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Alfie A. Ulloa Urrutia

Sebastian Marambio1

Agosto 2014

Latinoamérica y el Caribe, desafíos comerciales de la región

y una agenda para la integración

Contenido

I. Introducción ..................................................................................................................................... 2 II. Liberalización comercial sin integración regional .......................................................................... 4 III. El entorno regional y global .......................................................................................................... 7 III. Hacia una agenda de integración regional ................................................................................... 11 IV. Conclusiones ............................................................................................................................... 17 Anexo 1: Acuerdos comerciales vigentes y en negociación ............................................................. 20 Bibliografía ....................................................................................................................................... 21

1 Nuestra gratitud a Isadora Santander, Alex Seemann, María Ignacia Terra y Alejandra Yumi Ikei, por su

invaluable durante la investigación.

2

I. Introducción

El objetivo de este documento es promover la necesidad de mayores esfuerzos en pos de la

integración regional. La integración productiva regional ha quedado secuestrada por una

red de acuerdos de aplicación bilateral que exige a los productores cumplir “reglas de

origen”2 y limitan la capacidad de agregar valor a lo largo de una cadena que incluya

distintos países. Creemos que para acceder a la nueva dinámica del comercio mundial—con

énfasis en las cadenas de valor y el comercio transfronterizo de procesos intermedios—es

necesario multilateralizar las preferencias arancelarias y sus normas de origen hoy vigentes

a nivel bilateral, llevándolas a un nivel regional.

A pesar de ser más homogénea cultural y políticamente que cualquier otra región del

mundo, América Latina y el Caribe es menos que la suma de sus partes. Durante los

últimos veinticinco años la región ha logrado consolidar avances en los frentes sociales,

políticos y económicos, y hoy es crecientemente democrática, urbana, y de clase media. Sin

embargo, la carencia de un proyecto regional, y la baja integración física y económica

impide aprovechar las enormes sinergias que derivarían de unir más de 600 millones de

habitantes, en territorio mayor que China y Estados Unidos combinados.

Para integrarse económicamente los países de América Latina y el Caribe han optado por

conformar bloques comerciales, y firmado más de sesenta acuerdos preferenciales. Hoy

gozan de preferencias arancelarias mas del 80% del comercio bilateral.3 A pesar de esto, la

región no se ha integrado como otras, no ha conseguido construir cadenas de valor que

refuercen sus ventajas comparativas, y en el contexto mundial tampoco destaca por su

apertura (Figura 1). El comercio intrarregional es bajo (20%, 2012), comparado con Asia

(26%, 2012) o la Unión Europea (63%, 2012), y el comercio al interior de los bloques

comerciales regionales es aun menor que la media regional. El comercio intra-industria, una

medida de la intensidad de las cadenas de valor en el sector manufacturero es también muy

bajo. El índice Grubel-Lloyd que mide la intensidad del comercio intra-industria es menor

en la región en 2010 (21,24) de lo que era en el Asia-Pacífico en 1985 (24,85), y menos de

la mitad del actual índice asiático (47,56).4

El origen de esta evolución se remonta a los años ’60, con los primeros esfuerzos

panamericanos por crear mayor integración. En 1960, por iniciativa de Brasil, México y

Argentina, se crea la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALAC, 1960), que

rápidamente languidece en la era del proteccionismo y con el auge del modelo de

sustitución de importaciones que se impone en la región. Durante ese periodo otras

iniciativas subregionales surgen en Centroamérica, el Caribe y los países andinos. La

ALAC es sustituida en 1980 como la Asociación de Integración de Integración (ALADI).

2 Las “reglas de origen” definen la nacionalidad de un producto, y permiten discriminar entre socios comerciales aquellos beneficiarios de trato preferencial de los que

no.

3 Estevadeordal et. Al. 2009. Este 20% del comercio intrarregional se realiza entre países sin acuerdos comerciales, se concentra en los llamados “enlaces perdidos”

(Estevadeordal), como Norteamérica con Brasil y Venezuela, y entre Brasil y los países Centroamericanos y del Caribe.

4 El Índice es tomado de “Synchronized Factories: Latin America and the Caribbean in the Era of Global Supply Chains. Special Report on Integration and Trade, Inter-

American Development Bank, Forthcoming 2014“ y se estima utilizando datos del comercio de manufacturas compilado por COMTRADE de las Naciones Unidas.

3

Con la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC, 1994) se da un nuevo

impulso a la regionalización. México, Estados Unidos y Canadá se unieron en el Acuerdo

de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA, 1994), creando un área geográfica continua

de fuerte integración comercial y productiva. Brasil y Argentina se agruparon bajo una

unión aduanera que imitaba el modelo europeo: el Mercado Común del Sur (MERCOSUR,

1991), junto a Paraguay y Uruguay. (Recientemente Venezuela y Bolivia se han integrado

como miembros plenos del MERCOSUR, y Ecuador está en proceso de adhesión.)

Centroamérica consolidó su propio bloque en torno al Mercado Común Centroamericano

(MCCA), y le dio continuidad geográfica al NAFTA negociando acuerdos con Canadá,

EEUU y México (con cada país por separado) a los que se sumaron Panamá, Belice y

República Dominicana para constituir el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA,

1993). El grueso de los países del Caribe se agruparon en la Comunidad del Caribe

(CARICOM). Colombia, Perú, Bolivia, Ecuador y Venezuela, aquellos que décadas antes

habían iniciado su integración con el Pacto Andino (1969)5, conformaron la Comunidad

Andina de Naciones (CAN, 1996). A mediado de los 2000, y bajo el liderazgo de

Venezuela, Cuba, Nicaragua, Ecuador, Bolivia y cuatro islas del Caribe conformaron la

Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA, 2004). Sólo Chile arribó

al siglo XXI sin pertenecer a algún bloque comercial regional como miembro pleno.

Desde mediado de los ‘90, México, Chile, y Perú firmaron acuerdos bilaterales con cuanto

socio comercial aceptara negociar con ellos; y fueron pioneros en mirar al Asia con su

membresía en el Acuerdo de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), y conseguir

acuerdos bilaterales con países asiáticos. Mas recientemente, Colombia ha seguido una

estrategia similar, aunque con años de desfase que le hicieron perder la oportunidad de

ingresar al APEC. Recientemente, México, Colombia, Perú y Chile constituyeron la

Alianza del Pacífico (AP, 2012), un área de libre comercio que consolida las preferencias

arancelarias y los compromisos de los acuerdos bilaterales existentes entre sus miembros.

Con la creación de la AP, con Chile como miembro pleno, se completa la membresía intra-

bloque de todos los países del continente. (Ver Figura 1)

Figura 1. Bloques comerciales en América Latina y el Caribe

5 Chile fue uno de los miembros fundadores del Pacto, pero se retiró en 1976 y no es parte de la CAN.

4

Nota: Ecuador no es miembro pleno del MERCOSUR, pero en 2013 inició negociaciones para su

adhesión.

Además del fallido ALAC (1960), el segundo intento de creación de un Acuerdo de Libre

Comercio de las Américas (ALCA, 1994) impulsado por los Estados Unidos, fracasó

también. Pero el impulso al comercio tras la creación de la OMC, y la carrera por acceder

preferencialmente al mercado de EEUU impulsó una era fecunda de acuerdo bilaterales—

varios de ellos con EEUU, pero también entre países latinos—que adherían a las mismas

disciplinas propuestas en el ALCA (el grueso de ellas inspiradas en los textos del NAFTA y

de mayor apertura que las acordadas en la OMC). En 2007, los once países de la cuenca del

Pacífico Latinoamericano se agruparon bajo el Arco del Pacífico (todos ellos, a excepción

de Ecuador ya habían firmado acuerdos con EEUU), otro intento de integración

subregional. Si bien el proyecto también fracasó, la Alianza del Pacífico es clara heredara

de este esfuerzo.

