, y la incorporación

de recursos humanos, en los procedimientos de selección de contratistas regidos por el Decreto de

Reforma Parcial de la Ley de Licitaciones, así como en la contratación de servicios profesionales."

Gaceta Oficial No. 37.494 del 30 de julio de 2002

[http://www.snc.gov.ve/archivos/Decreto1892.doc]. Este decreto ha tenido un significativo impacto

en las compras gubernamentales de obras, bienes y servicios a las pequeñas y medianas industrias y

las cooperativas. Ver: República Bolivariana de Venezuela, Comisión Presidencial de Compras,

Ejecución de la programación de las compras programadas del segundo semestre del 2002 y

aplicación del Decreto 1892, Período agosto al 8 de noviembre.

[www.snc.gov.ve/archivos/informe_2002.pdf].

[47] De acuerdo al equipo que ha trabajo estas propuestas en el Ministerio de Planificación y

Desarrollo, la economía social "es una economía alternativa", donde "privan las prácticas

democráticas y autogestionarias". Está "motorizada por las formas de trabajo asociado y no

asalariado" y "la propiedad sobre los medios de producción es colectiva (salvo en el caso

excepcional de las microempresas)". Está "centrada en el reparto igualitario del excedente", es

"solidaria con el entorno social en que se desarrolla" y está "aferrada a su propia autonomía frente a

los centros monopólicos del poder económico o político". Está orientada por los siguientes

principios éticos: "1. La expansión de los valores democráticos y libertarios hacia todas las prácticas

sociales. 2. El compromiso de hermandad y solidaridad con los entornos comunitarios y laborales

en que nos movemos. 3. El encuentro igualitario con el otro. 4. La lucha por la plena libertad y

dignificación de nuestras naciones. 5. El profundo amor hacia la tierra y la naturaleza. 6. El respeto

absoluto por los derechos humanos. 7. La prioridad del interés general sobre los intereses

individuales." República Bolivariana de Venezuela, Ministerio de Planificación y Desarrollo,

Coordinación de Economía Social, Sobre el sistema de economía social [http://www.economia

social.mpd.gov.ve/]. Para una discusión más amplia del sentido de de la economía social dentro del

proyecto de cambio en Venezuela, ver: Enrique Vila Planes, "La economía social del proyecto

bolivariano", Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, vol. 9, nº 3, septiembre-

diciembre 2003.

[48] Gaceta Oficial N° 37.463 de fecha 12 de junio de 2002, en Pantin y Asociados.

[http://comunidad.vlex.com/pantin/g37463l.html

[49] Ministerio de Interior y Justicia, Los Consejos Locales de Planificación Participativa,

[http://www.mij.gov.ve/Arch_ZIP_PDF/Consejos%20Locales.pdf]

[50] Hidrovén, Primer Encuentro Nacional de Experiencias Comunitarias en Agua Potable y

Saneamiento [http://www.hidroven.gov.ve/Articulos/Evento%20Comunitario.html] "Decreto N°

1.666,Medianteel cual se inicia el proceso de regulación de la tenencia de la tierra en los

asentamientos urbanos populares"

[51] Gaceta Oficial Nº 37.378, 4 de febrero de 2002, en Pantin y Asociados,

[http://comunidad.vlex.com/pantin/d1666.html

[52] De acuerdo al gobierno, al finalizar el año 2003, se había superado las metas establecidas con

un total de un millón setenta mil venezolanos alfabetizados. Ministerio de Comunicación e

Información, Dirección de Prensa Presidencial, "Misión cumplida. Un millón setenta mil

venezolanos ya saben leer y escribir", Caracas, 10 de diciembre, 2003.

[53] Provea, Situación de los Derechos Humanos en Venezuela, op. cit. pp. 153-188.

[54] República Bolivariana de Venezuela. Programa Nacional Barrio

Adentro.[http://www.barrioadentro.gov.ve/modules.php?na me=News&file=article&sid=16].

[55] Petróleo, aluminio, generación y transmisión de electricidad, agua potable y saneamiento,

sistema ferroviario, metros urbanos, puentes sobre el río Orinoco, etc.

[56] Los lineamientos principales de esta política de desarrollismo cepalino, caracterizada como

proyecto de desarrollo endógeno, están contenidas en: Ministerio de Producción y Comercio,

Declaración de Pozo de Rosas: Principios rectores de la política industrial de la República

Bolivariana de Venezuela, Caracas, s/f. (mimeo)

[57] Las posturas de Venezuela en torno a las negociaciones de la Organización Mundial de

Comercio (OMC) y el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) pueden consultarse en las

siguientes publicaciones: Ministerio de Producción y Comercio, La República Bolivariana de

Venezuela ante el ALCA, Reunión Ministerial de Miami, noviembre 2003; y Ministerio de

Producción y Comercio, Comisión Presidencial para el ALCA, Posición de Venezuela ante el Área

de Libre Comercio para las Américas, Caracas, noviembre 2003.

Cumplimiento de la legislación ambiental en América Latina y el Caribe

Cumplimiento de la Legislación Ambiental en América Latina y el Caribe

GIL NOLET

Introducción

Cada vez se reconoce más la necesidad de hacer cumplir con eficacia la legislación sobre medio

ambiente en América Latina y el Caribe. En la Declaración de Santa Cruz de la Sierra (diciembre de

1996), se afirma que los países elaborarán "mecanismos nacionales para el cumplimiento eficaz de

nuestras leyes y disposiciones pertinentes y de las correspondientes normas internacionales".

El reconocimiento político de la importancia del cumplimiento de la legislación ambiental

seguramente deriva de la conciencia de que la medida en que la política pública puede mejorar la

calidad del medio ambiente depende no sólo de la idoneidad intrínseca del diseño de la política,

sino también de la eficacia con que se la haga cumplir. Políticas que al principio parecen

prometedoras pueden con el tiempo demostrar ser inadecuadas si son difíciles de aplicar o si se

aplican en forma demasiado negligente. La ejecución de una estrategia de desarrollo sostenible

exige, para tener éxito, prestar cuidadosa atención a las consecuencias ambientales de las

actividades económicas. Desconocer estos efectos ambientales o pensar que carecen de

consecuencias puede socavar la salud humana y de los ecosistemas, así como la base de recursos de

la que en última instancia depende el desarrollo económico (Tietenberg, 1996).

El cumplimiento de la legislación ambiental puede definirse en términos generales como "el

conjunto de medidas que los gobiernos y otras entidades pueden adoptar para alentar e imponer el

cumplimiento de los requisitos ambientales" (Wasserman, 1994). La aplicación de la legislación

ambiental es obviamente importante para proteger la calidad del medio ambiente y la salud pública.

