R E V I S T A D E E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

Las reformas económicas enAmérica Latina y los desafíos

del nuevo decenioRicardo Ffrench-Davis

América Latina ha vivido un período de profundas reformas económicas. Estasfueron particularmente intensas durante los noventa, pero también hay casosmás precoces en el Cono Sur, especialmente en Chile, que datan de ¡a décadade 1970, En todas estas experiencias se produjeron cambios dramáticos en ladimensión del Estado -limitación en su campo de acción, reducción de las car-gas tributarias, privatizaciones masivas, disminución del gasto e inversión pú-blica muy notable- que les otorgaron mucho más espacio a los agentes priva-dos. El desempeño económico de América Latina en este nuevo decenio depen-derá, en mucho, de la rectificación que haga de las principales: falencias queaquejan a la región hoy. Ellas están asociadas a las fallas e insuficiencias delas reformas efectuadas en los noventa, en el marco del llamado "Consenso deWashington "l. Un decenio de reformas ha dejado resultados positivos en diver-sos aspectos. Erradicación de la hiperinflación, balances fiscales más equili-brados, auge de las exportaciones. Pero, en lo fundamental, que es el creci-miento económico y la equidad, el desempeño ha sido mediocre. Apenas uncrecimiento del producto (PIE) de. 2,7%por año entre 1999 y 2001, y 10 millo-nes de pobres más que en 1990, En este artículo, hacemos una revisión sucintade la necesidad de reformas y de las que se han realizado desde los noventa(sección 1), los logros (sección 2), las falencias (sección 3), los desafíos en elnuevo decenio y lo que denominamos reformas de las reformas (sección 4).

'JohnWilliamson (1998) analiza la aplicación del Consenso de Washington en Louis Emmerij (ed.).El desenrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI, (BID). CEPAL ha venido desarrollandouna profunda reflexión sobre la América Latina desde los '90. Parte de los aportes ha quedado reflejadaen documentos tales como Equidad, desarrollo y ciudadanía (CEPAL, 2000) y Crecer con estabilidad(CEPAL, 2001), donde se evalúan las reformas desde el punto de vista de la transformación productivacon equidad, en un enfoque de desarrollo integrado. En cuando a lareflexión personal, hemos abordadoel análisis de las reformas en América Latina, en Macroeconomía, comercio, finanzas: para refomiarlas reformas en América Latina, donde nos ocupamos del diseño de las reformas, sus deficiencias ycómo rectificarlas, para lograr crecimiento con equidad.

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Necesitábamos reformas? Indu-dablemente que sí. La AméricaLatina de 1990, así como los pri-

meros países que echaron a andar sus re-formas en los años setenta (Chile, enparte Argentina y Uruguay) necesitabanreformas. Teníamos economías sobrein-tervenidas, con un sector privado res-tringido y reglas poco transparentes. Laeconomía necesita un sector privado (en-tendido no sólo como las empresas sinotambién compuesto por los trabajadores,las organizaciones sociales, etc.) vigo-roso, junto con un sector público moder-nizado, profesionalizado, y que trabajenarmónicamente. Este enfoque integrado,de funcionamiento coordinado de estasdimensiones, es esencial para que un paísprogrese de manera sostenida, sin explo-siones, a través del tiempo.

¿Primera vez que América Latina tie-ne reformas? No. La región ha tenidomuchas reformas a través del tiempo,pero con distintos signos. En los sesenta,en muchos casos hubo reformas que in-cluyeron estatizaciones; era en parte lamoda de la época. La tonalidad de las re-formas actuales, las neoliberales, es subúsqueda de reducir el espacio del sec-tor público. Como se dijo, en muchos ca-sos se justificaba un movimiento en esadirección; sin embargo, éste ha sido de-masiado abrupto e intenso, y falto de rea-lismo: las masivas privatizaciones enAmérica Latina, las intensas liberaliza-ciones comerciales y financieras, las mo-dificaciones en las cuentas fiscales hanimplicado cambios muy abruptos, con se-cuencias equivocadas y con vacíos gra-ves.

Las reformas neoliberalesapuntan a reducir el espacio

del sector público.

Estas reformas han sido, en general,lineales. Más de lo mismo. Han tendidoa moverse siempre en la misma direc-ción y a otorgarle a cada reforma un ca-rácter de objetivo y no de medio, que eslo que son. En economía sabemos que,frecuentemente, el máximo no es el óp-timo; hay puntos intermedios, hay velo-cidades más convenientes que otras y elproblema de las modas de imple-mentación de las reformas en los noven-ta fue siempre esta exigencia de más delo mismo: luego de llegar a cierto obje-tivo, se sigue corriendo la meta sin pre-ocuparse de las velocidades y de quéefectos están generando en paralelo lasreformas, y de si faltan complementosesenciales para que esas reformas resul-ten eficaces. Esto es desconocer que laeconomía no es una suma de componen-tes aislados, sino un sistema donde elfuncionamiento de una parte depende dequé está pasando simultáneamente conlas otras.

La armonía de cómo se van movien-do la reforma comercial, el sistema tribu-tario, el tipo de cambio, la tasa de interés,la innovación tecnológica, el ambientemacroeconómico, las regulaciones de losservicios públicos y la supervisión pru-dencial del sistema financiero, van, cadauno de ellos, afectando el buen o mal re-sultado de las otras variables. Por lo tan-to, es vital no caminar hacia las reformas

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per se, sino llevar a cabo las reformas fun-cionales para lograr los objetivos de cre-cer más y crecer con más equidad. En unenfoque integrado, la equidad no vieneexpost sino que se va incorporando en elsistema productivo, porque en la medidaen que la gente y las empresas grandes,pequeñas y medianas saben hacer cada díamejor las cosas, se consigue desarrolloeconómico y social o crecimiento conequidad.