II. Liberalización comercial sin integración regional

Influenciados por el NAFTA y el Acuerdo de Marrakech—que concluyó la Ronda Uruguay

de la OMC (1994)—los países de América Latina y el Caribe se enfrascaron en un proceso

intenso de liberalización comercial regional y global, con aperturas unilaterales, bilaterales,

y en la creación de bloques. Hacia el año 2000, la región tenía 12 acuerdos comerciales en

vigor, en 2012 esta cifra se había quintuplicado (Ver Anexo 1). Con la maduración de los

calendarios de desgravación de estos mas de sesenta acuerdos se estima que hacia el 2016

el 90% del comercio en la región se hará sin aranceles.

Y aun a pesar de estos avances, en medio siglo la región no ha sino disminuido su nivel de

apertura relativa al resto del mundo, y perdido participación en el comercio mundial. En la

década del 60’, la región era un actor relevante en el comercio mundial, y su nivel de

AP

Mercosur

Chile

México

Colombia

Perú

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

Venezuela

Bolivia

CARICOM

Antigua y Barbuda

Montserrat

Saint Lucia

San Cristóbal y

Nieves

San Vicente y las

Granadinas

Surinam

Trinidad y Tobago

Bahamas

Barbados

Belice

Dominica

Granada

Guyana

Haití

Jamaica

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

Belice

Rep.

Dominicana

SIECA

CELAC

ALBA

Venezuela

Ecuador

Bolivia

Cuba

Nicaragua

Dominica

Santa Lucia

San Vicente

y

Granadinas

Antigua y

Barbuda

5

intercambio (25% del PIB) estaba por sobre la media mundial (17% del PIB), la

participación de Asia y la de los países de la OECD (13% del PIB), aunque ya mostraba

una trayectoria descendiente contraria a la media mundial. En términos de apertura

comercial, las dos décadas transcurridas entre la crisis del petróleo (1974) y el Acuerdo de

Marrakech (1994) fueron de estancamiento en el nivel de comercio (~25% del PIB), pero

de retroceso en la participación del comercio mundial. Durante las dos décadas más

recientes el nivel de apertura se ha movido con la tendencia mundial (40% del PIB), pero

ahora se encuentra muy por debajo de Asia (54% del PIB) y los países desarrollados (45%

del PIB), y 10 puntos porcentuales bajo la media mundial. (Figura 2)

Figura 2. Comercio de mercancías como fracción del PIB

Fuente: World Development Indicators

Más allá de la exitosa incursión asiática en el comercio mundial, este estancamiento y

retroceso relativo tiene sus origen en las políticas proteccionistas aplicadas previo a los ’90,

y se perpetúa en: 1) el bajo comercio intrarregional, muy bajo incluso dentro de los bloques

comerciales, 2) la poca diversificación en las exportaciones, muy concentrada en recursos

naturales, y 3) la baja competitividad.

El magro comercio intrarregional es notorio cuando nos comparamos con otras regiones

(Tabla 2). En 2012, el comercio dentro de la UE alcanzó un 63%, en el Sureste Asiático un

26%, en el bloque de los países de ASEAN un 25%, comparado con un 20% en

Latinoamérica y el Caribe. Para demostrar el nulo avance en este aspecto, basta comparar la

East Asia & Pacific (developing only)

European Union

High income: OECD

Latin America & Caribbean (all income levels)

World

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cifra en el tiempo, la que a pesar del intenso proceso regional de apertura y liberalización

descrito, se mantuvo constante entre 1995 y 2012. Nótese además que el intercambio intra-

bloques comerciales es menor que la media regional, y que todos los bloques de la región, a

excepción del MCCA, redujeron su comercio con Latinoamérica, siendo el más notorio el

retroceso del MERCOSUR (de 19,5 a 15%). En el mismo período (1995-2012), Colombia,

Chile y Brasil bajaron la intensidad de su relación comercial con América Latina, y México

apenas la incrementó. Claramente la estrategia descoordinada de integración bilateral, e

incluso la coordinada al interior de los bloques ha fracasado en profundizar un mercado

regional para las empresas latinas.

Tabla 2: Comercio interregional 1995 y 2012

Origen Destino % de las exportaciones

1995 2012

América Latina y el Caribe

Intra grupo

20,0 20,3

MCCA 15,7 17,5

CARICOM 14,5 14,8

Alianza Pacífico 3,1 4,6

MERCOSUR 19,5 15,0

Sur-Este de Asia 24,9 25,9

Unión Europea 65,9 62,8

Brasil

América Latina y el

Caribe

23,1 20,8

Chile 19,4 17,4

Colombia 29,4 27,7

Panamá 32,7 62,6

Perú 17,5 20,2

México 6,2 7,6

Estados Unidos NAFTA

29,6 32,9

México 85,9 80,7

Fuente: UNCTAD.

Parte del problema está en el grado de concentración de la canasta exportadora. En

promedio, las principales 10 bienes exportados de cada país concentran un 81% del total.6

Los más concentrados son Ecuador, Haití, y Venezuela (92%, 96%, 97% respectivamente),

mientras que los más diversificados son la República Dominicana, Guatemala y Brasil

(aprox. 65%), en torno a la media se ubican El Salvador, Honduras y Colombia (76%, 82%

y 82,6% respectivamente).

A pesar de los avances en reformas y liberalización, la región es—en términos relativos—

menos competitiva que en 1965, pues su participación en las exportaciones mundiales se

redujo del 7% en los años 60’, al 5% durante los 90’, y se ha mantenido en torno al 6%

6 Elaboración propia usando datos de UNCTAD y considerando cuatro dígitos en Código Armonizado.

7

desde el 2000 (Tabla 3). Esta pérdida de mercado se registró también en EEUU y Europa,

mientras que la región del Pacífico Asiático prácticamente triplicó su participación durante

el mismo período.

Tabla 3: Exportaciones de bienes y servicios (% de las exportaciones mundiales)

Año 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011

Europa y Asia

Central

52,9

52,9

50,9

50,0

47,2

52,0

48,0

43,5

46,0

41,6

Este de Asia y el

Pacífico

9,9

12,0

13,3

15,3

19,6

19,9

24,8

25,5

25,8

29,3

América Latina y el

Caribe

7,1

6,0

5,3

5,4

6,2

4,9

5,0

6,1

5,8

6,0

Estados Unidos

16,1

15,4

13,4

12,2

13,1

12,7

12,5

13,7

10,0

9,3

Fuente: World Development Indicators, World Bank.

El éxito comercial del Asia-Pacífico es evidente, pasando de un 10% a un 30% de

participación en el comercio mundial (exportaciones). Sin embargo, el concepto de “fábrica

Asia” que describe la profunda integración e interdependiencia productiva y comercial de

unos quince países en la zona no se sustenta en acuerdos bilaterales, no tiene certidumbres a

nivel multilateral, ni se limita a bloques regionales.7 En cambio, es el resultado de un

proceso de integración productiva iniciado en los ’80 directamente al nivel de empresas,

fuertemente competitivo entre paíeses, y sustendado inicialmente en inversiones originadas

por corporaciones de Japón y luego China, buscando eficiencias de localización y ventajas

de precio en mano de obra.89

La reacción de los países asiáticos a este proceso fue la rebaja

unilateral de aranceles en el sector manufacturero, en parte porque Japón y China no

estaban disponibles para la firma de acuerdos comerciales, pero fundamentalemnte porque

el sector privado hizo ver la importancia de eliminar los aranceles a productos intermedios

sin discriminación de origen, como condición necesaria para la integración productiva en

cadenas regionales.10

Este proceso de integración productiva a nivel privado ha estado

ausente en nuestra región.