Cuando se proyectan y aplican con eficacia medidas en esta esfera, la aplicación coercitiva de la

normativa ambiental también contribuye a fortalecer la credibilidad de los requisitos sobre medio

ambiente, a garantizar la equidad y a reducir los costos y la responsabilidad civil (Wasserman,

1994). En general, la ausencia de una respuesta oficial a las violaciones podría socavar la

credibilidad de la legislación y de los organismos gubernamentales de control del medio ambiente.

Esta falta de credibilidad, a su vez, puede imponer un costo importante a la economía y conspirar

contra los empeños por atraer inversiones. Además, en un sistema que no cuente con un orden de

prioridades coherente y con una política sistemática encaminada a detectar las industrias

contaminantes, los costos de perseguir el control de la contaminación serán excesivos. En este caso,

el control se hace donde se ofrece menor resistencia y no donde los costos son más bajos o los

beneficios mayores (World Bank, 1996).

Sin embargo, todavía no se ha determinado a ciencia cierta cuál es la mejor manera de enfocar las

actividades de hacer cumplir la legislación ambiental para lograr eficiencia en función del costo

(para obtener el máximo beneficio en función del costo o el máximo beneficio neto). Ello depende

en buena medida de la idoneidad de las leyes y disposiciones ambientales, pero también de los

costos vinculados a las actividades encaminadas a hacerlas cumplir, como la supervisión, y la

disponibilidad de instrumentos y de capacidad institucional, incluido el poder judicial. En este

informe se describen algunos de los hechos recientes registrados a este respecto en América Latina

y el Caribe. También se procurará determinar si las multas ambientales pueden contribuir a la

generación de ingresos y se subrayarán algunos de los cambios que se están registrando en la esfera

del cumplimiento de la legislación ambiental mediante una creciente acción privada y el

cumplimiento voluntario. Si bien la aplicación de la legislación ambiental por entidades privadas

puede traer a esta esfera a protagonistas no tradicionales, como las organizaciones no

gubernamentales y las empresas privadas, los programas de observancia voluntaria se encaminan a

los posibles contaminadores ("la comunidad de entidades reguladas") para hacerlos más

responsables y estimularlos a cumplir las leyes y disposiciones sobre medio ambiente.

La aplicación de la legislación ambiental y las dificultades que plantea

Las publicaciones económicas sobre este tema se concentran en una serie de elementos que

incluyen la incidencia de los aspectos vinculados al cumplimiento de la legislación en la elección de

los instrumentos de política (Harford, 1978; Viscusi y Zeckhauser, 1979; Lee, 1984; Martin, 1984),

la eficacia de las técnicas vigentes en la materia (Russell, Harrington y Vaughan, 1986; Harrington,

1988; Russell, 1990) y sugerencias para mejorar el proceso encaminado a hacer cumplir esta

legislación (Russell, Harrington y Vaughan, 1986; Harrington, 1988; Russell, 1990). Un tema que

surge de estos trabajos es que en todas partes se observa un alto grado de incumplimiento. Además,

las carencias presupuestarias de los organismos públicos encargados de hacer cumplir la ley y las

limitaciones judiciales en materia de competencias de los organismos públicos encargados de esta

tarea (Russell, Harrington y Vaughan, 1986; Harrington, 1988; Russell, 1990) sugieren que no es

probable que los organismos judiciales y policiales tradicionales puedan responder en forma cabal

al deterioro ambiental resultante del incumplimiento de la legislación pertinente.

Los países de América Latina y el Caribe quedan incluidos en esta imagen general. En estudios

publicados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre los aspectos institucionales y

legales del medio ambiente en los países prestatarios se concluye que el incumplimiento de la

legislación ambiental se debe a la escasez de recursos humanos, materiales y financieros para una

gestión adecuada (Brañes, 1991; IDB, 1996). El estudio de 1996, sobre los países del Cono Sur,

llegó a la conclusión de que el cumplimiento de la legislación es la mayor limitación que enfrentan

los seis países que abarca el estudio, fundamentalmente debido a que los problemas que plantea

tradicionalmente han merecido escasa atención de parte de los legisladores, tendencia negativa que

persiste aún hoy.

Los problemas comunes vinculados al monitoreo, al acatamiento y al hacer cumplir la legislación

ambiental son el insuficiente valor social que le atribuye la opinión pública; la escasez de personal

de las instituciones responsables de la aplicación de las disposiciones pertinentes; carencias

judiciales, pues sólo un reducido número de jueces y de abogados están calificados en derecho

ambiental, y la falta de financiamiento de los programas. La creación de bases de datos confiables y

de instrumentos de control y supervisión resulta sumamente costosa. Además, el costo de mantener

una base de datos puede ser muy superior al de su creación. Algunos países han creado instituciones

pero aún no han logrado facultarlas para operar efectivamente. Otros países carecen aún de

infraestructura institucional (Tietenberg, 1996).

Un factor importante se vincula a un monitoreo y un control inadecuados. El estudio del BID sobre

el Cono Sur llega a la conclusión que en la Argentina, por ejemplo, la mayor parte de los

organismos de medio ambiente examinados están escasamente equipados, cuentan con un número

reducido de inspectores y demás personal de apoyo, tienen un presupuesto restringido y carecen de

incidencia política. Sin embargo, se observó que en muchos casos la supervisión del medio

ambiente estaba más avanzada a nivel provincial. Por ejemplo, Mendoza ha adoptado un sistema de

control del medio ambiente muy perfeccionado en el que los datos forman parte de un proceso de

formulación de la política.

No obstante, el caso de Mendoza bien puede ser una excepción a la norma general en América

Latina, donde los niveles inferiores de gobierno carecen de recursos suficientes para cumplir

adecuadamente sus nuevas responsabilidades. La aplicación de la normativa ambiental se está

transfiriendo cada vez más a organismos departamentales y locales, sin que se les dote de los

recursos necesarios (World Bank, 1997). En Bolivia, por ejemplo, la nueva ley de descentralización

transfiere las responsabilidades en materia de aplicación de la legislación ambiental y el sistema de

evaluaciones de efectos ambientales a los gobiernos locales pero la mayoría de ellos aún carece de

la organización institucional adecuada y de los recursos humanos necesarios para cumplir sus

funciones (IDB, 1996).

Pero el incumplimiento de las disposiciones también se debe a los defectos de las propias

disposiciones. Los esquemas reguladores vigentes no siempre son eficientes en función del costo en

comparación con otros enfoques posibles. Las reglamentaciones con frecuencia establecen

requisitos ambientales (normas ambientales, normas de funcionamiento y/o normas tecnológicas)

que es preciso controlar y hacer cumplir.1 Además, las propias normas deben fijarse de acuerdo con

las circunstancias y necesidades locales. El traslado de las normas internacionales puede ser

contraproducente puesto que pueden resultar imposibles de aplicar (Tietenberg, 1996). En

Venezuela, por ejemplo, el Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables

(MARNR) reconoció hace pocos años que la legislación penal ambiental del país era ineficaz

puesto que muchas normas técnicas se establecían con demasiada premura y resultaban confusas

(EWLA, 1995).