Para llevar a cabo las reformasfuncionales hay que crecer

más y con más equidad.

Dentro del espíritu del Consenso deWashington, se buscaba que las reformastendieran a conducir a precios correctosy que fueran amigables con el mercado.Éstos son dos principios muy importan-tes y que comparto plenamente. Sin em-bargo, los resultados han ido en la direc-ción contraria. Por una parte, los preciosmacroeconómicos clave -el tipo de cam-bio y la tasa de interés- han tendido adesalinearse, a tomar valores incorrectos(outliers), exhibiendo mucha inestabili-dad luego de las reformas en los noventa.Esto resulta muy poco amigable con elmercado, pues somete a una enorme ten-sión al sector productivo: ¿con qué tipode cambio toma sus decisiones a largoplazo cuando tenemos una montaña rusade apreciaciones y depreciaciones reales,o tenemos repentinamente tasas de inte-rés reales de 5% y después tasas de 40%o 50%? Las reformas han sido inspiradaspor objetivos sanos: una economía de

mercado con un mejor funcionamiento delas empresas que, consiguientemente, fa-vorezca la generación de empleo produc-tivo y el aumento de la productividad.Esto, a su vez, se reflejaría en un incre-mento sostenido de los salarios a travésdel tiempo.

Pero, como veremos, el resultado seha desviado mucho de lo ideal. Una eva-luación seria -una buena rendición decuentas, lo que ha estado más bien ausen-te- contempla tanto los puntos positivoscomo los negativos.

Los LOGROS

Entre los logros hay conquistas im-portantes, como las siguientes:

a) En lo comercial, ha habido un grancrecimiento de las exportaciones. Éste esun fenómeno generalizado a través de laAmérica Latina de los noventa. Los volú-menes exportados han crecido de maneramuy sustancial, a una tasa de 9% anual entérminos reales durante diez años. ¿Cómosabemos que este resultado es bueno? Pri-mero, comparativamente, este desempe-ño es muy superior al de los años sesentay setenta, y es algo mejor que en los añosochenta, que es la época de la crisis de ladeuda, donde era muy importante expor-tar para poder pagar la deuda acumuladaen los setenta. Segundo, las exportacio-nes mundiales crecen más lentamente queen América Latina: el impulso exportadorpromedio de América Latina fue un 50%más rápido que el aumento de las expor-taciones del mundo en la misma época;un hecho muy meritorio.

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b) Los equilibrios fiscales. En losochenta, América Latina exhibió des-equilibrios fiscales muy elevados, conpaíses con déficit del orden de 10-17%del PIE, en parte asociados a la crisis dela deuda. En efecto, el servicio de la deu-da externa pública, proveniente a vecesde deudas privadas "estatizadas", en uncontexto de tipos de cambio que tuvieronque ser fuertemente devaluados, se enca-reció de manera apreciable. En los noven-ta se registra un gran cambio en los ba-lances presupuestarios de América Lati-na, donde varios países aparecen con su-perávit fiscales durante muchos años, odéficit moderados: América Latina, enpromedio, cumplía con el criterio deMaastricht, antes de la crisis asiática, conun déficit fiscal del orden de 1,5% del PIB,inferior al 3% límite del compromiso conla U.E. Este cambio implica un reconoci-miento concreto de que no es posible gas-tar lo que no se tiene. Un déficit fiscalmuy fuerte, por demasiado tiempo, no essostenible, porque termina por revertirseen contra del país y de las autoridades.

Un déficit fiscal muy fuerte yprolongado termina por volversecontra el país y las autoridades.

c) El control de la inflación. En esteámbito, América Latina experimentó unanotable mejora con la desaparición de losprocesos de hiperinflación de las décadasprevias. En efecto, en los años setenta yochenta hubo países con niveles de infla-ción de más de 1000% anual, lo que esmuy destructivo para las empresas y las

personas. Tener que estar corriendo en elcurso del día para comprar para que no sele desvalorice el dinero conspira contrael normal desarrollo de la economía, y esun enemigo mortal de la inversión, la in-novación, la equidad y la armonía so-cial. En los noventa, han desaparecido es-tos niveles de inflación, dando paso a ta-sas de un dígito como las predominantes.En 2001, el nivel promedio fue de 7%anual, lo que constituye un avance muysustancial.

LAS FALENCIAS

Las reformas han adolecido tambiénde graves y reiteradas deficiencias. Entrelas sobresalientes, destacan:

a)Exportaciones con bajo valoragregado

El mayor impulso exportador conmucha frecuencia ha sido acompañado denn impulso más fuerte en las importacio-nes. Así como en el presupuesto fiscal elgasto debe ser financiado, las altas impor-taciones también deben ser financiadas,principalmente por las exportaciones. ¿Ycómo se ha financiado lo que no es cu-bierto por las exportaciones? Con endeu-damiento externo y con flujo de capjtaJes,En el decenio reciente, los recursos llega-ron a través de los flujos de fondos de in-versión a las bolsas, los depósitos de mo-neda extranjera, las colocaciones de bo-nos, los mercados de derivados, etcétera.