III. El entorno regional y global

Durante las dos últimas décadas América Latina y el Caribe han sido relativamente exitosos

en lo económico, atribuible a la recuperación de las libertades políticas, el repliegue del

Estado productor, la creciente integración comercial, y la paulatina construcción de

instituciones. Más recientemente, y con el beneficio de estos cimientos, pudo aprovechar el

7 Richard E. Baldwin, “Managing the Noodle Bowl: The Fragility of East Asian Regionalism”, Graduate Institute of International Studies, Geneva, February 2007.

8 Tsai-Lung Hong, Honigmann, “Economic integration and trade politics in East Asia : rules of origin and production sharing in East Asia”, Institute of Developing

Economies, Japan External Trade Organization, Tokio, March 2006.

9 Siow Yue Chia, “Trade and Investment Policies and Regional Economic Integration in East Asia”, Asian Devlopment Bank Institute Working Paper # 210. Tokyo

2010.

10 Erlinda M. Medalla, “Rules of Origin: Regimes in East Asia and Recommendations for Best Practice”, Philippine Institute for Development Studies, Manila, March

2008.

8

ciclo de altos precios en sus exportaciones de materias primas, generado por el despegue de

la demanda de recursos naturales en Asia, particularmente China.

Según el Banco Mundial (2013), durante la última década la clase media en América Latina

creció en un 50%, y representa ahora un 30% de la población. El éxito en la construcción y

consolidación de instituciones democráticas redujo la exposición de la economía a los

ciclos políticos, y la vulnerabilidad de los países a ciclos económicos globales. Con la

paralela consolidación de Bancos Centrales autónomos y de autoridades fiscales

responsables, se avanzó en la creación de instituciones reguladoras y estabilizadoras, que

fueron puestas a prueba con éxito en la última crisis financiera internacional. Y aunque

persisten diferencias, el estado actual de las finanzas públicas está muy lejos de aquel

común en los 80’—y frecuente en los 90’—y no se espera el retorno de crisis monetarias,

fiscales o de balanza de pagos a nivel regional.

Es en lo social donde la región muestra sus mayores déficits. Exitosos en crear y regular

mercados, los países han fracasado en construir instituciones legitimadoras y redistributivas

que respalden socialmente el modelo de desarrollo. Según los países a considerar, la

informalidad, la pobreza, o la desigualdad se presentan como desafíos imperativos. Varios

de estos desafíos se resumen en la llamada “trampa del ingreso medio” (cita al capítulo de

Foxley), aunque también afectan fuertemente a países de ingreso bajo.

En esta coyuntura, Latinoamérica se enfrenta a un entorno cambiante en el mercado global.

El consenso en las estimaciones de crecimiento anticipa el fin del super-ciclo de los

recursos naturales, y que la región volverá a tasas promedio de crecimiento de la década

1995-2004 en torno al 2,5%, una década en la que el desempleo promedio regional alcanzó

un 10,4%, comparado con un 7,7% entre 2004-2012 (CEPAL). En paralelo, un nuevo ciclo

político con alza en las expectativas de la población (en especial la nueva clase media)

respecto de su futuro, y nuevos medios para hacerse escuchar. Con menor dinamismo

económico y crecientes aspiraciones de la población, la capacidad política de los gobiernos

será puesta a prueba, e impondrá un test de fuerza a su capacidad económica. El impacto

social y político de esto es impredecible, aunque las protestas recientes en Colombia, Chile

y Brasil nos anticipan que la naciente clase media no está dispuesta a perder su estatus. En

el ámbito del comercio, cuatro procesos actualmente en marcha impondrán un desafío y

forzarán a la región a reconsiderar sus nivel de integración económica, comercial y física.

Primero, un ciclo activo de negociaciones comerciales, impulsado por el reciente acuerdo

de Bali que concluyó la Ronda de Doha de la OMC—el primero desde de la Ronda de

Uruguay de 1994—y el lanzamiento de tres mega-negociaciones de alcance global: (1) el

Acuerdo Traspacífico (TPP por sus siglas en inglés), que incluye a EEUU, México, Perú,

Chile, y otros ocho países del Asia-Pacífico, incluido Japón, Australia y Nueva Zelandia;

(2) la Asociación Trans-Atlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP por sus siglas en

inglés), entre EEUU y la UE; y (3) el Acuerdo Económico Comprensivo Regional (RCEP

por sus siglas en inglés), que agrupa 16 países del Asia-Pacífico, incluyendo los diez de la

Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN por sus siglas en inglés) además de

China, India, Japón, Corea, Australia, y Nueva Zelandia.

A juzgar por la ambición en las negociaciones, y por el calibre de sus participantes, es

anticipable que los equilibrios actuales y las reglas del comercio mundial sufrirán

9

modificaciones. Es igualmente claro que la disputa por el mercado asiático está en el centro

de este renovado ciclo de negociaciones. Por un lado, EEUU buscará imponer disciplinas

más estrictas tanto en el TPP (un acuerdo Norte-Sur) como en el TTIP (un acuerdo Norte-

Norte), las que luego extenderá hacia países ajenos a dichos pactos, e intentará

multilateralizar en la OMC. Por otro lado, China busca consolidar su dominio comercial en

el Asia, privilegiando—como ha sido su práctica—un enfoque pragmático de avance

flexible con énfasis en rebajas tarifarias y acceso a mercado, dejando en segundo lugar

aspectos doctrinarios o reglamentarios.

Segundo, se consolidará el rebalanceo de poder político y económico de los países

desarrollados hacia los emergentes. Esto ofrece a Latinoamérica una oportunidad sin

precedentes para unificar su voz y consolidar su presencia a nivel global. Y aunque este

proceso beneficia políticamente a un grupo de países (por ejemplo Brasil, México y

Argentina con sillas en el G20, o Brasil y su acercamiento a los BRICS), la región como un

todo tiene espacio para hacerse escuchar. En lo económico, aumentará el comercio entre

países en vías de desarrollo (Sur-Sur), y la competencia entre estos por los mercados más

desarrollados (Sur-Norte). La arremetida China es el principal factor a considerar para la

región, y Brasil y México son los países que más resentirán esta competencia, en especial

disputando el mercado norteamericano, aunque también dentro de la región. China está

mejor posicionada para competir con preferencias arancelarias en América Latina (con

acuerdos comerciales con Chile, Perú y Costa Rica, y prospectos de acuerdo con Colombia

y México) de lo que MERCOSUR está en el Asia (donde no tiene ningún acuerdo

preferencial). Para México, que en Asia sólo cuenta con acceso preferencial al mercado de

Japón, la ventaja radica en su participación en el TPP.