Sin embargo, existen algunas evidencias de que cada vez se está prestando mayor atención al

control ambiental y al cumplimiento de la legislación pertinente en América Latina y el Caribe. En

febrero de 1994, el Gobierno colombiano lanzó un nuevo programa de control y supervisión de la

contaminación que por primera vez permitirá que el Gobierno supervise la generación, el

tratamiento y la administración de los desechos industriales líquidos. El sistema estará respaldado

por una base de datos computarizada en la que se almacenará información sobre vertimientos,

permisos y licencias de fuentes industriales (Tietenberg, 1996). El acento que pone el Tratado de

Libre Comercio de America del Norte (TLCAN) en el cumplimiento de la legislación ambiental, ha

ejercido presión al Gobierno mexicano para actuar con mayor eficiencia en este campo (Gresham y

Bloomfield, 1995). Las disposiciones del TLCAN han creado una mayor conciencia y el

surgimiento de acciones para hacer cumplir la legislación ambiental por entidades privadas en el

país, y probablemente también en otros países de la región, sin duda, si se proponen incorporarse a

este Tratado.

El Gobierno de México ha adoptado varias medidas para mejorar la supervisión y el cumplimiento

de la legislación, incluyendo la promulgación de la ley ecológica general (1988) y el

establecimiento (1992) de la Procuraduría Federal de Protección Ambiental (PROFEPA),

actualmente bajo la égida de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

(SEMARNAP). México ha adoptado un programa de medio ambiente para 1995-2000 encaminado

a mejorar el cumplimiento de la legislación sobre medio ambiente. El programa también incluye

una serie de medidas preventivas innovadoras como las auditorías ambientales voluntarias (véase

más adelante), y el establecimiento de una página en la red electrónica en la que se estimula el

cumplimiento de la normativa ambiental. Estas acciones aparentemente se han reflejado en un

mayor empeño por hacer cumplir la legislación ambiental, conforme se indica en el informe anual

de la Comisión de Cooperación Ambiental del TLCAN (CEC, 1997).

A diferencia de México, en algunos países de la región la responsabilidad de hacer cumplir la

legislación ambiental sigue siendo competencia de los ministerios respectivos. En Chile, por

ejemplo, el organismo más importante en materia de aplicación de la legislación ambiental es el

Ministerio de Salud, debido al gran número de infracciones vinculadas a la legislación sanitaria

(IDB, 1996). En otros países, las autoridades reguladoras, como el servicio forestal, deben iniciar

toda acción administrativa para hacer cumplir las normas, pues sin ello el Procurador General

carece de autoridad para actuar (Lawyers Committee for Human Rights, 1998).

Multas ambientales: ¿Una posible fuente de financiamiento?

Se ha sostenido que un sistema legal ambiental eficiente y efectivo puede transformarse en un

importante instrumento para generar recursos destinados a proyectos ambientales y a evitar un

mayor deterioro del medio ambiente (López, 1994). Una legislación eficazmente aplicada que

establezca sanciones financieras sustanciales contra los infractores y exija una plena compensación

financiera por daños contra el medio ambiente podría ser una importante fuente de recursos que se

destinarían al financiamiento de nuevos programas de sostenibilidad. Sin embargo, como lo ha

demostrado la experiencia de los Estados Unidos con el "Superfund", presenta graves limitaciones

un sistema conforme al cual un organismo gubernamental trata de reunir recursos para su propio

uso a través de un sistema judicial. La Agencia de Protección Ambiental (EPA) ha gastado siete

dólares en gastos generales por cada dólar gastado en la descontaminación ambiental (López, 1994).

Cabe preguntarse si en realidad las multas impuestas por infracciones contra el medio ambiente

constituyen una fuente posible de ingresos para proyectos ambientales. En Brasil, se calcula que el

Instituto Brasileño del Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA) recaudó entre

US$10 millones y US$12 millones por año en 1996 y 1997 mediante la aplicación de sanciones

pecuniarias (IDB, 1998). De acuerdo con la nueva ley de delitos contra el medio ambiente

promulgada por Brasil el 30 de marzo de 1998, una parte de los recursos recaudados por la

aplicación de multas contra infracciones ambientales debe ahora transferirse al Fondo Nacional del

Medio Ambiente (FNMA). Si el monto recaudado por la aplicación de las multas se mantiene en el

nivel de 1996-1997, esta asignación de recursos puede obviamente contribuir al sostenimiento

financiero a largo plazo del FNMA y, en tal sentido, contribuir al mejoramiento del medio

ambiente. El FNMA es el primero y más antiguo fondo establecido en Brasil y ha financiado

proyectos primordialmente destinados al control ambiental, a la creación de zonas protegidas y a la

educación en materia de medio ambiente. Más del 70% de los proyectos son ejecutados por

organizaciones no gubernamentales, grupos comunitarios y pequeños municipios. Sin embargo,

corresponde señalar que el Presidente Cardoso ha suspendido varias de las disposiciones de la

nueva ley.

No obstante, tal vez no debamos ser demasiado optimistas en cuanto a las posibilidades de

generación de recursos de la aplicación de sanciones a quienes cometen infracciones contra el

medio ambiente. En la Estrategia Financiera creada por Colombia para el sostenimiento de la

inversión ambiental para el período 1998-2007 se afirma que los ingresos provenientes de la

aplicación de multas (en el marco del Artículo 85 de la Ley de Medio Ambiente, Ley No. 99) hasta

ahora no han sido sustanciales, aunque pueden aumentar a medida que se extienda la aplicación de

la ley. De acuerdo con la Ley No. 99, las autoridades del medio ambiente pueden imponer multas

diarias por hasta 300 días de salario mínimo (en México, se admite la aplicación de multas

equivalentes a 20.000 veces el salario mínimo; IER, 1994, pág. 817). Sin embargo, aun en la

hipótesis más optimista, la Estrategia Financiera calcula que los ingresos por aplicación de multas a

los infractores se limitarían a US$6,4 millones en el período de diez años que abarca la estrategia,

probablemente debido a que es razonable esperar que un programa exitoso dé lugar a una mayor

observancia y, por tanto, a la aplicación de menos multas (pese a que se sugiere compensar esta

situación en parte fijando los montos de las multas en relación inversa al grado de cumplimiento

general).