Entonces, así se gestaron los dese-quilibrios externos de los noventa. Estos

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no surgen por casualidad, sino que res-ponden a la manera de hacer política eco-nómica y de reformar el funcionamientode las economías y, evidentemente, a ladisponibilidad de una oferta externa en-tusiasta. La experiencia reciente de la re-gión muestra un fuerte crecimiento de losdéficit externos y eso ineludiblementegenera vulnerabilidades. América Latinala sufrió en 1995, con la crisis mexicana,y luego, desde 1998, con la crisis asiática.No es teoría sino la dura realidad la queha afectado a una enorme proporción dela población y de las empresas de nues-tros países. Las crisis han sido muy se-guidas: hay países que han tenido dos cri-sis intensas con tres o cuatro años de pormedio, lo que significa que no se termi-nan de recuperar de una cuando llega laotra. Esto no es exclusiva mala suerte, sinoque responde a los desequilibrios que sehan creado como fruto de la manera dehacer política macroeconómica, políticacomercial y política financiera (véaseFfirench-Davis, 1999).

b) Balance fiscal que no prioriza lamodernización productiva y social

En lo fiscal, si bien se han logradopresupuestos rebalanceados, frecuente-mente se ha hecho con costos asociados alas reducciones generalizadas de gastos.Por ejemplo, hay una insuficiencia de in-versión en capital humano. Los sistemaseducacionales necesitan ser reforzados enAmérica Latina, y eso requiere de recur-sos y de eficiencia en su gasto. Lo quepredomina, sin embargo, son bajos sala-rios de los profesores, muy poco esfuer-

zo en su capacitación y en la renovaciónde programas de enseñanza. El mundocambia, los programas se tienen que iracondicionando persistentemente.

En América Latina hay quereforzar los sistemas educacionales,para lo cual se necesitan recursos

y eficiencia en su gasto.

Todas estas transformaciones no seregistran en forma espontánea, no las haceel sector privado, aunque pueda colabo-rar enormemente en su diseño y concre-ción. Muchas acciones se pueden descen-tralizar, pero la conducción tiene que serpor parte de las autoridades políticas dela Nación. Subsiste una insuficiencia degasto, de esfuerzo y de reflexión en eseterreno. En varios países, están en mar-cha reformas de las reformas, pero lo quenecesitamos es aumentar la velocidad. Nose trata de gastar recursos a ciegas, sinode dirigirlos a la mejora de la calidad delos sistemas educacionales y a cubrir lanecesidad de mayor capital humano, loque redundará en un aumento de las po-sibilidades de crecimiento económico yde alcanzar, en paralelo, mayor equidaden la distribución de oportunidades y dela productividad.

Asimismo, en muchos países hay in-suficiencia de gastos de infraestructura.Se puede avanzar en la descentralizacióny participación del sector privado, con lossistemas de concesiones. Esto ayuda aaliviar la carga del sector público para quepueda concentrar sus energías en las mu-chas otras necesidades que hay que cu-

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brir en los países, pero -otra vez- es unproceso que tiene que ser programado. Nofunciona descentralizadamente sin unaconducción.

En cuanto a la otra parte del presupues-to, la de los ingresos tributarios, ha habi-do avances en los noventa, pero que sonmodestos. Es imperioso hacer un esfuer-zo mucho más intenso. Para la equidad:igual ingreso, igual tributación. Todavíaexisten grandes vacíos en los sistemas tri-butarios y demasiada evasión en compa-ración con las economías desarrolladas.

En suma, no podemos limitarnos atener equilibrio presupuestario sin miraral interior de los requerimientos de gastofiscal, y su financiación, para modernizarnuestras economías.

c) Mala distribución de las oportuni-dades

El desafío de la equidad. En el 2000había 210 millones de pobres en Améri-ca Latina (un 35% de la población), 10millones más que en 1990. Ello se expli-ca, en parte, por el ajuste recesivo de1999. Una de las conclusiones que se hanfortalecido en los noventa es el conoci-miento de cómo las crisis afectanregresivamente a nuestras sociedades.Hay trabajos muy interesantes, como elde Dani Rodrik (2001), que refuerzan elmismo planteamiento de que en cada unade las instancias de crisis financieras hayuna intensificación de la pobreza y de laregresión distributiva. Las crisis no sonneutras entre sectores, afectan a innume-rables empresas y personas, a consumi-dores y productores, con un sesgo regre-

sivo, caen más los que están en losquintiles de menores ingresos. La recu-peración posterior no es automática sinolenta, lo que deja una significativa pérdi-da de ingreso y patrimonio para los gru-pos más pobres, con una huella regresivapor mucho tiempo.

Las crisis no son neutras entresectores y afectan a innumerables

empresas y personas.

Por ejemplo, el salario promediomexicano el año 2000 era 15% menor queen 1994, seis años después. Esa es la hue-lla de la crisis del "Tequila" de 1995. Lapobreza intensa es un símbolo de falta demodernidad, signo de subdesarrollo. Te-nemos que hacer lo opuesto. Esto partepor constatar que las crisis financieras tie-nen signo regresivo y, por lo tanto, que seprecisa reformar la manera de hacermacroeconomía.

d) Insuficiente inversión productivaSin duda, uno de los aspectos donde

las reformas exhiben un desempeño másmediocre es en el de la insuficiente in-versión productiva y, consecuentemente,en el pobre crecimiento económico. LaAmérica Latina de los años noventa in-virtió 5 puntos del PIB menos en prome-dio que en los setenta, e invirtió sólo unpunto más que en los ochenta (véase elGráfico 1, en Anexos). Se podría decir queestamos mejor que en los ochenta, puesentonces el PIB creció 1,3% anual y enlos noventa se expandió 2,7%, pero los

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ochenta fueron la década perdida, por loque no es el patrón de comparación apro-piado.

Ése es un error repetido. Muchos delos estudios empíricos de evaluación delas reformas neoliberales comparan resul-tados de los noventa con los ochenta yconcluyen que las reformas funcionaronbien porque estamos creciendo más, perola realidad es que 2,7% es la mitad de loque América Latina creció por año entre1950 y 1980 (véase el Cuadro 1, enAnexos). Un conjunto de 19 países, conbuenos y malos años durante esos tresdecenios, entrega una tasa de crecimien-to promedio de 5,6%. Es decir, en los no-venta se registra una velocidad que es lamitad de aquel ritmo que no era satisfac-torio, pues no estábamos satisfechos conla América Latina de 1950 a 1980. Por lotanto, aún hay mucho que mejorar.