Tercero, impulsado por los avances tecnológicos y de transporte, se profundizará la

tendencia en la reducción del tamaño de las firmas, la fragmentación de los procesos

productivos, la división internacional del trabajo, y la competencia global por proveer

procesos dentro de cadenas de producción. Esto implica competir en base a ventajas

comparativas en “procesos”, y no sólo por ventajas en “productos”, incorporándose en

cadenas de agregación de valor que son con mayor frecuencia regionales, y no globales.11

En esto la región se encuentra muy rezagada, pues su internacionalización se ha sustentado

en recursos naturales, y no en agregación de valor. Adicionalmente, las empresas latinas

enfrentan una mano de obra deficiente, altos costos de transacción, baja integración

financiera, y cuellos de botella por la deficiente integración física.

A corto plazo, estos desafíos se vislumbran casi infranqueables, y su solución requiere

necesariamente de un esfuerzo multinacional, y que los países con mayor base productiva

integrable, como Argentina, Brasil, y México, externalicen parte de sus procesos. Más aun,

a diferencia de Asia donde la integración productiva antecedió a la firma de acuerdos

comerciales, América Latina debe revisar el criterio (restrictivo) y aplicación (bilateral) de

las normas de origen y normas técnicas contempladas en sus acuerdos, que limitan la

posibilidad de crear cadenas de valor regionales.

11 Richard Baldwin, “Trade And Industrialisation After Globalisation's 2nd Unbundling: How Building And Joining A Supply Chain Are Different And Why It

Matters”, NBER Working Paper # 17716, December 2011.

10

Cuarto, el crecimiento económico en Asia ha permitido a países de gran población, como

China, India, Indonesia o Vietnam, sacar a millones de habitantes de la pobreza, consolidar

una clase media de 2.000 millones de personas, y expandir fuertemente el consumo. Estos

consumidores, de bajo poder adquisitivo si se comparan con los de países desarrollados,

pero en volumen nunca antes visto, ofrecen una oportunidad comercial sin precedentes. Ahí

subyace el interés de los negociadores del TPP y el RCEP por acceder con preferencias a

dichos mercados. En ello se sustenta también parte de la estrategia de los integrantes de la

AP de una arremetida en conjunto para enfrentar mercados asiáticos. Pero más allá de

beneficios tarifarios y bloques negociadores, esto exige a Latinoamérica modificar su

estructura productiva y su canasta de exportaciones hacia bienes finales de consumo. Aquí

nuevamente Brasil, México y Argentina, países con base exportadora en manufacturas e

industrias tendrán una ventaja, pero incluso ellos deberán generar cadenas de valor

regionales, en especial con países con acceso preferencial al mercado asiático.

Si como es de esperar, los tres grandes acuerdos globales en curso modifican los equilibrios

mundiales en el comercio, América Latina no tendrá más alternativa que reaccionar. No es

difícil prever un escenario en que China privilegie—tras el RCEP—mercados de

importación asiáticos para apoyar el desarrollo regional, o que producto de las preferencias

en EEUU conseguidas por Europa en el TTIP, las multinacionales que operan en la región y

con fuerte presencia en la base industrial de Brasil, retornen su producción a Europa. La

primera reacción sería equiparar el nivel de preferencias del que gozan sus competidores en

sus mercados de destino, lo que implica necesariamente que MERCOSUR, sin preferencias

en EEUU, la UE, o Asia, perderá mercado. La segunda, será buscar mayor integración

regional, y consolidar el mercado doméstico para empresas Latinas.

Frente al escenario descrito, elevar el comercio intra-regional, diversificar las

exportaciones, crear cadenas de valor regionales e integrarse a las cadenas globales, no es

una opción, sino una necesidad. Ni aun los líderes en población y economía en la región

podrán ignorar el mercado doméstico dentro de sus estrategias de desarrollo; ni las

multilatinas más consolidadas podrán competir globalmente sin un pie sólido en su

mercado local. En ambos—gobiernos y empresas—está el interés de promover la

integración en flujos de comercio, inversiones y factores productivos a nivel regional, pero

el éxito del proceso dependerá de la creatividad de los actores, más que del modelo de

acuerdo. Como lo demuestra la “fabrica Asia”, la integración productiva regional no

depende de acuerdos “modelo NAFTA”, ni de la complejidad administrativa del

MERCOSUR, ni del enfoque de complementariedad del ALBA, sino de un pragmatismo

extremo, ejecutado por mecanismos flexibles de asociatividad público-público, privado-

privado, y público-privado.

En el ámbito público-público, la región debe comenzar un proceso que le permita alcanzar

la libre movilidad de bienes, servicios, personas y capital. Esto implica revivir ese

recurrente objetivo de generar un mercado común, pero mediante un mecanismo

pragmático y flexible que se anticipe a los problemas que llevaron al fracaso de esfuerzos

previos. En lo privado-privado, las empresas tendrán que encontrar mecanismos de

cooperación que le permitan enfrentar de manera conjunta el mercado regional y el asiático,

potenciando sus ventajas por la vía de cadenas regionales de producción, así como en

ventajas de localización. En lo público-privado, los gobiernos deben promover globalmente

11

el avance de temas comerciales de interés para sus empresas, como el acceso agrícola a

mercados desarrollados y otros que se discuten a nivel multilateral en la OMC.

III. Hacia una agenda de integración regional

El desafío entonces implica estructurar un proceso de integración regional que: a) construya

sobre los importantes avances de los últimos veinticinco años (los acuerdos comerciales

vigentes), b) promueva el comercio intrarregional (de bienes finales e intermedios), c) abra

espacio a la integración productiva (intra-industria) entre empresas de distintos países

(cadenas regionales de agregación de valor), y d) eleve la capacidad competitiva de dichas

empresas en el mercado regional, asiático y en los países desarrollados.

La región siguió desde los años ‘90 tres modelos de integración con estrategias diferentes y

mecanismos específicos que los hizo divergir y creó una estructura de tres grupos de países.

El primer grupo contiene aquellos que optaron por una estrategia de apertura selectiva y

controlada, con la intención de mantener una versión del modelo de desarrollo basado en la

sustitución de importaciones. Esta estrategia, bajo el liderazgo de Brasil y Argentina, se

regionalizó en el MERCOSUR como unión aduanera que ofrecía un arancel común,

espacio de intervención sectorial, y exclusiones. Para ejecutar su estrategia selectiva el

bloque utilizó como instrumento los acuerdos sectoriales, que pueden abarcar un sector (por

ejemplo, el automovilístico) o incluso un producto específico (por ejemplo, el arroz), y

limitaba la apertura en áreas sensibles. En este bloque el comercio intrarregional alcanzó en

2012 un 15,2% (compare con un 19,5% en 1995). MERCOSUR obliga a sus miembros a

negociar en bloque, y ha desplegado una red importante de acuerdos con socios comerciales

en América Latina (ver Tabla 1), pero carece de acuerdos en Asia, con EEUU o Europa. La

creación del ALBA responde a una visión de desarrollo similar.

El segundo grupo incluye a países del Caribe (CARICOM) y Centroamérica (MCCA), que

imitaron el modelo Europeo de integración. Estos tienen en común el ser pequeños en

población y mercado (lo que los hace poco atractivos como socios bilaterales), y muestran

los mayores niveles de integración entre los bloques de la región (con 17,5% en 2012,

versus 15,7% en 1995). Como bloque, el MCCA concluyó con éxito un acuerdo con EEUU

(CARICOM por su parte concluyó uno con Canadá), y ambos firmaron acuerdos con la UE.