Pero la Estrategia Financiera demuestra que, dentro de un contexto en el que se desarrollara un

espectro más amplio de instrumentos financieros, las multas pueden tener una incidencia

significativa. En muchos países de América Latina y el Caribe, no obstante, existe cierta renuencia a

permitir la asignación de los recursos obtenidos por la aplicación de multas a los infractores a

inversiones en el medio ambiente. En general, las multas pueden asignarse al mejoramiento

ambiental o transferirse a la tesorería general. La teoría económica tradicional apunta a una

preferencia por este último. La asignación de estos recursos a un propósito específico se considera

una restricción innecesaria de las posibilidades de gastarlos en forma más eficaz. Si el

mejoramiento del medio ambiente es el destino más eficaz, podría asignarse fondos de la tesorería

general a tal propósito. Pero si otros proyectos ofrecieran mayores tasas de rendimiento, ingresos

destinados a un propósito específico no podrían aplicarse a esas otras oportunidades (Tietenberg,

1996). La asignación de lo recaudado por la aplicación de multas no sólo podría conspirar contra

una asignación óptima de los recursos sino que podría constituir un incentivo para que las

autoridades del medio ambiente aplicaran sanciones pese a no ser ello de interés social para el país.

Por lo tanto, un sistema que la admita debe resolver estos aspectos en forma satisfactoria.

Enfoques alternativos para hacer cumplir la legislación ambiental: Asignación de la responsabilidad

a entidades privadas

A efectos de superar algunas de las limitaciones que enfrentan los organismos públicos encargados

de hacer cumplir la legislación ambiental, en particular la escasez de recursos y de personal, un

posible criterio sería asignar esta responsabilidad al sector privado. Esto puede complementar e

inclusive sustituir la acción de organismos públicos. Aunque en muchos casos la privatización, en

última instancia, transfiere totalmente una responsabilidad del Estado (como la protección contra

incendios) al sector privado, la aplicación de la ley no admite dicha estrategia. En general, aun en

países con regímenes privados firmes en materia de aplicación de la ley, el poder público retiene

una incidencia predominante. Cuando se autoriza la aplicación de la ley por entidades privadas, los

parlamentos, en su mayor parte, han actuado con cautela para no otorgarles demasiadas

competencias. Sin embargo, la acción privada para hacer cumplir la ley es un método cada vez más

utilizado para hacer cumplir la legislación y la normativa sobre medio ambiente (Tietenberg, 1996).

En forma similar a la acción por los poderes públicos, ésta estrategia puede constituir una fuente de

financiamiento mediante la asignación de lo recaudado por la aplicación de multas a proyectos

ambientales y, en forma más indirecta, haciendo más costoso el incumplimiento para quienes

contaminan el medio ambiente (Pearce, Ozdemiroglu y Dobson, 1997).

La aplicación de la ley por entidades privadas difiere de las acciones civiles más convencionales por

cuanto quien inicia la acción no procura primordialmente una compensación por daños relacionados

con la contaminación (excepto en los casos de acciones de responsabilidad civil), sino lograr que

quien ha causado la contaminación ambiental cumpla con las normas u obligar a un funcionario

público a cumplir sus responsabilidades legales.

En América Latina y el Caribe, la demanda es con frecuencia iniciada a partir de la percepción de la

infracción de un requisito de procedimiento o de un derecho fundamental a un medio ambiente

sano, que no se vincula necesariamente a normas específicas sobre eliminación de residuos. Donde

se aplica la ley mediante la presentación de demandas por entidades privadas, las autoridades del

Estado pueden ser designadas como receptoras de toda demanda, con plenos poderes para investigar

y fallar en torno a la misma, como ocurre en el caso de El Salvador (Navarrete López, 1994). En

Estados Unidos y Europa, la acción probablemente se concentre exclusivamente en la violación de

una norma específica sobre eliminación de desechos.

Los derechos de los ciudadanos a participar directamente en las acciones encaminadas a imponer el

cumplimiento de la legislación y la normativa ambientales varía de un país a otro. A diferencia de

los Estados Unidos, en la mayor parte de los países de la región, donde prevalece el derecho civil,

no se prevé la participación ciudadana en leyes ambientales específicas. En la mayoría de los países,

si existen disposiciones sobre acción ciudadana, en general derivan de la constitución o de los

códigos civiles. Por ejemplo, los códigos civiles disponen que los ciudadanos tienen el derecho

general de interponer una acción legal contra toda persona que no cumpla la ley (sin especificar que

se trate de leyes sobre medio ambiente). En otros países, los derechos de los ciudadanos se limitan a

la acción de demanda.

En México, los ciudadanos tienen derecho a interponer una demanda ante la PROFEPA en virtud de

la ley general sobre equilibrio ecológico y protección del medio ambiente. El sistema nacional de

denuncias sobre medio ambiente de El Salvador ofrece vías similares a sus ciudadanos (Navarrete

López, 1994).

Más recientemente, México promulgó un decreto que enmienda la ley (13 de diciembre de 1996)

que incluye un derecho a exigir la revisión de las decisiones gubernamentales y acciones legales

ante delitos contra el medio ambiente (CEC 1996). Sin embargo, las disposiciones hasta ahora no

han sido utilizadas, a casi dos años de la vigencia del decreto, lo que refleja cierta falta de

conciencia de la sociedad acerca de los instrumentos jurídicos a su alcance (IER, 1998).

En Argentina, a raíz de nuevas disposiciones que incluye la nueva Constitución nacional

enmendada, se amplió la legitimación procesal a las personas no directamente afectadas en sus

bienes o su salud personales. Los particulares interesados en los objetivos comunitarios sobre

calidad ambiental pueden ahora entablar acciones legales contra otros particulares o contra el

Gobierno (IDB, 1996).

El régimen más liberal parecería ser el de Brasil, donde cualquier ciudadano puede interponer una

acción ante los tribunales, inclusive en relación con los derechos que sobre calidad del medio

ambiente le otorga el Artículo 225 de la Constitución. Los ciudadanos interesados pueden también

impugnar las decisiones administrativas que no consideren de acuerdo con la ley. Dos

procedimientos son particularmente importantes: (1) la Acción Popular (Artículo 5, LXXIII de la

Constitución Federal) conforme a la cual cualquier ciudadano tiene derecho a impugnar una acción

administrativa por presuntos daños al medio ambiente (patrimonio público); y (2) las Acciones

Civiles Públicas (Artículo 129, III de la Constitución Federal) conforme a las cuales el Ministerio

Público y las ONG tienen legitimación procesal.

Se ha dicho que el Ministerio Público del Brasil es una institución única en América Latina. El

mismo opera con total independencia del Gobierno y se ha transformado en el principal demandante

en lo que atañe a la protección ambiental en el Brasil. En otros países, existen también otras

instancias que pueden entablar también acciones civiles, como es el caso del defensor del pueblo.