Es clave invertir más y mejor. No haypaís en el mundo que haya crecido demanera sostenida, sin haber invertido vi-gorosamente. Es frecuente dejarse enga-ñar con tasas de crecimiento altas que sontransitorias, pues muchas veces se basanen procesos de recuperación de la activi-dad económica y no de expansión fuertede la capacidad productiva (Chile en1985-89; Argentina en 1992-94 y 1997).Es importante aprovechar la recuperación,pero la clave es reactivar de manera quelas inversiones y las mejoras de producti-vidad logren que el crecimiento alto seasostenido después de terminada lareactivación.

Una excepción interesante en laAmérica Latina de los noventa fue Chile.Entre 1990 y 1998 Chile creció 7%. En

1999 el PIB cayó 1%, por lo que el pro-medio de la década fue del orden de 6%(Ffrench-Davis, 2001). Detrás de esteaumento sostenido del producto está laelevada tasa de inversión productiva(equipos, maquinarias, infraestructura,construcción comercial y residencial). Enlos años noventa, Chile invirtió 10 pun-tos del PIB más que durante el gobiernode Pinochet (1974-89). América Latina,en cambio, invirtió 5-6 puntos menos queen los setenta (véase el Gráfico 1, enAnexos). Ésa es una razón determinantede porqué Chile creció 5,5% y AméricaLatina sólo 2,7% en 1990-2001.

No hay país en el mundo quehaya crecido en forma sostenida

sin haber invertido vigorosamente.

e) El caso argentinoEl caso argentino ilustra con claridad

las falencias prevalecientes en las refor-mas. Argentina era presentada por la vi-sión neoliberal, en la mayor parte de losnoventa, como un caso muy exitoso dereformas. Su llamada "ley de convertibi-lidad", que fijó su tipo de cambio a unpeso por un dólar en 1991, gozó de am-plio prestigio. Se liberalizaron abrupta-mente las importaciones y el mercado decapitales en el mismo año.

El PIB creció con vigor en los añossiguientes a la derrota de la hiperinflación:un 8,1% en 1991-94 y 6,8% en 1996-97(véase el Cuadro 2, en Anexos). Pero hubouna impresionante desconsideración de

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fundamentos económicos; por ejemplo: i)los años negativos, y el hecho evidentede que mucho del alza del PIB efectivoconsistía en el aprovechamiento de capa-cidad subutilizada existente en 1990 y en1995, con la subsistencia de una tasa deinversión modesta; ii) el tuerte atrasocambiarlo que se registró en 1991-92,mientras la inflación descendía desde suselevadas alturas, hecho que ocurrió rápi-do pero no instantáneamente; con ese atra-so, la economía argentina quedó cazadaen un precio del dólar fuera de equilibrio.

La trampa cambiaríaes la principal causa

económica de lasituación argentina.

La percepción que tuvieron "losmercados" queda reflejada en que losevaluadores de riesgo otorgaron buenascalificaciones a Argentina hasta avan-zado 1998. Es muy interesante, además,constatar que recibe un trato similar aMéxico, país que parecía ascendido ala categoría de "desarrollado", al entraral NAFTA y a la OCDE (club de las na-ciones más ricas). El gráfico 3 (enAnexos) muestra los spread de Argenti-na y México, y su tránsito compartidohasta 1999.

Luego de que la "ley de converti-bilidad" logró su objetivo de eliminar lahiperinflación en 1991, en los siguientesaños de boom económico en Argentina yde optimismo o euforia entre los oferta-ntes de fondos a las economías emergen-tes (1992-93 o 1996-97), el tipo de cam-bio debió haber sido flexibilizado por elgobierno argentino. Ello no habría provo-cado entonces ningún trauma. Con laflexibilización, luego, Argentina habríapodido enfrentar oportunamente la llega-da del contagio de la crisis asiática. Latrampa cambiaría es la principal causa eco-nómica de la situación dramática que vivehoy. La reiterada repetición de que son laausencia de reformas del Consenso deWashington y el déficit fiscal las causasde su crisis no tiene base real. Su situaciónfiscal era evidentemente deficiente, perono explica la gravedad del entorno econó-mico. Como lo recuerda Guillermo Calvo,ex investigador del FMI y economista jefedel BED, el déficit fiscal argentino fue in-ferior al 2% del PIB2. Sólo luego de surgi-da la crisis se disparó el déficit. El proble-ma central fue la dolarización, con pasi-vos en dólares y un tipo de cambio que noreflejaba la realidad económica. Con unaprolongada sequedad de los mercados fi-nancieros internacionales desde 1998, latrampa cambiaría se tornó explosiva. Ello,sin duda, fue reforzado por la irresponsa-bilidad del último año del gobierno deMenem y, luego, por la notable indecisiónde su sucesor.