MCCA se expandió para cubrir Panamá y Belice, los otros países del istmo y a la República

Dominicana, dando origen al Sistema de Integración Centro Americana (SICA). No siendo

una unión aduanera al estilo MERCOSUR, la existencia del bloque no impide a sus

miembros por separado (por ejemplo Costa Rica está en proceso de adherir a la AP,

Nicaragua es miembro del ALBA) o juntos (el Triángulo del Norte agrupa a Honduras, el

Salvador y Guatemala, y ha negociado acuerdos con terceros países) lograr acuerdos

preferenciales bilaterales o incluso regionales.

El tercer grupo incluye a países que han avanzado por separado, de manera pragmática

(heterogeneidad en modelos de acuerdo y socios) y decisiva—aunque no simultánea—hacia

la apertura comercial y basado su desarrollo en un modelo exportador. México, Colombia,

Perú y Chile, caen dentro de este grupo, y comparten una estrategia mixta de apertura

unilateral, bilateral y plurilateral. Hasta el 2010 estos países no configuraban ningún bloque

(aunque por separado México era parte del NAFTA, y Colombia y Perú de la CAN), pero

anunciaron su intención de agruparse dentro de la Alianza del Pacífico, la que constituyeron

12

regionalizando las preferencias otorgadas bilateralmente entre los cuatro países a través de

sus respectivos acuerdos previos, lo que cubre un 92% del comercio. Estos cuatro países

tienen muy bajo nivel de comercio entre sí (4,6%, 2012). Estos países están entre los más

abiertos del mundo, los cuatro (por separado) han firmado acuerdos con EEUU y la UE, y

se encuentran (a excepción de Colombia) en plena negociación del TPP. Chile y Perú

también firmaron acuerdos comerciales con China, y Chile y México con Japón.

Aunque esta heterogeneidad de estrategias en América Latina y el Caribe no difiere de otras

regiones en vías de desarrollo, sí ha impedido a la fecha emular la integración productiva

asiática. La heterogeneidad también ha impedido acercamiento entre países gravitantes,

especialmente Brasil que no tiene acuerdos con México, Norteamérica o CARICOM. A

diferencia de Asia, en la región el comercio intrarregional es bajo, no existe un bloque

gravitante como ASEAN que aglutine un número importante de países, y tampoco los

líderes regionales (México, Brasil y Argentina) se han integrado a nivel privado a

semejanza de Japón, China y Corea. Con este panorama, lograr convergencia entre los

bloques regionales para la creación de un área de integración comercial y productiva

exigirá de un proceso largo y complejo de negociación, de mucha voluntad política, y

finalmente dependerá de cuán dispuestos estén México y Brasil de asumir el liderazgo que

les corresponde jugar.

Considerando la estructuración de los países dentro de los bloques comerciales, y que todos

en la región son miembros plenos de al menos un bloque, vemos en la negociación entre

bloques un mecanismo eficiente de convergencia. Dada la configuración actual y la visión

de política económica de cada bloque, ni la negociación bilateral, ni la expansión de

bloques existentes, ni la negociación bloque-países, ofrecen a la región un mecanismo que

permita articular un dialogo de liberalización comercial pan-latino. Aunque la negociación

bloque-bloque es un mecanismo complejo, ningún otro ofrece el mismo potencial. De los

bloques regionales, sólo la AP, aparece con margen de expansión12

, y se ha demostrado en

la práctica que ninguno por si sólo es capaz de generar un mega-bloque regional (tipo

ASEAN) que sirva de base. La opción bilateral, además de lenta, generaría una

proliferación de acuerdos que exacerbaría la multiplicidad de reglas y normas de origen y

que con certeza dificultaría la creación de cadenas regionales de producción.

La posibilidad de negociar entre bloques genera un nuevo escenario regional, que ofrece

beneficios potencialmente enormes, y que aun siendo un proceso incierto y complejo puede

generar integración productiva. Una negociación entre AP y MERCOSUR crearía un área

económica sumamente importante a nivel global, y de paso resolvería el dilema de cómo

hacer negociar a México y Brasil directamente. Por otro lado, una negociación de

MERCOSUR con SIECA o CARICOM corregiría dos de los “enlaces perdidos” en la

región.13

Un bloque que sume SIECA y la AP generaría un espacio físico continuo desde

12 Con la integración de Ecuador, MERCOSUR habrá alcanzado el límite de su expansión regional, y si falla la negociación (de una década) del tratado con la UE, se

resentirá fuertemente el bloque y elevará la presión del empresariado (en particular en Brasil y Uruguay) por liberarse de la camisa de fuerza que implica la unión. SICA

ya cubre todo Centroamérica y tiene acuerdo vigente con CARICOM, de modo que no existen otros países para expandirse. Sólo la AP aparece como un bloque en

expansión, con interés de Costa Rica, Panamá, y Uruguay de adherir, y la intención de negociar en bloque con países asiáticos, y con ASEAN.

13 El tercero, de mas dificil solucion es la negociacion del Mercosur con EEUU y Canadá.

13

México a Chile a lo largo de la ribera Pacífica, como intentó sin éxito el “Arco del

Pacífico” (solo Ecuador estaría excluido).

Por el proceso de autoselección que implicó la membresía a distintos bloques, la

negociación entre bloques también permite calibrar la cobertura y alcance de la negociación

según los participes. Por ejemplo, una negociación entre la AP y MCCA debería ser

relativamente expedita y de amplia cobertura, pues todos estos países han firmado acuerdos

con EEUU y la UE, lo que facilita la convergencia. Panamá, Rep. Dominicana y Belice, los

tres que expanden el MCCA para convertirlo en SICA deberán negociar a su vez con el

bloque AP, lo que puede hacerse en una segunda etapa. Evidentemente cualquier

negociación con MERCOSUR será compleja, en particular porque debe resolverse

internamente la forma de funcionamiento de la unión aduanera, y su relación con otros

socios, pero también por las múltiples exclusiones y los acuerdos sectoriales del bloque. La

negociación más ambiciosa y difícil es una MERCOSUR—AP, donde sirven de base los

acuerdos de asociación del MERCOSUR con Perú, Chile y Colombia que pueden

homogenizarse por la vía de plurilateralizar las preferencias, pero la negociación del bloque

con México será de sumo compleja.

Aunque se presenta como un mecanismo eficiente de coordinación y reduce los riesgos de

proliferación, la viabilidad de un proceso de negociación entre bloques requiere de al

menos cinco aspectos fundamentales:

1. El mecanismo de convergencia: la multilateralización de preferencias bilaterales

Tanto NAFTA como la AP se constituyeron como bloques por la vía de multilateralizar

acuerdos bilaterales previamente negociados por sus países miembros. Similar génesis tiene

el MERCOSUR en el Acta para la Integración Argentino-Brasileña de 1986. El sistema

pan-Europeo de acumulación de origen en la UE opera por la misma vía. Con este

mecanismo es posible encontrar un común denominador entre los bloques en términos de

compromisos y preferencias, y permite converger en cobertura, plazo y nivel de

desgravación, y en reglas de origen en base a los acuerdos bilaterales existentes.14

A modo de ejemplo, el MCCA ha firmado tratados de libre comercio con cada uno de los

países integrantes de la AP por separado. En particular, todos estos países tienen vigente

acuerdos bilaterales con EEUU, lo que a su vez genera similitud en el enfoque y los

calendarios de desgravación. Estos acuerdos tienen en común las disciplinas, el grueso de

las preferencias, y también las normas técnicas y reglas de origen aplicables, pero todos son

de aplicación bilateral y por ese efecto minimizan la posibilidad de integración regional

productiva. Multilateralizar esas preferencias a modo que cubrir conjuntamente a ambos

bloques permitiría crear bienes originarios a nivel del bloque, sin “nacionalidad” especifica

que limite la integración en base a preferencias y normas de origen bilaterales. Algo similar

podría hacer Mercosur con Colombia, Perú y Chile—con quienes ya tiene acuerdos

bilaterales—dejando para una segunda etapa la negociación con México.