Interacción público/privada en la aplicación de la legislación sobre medio ambiente

Se podría suponer que la escasa intervención del Estado para hacer cumplir la legislación ambiental

incrementará los beneficios de una acción privada. Cabe esperar una mayor frecuencia y mayor

gravedad de infracciones en períodos en que disminuye la acción del Estado. De ello se deriva que

el nivel óptimo de aplicación de la legislación ambiental por entidades privadas esta en relación

inversa a la acción del Estado. En igualdad de condiciones, cabría esperar una mayor actividad

ciudadana en este sentido en los países donde disminuye la actividad del gobierno. Análogamente,

dentro de los países, cabría esperar una mayor actividad de las entidades privadas en la aplicación

de la legislación ambiental en los períodos de reducida actividad del Estado en este campo.

Sin embargo, es evidente que la acción privada para hacer cumplir la legislación ambiental tiene

también posibles desventajas para la sociedad. Un organismo público que haya articulado en forma

clara y efectiva una estrategia de asignación de sus recursos a actividades encaminadas a hacer

cumplir la legislación ambiental sufriría una subversión total de sus prioridades ante la actividad

privada en este campo. Responder a las denuncias y a las impugnaciones judiciales de sus

decisiones consume tiempo y recursos. Es necesario establecer un equilibrio para asegurar una

presión legítima aunque no excesiva de parte de las entidades privadas que se ocupan de hacer

cumplir la legislación (Tietenberg, 1996). En este informe, Tietenberg identifica dos problemas

específicos que plantea la aplicación de la legislación por entidades privadas: (1) las prioridades de

estas entidades para seleccionar las demandas no necesariamente coincidirán con las prioridades

sociales; y (2) sus acciones pueden no bastar para obtener el grado de control socialmente deseable.

Esto, sin embargo, no descalifica totalmente a la opción privada en este campo, de acuerdo con

Tietenberg. Una esfera en la que las entidades privadas pueden tener una ventaja es en la vigilancia

contra los organismos públicos que crean contaminación y la otra es la corrupción

Pese a que las instalaciones del Estado representan una proporción sustancial de los problemas de la

contaminación, en casi todos los países la aplicación de la legislación sobre control de la

contaminación plantea problemas especiales a la mayoría de los organismos públicos encargados de

hacer cumplir la legislación. Las pruebas parecen demostrar claramente que la acción del Estado en

el control de los organismos públicos contaminantes ha sido ineficaz y que el problema no radica en

la insuficiencia de recursos sino en la renuencia de las entidades públicas de control a utilizar los

recursos disponibles (Gelpe, 1989).

La acción pública y privada en el cumplimiento de la legislación puede complementarse. La acción

privada, en particular las acciones de los ciudadanos, puede cumplir algunas de las tareas de rutina,

dejando los problemas más graves al sector público. La concentración de la actividad de vigilancia

del Estado en los problemas más sustanciales tiene mucho sentido debido a la facilidad de transferir

información y experiencia de un caso al otro. Si la acción coercitiva fuera de exclusiva

responsabilidad del sector público, sin embargo, la concentración en las esferas prioritarias podría

abrir la posibilidad de que quienes crean contaminación en las zonas no controladas aprovechen esa

decisión. Ante lo que percibirían como un relajamiento del control del Estado, reaccionarían con un

menor cumplimiento de las normas. Dado que la acción privada no opera con el mismo conjunto de

prioridades que las entidades públicas, no se reduce la posibilidad de que exista un control privado

en las zonas no controladas por el Estado. Ante la permanente amenaza de la vigilancia privada, las

industrias contaminantes tienen razones permanentes para cumplir las normas, aún en los casos en

que el sector público se concentra en otras esferas. La propia existencia de la alternativa privada da

a la acción del Estado mayor flexibilidad en la orientación de sus recursos, flexibilidad que ofrece la

oportunidad de utilizar con mayor eficacia sus limitados recursos.

Sostenibilidad de las acciones privadas encaminadas a hacer cumplir la legislación ambiental

Por su propia naturaleza, una acción privada que alcanzara un éxito total acabaría por socavar su

razón de existir. Una vez que se ha obtenido un cumplimiento total, no existen más oportunidades

de demandas, independientemente de los incentivos que existan. Pero actualmente ninguno de los

procesos de acción privada para hacer cumplir la legislación ambiental enfrenta esa perspectiva

pues el grado de incumplimiento es sencillamente muy elevado.

¿Cómo pueden las entidades privadas encargadas de hacer cumplir la legislación mantener su aporte

al proceso? Para lograr la sostenibilidad del proceso es necesario una fuente de ingresos

autosostenible que cubra los costos de las demandas. El principio de que "quien pierde paga" en la

asignación de los costos legales, que ya forma parte del sistema legal de América Latina, ofrece un

vehículo totalmente razonable para cubrir estos costos. El reembolso de cada acción que logre éxito

ofrece los recursos para iniciar la acción siguiente. Toda vez que las denuncias tengan mérito, se

podrá reponer siempre el fondo.

Podría llevarse este criterio aún más lejos autorizando a que las multas sean directamente pagadas a

las entidades privadas encargadas de hacer cumplir la legislación, en lugar de destinarlas al

mejoramiento ambiental. En estos casos, las entidades privadas realizarían una actividad rentable, lo

que atraería a los cazadores de recompensas. Aunque este grado de incentivación podría ser

aconsejable en circunstancias específicas, es preciso reconocer sus peligros. Los cazadores de

recompensas sin duda aceleran el avance hacia un cumplimiento total de la normativa ambiental. En

los casos en que este cumplimiento total pueda no ser socialmente conveniente, esta aceleración

podría plantear problemas sustanciales. Dado que la experiencia de los Estados Unidos indica que el

reembolso de los honorarios de los abogados puede bastar para generarla.

Otras alternativas para hacer cumplir la legislación ambiental: La observancia voluntaria

En parte debido a la falta de recursos públicos para el control del medio ambiente y el cumplimiento

de la legislación pertinente, se está prestando mayor atención a la elaboración de estrategias que se

concentrarían en las actividades de prevención de las infracciones a la legislación sobre medio

ambiente. Estas estrategias se orientan hacia la propia comunidad regulada con el objetivo de

responsabilizar más a los posibles contaminadores en la aplicación de la legislación ambiental,

capitalizando otras tendencias tales como la creciente gestión ambiental de las empresas (en lo que

ha influido sustancialmente la reciente elaboración de las normas ISO 14.000) y el reconocimiento

de que la prevención de la contaminación presenta ventajas significativas frente a las medidas

correctivas (Stahl, 1994). Se están elaborando varios programas para promover la observancia

voluntaria por parte de la comunidad regulada: las auditorías ambientales, los programas de

extensión e incentivos, los programas de certificación, la educación ambiental y los requisitos sobre

divulgación.