2 G. Calvo, "¿Qué estuvo mal en Argentina?", El Mercurio, Grupo de Diarios de América, 25 deabril de 2002, pág.BS.

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¿CÓMO MEJORAR EL DESEMPEÑO? LA ción -resultantes de crecer con equidad-

NECESIDAD DE REFORMAR LAS REFORMAS Son los siguientes:

Dada la heterogeneidad de los resul-tados de las reformas económicas, con susrasgos positivos y negativos, es vital apli-car cambios que tiendan a conservar lascaracterísticas saludables y a corregir loserrores más graves. En el fondo, se tratade introducir reformas a las reformas,

En el caso de Chile, al recuperar lademocracia en 1990, se produjeron refor-mas de las reformas. No hubo destruc-ción sino construcción sobre lo existente,mejorándolo. Reforma tributaria para au-mentar el gasto social. Reforma laboralpara equilibrar el mercado del trabajo yrebalancear el poder entre los sectores dela sociedad. Reformas macroeconómicaspara tener una economía más sostenible,que significó ir contra la moda de abririndiscriminadamente la cuenta de capita-les; en vez de seguir esa moda, se intro-dujo una regulación prudencial macro-económica sistemática, se aplicó una aper-tura selectiva de los flujos de capitales;se perfeccionó la supervisión prudencialdel sistema financiero, ya bastante estric-ta; aplicación sistemática de un fondo deestabilización del cobre; algunos esfuer-zos deliberados para desarrollar el seg-mento de largo plazo del mercado de ca-pitales, políticas cambiaría y monetariaactivas, y una política fiscal muy respon-sable: cada nuevo gasto extra tuvo suñnanciamiento efectivo en el presupues-to global.

Algunos de los principios de políticaeconómica que deben guiar esta búsque-da por un mayor bienestar para la pobla-

Cuando Chile recuperó lademocracia no hubo destrucción

sino construcción sobre lo existente.

a) Evitar precios macr o económicosincorrectos

Un elemento esencial para explicar laevolución de la inversión productiva sonlos precios que enfrentan los inversio-nistas. La tasa de interés y el tipo de cam-bio son señales muy importantes para casitodos los sectores de la economía: losexportadores, los que compiten con lasimportaciones, los que tienen que com-prar bienes intermedios, bienes de capi-tal. En América Latina, estos precios"macroeconómicos" han mostrado uncomportamiento muy inestable: tasas deinterés reales de 40-50% a veces, apre-ciaciones importantes seguidas de depre-ciaciones abruptas.

Es normal que haya variaciones deprecios, pero el problema es en qué ran-gos, para que el agente que toma decisio-nes de inversión en cierto sector produc-tivo para muchos años tenga una expec-tativa positiva del entorno económicocuando su producto salga al mercado.

Por eso, es fundamental preocuparsede que estos precios macroeconómicos—que afectan al conjunto de agentes eco-nómicos y a la demanda agregada- seanrelativamente estables y no estén dema-siado desalineados o desequilibrados. Esodepende de variables de política econó-

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mica y de cómo se organizan los merca-dos. Por ejemplo, la tasa de interés va asituarse en un nivel mucho más adecuadosi existe un sistema de regulación pruden-cial bancada, que garantice un funciona-miento transparente de quién, a quién ycómo se presta. Los resultados de débilregulación y supervisión prudencial hansido desastrosos en América Latina, concrisis financieras con costos gigantescospara el fisco; por ejemplo, las crisis ban-cadas y de balanza de pagos de Chile en1982-83, y de México en 1995.

Es fundamental preocuparse de quelos precios macroeconómicos sean

relativamente estables.

En esa misma línea es muy influyen-te el espacio que tengan las autoridadespara hacer política monetaria y cambiaría.En una economía dolarizada, tipo ley deconvertibilidad al modo de la argentina,no hay espacio. Lo contrario sucede conuna política de tipo de cambio adminis-trado por el banco central, que evite coti-zaciones extremas, que se ajusta de acuer-do a la tendencia de mediano plazo y nosegún las fluctuaciones cíclicas de pre-cios de recursos naturales o de los merca-dos financieros de corto plazo.

Por estas razones, resulta clave laelección que se haga de régimen cam-biario. Las opciones que están hoy másde moda se limitan a dos extremos: porun lado, un tipo de cambio fijo odolarización, que implica renunciar a lamoneda nacional y a hacer políticacambiaría y monetaria y, por otro lado,

un tipo de cambio totalmente libre, quees tremendamente sensible a los flujos decapitales golondrina, de naturaleza muyvolátil; el resultado es un tipo de cambionotablemente inestable. Sin embargo, hayque mirar más allá de las modas, y en-contrar una respuesta pragmática al pro-blema, con una flexibilidad administradadel tipo de cambio.

b) La regulación prudencial de losmovimientos de capitales

América Latina ha sido muy afectadapor los shocks financieros, con un impac-to desestabilizador muy fuerte sobre suentorno macroeconómico (ver Gráfico 2,en Anexos).

Al revisar la historia de las últimasdécadas, se constata gran abundancia decréditos bancarios externos en 1977-81.Había cien países en desarrollo con acce-so masivo a los mercados de créditos ban-carios internacionales alrededor de 1980,con una oferta de fondos mayor que loque eran capaces de absorber eficiente-mente. Luego vino la escasez de losochenta, que duró casi un decenio, en queno había financiamiento voluntario paraninguna nación latinoamericana. Todo elfinanciamiento era forzado a través de lasnegociaciones con el FMI y los comitésde los bancos acreedores.

En 1991-94, se produjo un resurgi-miento acelerado de los flujos financie-ros hacia las economías latinoamericanas.La nueva oleada fue muy significativacomo proporción del PIB (similar a la de1977-81). Esta vez, hubo una composi-ción mucho más variada, ahora con un

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segmento fuerte de inversiones de carte-ra. De cada 4 dólares de entradas netassólo uno correspondió a inversión extran-jera directa-de naturaleza irreversible, delargo plazo-, mientras la gran mayoría lle-gó en la forma de inversiones de cartera,más líquida, de corto plazo. Los nuevoscapitales permitieron al inicio que las de-primidas economías del continente pudie-ran reactivarse. Sin embargo, en muchasde ellas, con el transcurso del tiempo,comenzaron a gestarse problemas de vul-nerabilidad ante shocks externos, por lavía de permitir excesivos déficits en cuen-ta corriente, apreciaciones cambiaríasdesproporcionadas y stocks de pasivosexternos que se fueron elevando de ma-nera peligrosa.