14 Antoni Estevadeordal, Jeremy Harris y Kati Suominen, “Multilateralising Preferential Rules of Origin around the World”, Inter-American Development Bank

Working Paper # 137, Washigton, November 2009.

14

Los esfuerzos para minimizar estos costos han sido escasos y de limitada profundidad. Por

ejemplo, MERCOSUR y CAN comparten un texto común de normas de origen, incluyendo

acumulación entre nueve países (incluido Bolivia), pero las reglas se negociaron

bilateralmente en lugar de regionalmente, dando lugar a 16 conjuntos de reglas de origen

que, en principio, permite la acumulación a través del espacio birregional común. Esto

impide aplicación de una verdadera acumulación regional, a diferencia del caso europeo,

donde sus 27 miembros comparten una sola regla de origen para cada producto.15

Un

modelo a considerar es el acuerdo México—MCCA, que establece la homologación del

98,2% de las reglas de origen. Otras iniciativas como CARICOM, la AP y el TPP

pretenden tienen la intención de generar una regla común de origen.

Es importante recalcar que este mecanismo no busca que un bloque absorba al otro, que

alguno desaparezca o que se congele el proceso de adhesión de los bloques regionales. Es

de esperar que la multilateralización de preferencias implique un nivel de desgravación

entre bloques distinto que al interior del mismo (menor), y la coexistencia de distintos

acuerdos (el acuerdo de complementación Perú-Mercosur puede coexistir con un acuerdo

AP—Mercosur). Por ejemplo, si Costa Rica ingresa como miembro pleno de la AP puede

acceder a las preferencias intra-bloque, las que pueden diferir de las que accederán las

empresas costarricenses en caso de un acuerdo entre AP y MCCA. La diferencia estaría en

la posibilidad tener bienes regionales (con acumulación de origen dentro de ambos bloques)

versus los bienes con origen nacional que se benefician bilateralmente.

2. El foro de coordinación política: la CELAC

La intervención de un foro político regional es innecesario si los bloques más importantes

en tamaño toman la iniciativa y alinean la discusión, de modo que un primer intento natural

sería que la AP y el MERCOSUR concreten un mecanismo luego extensible a los otros

bloques. Sin embargo, esto es poco probable. Un proceso que lleve a la mesa a todos los

bloques de la región con la intención de lograr integración productiva a nivel panamericano

requiere de una estructura de coordinación política explícita.

Para avanzar en este proceso a nivel regional se requiere—además del compromiso político

explícito—un foro capaz de estructurar el proceso. Por su cobertura, la CELAC aparece

como la única opción, y aunque no fue constituida con este mandato ni puede (ni debe)

oficiar de secretariado técnico, es el único foro político que agrupa a toda América Latina y

el Caribe. No se trata de convertir CELAC en un nuevo ALADI, sino usarlo como foro de

alto nivel para lograr los compromisos políticos, mientras que las negociaciones técnicas se

realizarán entre los propios bloques y sin intervención externa.

3. El plan de acción de corto plazo: agenda tradicional de acceso a mercado (aranceles,

reglas de origen y facilitación de comercio)

Gracias a los más de 60 acuerdos vigentes en la región, al año 2016 el 90% del comercio

regional estará completamente desgravado, de modo bilateral. Esto implica que el principal

15 Estevadeordal et. Al. 2009

15

obstáculo político asociado a un proceso de apertura comercial (la desgravación

arancelaria) ya ha sido en parte resuelta. También implica que no existe espacio para

profundizar la agenda bilateral por la vía de reducciones arancelarias, pues el 10%

excluido concentra sectores de alta sensibilidad como la agricultura y otros que deben

quedar para etapas posteriores. Por último, esto también sugiere que los exportadores

estarán sometidos a un menú extenso de reglas de origen a aplicar según el socio, el

producto, y el acuerdo al que se acojan.16

Una posibilidad clara de ganancia comercial (a

relativo bajo costo político) en este escenario es partir por alcanzar el mismo nivel de

desgravación (90% al 2016) pero de modo regional y no bilateral. Esto es, homogenizar

los aranceles, unificar las reglas de origen, y permitir la acumulación de origen a nivel de

los bloques en aquellos bienes que la región ya ha desgravado en sus acuerdos vigentes.

A nivel regional el comercio también enfrenta barreras en términos operativos. El interés

por reducir estas es común en la región, como lo fue el apoyo al Paquete de Bali con

compromisos específicos en facilitación comercial. Sin excepción, en América Latina todos

los países realizan esfuerzos nacionales y dentro de sus bloques, por automatizar y eficentar

los trámites de comercio dentro de sistemas de ventanilla única e intercambio de

documentación electrónica. Mercosur tiene una ventanilla regional para tramites aduaneros,

y tanto el MCCA como la AP han asumido compromisos a nivel político para desarrollar

sistemas regionales. El uso de certificados (de origen) digital ha sido incorporado por la

CAN, AP y Mercosur. Claramente hay suficiente coincidencia en el interés de facilitar el

comercio como para que este tema se explore a corto plazo a nivel regional.

Este plan de corto plazo ignora premeditadamente aspectos frecuentes de las negociaciones

de libre comercio Norte-Sur, como las inversiones, los servicios financieros o la protección

a la propiedad intelectual, por mencionar solo algunos y se limita a la convergencia en

acceso a mercados, y en la creación de bienes originarios regionales. Aunque existe

consenso que la integración en cadenas de valor requiere de un polinomio de factores que

incluyen servicios e inversión17

, además de acceso al mercado, estos temas por su

complejidad deben abordarse en una segunda etapa, una vez que el proceso haya logrado

credibilidad y un mecanismo de negociación funcional.

4. La estrategia: pragmatismo, gradualidad y flexibilidad

El éxito de un proceso como el descrito requiere de un enfoque pragmático, gradual y

flexible. Una negociación entre bloques necesita de “velocidad variable”, y también de

“geometría variable”. No todos los bloques deberán convergen al unísono, incluso al

interior de bloques existen velocidades diferenciadas según países que deben ser atendidas.

16 Una variedad de normas de origen se utilizan para determinar si se dispensará a los productos importados el trato de la nación más favorecida (NMF) o un trato

preferencial acordado bilateralmente o al interior de un bloque. En esto los acuerdos de la región han generado una multiplicidad de mecanismos y reglas y si bien se

reconoce universalmente el criterio de la transformación sustancial, algunos aplican criterios como el salto en la clasificación arancelaria, porcentaje ad valorem de

contenido nacional, o operación de fabricación o elaboración. Esto hace que las empresas deban lidiar con diversas fórmulas para sus distintos productos de exportación

en un mismo destino, y con diversas fórmulas de origen de un mismo producto para diversos destinos. En consecuencia, las reglas de origen constituyen no sólo una

barrera comercial directa, su multiplicidad también genera costos administrativos para el sector privado y público, y limitan las posibilidades de integración en cadenas

de valor regionales.