Como mínimo, el objetivo de un programa de observancia voluntaria es crear conciencia en la

opinión pública como medio de imponer presión en el infractor para que cumpla con las normas.

Estudios realizados por el Banco Mundial indican que la simple información de la opinión pública

acerca de las infracciones puede ser un instrumento extraordinariamente eficaz para estimular la

observancia de las normas, en especial cuando no se dispone de criterios más convencionales

(World Bank, 1997). En América Latina también existen programas de información y de

divulgación. En San Pablo, por ejemplo, los niveles de la calidad del aire aparecen en indicadores

digitales automáticos ubicados en puntos estratégicos de la ciudad, junto con una lista de las

empresas que observan la legislación (IDB, 1996).

Otros programas más complicados fomentan el uso de sistemas de autocontrol y declaración.

Primordialmente para compensar la falta de recursos del Estado, se ha sugerido intensificar el uso

de este tipo de programas en América Latina (IDB, 1996). Brasil tiene alguna experiencia en

materia de autocontrol y declaración, aunque se ha señalado que rara vez se realizan auditorías o

inspecciones. En Minas Gerais, las actividades de supervisión (el muestreo y los análisis) son

realizadas por laboratorios y centros de investigación privados. En Belo Horizonte, la calidad del

aire es controlada por una red automática establecida por PETROBRAS, la empresa petrolera del

Brasil, como parte de los requisitos que impone el permiso pertinente (IDB, 1996).

Probablemente, los programas más avanzados de observancia voluntaria se vinculan a la auditoría

ambiental. A este respecto, México sin duda está a la vanguardia en América Latina. El PROFEPA

emprendió un ambicioso programa de auditorías ambientales voluntarias en 1992 para fomentar el

autocontrol. PROFEPA determina el alcance de la auditoría, supervisa la labor y el cumplimiento de

las acciones convenidas. PROFEPA también consulta periódicamente con representantes de los

sectores de la industria en torno a posibles modificaciones del programa. Una empresa que ha

ingresado al programa queda eximida de las inspecciones normales que realiza PROFEPA, a menos

que se entable una demanda pública. El proceso de auditoría consiste básicamente en tres.

La función de las cortes

Como se señaló antes, el poder judicial cumple una función crucial en el mejoramiento de la

observancia de la legislación ambiental, tanto a nivel de la aplicación de la legislación por parte de

organismos públicos como por parte de organismos privados, en especial cuando las partes privadas

tienen que recurrir a los tribunales. En el pasado, el recurso eficaz a los tribunales se veía limitado

por una serie de factores. Probablemente, el factor fundamental sea el que los tribunales no siempre

son la instancia adecuada para resolver conflictos. Los conflictos sobre el medio ambiente con

frecuencia no se adaptan al proceso judicial debido a la dinámica que plantean las numerosas partes;

el alto grado de incertidumbre científica; los enormes intereses económicos en juego, que plantean

la percepción de posibilidades económicas y la percepción del riesgo de deterioro ambiental, y el

carácter transnacional. Todos estos elementos plantean problemas procesales y a la acción

coercitiva de la justicia, que a veces se prestan más a otros contextos de solución de los conflictos.

Otros factores que limitan la acción son más inherentes a los propios tribunales. Los jueces carecen

de capacitación en legislación ambiental o no cuentan con un fácil acceso a las diversas leyes y

normas sobre medio ambiente. En otros casos, las exigencias para interponer una demanda son

sustanciales, existen barreras idiomáticas o carencias institucionales, también debido a los recursos

financieros limitados debido a que el poder judicial depende financieramente del Estado

(Llermanos, 1994). También se ha señalado que algunos tribunales tienen "una renuencia histórica a

sancionar a las industrias" (Llermanos, 1994), y/o una renuencia a imponer sanciones por actos que

no conllevan violencia contra las personas (Lawyers Committee for Human Rights, 1998).

En los últimos años, se han emprendido varias iniciativas para fomentar la incidencia de los

tribunales en la aplicación de la legislación sobre medio ambiente. En 1996, el BID aprobó

US$350.000 para una cooperación técnica regional destinada a fortalecer el sistema jurídico

ambiental en Centroamérica. El proyecto fue coordinado por la Comisión Centroamericana de

Medio Ambiente y Desarrollo (CCAD) y fue ejecutado por CEDARENA, un centro de derecho

ambiental establecido en Costa Rica. Este proyecto dio lugar a la preparación de materiales de

capacitación en forma de manuales sobre legislación ambiental que se distribuyeron entre los siete

países participantes (Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá).

En cada uno de estos países, se distribuyeron los manuales a través de las facultades de derecho

entre jueces, fiscales, abogados, autoridades del medio ambiente, ONG y universidades. Con base a

estos manuales, el proyecto ha dado lugar a la capacitación de casi 500 profesionales. En total se

organizaron 16 seminarios con el apoyo y la participación activa de las facultades de derecho y las

universidades. Además, el proyecto permitió fortalecer a las ONG dedicadas a la legislación

ambiental nacional mediante su participación en la preparación del material y de los seminarios de

capacitación.

Desde 1996, el BID ha aprobado una serie de proyectos de reforma judicial. En todos los casos en

que resulta viable y apropiado, el Banco incluye un componente de derecho ambiental en estos

proyectos, que normalmente se encamina a la capacitación y a facilitar el acceso a la justicia.

Existen también otras organizaciones que participan en la capacitación. En julio de 1996, el Centro

de Responsabilidad Gubernamental de la Universidad de Florida organizó un programa de

capacitación para jueces, fiscales y abogados en Brasil (Estado de Paraná) para el cual el Centro

preparó también un manual (Center for Governmental Responsibility, 1996). También en 1996, la

Defensoría del Pueblo de Colombia organizó un seminario para jueces regionales y de la Suprema

Corte destinado a brindarles instrucción en materia de legislación ambiental nacional. En el curso

del seminario, los jueces recibieron capacitación sobre las disposiciones legales que hacen

referencia a mecanismos tales como el derecho constitucional a la tutela y a acciones populares

(IER, 1996). En Paraguay, el Ministerio Público auspició 18 seminarios sobre derecho ambiental

para jueces y fiscales, aunque se ha informado que la asistencia fue escasa (Lawyers Committee on

Human Rights, 1998).