La vulnerabilidad estaba estrechamen-te asociada a un nivel alto de deuda y a uncomponente elevado de corto plazo, défi-cit externo significativo y precio bajo deldólar. Para descubrir en qué medida laspolíticas seguidas pueden hacer la diferen-cia, observemos lo sucedido con Chile yMéxico. Ambos países presentaban indi-cadores macroeconómicos muy similaresen 1988-89: ahorraban tasas parecidas desu PIB, tenían un alto uso de su capacidadproductiva (a diferencia de países comoArgentina y Perú), y sus economías se en-contraban relativamente ordenadas. Sinembargo, al producirse el resurgimiento delos capitales, ambos se diferenciaron dia-metralmente en su posición frente aellos. México adoptó el camino de recibir"todo lo que venga", y Chile adoptó el ca-mino de "no repetir la historia de 1982", ypor lo tanto desalentó el exceso de fondosde corto plazo y volátiles.

Cuando hay grandes entradas dedólares, se gastan en productos

importados y el país queda con ladeuda y sin capacidad para generar

los recursos para pagarla.

Chile, en 1982, tuvo la crisis másgrande de América Latina. Ya había re-formado su economía en los años previos,se habían liberalizado las importaciones,y había mantenido un superávit fiscal porvarios años; no obstante, en 1982 su PIBcayó 15% y el desempleo abierto llegó a31% de su fuerza de trabajo, mantenién-dose muy alto por varios años. Las auto-ridades del nuevo régimen democráticoasumido en 1990 estaban conscientes deque cuando el endeudamiento es excesi-vo, se empieza a inflar la economía, y eltipo de cambio y los precios bursátiles sedesequilibran. Se sabía que cuando loscapitales financieros llegan de improvi-so, no se dirigen al proceso de inversiónporque el inversionista productivo nece-sita tiempo para identificar proyectos; lainversión es un largo proceso y cualquierproductor requiere un plazo desde quedecide invertir hasta que se asoman almercado las primeras unidades de su pro-ducción. Lo que sucede, entonces, es quelos nuevos recursos financieros que lle-gan abruptamente se dirigen al consumo.En particular, en estos períodos de gran-des entradas de dólares, naturalmente, losdólares se gastan en productos importa-dos; entonces el país queda con la deuday sin una capacidad productiva para ge-nerar los recursos que le permitan respon-

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der a ella. Luego, cuando viene el ajusterecesivo, por el cobro de la cuenta, éstees muy doloroso y no se dispone de he-rramientas para absorberlo eficientemen-te. El resultado son los ajustes recesivosy regresivos, con desempleo, caída deactividad económica y descenso de la in-versión productiva.

Las decisiones más determinantes sonlas tomadas en los momentos de auge;entonces es posible escoger si nos embar-camos por un sendero sostenible en eltiempo o si vamos a pasar por aceleradasy frenadas bruscas. Chile escogió en 1990el camino de evitar las infladas ydistorsiones que provocan los capitalesfinancieros en volumen excesivo y limitólas entradas a lo que era posible absorberde manera eficiente, sin que el tipo decambio se apreciase inadecuadamente, nique el consumo aumentase de forma arti-ficial con recursos transitorios. En efec-to, la demanda debería aumentar sólo porlos capitales que estarán invertidos pro-ductivamente en el país, como es el casode la inversión extranjera directa cuandollega a crear nueva capacidad productiva(no a comprar la existente, que constitu-ye sólo una transferencia de una capaci-dad productiva dada). Los resultados dela política prudencial de Chile pudieronobservarse en 1995. La economía chile-na creció 9%, mientras que la mexicanaentró en una recesión, con una caída delPIB de 6%,

Con la crisis del tequila, los capitalesgolondrina huyeron de América Latina.Luego de la crisis, hubo una recuperacióntotal de los flujos de capitales hacia laregión entre mediados de 1995 y 1997.

Es impresionante comprobar que se vuel-ve a repetir la historia, comedia de equi-vocaciones: confundir recuperación conexpansión productiva, observar alzas bur-sátiles no sostenibles por las utilidades delas empresas, déficits externos crecientes,atraso cambiario, persistentes mejoras delas calificaciones de riesgo soberano (no-tas colocadas por las agencias mundialescalificadoras de riesgo), y un sobreopti-mismo del FMI sobre el desempeño eco-nómico.

La demanda debería aumentarsólo por los capitales que

estarán invertidosproductivamente en el país.

Con la crisis asiática, quedaron denuevo al descubierto los desequilibrios yvulnerabilidades. Los flujos de capitalescayeron fuertemente en 1998. Estas caí-das y subidas reflejan lo que sucede conel mundo de las finanzas especulativas, almargen del mundo real y del desarrolloproductivo, que responde a la productivi-dad, el empleo y las utilidades que la in-versión es capaz de generar. Por ejemplo,el índice de precios bursátiles subió 300%en 1991-1994, mientras que el PIB de laregión creció 20% en el mismo período,reflejando que no hay relación entre estosvaivenes de corto plazo y los cambios enproductividad (asociados al crecimientodel PIB por habitante). En 1998 se debiósoportar una nueva depresión de los pre-cios bursátiles por la llegada de la crisisasiática. El desequilibrio se gestó duranteel auge de flujos de capitales en 1996-

Las reformas económicas en América Latina y los desafíos del nuevo decenio

1997, cuando de nuevo se repitió el men-cionado fenómeno de fuerte ingreso de ca-pitales de corto plazo, atraso de tipos decambio, burbujas en la bolsa, y acumula-ción de pasivos externos volátiles.