17 Richard Baldwin, “21st Century Regionalism: Filling the gap between 21st century trade and 20th century trade rules”, Graduate Institute, Ginebra, Abril 2011

16

Tampoco cabe esperar que todos accedan en la creación de esta área regional panamericana

y que países e incluso bloques pueden decidir excluirse inicialmente. Los limites y la

ambición del proceso será definido por los participantes sin condicionamientos ex-ante.

Si el proceso de multilateralización de preferencias (convergencia en reglas de origen y

calendario de desgravación) logra extender a nivel regional el 90% de liberalización

bilateral se habrá dado un gran paso en la dirección a la integración productiva. Aunque el

10% restante quede excluido, bajo cuotas, o sometido a un calendario de desgravación de

más largo plazo, la acumulación de origen regional en el 90% permitirá la integración

productiva y extender el mercado doméstico para las corporaciones de la región. Vale la

pena notar que las exclusiones existentes en los acuerdos bilaterales de la región se

concentran mayormente en productos agrícolas (azúcar, café, etc.) y no en los productos

industriales y las manufacturas donde pueden desarrollarse cadenas de valor ente países.

5. La agenda de mediano y largo plazo: otros sectores

El Siglo XXI enfrentará a las empresas a nuevos desafíos para su competitividad mundial,

y a los gobiernos en actualizar su estrategia y mecanismos de apoyo en la

internacionalización. El paradigma de apertura en base a reducción de aranceles rindió

todos sus frutos y otros temas más complejos, como los financieros, logísticos, regulatorios,

de servicios e inversiones serán cada vez más determinantes en la capacidad competitiva de

las empresas. Una vez que se cree la condición para profundizar el mercado regional e

integrar empresas en el ciclo productivo, la agenda seguirá profusa en temas por

desarrollar.

Los temas de acceso a mercado (aranceles y normas de origen) son comunes a todos los

acuerdos vigentes en la región, cada uno con sus particularidades. Pero temas de inversión

o servicios son mas escasos, pues ni siquiera muchos de los acuerdos bilaterales han

resuelto los mecanismos o el nivel de apertura para estos lo que dificulta grandemente

lograr un nivel regional. Por esta razón nuestra propuesta prioriza los temas tradicionales en

el corto plazo.

En acuerdos de servicios, la región tiene once acuerdos bilaterales, y uno multilateral

(Tabla 6). Existen además varios acuerdos entre países de la región y socios extra-

regionales. Claramente, sólo los países AP y SICA han abierto su mercado de servicio a

proveedores internacionales (más allá de la apertura comprometida en la OMC). Aunque

MERCOSUR tiene un acuerdo de servicios al interior del bloque, extra-bloque sólo ha

negociado un acuerdo de servicios con Chile. Esto sugiere que la apertura del sector será

mas lenta y debe abordarse con un horizonte de largo plazo.

Tabla 6. Acuerdos de servicios

País Socios regionales Socios extra regionales

Chile Colombia, Panamá, EEUU, El

Salvador, Costa Rica, MERCOSUR

Australia, Japón, China,

Corea, UE, EEUU, EFTA

México MCCA Japón, UE, EFTA

MERCOSUR Chile

17

Perú China, Canadá, Singapur,

EEUU

Panamá Chile, México China Taipei, EEUU,

Singapur

Nicaragua México China Taipei

A mediano plazo la agenda debería continuar con la homologación/armonización de

normas técnicas. Esto permitiría generar un marco regulatorio supranacional que elimine

las distorsiones generadas por la diversidad regulatoria. Por esto nos referimos a la

armonización normativa en mercados regulados de bienes como cosméticos, alimentos,

bienes industriales o medicamentos. La armonización de tales normas se discute al interior

de algunos bloques, siendo la CAN el que más avances ha conseguido homologando la

regulación de los bienes cosméticos y farmacéuticos.

En paralelo a los aspectos normativos de la integración debe actualizarse el aspecto físico.

La infraestructura en América Latina muestra un rezago general que se agudiza en algunos

sectores y países. Según el Índice de competitividad Global del Foro Económico Mundial

(WEF 2013) la infraestructura terrestre de América Latina se muestra a la par de África y

Asia Central, muy por debajo del promedio de países desarrollados. La red de carreteras

regional tiene menor cobertura espacial que la media global (156km por cada 1.000 km2 de

superficie en la región versus 241km a nivel global). El diagnóstico no es nuevo y en efecto

los Estados han mostrado interés en integración física. Dos proyectos que resaltan son el

Proyecto Mesoamérica en Centroamérica, y la Iniciativa para la Integración de

Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) entre países miembros de la UNASUR,

pero el avance es menor al requerido. 18

Dado que los actuales mecanismos de coordinación

y financiamiento a nivel regional han fracasado, este aspecto podría considerarse entre los

objetivos de largo plazo.

Muchos otros aspectos quedarían por considerarse para profundizar la integración en el

largo plazo. Por ejemplo la movilidad de personas, la homologación de títulos

universitarios y la migración de fondos de pensión; aspectos del transporte de carga por

cielo, mar y tierra; aspectos financieros de banca y seguros; criterios ambientales y de

sostenibilidad; entre otros.

IV. Conclusiones

América Latina y el Caribe se encuentran ante una encrucijada. Por décadas el grueso del

comercio global se centró principalmente en los grandes consumidores de alto ingreso a

ambos lados del Atlántico norte: EEUU y Europa, con quienes existe cercanía física y

cultural. Más recientemente, con el crecimiento económico en Asia, y el despegue de

China, se activó un “súper ciclo” de altos precios de recursos naturales que le permitió a la

región crecer a niveles históricos, reducir la pobreza, elevar a un tercio de su población a la

clase media, construir instituciones económicas e incluso soportar la crisis financiera

internacional. En menos de una década varios países pasaron a tener a China como su

18 Por ejemplo, en IIRSA para el período 2005-2010 se aprobaron 524 proyectos (presupuesto de US$ 96.000 millones) de estos un 90% para carreteras. Sin embargo, al

cierre de 2010 se había completado un 6,5% de los proyectos, y a septiembre del 2012 un 12%. De lo ejecutado, un 83% de los proyectos (75% de los recursos)

involucraban un solo país, 15% involucraba a dos países, y apenas un 2% a proyectos multinacionales.

18

principal destino de exportaciones, mientras el centro del comercio mundial se reubicaba en

el Océano Pacífico. Ante este escenario, China y EEUU han jugado sus cartas creando

zonas comerciales estratégicas en sus áreas de influencia. EEUU aprovecha su privilegiada

posición de acceso a ambos océanos con negociaciones simultaneas con la UE hacia el Este

(TTIP) y con siete países del Asia hacia el Oeste, además de tres latinos con acceso al

Pacífico (TPP). China por su lado estructura un mega acuerdo pan-regional sin precedentes

que incluye a las diez naciones de ASEAN, además de India, Corea, Japón, Australia y

Nueva Zelandia (RCEP).

Rezagada y dividida, América Latina y el Caribe consolida su estructura de bloques

regionales, que con el ingreso de Venezuela, Bolivia y posiblemente Ecuador al

MERCOSUR, y la creación de la AP entre México, Colombia, Perú y Chile viene a

concluir un proceso iniciado a mediados de los ‘90 que derivó en cinco bloques, y mas de

60 acuerdos comerciales en la región. En la actualidad, todos los países de la región

pertenecen al menos a un bloque, y aunque existen “enlaces perdidos”, un 80% del

comercio intrarregional se hace con acceso preferente. A pesar del bajo comercio

intrarregional, estos acuerdos y bloques pueden servir de cimiento para avanzar en

integración productiva y mayor comercio.