Pese a estas iniciativas internacionales, parecería necesario desplegar un esfuerzo mucho mayor. En

una publicación reciente titulada Judicial Reform and the Environment sobre reforma judicial y

medio ambiente, el Comité de Abogados de Derechos Humanos (Lawyers Committee for Human

Rights, 1998) formula una serie de recomendaciones encaminadas a facilitar el acceso a los

tribunales. Las recomendaciones se vinculan al mejoramiento de los procedimientos administrativos

y de supervisión y a permitir un mayor acceso privado a las cortes mediante modificaciones a la

norma de que "quien pierde paga" y a los requisitos de legitimación procesal y representación legal.

Aunque no se dispone de datos sobre un aumento del número de casos relacionados con el medio

ambiente interpuestos ante las cortes, hay indicaciones de que la capacitación tiene resultados

(Lawyers Committee for Human Rights, 1998). De acuerdo con algunos observadores, existen cada

vez más evidencias de litigios por cuestiones del medio ambiente en América Latina y el Caribe

(Gracer, 1995). En todo caso, se han registrado una serie de casos prominentes en los últimos dos

años. En 1993, el Tribunal Constitucional de Colombia declaró el derecho a un medio ambiente

limpio y sano como derecho fundamental, lo que significa que, si una persona entiende que se ha

violado ese derecho, puede invocar la acción de tutela y presentarse ante los tribunales. Los

funcionarios públicos encargados de la protección del medio ambiente están obligados a cumplir las

decisiones judiciales (EWLA, 1993). En Brasil, un juez federal de Mato Grosso, fundado en que el

gobierno no había consultado a las comunidades afectadas, en este caso una tribu indígena integrada

por 130 personas que vivían en una isla del Río Paraguay, instruyó una orden por la que prohibió

que el gobierno iniciara los trabajos del proyecto de la Hidrovía en los ríos Paraguay y Paraná (IER,

1998, 4 de febrero, pág. 99). En Chile, el proyecto maderero Río Cóndor en Tierra del Fuego fue

suspendido por varias demandas interpuestas ante los tribunales chilenos en las que se impugnaba la

legalidad de los estudios de los efectos ambientales realizados por la empresa Trillium. Fueron

iniciadas acciones judiciales por parte de parlamentarios y organizaciones no gubernamentales, y la

empresa Trillium interpuso también acciones legales para enfrentar las impugnaciones (IER, 1998).

Otros casos están pendientes: en Venezuela, los indios Pemon, que viven en la selva sudoriental de

Venezuela, han presentado una protesta por el tendido de una línea de energía eléctrica y han

iniciado acciones en las que impugnan el decreto gubernamental que abre el 40% de la reserva de la

selva de Imataca a la minería y la industria maderera (Decreto 1.850) y la construcción de un

oleoducto (IER, 1998).

Comentarios finales

Al panorama que se acaba de esbozar se suma el reconocimiento de los encargados de la

formulación de políticas, las instituciones de financiamiento, las autoridades ambientales y los

organismos encargados de hacer cumplir la legislación sobre medio ambiente acerca de la necesidad

de seguir empeñados en el fomento de la capacidad institucional, en facilitar el acceso a la

información, el intercambio de experiencias y la elaboración de prácticas óptimas y de nuevos

criterios de apoyo.

El EPA de los Estados Unidos y el Ministerio de Medio Ambiente de los Países Bajos, con el apoyo

de otras varias organizaciones, han creado la Red Internacional sobre Ejecución y Cumplimiento de

la Normativa Ambiental (INECE). Una de sus actividades principales es la celebración periódica de

la Conferencia Internacional sobre Observancia y Aplicación de la Legislación Ambiental. El

material que se presenta en estas conferencias y sus actas han contribuido a la elaboración de una

cantidad sustancial de publicaciones sobre aplicación de la legislación ambiental. La Quinta

Conferencia se celebró en Monterrey, California, Estados Unidos, del 16 al 20 de noviembre de

1998.

La Organización de los Estados Americanos ha tomado la delantera en la creación de una red

continental de "funcionarios y expertos en derecho ambiental y en su ejecución y cumplimiento",

como lo establece el Plan de Acción de la Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible

celebrada en Bolivia. Se espera que esta red concentre sus actividades en facilitar el intercambio de

conocimientos y experiencias, y constituya un punto de contacto para las tareas de cooperación y

capacitación.

El Centro de Derecho Ambiental Internacional (CIEL) ha presentado una propuesta al Fondo

Multilateral de Inversiones (FOMIN) para financiar una base electrónica de datos sobre leyes y

normas ambientales para América Latina y el Caribe a efectos de facilitar el acceso a sus

disposiciones y requisitos, en la esperanza de que con ello se logre una mayor observancia.

En Colombia, representantes de grupos tales como los mencionados en este trabajo han organizado

mesas redondas nacionales para explorar las formas de maximizar el uso de los instrumentos

jurídicos a los efectos de fomentar la observancia de la legislación ambiental. Estas mesas redondas

podrían servir de modelo para otros países de América Latina y el Caribe.

NOTAS

1. Cada uno de estos enfoques tiene sus ventajas y desventajas en cuanto a la supervisión y la

aplicación coercitiva de las disposiciones. En el caso de las normas de funcionamiento, por ejemplo,

en cuyo contexto en general el cumplimiento se mide por muestreos, el control puede ser difícil y

costoso, según el tipo de instrumento que se necesite. En cuanto a las normas tecnológicas, por otra

parte, las mismas pueden inhibir la innovación tecnológica y la prevención de la contaminación. Por

lo tanto, el uso de normas específicas en ciertos sectores o casos exige un análisis económico

profundo para garantizar que los requisitos son eficientes en función del costo.

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El Sistema de Información de Derecho Ambiental del PNUMA/ORPALC, enfocado en América Latina y el Caribe, se sustenta en una base de datos que contiene registros de textos legales correspondientes a una parte importante de la legislación ambiental vigente en la región de América Latina y el Caribe, recopilada en su mayor parte de acuerdo a una metodología preparada por el PNUMA, y actualizada permanentemente.