Estamos en presencia de un mundoen el que los movimientos de capitales hanvenido a afectar muy notablemente pre-cios internos, como el tipo de cambio ylos bursátiles. Es preciso estar atentos aestos precios, pues sabemos que cuandoel mercado perciba que el precio de unaacción se aleja demasiado del valor realde la empresa, vendrá, en algún momen-to, una brusca caída de él. Algo similarocurre con los precios de bienes inmobi-liarios, como sucedió en los países asiáti-cos, como Japón, Tailandia y Corea.

c) Desarrollo sostenido e inversiónsocial

Para crecer sostenidamente, se requie-re crear nueva capacidad productiva: ma-yor cantidad y calidad de capital y de tra-bajo, organización e mstitucionalidad fun-cional. En esta era de "globalización", ellose requiere para aprovechar las oportuni-dades que se presentan y eludir los peli-gros. Aquí destaca un papel clave para laeducación y la capacitación laboral. Esurgente ampliar la cobertura y calidad dela educación, como un modo de acrecen-tar el capital humano. También, debe ha-ber una preocupación por nivelar su cali-dad entre los distintos estratos sociales,para evitar la reproducción de la pobrezay entregar una mejor distribución de lasoportunidades. La capacitación laboral esotra pieza fundamental para incrementar

la productividad; es la manera "progre-sista" de flexibilizar el mercado por ellado de la oferta. Aquellos trabajadoresque ya salieron del sistema educacionaly que van a estar cuarenta años en la fuer-za de trabajo ya no pueden volver a laprimaría y secundaria; ellos requieren decapacitación durante su vida laboral. Éstees un principio que los países asiáticos-tales como Corea y Taiwán-pusieron enpráctica de manera muy sistemática du-rante los tres decenios de espectacular de-sarrollo, con una distribución de ingresosque mejoró notablemente hasta mediadosde los noventa. Por cierto, un esfuerzo efi-ciente y suficiente requiere cuantiososrecursos públicos y mucha eficiencia. Untema con ribetes similares es el de la di-fusión tecnológica, en particular en laspymes. En capacitación laboral y en tec-nología hay sustanciales externalidades yfallas de mercado que no se han corregi-do con decisión: ésa es una de las dife-rencias entre desarrollo y subdesarrollo.

Quienes pueden aprovecharmejor los períodos de bonanza no

sostenibles son los grupos demayores ingresos.

Como hemos visto, cuando se enfren-ta una crisis, las personas y las empresasde menores recursos económicos tienenmenos capacidad de protegerse y, comoconsecuencia, aumenta la pobreza y tien-de a empeorar la distribución del ingreso.Del mismo modo, cuando se registra unperíodo de auge no sostenible, son losgrupos de mayores ingresos los que pue-

49

Ricardo Ffrench-Davis

den aprovechar mejor los beneficios dela bonanza. Esto plantea una responsabi-lidad muy fuerte del manejo macroe-conómico.

Es un imperativo ético y técnico elgenerar condiciones más favorables parasuperar la pobreza y mejorar la distribu-ción del ingreso, que eviten el surgimien-to de tensiones y mayor desintegraciónsocial al interior de nuestras naciones. Setrata de participar en la globalización in-tegrándonos internamente y no disgre-gándonos; queremos hacer nuestraglobalización. La integración latinoame-ricana es uno de los instrumentos efica-ces para avanzar en ese objetivo.

d) El carácter integral del desarrolloPolíticas mesoeconómicas, tales

como la capacitación de la mano de obra;el fomento a la innovación y difusión delconocimiento técnico; el desarrollo deconglomerados (chisters) y de cadenasproductivas que, conjuntamente con unamejor infraestructura, mejoren la compe-titividad sistémica; y el espacio para laspequeñas y medianas empresas, son esen-ciales para extender la productividad através de la sociedad.

Como se expuso al inicio, necesita-mos reformas amigables con el mercado(market friendly) y precios correctos(right pnces), ambos rasgos sin dudaesenciales para el crecimiento. Sin em-bargo, el magro desempeño actual indicaque la amistad no ha sido fiable y que confrecuencia los precios macroeconómicosse han apartado del equilibrio. Tasas deinterés y tipo de cambio fuertemente des-

alineados dificultan, evidentemente, laevaluación de proyectos para la asigna-ción de recursos, promueven la inversiónespeculativa por sobre la productividad ycontribuyen a deteriorar la cartera de lasinstituciones financieras. Las crisis recu-rrentes ilustran situaciones que entrañanmacroprecios extremadamente desalinea-dos y una demanda agregada a nivelesinsostenibles.

Es sorprendente que los errores co-metidos en las reformas financieras ycambiarías de Argentina y Chile en losaños setenta se hayan repetido en otrospaíses de la región desde mediados de losochenta, y en países de Asia durante losnoventa. No sólo comparten la debilidadde la supervisión prudencial, sino tambiénlos escenarios de booms de los segmen-tos de capitales de corto plazo y despla-zamiento de ahorro interno, fuertes atra-sos cambiarlos y crisis financieras de ele-vado costo fiscal. Una efectiva "rendiciónde cuentas" está ausente, a juzgar por lasfrecuentes alabanzas que han recibidomuchas reformas de diseño deficiente,cuyos objetivos no han sido alcanzadosen plenitud o han desembocado en situa-ciones críticas.