Tres características definen a América Latina y el Caribe: 1) el comercio intrarregional es

bajo si se compara con Asia o Europa, 2) las exportaciones se concentran en pocos

productos (10 productos explican el 80%), y 3) tiene hoy menor participación en el

comercio mundial que en 1960. Esta situación no nos deja en buen pie para enfrentar las

próximas décadas, en especial con los cambios que se vislumbran en la internacionalizacion

de procesos productivos y el surgimiento de cadenas regionales de agregación de valor.

Para enfrentar los desafíos inmediatos, se debe profundizar el mercado regional, y crear

ventajas comparativas supranacionales por la vía de integrar productivamente a distintos

países. Un mecanismo que estimamos viable para avanzar en esta dirección, es la

negociación entre bloques que extienda regionalmente las preferencias de acceso

bilaterales, permita la acumulación de origen regional, y promueva medidas de facilitación

comercial.

Aunque el mecanismo de integración vía bloques es complejo, no vemos ningún otro viable

que pueda ser liderado por los gobiernos. Los bloques regionales han alcanzado su límite de

expansión, y no es posible por la vía bilateral crear espacios regionales de integración. A

menos que se estructure un acuerdo político viable, como el que proponemos, lo esperable

es que aumente el interés de países y bloques por profundizar el acceso preferente a los

mercados del Asia, en desmedro de la región. Más aun, creemos que la integración

productiva directa a nivel de empresas se dificulta por la existencia de una red de acuerdos

bilaterales con normas de origen restrictivas que limitan la posibilidad de integración de

cadenas productivas a nivel regional.

19

En una negociación entre bloques el área de mayor convergencia está en acceso de bienes,

con la regionalización de las preferencias bilaterales, y la armonización de las reglas de

origen para crear productos originarios de la región. En segundo lugar aparecen los

mecanismos de facilitación comercial, los que aún están extendiéndose a nivel nacional y al

interior de cada bloque, pero que pueden expandirse mas allá de los bloques. Más complejo

se vislumbra la creación de un mercado regional de servicios, la consolidación de proyectos

de infraestructura regionales, o aspectos de transporte y movilidad de personas.

20

Anexo 1: Acuerdos comerciales vigentes y en negociación

Tabla 1. Acuerdos comerciales (incluye acuerdos en vigor y en negociación)

Bilaterales intra

LATAM y Caribe

Multilaterales intra LATAM

y Caribe Extra regionales

Argentina

MERCOSUR

MERCOSUR–Bolivia/Chile/

Colombia/Ecuador/Cuba/Perú/

México

MERCOSUR–India/Israel/

Consejo de Cooperación del

Golfo/Jordania/UE/Egipto/

Palestina/SACU

Belice El Salvador SICA

Bolivia Chile, Cuba, México MERCOSUR, ALBA, CAN

Brasil Guyana, Surinam

MERCOSUR

MERCOSUR–Chile/

Colombia/Ecuador/

/Cuba/Perú/México

MERCOSUR–India/Israel/

Consejo de Cooperación del

Golfo/Jordania/UE/Egipto/

Palestina/SACU

Chile

Bolivia, Ecuador,

México, Perú, Colombia,

Cuba, Panamá

MERCOSUR, Centroamérica,

Alianza del Pacífico

AELC/EFTA, Australia,

Canadá, UR, Corea del Sur,

EEUU, India, Japón, Malasia,

China, Turquía, P4, TPP,

Tailandia, Hong Kong SAR,

Vietnam.

Colombia

Chile, Costa Rica,

México, Nicaragua,

Panamá, Venezuela,

Cuba

CARICOM, Triángulo Norte*,

MERCOSUR, CAN, AP

AELC/EFTA, Canadá,

EEUU, Israel, Japón, Turquía,

Corea del Sur, UE

Costa Rica Colombia, Perú, México,

Venezuela

CARICOM, MMCA–SICA,

Centroamérica, República

Dominicana–Centroamérica

Canadá, China, Singapur,

Panamá, AELC/EFTA, UE

Cuba

Colombia, Chile,

Guatemala, México,

Panamá, Perú,

Venezuela

ALBA, MERCOSUR

Ecuador El Salvador, Guatemala,

México ALBA, CAN, MERCOSUR Turquía

El Salvador Venezuela, Belice,

Ecuador

MCCA, Triángulo Norte*

México, Colombia, SICA,

Perú, Chile, República

Dominicana

China Taipei, Panamá, UE,

CAFTA

Guatemala

Cuba, Ecuador,

Venezuela, Trinidad y

Tobago, Perú

MCCA, Triángulo Norte*

México, Colombia, SICA,

Perú, Chile, República

Dominicana

China Taipei, Panamá,

AELC/EFTA, Canadá, UE

Honduras Venezuela

MCCA, Triángulo Norte*

México, Colombia, SICA,

Perú, Chile, República

Dominicana

China Taipei, Panamá,

AELC/EFTA, Canadá, UE

21

México

Argentina, Chile,

Colombia, Cuba,

Bolivia, Brasil, Costa

Rica, Nicaragua,

Panamá, Perú, Uruguay

AP

Centroamérica, MERCOSUR,

Triángulo Norte

AELC/EFTA, UE, Israel,

Japón, NAFTA, TPP

Nicaragua Colombia, México,

Venezuela

ALBA, MCCA

Chile, República Dominicana

Nicaragua - China Taipei,

Centroamérica – UE

Panamá

Colombia, México,

Chile, Cuba, Perú,

Trinidad y Tobago

MCCA–SICA EEUU, China Taipei, Canadá,

Singapur, ELC/EFTA, UE

Paraguay Argentina

MERCOSUR

MERCOSUR–Chile/

Colombia/Ecuador/

/Cuba/Perú/México

MERCOSUR–India/Israel/

Consejo de Cooperación del

Golfo/Jordania/UE/Egipto/

Palestina/SACU

Perú

Chile, Costa Rica, Cuba,

México, Panamá,

Venezuela, Guatemala

AP, CAN

MERCOSUR, El Salvador y

Honduras

AELC/EFTA, EEUU, Japón,

Canadá, Corea, China,

Singapur, Tailandia, P4, TPP,

UE

Rep.

Dominicana

CARICOM

MCCA, SICA RD-CAFTA

Uruguay Argentina, Brasil,

México

MERCOSUR

MERCOSUR–Chile/

Colombia/Ecuador/

/Cuba/Perú/México

MERCOSUR–India/Israel/

Consejo de Cooperación del

Golfo/Jordania/UE/Egipto/

Palestina/SACU

Venezuela

Colombia, Cuba, Perú,

Costa Rica, El Salvador,

Guatemala, Guyana,

Honduras, Nicaragua,

Trinidad y Tobago

MERCOSUR, CARICOM,

ALBA

CARICOM

Colombia, Costa Rica,

República Dominicana,

Venezuela

Canadá, UE

*Triángulo Norte = Salvador, Guatemala y Honduras

**CARIFORUM / Foro del Caribe del Grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico = Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, República Dominicana, Grenada, Guyana, Haití,

Jamaica, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname, y Trinidad y Tobago

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World Economic Forum. 2013. “Enabling Trade: Valuing Growth Opportunities”. In

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World Economic Forum. 2012. “The Global Enabling Trade Report 2012. Reducing

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http://www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/dataset_e/dataset_index_e.htm (Accedido

el 11 de mayo de 2014)

World Trade Organization. 2013. “4th Global Review of Aid for Trade: Connecting Value

Chains”.