Esta base de datos incluye, por el momento, la legislación ambiental de los siguientes veinte países: Argentina, Bahamas, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. A finales de 1996 se editó un catálogo de la legislación ambiental que integra el acervo del Sistema Informativo de Derecho Ambiental del PNUMA en lo que a América Latina y el Caribe se refiere, hasta esa fecha. Los ingresos posteriores no se han registrado en un catálogo pero se encuentran en los archivos electrónicos correspondientes. Se ha iniciado la digitalización -en texto completo-, de los documentosREPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA,

MINISTERIO DE EDUCACIÓN SUPERIORUNIVERSIDAD BOLIVARIANA DE VENEZUELAPROGRAMA DE FORMACIÓN DE GRADO EN GESTIÓN AMBIENTALLOS CHAGUARAMOS – CARACAS

Guía Instruccional

Tema: IV. Políticas Públicas AmbientalesP.F.G: Gestión AmbientalUNIDAD CURRICULAR: Economía EcológicaSEMESTRE: SegundoPROFESOR: Gonzalo PeñaCONTACTO (E-MAIL del Profesor): galfpena@hotmail.comTIEMPO ESTIMADO DE TRABAJO: 4 semanas

Justificación de la Actividad:

Nuestra sociedad, mundial, regional, nacional, o local, confronta una gran diversidad de problemas públicos, los cuales a su vez son ampliamente heterogéneos. Su definición está condicionada por intereses grupales y/o particulares, así como por limitaciones en la información. Por lo general, cuando se pone de manifiesto un problema público, existen divergencias políticas en cuanto a la forma de enfrentarlo. Tales divergencias podrían llegar al nivel de conflictos sociales, debido a los intereses grupales que se mueven a su alrededor. En tal caso se acude a la legislación, y es la mayoría parlamentaria (nacional, estadal o local) la que determina el enfoque formal correspondiente de la política pública que debería llevar a cabo. Se puede afirmar que una determinada situación socio-ambiental adquiere connotación de problema público, cuando la misma sociedad lo ubica entre sus primeras prioridades y reclama su atención. Cuando el estado manifiesta o no su intención de abordar tal problema, explicita o implícitamente, está planteando la política pública con respecto a la situación en referencia.

1-Orientaciones Generales:

El presente material contribuye con la orientación de profesores y estudiantes que interactúan en la fase final del segundo año del Programa de Formación de Grado en Gestión Ambiental. Para ello, incorpora la estrategia, objetivos y actividades necesarios para permitir la investigación a través del uso de contenidos programáticos, lecturas escogidas, bibliografía básica y esquemas prácticos de aprendizaje.

Esta Guía está desglosada por temas y contenidos a desarrollar, tanto por docentes como por alumnos, incluyendo actividades previas que deben realizarse para facilitar el proceso de aprendizaje en los momentos de encuentro en grupos de alumnos y/o alumnos/docentes. Se propone que las sesiones de trabajo se centren en el análisis de los textos y las opiniones de los docentes y alumnos, lo cual requiere una amplia preparación, participación y compromiso por parte del estudiante.

En esta Guía se incorpora la bibliografía a consultar. Las actividades que se realizarán están estrechamente vinculadas con la Unidad Curricular Proyecto.

La estrategia de esta Guía está centrada en el objetivo expreso de que el docente gerencie el aprendizaje de sus alumnos y estos, a su vez, administren sus tiempos de dedicación personal y grupal a la preparación de resúmenes, el análisis de la información, la discusión de puntos focales y la síntesis de sus propias visiones y opiniones. Cada docente tendrá 1seccion semanal de 3 horas con su grupo de alumnos, con el propósito de discutir los puntos claves, y esclarecer dudas y problemas que el estudiante encuentre durante la lectura de los textos o bien en la realización de las actividades, para finalmente llegar a acuerdos sobre la diversidad de puntos de vista y/o sobre puntos de vista doctrinarios.

2-Objetivo(s) General(es):

Suministrar los mecanismos para la formulación, ejecución y fiscalización de Políticas Publicas ambientales en el ámbito internacional, nacional y local.

3- Objetivo(s) Específico(s):

Analizar los mecanismos de formulación de Políticas Públicas Ambientales para su ejecución y posterior establecimiento o permanencia a nivel municipal, estadal y nacional.

Comparar las políticas ambientales ejecutadas a nivel nacional y local en relación con los instrumentos legales vigentes destinados a solventar conflictos en materia ambiental.

Evaluar los diversos factores que afecten las políticas públicas ambientales

Proponer anteproyectos referidos a políticas locales-comunitarias dirigido a solucionar los problemas ambientales.

4- Contenidos: Plan Estratégico de la Nación (2001-2007) y sus 10 líneas estratégicas (Salto Adelante) Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (2001-2007) Consejo Federal de Gobierno Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (nivel estadal). Consejos Locales de Planificación Pública (nivel municipal) Formación de políticas públicas ambientales a nivel municipal y su incidencia en la formulación de las

Políticas Ambientales a nivel nacional.

5-Actividades de Evaluación de los Aprendizajes:

1 Realizar las lecturas recomendadas por el docente y extraer ideas principales para discutir en clases2 Elaborar esquemas, mapas mentales o conceptuales en grupos de trabajo3 Exponer en clases lo elaborado4 Realizar un trabajo escrito sobre la política pública vigente en su comunidad5 Cartelera en clases para revisión por otros grupos y discusión general6 Técnicas de fichado o de resumen7 Discusiones de relacionamiento con otras unidades curriculares y delimitaciones territoriales, así como con

problemas vigentes8 Investigar el proceso de formación de un Convenio o Tratado.9 Discusiones grupales sobre el material consultado.10 Exponer la normativa ambiental internacional11 Investigar en su comunidad, forma de organización derivada de las políticas públicas actuales12 Generar una propuesta para presentarla ante el Consejo Local de Planificación Publica y exponerla ante el

grupo y en la comunidad

Sugerencias metodológicas para el o la estudiante:

Se sugiere revisar cada uno de los tema con el fin de obtener un panorama general de los contenidos a tratar antes de los momentos de aprendizajes y realizar sus actividades previas.

Es recomendable que las lecturas se lleven a cabo considerando las palabras que se desconozcan sus significados, con el fin de obtener notas personales sobre lo que es importante destacar en cada lectura.

Es importante que cada una de las actividades comprendidas en los diferentes temas las realice con el fin de consolidar lo aprendido.

 Recuerda hacer otras revisiones bibliograficas extras de las recomendas en esta guía, para nutir la discusión en grupo.

Para la efectividad de la adquisición de tus destrezas y habilidades se te recomienda realizar las actividades en grupo de trabajo.

Evaluación:

La evaluación será realizada de manera formativa. La realización de las actividades pautadas serán evaluadas por medio de instrumentos cualitativos (escalas de estimación, listas de cotejos, entre otros) y cuantitativos (ponderaciones, escalas de puntajes , entre otros).

 Finalmente y como parte de la evaluación se calificarán las actividades con base en los siguientes criterios:

 • Precisión en los conceptos tratados• Comprensión general y particular de los contenidos trabajados• Redacción y ortografía cuando se deba presentar el trabajo por escrito• Trabajo en equipo

Cada uno de estos tópicos serán promediados para la calificación por tema en y posterior calificación final, en una escala del 1 al 20 puntos.

ESTRATEGIA METODOLÓGICA

Lecturas previas e investigación documental Elaboración de mapas mentales y conceptuales Exposiciones orales Diálogos Discusión en grupos y dirigida Preguntas generadoras Investigación documental de la normativa ambiental de su municipio Análisis de vacíos legales en su municipio