El objetivo central de elevar el bien-estar del conjunto de la población no selogrará sin avances significativos en laconsolidación de economías dinámicas ycompetitivas, capaces de enfrentar losretos de un mundo globalizado. Equidady desarrollo económico, incluida su di-mensión de desarrollo sostenible, son, eneste sentido, elementos de una misma es-trategia integral (véase CEPAL, 2000). Eldesarrollo social no puede descansar ex-

50

Las reformas económicas en América Latina y los desafíos del nuevo decenio

elusivamente en la política social, asícomo la política económica no puede porsí sola, aislada del diseño de la políticasocial, asegurar objetivos socio-económi-cos. La generación de empleo e ingresosostenible; la superación de heteroge-neidades productivas heredadas y de re-ciente creación, potenciando la contribu-ción de las pymes al desarrollo; la canali-zación de mayores recursos para el mejo-ramiento del capital humano y programasintegrales de lucha contra la pobreza, enforma consistente con una sana políticafiscal, son algunos de los elementos queconectan el desarrollo económico con elsocial.

El desarrollo social no puededescansar sólo en la política social.

En todos estos planos, los patrones dedesarrollo económico no son "neutrales"

en términos sociales y es posible, por lotanto, encontrar y promover encadena-mientos sociales más eficaces, que ade-más incrementan el impacto de la políti-ca social. Al mismo tiempo, el desarrollosocial, la reducción de la desigualdad yla eliminación de diversas formas de dis-criminación crean condiciones favorablespara el desarrollo económico, como re-sultado de la inversión en capital huma-no y de la construcción de "capital social",que favorecen la competitividad sistémicade las economías en un mundoglobalizado.

Políticas macroeconómicas que gene-ren equilibrios sostenibles en la econo-mía real y políticas de desarrollo produc-tivo, consistentes con una mejor distribu-ción de oportunidades y de productivida-des a través de la sociedad, son vitalespara lograr aquel esquivo objetivo, quees el desarrollo económico con equidaden este nuevo decenio.

BIBLIOGRAFÍA

CEPAL. Equidad, desarrollo y ciudadanía, (Santiago, Naciones Unidas, 2000).CEPAL. Crecer con estabilidad, (Santiago, Naciones Unidas, 2000).Ffrench-Davis, R. Macroeconomía, comercio, finanzas: para reformar las reformas en América

Latina, (Santiago, McGraw-Hill, 1999).. Entre el neoliberalismoy el crecimiento con equidad, (Santiago, Dolmen Edicio-

nes, 2001, segunda edición).Rodrik, D. "¿Por qué hay tanta inseguridad en América Latina?", en Re\ñsta de la CEPÁL N° 73,

abril de 2001.Williamson, J. "Revisión del consenso de Washington", en L. Eramerij (comp.). El desarrollo eco-

nómico y social en los tímbrales del siglo XXI, (199S).

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Ricardo Ffrench-Davis

ANEXOS

Cuadro 1AMÉRICA LATINA: PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1971-2001

(tasas de crecimiento anual, %)

ArgentinaBrasilChileColombiaMéxicoPerúUruguay

1970-80 | 1981-89 1990 ¡ 1991-94 | 19952.88,62.5 -5.46.73.93.0

. -0.7 -2.0 ¡ 8-02.3 -4.63.0 3.33.7 3.2

2.87.43.9

1.5 5.1 | 3,5-0.7 -5.50.0 0.4

4.95.6

-2.94.29.04.9-6.1S.6-2.3

1996-97 | 1998-01

6.72.86.82.66.14.65,2

-1.21.72.80.2

3.90.9-1.0

América - , _ - . ,Latina (19) * *

1990-01

2.91.95.52.53.42.92.2

2.7

Fuente: CEP AL, expresado en dólares de 1980 para 1971-80, en dólares de 1990 para 1981-90 yen dólares de 1995 para 1991-2001.

Cuadro 2ARGENTINA: INDICADORES MACROECONÓMICQS, 1992-2QQ1

Crecimiento del PIBa

Inflación15

Balance fiscal*1

índice de salarios (1995=100)e

TCR(1987-90=100)F

Puesgo país8

Promedio1992-97

5.2

1.5C

-0.5100.462.3

405.7

1998

3.90.7

-1.499.064.2

630.5

1999

-3.3-1.8

-1.7100.156.6

460.4

2000

-0.8

-0.7-2.4

101.6

57.3747.7

2001

-4.5-1.5

-3.5100.2

56.33750.3

Fuente: CEP AL, sobre la base de cifras oficiales y Ffrench-Davis (1999).a Variación porcentual anual. Dólares de 1995.b Porcentajes de variación anual. Diciembre-diciembre.c Considera promedio 1994-97 para reflej'ar mej'or la gran estabilidad de precios lograda.

Porcentajes del PIB. Sector público no financiero,e Industria manufacturera.fPonderado por exportaciones.B índice de JP Morgan. Valores de diciembre de cada año.

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'28.0%

26.0%

24.0%

22.0%

20.0%

18.0%

16.0%

Las reformas económicas en América Latina y los desafios del nuevo decenio

Gráfico 1

AMÉRICA LATINA: Inversión bruta fija, 1977-2001

(% d e l P I B )

_i. H_^H _¡, H ̂ M_^_M_^H _4_ H „

28.0%

26.0%

24.0%

22.0%

20.0%

18.0%

16.0%

Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para 19 países. Datos escalados a precios de 1995.

Gráfico 2

Argent ina y México: r iesgo país , 1 9 9 4 - 2 0 0 2(puntos básicos)

Fuente: JP Morgan. Aquí, el riesgo país se mide como la diferencia de la tasa de interés cobrada en losmercados internacionales al país analizado con respecto a la de Estados Unidos,

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Gráfico 3AMÉRICA LATINA: INESTABILIDAD DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO, 1994-2001 a/

(Porcentajes de variación, con respecto al mismo trimestre del año anterior)

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.al Incluye Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela.

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